Niet-Keynesiaanse effecten van budgettair beleid: een evaluatie voor transitielanden

UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE

Academiejaar 2000-2001

Niet-Keynesiaanse effecten van budgettair beleid: een evaluatie voor transitielanden

Scriptie voorgedragen voor het bekomen van: Licentiaat in de economische wetenschappen

Kris Boschmans

Onder leiding van professor Koen Schoors

Ondertekende Kris Boschmans bevestigt hierbij dat onderhavige scriptie mag worden geraadpleegd en vrij mag worden gefotokopieerd. Bij het citeren moet steeds de titel en de auteur van de scriptie worden vermeld.

I

Voorwoord Allereerst en bovenal wens ik bij deze Niko Gobbin te bedanken voor het leveren van zowel nuttige ideeën, bronnen als opmerkingen in verband met deze scriptie. Voor zijn hulp bij de praktische uitvoering van het econometrisch onderzoek ben ik ook Koen Inghelbrecht dank verschuldigd. Tot slot zou ik mijn ouders willen bedanken voor hun steun, financieel en nietfinancieel, bij het tot stand komen van deze scriptie en bij mijn universitaire studies in het algemeen.

II

Inhoudstafel Inleiding...................................................................................................................... p. 1 Deel 1. Probleemstelling............................................................................................. p. 4

Deel 2. Invloed van en effect op het rentepeil............................................................ p. 9

Deel 3. Ricardiaanse equivalentie .............................................................................. p. 14 3.1. Inleiding................................................................................................. p. 14 3.2. Standaard Ricardiaans model................................................................ p. 14 3.3. Verschillende tijdshorizonten................................................................ p. 18 3.4. Distortionariteit van belastingen........................................................... p. 22 3.5. Imperfecte kapitaalmarkten................................................................... p. 24 3.6. Geloofwaardigheid/persistentie van beleid ........................................... p. 27 3.7. De “no-ponzi games” veronderstelling ................................................. p. 30 3.8. Stochastische belastingen...................................................................... p. 31 3.9. Stochastische bevolkingsomvang.......................................................... p. 32 3.10. Besluit.................................................................................................. p. 32

Deel 4. Compositie-effecten....................................................................................... p. 33 4.1. Empirische bevindingen........................................................................ p. 33 4.2. Verklaringen aan de aanbodzijde ......................................................... p. 33 4.3. Verklaringen aan de vraagzijde............................................................. p. 36 4.4. Substitutie-effecten................................................................................ p. 39

Deel 5. Relatie tussen externe factoren en succes budgettair beleid .......................... p. 40 5.1. Wereldgroei en –rentevoet.................................................................... p. 40 5.2. Monetair en wisselkoersbeleid.............................................................. p. 41

Deel 6. Het budgettaire beleid in transitielanden....................................................... p. 42 6.1. Inleiding................................................................................................. p. 42 6.2. Budgettair en economisch beleid in communistische landen................ p. 43

III

6.3. Evolutie van het budgettair beleid......................................................... p. 45 6.4. Theoretische verwachtingen.................................................................. p. 55

Deel 7. Empirisch onderzoek ..................................................................................... p. 64 7.1. Focus van het onderzoek....................................................................... p. 64 7.2. Praktische beperkingen......................................................................... p. 66 7.3. Gehanteerde methodologie: verantwoording ........................................ p. 68 7.4. Gehanteerde methodologie.................................................................... p. 71 7.5. Regressie-resultaten.............................................................................. p. 75

Besluit ...................................................................................................................... p. 83

Lijst van gelezen en geraadpleegde bronnen

Bijlage1: Budgettair beleid en economische groei

Bijlage 2: Illusoire saneringen in Centraal- en Oost-Europa

Bijlage 3: Gebruikt cijfermateriaal en herwerking

IV

Lijst van figuren en tabellen Tabel 1: Perioden van budgettaire consolidaties........................................................ p. 5 Tabel 2: Dynamische effecten van budgettair beleid ................................................. p. 35 Tabel 3: Overheidsbudget in OESO-landen, 1960-’94 (als % van het BBP)............. p. 38 Grafiek 1: Compositie van overheidsuitgaven in OESO-landen, 1960-1994 (als % van het BBP) ................................................................................................... p. 39 Tabel 4: Overheidsontvangsten als percentage van het BBP ..................................... p. 45 Tabel 5: Evolutie van Gini-coefficiënten in transitie- en OESO-landen.................... p. 48 Tabel 6: Evolutie in de overheidsconsumptie als percentage van het BBP ............... p. 49 Tabel 7: Evolutie in de investeringsgraad van de overheid als percentage van het BBP.............................................................................................. p. 49 Tabel 8: Evolutie in de belastingsontvangsten als percentage van het BBP .............. p. 50 Tabel 9: Aandeel van de onofficiële economie op het totaal BBP ............................. p. 51 Tabel 10: Omvang van de onofficiële economie in OESO-landen als percentage van het BBP, gemiddelde over de periode 1990-’93.................................................. p. 52 Tabel 11: Evolutie van het overheidssaldo................................................................. p. 53 Tabel 12: Evolutie in de schuldgraad ......................................................................... p. 54 Box 1: Case studie: Pensioenhervormingen in Bulgarije........................................... p. 56 Box 2: Toekomstig budgettair in Hongarije............................................................... p. 58 Tabel 13: Driejarenplan van Hongarije ...................................................................... p. 59 Figuur 2: Reëel BBP in 1998 als percentage van het BBP in 1989 ........................... p. 61 Tabel 14: Kredietverlening aan de private sector t.o.v. het BBP, 1989-'98............... p. 63 Box 3: Classificatie en overzicht van transitielanden................................................. p. 65 Tabel 15: Evolutie in de private spaarratio’s.............................................................. p. 69 Tabel 16: Regressie-output voor compositie-effecten................................................ p. 77 Tabel 17: Regressie-output transferten en subsidies met eerste dummy.................... p. 79 Tabel 18: Regressie-output belastingen met eerste dummy....................................... p. 80 Tabel 19 : Regressie-output transferten met tweede dummy ..................................... p. 82 Tabel 20: Czech republic hidden liabilities and true fiscal deficit: Bijlage 2 p. 5

1

Inleiding … the notion that what used to be called “contractionary” fiscal policies may in fact be expansionary is fast becoming part of the conventional policy wisdom… Need I point out that the answer to the question of how deficit reduction can stimulate the economy is not “just academic”? It potentially affects the well-being of hundreds of millions of people around the globe. An answer would be a welcome addition to the “core of practical macro-economics that we should all believe”.

Dit citaat van Alan Blinder (1997) geeft het belang goed weer van de onderzoeksvragen die hier opgeworpen worden. Traditionele zienswijzen omtrent het effect van budgettair beleid worden de laatste jaren in toenemende mate in vraag gesteld. De beleidservaringen van een aantal landen gaven aan dat het mogelijk is om budgettaire saneringen door te voeren zonder contractionaire gevolgen, of omgekeerd, dat expansief beleid niet altijd zo expansief is als de heersende economische theorie wel voorspelde. Deze ervaringen hebben aanleiding gegeven tot een herziening van de Keynesiaanse theorie; meer en meer wordt ervan uitgegaan dat, wat traditioneel expansief of restrictief budgettair beleid genoemd wordt, zowel expansieve, als restrictieve gevolgen kan hebben op de economie.

Na een uitgebreide probleemstelling (deel een) behandelen we achtereenvolgens de redenen waarom budgettair beleid deze onverwachte effecten kan teweegbrengen. Dit is het theoretisch gedeelte van deze scriptie. Om te bepalen in hoeverre de Keynesiaanse theorie al dan niet altijd opgaat voor transitielanden moet men eerst en vooral een grondig inzicht hebben in de factoren die hiervoor van belang kunnen zijn. Deel twee tot en met vijf beoogt de lezer dit inzicht te verschaffen. In deze delen behandelen we niet alleen de theorie, maar besteden we, waar mogelijk, ook telkens aandacht aan de empirische ondersteuning van deze theorie.

In deel twee bespreken we de invloed van budgettair beleid op de rente en van de rente op de budgettaire positie. Rente-effecten spelen namelijk een belangrijke rol in de verklaring van niet-Keynesiaanse effecten. Deel drie handelt over de theorie van de Ricardiaanse equivalentie. Deze theorie biedt bepaalde relevante inzichten voor ons werk. Van speciaal belang hier zijn de omstandigheden waarin de Ricardiaanse theorie (en niet de Keynesiaanse)

2

de werkelijkheid waarschijnlijk het beste zal benaderen. Daarom bespreken en evalueren we de assumpties die aan de grondslag liggen van het Ricardiaanse model. Verder is de compositie van een budgettaire aanpassing door verschillende auteurs naar voren geschoven als bepalend voor de transmissie van budgettair beleid op de economie. Deze compositieeffecten zijn dan ook het onderwerp van het vierde deel van deze thesis. In deel vijf tenslotte richten we onze aandacht op externe factoren, vanuit het buitenland of vanuit de monetaire overheid, waarop de budgettaire beleidsvoerder weinig invloed op kan uitoefenen, maar die het succes van zijn beleid wel mee bepalen.

Centraal- en Oost-Europese economieën zijn het voorbije decennium een erg interessant onderzoeksdomein geworden. De overgang van een vrijwel volledig geplande economie naar een vrije markteconomie is volstrekt onuitgegeven in de geschiedenis. De desbetreffende landen stonden, en staan nog steeds, voor een moeilijke opdracht. Eén van de moeilijkheden die overwonnen dienen te worden situeert zich op het budgettaire vlak. In de meeste landen hebben grote deficits zich opgestapeld bij de omvorming naar een markteconomie. Om deze deficits weg te werken waren, en zijn nog steeds, grote saneringsinspanningen noodzakelijk. De manier waarop dit het minst pijnlijk kan is uiteraard van groot belang voor deze landen en hun inwoners. Ettelijke van de honderden miljoenen mensen wiens welzijn beïnvloed wordt door het budgettair beleid, aldus Blinder, woont immers in transitielanden. Desondanks is dit, bij ons beste weten, het eerste systematische onderzoek naar niet-Keynesiaanse effecten in transitielanden.

Deel zes gaat over de theoretische verwachtingen omtrent de effecten van budgettair beleid in transitielanden en over de evolutie van het budgettair beleid bij de overgang van een geplande naar

een

vrije

markteconomie.

Transitielanden

hebben

bepaalde,

grotendeels

gemeenschappelijke, karakteristieken, zeker als men zich enkel concentreert op de CentraalEuropese en Baltische republieken. De kenmerken worden besproken voor zover ze relevant zijn voor ons onderzoek. Het zevende en laatste deel tenslotte betreft de empirische analyse. Voornamelijk uit pragmatische redenen hebben we geopteerd voor het uitvoeren van een aantal OLS-schattingen, gebruil makende van paneldata. Tot slot volgt een kort besluit.

3

Lange termijn groei-effecten van budgettair beleid zijn een interessant onderzoeksdomein, maar vallen grotendeels buiten het bestek van dit werk. In bijlage 1 wordt er evenwel kort ingegaan op deze langetermijnimplicaties, omdat deze relevant kunnen zijn voor de reactie op korte termijn van het publiek en de financiële markten op het voeren van een zeker beleid. Bijlage 2 handelt over de tekortkomingen van het (structureel) overheidsdeficit om de werkelijke budgettaire positie van een land in te schatten en in het bijzonder voor transitielanden met het oog op een potentiële toetreding tot de EU en muntunie. Bijlage 3 tenslotte betreft een kort overzicht van de gebruikte data; waar we deze vandaan gehaald hebben en hoe deze verwerkt is.

4

Deel 1. Probleemstelling Onderstaande tabel geeft de resultaten weer van een aantal (39) saneringen in 19 OESOlanden in de periode 1975-98. Eerst en vooral moet gespecificeerd worden wat we precies verstaan onder een sanering. Verschillende auteurs stellen immers verschillende definities voorop. Hier wordt een sanering gedefinieerd, in overeenstemming met Heylen en Everaert (2000), als een proces van tenminste twee opeenvolgende jaren waarbij het cyclisch gezuiverde primair tekort (CAPB) elk jaar afneemt en in totaal met tenminste 2 procentpunt 1 . Daarenboven werd nog vereist dat de CAPB in het eerste jaar met op zijn minst 0,25% verbetert. Uiteraard zijn deze cijfers in grote mate arbitrair; er zijn geen echte theoretische redenen waarom dit cijfer niet wat hoger of lager mag zijn. Een groot verschil voor wat we willen aantonen maakt dit evenwel niet. Succes wordt afgemeten aan de evolutie van de bruto schuldgraad ten opzichte van het BBP. ?GD is het verschil tussen de bruto schuldgraad in het beginjaar van de budgettaire sanering en de bruto schuldgraad in het tweede jaar na het eindjaar van de sanering.

1

Ofschoon het cyclisch gezuiverde saldo theoretisch gezien (en zeker voor wat betreft onze

doelstellingen) een duidelijk superieure maatstaf (ten opzichte van het niet-gezuiverde saldo) is om het structurele overheidsbeleid na te gaan, moeten we er voorzichtigheidshalve aan toevoegen dat de praktische berekening van dit begrip met vrij substantiële moeilijkheden verloopt. Er zijn immers verschillende berekeningsmethodes om het “structurele” overheidstekort te schatten, waarbij het resultaat afhankelijk is van de gebruikte methode. Een overzicht of bespreking van deze methodes zou ons te ver voeren; hiervoor verwijzen we naar de paper van Brunila, Hukkinen en Tujula (1999). Uit hun onderzoek blijkt wel dat de methode toegepast door de OECD (wiens cijfermateriaal gebruikt is) relatief betrouwbaar te noemen is en evoluties, zoals een structurele verbetering van het saldo van zoveel over zoveel jaar, grotendeels terug te vinden zijn ongeacht de concrete berekeningswijze.

5

Tabel 1: Perioden van budgettaire consolidaties Land Oostenrijk

Periode

1977-78 1980-81 1984-85 België 1982-87 1992-94 Canada 1979-81 1986-90 1994-95 Denemarken 1983-86 Finland 1975-76 1988-89 Frankrijk 1979-80 1983-87 Duitsland 1976-77 1980-85 1992-94 Griekenland 1982-83 1986-87 1990-94

? CAPB

? GD

Land

2,09 2,28 2,6 9,58 3,09 3,09 3,15 2,89 12,34 3,64 2,24 2,51 3,29 2,08 5,49 2,75 3,19 4,27 12,52

7,41 8,59 10,5 26,7 -2,3 11,75 19,33 -0,81 -9,68 4,66 5,67 2,83 5,29 3,14 12,29 19,1 18,04 18,2 22,48

Ierland

Periode

1982-84 1986-89 1991-94 Italië 1976-77 1986-89 1991-94 Japan 1980-87 Nederland 1981-83 Noorwegen 1985-86 1993-95 Portugal 1984-86 Spanje 1986-87 1992-95 Zweden 1975-76 1983-84 1986-87 1994-95 U.K 1979-82 U.S. 1976-79 1993-95

? CAPB

? GD

5,7 7,16 2,69 4,23 3,38 4,9 7,67 2,53 2,68 5,48 8,13 2,02 3,12 2,65 2,8 5,52 4,18 5,37 2,35 2,25

33,08 -19,58 -20,67 4,27 17,03 15,89 14,96 20,6 -2,05 -4,57 11,21 -3 19,85 5,01 0,56 -17,77 -2,57 6,03 -3,78 -1,76

BRON: Heylen en Everaert 2000

We bemerken, verrassend genoeg, dat in veel gevallen de saneringsoperatie volledig mislukt is. In 27 van de 39 gevallen neemt de schuldgraad (GD) toe na de sanering en in sommige gevallen zelfs vrij sterk. Enkel in de andere gevallen kan men spreken van een succes, hoewel dit succes in heel wat gevallen vrij bescheiden te noemen valt. Slechts in vier periodes is de schuldgraad verbeterd met meer dan vijf procentpunten.

Indien men uitgaat van Keynesiaanse theorie is dit resultaat evenwel niet zo verwonderlijk als op eerste gezicht wel mag lijken. In het geval van een overheidssanering zou de economische activiteit immers terugvallen door een daling van de geaggregeerde vraag. Dit gebeurt ofwel op directe wijze, bij een daling van de overheidsconsumptie en/of -investeringen, ofwel op indirecte wijze. Wanneer de overheid opteert voor een belastingsverhoging of lagere transfertuitkeringen als middel tot bezuiniging betekent dit dat er een daling van het beschikbaar inkomen, en aldus van de private consumptie zal optreden Deze daling in consumptie kan dan nog versterkt worden door een terugval in de investeringen, vanwege de lagere afzetmogelijkheden. Dit noemt men het accelerator-mechanisme ( Heylen, 1999). Voor een budgettaire expansie geldt precies de omgekeerde redenering. Hier is de theoretische verwachting dat een budgettaire versoepeling geen spectaculaire toename van de schuldgraad als gevolg heeft.

6

Een opvallende en in de vakliteratuur veel besproken sanering waarin budgettaire omslagen onverwachte, dat wil zeggen niet-Keynesiaanse gevolgen heeft gehad betreft de Ierse consolidatie van 1987. Ierland zag zijn budgettair tekort sterk toenemen vanaf eind jaren ’70 tot een schuldgraad van 87%. Een eerste poging om deze schuld af te bouwen werd ondernomen in 1982. Twee jaar later was het primair structureel tekort2 afgebouwd met maar liefst 7 procentpunt , voornamelijk door hogere belastingen. Resultaat was dat de schuldgraad niet daalde, maar sterk toenam en dit vooral door een sterk verslechterende conjunctuur en daling van de private consumptie, geheel volgens Keynesiaanse voorspelling. Desondanks vond er een tweede stabilisatiepoging vond plaats in 1987, na de vorming van een nieuwe regering onder Charles Haughey. Deze minderheidsregering hield weinig rekening met politieke gevoeligheden en snoeide vooral in de uitgaven. Opnieuw daalde het primair structureel saldo met ongeveer 7 procentpunt. In tegenstelling met de vorige stabilisatie ging er dit keer een opmerkelijk sterk expansionair effect uit van deze budgettaire operatie. Dankzij de sterke economische groei in de daaropvolgende jaren nam de schuldgraad af en dit voor het eerst in bijna 20 jaar (Giavazzi en Pagano, 1990 a).

De Deense budgettaire contractie van 1982 vormt een ander succesverhaal. Door een combinatie van hoge renteniveaus en zware primaire tekorten steeg de schuldgraad van 29% begin 1980 tot 65% einde 1982. De toen nieuw gevormde conservatieve regering nam zich voor om, door middel van draconische maatregelen, de staatsfinanciën terug gezond te maken. Het cyclisch gezuiverd saldo verbeterde met een ronduit spectaculaire 10 procentpunt. De gevolgen voor de economie waren hoogst opmerkelijk: in de periode ‘83-’86 groeide de economie met gemiddeld 3,6% dankzij een forse toename van de private consumptie en vooral de investeringen (Giavazzi en Pagano, 1990 a).

2

Aangezien de budgettaire overheid (noch de monetaire overheid voor een klein land als Ierland) veel

invloed kan uitoefenen op rentevoeten is het primaire saldo een betere benadering om de budgettaire positie in te schatten.

Wijzingen in de interestbetalingen ten gevolge van (internationale)

rentewijzingen worden op deze manier niet meegerekend bij de bepaling van het discretionair beleid.

7

Deze specifieke gevallen tonen aan dat de Keynesiaanse theorie niet altijd en overal hoeft op te gaan. Het zijn dergelijke eigenaardige waarnemingen die hebben geleid tot een min of meer nieuw onderzoeksdomein binnen de macro-economie; de theorie van “expansionary contractions en contractionary expansions”. Om dit te begrijpen is het belangrijk om het verschil goed te kennen tussen het gewone (al dan niet primaire) overheidssaldo en het cyclisch gezuiverde overheidssaldo. Dat laatste is, zoals de naam zelf aangeeft, gezuiverd van conjuncturele factoren en is een schatting van hoeveel het overheidstekort (of -overschot) zou bedragen bij een normale bezetting van de productiefactoren. Een wijziging in dit saldo is met andere woorden enkel en alleen het gevolg van een discretionaire politiek van de overheid, zoals bijvoorbeeld een belastingsverhoging. De invloed van automatische stabilisatoren wordt als het ware weggezuiverd. Het effect van een belastingsverhoging op het cyclisch gezuiverde saldo is met andere woorden ondubbelzinnig positief.

Het overheidssaldo, zoals bekend uit het nieuws, wordt berekend als de overheidsschuld gedeeld door het BBP en wordt beïnvloed door de evolutie van het Bruto Nationaal Product. Een belastingsverhoging, om terug te grijpen naar het eenvoudige voorbeeldje, heeft aldus een dubbelzinnig effect, in die zin dat deze invloed uitoefent op de groeivoet van het BBP. Daarenboven zal een verslechtering van deze groei leiden tot een minderinkomst voor de staatskas en voor extra uitgaven, bijvoorbeeld door minder werknemersbijdragen en meer werkloosheidsvergoedingen.

Om dit ietwat formeler weer te geven, beschouwen we een vergelijking die de dynamiek van de overheidsschuld beschrijft:

?GD = -PB + (r-g)GD-1,

waarbij GD staat voor de schuldratio van de overheid, PB voor het primaire overheidssaldo (dit is vóór aftrek van de rentelasten en ten opzichte van het BBP), r voor de reële rente (op overheidspapier) en g tenslotte voor de reële groeivoet van de economie.

8

Als we deze vergelijking herschrijven bekomen we:

?GD = -CAPB*Y°/Y – CCPB + (r-g)GD-1 met : CAPB*Y°/Y + CCPB = PB

In deze vergelijking expliciteren we de kanalen waarop reële outputgroei invloed heeft op de schuldgraad. Y°/Y is de ratio van potentieel op gerealiseerd reëel BBP (meestal wordt het potentieel BBP aangeduid als Y*, wat echter verwarring kan opwekken met het gebruikte teken voor vermenigvuldiging). CAPB betreft het cyclisch gezuiverd saldo in procent van het potentieel BBP. CCPB is de cyclische component van het primair saldo. In hoogconjunctuur zal deze component groter zijn. Bovendien zal g groter zijn in een economische hausse, waardoor (r-g)*GD-1 en dus ook de schuldgraad zal dalen zonder discretionaire ingrepen van overheidswege. Er bestaat dan ook een vrij sterke relatie tussen BBP-groei en de wijziging in de schuldgraad (Heylen en Everaert, 2000). Verder valt de invloed van de reële rente op in deze vergelijking. Indien deze rente hoger is dan de groei van de economie (r>g) is een positief primair saldo vereist om de schuldratio constant te houden. Bij een lage(re) rente daarentegen is een lager tot zelfs negatief primair saldo consistent met schuldstabilisatie.

Zoals eerder gezegd neemt de traditionele stroming binnen de economie aan dat het gunstige effect van een belastingsverhoging domineert en aldus een stabilisering van de ratio schuld/BBP in de hand werkt. Aan de basis van deze zienswijze ligt de veronderstelling dat de negatieve gevolgen van een contractie niet al te sterk zijn, wat op zijn beurt voornamelijk afhangt van de evolutie van de private vraag. Indien deze sterk zou terugvallen kan het restrictieve overheidsbeleid net een tegenovergesteld effect dan bedoeld werd, bereiken. Indien de private vraag zich zou handhaven of zelfs zou toenemen heeft het beleid succes. Omgekeerd is het ook niet onmogelijk dat een expansief budgettair beleid een recessie met zich meebrengt. Cruciaal in deze scriptie is na te gaan wanneer budgettair beleid dergelijke vanuit traditionele theorie onverwachte resultaten genereert of met andere woorden onder welke omstandigheden budgettaire politiek niet-Keynesiaanse gevolgen ten gevolge heeft en onder welke omstandigheden dit waarschijnlijk niet het geval is.

9

We willen bij deze benadrukken dat we niet ontkennen dat budgettair beleid meestal de verwachte (dit is Keynesesiaanse) gevolgen heeft. Getuige hiervan is het relatief groot aantal “mislukte” saneringen. Dit sluit aan de andere kant echter niet uit dat niet-Keynesiaanse effecten -eventueel door een redelijk uitzonderlijke samenloop van omstandigheden- wel degelijk kunnen optreden.

Deel 2. Invloed van en effect op het rentepeil “Crowding-in-effecten” worden onderschreven door Keynesianen en worden aldus over het algemeen niet of weinig besproken in de literatuur over niet-Keynesiaanse effecten. Toch lijkt een bespreking wel degelijk nuttig omdat dit een eerste argument vormt waarom een fors restrictief beleid 3 geen al te zware gevolgen hoeft te hebben op de conjunctuur.

Vooraleer dieper in te gaan op de vraag wanneer budgettair beleid -laat ons zeggen, een expansie- succes kent, bespreken we kort de traditionele theorie. Belastingsverlagingen leiden tot een stijging van de geaggregeerde private consumptie. Gewenste private besparingen stijgen aldus minder dan het beschikbare inkomen toeneemt, zodat de totale gewenste nationale besparingen afnemen. Nationale besparingen bestaan immers uit zowel de besparingen van de overheids- als van de privésector. Hogere rentevoeten zijn vereist om evenwicht te herstellen tussen investeringen en gewenste nationale besparingen. Dit leidt dan tot lagere investeringen en op termijn een kleinere kapitaalstock in de economie. Deze analyse geldt enkel voor een gesloten economie. Kleine, open economieën zouden niet geconfronteerd worden met een renteverhoging, doch wel met een toename van buitenlandse schuld 4 Bij een 3

Over het algemeen gaan we in deze scriptie uit van de gevolgen van saneringsbeleid, voornamelijk

omdat het gros van de wetenschappelijke literatuur dit ook doet. Kijken we in dit verband maar naar de aandacht die er is uitgegaan van de Ierse en Deense (zie supra). Expansief beleid zal hoogstwaarschijnlijk analoge, doch omgekeerde effecten tot gevolg hebben. Alesina en Ardagna (1998) is één van de weinige studies die ook periodes van expansief beleid onderzoekt en zij bekomen grotendeels dezelfde, maar omgekeerde resultaten. Een andere reden waarom we voornamelijk aandacht hebben voor contractieve perioden is omdat transitielanden, waarop we onze bevindingen op proberen te toetsen, budgettair meestal op de rem hebben gestaan in onze steekproefperiode. 4

Ook deze situatie kan nauwelijks als bijzonder benijdenswaardig worden beschouwd. Een grote

buitenlandse schuld, uiteraard gepaard gaande met grote uitgaande kapitaalstromen, wordt over het

10

stabilisatiebeleid gebeurt net het omgekeerde waardoor de negatieve effecten alleszins ten dele kunnen worden gecompenseerd (Barro, 1990).

Een lagere rente zal, naast een toename van de investeringen (vanwege de lagere investeringskost die een rentedaling impliceert), ook een vermogenseffect veroorzaken (wat een eerder neoklassiek dan Keynesiaans argument is). Vooral via de stijging van aandelenkoersen, wat een rentedaling meestal tot gevolg heeft, zou het vermogen van een groot deel van de bevolking toenemen, een consumptiestijging tot gevolg hebbend. Diverse empirische consumptiemodellen wijzen inderdaad uit dat vermogen een significante, doch kwantitatief beperkte, invloed uitoefent op consumptie op korte termijn (Tan en Voss, 2000). Andere mogelijke positieve gevolgen van een rentedaling (zoals het zogenaamde kredietkanaal) zijn uitgebreid beschreven, maar vallen buiten het bestek van deze scriptie. Voor een grondige en duidelijke beschrijving van de belangrijkste transmissiemechanismen van monetaire factoren op de reële economie verwijzen we ondermeer naar Mishkin (1996).

Over het algemeen gaat men er evenwel van uit dat de baten van lagere rente zich predominant manifesteren in een toename van investeringen. Getuige hiervan de werkelijke investeringsboom die is vastgesteld in talrijke landen waar men, grotendeels hierdoor succesvol genoemde, saneringen heeft doorgevoerd. Gemiddeld bedroeg de groeivoet van ondernemingsinvesteringen in succesvolle saneringen –0,36% de twee jaar vóór de budgettaire aanpassing en maar liefst 5,24% de eerste 2 jaar na de inspanning. Bij minder geslaagde saneringen bedragen deze groeivoeten respectievelijk 4,59% en 0,29% (Alesina, Ardagna, Perotti en Schiantarelli, 1999).

Hierbij moet nog worden gezegd dat de gevolgen van crowding-in-effecten tevens afhangen van het wisselkoersregime van het land in kwestie. Dalende rentevoeten zullen, redenerend volgens een standaard Mundell-Fleming-model een uitstroom van kapitaal veroorzaken en zo een neerwaartse druk op de munt. In een vlottend wisselkoersregime heeft dit een depreciatie en aldus extra exportmogelijkheden tot gevolg. In een vast wisselkoersregime daarentegen leidt dit tot muntverdediging en geldverkrapping, waardoor de laagconjunctuur nog wordt versterkt (Heylen, 1997).

algemeen als weinig wenselijk aanzien, al was het maar vanwege de sterke kwetsbaarheid ten aanzien van wisselkoersevoluties.

11

Naast het traditionele crowding-in-effect hebben andere bepaalde auteurs geopperd dat de risicopremie naar beneden zou kunnen gaan door een overheidssanering, ongeacht de assumptie van een open of gesloten economie. Dit gaat dan vooral op indien de budgettaire positie als bijzonder precair werd beschouwd door de financiële marktpaticipanten (Giavazzi en Pagano 1990 b). Een groter surplus (of een lager tekort) wordt dan gezien als een signaal van de overheid, waardoor de kans op hogere inflatie (door monetaire financiering of een “default”) verkleint. Dit is vooral gunstig voor landen met een vaste wisselkoers. Verder neemt men aan dat belastingsdistorties (zie infra) proportioneel toenemen met het belastingsniveaus, waardoor de deadweight loss op de maatschappij afneemt naarmate een onhoudbare evolutie eerder wordt aangepakt (Caselli, Giovannini, Lane, 1999). Het moge duidelijk zijn dat de theorie een rentedaling voorspelt bij een restrictief beleid 5 . Nochtans lijken de cijfers deze veronderstelling niet te ondersteunen. Om Barro bijvoorbeeld te citeren: “there is little evidence from U.S. time series that verifies a positive effect of temporary government purchases on real interest rates” (Elmendorf, 1996).

Elmendorf (1996), samen met andere onderzoekers, hebben erop gewezen dat, idealiter, niet de relatie tussen budgettair beleid en rentevoeten onderzocht moet worden, maar wel de relatie tussen verwachtingen omtrent budgettair beleid en rentevoeten. Om de OECD (1996) hieromtrent te citeren: “…expectations are important: the extent to which consolidation had been foreseen, expectations as to the durability of consolidation, and the likely impact of consolidations on actual and expected inflation and interest rates will all influence financial market behaviour.” Overigens hebben

ook zij in hun onderzoek gemengde resultaten

teruggevonden wat betreft de causale relatie tussen budgettair beleid en interestvoeten.

5

Niet alleen Keynesiaanse, maar ook neoklassieke theorie voorspelt een rentedaling bij restrictief

beleid. Voor zover dit beleid tijdelijk is delen zelfs Ricardianen (waarover later meer) deze visie (Elmendorf, 1996). Het is des te eigenaardiger dat er zo weinig empirische steun te vinden valt voor

12

Aangezien private agenten aangenomen worden ‘vooruit te kijken’ en verwachtingen te incorporeren in haar gedrag, is de relatie tussen het verwacht budgettair beleid en interestvoeten evenwel de meest relevante vanuit theoretisch oogpunt. Om deze verwachtingen te concretiseren maakte Elmendorf (1996) in zijn onderzoek gebruik van informatie van het Amerikaanse parlement. Deze maakte een heel aantal wetten om de Amerikaanse schuld af te bouwen, die gezien worden als keerpunten van het te verwachten beleid. De hypothese dat verwachte budgettaire evoluties geen invloed hebben op rentevoeten wordt verworpen met een significantieniveau van 1%. Nieuwe informatie die de verwachtingen bijsturen in de richting van een strenger beleid leidde over het algemeen tot een daling van de reële rente. Informatie die de verwachtingen in omgekeerde zin beïnvloedt zorgde dan weer voor een stijging van de reële rentevoeten in een meerderheid van de gevallen (Elmendorf, 1996).

VAR-analyse biedt een alternatieve manier om rekening te houden met verwachtingen van budgettair beleid en niet zozeer met het beleid zelve (wat niet onbelangrijk is gezien de lange lags die bijna onvermijdelijk verbonden zijn aan het in de praktijk brengen van budgettair beleid). Ook deze analyse bevestigt de theorie grotendeels; zware deficits gaan meestal hand in hand met dalende nationale besparingen en stijgende rentevoeten (Doménech, Taguas en Varela, 2000).

Restrictief budgettair beleid sorteert dus niet alleen een direct effect op de overheidsfinanciën, maar ook een indirect, via de rente op overheidsobligaties. Deze effecten lijken van sterk nietlineaire aard te zijn. Naarmate de schuld toeneemt zal een verbetering van het primair surplus van één procentpunt leiden tot een daling van de rente met ongeveer 30 basispunten in een land met een zware schuldenlast, waar de daling naar schatting slechts 3 basispunten bedraagt voor landen waar de schuldratio 10% bedraagt. Dit wordt toegeschreven aan de meer dan proportionele daling van de risicopremie en inflatieverwachtingen naargelang de schuldgraad. Het zijn dus net die landen waarbij een gegeven renteverlaging de gunstigste gevolgen heeft op de overheidsfinanciën6 die profiteren van de sterkste rentedalingen dankzij saneringen

iets waarover nagenoeg consensus bestaat bij macro-economen (meestal is consensus binnen deze discipline immers niet ver, maar erg ver te zoeken). 6

De rentelasten zullen 10 maal zo hoog zijn (ten opzichte van het respectieve BBP) voor een land met

een schuldgraad van 10% dan voor een land met een schuldgraad van 100%. Een daling van twee

13

(Caselli, Giovannini, Lane, 1999). Het moge duidelijk zijn dat op deze manier een virtueuze cirkel kan ontstaan die saneringen heel wat minder pijnlijk kan maken dan algemeen aangenomen. Er zij aldus redenen om aan te nemen dat budgettaire saneringen succesvoller zullen zijn indien de overheid een hoge schuldgraad heeft.

Een andere factor die de daling van de risicopremie gunstig beïnvloedt betreft de (verwachte) persistentie en geloofwaardigheid van de saneringsoperatie. McDermott en Wescott (1996) hebben aangetoond dat timide, aarzelende en weinig aangehouden saneringsinspanningen minder succes kennen dan sterke aanhoudende verbeteringen in het structurele saldo. Eén van de aangehaalde redenen is dat de risicopremie slechts beduidend zal dalen indien men gelooft dat het risico echt is gedaald. Enkel geloofwaardige signalen dat het de overheid menens is, zullen in staat zijn de rente sterk naar beneden te drijven en aldus positieve effecten op consumptie en investeringen teweeg te brengen. Aangezien investeringen en de aankoop van duurzame consumptiegoederen langetermijnprojecten zijn, zullen ze vermoedelijk vooral reageren op wijzingen in de langetermijnrente en de verwachtingen omtrent de toekomstige kortetermijnrente. De grootte en duur van een sanering vormt dus waarschijnlijk eveneens een succesfactor.

procentpunten van de rente op overheidsobligaties zal hierdoor een veel beperktere invloed hebben op het overheidssaldo van het eerstgenoemde land (de jaarlijkse interestbetalingen zullen hier slechts dalen met 0.2% van het BBP ten opzichte van een daling van 2% in het land met de hoge schuldgraad).

14

Deel 3. Ricardiaanse equivalentie 3.1. Inleiding

Een belangrijke tekortkoming van de Keynesiaanse theorie betreft het myopische gedrag van economische agenten. Men kan aannemen dat, indien de overheid op jaar 1 de belastingen verlaagt en op jaar 2 opnieuw verhoogt en indien de private sector zich hieraan verwacht, de belastingsverlaging nauwelijks een effect kan hebben. Nochtans is er geen ruimte voorzien in de traditionele Keynesiaanse theorie voor dergelijke verwachtingseffecten. In dit deel bespreken we eerst het Ricardiaanse equivalentiemodel in zijn extreme vorm en de consequenties op het budgettair beleid. In het volgende deel gaan we dan na wat het gevolg is van het aannemen van minder strikte assumpties dan deze die aan de basis liggen van het model.

3.2. Standaard Ricardiaans model

Kort gezegd houdt Ricardiaanse equivalentie in dat de accumulatie of decumulatie van overheidsschuld de private consumptie niet beïnvloedt. Dit betekent dat voor een gegeven publiek uitgavepad de timing van belastingen (in het geval van stijgende publieke consumptie: de belastingen nu verhogen of momenteel schulden aangaan waardoor de belastingen in de toekomst ooit verhoogd moeten worden) niet van belang is voor private consumptie, investeringen en uiteindelijk de output (Becker, 1995 a). In een dergelijke setting wordt een schuldopbouw op dit moment omwille van een verlaging van de belastingen, om maar een illustratie te geven, niet gezien als een werkelijke belastingsverlaging, doch wel als een louter uitstel. Hoewel het huidig beschikbaar inkomen stijgt, zal de consumptie op zijn oude niveau blijven. Het extra inkomen wordt immers opgespaard, rekening houdend met het restrictieve beleid dat uiteindelijk zal moeten volgen om de huidige overheidsschuld af te kunnen betalen De private besparingen zullen dan even sterk toenemen als besparingen door de overheid zijn afgebouwd. Nationale besparingen zullen ongewijzigd blijven, net als andere macro-economische variabelen (Heylen, 1999).

15

Twee begrippen liggen aan de basis van het Ricardiaanse argument: de permanente inkomenshypothese en de budgetbeperking van de overheid. Eerstgenoemde hypothese werd al toegelicht en komt er op neer dat individuen hun consumptie niet (enkel) baseren op het huidig beschikbaar inkomen, doch wel op het verwachte toekomstige beschikbare inkomen. Met beschikbaar inkomen bedoelen we het inkomen inclusief transferten, na aftrek van belastingen. De budgetbeperking van de overheid impliceert dat belastingsafbouw vandaag hogere belastingen inhoudt in de toekomst. Aldus oefent deze belastingsafbouw geen invloed uit op de huidige waarde van de tax burden (Elmendorf en Mankiw, 1998).

We kunnen dit modelmatig als volgt aantonen. Zoals gezegd gaan we uit van agenten die hun (verdisconteerde 7 ) nut over hun hele “levensduur” trachten te maximaliseren. Levensduur is hier tussen aanhalingstekens geplaatst omdat dit begrip hier ruim moet worden geïnterpreteerd. In dit model gaan we immers uit van een oneindige “levensduur” van consumenten. Hoewel dit eigenaardig mag lijken wordt dit verantwoord in punt 3.3. Dit optimalisatieprobleem wordt weergegeven door onderstaande vergelijking (Becker, 1999 a): 8

max ? U(ct )e-rt dt

(1)

c 0

Onder nevenvoorwaarden: ? wt = rwt +yt -ct-t t Lim wt e-rt = 0 t? 8

Waarbij: U(ct) het monetair nut betreft van consumptieniveau ct r het nominale renteniveau is w = b +d staat voor het totale financiële vermogen bestaande uit enerzijds bedrijfsobligaties (b) en anderzijds uit overheidspapier (d) y geeft het, exogeen veronderstelde, arbeidsinkomen weer. t geeft de lumpsum belasting weer.

De eerste nevenvoorwaarde stelt eenvoudigweg dat de wijziging in het financieel vermogen van de representatieve agent gelijk is aan het verschil tussen zijn inkomsten (zowel uit arbeid als kapitaal) en zijn uitgaven en belastingen en is de eerder vermelde budgetbeperking.

7

Als verdisconteringsfactor gebruiken we de (wereld)rentevoet. Over de mate waarin dit

gerechtvaardigd is, volgt later meer.

16

De tweede nevenvoorwaarde houdt in dat individuen over hun levensduur niet meer kunnen uitgeven dan ze aan vermogen en inkomsten hebben. Het lijkt erg aannemelijk dat consumenten aangegane leningen niet of niet lang (in elk geval niet tot in de oneindigheid) kunnen afbetalen met het afsluiten van nieuwe leningen. Tevens, maar minder essentieel voor de analyse, wordt hiermee ook gesteld dat het “eindvermogen” van individuen gelijk is aan nul; men sterft niet als rijk persoon, maar consumeert zijn vermogen omdat consumptie nu eenmaal nut opbrengt.

De twee nevenwoorden kunnen geïntegreerd worden, welke dan de intertemporele budgetbeperking vormt. 8

8

8

0

0

0

? ct e-rt dt = ? yt e-rt dt - ? t t e-rt dt + b0 + d0

De overheid moet aan een gelijkaardige budgetbeperking voldoen.

gt + rdt + dt = t t

(2)

Onder nevenvoorwaarde: lim dt e-rt = 0 t? 8

Waarbij g verwijst naar de overheidsconsumptie.

De nevenvoorwaarde refereert aan de zogenaamde No-Ponzi-game veronderstelling. Dit betekent dat aangegane schulden onvermijdelijk moeten leiden tot hogere belastingen (of lagere uitgaven). Rentelasten of schuldafbouw kan met andere woorden niet tot in de oneindigheid gefinancierd worden door het aangaan van nieuwe schulden. Deze veronderstelling is minder onomstreden dan de gelijkaardige nevenvoorwaarde bij vergelijking (1). De validiteit van deze veronderstelling komt in punt 3.7 aan bod.

Door integratie van de twee vergelijkingen bekomen we dan de intertemporele budgetbeperking van de overheidssector. 8

8

? t t e-rt dt = ? gt e-rt dt + d0 0

0

17

Tenslotte substitueren we de intertemporele budgetbeperking van de overheid in de intertemporele budgetbeperking van de agent. 8

8

8

0

0

0

? ct e-rt dt = ? yt e-rt dt - ? gt e-rt dt +b0

We bemerken dat de private consumptie enkel afhangt van de totale middelen gebruikt door de overheid, niet door de financieringswijze. Een daling van de belastingen zal geen stijging van de consumptie teweegbrengen, aangezien bovenstaande vergelijking onafhankelijk is van belastingen (t). Om het nogmaals intuïtief uit te drukken: een belastingsverlaging bij een ongewijzigd uitgavepatroon van de overheid is onhoudbaar en moet vroeg of laat leiden tot een belastingverhoging waardoor het permanente inkomen ongewijzigd blijft. Een andere manier om dit te zien is dat overheidspapier (d) niet voorkomt in de uiteindelijke vergelijking. Dit betekent dat overheidspapier niet wordt beschouwd als netto vermogen (Becker 1995 a).

Dit staat in scherp contrast met de Keynesiaanse theorie, waar de huidige consumptie afhankelijk is van het huidig beschikbaar inkomen en niet van het verwachte toekomstige inkomen. Een sterk vereenvoudigde consumptiefunctie kan in dit verband misschien verhelderende zijn.

ct = ß0 + ß1 ydt waarbij ydt = yt - t t

Een belastingsverlaging op dit moment heeft aldus een expansief effect via de toename op het beschikbare inkomen, ongeacht de mogelijke toekomstige ontwikkelingen van het inkomen. De notie van permanent inkomen is hier volkomen afwezig. Op dergelijke modellen is dan ook (terecht) scherpe kritiek gekomen (Becker, 1995 a).

Desondanks is er op de Ricardiaanse equivalentie-theorie, zoals boven beschreven, eveneens heel wat kritiek gekomen. Empirische literatuur omtrent welk model (het Ricardiaanse of het Keynesiaanse) de meest correcte afspiegeling van de werkelijkheid is, is nochtans hopeloos verdeeld. Bovendien stellen zich erg grote methodologische problemen, waardoor vrijwel elk onderzoek zwaar op de korrel is genomen. Voor een (weinig bemoedigend) overzicht van de empirische verrichtingen ter zake tot nu toe verwijzen we naar Elmendorf en Mankiw (1997). Niettegenstaande de empirische onduidelijkheid, beschouwt de meerderheid van de economen

18

het Ricardiaanse model als een voornamelijk theoretische mogelijkheid 8 . Dit komt omdat het model berust op een aantal weinig realistische assumpties. In wat volgt in dit deel gaan we dieper in op wat er gebeurt als deze nogal strikte vooronderstellingen realistischer gemaakt worden en proberen we na te gaan onder welke omstandigheden of welke context deze theorie een redelijke benadering kan zijn van de werkelijkheid en wanneer niet.

3.3. Verschillende tijdshorizonten

Eerst en vooral wordt dikwijls aangenomen dat de private consumenten een kortere tijdshorizon (of levensduur) hebben dan de overheid. In het model waren deze aan elkaar gelijk, namelijk oneindig. Men ziet gemakkelijk in dat de zuivere Ricardiaanse equivalentie niet langer opgaat indien men in vergelijking (1) een andere waarde gebruikt dan 8. De meest voor de hand liggende reden waarom gezinnen een kortere tijdshorizon zouden hebben is dat mensen nu eenmaal sterven en minder bekommerd zijn om het vermogen van de volgende generatie dan om hun eigen vermogen.

Indien de verwachting algemeen heerst dat de rekening van een huidige schuldaccumulatie pas veel later wordt gepresenteerd, zullen overheidsobligaties grotendeels wél worden beschouwd als nettovermogen en zal expansief beleid waarschijnlijk wel degelijk de economie stimuleren (Sutherland, 1996). Beperkte myopie is allicht een meer aanneembare hypothese dan de volstrekte myopie in het Keynesiaans model of de volstrekt afwezigheid van myopie in het Ricardiaanse model.

De algemene idee is dat, naarmate de budgettaire positie van de overheid prangender wordt, de huidige generatie de kans groter acht te moeten opdraaien voor de scheefgegroeide situatie. De ommekeer van beleid wordt immers imminent verondersteld. Expansief beleid zou dus enkel succesvol zijn bij lage schuldniveaus en een stabiele schuldevolutie; enkel in deze gevallen zal het permanent beschikbaar inkomen toenemen ten gevolge van expansief beleid 8

Ook Ricardo, de 19de-eeuwse econoom naar wie Ricardiaanse equivalentie is vernoemd, geloofde

niet in de praktische validiteit van deze theorie. Hoewel andere economen de mogelijkheid van schuldneutraliteit aanhaalden, was Barro de eerste vooraanstaande onderzoeker die, in 1974, Ricardiaanse equivalentie als een serieuze mogelijkheid vooropstelde (Elmendorf en Mankiw, 1997).

19

en zal de private consumptiequote min of meer op haar oude niveau blijven. Het is helemaal niet zo onlogisch dat de link tussen huidig en toekomstig overheidsbeleid in dat geval grotendeels over het hoofd wordt gezien. Het lijkt daarentegen evident dat bij erg hoge of sterk stijgende schuldniveaus een wel erg hoge mate van irrationaliteit verondersteld wordt van consumenten om overheidsobligaties nog steeds als nettovermogen te beschouwen. Uitgaveverlagingen of (meer waarschijnlijk) belastingsverhogingen kunnen dan namelijk niet lang uitblijven. Voor een (één van de velen) meer modelmatige analyse verwijzen we ondermeer naar Sutherland (1996).

Het model van Bertola en Drazen (1993), veronderstelt ook een niet-lineaire relatie tussen overheidsbeleid en de private reactie op dit beleid, waarbij verwachtingen en de mate waarin deze afgelost worden een cruciale rol spelen. Indien de houdbaarheid van openbare schuld en dus van de noodzaak van een aanpassing afhangt van het budgettaire beleid, treden er sterke niet-lineariteiten of breaks op in de effecten van dit beleid. Bij Bertola en Drazen (1993) staat de ratio overheidsconsumptie op BBP centraal. Tevens verwachten individuen een stijgend pad van deze ratio en een sterke budgettaire stabilisatie bij een bepaalde drempelwaarde van deze ratio (met een zekere waarschijnlijkheid ). Onder deze drempelwaarde leidt een onverwacht sterke toename in G tot een minder dan evenredige afname van private consumptie en tot een expansie van de economie, omdat men een correctie dan spoediger verwacht. Doordat de budgettaire sanering er waarschijnlijk vroeger komt dan verwacht, merken de consumenten dat ze de huidige (verdisconteerde) waarde van de toekomstige belastingen (gekoppeld aan de sanering) te hoog hebben ingeschat. Dit bedrag zullen ze nu opnieuw inschatten, waardoor de consumptie minder zal terugvallen. Een deel van de verwachte toekomstige belastingen zal er immers nooit komen in dat geval, juist omwille van de versnelde ingreep door de overheid. De consument merkt kortom dat hij zich “vergist” heeft, en leert uit de nieuwe ervaringen. Niet enkel een wijziging van het uitgavenpad, zal de consument er toe aanzetten zijn inschatting bij te sturen. Als het kritieke punt overschreden wordt zonder ingreep van de overheid, zal de consument zien zijn inschatting van de toekomstige belasting te laag was. Vandaar dat de consumptie dan sterker dan normaal zal terugvallen. Hetzelfde zou het geval zijn wanneer de sanering zwakker dan verwacht blijkt te zijn.

20

Eigenaardig aan dit, nochtans erg bekende, model is dat Keynesiaanse reacties zich voornamelijk zullen voordoen bij een op korte termijn duidelijk onhoudbaar beleid. Als de overheidsconsumptie sterker toeneemt dan verwacht (waardoor de schuldgraad allicht niet ten goede zal komen) reageert de private sector hier immers positief op. Dit is contra-intuïtief en wordt tegengesproken door verschillende andere modellen. Behalve Sutherland heeft ook Blanchard een erg bekend model “ontworpen” waarbij Keynesiaanse effecten zullen domineren bij lage schuldgraad en Ricardiaanse effecten bij een hoge, of sterk verslechterende, schuldgraad en overheidsfinanciën. Dit model wordt in punt 3.4. toegelicht.

Tot slot benadrukken we dat de Ricardiaanse conclusies geldig blijven indien we uitgaan van een eindige levensduur van agenten, doch met een sterke bekommernis om het vermogen van de volgende generaties. Indien dit intergenerationeel altruïsme opgaat, bijvoorbeeld omdat ouders hun kinderen vrijwillig en sowieso al voorzien van transferts, zou een huidige belastingsverlaging het eigenlijke vermogen van de ouders niet doen toenemen. Het zou integendeel aanzetten tot meer transferts aan de volgende generatie (en dus meer besparingen nu om deze transferts te kunnen bewerkstelligen) (Barro, 1999).

Indien we bijvoorbeeld uitgaan van volgende utiliteitsfunctie:

Vt = U(Ct ) + ßVt+1 ,

waarbij Vt het nut van de huidige generatie t is, afhankelijk van de huidige consumptie en het nut van het nageslacht Vt+1 , verdisconteerd met een zekere factor ß. Recursieve substitutie levert dan: Vt = U(Ct ) + ßU(Ct+1 ) + ß2 U(Ct+2 ) + ß3 U(Ct+3 ) +… Dit wil zeggen dat het nut van de huidige generatie functie is van het verdisconteerde nut van alle toekomstige generaties. De relevante tijdshorizon wordt daardoor de tijdshorizon van de familie, die een in principe eeuwige levensduur bezit, en niet deze van individuen. Hoewel we uitgegaan zijn een beperkte levensduur, gaat de schuldneutraliteit in dit geval opnieuw op. Deze neutraliteit heeft dus in essentie weinig te maken met de levensduur van individuen op zich, doch wel de introductie van nieuwe belastingsbetalers zonder links met het verleden

21

(Elmendorf en Mankiw, 1997). Toch lijkt het ons, en een groot aantal economen met ons, redelijk om te veronderstellen dat mensen van vlees en bloed geen volstrekte solidariteit betonen ten opzichte van de volgende generatie of onvoldoende rationeel zijn om volledig rekening te houden met gevolgen in de verre toekomst van huidig beleid.

Dit laatste is een andere potentiële reden om aan te nemen dat de tijdshorizon van individuen in werkelijkheid korter zal zijn dan deze van de overheid. De theorie van Ricardiaanse equivalentie komt nogal ongeloofwaardig over, vooral bij personen die weinig vertrouwd zijn met

de

heersende

“doctrine”

binnen

de

economie:

perfecte

rationaliteit

en

“forwardlookingness”. Dit kan dan weliswaar een goede benadering van de werkelijkheid zijn en erg werkzaam en nuttig zijn voor onderzoek, het lijkt redelijk om die rationaliteit niet te beschouwen als meer dan een benadering van de werkelijkheid. Individuen zullen in de realiteit waarschijnlijk dikwijls handelen op basis van vuistregels, waardoor het huidige inkomen een belangrijker plaats inneemt in de consumptiebeslissing dan “rationeel verantwoord” is. Psychologen zouden het aannemelijk vinden dat mensen het huidige inkomen onterecht sterk als maatstaf nemen voor de inschatting van het toekomstig of permanent inkomen (Mankiw, 2000).

Empirische studies zijn de theorie dat de evolutie en het niveau van de schuldgraad van belang is, overigens niet ongenegen. Zo kwam Zaghini (1999) uit dat, gemiddeld gezien, de schuldgraad dubbel zo hoog was bij landen waarbij een sanering succesvol verliep dan bij landen waar de sanering onsuccesvol was. Nicoletti (1992) kent ook een belangrijke rol toe aan de evolutie en de houdbaarheid van de schuldgraad. Een overheid die overschakelt van een stabiel en houdbaar schuldpad naar een onstabiel en sterk verslechterend schuldpad wordt meestal geconfronteerd met een zwaar Ricardiaanse reactie van de consumenten. Höppner en Wesche (2000) kwamen tot gelijkaardige conclusies, gebruik makend van cijfermateriaal voor Duitsland. Het Duitse budgettaire beleid kent blijkbaar twee “regimes”, één waarin expansief beleid ook inderdaad expansieve reacties ten gevolge heeft en een ander regime waarbij het teken omwisselt (dit wil zeggen: “expansief” beleid heeft contractieve gevolgen). Deze omslag is significant gecorreleerd aan de schuldgraad, of met andere woorden: bij een hogere schuldgraad heeft budgettair beleid veeleer niet-Keynesiaanse gevolgen, bij een lagere schuldgraad eerder traditionele, Keynesiaanse effecten.

22

Zoals al eerder vermeld, hadden zowel Ierland als Denemarken overigens af te rekenen met grote tekorten en een exploderende schuldgraad. Het tekort vóór het jaar van sanering bedroeg respectievelijk 16% en 9% van het BNP, de schuldgraad (gegeven in de inleiding) de hoogte injagend (Alesina en Ardagna, 1998).

3.4. Distortionariteit van belastingen

Een andere onrealistische veronderstelling in het model heeft betrekking op de lumpsumbelastingen als middel om belastingsverhogingen door te voeren (zie nevenvoorwaarde bij (1)). In de realiteit worden belastingen veeleer geheven op bijvoorbeeld het arbeidsinkomen, welke een distortionair effect uitoefent op de economie. Zo zullen belastingen op arbeid de keuze om te gaan werken en zo ja, hoeveel te werken beïnvloeden. Belastingen op toegevoegde waarde, om een tweede illustratie te bieden, zullen dan weer een invloed hebben op de consumptie en productie (Barro, 1999).

De distorties veroorzaakt door (hoge) belastingen zijn kwantitatief verre van triviaal. Zo schat Feldstein (1999) de deadweight loss gepaard gaande met een toename van de belastingen op arbeidsinkomen voor de Verenigde Staten gelijk aan 100 tot 200 procent van de opbrengsten van de overheid. De meeste andere schattingen bekomen een percentage van rond 30%, een substantieel lagere, doch hoe dan ook een zeker niet te verwaarlozen kost.

Huidige schuldaccumulatie kan dan aanzet geven tot voorzorgsparen indien rekening gehouden wordt met het (mogelijk) disruptieve karakter van de uiteindelijk noodzakelijke belastingsverhoging. Dit disruptieve karakter wordt namelijk verondersteld meer dan proportioneel toe te nemen met het belastingsniveau (Caselli, Giovannini en Lane, 1999). Met andere woorden: de distortionaire kost van belastingen verloopt convex. Voor een uitgebreide micro-economische analyse van de deadweight loss van belastingen verwijzen we onder meer naar Mas-Colell, Whinston en Green (1995).

23

Indien de deadweight loss van belastingen almaar toeneemt met het belastingsniveau (al was het maar vanwege de interestverplichtingen van de overheid) kan een intertemporele shift in belastingen, door ze nu te verminderen, de verdisconteerde deadweight loss vergroten en zodanig aanleiding geven tot een daling in het permanent inkomen en de private consumptie. Soortgelijke niet-lineariteiten kunnen misschien een verklaring bieden voor de zogenaamde “expansionary contractions”. Private consumptie kan dan toenemen in plaats van gewoon gelijk blijven (zoals de Ricardiaanse theorie voorspelt) indien de overheid nu de belastingen verhoogt in plaats van later, als de toestand meer drastische, distortionaire maatregelen vereist. In het extreme geval denken we aan het afwenden van hyperinflatie door monetaire financiering of het inroepen van een schuldmoratorium (Giavazzi en Pagano, 1990 b). Zoals we al eerder vermeld hebben kan consumptie in dergelijke omstandigheden hiernaast ook toenemen door een daling van de risicopremie op de rentevoeten.

Bovenstaande voorbeelden zijn misschien ietwat vergezocht, aangezien dat uit de distortionariteit van belastingen tevens volgt dat uitgavebeperkingen te prefereren zijn boven belastingsverhogingen in tijden van sanering en dat een expansief beleid idealiter een beleid is van belastingsverlagingen. (Hier wordt later dieper op ingegaan). De algemene idee is wel dat expansionary contractions (of contractionary expansions) ook theoretisch aannemelijker worden indien rekening gehouden wordt met het bestaan van belastingsdistorties.

Bemerk tenslotte dat de non-lineaire relatie tussen overheidsbeleid en consumptie die we vooropgesteld hebben in vorige paragraaf ook verklaard kan worden door het bestaan van distortionaire belastingen. In het model van Alesina, Perotti en Tavares (1998) heeft een toename in overheidsconsumptie een tweeledige invloed op de private consumptie. Enerzijds neemt de werkgelegenheid en het beschikbaar inkomen toe op korte termijn, anderzijds verhoogt de huidige, verdisconteerde waarde van belastingen. Dit tweede effect wordt sterker, en Ricardiaanse effecten waarschijnlijker, naarmate het huidig verdisconteerde niveau van belastingen al hoog is, of anders gezegd: als de huidige schuldgraad hoog is.

In theorie kan een belastingsverhoging eveneens expansief zijn. Hoewel het beschikbaar inkomen hierdoor vermindert, houdt een huidige belastingsverhoging een daling in van

24

toekomstige belastingen9 . Als de initiële verwachtingen omtrent belastingen opwaarts gericht zijn, zal dit beleid anderzijds de totale distorties verminderen. Dit tweede effect (taxsmoothing) zou in principe onder bepaalde omstandigheden –bijvoorbeeld opnieuw een hoge schuldgraad- kunnen overwegen (Alesina, Perotti en Tavares, 1998).

Blanchards model (1990) lijkt hier sterk op. In deze setting leidt een te hoge schuldgraad tot een al te sterke budgettaire ingreep en belastingsverhoging (enkel belastingsverhogingen worden beschouwd in dit model). Deze belastingsverhoging geeft aanleiding tot een ernstige contractie van de economische activiteit, opnieuw vanwege het de deadweight losses van, voornamelijk hoge, belastingen. Vooruitkijkende individuen hebben een zekere verwachting van die bepaalde schuldgraad die leidt tot forse correcties en anticiperen al een correctie voor de werkelijke schuldgraad dit niveau bereikt maar er wel naar toe evolueert. Men gaat dan “precautionary savings” aanhouden. Dit voorzorgsparen wordt dan weer afgebouwd eens de overheid een sanering doorvoert, waardoor de schuldgraad weg evolueert van het “gevaarlijke” niveau en de onzekerheid omtrent het optreden van de ernstige contractie vermindert. Men zal evenwel enkel saneringen verwachten, en aldus sparen uit voorzorg, bij hoge, of sterk verslechterende, schuldniveaus. Enkel dan kunnen de positieve effecten van belastingsverhogingen (minder voorzorgsparen door het afwenden van een “catastrofe”) de daling in het beschikbaar inkomen overcompenseren.

3.5. Imperfecte kapitaalmarkten

In bovenstaand Ricardiaans model zijn we ervan uitgegaan dat, zoals voetnoot 5 aangeeft, de verdisconteringsfactor dezelfde is voor de overheid als voor de privé-sector en meer bepaald de wereldrentevoet. Dit veronderstelt dat alle agenten vrij toegang hebben tot de kapitaalmarkten en wel aan dezelfde rente als de overheid. Terwijl dit geen onredelijke veronderstelling is voor grote ondernemingen en pensioenfondsen zal de overgrote meerderheid van de consumenten in de onmogelijkheid verkeren om geld te ontlenen, tenzij

9

Meestal impliceert een belastingsverhoging evenwel hogere uitgaven in de toekomst en niet zozeer

lagere belastingen. Het is misschien mogelijk dat dit minder geldt bij hoge schuldniveaus, waardoor de conclusies blijven gelden.

25

hoger (en potentieel veel hoger) rentetarief. Dit komt voornamelijk door een gebrek aan onderpand.

Vermogen is namelijk sterk ongelijk verdeeld in de meeste landen. De 5% meest vermogenden in de Verenigde Staten bezitten maar liefst 60% van het vermogen en 72% van het vermogen exclusief woningen (wat men dan het financieel vermogen noemt). Vergeleken hiermee bestaat er een veel sterkere gelijkheid qua inkomens (zelfs in de VS). De 5% grootste verdieners verdienen historisch gezien “slechts” 15 à 20% van het totale inkomen. Terwijl diegenen met een substantieel vermogen in staat zijn aan (intergenerationele) “consumption smoothing”te doen, geldt dit niet voor de anderen. Zij zijn veel afhankelijker van hun huidige inkomen en verkeren niet in de mogelijkheid hun consumptie gelijkmatig uit te spreiden over hun leven en eventueel dat van hun nageslacht, ongeacht van de vraag of zij dit wel willen10 (Mankiw, 2000).

Modelmatig zouden we een onderscheid moeten maken tussen die agenten die kunnen lenen aan rentetarief van de overheid, r en diegenen die dit niet kunnen en zich moeten financieren aan een hoger (en eventueel prohibitief) rentetarief r’. Overheidsbeleid wordt in een dergelijke setting wel degelijk niet-neutraal; in die zin dat bijvoorbeeld een belastingsverlaging de rentevoet r’ verlaagt waardoor huidige consumptie en investeringen wordt aangemoedigd. De lening die de overheid moet terugbetalen, en die dus indirect alle binnenlandse agenten moeten terugbetalen via de imminente toekomstige sanering, gebeurt immers aan de lagere interestvoet r. Doordat er als het ware een relatief goedkope lening (relatief ten opzichte van r’) plaatsvindt van de overheid op de “liquidity constrainted individuals” zullen zij hun huidige

consumptie

verhogen,

geheel

conform

de

notie

van

rationaliteit

en

“forwardlookingness” (Barro, 1990).

10

Bij ontbreken van intergenerationeel altruïsme of volstrekte rationaliteit is het best mogelijk dat men

eveneens zijn consumptie uitbreidt bij een tijdelijke toename van de overheidsschuld, zoals aangetoond in punt 3.3. De vraag die we ons nu stellen is niet of individuen hun consumptie willen spreiden over hun leven en eventueel dat van hun nageslacht, wel of ze dit redelijkerwijs kunnen.

26

Perotti (1999) legt in zijn model de link tussen het aantal individuen dat “liquidity constrainted” is (waarbij dit voor de eenvoud gedefinieerd wordt als het in de onmogelijkheid verkeren om te lenen of ontlenen) en de effectiviteit van het budgettaire beleid. Individuen afgesloten van de kapitaalmarkt zullen zich in hun consumptiebeslissing laten leiden door het beschikbaar inkomen, terwijl vermogenseffecten wel degelijk een (belangrijke) rol spelen bij de anderen. Grofweg uitgedrukt zal de eerste categorie consumenten zich over het algemeen Keynesiaans gedragen en de tweede categorie niet-Keynesiaans. Het effect van overheidsbeleid op consumptie wordt dan weergegeven door de gewogen som van het effect op de “liquidity constrainted” en “non-constrainted” individuen. Belangrijk is dat het uiteindelijke netto-effect afhangt van de schuldgraad en –evolutie en, daarmee samenhangend, de verwachte toekomstige distortionariteit van belastingen (naast het relatief aantal mensen zonder toegang tot de kapitaalmarkt uiteraard). Dit model vormt dus een soort van synthese van de tot nu toe besproken relevante factoren. Conclusie van het model is dat nietKeynesiaanse effecten zullen domineren indien de schuldgraad zich op een hoog niveau bevindt en/of als de kans op distortionaire belastingsverhogingen hoog wordt ingeschat. De individuen met toegang tot de kapitaalmarkten zullen in dergelijke omstandigheden hun consumptie immers sterk terugschroeven bij expansies en substantieel uitbreiden bij saneringen. Hoe groter het aandeel van individuen zonder toegang tot de kapitaalmarkt evenwel is, des te waarschijnlijker het wordt dat het huidig beschikbaar inkomen dé bepalende factor bij uitstek zal zijn voor de consumptie, en de andere factoren een ondergeschikte rol spelen. Perotti (1999) vindt tevens empirische ondersteuning voor zijn model. Bemerk tenslotte dat de implicaties voor belastingswijzingen minder eenduidig en duidelijk (zowel empirisch als theoretisch) zijn als de implicaties voor wijzigingen met betrekking tot uitgaven. Hierop wordt dieper ingegaan in deel 5.

Een aanwijzing in de richting van de potentiële belangrijkheid van kapitaalmarktimperfecties is het relatief beperkte vermogen - in vergelijking met de overheidsschuld- dat aangehouden wordt door de meeste agenten. In de Verenigde Staten bedraagt de overheidsschuld in de eerste helft van de jaren ’90 ongeveer 50% van het BBP. Dit betekent dat de Amerikaanse consumenten additioneel vermogen zouden moeten aanhouden ter belope van ongeveer de helft van hun inkomen, wat voor de meerderheid duidelijk niet het geval is. Om dit gegeven te verzoenen met Ricardiaanse equivalentie moet men wel veronderstellen dat, in de afwezigheid van overheidsschuld, men optimaal een behoorlijk negatief vermogen zou moeten hebben. Aangezien de meeste consumenten helemaal geen substantiële leningen

27

kunnen verkrijgen zonder onderpand wijst dit erop dat de overheidsschuld voor vele gezinnen de mogelijkheid heeft geboden om meer te consumeren dan anders mogelijk zou zijn (Elmendorf en Mankiw, 1997).

3.6. Geloofwaardigheid/persistentie van beleid

Algemeen wordt verondersteld dat een beleidsshift meer effect zal hebben indien ze als permanent wordt aanzien. De evolutie in het permanent inkomen is afhankelijk van de verwachtingen ten aanzien van het beleid. Indien een huidige sanering bij een sterk verslechterende budgettaire positie niet als duurzaam of geloofwaardig beschouwd wordt, zal ze weinig invloed uitoefenen op het consumptiegedrag en zal bijvoorbeeld het voorzorgsparen nauwelijks

afnemen.

Ricardiaanse

equivalentie

zal

nauwelijks

opgaan

indien

de

beleidsingreep als zeer tijdelijk wordt aanzien. Terwijl het huidige beschikbare inkomen wijzigt zal dit slechts zeer ten dele het geval zijn voor het permanent inkomen, waardoor Keynesiaanse effecten wel degelijk in werking zullen treden. Een voldoende grote en dus persistent geachte beleidsingreep zal aldus over het algemeen het permanent vermogen (en op deze manier de consumptie) het sterkst beïnvloeden, in positieve zowel als in negatieve zin (Giavazzi en Pagano, 1990 b).

Diverse empirische studies bevestigen dit (Perotti, 1996). De bekendste empirische studie is deze van Giavazzi en Pagano (1996 b) waarbij men een niet-lineair verband bekwam tussen private consumptie en de wijziging in het primair structureel tekort/overschot. Kleine wijzigingen in dit tekort geven aanleiding tot een lineaire relatie met betrekking tot consumptie, dit wil zeggen dat consumptie toeneemt bij een verslechtering van het saldo (expansief beleid) en afneemt bij een verbetering van het saldo (saneringsbeleid). Zolang de wijziging dus relatief beperkt blijft heeft budgettair beleid dus blijkbaar traditioneelKeynesiaanse effecten. Opmerkelijk is dat, vanaf het moment dat de wijzing van het primaire structurele saldo groter wordt dan 5 procentpunten, de invloed op consumptie nietKeynesiaans wordt: een toename van het tekort leidt vanaf dan over het algemeen tot een daling van de privé-consumptie en een afname tot een stijgende consumptie. Eenzelfde nietlineaire relatie (doch ietwat minder duidelijk) wordt opgetekend bij het regresseren van publieke consumptie in plaats van structureel saldo als verklarende variabele (waarbij grote

28

wijzigingen opnieuw veel niet-Keynesiaanse gevolgen hebben) en het opnemen van de private consumptie en investeringen in plaats van private consumptie alleen als verklaarde variabele.

Geslaagde financiële consolidaties kaderen tevens dikwijls in een ruimer programma van hervormingen, welke de vastberadenheid om dingen te veranderen onderstreept. Zo is vastgesteld dat succesvolle saneringen dikwijls gepaard gaan met een politieke aardverschuiving en een breuk in het monetair en wisselkoersbeleid. Dit

zou dan de

geloofwaardigheid van beleid ten goede moeten komen (McDermott en Wescott, 1996). De case studies van Ierland en Denemarken bewijzen dit. Zo kwam er in beide gevallen, na een substantiële devaluatie van de respectieve munten, een vastkoppeling aan de Duitse mark, waarmee een proces van desinflatie werd ingezet (Giavazzi en Pagano, 1990 a).

De empirische studie van Giavazzi, Japelli en Pagano (2000) bevestigt dit beeld eens te meer. Enkel grote, persistente en politiek kostelijke budgettaire impulsen zijn blijkbaar in staat een shift in het regime te signaleren en zodoende een niet-lineair effect teweeg te brengen op verwachtingen en het gedrag van de private sector.

Grootte en persistentie van de budgettaire ingreep is evenwel slechts een ruwe benadering van het nogal wazige begrip geloofwaardigheid. Kleine beleidsingrepen kunnen waarschijnlijk ook een disproportioneel sterke invloed uitoefenen, voor zolang ze een verwachte beleidsshift markeren (Giavazzi en Pagano, 1990 b). Tavares (2000) gebruikt daarom een andere maatstaf voor credibiliteit, gebaseerd op politieke economie. Hij vertrekt van de veronderstelling dat linkse partijen een groter aandeel van overheidsbestedingen op BBP nastreven dan rechtse partijen. Ondervragingen over de voorkeur voor een grote dan wel kleine overheidssector bevestigen de veronderstelde voorkeur van zowel het linkse kiezerspubliek als de linkse politici voor een grotere overheid. Tevens is vastgesteld dat linkse regeringen vaker verantwoordelijk waren voor toenames in de overheidsuitgaven (en aldus belastingen) dan rechtse. Er moet bij gezegd worden dat de aanwijzingen hiervoor veel sterker zijn voor de Verenigde Staten dan voor continentaal Europa. Waarschijnlijk komt dit doordat het politieke spectrum in de VS duidelijker in twee ideologische kampen in te delen is (waarbij het de republikeinen zijn die veelal ijveren voor een kleinere overheidssector).

29

Wanneer een linkse regering, ondanks de afkeer tegen uitgavenverlagingen, toch net op deze manier saneringen doorvoeren, zou dit beleid erg geloofwaardig geacht worden. Het publiek kan er erg zeker van zijn dat dit beleid zeker noodzakelijk is en niet snel zal omgedraaid worden (een regeringswissel zal waarschijnlijk geen ommekeer in het beleid met zich meebrengen aangezien rechtse partijen sowieso ideologisch voorstander zijn van uitgavebeperkingen). In “When does it take a Nixon to go to China “ van Cukierman en Tommasi (1998) wordt dit argument gestileerd uitgewerkt11 . Beleid uitgevoerd door een partij die ideologisch gekand is tegen dit beleid (en het dus zelden uitvoert) getuigt van pragmatisme en signaleert de noodzaak van dit beleid.

De empirische bevindingen van Tavares (2000) zijn conform de verwachtingen. Linkse partijen die voornamelijk saneren door middel van uitgavebeperkingen, en dan vooral in overheidslonen zijn geloofwaardiger en dus succesvoller dan indien dit beleid wordt uitgevoerd door rechtse regeringen. Omgekeerd hebben rechtse regeringen die voornamelijk saneren door middel van belastingsverhogingen meer succes (of misschien beter gezegd minder kans op falen; zie deel 4) dan linkse regeringen. De les die we hieruit kunnen trekken is dat credibiliteit en de verwachte persistentie ongetwijfeld wel degelijk erg belangrijk is voor het zich al dan niet voordien van Ricardiaanse equivalentie. De reden waarom vele empirische studies de grootte en ex post persistentie weinig of helemaal niet relevant vinden bij het onderzoek naar niet-Keynesiaanse effecten komt dan ook vermoedelijk omdat deze begrippen imperfecte graadmeters zijn van de geloofwaardigheid van het beleid.

11

De enigszins eigenaardige titel van deze paper refereert aan het bezoek van Nixon aan China en de

beslissing om diplomatieke relaties aan te knopen met het regime van Mao. De idee is dat een overtuigde anti-communist zoals Nixon wel erg dwingende redenen moet gehad hebben om dit te doen. De Israëlische president Begin, algemeen gezien als een havik, moest op gelijkaardige manier wel erg overtuigd zijn van zijn zaak om onderhandelingen te beginnen met Egypte. Wij passen hetzelfde principe toe op het budgettaire beleid.

30

3.7. De “no-ponzi games” veronderstelling

Essentieel is de veronderstelling dat een schuldopbouw onvermijdelijk ooit moet leiden tot een restrictiever beleid in de toekomst, geformuleerd in nevenvoorwaarde bij vergelijking (2). Bemerk allereerst dat dit niet perse betekent dat de nominale schulden tot nul afgebouwd moeten worden. Laten we, om dit aan te tonen, uitgaan van een (hypothetische) overheid die de belastingen voor één jaar verlaagt met dD –waardoor de schuld stijgt met dD- en die daarna de schuld altijd op het hogere niveau laat. In dat geval moet er in elk komend jaar een additionele belasting geheven worden van r*dD, waarbij r de rente op overheidsschuld is. De huidige verdisconteerde kost van deze verwachte extra belastingen bedraagt dD, wat exact de waarde is van belastingsverlaging.

De zaken liggen evenwel anders indien de overheid in de mogelijkheid zou verkeren om deze rentebetalingen niet te bekostigen met een begrotingsoverschot, maar met de uitgave van extra schuld. Dit wordt een “Ponzi-scheme” genoemd, vanwege de analogie met piramidespelen. De overheidsschuld zal in een dergelijk scenario jaarlijks groeien à rato van r, zonder dat er ooit hogere belastingen moeten komen. Dit scenario is op termijn onhoudbaar, zolang de groei van de economie kleiner is dan de rente die de overheid moet betalen. Uit de standaard neoklassieke groeitheorie weten we dat de rente op lange termijn het marginaal product van kapitaal

weerspiegelt

en

de

economische

groei

technologische

vernieuwing

en

bevolkingsgroei. Als eerstgenoemde groter zou zijn dan de economische groei volgt hieruit dat de economie in kwestie inefficiënt veel kapitaal geaccumuleerd heeft. en dat is iets wat onwaarschijnlijk geacht wordt door de meeste economen. De observatie dat de groei op lange termijn groter kan zijn dan de rente wordt dan verklaard door de verschillende risicokarakteristieken van groei en rente (meer bepaald: onzekerheid omtrent de toekomstige groei zou de opbrengst van risicovrije beleggingen onder de gemiddelde groeivoet brengen) (Elmendorf en Mankiw, 1997).

31

3.8. Stochastische belastingen

Een andere afwijking van het standaardmodel kan ontstaan door rekening te houden met de toenemende onzekerheid die bestaat wanneer de overheid belastingsverhogingen uitstelt (i.e. schulden opstapelt).

In

de

realiteit

weten

individuen

immers

niet

in

hoeverre

belastingsverhogingen in de toekomst hen disproportioneel zwaar of licht zullen treffen. Door deze sterkere onzekerheid in verband met het toekomstige beschikbare inkomen of het permanente inkomen zal het voorzorgsparen toenemen. Dit gaat op zolang we uitgaan van risico-averse agenten, die hun voorzorgsparen afbouwen bij minder onzekerheid in hun verwachte permanent inkomen. Huidige belastingen zijn gekend, toekomstige belastingen zijn stochastisch verdeeld, waardoor de consumptie kan toenemen bij stijgende belastingen of dalende overheidsuitgaven (beiden verminderen de noodzaak tot latere stochastische belastingsverhogingen en leiden dus tot minder onzekerheid). Schuldafbouw is dus niet langer neutraal voor de private consumptie, doch positief.

We kunnen deze risico-aversie modelleren door het toevoegen van een verwachtingsoperator in de utiliteitsfunctie uit vergelijking (1). Voor een tweeperiodenspel (met lump-sum taxes) wordt dit dan: s

max ? U(c1 +c2 ) f(µ)dµ µ

Onder nevenvoorwaarden: c1 = y1 -t1-a1 c2 = y2 - t2 + (1+r)(y1 - c1 - t1 )

De belastingen in de eerste periode zijn gekend en gelijk aan T1/n waarbij T1 de geaggregeerde belastingen zijn. De belastingen in periode 2 zijn daarentegen stochastisch en gelijk aan µT2. Aangetoond kan worden dat de consumptie in periode 1 daalt naarmate de belastingen in periode 1 dalen omdat dit hogere belastingen en dus onzekerheid impliceert in periode 2 (Becker, 1995 b).

32

3.9. Stochastische bevolkingsomvang

Indien de bevolking verondersteld wordt toe te nemen, zal -voor een gegeven uitgavepatroon van de overheid- de belastingsbasis toenemen. Dit laat toe om de huidig aangegane schulden makkelijker af te betalen, zodat schuldaccumulatie vandaag, zij het slechts beperkte, expansieve gevolgen heeft. Een gelijkaardig verhaal gaat op indien we productiviteitsgroei (door bijvoorbeeld kapitaalsaccumulatie) anticiperen. Ook dit leidt ertoe dat, alle andere vooronderstellingen als geldig beschouwend, een huidige schuldopbouw toch expansief kan zijn.

Indien we echter uitgaan van een onzekere belastbare basis (enerzijds omdat de toekomstige bevolkingsgroei of beter, de absolute groei van tewerkgestelden onzeker is, of anderzijds omdat de toekomstige productiviteitsgroei onbekend is) zal dit leiden tot onzekerheid met betrekking tot de noodzakelijke belastingsverhoging. Risico-averse agenten zullen hier opnieuw op reageren door een toegenomen voorzorgsparen (Becker, 1995, c).

Het dient benadrukt te worden dat deze laatste punten in de economische literatuur over het algemeen niet gezien wordt als dé belangrijkste afwijkingen op het Ricardiaans model. Toch leek het ons nuttig om deze te behandelen omdat ze in staat zijn “expansionary contractions”, alleszins gedeeltelijk te verklaren. De vaststelling dat saneringen positief kunnen zijn voor de conjunctuur wordt ook hierdoor in zekere mate ook theoretisch verantwoordbaar.

3.10. Besluit

Samenvattend kunnen we stellen dat niet-Keynesiaanse effecten waarschijnlijker of sterker zullen zijn - dit wil zeggen; dat een saneringsbeleid succesvoller zal zijn- naarmate de onzekerheid omtrent de toekomstige belastingsbasis en overheidsbeleid toeneemt, de kapitaalmarkten imperfect functioneren, de budgettaire uitgangssituatie problematisch is, de belastingsdruk hoger en de geloofwaardigheid van het beleid groter is.

33

Deel 4. Compositie-effecten 4.1. Empirische bevindingen

Alesina en Perotti (1995) hebben empirisch proberen na te gaan onder welke omstandigheden saneringen relatief succesvol waren in hun opzet, of anders uitgedrukt, wanneer het geen ernstige repercussies voor de output had 12 . Zij legden vooral de nadruk op compositie-effecten en kwamen tot de conclusie dat succesvolle saneringen typisch het tekort terugbrachten door de uitgaven te beperken en dan met name de transferten en de loonkosten van de overheid. Onsuccesvolle

saneringen

steunden

daarentegen

over

het

algemeen

vooral

op

belastingsverhogingen.

Om hun bevindingen kernachtig weer te geven: “Any fiscal consolidation hoping to be successful cannot avoid dealing with cuts in the welfare system and in government wages and employment.”

Aangezien de overheid in de beschouwde periode typisch de uitgaven verhoogt in goede tijden en de belastingen in slechte verklaart dit dan ook voor een groot deel waarom de meeste saneringperioden slecht zijn afgelopen. Een andere, vrij markante, vaststelling die zij gemaakt hebben is dat linkse partijen niet meer of minder succesvol zijn in het uitvoeren van een geslaagde sanering, maar dat coalitieregeringen -in deze steekproef alleszins- hier nooit in slagen.

4.2. Verklaringen aan de aanbodzijde

De grootste tekortkoming van hun onderzoekswerk is echter de afwezigheid van theoretische verklaringen voor hun bevindingen. Een aantal mogelijke redenen kan vooropgesteld worden. In tegenstelling tot vorige stukken valt de verklaring allereerst terug te vinden aan de 12

Andere criteria, zoals een voldoende verbetering in de schuldgraad of het primair saldo, kunnen ook

aangewend worden om “succesvolle” saneringen te onderscheiden van de “mislukte”. Evenwel zullen saneringen die de groei al te zwaar ondermijnen er typisch ook in falen de schuldgraad of het saldo (sterk) te verbeteren.

34

aanbodzijde van de economie. Onder punt 3.4 hebben we willen aantonen dat belastingsverhogingen ongewenst zijn vanwege het distortionair effect op de economie. Dit lijkt bevestigd te worden door het onderzoek van Alesina en Perotti (1995). De veronderstelling uit de groeitheorie dat dalende investeringen het langetermijngroeipotentieel van de economie aantasten kan verklaren waarom een sanering die voornamelijk hierop stoelt weinig kans op slagen heeft (zie bijlage 1). Hoewel de dalende groeicijfers zich waarschijnlijk niet meteen zullen manifesteren zullen enigszins vooruitkijkende, rationele agenten erop anticiperen dat dalende groei (en dalende geaggregeerde consumptie) plaats zullen vinden en hier op reageren door hun consumptie af te bouwen.

Het afbouwen van uitgaven en transferten heeft deze nadelen niet. Integendeel zelfs, over het algemeen wordt de afbouw van bijvoorbeeld het sociale-zekerheidsstelsel als gunstig genoemd voor het langetermijngroeipotentieel, waardoor een gelijkaardige, doch omgekeerde redenering gemaakt kan worden. Hoewel de precieze impact onduidelijk is kan een kleinere overheidssector naar alle waarschijnlijkheid bijdragen tot hogere economische groei (zie bijlage 1).

Verder veroorzaken hogere belastingen meestal een opwaartse druk op de arbeidskosten. Dit vindt ofwel plaats vanwege de hogere bijdragen die werkgevers moeten betalen of doordat werknemers hogere brutolonen zullen eisen ter vrijwaring van hun koopkracht. Het afbouwen van transferten, de overheidslonen en –tewerkstelling zullen daarentegen loonmatiging in de andere sectoren van de economie in de hand werken. Lagere belastingsverwachtingen of het minder aantrekkelijk worden van werkloosheid vormen de meest aannemelijke verklaring hiervoor (dit beleid komt neer op een zogenaamde activering van de arbeidsmarkt). Dit komt de concurrentiekracht en de werkloosheid dan weer ten goede. Alesina en Ardagna (1998) stelden inderdaad vast dat, terwijl relatieve arbeidskosten per eenheid ongeveer constant blijven in weinig succesvolle saneringen, ze merkelijk dalen tijdens succesvolle consolidaties.

Dit effect zou des te sterker spelen op korte termijn en in economieën met sterke vakbonden. In landen met machtige vakbonden kan het geaggregeerde arbeidsaanbod immers behoorlijk elastisch zijn, zelfs als men uitgaat van een sterk inelastisch individueel arbeidsaanbod. Het is precies in dergelijke omstandigheden dat een belastingsverhoging zal leiden tot de grootste opwaartse druk op de lonen en een activering van de arbeidsmarkt de meest gunstige gevolgen heeft. Niet alleen de sterkte van de vakbond(en) (bijvoorbeeld gemeten door het

35

aandeel gesyndicaliseerden op de totale tewerkgestelden), maar ook de centralisatie speelt een belangrijke rol. Loonmatiging is moeilijker te bekomen (en compositie dus van groter belang) voor landen met een noch hoge, noch lage centralisatiegraad, zoals het geval is bij sectoriële vakbonden. Dergelijke vakbonden zijn geneigd hoge loonseisen te stellen omdat een marktsanctie grotendeels ontbreekt en er met externaliteiten van dit gedrag op het vlak van werkloosheid of inflatie bijvoorbeeld, onvoldoende rekening wordt gehouden (Alesina, Perotti en Tavares, 1998).

Al deze aanbodeffecten verklaren ten dele het grote belang van compositie op private investeringen. Hoewel contractief beleid de rente allicht verlaagt en dusdanig investeringen aanmoedigt en omgekeerd is de manier waarop een sanering of expansie uitgevoerd wordt waarschijnlijk ook niet zonder belang. Onderstaande tabel geeft weer hoe private investeringen (als procentpunten van het BPP) reageren op toenamen (van telkens één procentpunt) van ontvangsten, uitgaven en subcategorieën hiervan.

Tabel 2. Dynamische effecten van budgettair beleid Toename met 1%-punt Totale uitgaven Transferten Lonen Investeringen

0 jaar -0,16 0,22 -0,51 -0,39

? in de private investeringen 1 jaar 2 jaar 3 jaar 4 jaar -0,17 -0,16 -0,13 -0,1 -0,24 -0,22 -0,19 -0,15 -0,64 -0,58 -0,47 -0,34 -0,38 -0,32 -0,25 -0,18

Totale ontvangsten 0,07 -0,06 -0,04 Belastingen op arbeid -0,17 -0,18 -0,14 BRON: Alesina, Ardagna, Perotti en Schiantarelli (1999)

-0,01 -0,09

0 -0,06

5 jaar -0,07 -0,11 -0,23 -0,13

Cumulatieve ? over 5 jaar -0,8 -1,13 -2,77 -1,64

0 -0,03

-0,18 -0,69

Hierbij valt op dat behalve stijgingen in transferten, vooral toenamen in de loonhoogte en tewerkstelling in de overheidssector de investeringen vrij sterk negatief beïnvloeden. Een verklaring voor deze bevindingen wordt meestal gezocht bij arbeidsmarktfactoren. Zoals we al eerder vermeld hebben leidt een dergelijk beleid tot een opwaartse druk op de lonen, wat ten koste gaat van de winstgevendheid van de ondernemingen en op die manier ook van de investeringen (Alesina, Ardagna, Perotti en Schiantarelli, 1999). Belastingsverhogingen hebben een veel kleiner, bijna verwaarloosbaar effect op de investeringen. Waarschijnlijk wordt

het

arbeidsmarkteffect

gecompenseerd

door

een

rente-effect.

Een

directe

belastingsverhoging op arbeid zal evenwel redelijkerwijze leiden tot sterkere negatieve gevolgen voor de arbeidskosten van ondernemingen, wat duidelijk te bemerken valt in de

36

cijfers. Een tweede mogelijke interpretatie voor deze grotere negatieve impact van belastingen op arbeid valt misschien te vinden in de grotere deadweight loss die dit type van belastingen teweegbrengt vergeleken met andere mogelijke belastingen.

4.3. Verklaringen aan de vraagzijde

Vraageffecten zijn ook hier waarschijnlijk deel van het verhaal. In punt 3.6 hebben we betoogd dat grote en persistente budgettaire impulsen beter in staat zijn om verwachtingen bij te sturen en eerder niet-Keynesiaanse effecten zullen genereren. De idee hier is dat de afbouw van

overheidstewerkstelling en het socialezekerheidsstelsel politiek erg gevoelig ligt en

daarom eveneens als persistenter en geloofwaardiger wordt beschouwd. Een argument hiertegen is dat democratische regeringen die dergelijke gevoeligheden niet uit de weg gaan weinig overlevingskansen hebben, waardoor het beleid net minder geloofwaardig kan worden. Ons inziens kunnen beide effecten spelen, afhankelijk van de context. Indien een grote meerderheid van de bevolking de noodzaak tot saneringen inziet (vanwege bijvoorbeeld snel verslechterende overheidsfinanciën of door externe verplichtingen zoals de Maastrichtcriteria) zullen onpopulaire maatregelen eerder geaccepteerd worden en vergroot de persistentie van beleid hierdoor eerder. Indien het politieke landschap erg gefragmenteerd is (Italië is het typevoorbeeld) zullen dergelijke overheidsmaatregelen eerder als onhoudbaar worden aanzien. Dit verklaart misschien de opmerkelijke onmacht van coalitieregeringen om een succesvol saneringsbeleid te voeren (zie supra).

Het is zelfs niet uitgesloten dat enkel zwakke beleidsvoerders zullen teruggrijpen op gemakkelijkheidoplossingen, zoals belastingsverhogingen en dit terwijl sterke regeringen met veel technische expertise, gezag en publieke steun zich zullen wagen aan een, eventueel slechts zeer gedeeltelijke, afbouw van de welvaartstaat (Zaghini, 1999). Hoe dan ook is empirisch vastgesteld dat besparingen in de sociale zekerheid en dalende loonkosten voor de overheid dé meest persistente overheidsaanpassingen zijn (Perotti, 1996). Alesina, Perotti en Tavares (1998)

tonen empirisch aan de overlevingskansen van een

regering eerder vergroten dan verkleinen wanneer ze sterke saneringen doorvoert in plaats van halfslachtige. Verder blijkt ook in hun onderzoek dat beleidsvoerders die snoeien in politiek geladen overheidsuitgaven –met name transferts en overheidslonen- niet gestraft (doch veeleer beloond) worden door hun kiezerspubliek. Deze resultaten overleven alle talrijke

37

wijzigingen in de uitgevoerde regressie-analyse. Zij citeren nog twee andere papers die dit resultaat bevestigen voor Latijns-Amerikaanse landen en de Verenigde Staten. De verklaring die gegeven wordt is dat kiezers zelf redelijk conservatief en voorzichtig zijn en strikt budgettair beleid (vooral in tijden van nood) goedkeuren.

De reden waarom saneringen -zelfs sterk noodzakelijk geachte saneringen- vaak uitgesteld worden, ondanks de wetenschap dat dit niet (altijd) afgestraft wordt en hoewel uitstel de problemen alleen maar groter kan maken, vinden we misschien terug bij Alesina en Drazen (1991). Het uitstel is er niet omdat sanerende regeringen minder overlevingskansen hebben en men daarom huiverachtig staat tegenover saneringen, maar wel omdat er eerst een politieke machtsstrijd gevoerd moet worden over hoe de sanering precies moet bekomen worden. Ze spreken over een “war of attrition”, vergelijkbaar met de strijd tussen twee dieren om voedsel. De strijd op zich is kostelijk (zoals het kostelijk is om budgettaire bijsturingen uit te stellen), maar loont tot op een zeker punt de moeite omdat slechts één dier het voedsel kan wegkapen. De strijd speelt zich hier af tussen maatschappelijke groepen en hun politieke vertegenwoordigers (meestal wordt gesproken van een machtsstrijd tussen linkse en rechtse partijen, waarbij rechtse partijen bijvoorbeeld gekant zijn tegen grote vermogensbelastingen of een sterk progressieve inkomenbelasting). Pas wanneer één partij duidelijk de bovenhand gehaald heeft, kunnen geloofwaardige stabiliseringen plaatsvinden. De machtsstrijd over wie de grootste last van de sanering moet dragen is dan voorbij. Coalitieregeringen zijn, aldus deze theorie, een uiting van een nog aan de gang zijnde machtsstrijd en dus niet in een positie om geloofwaardige, krachtige saneringen door te voeren. De auteurs voeren verschillende voorbeelden aan van landen en periodes waarbij een forse budgettaire consolidatie er pas kwam na een politieke consolidatie. De beste voorbeelden zijn volgens ons opnieuw Denemarken en Ierland, waarbij de uit de hand lopende schuldenberg blijkbaar slechts effectief en geloofwaardig aangepakt kon worden nadat er een nieuwe –in beide gevallen een conservatieve- regering aan de macht was gekomen.

Er is dus wellicht een zeker verband tussen compositie en geloofwaardigheid. Credibiliteit hangt namelijk niet enkel en alleen af van de grootte van de beleidsingreep. Ook de mate waarin de ingreep breekt met het verleden bepaalt mede de geloofwaardigheid van het uitgevoerde beleid. Aangezien belastingsverhogingen de regel zijn en een daling van transferten eerder de uitzondering (zie Alesina en Perotti, 1995) zal eerstgenoemde maatregel bijna nooit gezien worden als een trendbreuk, terwijl een slechts relatief kleine daling van

38

transferten de verwachtingen al serieus kan bijsturen13 . Bovendien is de kans, gegeven het verleden van de meeste landen, groot dat belastingsverhogingen al snel kunnen leiden tot evenredige uitgaveverhogingen, hiermee de saneringsinspanning te niet doende (Heylen en Everaert, 2000). De budgettaire problemen die aanleiding gegeven hebben tot een ingrijpen lagen ook niet aan inkomstenzijde (de belastingen vertonen de laatste decennia een stijgende trend in zowat alle geïndustrialiseerde landen), maar aan uitgavenzijde (de uitgaven vertonen meestal een nog sterkere stijgende trend ). In tabel 3, welke precies de evolutie weergeeft van de overheidsfinanciën in OESO-landen tussen 1960 en 1996, is dit duidelijk te bemerken. Uit grafiek 1 wordt de evolutie van overheidsuitgaven uitgesplitst in subcategorieën. Hieruit valt op te merken dat het bovenal de uitgaven met betrekking tot transferten en overheidslonen zijn die ontspoorden. De problemen aanpakken waar ze ontstaan lijkt intuïtief dan ook de beste, en meest geloofwaardige, oplossing. Tabel 3: Overheidsbudget in OESO-landen, 1960-’94 (als % van het BBP) Overheidsschuld Totale ontvangsten 1960 37,78 26,66 1970 34,58 34,38 1980 40,07 40,18 1990 57,62 43,83 1994 72,07 44,98 BRON: Alesina en Ardagna (1998)

13

Totale uitgaven 25,95 32,72 42,37 45,94 50,73

Saldo 1,11 1,21 -2,19 -2,12 -5,04

Vanaf de jaren ’60 kent het overheidsbeleid in westerse landen een vrij typisch patroon. Wanneer

het goed gaat worden de uitgaven opgedreven en als er gesaneerd moet worden, worden de belastingen verhoogd. De gemiddelde ratio van ontvangsten gedeeld door BBP voor OESO-landen is gestegen van 28% tot 44% tussen 1960 en 1994, de uitgaven van 28% tot maar liefst 50%. Dit biedt ook meteen een verklaring biedt waarom de schuldgraad in zoveel industriële landen zo sterk is toegenomen. Vooral de stijging in de transfert-betalingen ligt aan de basis van deze schuldtoename (Mcdermott en Wescott, 1996).

39

Grafiek 1: Compositie van overheidsuitgaven in OESO-landen, 1960-1994 (als % van het BBP) 25 20 15 10 5 0 1960

1964

Transferten

1968

1972

Investeringen

1976

1980

1984

Consumptie (excl. lonen)

1988

1992 Loonuitgaven

BRON: Alesina en Ardagna (1998)

4.4. Substitutie-effecten

Tenslotte wordt soms nog een reden vermeld waarom de afname van de overheidsconsumptie zou leiden tot een kleinere daling van de private consumptie dan een gelijkwaardige belastingsverhoging. Indien de overheid haar uitgaven vermindert voor bijvoorbeeld onderwijs of cultuur is het niet ondenkbaar dat de consumenten hun uitgaven in dit terrein verhogen ter compensatie. Dit noemt men substitutie-effecten. De centrale vraag is of overheidsconsumptie en private consumptie wel goede substituten zijn van mekaar. Over het algemeen wordt er van uitgegaan dat dit niet het geval is; dat overheidsconsumptie veeleer een complement is van privéconsumptie of er grotendeels van losstaat.

Aschauer (1985) bijvoorbeeld heeft voor de Verenigde Staten een “substitutiegraad” van slechts 23% gevonden. Substitutie-effecten lijken dus een eerder beperkte rol te spelen in het verhaal. Giavazzi en Pagano (1990 a) stelden vast dat de private sector disproportioneel veel consumeerde in diensten verband houdende met cultuur, onderwijs en amusement in de jaren na dat de overheid haar uitgaven in deze sectoren terugschroefde. Hoewel dit kan wijzen op het bestaan van een zeker substitutie-effect, lijkt dit effect ook hier van ondergeschikt belang te zijn.

40

Deel 5. Relatie tussen externe factoren en succes budgettair beleid 5.1. Wereldgroei en –rentevoet

De wereldgroei (of de economische groei van de belangrijkste handelspartners) en de wereldrentevoet zullen van invloed zijn voor het succes van budgettair beleid. Een consolidatie zal makkelijker succes hebben (een voldoende schuldgraad van de schuldgraad wordt meestal als criterium vooropgesteld) als het land in kwestie op dat moment kan genieten van een internationale hoogconjunctuur en/of een lage rente. Op gelijkaardige manier zal een expansieve politiek minder makkelijk aanleiding geven tot een schuldexplosie als deze externe factoren positief uitvallen. Deze factoren vallen, ons inziens, evenwel niet in het kader van niet-Keynesiaanse effecten; ook traditioneel Keynesiaanse onderzoekers zullen dit niet tegenspreken. Het lijkt integendeel erg evident om aan te nemen dat de schuldgraad gunstiger zal evolueren bij lagere rentevoeten en aldus –betalingen, ongeacht de budgettaire politiek. Studies naar het succes of falen van budgettair beleid, of –wat min of meer op hetzelfde neerkomt- naar het al dan niet voordoen van niet-Keynesiaanse effecten zou dus idealiter los moeten staan van dergelijke externe factoren, die een analyse eerder vertroebelen dan verhelderen.

Empirisch is vastgesteld dat beleid minder succes kent (in termen van de schuldgraad) wanneer de wereldeconomie zich midden in een recessie bevindt, en in het bijzonder indien de rente tezelfdertijd sterk gestegen is (Heylen, 1997). Desondanks blijkt er nog een groot verschil te zijn tussen verschillende consolidaties in gelijkaardige macro-economische omstandigheden. Gunstige omstandigheden blijken geenszins een garantie te zijn voor succesvol beleid (hoewel het uiteraard wel helpt). Bovendien is vastgesteld dat sterke dalingen in de schuldgraad, op enkele uitzonderingen na, altijd gepaard gaan met een budgettaire verkrapping (McDermott en Wescott, 1996).

Ontspoord budgettair beleid kan echter aangepakt worden in tijden van laagconjunctuur en hoge rentevoeten, hoewel dit naar de meeste maatstaven weinig kans heeft op slagen. De kans is immers reëel dat zonder deze consolidatie de budgettaire positie nog sterk verslechtert (McDermott en Wescott, 1996). Indien dit het geval zou zijn is het niet zo onlogisch een niet

41

al te zware toename in de schuldgraad al als een succes van het beleid te beschouwen (niets doen

impliceert

misschien

een

werkelijke

schuldexplosie).

Beter

zou

zijn

om

beleidsinspanningen verschillend te evalueren al naar gelang de externe factoren die de beleidsvoerder niet in de hand heeft.

5.2. Monetair en wisselkoersbeleid

Een vergelijkbare redenering gaat op voor het monetaire en wisselkoersbeleid dat gevoerd wordt. Volgens standaard-Keynesiaanse modellen kan restrictief budgettair neutraal of zelfs expansief zijn indien gepaard met expansief monetair beleid. In een meerderheid van de gevallen is strak budgettair beleid inderdaad gepaard gegaan met actief expansief monetair beleid (OECD, 1996). In een kleine open economie neemt dergelijk expansief monetair beleid dikwijls de vorm aan van een devaluatie (Alesina en Ardagna,1998). Men heeft dan ookvastgesteld dat saneringen over het algemeen meer succesvol zijn indien ze voorafgegaan zijn door forse devaluaties, waarschijnlijk omdat dit de exportprestaties ten goede komt. Onder de veronderstelling dat devaluaties belangrijk zijn voor economische groei op korte termijn, consumptie en schuldgraad, zou het wisselkoersbeleid (of het monetair beleid in het algemeen) ook in rekening gebracht moeten worden bij de analyse van niet-Keynesiaanse effecten van budgettair beleid. Anders zou men de gunstige effecten van het budgettair beleid overschatten (of onderschatten).

Hjelm (1999) heeft opgemerkt dat in alle succesvol bevonden consolidatieperioden in zijn dataset er een voorafgaande devaluatie heeft plaatsgevonden. Onsuccesvolle periodes waren veel minder voorafgegaan door een devaluatie, en in de gevallen dat dit wel gebeurde, was de devaluatie kwantitatief beduidend kleiner. België in de periode 1982-’87 is wat dit betreft de uitzondering.

Ook Lambertini en Tavares (2000) onderschrijven het belang van voorafgaande wisselkoersdepreciaties. Een toename van één standaarddeviatie in de mate waarin de reële wisselkoers is gedeprecieerd, twee jaar voor de sanering, leidt tot een verhoging van de “slaagkans” van maar liefst 11 à 15%, zelfs indien gecontroleerd wordt voor de meeste andere mogelijke succesfactoren. Deze toename is significant en kwantitatief van dezelfde orde van

42

belangrijkheid -voor het succes van een sanering- als de compositie van de sanering. Monetair beleid daarentegen draagt, in hun onderzoek alleszins, slechts in kleine mate bij tot dit succes: enkel na onsuccesvolle saneringen heeft verruimend monetair beleid significant expansieve gevolgen.

Andere onderzoekers gaan uit van een ingewikkelder relatie tussen het voorafgaande wisselkoersbeleid en de effecten van budgettair beleid. Tegenvoorbeelden van Italië (1982’83), Frankrijk (1983-’87) en inderdaad ook België (1982-’87) wijzen erop dat voorafgaande devaluaties niet altijd en overal bijdragen tot succes. Heylen en Everaert (2000) hebben dit proberen te verklaren door te stellen dat devaluaties enkel succesvol zijn in een sowieso gunstig saneringsprogramma (vooral wat betreft compositie). In een “slecht” programma zou een devaluatie verdere devaluatieverwachtingen tot gevolg hebben, leidende tot hogere intrestvoeten en lagere vraag.

Deel 6. Het budgettaire beleid in transitielanden 6.1. Inleiding

Eén van de belangrijkste, en misschien wel de interessantste, economische processen van het moment vormt het proces van postsocialistische transformatie. Niet alleen betreft het een proces waar ruim 30 landen (en, voornamelijk dankzij China, ongeveer één vierde van de wereldbevolking) in betrokken is, het betreft ook een erg radicale hervorming voor deze landen en zijn inwoners. Transitie kan gedefinieerd worden als het proces waarbij er een shift plaatsvindt van een socialistische planeconomie, gebaseerd op de dominantie van de staat, naar een vrijemarkteconomie, waar de private sector centraal staat. Bestaande instellingen en systemen worden niet aangepast, doch volledig vervangen (Kolodko, 2000).

Na een zeer algemene bespreking van niet-Keynesiaanse effecten op papier gezet te hebben, leek het ons nuttig, vooraleer na te gaan in hoeverre deze effecten empirisch belangrijk waren voor post-communistische landen, de budgettaire positie en kenmerken van deze landen – zowel vroeger als vandaag- algemeen te bespreken. Dit laat ons toe om theoretische verwachtingen te kunnen formuleren met kennis van zaken. Allereerst behandelen we dan ook

43

de kenmerken van het budgettair (en ook algemeen economisch) beleid in communistische landen (6.2) en hoe dit geëvolueerd is in de jaren van transitie (6.3) vooraleer theoretische verwachtingen voorop te stellen (6.3).

6.2. Budgettair en economisch beleid in communistische landen Hoewel er uiteraard verschillen bestonden tussen communistische landen14 onderling, vertoonden deze landen sterk gemeenschappelijke kenmerken, waarvan de gevolgen vandaag de dag nog merkbaar zijn. We overlopen hier een aantal belangrijke kenmerken die communistische landen op economisch gebied onderscheid(d)en van kapitalistische landen. Tevens proberen we kort aan te tonen dat de communistische erfenis nog steeds zijn stempel drukt op de huidige werking van de economie van deze landen.

-

Coördinatie verliep volgens plan. Economische activiteit werd vrijwel uitsluitend van hogerhand vastgelegd volgens plannen waarbij kwantitatieve doelstellingen voorop werden gesteld. Niet alleen output, ook tewerkstelling, buitenlandse handel en dergelijke meer werden zo door de overheid bepaald. Deze plannen waren minder allesomvattend in sommige Centraal-Europese landen dan in de Sovjet-Unie, wat niet wegneemt dat de vrije marktwerking ook in deze landen een erg beperkte rol speelde. In deze planeconomieën werd veelal prioriteit verleend aan de zware industrie boven de productie van consumptiegoederen en stonden dienstensectoren helemaal onderaan de hiërarchie bij de verdeling van middelen (Blejer en Skreb, 1997). Ook heden ten dage nog is een veel groter deel van de bevolking in transitielanden tewerkgesteld in de zware industrie dan verwacht kan worden op basis van het inkomen per capita van deze landen (Gros en Suhrcke, 2000).

-

Prijzen en werkelijke winstgevendheid speelde nauwelijks een rol bij de allocatie van middelen of, wat op hetzelfde neerkomt, bij de opstelling van de plannen. Politieke, eerder dan economische motieven stonden immers voorop bij de totstandkoming van deze plannen. Prijzen werden overigens evenzeer van bovenaf opgelegd en

14

Vooral tijdens de jaren ’90 kan men post-communistische landen nog moeilijk zien als één coherent

geheel, waarover meer in deel 7. Daarom concentreren we ons, zowel in dit deel als voor ons econometrisch onderzoek, op Centraal-Europese en Baltische landen.

44

weerspiegelden dus geen afstemming van vraag op aanbod en omgekeerd (Tanzi en Tsibouris, 2000). -

Financiële middelen werden door ditzelfde plan gealloceerd. Er bestond geen financieel systeem om besparingen en investeringen op elkaar af te stemmen. Commerciële kredietinstellingen, geld- en kapitaalmarkten zijn aldus relatief nieuw in transitielanden. Transitielanden, en zelfs de meest geavanceerde, hebben hierdoor een zwak uitgebouwd financieel systeem, vergeleken met landen met een gelijkaardig inkomen per capita en zeker met OESO-landen (Gros en Suhrcke, 2000).

-

Privaat eigendomschap was vrijwel onbestaande en werd sterk aan banden gelegd (Blejer en Skreb, 1997). In de meeste landen en dan in het bijzonder in CentraalEuropa en de Baltische staten heeft er een grootschalige privatisering plaatsgevonden. Hiernaast is er een relatief degelijk institutioneel en juridisch framework, aangepast aan de noden van een vrije markteconomie met privaat eigenaarschap, opgebouwd in deze landen, veelal al in het begin van de jaren ‘90 (Gros en Suhrcke, 2000; EBRD transition report, 2000).

-

Planeconomieën investeerden bijzonder veel, zowel in menselijk als fysiek kapitaal. Ook vandaag nog wordt relatief veel geïnvesteerd in scholing en beschikken landen in transitie over een uitgebreide infrastructuur (Gros en Suhrcke, 2000).

-

Centrale planeconomieën beschikten over een uitermate uitgebreid welvaartssysteem waarbij de bevolking verzekerd was van werk (officieel bestond werkloosheid niet) en een gegarandeerd, hoewel naar westerse maatstaven laag, inkomen voor het hele leven. Armoede en inkomensongelijkheid waren erg laag, zeker in vergelijking met landen met een gelijkbaar inkomensniveau per capita (Wyplosz, 1999).

-

De inkomsten van de overheid waren intrinsiek gelinkt met de bedrijfssector. Ondernemingen in staatsbezit waren dé voornaamste inkomensbron voor de overheid, in de vorm van winsten in plaats van belastingen. Belastingen bestonden immers niet zoals ze bestaan in moderne markteconomieën, maar namen eerder de vorm aan van transfers van de ene economische activiteit naar de andere (IMF world economic outlook, 1998).

45

6.3. Evolutie van het budgettair beleid

In tabel 4 hebben we de overheidsontvangsten als percentage van het BBP weergegeven.

Tabel 4: Overheidsontvangsten als percentage van het BBP 1989

1990

1991

Estland Letland Litouwen

… … …

… … …

… … …

33,6 28,9 31,5

39,2 35,8 35,4

39,8 40,5 36,5

41,1 41,1 36,8

40,6 39,7 34,1

45,0 39,2 34,4

44,6 43,9 39,6

Ongewogen gem.

…

…

…

31,3

36,8

38,9

39,7

38,1

39,5

42,7

58,8 … … … 42,8 60,3 41,7 61,1

65,6 46,0 … 42,1 38,7 61,7 49,1 61,1

55,0 52,1 36,3 49,1 38,7 59,3 41,0 54,2

43,6 53,7 36,1 49,5 42,0 58,0 45,6 47,1

48,1 54,6 35,0 50,5 34,2 51,3 46,7 45,4

45,7 52,1 44,1 49,2 33,9 47,8 46,1 45,8

42,4 48,7 48,9 48,0 34,7 48,3 48,3 45,3

45,2 47,5 51,1 47,5 34,1 49,0 49,0 43,6

34,1 48,5 46,3 47,5 34,3 50,1 50,1 43,4

33,3 46,4 … 45,7 33,7 48,2 48,2 39,4

Ongewogen gem. 54,2

50,7

47,6

45,3

44,6

45,1

44,7

44,8

42,4

39,7

39,9 41,0 G7 gemiddelde BRON: Tanzi en Tsibouris, 2000

42,2

43,5

44,0

43,1

42,8

42,5

41,7

41,0

Bulgarije Hongarije Kroatië Polen Roemenië Slovakije Slovenië Tsjechië

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

OECD Statistical compendium, 1998, eigen berekeningen

Uit deze tabel blijkt het nog steeds grote beslag van de overheid op de economie, hoewel dit beslag al sterk is afgenomen (met maar liefst 15 procent). Om een vergelijkingspunt te bieden hebben we ook de overheidsuitgaven weergegeven voor het ongewogen gemiddelde van de zeven rijkste OESO-landen (VS, Japan, Duitsland, Groot-Brittannië, Frankrijk, Italië en Canada). Hierbij valt op dat transitielanden een ongeveer even sterk beslag leggen op de economie dan de G7-landen.

Dit is een redelijk opvallende vaststelling, aangezien overheidsuitgaven (en bijgevolg ook de ontvangsten) in OESO-landen normaliter een stuk hoger zijn dan in minder ontwikkelde landen. Landen met een vergelijkbaar inkomen per capita vertonen over het algemeen veel lagere ratio’s wat deze variabelen betreft (Wyplosz, 1998). Deze grotendeels empirische wetmatigheid, die blijkbaar niet opgaat voor post-communistische landen staat bekend als de wet van Wagner. Waarschijnlijk neemt de gevoeligheid en intolerantie ten opzichte van

46

ongelijkheid in de samenleving toe met het inkomen, wat redistributieve maatregelen van de overheid en aldus grotere uitgaven, opwekt (Kosterna, 1998).

Gezien de traditioneel overweldigende rol van de overheid hoeven de hoge overheidsuitgaven als percentage van het BBP evenwel geen verwondering op te wekken. Uit de inleidende analyse blijkt duidelijk het grote beslag van de overheid op de economie in het verleden. Aangezien privaat ondernemingsschap sterk aan banden werd gelegd bedroeg dit beslag de facto bijna 100%. In landen als Tsjechoslovakije of Rusland droeg de private sector minder dan 1 % bij aan de economische activiteit terwijl dit bij koploper Polen nog steeds minder dan 20% bedroeg (IMF World economic outlook, 1998).

Overheden, en hun kiezerspubliek, vonden het daardoor blijkbaar erg moeilijk om deze grote impact van de overheidssector al te sterk af te bouwen. Binnen enkele jaren na de overgang werden alle regeringen die de macht overnamen van de communisten afgestraft door de kiezer, ontevreden als die was met de toenemende onzekerheid en inkomensverschillen (Wyplosz, 1998). Blijvende sterke uitgaven in verband met sociale zekerheid was de voornaamste reactie van de desbetreffende overheden op deze onvrede, waardoor de traditie van het bieden van een gegarandeerd inkomen aan iedereen min of meer werd doorgetrokken.

Helaas waren er, voor zover we weten, geen cijfers beschikbaar voor de transferten in transitielanden. Het IMF is vrijwel de enige instantie die cijfers publiceert omtrent de deelcomponenten van de overheidssector in transitielanden. Bij hun cijfermateriaal worden transferten evenwel samen gegroepeerd met subsidies. Subsidies zijn echter (logischerwijze gezien de ideologische ommekeer naar een vrije(re) marktwerking) erg sterk gedaald in transitielanden, waardoor het vermelden van deze cijfers een vertekend beeld zou bieden van de werkelijke evolutie van de overheidstransferts.

Hoewel we dit niet kunnen staven met harde cijfermateriaal voor een meerderheid van de landen, wijten zowat alle onderzoekers ter zake de hoge uitgaven aan een genereus sociale zekerheidssysteem en een nog steeds grote tewerkstelling in overheidssectoren15 . De

15

Een andere grote uitgavepost bestond uit de talrijke bail-outs die plaatsvonden in de bancaire sector

(zie ook bijlage 2). Gezien de afwezigheid van goed uitgebouwde kapitaalmarkten of andere vormen waarop ondernemingen zich extern kunnen financieren konden overheden het zich niet veroorloven

47

overheden vinden het erg moeilijk om te breken met het egalitaire verleden, wat ook tot uiting komt in het kunstmatig laag houden van energieprijzen of de grootschalige voorziening van woningen van overheidswege (Tanzi en Tsibouris, 2000). De transferten zijn, komende van hoge waarden, eerder toegenomen dan afgenomen in de allereerste jaren van transitie. De sterke egalitaire distributie van inkomen in 1992 (ongeveer het begin van onze steekproef voor de meeste landen) staat in schril contrast met andere landen met een vergelijkbaar BBP per capita en toont meer vergelijking met het systeem in Noord-West-Europa (CEPR, 1997).

De belangrijkheid van de redistributieve taak van de overheid kan ook meer indirect worden afgeleid. Hoewel de inkomensongelijkheid vrij fors in toegenomen in transitielanden, blijft ze toch nog ruim beneden de ongelijkheid in het gemiddelde OESO-land (waar de inkomensongelijkheid naar wereldnormen al met al aan de lage kant is). In onderstaande tabel hebben we de inkomensongelijkheid, gemeten door de Gini-coëfficiënt, weergegeven in zowel OESO- als transitielanden. De Gini-coëfficiënt is een vaak gebruikte maatstaf om de inkomensongelijkheid in één getal uit te drukken. Des te hoger deze coëfficiënt, des te ongelijker de inkomensdistributie in een gegeven land is. 16

geen bail-outs uit te voeren bij grote banken in moeilijkheden. Dergelijke moeilijkheden ontstonden meestal door het groot aantal niet-performante leningen, die ofwel om politiek redenen (al dan niet in het oude systeem) werden verstrekt, ofwel het gevolg waren van een gebrek aan ervaring en de geheel nieuwe omgeving waar men vrij abrupt in terechtkomt (waardoor ondernemingen en projecten geen “verleden hebben om zich op te baseren) (Tosovsky, 2000). Hoewel bankcrisissen zeker niet eigen zijn aan transitielanden lijken deze landen evenwel erg kwetsbaar te zijn om boven vermelde redenen. 16

Een uitgebreide(re) bespreking over de zin en onzin van deze coëfficiënt, zowel als de manier

waarop deze geconstrueerd is, vindt men ondermeer in Gillis, Perkins, Roemer en Snodgrass (1996).

48

Tabel 5: Evolutie van Gini-coefficiënten in transitie- en OESO-landen 1987-'88

1993-'95

CEE en Baltics Bulgarije 23 34 Estland 23 35 Hongarije 21 23 Letland 23 31 Litouwen 23 37 Polen 26 28 Slovakije 20 19 Slovenië 22 25 Tsjechie 19 27 Gemiddelde 22 29 BRON: Tanzi en Tsibouris (2000) Gillis, Perkins, Roemer en Snodgrass (1996)

1990 OESO Australië Canada Duitsland Frankrijk Japan VK VS Zweden Zwitserland Gemiddelde

37 39 33 35 28 39 37 28 39 35

Zoals eerder vermeld zijn subsidies wel sterk afgenomen. Prijsliberalisatie maakte subsidies niet langer noodzakelijk voor veel bedrijven om te kunnen overleven. Ondernemingen zijn nu vrij om alle productiekosten te recupereren via een hogere prijs. Interventie in de privé-sector werd uiteraard ook uit ideologische redenen sterk teruggeschroefd In 1995 al bedroegen de subsidies als percentage van het BBP nog slechts 1,8% in Polen, 3,4% in Tsjechië en 3,5% in Hongarije. In zekere zin vormt de vastgestelde daling in subsidies een bijkomende verklaring voor de toename (of in latere tijden weinig spectaculaire afname) van transferts: de werknemers van de onrendabele bedrijven die gedwongen worden te sluiten veroorzaken een extra belasting voor de sociale zekerheid. (Kosterna, 1998).

Behalve subsidies is ook de overheidsconsumptie en de overheidsinvesteringen vrij substantieel afgenomen in transitielanden, wat de duidelijk dalende trend in overheidsuitgaven kan verklaren. Overheidsinvesteringen zijn met name sterk gedaald in allereerste jaren van transitie waarna ze stabiliseerden. In tabellen 6 en 7 hebben we de evolutie van de overheidsconsumptie, respectievelijk de overheidsinvesteringen in de eerste jaren van transitie weergegeven.

49

Tabel 6: Evolutie in de overheidsconsumptie als percentage van het BBP 1992 1993 1994 1995 Bulgarije 11,9 11,0 10,6 9,7 Hongarije 10,1 11,1 10,3 8,2 Estland … … … 12,9 Letland … … 9,6 12,5 Litouwen … 6,9 10,0 10,5 Polen … … 10,8 10,6 Roemenië 12,8 10,4 10,8 11,0 Tsjechië … 9,0 7,5 5,6 Gemiddelde 11,6 9,7 10,0 10,1 G7 gemiddelde 18,9 18,9 18,4 18,1 BRON: IMF Government statistics yearbook 1999, eigen berekeningen

1996 9,3 7,5 9,8 11,0 10,6 10,2 10,4 5,5 9,3 17,9

1997 10,2 7,5 8,6 9,9 12,8 9,6 9,4 4,9 9,1 17,5

1998 10,6 6,9 9,2 9,9 14,8 9,0 … 4,9 9,3 17,2

OECD economic outlook, 1998, eigen berekeningen

Tabel 7: Evolutie in de investeringsgraad van de overheid als percentage van het BBP Hongarije Polen Slovakije Slovenië Tsjechië Gemiddelde G7 gemiddelde Bron: CEPR, 1997

1989 6,5 3,4 7,5 … 7,5 5,0 3,6

1990 4,6 3,9 6,7 … 6,7 4,4 3,7

1991 5,8 3,2 5,3 3,0 5,3 3,8 3,8

1992 7,7 3,4 7,5 2,5 8,5 4,9 3,8

1993 6,5 3,3 5,7 2,3 6,8 4,1 3,8

1994 6,6 3,1 4,5 3,1 7,1 4,1 3,7

1995 5,3 2,5 5,0 3,0 7,7 3,9 3,6

OECD Statistical compendium, 1998, eigen berekeningen

Tevens kan opgemerkt worden dat de investeringen in transitielanden (op ’89 na) ongeveer gelijke tred houden met de overheidsinvesteringen in de ontwikkelde landen, terwijl de overheidsconsumptie hier een stuk lager ligt dan in deze G7-landen. Dit vormt een indirect bewijs voor het grote belang van sociale uitgaven voor transitielanden. Aangezien de (belangrijkste) uitgaveposten van de overheid, op transferten na, onder of ongeveer op gelijk niveau liggen in transitielanden ten opzichte van de geïndustrialiseerde landen en de totale uitgaven in beide categoriëen goed vergelijkbaar zijn (telkens als aandeel in het BBP), betekent dit dat de transferten wel een erg belangrijke uitgavepost moet zijn voor postcommunistische landen.

De voornaamste oorzaak van de terugval van zowel overheidsinvesteringen als –consumptie is hoogstwaarschijnlijk terug te vinden aan de ontvangstenzijde. Tabel 8 illustreert de terugval in belastingsontvangsten die heeft plaatsgevonden in de meeste Centraal-Europese en Baltische landen.

50

Tabel 8: Evolutie in de belastingsontvangsten als percentage van het BBP 1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Estland Letland Litouwen

… … …

… … …

… … …

30,8 … 30,3

36,5 36,1 27,8

38,8 36,1 31,4

37,8 35,1 31,6

37,1 33,7 28,8

37,1 34,8 32,0

37,1 34,3 32,9

Ongewogen gem.

…

…

…

30,6

33,5

35,4

34,8

33,2

34,6

34,8

Bulgarije Hongarije Kroatië Polen Roemenië Slovakije Slovenië Tsjechië Ongewogen gem.

50,0 … … … … … … … 50,0

43,0 46,6 … … 35,8 … … … 41,8

37,7 47,9 14,3 35,4 36,2 … … … 34,3

33,1 45,6 18,5 36,5 34,2 39,4 41,7 38,8 36,0

28,9 45,2 20,2 39,1 31,5 36,5 42,9 41,2 35,7

31,8 42,9 26,7 39,6 28,3 38,8 42,6 40,3 36,4

29,3 41,9 26,9 38,7 28,9 42,0 42,3 39,7 36,2

26,5 43,5 26,6 38,3 27,1 41,1 41,3 38,8 35,4

26,6 42,9 26,3 37,5 28,0 38,4 40,4 38,0 34,8

30,6 41,2 31,0 … 28,2 37,2 41,2 36,9 35,5

G7 gemiddelde* 38,4 38,6 BRON: Tanzi en Tsibouris, 2000

38,9

39,1

39,6

39,4

39,9

40,2

40,8

40,7

OECD Statistical compendium, 1998, eigen berekeningen

* Terwijl de rest van de cijfers slaat op belastingsontvangsten, staan deze cijfers voor de totale overheidsontvangsten. Aangezien belastingsontvangsten nagenoeg de enige inkomensbron zijn van een overheid verstoort dit de analyse hoogstwaarschijnlijk niet te veel.

Deze terugval is niet terug te vinden bij de OESO-landen en is op het eerste gezicht verwonderlijk omwille van de continu hoge belastingsvoeten die transitielanden laten optekenen. In het kader van structurele hervormingen en het plangeleide verleden lijkt deze evolutie evenwel niet zo verwonderlijk. Niet alleen heeft de manier waarop men de overheidssector heeft geprivatiseerd (meer bepaald via een “vouchersysteem” en andere verkoopprocedures die niet marktgebaseerd zijn) in de meeste landen geleid tot een forse kapitaaltransfer van de overheid naar de privésector, privatiseringen en hervormingen leiden eveneens vanuit een “flowvisie” tot inkomensverlies voor de overheid aangezien entiteiten los van de overheid zelf moeilijker te controleren en te belasten zijn (IMF world economic outlook, 1998).

De verklaring wordt dan ook over het algemeen gezocht in de sterke toename van het zwart circuit (grotendeels juist vanwege de hoge belastingsvoeten) en het gebrekkige verloop van de belastingsontvangst en –administratie. Het belastingssysteem is dikwijls erg gecompliceerd,

51

met talrijke uitzonderingsregels en mogelijke aftrekposten (Wyplosz, 1999). Dit is al bij al logisch gezien het verleden van transitielanden en de onervarenheid met het opzetten van een goed functionerend belastings-, innings- en bestraffingssysteem. Moderne belastingssystemen als dusdanig zijn immers een nieuwigheid in deze landen (zie ook de inleiding van dit deel).

Hoewel precieze cijfers omtrent de informele economie, precies omwille van het informele karakter, niet bestaan, circuleren er wel bepaalde schattingen en heeft men een grof idee over de omvang van het fenomeen. Tabel 8 geeft het geschatte aandeel van de onofficiële economie op het totaal BBP weer voor een aantal transitielanden. Tabel 9: Aandeel van de onofficiële economie op het totaal BBP 17 1989 22,8 12,0 27,0 12,0 12,0 15,7 22,3 6,0 16,2

1990 25,1 19,9 28,0 12,8 11,3 19,6 13,7 6,7 17,1

1991 23,9 26,2 32,9 19,0 21,8 23,5 15,7 12,9 22,0

1992 25,0 25,4 30,6 34,3 39,2 19,7 18,0 16,9 26,1

1993 29,9 24,1 28,5 31,0 31,7 18,5 16,4 16,9 24,6

1994 29,1 25,1 27,7 34,2 28,7 15,2 17,4 17,6 24,4

1995 36,2 11,8 29,0 35,3 21,6 12,6 19,1 11,3 22,1

Georgië 12,0 Oekraïne 12,0 Rusland 12,0 BRON: Campos, 1999

24,9 16,3 14,7

36,0 25,6 23,5

52,3 33,6 32,8

61,0 38,0 36,7

63,5 45,7 40,3

62,6 48,6 41,6

Bulgarije Estland Hongarije Letland Litouwen Polen Roemenië Tsjechië gemiddelde

Verschillen in aanslagvoeten zijn de meest voor de hand liggende reden waarom zwartwerk, belastingsontduiking en dergelijke meer op grotere schaal voorkomen in bepaalde landen dan in andere. De hoge belastingsvoeten vormen ongetwijfeld een belangrijke incentive om “ondergronds” te gaan in transitielanden. Bovendien wordt belastingontduiking in transitielanden maatschappelijk in grote kringen aanvaard, misschien vanwege de relatieve 17

Deze cijfers zijn bekomen op basis van de “macro-electric approach”, welke gebaseerd is op de het

totale elektriciteitsverbruik om de toename en omvang van de onofficiële economische activiteit te meten. Aangezien de ratio elektriciteitsconsumptie op BBP op korte termijn nagenoeg constant blijft, wijst een sterkere toename in het elektriciteitsverbruik (ten opzichte van het officiële BBP) op een toename van de belangrijkheid van de “officieuze” economische activiteit. Deze maatstaf zou uitermate geschikt zijn voor transitielanden omdat de niet-geregistreerde activiteit aldaar van een relatief kapitaalsintensieve (en dus elektriciteitsconsumerende) aard is (Campos, 1999).

52

onervarenheid en onwennigheid met het systeem (Campos, 1999). Onderzoek voor brede categorieën van landen heeft echter aangetoond dat andere factoren misschien even belangrijk of zelfs belangrijker zijn. Overdreven bureaucratie en regelgeving, corruptie en een zwak rechterlijk systeem zijn in vele minder ontwikkelde landen de voornaamste reden achter het bestaan van een uitgebreide ondergrondse economie. Dit is allicht de reden waarom de onofficiële economie in Rusland (ook opgenomen in tabel 9 om een vergelijking te bieden), ondanks de over het algemeen lagere aanslagvoeten, als belangrijker en groter wordt ingeschat dan de onofficiële economie in Centraal-Europese of Baltische landen (Friedman, Johnson, Kaufmann en Zoido-Lobaton, 2000).

Ondanks de relatief goede prestaties van deze groep van landen ten opzichte van de drie (andere) republieken uit de ex-Sovjet-Unie, heeft er ook in bij deze groep een forse toename van de ondergrondse economie plaatsgevonden. De omvang van de “zwarte” sector bereikt een piek rond 1992, waarna ze in de meeste landen wat afneemt tot op een hoger niveau dan in 1989. In een internationale context vallen de cijfers in verband met het zwarte circuit toch vrij hoog uit, vooral in vergelijking met OESO-landen. De cijfers in verband met het zwarte circuit voor de ontwikkelde landen kan men aflezen in tabel 10.

Tabel 10: Omvang van de onofficiële economie in OESO-landen als percentage van het BBP, gemiddelde over de periode 1990-‘93 Schatting 1 Schatting 2 Australië 15,3 … Italië België 15,3 22,0 Japan Canada 10,0 13,5 Nederland Denemarken 9,4 17,8 Noorwegen Duitsland 10,4 15,2 Oostenrijk Finland 13,3 … Spanje Frankrijk 10,4 13,8 VS Griekenland 27,2 21,2 Zweden Groot-Brittannië 7,2 13,6 Zwitserland Ierland 7,8 20,7 Gemiddelde BRON: Friedman, Johnson, Kaufmann, Zoido-Lobaton, 2000

Schatting 1 20,8 8,5 11,8 5,9 5,9 16,1 13,9 10,6 6,9 11,9

Schatting 2 24,0 13,7 13,5 16,7 15,0 23,9 10,5 17,0 10,2 14,9

Hierbij moet wel benadrukt worden dat deze cijfers met een korrel zout genomen dienen te worden. Het feit dat twee schattingen opgenomen zijn (met soms aanzienlijke verschillen) in bovenstaande tabel is hier een aanwijzing van. Zo kwamen Fleming, Roman en Farell (2000) met een nog andere schattingsmethode beduidend hogere cijfers uit voor de OESO-landen,

53

hoewel ook zij tot de conclusie komen dat de onofficiële economie een groter is in transitielanden dan in OESO-landen.

De combinatie van permanent hoge uitgaven en dalende belastingsontvangsten creëerde logischerwijze jarenlange en substantiële tekorten in de CEE- en Baltische landen. In tabel 11 hebben we de evolutie van het overheidssaldo weergegeven, van zowel deze landen als opnieuw van het gemiddelde van de belangrijkste OESO-landen.

Tabel 11: Evolutie van het overheidssaldo

Estland Letland Litouwen

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

… … …

… … …

… … …

-0,2 -0,8 0,5

-0,7 0,6 -5,3

1,3 -4,0 -4,8

-1,2 -3,5 -4,5

-1,5 -1,4 -4,5

1,8 1,4 -1,8

-0,3 0,0 -5,8

-0,2

-1,8

-2,5

-3,1

-2,5

0,5

-2,0

Ongewogen gem. Bulgarije Hongarije Kroatië Polen Roemenië Slovakije Slovenië Tsjechië Ongewogen gem.

-1,4 … … … 8,1 -12,0 0,3 1,3 -0,7

-12,8 1,0 … 2,7 1,0 -15,0 -0,4 -2,2 -3,7

-14,7 -3,7 -4,8 -5,4 3,3 -8,6 2,7 4,8 -3,3

-5,2 -7,6 -3,9 -6,3 -4,6 -11,9 0,2 -2,1 -5,2

-10,9 -8,9 -0,8 -2,6 -0,4 -7,0 0,3 0,5 -3,7

-5,8 -8,6 1,4 -2,4 -1,9 -1,3 -0,2 -1,2 -2,5

-6,3 -6,2 -1,5 -1,9 -2,6 0,4 -0,4 -1,8 -2,5

-12,7 -3,1 -1,6 -2,3 -4,0 -1,3 -0,1 -1,2 -3,3

-2,5 -4,7 -2,6 -3,1 -3,6 -4,4 -1,7 -2,1 -3,1

1,5 -4,2 -0,8 -2,4 -3,6 -4,9 -1,0 -1,9 -2,2

G7 gemiddelde -0,6 -1,7 BRON: Tanzi en Tsibouris, 2000

-2,9

-4,7

-5,0

-4,1

-3,4

-2,5

-0,6

0,1

OECD Statistical compendium, 1998, eigen berekeningen

Deze tekorten zijn vrij groot, maar zeker niet extreem in een internationale context. De gemiddelden verhullen evenwel grote verschillen tussen de transitielanden onderling. Terwijl landen als Tsjechië, Slovenië en Estland erg goede cijfers voor de dag leggen, waren de eerste jaren van transitie ronduit rampzalig voor de overheidsfinanciën van bijvoorbeeld Bulgarije of Slovakije. De voornaamste oorzaak van deze tekorten is een wel erg forse daling in de belastingsontvangsten in Bulgarije (zie tabel 8) en een wel zeer genereus sociaal stelsel in Slovakije. Het is geen toeval dat de ongelijkheid in Slovakije is afgenomen in plaats van toegenomen en met voorsprong de laagste Gini-coëfficiënt laat optekenen van heel de regio (zie tabel 5).

54

Bij deze tekorten moet wel bij verteld worden dat transitielanden, in vergelijking met meer ontwikkelde landen allicht extra voorzichtigheid aan de dag moeten leggen.

Gezien de

relatief onderontwikkelde financiële markten zijn de mogelijkheden om zich niet-monetair te financieren een stuk kleiner dan bij OESO-landen. Een ‘klein’ overheidstekort kan daarom al problematische gevolgen hebben voor de prijsstabiliteit (Kosterna, 1998). Dit kan op zijn beurt resulteren in een hogere rentevoet, de huidige schuldenlast nog kostelijker makend dan ze al is.

Cijfers in verband met deze schuldgraad hebben we weergegeven in tabel 12.

Tabel 12: Evolutie in de schuldgraad 1994 … 85,1 … 88,8 … 29,6 21,1 13,3 47,6

1995 100,9 84,3 28,2 68,0 16,0 26,1 18,5 11,2 44,2

1996 105,8 71,5 27,6 54,6 22,7 24,8 18,7 9,9 42,0

1997 104,4 62,9 26,5 46,5 27,3 27,1 22,8 10,3 41,0

1998 84,3 60,4 24,5 43,8 28,4 30,6 23,2 10,7 38,2

G7 gemiddelde 73,7 BRON: IMF country reports, 2000 a

77,8

79,4

79,1

79,1

Bulgarije Hongarije Kroatië Polen Roemenië Slovakije Slovenië Tsjechië Ongewogen gem.

OECD Statistical compendium, 1998, eigen berekeningen

De evolutie en vertrekpositie met betrekking tot de schuldgraad vertoont vrij grote verschillen tussen transitielanden onderling. Wat echter waarschijnlijk belangrijker is voor deze analyse, zijn de relatief lage schuldratio’s vergeleken met OESO-landen. Bovendien heeft er een daling van deze schuldratio plaatsgevonden voor die landen waar ze het hoogst was. Waarschijnlijk liggen de grootschalige privatiseringsoperaties hier aan de basis. Hoewel de schuldgraad, voornamelijk hierdoor, geen al te beste indicator is om de budgettaire positie in te schatten van transitielanden, lijken zich hier dus geen al te grote problemen of uitdagingen te stellen.

55

6.4. Theoretische verwachtingen

Vooraleer over te gaan op het empirisch onderzoek, leek het ons raadzaam om de waarschijnlijkheid van het optreden deze niet-Keynesiaanes effecten eerst theoretisch na te gaan. De theorie, zoals besproken in deel 1 tot en met 5, biedt ons immers een houvast om de voorwaarden waarop expansionary contractions veel kans hebben om op te treden te evalueren.

Allereerst lijken de grote sociale uitgaven problematisch te zijn in landen in transitie. Transitielanden leven in zekere zin al jaren “boven hun stand” wat sociale zekerheid en herverdeling betreft. Een dergelijk groot overheidsbeslag is hier het gevolg van en is hoogstwaarschijnlijk schadelijk voor de economische groei (zie ook bijlage 1). Dit systeem kan daardoor moeilijker gedragen worden door de relatief arme transitielanden dan bij rijkere OESO-landen (wat een alternatieve theoretische argumentatie vormt voor de geldigheid van de wet van Wagner: armere landen kunnen zich moeilijker een dermate uitgebouwd redistributief systeem “veroorloven”. Terwijl dit systeem het sparen ontmoedigt 18 , zijn hoge niveaus van (voornamelijk privaat) sparen cruciaal om eenzelfde groei te bewerkstelligen als in diverse Zuid-Oost-Aziatische landen plaatsgevonden heeft. Aanwijzingen voor de negatieve gevolgen van de grootte van de overheidssector vinden we in de lage, en sterk teruggevallen, spaarquote in transitielanden. In 1995 bedroeg deze slechts 18% van het BBP, lager de wereldspaarvoet van 23% en veel lager dan de spaarvoet in de snel groeiende economieën in Zuid-Oost-Azië (35% van het BBP) (CEPR, 1997; Kosterna, 1998) 19 .

18

Er zijn aanwijzingen dat dit in sterkere mate geldt voor transitielanden dan voor OESO-landen.

Studies uitgevoerd voor zowel Rusland, Hongarije, Bulgarije en Polen hebben namelijk uitgewezen dat de spaarquote van gezinnen sterk positief gecorreleerd is met het inkomen. In OESO-landen daarentegen bestaat er over het algemeen een negatief verband, voornamelijk vanwege de daling van het voorzorgssparen bij welgestelden aldaar (Denizer, Wolf en Ying, 2000) Alleen al hierdoor leidt een grotere herverdeling, ceteris paribus, tot een lagere geaggregeerde spaarquote. 19

In deel 7 hebben we de spaarquote’s weergegeven. In onze steekproef was de spaarvoet in ’95 iets

hoger dan 18%, wat vermoedelijk de maken heeft met de uitsluiting van de CIS-landen.

56

Met name het pensioneringsstelsel is erg genereus in de meeste landen, wat in de toekomst voor grote problemen zou kunnen zorgen (Fakin en de Crombrugghe, 1997). Niet alleen het sociale

zekerheidssysteem

(en

misschien

precies

hierdoor

ook

tegenwoordig

de

werkloosheidscijfers), ook de verwachte demografisch evolutie is immers gelijkaardig aan deze van West-Europa. Eén van de redenen waarom de budgettaire situatie in veel geïndustrialiseerde landen zo precair is geworden dat forse saneringen noodzakelijk waren, is de veroudering. Dit betekent dat een kleiner deel van de bevolking actief een inkomen kan verwerven om te herverdelen met een groeiend aandeel niet-actieven. Daar komt nog bij dat een oudere bevolking meer medische verzorging behoeft, ook te betalen door de gemeenschap. Deze toekomstige verplichtingen noemt men soms “the invisible debt problem” en maakt dat de budgettaire positie van heel wat OESO-landen er veel slechter aan toe is dan men kan afleiden uit de schuldgraad (IMF, 1996). In box 1 hebben we de situatie van Bulgarije besproken. De problemen waarmee Bulgarije worstelt zijn niet uniek en zijn in meer of mindere mate gelijkaardig in andere transitielanden. Enkel over Bulgarije evenwel waren dergelijke cijfergegevens voorradig. Box 1: Case studie: Pensioenhervormingen in Bulgarije

In het voorjaar van 2000 ondernam de Bulgaarse regering ingrijpende maatregelen ter hervorming van het pensioenstelsel. Aan de basis hiervan lag het groeiende besef dat het genereuze pay as you go (PAYG), zoals geërfd uit het communistisch verleden, niet langer houdbaar was. De voornaamste problemen van het oude, en voor een groot gedeelte ook het nieuwe, systeem waren volgens het IMF:

-

Kruissubsidiëring, arbitraire en verstorende verdeling van kosten en baten en ad hoc aanpassingen van bijdragen maakten het pensioensysteem overmatig complex en weinig transparant.

-

De bevolkingstructuur verschilt in weinig met de structuur in West-Europese landen, met een groot en groeiend aandeel mensen op pensioengerechtigde leeftijd. Bovendien heeft er tijdens de jaren ’90 een sterke emigratie van mensen op arbeidsactieve leeftijd plaatsgevonden. In 1998 was ongeveer 29% van de bevolking gepensioneerd.

-

Ontvangsten van de sociale zekerheid waren ontoereikend en stonden nauwelijks in verband met de uitgaven. De collectie van sociale bijdragen van de private sector met name was ondermaats. Belastingsontduiking was en is nog steeds wijdverspreid,

57

terwijl mogelijke bestraffing op opsporing grotendeels ontbreekt. Dit verklaart voor een groot deel de terugval van sociale zekerheidsontvangsten van 11% vóór de transitie tot het dieptepunt van 7% van het BBP in 1996-’97 (IMF country report, 2000 b). Hoewel belastingsontduiking per definitie niet geregistreerd wordt en een kwantificering van het fenomeen aldus niet vanzelfsprekend is, bestaan er schattingen. In een uitgebreid onderzoek uitgevoerd door Harvard University op vraag van de Bulgaarse overheid werd becijferd dat ruim 35% van de belastingen en sociale zekerheidsbijdragen ontdoken wordt. Als voornaamste oorzaak zagen zij de nagenoeg onbestaande band tussen sociale bijdragen en ontvangsten, de zwakke naleving van de wetgeving (ook vanwege corruptie), de administratieve rompslomp en bovenal de hoge gemiddelde aanslagvoet (Harvard University, 2000). -

De eerste transitiejaren brachten een scherpe toename in het aantal vervroegd gepensioneerden in Bulgarije. Allerlei systemen die het mogelijk (en financieel aantrekkelijk) maakten om vervroegd op pensioen te gaan werden uitgewerkt. Deze systemen

maakte

het

mogelijk

om

overbemande

overheidsondernemingen

concurrentiëler te maken, zonder al te veel sociale spanningen of een stijging in de officiële werkloosheidscijfers. De gemiddelde effectieve leeftijd om op pensioen te gaan bedroeg dan ook 56 jaar in 1998, wat de uitbetaling van pensioenen nog onhoudbaarder maakte (IMF country report, 2000 b).

De sterke relatieve daling van de bevolking op arbeidsgeschikte leeftijd en de veroudering, zorgt in de toekomst ongetwijfeld ook in de meeste transitielanden voor problemen in de sociale zekerheid, zeker als de lage pensioenleeftijd en de makkelijkheid om vervroegd op pensioen te gaan (wat dikwijls gezien wordt als een alternatief voor naakte ontslagen) wordt gehandhaafd. De budgettaire pensioenlast in 1995 varieert van 9,1% van het BBP in Tsjechië tot 14,6% voor Polen, terwijl het gemiddelde in de OESO-landen 9,2% van het BBP bedraagt. In landen met een vergelijkbaar inkomen per capita bedraagt deze ratio slechts een tweetal procent (CEPR, 1997). De huidige uitgavepatronen van de overheden in transitie zijn dus niet in lijn met hun economische mogelijkheden. Auteurs als Tanzi en Tsibouri (2000) vinden de hoge uitgaven in het algemeen en de uitgaven in verband met pensioenen en overheidstewerkstelling in het bijzonder nog steeds onhoudbaar hoog.

Dit alles doet vermoeden dat het succes van

58

budgettair beleid waarschijnlijk nog meer dan in OESO-landen zal afhangen van de toekomstige compositie. De vastgestelde daling in overheidsinvesteringen zijn immers ook waarschijnlijk niet houdbaar op termijn. Transitielanden hebben wellicht nog meer dan OESO-landen nood aan forse overheidsinvesteringen en grote infrastructuurwerken20 . Tezelfdertijd zijn de belastingen op een redelijk hoog niveau gebleven (Tanzi en Tsibouri, 2000). We kunnen dus veronderstellen dat saneringen die de compositie van uitgaven in gunstige zin en nog steeds grote overheidsbeslag verminderen gunstig onthaald zullen worden door de consumenten. In box 2 hebben we een voorbeeld bij uitstek gegeven van een sanering die, volgens ons alleszins, een grote kans heeft om expansieve effecten teweeg te brengen. Box 2: Toekomstig budgettair in Hongarije

De Hongaarse overheid is er in geslaagd zijn schuldgraad af te bouwen van bijna 90% in 1991 tot zo’n 61 procent eind ’99, grotendeels dankzij grootschalige (en eenmalige) privatiseringen. Om deze nog steeds hoge schuldgraad op duurzame wijze verder af te bouwen is een positief primair saldo vereist. Potentiële BBP-groei wordt op 4,5 procent geschat, de reële rente op 5%, wat een primair saldo van ten minste 0,3% (en mogelijk een stuk hoger als men rekening houdt met de vertekening van de officiële cijfers) noodzakelijk maakt om deze schuld verder af te bouwen (zie vergelijking 1 in deel 1).

Tevens bestaan er vrij ambitieuze plannen om de overheidsinvesteringen op te drijven. De motivatie hiervoor is tweeledig: Enerzijds bestaat het vermoeden dat de regionale ongelijkheid

binnen

Hongarije

voor

een

stuk

verminderd

kan

worden

door

infrastructuurwerken in achtergebleven gebieden. Men heeft immers een sterk verband vastgesteld tussen investeringen, FDI en de kwaliteit van de plaatselijke infrastructuur binnen Hongarije. Anderzijds zijn grote inspanningen nodig om te voldoen aan de milieunormen van de EU. Zo is, in 1998, slechts 44% van de woningen aangesloten op een rioleringssysteem. 20

Deze noodzaak bestaat ondanks de grote voorkeur voor infrastructuurwerken in de meeste

communistische regimes. Dit gold om te beginnen enkel voor de infrastructuur voor de (zware industrie)

en

niet

voor

diensten

bijvoorbeeld.

Vooral

in

het

gebied

van

publieke

telecommunicatiediensten moet er een inhaalbeweging gemaakt worden. Ten tweede zou de bestaande infrastructuur aangepast moeten worden aan de veranderde prioriteiten. Zo moeten er grote inspanningen geleverd worden om de energieproductie veiliger en milieuvriendelijker te maken, moeten het spoorwegennet kostenefficiënter gemaakt worden, enz… (Carbajo en Fries, 1997).

59

Om beide doelstellingen na te komen heeft de regering zich in 1999 gebonden aan een saneringsplan over drie jaar. De doelstellingen zijn als volgt:

Tabel 13: Driejarenplan van Hongarije Overall balance, percent of GDP Expenditure to GDP, percent Revenue to GDP, percent Real GDP growth Public sector wage, avg, percent BRON: IMF County report, 2000 b

2000 -2,5 to -3,5 43,5 to 44,5 40,5 to 41,5 4 to 5 8 to 9

2001 -2,3 to -3,3 42,0 to 43,0 39,0 to 40,0 4,5 to 5,5 6 to 7

2002 -2,0 to -3,0 40,5 to 41,5 38,0 to 39,0 5,5 to 6,0 5,5 to 6,5

Hierbij valt op dat de uitgaven vrij sterk dalen, op de investeringen na die net verhoogd worden volgens plan. Van alle uitgaveposten worden overheidslonen het sterkst teruggedrongen. Verrassend genoeg betreft dit een saneringsplan waar de belastingen verminderd worden, in tegenstelling tot vrijwel alle saneringen besproken in deel 1 van deze thesis (IMF County report, 2000 b).

Deze sanering voldoet dus aan alle vereisten qua compositie (daarenboven is de schuldgraad eveneens hoog). Deze consolidatie vormt aldus hét typevoorbeeld van een naar alle waarschijnlijkheid “expansionary contraction” in transitielanden.

Verder vormen de al bij al vrij zware (en waarschijnlijk onderschatte) tekorten een bijkomende reden om aan te nemen dat restrictief beleid geen te zware gevolgen kan hebben voor de conjunctuur. Er zijn immers aanwijzigingen dat budgettair beleid Ricardiaans wordt bij sterk verslechterende overheidsfinanciën. Deze stelling dient evenwel enigszins genuanceerd te worden. Grote deficits kunnen perfect geoorloofd en wenselijk zijn in een drietal omstandigheden (IMF, 1996). Als het tekort ontstaat door een toename van sterk “groeibevorderende” uitgaven, in onderwijs of infrastructuur bijvoorbeeld, betekent dit een soort van investering die later zijn vruchten zal afwerpen. Hierdoor zal het tekort verdwijnen zonder al te veel budgettaire inspanningen. De (meer)groei van de economie is immers van groot belang voor de evolutie van de schuldgraad.

60

Hoge deficits kunnen eveneens gerechtvaardigd vanuit een “tax smoothing-argument”. Een land dat geconfronteerd wordt met een natuurramp, om maar een voorbeeld te geven, zou een wel zeer hoge belastingsvoet moeten zetten, wil het de ramp te boven komen zonder schuld aan te gaan. In dergelijke gevallen lijkt het wenselijk dat deficits en schuldaccumulatie als een soort van buffer gebruikt wordt. Op deze manier kunnen de belastingen “uitgesmeerd” worden over een langere periode, zodoende de distortionaire effecten van belastingen minimaliserend 21 .

Tenslotte hebben deficits een belangrijke rol te spelen in het opvangen van cyclische bewegingen van de economie. Automatische stabilisatoren doen exact wat men kan opmaken uit de naam, maar kunnen ook zodoende vrij zware deficits veroorzaken. Dit geldt zelfs voor een budget dat gebalanceerd is over de hele cyclus. Het actief nastreven van een permanent budgettair evenwicht zou de cyclische schommelingen enkel versterken en is aldus ongewenst (IMF, 1996). Als de grote tekorten voornamelijk te wijten zijn aan één van bovenstaande redenen of een combinatie ervan, zouden consumenten niet overtuigd zijn van de heilzame werking van een sanering en zouden ze dan ook eerder Keynesiaans dan Ricardiaans reageren op een sanering.

De terugval in de belastingsontvangsten kan ook voor een deel gevolg zijn van een meer tijdelijke oorzaak; de onverwacht hevige conjunctuurverslechtering in de regio in het begin van de jaren ’90. In figuur 2 hebben we het reële BBP in 1998 weergegeven als percentage van het BBP in 1989. Hierbij valt op dat de meeste landen nog steeds niet hersteld zijn van de rampzalige eerste jaren in het kapitalistisch systeem22 . 21

Een andere, meer tot de verbeelding sprekende, tijdelijke budgettaire “catastrofe” die wellicht

income smoothing behoeft, betreft de Duitse hereniging. De economische toestand van voormalige DDR zette en zet de Duitse overheid nog steeds aan tot grote overheidsuitgaven voor de inwoners in deze provincies, terwijl deze inwoners zelf relatief weinig bijdragen. Nochtans kan men redelijkerwijs aannemen dat deze gebieden binnen ettelijke decennia het welvaartsniveau van het westen bereikt zullen hebben. Hoewel er in Duitsland toenemend protest bestaat tegen de hierdoor al jaren toenemende overheidsschuld, zijn er vanuit deze optiek dus goede economische redenen voor deze schuldopbouw (Burda en Wyplosz, 1997). 22

Gemiddeld is een derde van het BBP van de regio verloren gegaan in de eerste zeven jaren van

transitie Met de inclusie van CIS-landen zou deze figuur nog veel spectaculairder ogen. Verschillende landen uit deze groep, zoals Ukraïne of Moldavië (twee landen die met geen al te sterke sociale onrust

61

Figuur 2: Reëel BBP in 1998 als percentage van het BBP in 1989 140 120 100 80 60 40 20

Slo va kije

Po len

Lit ou we n

Le tla nd

Ho ng ar ije

Es tla nd

Bu ga rije

0

BRON: Kolodko (2000)

Hoewel er discussie bestaat over de precieze oorzaak van deze wel erg sterke terugval in BBP, zijn de hervormingen waarschijnlijker pijnlijker en disruptiever geweest dan vooraf gedacht. De meerderheid van de economen neemt aan dat deze terugval noodzakelijk was en dat alle hervormingen op lange termijn groeibevorderend zijn. De snelle hervormers zouden een kortere periode van outputverlies en een sterker herstel hebben gekend dan de andere landen (CEPR, 1999; Falcetti, Raiser en Sanfey, 2000). De economische groeivoet ten gevolge van economische hervormingen kent dus een U-vormig verloop. Kolodko (2000) neemt een ander standpunt in. Verkeerd beleid en met name ongelukkige sequentiëring en overhaasting van hervormingen (veelal aangemoedigd door het IMF) hebben de transitie pijnlijker gemaakt dan noodzakelijk. Voorbeelden zijn de privatiseringen die plaatsvinden voor demonopolisatie of de gebrekkige regulering van de financiële sector in het licht van de liberalisatie van de kapitaalsinvoer.

Wat de oorzaak ook moge zijn, deze jaren van sterk negatieve groei hebben zeker bijgedragen tot de creatie van zware deficits. Bovendien kan men de budgettair pijnlijke gevolgen van transitie in dit opzicht vergelijken met een natuurramp: de kosten zijn eenmalig (en bovendien of oorlogsdreiging af te rekenen hadden in de beschouwde periode), hebben een nog veel zwaarder outputverlies geleden, zonder een sterk herstel zoals in Polen. Hun BBP in 1998 ligt beneden de helft van het BBP in 1989 (Kolodko, 2000).

62

ook groeibevorderend op lange termijn). De overheden zouden er vanuit deze optiek dus misschien goed aan doen tekorten op te stapelen, aangezien ze misschien slechts tijdelijk zijn en geen ingrijpende discretionaire maatregelen behoeven van overheidswege. De meeste landen, althans in onze steekproef, tekenen een gezonde economische groei op de laatste jaren, mogelijk dankzij de geleverde hervormingsinspanningen (zoals gezegd wordt meestal aangenomen dat hervormingen de economische groei op termijn ten goede komen).

Hoewel de zware tekorten dus minder problematisch lijken dan op het eerste gezicht, en saneringen minder succesvol zullen zijn, zijn er toch redenen om aan te nemen dat het budgettair beleid in de meeste transitielanden onhoudbaar was/is. De terugval in belastingsontvangsten gebeurde niet uit vrije wil, vanuit de idee van tax smoothing. De gebrekkige administratie en inning en de grootschalige belastingsontduiking zijn duidelijk ongewenste en structurele factoren. Deze terugval zou al bij al niet zo problematisch zijn (de belastingsontvangsten bedragen tenslotte nog steeds een groot deel van het BBP), zouden de uitgaven niet zo hoog zijn. Deze uitgaven lijken niet echt groeibevorderend te zijn (investeringen zijn teruggevallen; transferts

minder)

en

moeilijk

af

te

bouwen.

Uitgavebeperkingen in het algemeen en pensioenhervormingen in het bijzonder lijken zich dus opnieuw op te dringen. Een belastingsverhoging lijkt ongewenst, gezien de al hoge belastingen (zie opnieuw tabel 8). Niet alleen zouden de distorties nog groter worden bij een belastingsverhoging, de mogelijkheid bestaat dat, gezien de al grote ontduiking en zwartwerk, de opbrengsten van een verdere belastingsverhoging wel eens veel lager zullen uitvallen dan verwacht) 23 .

Erg belangrijk voor de mogelijkheid van Ricardiaanse equivalentie betreffen de imperfecties van de bank- en kapitaalmarkt. In transitielanden lijken deze imperfecties vooralsnog ruimschoots aanwezig te zijn. Dat is op zich niet zo verwonderlijk. Onder centrale planning was er geen behoefte aan een financieel systeem om besparingen en investeringsbehoeften op elkaar af te stemmen. Kredietinstellingen lenen bijvoorbeeld erg weinig aan de private sector,

23

Dit argument gaat in essentie terug op de zogenaamde Laffer-curve. Laffer veronderstelde een

relatie tussen het gemiddeld belastingstarief en de totale belastingsopbrengst in de vorm van een omgekeerde U. Vanaf een bepaald belastingstarief zou de neiging om zwart te gaan werken (of helemaal niets te doen) zo groot worden dat de totale opbrengsten dalen (De Clercq, 1996).

63

om een illustratie te geven van deze imperfecties en de nalatenschap van het verleden. Zie hiervoor tabel 13. Tabel 14: Kredietverlening aan de private sector t.o.v. het BBP, 1989-'98 OESO-landen Transitielanden Canada 70 Bulgarije Duitsland 120 Estland Frankrijk 82 Hongarije Italië 61 Polen Japan 119 Slovakije Verenigd Koninkrijk 122 Slovenië VS 51 Tsjechië Ukraïne

13 27 24 20 44 31 58 7

BRON: IMF country report (2000 c)

Het lage cijfer van de Verenigde Staten in deze tabel is waarschijnlijk eerder te verklaren door de

belangrijkheid

van

de

aandelenmarkt

en

andere

niet-bankgerelateerde

financieringsmogelijkheden voor ondernemingen. Deze desintermediatietrend is niet de verklaring voor de lage cijfers die in transitielanden opgetekend worden. Ondernemingen moeten zich hier, bij gebrek aan bankleningen, bijna uitsluitend financieren met eigen reserves. Dit geldt met name voor kleine en middelgrote ondernemingen. De landen waar leningen aan de private sector het grootst is, zoals Tsjechië en Kroatië, staan dan weer bekend als bancair erg fragiel. Bancaire crisissen zijn schering en in inslag in vrijwel alle transitielanden (Wyplosz, 1999). In 2000 bedroeg de ratio niet-performante leningen op totale leningen ongeveer 7%, nog steeds een stuk hoger dan de 2% in het gemiddelde EU-land. De lage kredietverlening is ook niet het gevolg van een lage vraag naar krediet, getuige de behoorlijke en stijgende investeringsgraad (IMF country report, 2000 b).

Het IMF (2000) beschouwt de supervisie op bankregulatie en de transparantie in de hele financiële sector als ondermaats. Het hoeft geen betoog dat particulieren in een dergelijke omgeving wel erg “credit constrainted” zijn. Als ondernemingen zich nauwelijks kunnen financieren bij de banksector, kunnen de meeste individuen dit ook niet. Dit alles vormt een argument om aan te nemen dat saneringen normale, Keynesiaanse, gevolgen hadden/zullen hebben. Bovendien zullen vermogenseffecten relatief klein uitvallen, vanwege de onderontwikkelde aandelenmarkt. Veel moderne theorieën die “wealth effects” onderstrepen als belangrijke kanalen van monetaire transmissie zijn gebaseerd op de Amerikaanse situatie, die wel erg sterk verschilt van de Centraal- en Oost-Europese wat betreft het financieel vermogen van de gezinnen.

64

Ondanks deze verwachtingen heeft een extensief empirisch onderzoek omtrent het gedrag van private besparingen (en aldus consumptie), uitgevoerd door Masson, Bayoumi en Samiei (1995) weinig ondersteuning geleverd voor het grotere belang van borrowing constraints in minder ontwikkelde landen. Hun onderzoek spitst zich ondermeer toe op de verschillen in het spaargedrag van consumenten in OESO-landen en landen in ontwikkeling, die net zoals transitielanden een zwakker uitgebouwd financieel systeem kennen. En hoewel ook zij het potentiële belang van kapitaalmarktimperfecties onderschrijven, blijkt er geen significant verschil te bestaan tussen het effect van privaat sparen op overheidsbesparingen. Een daling van overheidsbesparingen wordt in beide samples ongeveer voor driekwart gecompenseerd door een stijging van private besparingen.

De voorzichtige, zij het weinig verrassende, conclusie van dit alles is dat we op theoretische gronden niet goed weten of “expansionary contractions” een grote kans hebben om op te treden of niet. De signalen zijn immers verdeeld. Het enige wat erg waarschijnlijk lijkt is dat de compositie van saneringen een primordiale rol zal spelen. Om dit na te gaan en ietwat meer zekerheid te bekomen in verband met andere potentieel doorslaggevende factoren bij budgettair beleid, beogen we in volgend deel enige empirische evidentie te vinden voor het voordoen van niet-Keynesiaanse effecten. In de korte tijdspanne van hun moderne kapitalistische bestaan hebben veel landen in transitie budgettaire aanpassingen doorgevoerd, waarbij we onderzoeken of deze al gerealiseerde aanpassingen de traditionele kortetermijngevolgen hadden.

Deel 7. Empirisch onderzoek 7.1. Focus van het onderzoek We concentreren ons in dit onderzoek op Europese landen in transitie en vooral op de landen in Centraal-Europa en de Baltische republieken. De voornaamste reden hiervoor is dat cijfergegevens voor andere post-Sovjet-republieken meestal veel moeilijker vindbaar en tevens minder betrouwbaar zijn. Bovendien vertonen de CIS-landen, zoals deze landen wel eens genoemd worden, andere karakteristieken, vooral met betrekking tot groeiprestaties en de geleverde hervormingen. In Centraal-Europese en Baltische landen is bijvoorbeeld,

65

gemiddeld gezien, een veel groter percentage ondernemingen ondertussen geprivatiseerd De ongelijkheid is ook veel sterker toegenomen in CIS-landen; gedeeltelijk vanwege een andere budgettaire politiek aldaar (Tanzi en Tsibouris, 2000). Als we spreken over de relatief hoge sociale bijdrage in transitielanden, hebben we het dus over de transitielanden in ons onderzoek. Het lijkt ons dan ook niet onlogisch ons te richten op de Centraal-Europese en Baltische landen, die een vrij homogene groep vormen, en niet op transitielanden in het algemeen. Een aantal landen binnen eerstgenoemde groep en met name Slovenië, Slovakije en Albanië hebben we niet opgenomen in ons onderzoek door een gebrek aan data. Transitieeconomieën in (het verre) Azië worden helemaal buiten beschouwing gelaten.

Box 3: Classificatie en overzicht van transitielanden

Transitielanden in Europa en de vroegere Sovjet-Unie

CEE (Central European Countries): Albanië, Bulgarije, Kroatië, Tsjechië, FYR Macedonië, Hongarije, Polen, Roemenië, Slovakije, Slovenië

Baltische republieken: Estland, Letland, Litouwen

CIS (Commonwealth of Independant States): Armenië, Azerbaidzjan, Wit-Rusland, Georgië, Kazakhstan, Kirzigië, Moldavië, Rusland, Tadjikistan, Turkmenistan, Ukraïne, Oezbekistan

Transitielanden in het verre Azië: Cambodja, China, Laos, Vietnam Bron: IMF (2000 b)

66

7.2. Praktische beperkingen Vooraleer de gehanteerde methodologie te elaboreren moet de lezer aandachtig gemaakt worden op een aantal inherente en nauwelijks onoverkoombare praktische problemen die zich opwerpen bij onderzoek op post-communistische landen. Onze methodologie en werkwijze zijn daarom voornamelijk ingegeven door pragmatisme.

Aangezien we postcommunistische landen onderzoeken, kunnen we allereerst op zijn best rekenen op tijdreeksgegevens van maximaal 8 jaar (de meeste landen in kwestie hebben het kapitalistische systeem formeel pas in 1989 of 1991 aangenomen). We hebben ons voornamelijk gebaseerd op cijfers gepubliceerd door het IMF. Desondanks werd het onderzoek nog bemoeilijkt doordat beschikbare gegevens kunnen verschillen van land tot land en verschillende relevante cijfers onvindbaar blijken te zijn. Dit alles heeft tot concreet (en met name vanuit ons standpunt jammerlijke) gevolg dat elk econometrisch onderzoek ter zake redelijk primitief en louter indicatief genoemd kan worden.

Bovendien kan zich vragen stellen bij de kwaliteit en de internationale vergelijkbaarheid van de statistieken die wel beschikbaar zijn. Aangezien het nog steeds moeilijk is om de budgettaire positie in te schatten, vooral van lagere overheden en de sociale zekerheidssector en gezien het belang van toetreding tot de Europese Unie kunnen we best veronderstellen dat nogal wat officiële cijfers rooskleuriger voorgesteld worden dan ze in werkelijkheid zijn (voor een uitdieping van dit argument verwijs ik naar bijlage 2). Daarenboven nemen staatsbedrijven nog steeds vele functies over van de overheid, zoals het op zich nemen van diverse

vormen

van

welzijnsbijstand

en

de

werkloosheidsuitkeringen.

Zo

nemen

staatsbedrijven dikwijls nog steeds te veel arbeiders in dienst waardoor de overheid minder uitkeringen hoeft uit te betalen (Kosterna, 1998). Desondanks hebben we geen andere keuze dan ons te baseren op het officieel gepubliceerde cijfermateriaal, hopende dat dit de integriteit van het onderzoek niet al te zeer ondergraaft.

Een derde probleem in verband met het ons beschikbare gegevensmateriaal (naast de kwaliteit ervan en het gebrek aan waarnemingen) vormt het ontbreken van cyclisch gezuiverde gegevens. Dit is redelijk problematisch voor ons onderzoek. Een waargenomen relatie tussen overheidsbeleid en consumptie bijvoorbeeld kan namelijk te wijten zijn aan een derde, niet-

67

opgenomen verklarende variabele. Zo hebben sommige academici erop gewezen dat de consolidaties van zowel Ierland als Denemarken plaatsvonden toen de dollar enorm overgewaardeerd was. De daaruitvolgende verbeterde exportprestaties deden zowel de consumptie toenemen als de cyclische component van het overheidssaldo. Transferten zijn conjunctuurgevoelig bij uitstek en dus zullen bij “successaneringen” die valselijk worden toegeschreven aan de sanering zelf, vooral de transferten afnemen. Dit kan een andere, heel wat mindere aantrekkelijke verklaring zijn voor het “bestaan” van compositie-effecten (Eichengreen, 1998).

Door gebruik te maken van “cyclisch gezuiverde” variabelen wordt dit probleem, alleszins ten dele, de wereld uit geholpen24 . Het ontbreken aan conjunctureel gezuiverd cijfermateriaal houdt in dat ons onderzoek gevoelig is aan dergelijke onvolkomenheden. Daarom proberen we deze cijfers toch enigszins te zuiveren door gebruik te maken van een Hodrick-Prescottfilter. Deze werkwijze is conform aan de methodologie van Giavazzi, Japelli en Pagano (2000) 25 . Ook zij hebben de effecten van budgettair beleid willen evalueren voor niet-OESOlanden en ook hun onderzoek werd bemoeilijkt door het ontbreken van conjunctureel gezuiverde cijfers. Omdat de zuiveringsmethode die we toepassen slechts een zeer ruwe benadering geeft van de “werkelijk gezuiverde” cijfers (vooral opnieuw omdat de tijdreeksen zo kort zijn), voeren we dezelfde regressies ook uit met ongezuiverde cijfers.

24

Het gebruik van aanhalingstekens is niet misplaatst. Om Barry Eichengreen over cyclische

zuiveringsmethoden te citeren: “ … the one thing economists know about cyclical adjustments is that we do not know how to do them: we do not know whether business cycles are symmetric, we do not know whether they are alike, we do not know the size of the unit-root component” (Eichengreen, 1998). 25

Giavazzi, Japelli en Pagano maakten geen gebruik van een Hodrick-Prescott-filter, doch van een

gelijkaardige, niet-lineaire methode om hun cijfers te filteren, zoals vaak toegepast door de OECD. Alesina, Ardagna, Perotti en Schiantarelli (1999) tonen evenwel aan dat beide methodes sterk gelijkaardige resultaten opleveren.

68

7.3. Gehanteerde methodologie: verantwoording

Empirische studies in dit kader vallen grotendeel uiteen in twee categorieën. Een eerste manier bestaat erin episoden te onderscheiden op basis van ex-post-criteria (een daling van de schuldgraad met x procentpunt bijvoorbeeld) om dan de karakteristieken van de budgettaire impuls en het geassocieerde gedrag van allerlei variabelen (zoals renteniveau of inkomensgroei) te beschrijven. Deze studies bepalen direct de “succesfactoren” van budgettair beleid, zonder uiteen te zetten welke de reactie van de privésector op deze impuls is. Een alternatieve opzet, die we in deze thesis navolgen, onderscheidt budgettair beleid op basis van een ex ante criterium (zoals persistentie of de schuldgraad) en gaat dan het effect na van budgettair beleid op endogene variabelen (in ons geval de jaar op jaar wijziging van private consumptie) naargelang de criteria (Giavazzi, Japelli, Pagano, 2000).

In ons empirische onderzoek maken we, in tegenstelling tot Alesina en Perotti (1995) bijvoorbeeld, geen onderscheid tussen succesvolle en niet-succesvolle saneringen. Dit doen we enerzijds omdat dit onderscheid altijd een zekere willekeur inhoudt en anderzijds om het karige gegevensmateriaal niet op te moeten splitsen in twee delen. Het lijkt ons daarentegen het meest zinvol om ons te baseren op de methodologie van Giavazzi en Pagano (1996): dit onderzoek kan grotendeels en zonder al te grote problemen overgenomen worden voor de ons beschikbare data. We hopen dan ook, ondanks de gebrekkige gegevens, toch enige indicaties terug te vinden die erop wijzen dat het zich voordoen van niet-Keynesiaanse effecten ook in transitielanden bepaald wordt door dezelfde factoren als bij OESO-landen. Onder nietKeynesiaanse effecten verstaan we in dit kader overigens “expansionary contractions”. In zowat alle landen en in alle periodes hebben beleidsvoerders veeleer de noodzaak gevoeld om restrictief beleid te voeren. Expansief budgettair beleid onderzoeken voor deze landen is uiteraard pas mogelijk indien er een voldoende aantal expansieve perioden plaatsgevonden heeft.

Een bijkomende reden waarom er beter geen onderscheid gemaakt kan worden tussen succesvolle en niet-succesvolle saneringen op basis van de schuldgraad is de wel erg sterke onbetrouwbaarheid van de schuldgraad in transitielanden. Grootschalige privatiseringen kunnen de schuldgraad immers sterk beïnvloeden, zonder dat dit het gevolg is van een wijziging in het structureel budgettair beleid van de overheid. Empirisch is inderdaad vastgesteld dat dit het geval geweest is in een aantal perioden in een aantal OESO-landen

69

(McDermott en Wescott, 1996). De recente en nog steeds in gang zijnde overgang naar een vrijemarkteconomie vormt dus een bijkomende verantwoording voor de hier gehanteerde methodologie. De schuldgraad wordt doorheen dit deel overigens zo weinig mogelijk aangewend om de budgettaire positie in te schatten, aangezien ze onderhevig is aan factoren die weinig met het werkelijk gevoerde beleid te maken hebben26 .

Tot slot kan de schatting van een consumptievergelijking (wat we, en Giavazzi en Pagano (1996) in essentie doen) een antwoord bieden op één van de opvallendste macro-economische evoluties die plaats vonden in transitielanden. Onderstaande tabel (tabel 14) geeft de spaarquote (als percentage van het inkomen) van de gezinnen weer in transitielanden en, om een soort van referentiepunt te bieden, tevens van de G7-landen.

Tabel 15: Evolutie in de private spaarratio’s 1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Estland Letland Litouwen

25,9 34,7 25,8

22,3 38,8 25,2

34,5 43,5 28,5

29,7 48,1 17,9

23,5 25,4 14,5

17,8 19,5 9,4

25,0 20,0 14,3

Ongewogen gem.

28,8

28,8

35,5

31,9

21,1

15,6

19,8

Bulgarije Hongarije Polen Roemenië Slovakije Slovenië Tsjechië

31,4 29,9 42,7 29,5 28,5 33,0 30,6

22,0 28,0 32,8 20,8 24,2 32,6 29,9

35,8 18,7 18,0 24,1 28,2 27,4 36,8

18,8 14,9 16,7 23,0 24,1 26,5 27,4

10,7 11,2 16,5 24,0 21,8 20,6 20,2

20,9 15,0 16,9 24,9 28,8 22,6 20,1

24,8 18,9 18,3 22,9 31,6 21,3 20,2

Ongewogen gem.

32,2

27,2

27,0

21,6

17,9

21,3

22,6

G7 gemiddelde 12,4 13,9 15,4 16,8 16,2 14,7 BRON: Denizer en Wolf, 2000 / OECD Statistical compendium, 1998, eigen berekeningen

14,3

26

Volledigheidshalve moet hier aan toegevoegd worden dat de privatiseringen in transitielanden

verrassend weinig geld voor de staatskas opleverden. De opbrengst als percentage van het BBP was veel kleiner dan in de meeste andere landen in ontwikkeling of OESO-landen die hun staatsondernemingen privatiseerden (Tanzi en Tsibouri, 2000). Hoewel de schuldgraad hierdoor dus niet zó sterk wordt

beïnvloedt als misschien gedacht kon worden, lijkt het als desalniettemin

raadzaam om niet te veel aandacht te schenken aan de evolutie van de schuldgraad. Deze evolutie wordt namelijk op verschillende manieren beïnvloedt door de institutionele veranderingen die de economie ondergaat (CEPR, 1997).

70

Communistische landen betraden het kapitalistisch systeem met opmerkelijk hoge spaarratio’s. Even opmerkelijk echter is de scherpe terugval in deze spaarratio’s in de eerste jaren van transitie. In drie à vier jaar tijd waren deze ratio’s bijna gehalveerd, zowel voor de CEEC’s als de Baltische republieken en dit terwijl de spaarratio’s in de OESO-landen eerder gestegen dan gedaald zijn. Na een dieptepunt in ’93 en ’94 respectievelijk herstelden de spaarvoeten zich, zonder de erg hoge niveaus van het respectieve jaar van de overgang naar het kapitalisme te bereiken.. Er bestaan verschillende (elkaar niet uitsluitende) verklaringen voor deze terugval, die we kort overlopen.

Allereerst is het mogelijk dat de officiële cijfers een overschatting zijn van wat de mensen werkelijk spaarden, omwille van de belangrijkheid van zwarte markten waar een deel van de consumptie (of wat dan officieel bij de besparingen gerekend wordt) plaatsvindt. De sterke gezinsbesparingen konden gedeeltelijk ook ongewenste geweest zijn. Aangezien de communistische overheden weinig belang hechtten aan de productie van consumptiegoederen bestond er een te laag aanbod om aan de vraag van consumptiegoederen te voldoen, waardoor men noodgedwongen een groot deel van het inkomen spaart. In verschillende transitielanden lag de nominale loongroei tijdens de jaren ’80 boven de outputgroei van consumptiegoederen. Aangezien prijzen kunstmatig vast gehouden werden, kon deze hierdoor aanwezige latente vraag niet leiden tot meerconsumptie, waardoor “overtollige” middelen aangehouden werden, veelal in liquide vorm (Denizer, Wolf en Ying, 2000). Tijdens de eerste jaren van transitie werden de prijzen dan geliberaliseerd waardoor vraag en aanbod automatisch op elkaar afgestemd worden en de ongewenste besparingen afgebouwd kunnen worden (Denizer en Wolf, 2000).

Denizer en Wolf (2000) vinden empirische evidentie voor deze verklaringen en met name voor ex-Sovjet-republieken. Zij komen evenwel eveneens tot de bevinding dat dit de sterke daling slechts zeer gedeeltelijk kan verklaren en dat men blijkbaar vrijwillig en werkelijk (niet door een overschatting van de cijfers in de eerste jaren dus) een groter deel van zijn inkomen is beginnen consumeren. Deze bevindingen zouden conform zijn met consumption smoothing: de economische groei heeft namelijk een grote verklaringskracht voor de spaarratio. Hogere groei wordt geassocieerd met hogere consumptie (relatief aan het inkomen), en wel grotendeels omdat een hoger toekomstig inkomen geanticipeerd wordt en men zijn consumptie in zekere mate evenwichtig wil uitspreiden over het leven.

71

Wat we in de rest van dit deel willen onderzoeken is in hoeverre het overheidsbeleid, los van de economische groei op zich, aanleiding gegeven heeft tot een dergelijke vorm van consumption smoothing. Indien hogere verwachte groei geassocieerd wordt met toenemende consumptie lijkt, kan men redelijkerwijs aannemen dat doordachte saneringen evenzeer de consumptie kunnen stimuleren. De schatting van een consumptievergelijking met inbegrip van budgettaire variabelen lijkt een voor de hand liggende keuze om dit te doen.

7.4. Gehanteerde methodologie

Zoals gezegd is het hier gebruikte model gebaseerd op Giavazzi en Pagano (1996), wier model de volgende functionele vorm heeft: ? ct = ß0 + ß1 ct-1 + ß2 ? yt + ß3 yt-1 + ß4 ? yt OECD + ß5 yt-1OECD + ß6 ? rt + ß7 rt-1 + (1-Dt )(?t ? t t + ?2 t t-1 + ?3 ?trt + ?4 trt-1 + ?5 ? gt + ?6 gt-1 ) + Dt (d1 ? t t + d2 t t-1 + d 3 ?trt-1 + d 4 trt-1 + d5 ? gt +d6 gt-1) In deze vergelijking staat c voor de private consumptie, y voor het nationaal inkomen, yOECD voor het inkomen in de OESO-regio, r voor de reële langetermijnrente, t voor de belastingen, tr voor de transferts en g tenslotte voor de overheidsconsumptie.

De reden waarom zowel de langetermijnrente als de groei(voet) van de OESO-landen voorkomt in deze vergelijking is om rekenschap te geven aan het belang van externe factoren (zie ook deel 5). In plaats van de OESO-regio hebben we de EU-regio (bestaande uit 15 landen) gebruikt als proxy voor de buitenlandse groei en wel vanwege het belang van dit handelsblok voor transitielanden. Verder waren cijfers omtrent de langetermijnrente niet voorradig zodat we noodgedwongen gebruik dienden te maken van kortetermijnrentevoeten, meer bepaald de lending rate. De lending rate is een goede indicator voor de “cost of capital”, en zal aldus van groot belang zijn voor zowel de private investeringen als de duurzame consumptie van de gezinnen.

72

Rentevoeten worden ook opgenomen in consumptievergelijkingen omwille van het potentiële belang van “wealth effects” op de consumptie. Idealiter zouden we hiervoor evenwel het vermogen moeten opnemen in onze vergelijking. Aangezien data omtrent het vermogen in transitielanden, naar ons beste vermoeden niet bestaan of niet bijster betrouwbaar zijn, moeten we ons beroepen op een proxy, waartoe meestal de reële langetermijnrente voor wordt gebruikt, en dit vanwege de gekende relatie tussen vermogen (van vastgoed of aandelen bijvoorbeeld) en de rente. De ex ante reële langetermijnrente is hiervoor meest relevant, doch helaas zijn hierover wederom geen cijfers vindbaar (terwijl de ex post korte termijnrente wel beschikbaar, maar misschien veel minder relevant is). Verwachtingen (omtrent inflatie bijvoorbeeld) kunnen immers moeilijk becijferd worden. Naar analogie met Missale, Giavazzi en Benigno (1997), gebruiken we het verschil tussen de depositorente in het binnenland en de depositorente in Duitsland als verklarende variabele 27 . Deze variabele weerspiegelt de wijziging in de verwachtingen en geloofwaardigheid. Meer bepaald weerspiegelt het de wijziging in inflatieverwachtingen en/of default risk, aangenomen dat de geloofwaardigheid van Duitsland constant blijft. De evolutie van deze variabele impliceert een verandering in de ex ante reële rente en vermogen. We hebben dus telkens een alternatieve vergelijking geschat met deze spread in plaats van de lending rate.

Een andere (noodgedwongen) aanpassing die we doorvoeren is niet de transferts, maar de som van transferts en subsidies opnemen in onze regressie.

Tot slot nemen we een aantal variabelen op die de structurele veranderingen naar de vorming van een vrije markteconomie moeten weergeven. Dit zijn de zogenaamde EBRD indices in verband met wisselkoers- en handelsliberalisatie, prijsliberalisatie, privatiseringen, en “enterprise reform”. Misschien gaat er een invloed uit van deze variabelen op de private consumptie. Hervormingen komen de groei op langere termijn ongetwijfeld ten goede (zie bijvoorbeeld het IMF country report, 2001), mogelijk ten koste van het huidige overheidsbudget. De meeste onderzoekers gaan namelijk uit van een niet-lineair effect van hervormingen op de economische groei over de tijd heen. Initieel zullen structurele hervormingen een negatieve invloed uitoefenen op de groei, dat evenwel overgecompenseerd wordt na verloop van tijd (Falcetti, Raiser en Sanfey, 2000). Als consumenten vooruitkijkend 27

Missale, Giavazzi en Benigno (1997) gebruiken de langetermijnrente op obligaties, terwijl wij hier

noodgedwongen gebruik moeten maken van gelijkaardige rentevoeten op korte termijn.

73

zijn zullen hervormingen aldus normaal gezien leiden tot een verhoogde consumptie (omdat een hogere toekomstige economische groei ook een hoger verwacht inkomen inhoudt). Als consumenten daarentegen kortzichtig zijn of “liquidity constrainted”, zullen meer hervormingen geen tot negatieve gevolgen hebben voor de consumptie. We hebben één samenvattende indicator als veranderlijke variabel gebruikt in plaats van verschillende (en eigenlijk gebruiken we opnieuw 2 indicatoren: de met één jaar vertraagde index en de eerste verschillen). In bijlage 3 hebben we weergegeven hoe we deze indicator bekomen hebben.

Denizer en Wolf (2000) hebben in hun empirisch onderzoek een relatie vastgesteld tussen consumptie als percentage van het inkomen en de geleverde hervormingen (eveneens op basis van een gelijkaardige samenvattende indicator). Ook zij gaan uit van een J-vormige relatie tussen hervormingen en output, waarbij er in de beginfase een soort “creative destruction” plaatsvindt die na verloop van tijd (zoals de naam zelf aangeeft overigens) leidt tot meergroei.

De variabelen die we opnemen zijn telkens gedefleerd en gedeeld door de bevolking om de data zowel van prijsevoluties als bevolkingswijzigingen te zuiveren (hoewel dit laatste van weinig invloed is ). Hierna zijn alle cijfers gelogaritmeerd 28 . Ter illustratie: de wijziging in de consumptie in het jaar ‘94, om maar een bijvoorbeeldje te verschaffen, is op dusdanige wijze geconstrueerd:

?c94 = log((c94/consumptieprijspeil94)/bevolkingsomvang94)) log((c93/consumptieprijspeil93)/bevolkingsomvang93))

In de te schatten vergelijking is D is een dummy-variabele die de waarde 1 aanneemt in perioden waar er fors is gesaneerd of expansief te werk gegaan is en 0 in de andere gevallen. In eerstgenoemde gevallen achten we de kans op het zich voordoen van niet-Keynesiaanse effecten groter in. Substantiële ingrepen zijn immers beter in staat om de verwachtingen bij te sturen. Giavazzi en Pagano (1996) stellen 4 (weliswaar redelijk arbitraire) mogelijke definities van “forse” ingrepen voorop: Als de wijziging in het cumulatieve structurele saldo

28

De rente en de index in verband met hervormingen zijn uiteraard noch gelogaritmeerd, noch gedeeld

door de bevolkingsomvang. Wat de rente betreft, maken we telkens gebruik van reëel “gemaakte” rentevoeten. Op deze variabelen hebben we tevens, om voor de hand liggende redenen ook geen Hodrick-Prescott-filter toegepast.

74

(1) meer dan 5% van het potentieel BBP in vier opeenvolgende jaren bedraagt (inclusief het jaar waar de dummy de waarde 1 aanneemt), (2) meer dan 4% van het van potentieel BBP in drie opeenvolgende jaren bedraagt; (3) meer dan 3% van het potentieel BBP in twee opeenvolgende jaren bedraagt of (4) meer dan 2% van het potentieel BBP in het jaar in kwestie.

We gebruiken, rekening houdende met de korte tijdreeksen, enkel rekening met de 2 laatste criteria. Als een periode aan één van de twee criteria voldoet beschouwen we dit als een forse ingreep. Tevens moeten we noodgedwongen gebruik maken van het werkelijke saldo in plaats van het structurele en van het werkelijke BBP in plaats van het potentiële. Zoals gezegd voeren we wel ook een regressie uit op basis van cijfers die we zelf “conjunctuurgezuiverd” hebben.

Tot slot stelt zich in de te schatten vergelijking een probleem met de wederzijdse causaliteit tussen de wijziging in de consumptie en de wijziging in de output. Niet alleen heeft een wijziging in de output (of met andere woorden het macro-economisch inkomen) hoogstwaarschijnlijk een sterk effect op de consumptie, tevens wordt de macro-economische output voor een groot gedeelte bepaald door de private consumptie. Idealiter zou men dus gebruik moeten maken van een instrumentvariabele voor de wijziging in BBP (die sterk gecorreleerd is met het BBP, maar niet met consumptie ). Een dergelijke instrumentvariabele vinden, en tegelijkertijd de functionele vorm (en de wenselijke eigenschappen) van de te schatten vergelijking behouden, ligt evenwel niet voor de hand. Bovendien hebben Gobbin en van Aarle (2000) een zeer gelijkaardig onderzoek uitgevoerd waarbij zij controleerden voor de potentiële gevolgen van deze wederzijdse causaliteit. De conclusie van deze oefening was dat de schattingen zonder en met instrumentvaraibelen vrijwel identiek zijn en dat het nalaten van instrumentvariabelen dus geen noemenswaardige problemen met zich meebrengt.

75

7.5. Regressie-resultaten

Tabellen 15 tot en met 18 geven de resultaten weer van de uitgevoerde regressies. We hebben hierbij gebruik gemaakt van het software-pakket E-views, versie 3.1. Net zoals Giavazzi en Pagano (1996) voeren we een OLS-regressie uit op paneldata met fixed effects 29 . Eén verschil met hun paper is dat we noodgedwongen gebruik moeten maken van ongebalanceerde data (dit wil zeggen panels waarbij sommige jaargegevens voor sommige landen ontbreken; in ons geval vooral voor de beginjaren), vanwege een gebrek aan data. Tevens houdt het opnemen van fixed effects in dat er, naast de 21 variabelen uit de te schatten vergelijking (dezelfde als bij Giavazzi en Pagano (1996), plus dan nog de “hervormingsindices”), nog 9 constanten (één voor elk land) geschat moeten worden. Aangezien onze steekproef uit slechts 53 waarnemingen bestaat, leek het ons aangewezen om de budgettaire variabelen telkens apart te schatten. Dit laat ons toe om telkens 8 variabelen minder te moeten schatten, en hierdoor vrijheidsgraden te besparen. Tevens wordt het nu ook makkelijker om ook de invloed van overheidsinvesteringen op private consumptie empirisch na te gaan (indien we één enkele regressie zouden schatten zouden we nog 4 additionele variabelen moeten opnemen om de invloed van overheidsinvesteringen na te gaan). Omwille van het potentieel belangrijke effect van compositie-effecten voor saneringen in transitielanden hebben we eveneens een regressie 29

Het essentiële verschil tussen het uitvoeren van een “standaard” OLS-regressie en deze aanpak is dat

er hier wordt gecontroleerd voor landenspecifieke factoren. Voor elk land wordt er immers een aparte constante geschat, waardoor rekening gehouden wordt met het feit dat twee observaties bij eenzelfde land waarschijnlijk meer “op elkaar zullen lijken” dan twee observaties tussen verschillende landen. Fixed effects is een methode om deze specifieke constanten te schatten. In de econometrische literatuur bestaat er discussie over het gebruik tussen fixed effects en random effects, welke een alternatieve manier vormt om een schatting met paneldata uit te voeren. Eenvoudig uitgedrukt gaat men bij de eerstgenoemde methode uit van een correlatie tussen het tijdsinvariante, landgebonden effect en de verklarende variabelen, terwijl men er bij random effects van uitgaat dat beiden ongecorreleerd zijn. Indien deze niet gecorreleerd zouden zijn, treedt er efficiëntieverlies op bij gebruik van fixed effects, terwijl de standaardinferentie van de standaardfouten wel geldig blijft. Bij het toepassen van random effects waar de correlatie significant verschillend is van nul daarentegen, zullen de bekomen schatters vertekend en dus onbetrouwbaar zijn. Aangezien we niet weten in hoeverre er een correlatie bestaat in ons geval, lijkt het veiliger om met fixed effects te werken: de bekomen schattingen kunnen op zijn slechtst met weinig precisie geschat worden, volledig foutieve

76

uitgevoerd waarin alle budgettaire variabelen gezamenlijk geschat zijn, zonder dummywaarden.

Buitenlandse economische groei blijkt in vrijwel alle specificaties hoogst insignificant en is daarom weggelaten, zodat er twee variabelen minder geschat dienen te worden. Blijkbaar is de buitenlandse conjunctuur van weinig belang voor de bepaling van de binnenlandse consumptie. Tevens gaat er slechts een miniem verschil uit van het gebruik van de depositorente (als verschil met de Duitse depositorente) en de lending rate. Daarom geven we dan ook enkel de regressies weer uitgevoerd met de lending rate.

Tot

slot

bekwamen

we

over

het

algemeen

slechtere

resultaten

wanneer

we

“conjunctuurgezuiverde” data gebruiken dan wanneer we dit niet doen. Dit is niet zo onlogisch: zoals gesteld in punt 7.2 kan een correlatie tussen budgettaire variabelen potentieel veroorzaakt worden door “derde factoren”, zoals conjunctuurschommelingen. Onze toegepaste conjunctuurzuivering is evenwel van zeer twijfelachtige kwaliteit (op tijdreeksen van gemiddeld zes jaar kan dit ook moeilijk anders). Extreme waarden worden door het toepassen van een filter op zeer korte tijdreeksen zeer sterk afgevlakt, zonder dat men met enige zekerheid kan stellen dat deze “smoothing” corrigeert voor precies cyclische factoren. Werkelijke oorzaak-gevolg-relaties zouden door deze afvlakking waarschijnlijk ook moeilijker te detecteren zijn. Daarom hopen we geen al te grote fout te begaan om enkel de regressies weer te geven met “ongezuiverde” data.

Om compositie-effecten, los van de omvang van de budgettaire ingreep, te schatten hebben we eerst en vooral de invloed van alle variabelen samen geschat zonder dummy-variabele. Tabel 15 geeft de resultaten weer van de schatting van volgende vergelijking. Interestvoeten bleken insignificant gecorreleerd te zijn met consumptie en zijn daarom weggelaten.

? ct = ß0 + ß1 ct-1 + ß2 ? yt + ß3 yt-1 + ß4 ?hervt + ß5 hervt-1 + ?t ? t t + ?2 t t-1 + ?3 ?trt + ?4 trt-1 + ?5 ? gt + ?6 gt-1 + ?7 ?ovinvt + ?8 ovinvt-1

schattingen zijn evenwel uitgesloten (Johnston en DiNardo, 1997). Overigens is deze werkwijze conform aan de methodologie van zowel Gobbin en van Aarle (2000) als Giavazzi en Pagano (1996).

77

Tabel 16: Regressie-output voor compositie-effecten Variable

Coefficient

Std. Error

t-Statistic

Prob.

Consumptie-1 BBP-1 ? BBP ? Transferten Transferten-1 Belastingen-1 ? Belastingen ? Overheidsconsumptie Overheidsconsumptie-1 ? Overheidsinvesteringen Overheidsinvesteringen-1 Hervormingen-1 ? Hervormingen

-0.533989 0.413903 0.712775 0.204961 0.222208 -0.228021 -0.071417 -0.006419 0.006710 0.020041 0.046602 0.114695 0.147898

0.136558 0.122553 0.113359 0.085690 0.125621 0.158372 0.122235 0.040877 0.006540 0.014764 0.015564 0.038510 0.063958

-3.910.341 3.377.339 6.287.761 2.391.894 1.768.870 -1.439.780 -0.584264 -0.157038 1.025.885 1.357.485 2.994.181 2.978.357 2.312.428

0.0005 0.0020 0.0000 0.0230 0.0868 0.1600 0.5633 0.8762 0.3129 0.1844 0.0054 0.0056 0.0276

R-squared Adjusted R-squared

0.891435 Durbin-Watson 2.330.829 0.817891

Fixed effect

_BUL--C _EST--C _HON--C _KRO--C _LET--C _LIT--C _POL--C _ROE--C _TSJ--C

-0.022740 0.121767 -0.035816 0.192210 0.015014 0.041410 0.059921 0.059938 -0.270491

Het macro-economisch inkomen heeft, conform alle verwachtingen, een zeer sterke en significante verklaringskracht voor de private consumptiegedrag. Hoe hoger het BBP, hoe hoger de consumptie. De variabelen met betrekking tot de uitgevoerde hervormingen zijn ook significant positief gecorreleerd met een betrouwbaarheidsniveau van 1% voor de vertraagde variabele en met 5% voor de verschilvariabele, de conclusies van Denizer en Wolf (2000) bevestigend. Blijkbaar hebben hervormingen, ondanks de grote kosten op korte termijn, een gunstuge impact op het vertrouwen van de consument. Zowel het teken als de significantie van de vertraagde consumptie is gelijkaardig aan de resultaten van Giavazzi en Pagano (1996). Een jaar van dalende (of weinig stijgende) consumptie wordt dus vaak gevolgd door een jaar van sterk toenemende consumptie en vice versa, misschien omdat de consumptie een soort van gemiddeld pad volgt waarrond fluctuatie mogelijk is. Hoe dan ook is de verklaringskracht van deze specificatie (een “R-adjusted” van meer dan 0,80) behoorlijk goed te noemen.

Wat budgettaire variabelen betreft zijn enkel de transferten en de overheidsinvesteringen significant. Een toename in transferten heeft een toename van de private consumptie tot gevolg. Het bekomen resultaat voor de transferten lijkt, los van mogelijke niet-lineariteiten, de Keynesiaanse theorie te bevestigen. Onze voorspelling in verband met het belang van compositie-effecten en de mogelijk expansieve gevolgen van een sanering door middel van transfertbeperkingen blijkt dus niet op te gaan in werkelijkheid. In het positieve verband

78

tussen overheidsinvesteringen en private consumptie vinden we wel een indicatie voor het belang van compositie-effecten. Blijkbaar heeft een sanering die voornamelijk gericht is op dalende investeringen minder kans op slagen dan een sanering gericht op een beperking van overheidsconsumptie of hogere belastingen. Laatstgenoemde variabelen zijn immers beide insignificant gecorreleerd met de consumptie. Wat belastingen betreft is dit misschien niet zo onlogisch als mag lijken vanuit Keynesiaanse visie gezien de specifieke budgettaire evolutie van transitielanden: door de sterke terugval in belastingsontvangsten zijn verschillende landen namelijk in de budgettaire problemen geraakt, waardoor de kans op latere, en potentieel disruptievere belastingsverhogingen reëel is. Hierop vooruitblikkend breiden de private agenten hun consumptie niet uit bij een belastingsverlaging. Verder heeft een daling in de belastingen, zoals eerder betoogd, misschien minder te maken met een wijziging in het beleid (dalende belastingsvoeten) en meer met stijgende belastingsontduiking.

Samenvattend kunnen we wel stellen dat het belang van compositie-effecten niet goed tot uiting komt in bovenstaande regressieresultaten en dit ondanks de vooropgestelde verwachtingen.

Daarom richten we onze aandacht op het belang van de grootte van de budgettaire ingreep, of gaan we met andere woorden de invloed na van onze dummy-variabele. Deze dummyvariabele bedroeg 1 in 23 van de 53 gevallen. We schatten vier vergelijkingen; één voor elke budgettaire variabele. Ook insignificant gebleken variabelen worden opnieuw onderzocht omdat het best mogelijk is dat deze wel significant blijken te zijn, doch enkel bij forse of juist halfslachtige saneringen. Onderstaande tabel geeft de resultaten weer van de regressie met betrekking op de transferten en subsidies op de consumptie, m.a.w.:

? ct = ß0 + ß1 ct-1 + ß2 ? yt + ß3 yt-1 + ß4 ? rt + ß5 rt-1 + ß6 ?hervt + ß7 hervt-1 + (1-Dt ) (?1 ?trt + ?2 trt-1 ) + Dt (d1 ?trt-1 + d 2 trt-1 )

79

Tabel 17: Regressie-output transferten en subsidies met eerste dummy Variable

Coefficient

Std. Error

t-Statistic

Prob.

Fixed effect

Consumptie-1 BBP-1 ? BBP ? Transferts*D Transferts-1*D ? Transferts*(1-D) Transferts-1*(1-D) Rente-1 ? Rente Hervormingen-1 ? Hervormingen

-0.430090 0.364630 0.560037 0.107836 0.009584 0.118550 0.011817 9.14E-05 2.18E-05 0.038252 0.147720

0.173293 0.145305 0.110176 0.074985 0.061859 0.067713 0.063551 4.87E-05 3.16E-05 0.038043 0.064204

-2.481.864 2.509.415 5.083.099 1.438.103 0.154937 1.750.785 0.185939 1.874.903 0.688384 1.005.472 2.300.805

0.0183 0.0172 0.0000 0.1598 0.8778 0.0893 0.8536 0.0697 0.4960 0.3220 0.0279

BUL--C EST--C HON--C KRO--C LET--C LIT--C POL--C ROE--C TSJ--C

R-squared Adjusted R-squared

0.843127 Durbin-Watson 2,241267 0.752807

-0.075533 0.012964 -0.065085 0.065913 -0.044731 0.000140 -0.003929 0.001093 -0.171881

Het bekomen positief verband tussen de wijziging in de rente en de wijziging in de consumptie is iets wat we wel vaker bekomen en is eigenaardig. Hoewel het uiteraard gissen blijft, kan een verklaring misschien gezocht worden in het belang van de inflatie voor de bepaling van de reële rente. In het begin van de transitie werden zowat alle landen getroffen door een prijsverhogingen de naam hyperinflatie waardig (terwijl zelfs gematigde inflatie ongekend was in de communistische periode). Door deze sterke en hoogstwaarschijnlijk gedeeltelijk onverwachte inflatie werd de ex-post reële rente dikwijls negatief (en soms behoorlijk negatief). Terzelfder tijd betekende deze sterke inflatie ook een additionele belasting op de consumenten. Met een meer gematigd inflatieregime verdwenen zowel de negatieve rentevoeten als deze belasting, waardoor de relatie aannemelijker wordt. De “inflation tax” in de eerste jaren van transitie was immers geenszins verwaarloosbaar. In 1992 bedroeg deze bijvoorbeeld meer dan 10 procent voor Roemenië en minder dan 2% in ’95, met het bereiken van een meer gematigd inflatiepercentage (Albu en Pilinescu, 2000). Evenwel kunnen we stellen dat wijzigingen in de rente een over het algemeen een marginale rol spelen bij de verklaring van privaat consumptiegedrag en wel voornamelijk omdat deze variabele in een (vrij grote) meerderheid van de uitgevoerde regressies niet significant blijkt te zijn.

Een bescheiden indicatie voor het belang van “size and persistence” vindt men terug in de afwezigheid van een relatie tussen transferten en de consumptie. Terwijl de stijging in transferten

een

positieve

invloed

uitoefent

op

de

consumptie

(met

een

10%-

significantieniveau) bij kleine budgettaire ingrepen, is dit niet langer het geval bij sterke

80

ingrepen (i.e. D = 1). De reactie van consumenten op een wijziging van transferten is dus niet langer Keynesiaans indien men fors saneert (of expansief te werk gaat). Omdat het verschil van de significantie tussen grote en kleine budgettaire ingrepen evenwel niet zo groot is, is het maar de vraag of we hieruit veel conclusies kunnen trekken.

Naast transferten en subsidies hebben de invloed van belastingen nagegaan en wel door middel van volgende vergelijking:

? ct = ß0 + ß1 ct-1 + ß1 ? yt + ß3 yt-1 + (1-Dt ) (?3 ?trt + ?4 trt-1 ) + Dt (d3 ?trt-1 + d 4 trt-1 ) Zowel hervormingen als rente zijn hier weggelaten omdat beide regressoren insignificant bleken te zijn. Tabel ?? geeft de resultaten van deze regressie weer:

Tabel 18: Regressie-output belastingen met eerste dummy Variable

Coefficient

Std. Error

t-Statistic

Prob.

Fixed effect

Consumptie-1 BBP-1 ? BBP ? Belastingen*D Belastingen-1*D ? Belastingen*(1-D) Belastingen-1*(1-D)

-0.493267 0.558158 0.752221 0.006036 -0.035060 -0.099763 -0.031436

0.128799 0.125357 0.108852 0.081202 0.053738 0.050496 0.055113

-3.829.733 4.452.547 6.910.482 0.074337 -0.652432 1.975.682 -0.570390

0.0005 0.0001 0.0000 0.9411 0.5182 0.0557 0.5719

R-squared Adjusted R-squared

0.808017 Durbin-Watson 2,217299 0.730186

_BUL--C _EST--C _HON--C _KRO--C _LET--C _LIT--C _POL--C _ROE--C _TSJ--C

-0.093581 -0.215945 -0.121790 -0.101849 -0.135119 -0.172193 -0.172711 -0.143247 -0.059166

Belastingen hebben in deze specificatie nooit een significant effect op de wijziging van de consumptie indien de dummy waarde één aanneemt, terwijl een wijziging in de belastingen significant negatief gecorreleerd is met de wijziging in de consumptie bij een dummy-waarde gelijk aan nul. Terwijl belastingsverhogingen normaliter gepaard gaan met een daling van de private consumptie, is het theoretisch best mogelijk dat belastingsverhogingen geen (of zelfs expansieve) effecten teweegbrengen als deze saneringsoperatie geloofwaardig genoeg is. Deze stelling wordt ondersteund door bovenstaande cijfers.

81

Voor overheidsconsumptie bekomen we geen significante effect op de private consumptie, ongeacht de waarde van de dummy-variabele. Overheidsinvesteringen daarentegen zijn altijd vrij significant gecorreleerd, zowel voor grote als kleine overheidsingrepen. Dit is de reden waarom we deze regressieresultaten niet hebben opgenomen.

Terwijl “size en persistence” inderdaad relevant kan zijn, komt het belang van de initiële condities bij de start van een sanering duidelijk naar voren in de theorie. Wijzigingen in het beleid bij een onhoudbare budgettaire positie zullen gunstiger geëvalueerd worden door de consumenten en dusdanig mogelijk aanleiding geven tot een toename in de consumsuptie. Om ook dit te onderzoeken hebben Gobbin en van Aarle (2000) enkele alternatieve definities voor de dummyvariabele voorgesteld, waarbij het belang van “emergency effects” telkens onderzocht worden.

De in deze context meest relevante dummy-variabele die zij voorstellen is gebaseerd op het zogenaamde “primary gap”. Deze wordt berekend door het primair saldo min de schuldgraad (als percentage van het BBP) te vermenigvuldigen met het verschil tussen het reëel renteniveau en de reële groeivoet. Een (sterk) negatieve primary gap wijst op een onhoudbare schuldevolutie en maakt een correctie noodzakelijk. Een budgettaire sanering die plaatsvindt bij een dergelijke onhoudbare situatie zou allicht meer kans op slagen hebben, of anders gezegd, vaker expansieve effecten teweegbrengen. Deze veronderstelling gaan we empirisch verifiëren.

In lijn met Gobbin en van Aarle (2000) beschouwen we een primary gap van –5% of lager als een duidelijk teken van een onhoudbare budgettaire positie. In deze gevallen kennen we dan ook waarde één toe aan de dummy, terwijl de dummy in alle andere jaren waarde nul aanneemt. In 18 van de 53 gevallen bedroeg deze dummy ook daadwerkelijk waarde 1. Opnieuw hebben we dezelfde vergelijkingen geschat, evenwel met deze nieuwe dummyvariabele, waarbij het mogelijk belang van “emergency-effects” deze keer onder de loupe genomen wordt.

Allereerst onderzoeken we mogelijke niet-lineariteiten met betrekking tot transferten en subsidies. Wederom waren zowel rente als hervormingen niet significant gecorreleerd en dus weggelaten in volgende vergelijking:

82

? ct = ß0 + ß1 ct-1 + ß2 ? yt + ß3 yt-1 + (1-D’t ) (?1 ?trt + ?2 trt-1) + D’t (d1 ?trt-1 + d2 trt-1) Tabel 19: Regressie-output transferten met tweede dummy Variable

Coefficient Std. Error 0.112601 0.115759 0.087309 0.084820 0.036564 0.038099 0.036254

t-Statistic

Consumptie-1 BBP-1 ? BBP ? Transferts*D’ Transferts-1*D’ ? Transferts*(1-D’) Transferts-1*(1-D’)

-0.511112 0.472966 0.578397 -0.123043 -0.037839 0.112025 -0.013342

-4.539.122 4.085.770 6.624.697 -1.450.640 -1.034.874 2.940.394 -0.368012

R-squared Adjusted R-squared

0.853312 Durbin-Watson 1.873.819 0.793844

Prob. 0.0001 0.0002 0.0000 0.1553 0.3074 0.0056 0.7150

Fixed Effects _BUL--C _EST--C _HON--C _KRO--C _LET--C _LIT--C _POL--C _ROE--C _TSJ--C

-0.100579 -0.000770 -0.055329 0.078347 -0.045822 -0.007047 -0.003253 -0.011421 -0.098903

Hierbij valt op dat de wijziging in transferten enkel en alleen significant positief gecorreleerd zijn met de wijziging in consumptie (met een significantieniveau van net geen 5%) indien deze wijziging plaatsvindt in een periode waar de overheidsfinanciën gezond te noemen zijn. Een toename in transferten bij onhoudbaar budgettair beleid zal aldus geen stimulerend effect uitoefenen op de private consumptie, net zoals voorspeld wordt door de theorie. Waarschijnlijk zal men in een dergelijk geval een groot deel van het toegenomen beschikbaar inkomen opsparen in anticipatie van een budgettaire correctie. Omgekeerd heeft een daling in transferten geen afremmend effect op consumptie omdat men zijn voorzorgssparen zal afbouwen en wel omdat de overheid een (al te zware) budgettaire correctie in de nabije toekomst heeft afgewend.

Belastingen en overheidsconsumptie hebben geen significante invloed op de consumptie

wanneer

een

dummy

voor

“emergency

effects”

wordt

private

toegevoegd.

Overheidsinvesteringen hebben, net als in alle andere vergelijkingen, opnieuw een sterk positief effect op de private consumptie ongeacht de waarde van de dummy.

Samenvattend kunnen we zeggen dat de empirische evidentie voor het bestaan van nietlineariteiten in de reactie op private consumptie niet overweldigend is. Zowel “size and persistence” als “emergency effects” lijken niet meer dan een beperkte rol te spelen in het privaat consumptiegedrag. Een aannemelijke verklaring voor deze bevindingen zijn de besproken problemen met de data (zie supra).

83

Besluit In tegenstelling tot wat de heersende Keynesiaanse voorspelt hebben zich in laatste decennia een aantal saneringen in OESO-landen voorgedaan die expansief waren in plaats van contractief. Deze vaststellingen hebben er toe geleid dat men de ze Keynesiaanse theorie in vraag is beginnen stellen. Blijkbaar bestaan er een aantal omstandigheden waarin deze theorie niet opgaat. Een goede kennis van deze omstandigheden is van groot potentieel belang voor de praktische uitvoering van saneringen in praktijk, aangezien het succes van de sanering hierdoor worden bepaald.

Transitielanden bevonden zich en bevinden zich nog steeds in een situatie waarin saneringsinspanningen noodzakelijk zijn. Het lijkt dan ook interessant om na te gaan in hoeverre ook hier “expansionary contractions” plaatsvonden en zo ja, in welke mate dezelfde factoren een rol hebben gespeeld als in OESO-landen. Deze scpritie beoogt dit na te gaan.

In deel één tot en met vijf hebben we een uitgebreid literatuuronderzoek ondernomen om de factoren van belang op een rijtje te zetten. Naast de zuiver theoretische overwegingen hebben we, waar mogelijk, ook aandacht geschonken aan de empirische ondersteuning van diverse theorieën. De belangrijkste conclusies die aan bod zijn gekomen zijn volgende: Saneringen zullen met een grotere waarschijnlijkheid expansieve effecten teweegbrengen naarmate dit beleid geloofwaardig is, de compositie van deze budgettaire ingreep “gunstig” is en de budgettaire positie van de overheid in kwestie onhoudbaar is. Tevens kan zowel het wisselkoersbeleid als buitenlandse factoren een invloed uitoefenen op het succes van een sanering.

Een algemene beschrijving van het budgettair beleid in communistische landen en hoe dit geëvolueerd is na de overschakeling op een vrijemarkteconomie toont aan dat vele transitielanden forse saneringen hebben doorgevoerd of dit nog zouden moeten doen. We hebben voor deze landen en perioden het belang van de drie bovenstaande factoren empirisch nagegaan. Hierbij hebben we geopteerd voor het uitvoeren van een consumptievergelijking waar budgettaire variabelen in opgenomen zijn. Voor het belang van compositie-effecten konden we geen overweldigende empirische ondersteuning vinden, terwijl geloofwaardigheid

84

(benaderd

door

de

grootte

van

de

budgettaire

aanpassing)

en

de

noodzakelijkheid/dringendheid ook slechts in vrij beperkte mate een rol blijken te spelen voor de reactie van private consumptie op budgettair beleid. Een voorzichtige conclusie die we hieruit kunnen trekken is dat de theorie omtrent niet-Keynesiaanse effecten minder goed opgaat voor transitielanden dan voor OESO-landen.

Een andere reden voor de “slechte” resultaten kan evenwel te vinden zijn in de slechte kwaliteit en beschikbaarheid van cijfers voor transitielanden, zowel als in het ontbreken van conjunctuurgezuiverde data. Vooral het bestaan van langere tijdreeksen en van (goede) conjunctuurgezuiverde cijfers zou mogelijk voor heel andere conclusies kunnen zorgen.

Dit is voor, zover we weten, het eerste onderzoek dat het bestaan van niet-Keynesiaanse effecten specifiek en rigoureus onderzoekt voor post-communistische landen. De voornaamste reden voor dit schijnbare gebrek aan interesse van economen, ligt volgens ons precies in de besproken problemen met het gegevensmateriaal. Ook ons onderzoek werd in grote mate ondermijnd door deze problemen. Toekomstig onderzoek is dan ook noodzakelijk om uitsluitsel te brengen omtrent de opgeworpen onderzoeksvragen.

I

Lijst van gelezen en geraadpleegde bronnen Albu L en Pelinescu E, 2000, Sustainability of Public Debt and Budget Deficit, Romania 2000 - 10 years of transition, past, present and future, conference paper nr.3 Alesina A en Ardagna S, oct. 1998, Fiscal adjustments, Economic policy, a European forum

Alesina A en Drazen A, dec. 1991, Why are stabilizations delayed?, The American economic review, volume 81, nr. 5

Alesina A en Perotti R, okt. 1995, Fiscal expansions and adjustments in OECD countries, Economic policy, nr.23

Alesina A, Ardagna S, Perotti R en Schiantarelli F, maa. 1999, Fiscal policy, profits and investment , NBER working paper nr. 7207

Alesina A, Perotti R en Tavares J, 1998, The political economy of fiscal adjustments, Brookings papers on economic activity, 1: 1998

Andersen P en Gruen D, okt. 1995, Macro-economic policies, Reserve bank of Australia research discussion paper nr. 208

Barro R en Sala-I-Martin, okt. 1992 Public finance of economic growth, The review of economic studies, vol. 59, issue 4 (oct 1992), 645-661

Barro R, 1990, Macro-economic policy, Harvard university press, 379 pagina’s

Barro R, mei 1999, Notes on optimal debt management, online working paper: http://post.economics.harvard.edu/faculty/barro/workpapers.html ,

Becker T, oct. 1995 c, Budget deficits, stochastic population size and consumption, Stockholm school of economics, working paper nr. 75

II

Becker T, oct. 1995 b, Budget deficits, tax risk and consumption, Stockholm school of economics, working paper nr. 74

Becker T, oct. 1995 a, Government debt and private consumption: theorie and evidence, Stockholm school of economics, working paper nr. 71

Bergman M, , 2000, The ‘expansionary fiscal contraction hypothesis’ and uncertainty about the permanence of fiscal consolidations, Lund university, department of economics, working paper nr. 2000:2

Bertoli G en Drazen A, , maa. 1993 Trigger points end budget cuts: explaining the effects of fiscal austerity, The American economic review, vol. 83

Blanchard O, 1990, Comment on Giavazzi and Pagano (1990), NBER Macro-economics annual

Blejer M en Skreb M, 1997, Macro-economic stabilization in transition economies, 338 pagina’s, Cambridge university press

Blinder A, 1997, Is there a core of usable macroeconomics that we should all believe?, American economic review, papers and proceedings, 87, 240-243

Brixi H, Ghanem H en Islam R, , aug 1999, Fiscal adjsutment and contingent government liabilities: Case studies of the Czech republic and Macedonia, World Bank working paper, nr. 2177

Bronchi C en Burns A, mei 2000, The tax system in the Czech republic, OECD economics department working paper nr. 245

Brons M, de Groot H en Nijkamp P, 2000, Growth effects of fiscal policies: A comparative analysis in a multi-country context, Tinbergen institute discussion paper nr. 42

Brunila A, Hukkinen J en Tujula M, 1999, Indicators of the cyclically adjusted budget balance: The bank of Finland’s experience, Bank of Finland discussion paper 1/99

III

Burda M en Wyplosz C, 1997, Macro-economics, a European context, Oxford University press,, 613 pagina’s

Campos N, okt. 1999, Never around noon: on the nature and causes of the transition shadow, CERGE-EI discussion paper, nr. 1999-19

Carbajo J en Fries S, mei 1997, Restructuring infrastructure in transition economies, EBRD working paper nr. 24

Caselli F, Giovannini A en Lane T, mei 1999, Fiscal discipline and the cost of public debt service: some estimates for OECD countries, IMF working paper

CEPR, 1997, Fiscal policy in transition, forum report of the economic policy initiative nr.3

Crafts N, 2000, Globalization and growth in the twentieth century, IMF working paper nr. 00/44

Cukierman A en Tommasi M, maart 1998, When does it take a Nixon to go to China, The American economic review, vol.88, nr 1

Daveri F en Tabellini G, nov. 1997, Unemployment, growth and taxation in industrial countries, IGIER (Innocenzo Gasparini Institute for Economic Research), Bocconi University De Clercq M, 1996, Economie toegelicht, Garant Leuven/Apeldoorn, 561 pagina’s

de Melo M, Denizer C en Gelb A, jan. 1996, From plan to market: Patterns of transition, Word Bank Working Paper nr. 1564

Denizer C en Wolf H, aug. 2000, The savings collapse during the transition in Eastern Europe, World Bank working paper nr. 2419

Denizer C, Wolf H en Ying Y, maa. 2000, Household savings in transition economies, World Bank working paper, nr. 2299

IV

Detken K, mei 1999, Fiscal policy effectiveness and neutrality results in an non-Ricardian world, ECB working paper nr. 3

Doménech R, Taguas D en Varela J, juni 2000, The effect of budget deficit on national saving in the OECD, economics letters 69 (2000) 377-383

EBRD transition report 2000: Employment, skills and transition

Easterly W, mei 1999, When is fiscal adjustment an illusion?, World Bank, working paper nr. 2109

Eichengreen B, 1998, Comment on Alesina, Perotti en Tavares; The political economy of fiscal adjustments, Brookings papers on economic activity, 1: 1998

Elmendorf D en Mankiw G, jan. 1998, Government debt , Federal reserve board Finance and economics discussion paper nr. 1998-09

Elmendorf W, okt. 1996, The effect of deficit-reduction laws on real interest rates, Federal reserve board Finance and economics discussion paper nr. 96-44

Fakin B en de Crombrugghe A, 1997, Fiscal adjustments in transition economies: social transfers and efficiency of public spending, World Bank working paper nr. 1822

Falcetti E, Raiser M en Sanfey P, juli 2000, Defying the odds: initial conditions, reforms and growth en the first decade of transition, EBRD working paper nr. 55

Feldstein, nov.1999, Tax avoidence and the deadweight loss of the income tax , The review of economics and statistics

Fleming M, Roman J en Farrell G, 2000, The shadow economy, Journal of international affairs, spring 2000, 53, nr.2

V

Friedman E, Johnson S, Kaufmann D en Zoido-Lobaton P, 2000 Dodging the grabbing hand: the determinants of unofficial activity in 69 countries, Journal of public economics 76 (2000) 459-493

Fölster F en Henrekson M, juni 2000, Growth effects of government expenditures and taxation in rich countries, Stockholm school of economics, working paper in economics and finance, nr 391

Giavazzi en Pagano, 1990 (a), Can severe fiscal contractions be expansionary? Tales of two small European countries, NBER Macroeconomics annual 1990

Giavazzi F, Japelli T en Pagano M, jan 2000, Searching for non-linear effects of fiscal policy : evidence from industrial and developing countries, NBER working paper nr 7460

Giavazzi F, Jappelli T, Pagano M, sept. 1998, Searching for non-Keynesian effects of fiscal policy, IGIER (Innocenzo Gasparini institute for economic research) working paper nr. 136 Giavazzi G en Pagano M, Non-Keynesian effects of fiscal policy changes: international evidence and the Swedish experience, 1996, Swedish economic policy review, vol.3 (1996), p69-103

Gillis M, Perkins D, Roemer M, Snodgrass D, 1996, Economics of Development, W.W. Norton & Company New York London, 604 pagina’s (4th edition)

Gobbin N en van Aarle B, forthcoming 2000 Fiscal adjustments and their effects during the transmission to EMU, Public choice,

Gros D en Suhrcke M, aug. 2000, Ten years after: what is special about transition economies?, EBRD working paper nr. 56

Hanel P, dec. 2000, The pros and cons of Central Europe’s joining the EU, CERGE-EI working paper nr. 105

VI

Harvard University, oct. 2000, The Shadow Economy in Bulgaria, Agency for economic analysis and forecasting, institute for market economics (IME), http://www.imebg.org/finance.htm,

Heylen F en Everaert G, 2000, Success and failure of fiscal consolidation in the OECD: A multivariate analysis, Public choice 105: 103-124

Heylen F, juni 1997, A contribution to the empirical analysis of the effects of fiscal consolidaion: explanation of failure in Europe in the 1990’s, Social economics research group working paper nr. 97/32

Heylen F, 1999, Macro-economie, Garant Leuven/Apeldoorn 775 pagina’s

Hjelm G, dec. 1999, The effects of fiscal contractions: a circumstantial approach, Lund university, department of economics, working paper nr. 1999: 009

Höppner F en Wesche K, juli 2000, Non-linear effects of fiscal policy in Germany: A Markovswitching approach, Bonn economic discussion paper nr 9/2000

IMF country report nr 01/54, maart 2001, Bulgaria: Selected issues and statistical appendix

IMF country report nr. 00/54, april 2000 b, Bulgaria: Selected issues and statistical appendix

IMF country report nr. 00/59, april 2000 c, Hungary: Selected issues and statistical appendix

IMF country report, nr. 00/22, feb 2000 a, Croatia: Selected issues and statistical appendix

IMF Government statistics yearbook 1999

IMF International financial statistics yearbook 1993

IMF International financial statistics yearbook 2000

VII

IIMF World economic outlook, mei 1998, Chapter V. Progress with fiscal reform in countries in transition

IMF World economic outlook, okt. 2000 a, Chapter IV. Accession of Transition Economies to the European Union: Prospects and Pressures

IMF, nov. 2000 b, Transition economies: an IMF perspective on progress and prospects, IMF publications on transmission nr 00/08

IMF, mei 1996, World economic outlook, Chapter III: Fiscal challenges facing industrial countries

International financial statistics yearbook 2000

Johnston J en DiNardo J, 1997, Econometric methods, fourth edition, McGraw-Hill international editions, 531 pagina’s

Köhler H en Wes M, maa. 1999, Implications of the euro for the integration process of the transition economies in central and eastern Europe, EBRD working paper nr. 38

Kolodko G, 2000, From shock to therapy, the polital economy of postsocialism transformation, Oxford university press, 457 pagina’s

Kosterna U,1998, On the road to the European union – Some remarks on budgetary performance in transition economies, Bank of Finland, Review of economies in transition 2/98

Mankiw G, jan 2000, The savers-spenders theory of fiscal policy, http://post.economics.harvard.edu/faculty/mankiw/papers.html

Mas-Collel A, Whinston M en Green J, 1995, Micro-economic theory, Oxford University Press, 981 pagina’s

VIII

Masson P, Bayoumi T en Samiei H, 1995, International evidence on the determinants of private savings, The World Bank economic review, vol. 12, nr. 3 p 483-501

McDermott C en Wescott R, juni 1996, An empirical analysis of fiscal adjustments, IMF working paper 96/59

Mishkin F, feb. 1996, The channels of monetary transmission: lessons for monetary policy, NBER working paper 5464

Missale A, Giavazzi F en Benigno P, dec. 1997, Managing the public debt in fiscal stabilizations: the evidence, NBER working paper 6311

Nicoletti G, mei 1992, Is tax discounting stable over time?, Oxford bulletin of economics and statistics, vol. 54, nr.2,

OECD Economic outlook, juni 1996

OECD Statistical compendium, 1998

Perotti R, mei 1996, Fiscal consolidations in Europe: composition matters, American economic review papers and proceedings

Perotti R, nov. 1999, Fiscal policy in good times and bad, The quarterly journal of economics

Polackova H, maa. 1999, Contingent government liabilities, a hidden fiscal risk, Finance & development, vol. 36, nr.1

Sutherland A, sept. 1995, Fiscal crises and aggregate demand: can high public debt reverse the effects of fiscal policy ?, CEPR discussion paper, nr. 1246

Tan A en Voss G, dec 2000, Consumption and wealth, Reserve bank of Australia research discussion paper nr. 268

IX

Tanzi V en Tsibouris G, juni 2000, Fiscal reform over ten years of transition, IMF working paper nr 00/113

Tanzi V, juni 1999, Transition and the changing role of government, Finance & development, vol. 36, nr. 2

Tavares J, aug 2000, Does right or left matter? Cabinets, credibility and fiscal adjustments, Econometric society world congress 2000 contributed paper nr. 1548

Tosovski J, sept. 2000, Ten years on: lessons from the transition, Per Jacobsson Lecture, http://www.perjacobsson.org/lectures/2000-tosovsky.htm

Wyplosz C, maa 1999, Ten years of transition: macro-economic lessons, paper presented at the World Bank annual bank conference on development Economics, Washington, april 2830, 1999

1

Bijlage 1: Budgettair beleid en economische groei In neoklassieke groeimodellen wordt groei exogeen bepaald, afhankelijk van technologische vooruitgang, het moderne equivalent van het bijbelse manna dat zomaar uit de hemel komt vallen. Beleid heeft in dergelijke modellen enkel invloed op het niveau van het BBP, niet op de groeivoet. Latere inzichten hebben evenwel vooropgesteld dat (ondermeer) budgettair beleid wel degelijk van belang kan zijn voor de economische groeivoet (Brons, de Groot en Nijkamp, 1999). Hoewel de focus van ons onderzoek zich richt op de kortetermijneffecten van budgettair beleid, is er ook een uitgebreide literatuur verschenen rond de langetermijngevolgen van budgettair beleid. We proberen een kort overzicht te geven van enkele, voor dit werk relevante, theoretische en empirische verwezenlijkingen in de studie van de relatie tussen budgettair beleid en economische groei. Ons inziens kan dit verhelderend zijn om bepaalde inzichten binnen de niet-Keynesiaanse literatuur, en dan met name de zogenaamde compositie-effecten, te verduidelijken. Uiteraard kunnen we hier geen diepgaande studie ondernemen. Dit zou ons al te ver doen afdwalen van onze onderzoeksopzet.

Allereerst moet gezegd worden dat een tijdelijke impuls die de private kapitaalvorming beïnvloedt de groei permanent ten goede kan komen. Leereffecten, positieve externaliteiten, het “doorsijpelen” van innovaties naar andere sectoren en andere indirecte effecten verbonden aan private kapitaalvorming worden door de nieuwe groei-theorie naar voren geschoven als potentiële permanente gevolgen van een eenmalige toename (of afname, maar dan in omgekeerde zin) van private investeringen. Dit betekent dat, bovenop de crowding in- en accelerator-mechanismen, budgettair beleid de aanbodzijde en het groeipotentieel mogelijk sterk kunnen beïnvloeden (Heylen, 1997).

Verder wordt meestal uitgegaan van een negatieve relatie tussen het overheidstekort en de langetermijngroei. Dit volgt uit volgende eenvoudige vergelijking, waarbij S de private besparingen zijn, T de overheidsinkomsten (belastingen), G de overheidsuitgaven, I de investeringen en NX de netto-export:

S + (T - G) = I + NX

2

Het saldo op de lopende rekening, wat grotendeels overeenkomt met NX, is gelijk aan de instroom van buitenlands kapitaal. Indien de NFI gelijkstellen aan de investeringen van binnenlandse residenten in het buitenland min de investeringen in het land in kwestie vanuit het buitenland, bekomen we volgende gelijkheid:

NX = NFI,

Wat uiteindelijk leidt tot:

S + ( T - G) = I + NFI

De linkerkant van deze gelijkheid betreft de nationale besparingen, uitgedrukt als som van zowel de besparingen van de privé- als van de publieke sector. De rechterkant staat dan voor de aanwending van deze besparingen, voor binnenlandse en buitenlandse investeringen. Grotere overheidstekorten opbouwen houdt dus ofwel hogere buitenlandse kapitaalinstroom in (wat neerkomt op een toekomstige uitstroom van het binnenlands inkomen naar het buitenland) ofwel een daling in de macro-economische investeringen, voor zover de daling in overheidsbesparingen niet gecompenseerd wordt door een evenredige stijging van de private besparingen (d.i. de niet-Ricaridaanse veronderstelling). De daling van de kapitaalstock die dit onvermijdelijk, over langere termijn weliswaar, met zich meebrengt heeft negatieve implicaties voor de economische groei (Elmendorf en Mankiw, 1998). De meeste economen gaan er overigens van uit dat de private besparingen in de praktijk wel toenemen wanneer de overheid schuld opbouwt, maar meestal niet genoeg om de totale besparingen te handhaven (IMF, 1996).

Tevens wordt, het tekort buiten beschouwing gelaten, over het algemeen uitgegaan van een relatie in de vorm van een omkeerde U tussen de omvang van de overheid en de groei. Deze relatie ontstaat doordat er een afweging gemaakt dient te worden tussen de productiviteitsverhogende overheidsuitgaven (denken we maar aan uitgaven in verband met infrastructuur of onderwijs) en de distortionaire belastingen die aan de grondslag liggen van de financiering voor deze uitgaven. Vanaf een bepaalde omvang wordt de relatie tussen overheidsomvang en economische groei negatief; de negatieve effecten op de groei beginnen de positieve te domineren (Brons, de Groot en Nijkamp, 1999).

3

Hierbij moet er een onderscheid gemaakt worden tussen consumptieve uitgaven (waar we transferten en overheidslonen grotendeels kunnen bijrekenen) en investeringsuitgaven, waarbij enkel de tweede categorie bijdraagt tot hogere groei. Om te citeren uit de paper van Brons, de Groot en Nijkamp (1999): “Government consumption can, as far as economic growth is concerned, be considered as ‘throwing money in the sea’ and will thus have no direct effect on economic growth”. Uiteraard wil dit niet zeggen dat deze uitgaven overbodig zijn, als was het maar als middel tot armoedebestrijding en om sociale cohesie te bevorderen.

Volgens schattingen is de huidige grootte van de overheidssector voor OESO-landen nadelig voor de economische groei. Hoewel de precieze geschatte impact van een daling van belastingen en uitgaven varieert van studie van studie bestaat er toch redelijk wat consensus over de richting van het verband. Waarschijnlijk zou een daling van de overheidsuitgaven gedeeld door BBP met 15 procentpunt voor het gemiddelde OESO-land leiden tot een jaarlijkse meergroei van ongeveer 1 procentpunt (Crafts, 2000).

Een andere empirische studie bevestigt bovenstaande conclusies ten dele. Terwijl de investeringsgraad van de overheid (en dan vooral inzake onderwijs en verkeersinfrastructuur) een

significant

positieve

invloed

uitoefent

op

de

economische

groei,

heeft

overheidsconsumptie een significant negatieve impact. Schattingen voor zowel de Verenigde Staten als Australië wijzen erop dat een toename van publieke investeringen met één procentpunt de productiviteit van privaat kapitaal verhoogt met ongeveer 0,4 procentpunt, wat een krachtig argument vormt tegen desinvestering van de overheid (zelfs in moeilijke tijden). Bovendien is vastgesteld dat landen met hoge deficits gemiddeld gezien slechtere groeiprestaties laten optekenen dan landen met een evenwichtig budget (wat dus in tegenspraak is met Ricardiaanse voorspellingen) (Andersen en Gruen, 1995).

Daveri en Tabellini (1997) tenslotte beschouwen de hoge belastingen op arbeid als één van de belangrijkste, zoniet dé belangrijkste oorzaak, van de hoge werkloosheid en relatief trage groei in West-Europa. Gezien de non-competitieve structuur van de arbeidsmarkt veroorzaakt een permanente en exogene toename van arbeidskosten een vervanging van arbeid door kapitaal, waardoor (op lange termijn) het marginaal product van arbeid geneigd is te dalen. Dit tenslotte zou de incentive tot kapitaalsaccumulatie ondermijnen en zodoende ook de economische groei.

4

Eerlijkheidshalve moet eraan toegevoegd worden dat, terwijl veel onderzoekers een significant negatief verband vinden tussen de overheidsomvang en economische groei, er ook een heel aantal papers zijn waar dit verband niet wordt teruggevonden. Fölster en Henrekson (2000) verklaren dit doordat de inclusie van landen met een weinig ontwikkelde overheid de resultaten veelal verstoort. Het is inderdaad zeker niet ondenkbaar dat de negatieve gevolgen van een te grote overheid voor deze landen (nog) afwezig zijn of dat ze integendeel gebaat zijn met een grotere invloed van de overheid. De steekproef in het onderzoek van Fölster en Henrekson (2000) bevat dan ook enkel de rijkste 28 landen van de wereld. Dit zijn namelijk typisch de landen met de grootste overheidssector. Zij komen tot de conclusie dat de grootte van de overheidssector en de economische groei significant, vrij substantieel en vooral erg robuust gecorreleerd zijn voor deze steekproef.

Het is in dit kader dan ook niet verwonderlijk dat vele onderzoekers de hoge belastingsvoeten in Centraal-Europa (welke een stuk boven de belastingsvoeten in armere OESO-landen zoals Ierland, Mexico, Griekenland, Turkije en zelfs Spanje of Portugal ligt) als problematisch beschouwen (Bronchi en Burns, 2000).

1

Bijlage 2: Illusoire saneringen in Centraal- en Oost-Europa Een, voornamelijk conceptueel, hulpmiddel bij het bestuderen van het succes of falen van budgettair beleid betreft het begrip "change in net worth". Onder het eerstgenoemde verstaan we de waarde van de overheidsactiva min de (al dan niet impliciete) overheidspassiva (we refereren voortaan voor het gemak aan dit begrip als de nettowaarde). Verschillende auteurs hebben gesteld dat dit een superieure manier is om de werkelijke budgettaire positie van een land in te schatten (superieur t.o.v. het traditionele overheidsdeficit), los van de praktische moeilijkheden om dit nauwkeurig te schatten (Easterly, 1999). Wat we in deze bijlage proberen voorop te stellen is dat enkel verbeteringen in de nettowaarde van de overheidssector expansieve effecten kunnen hebben mits een rationele forward-looking privésector en dat de cijfers zoals ze gepubliceerd worden door de overheden in transitielanden in verband met de budgettaire positie wel eens in weinig kunnen overeenstemmen met de werkelijke budgettaire positie.

Sinds medio jaren '80 heeft de Amerikaanse overheid budgettaire discipline proberen op te leggen door budget control mechanismen, waarvan de Gramm-Rudman-Hollings Act misschien de bekendste is 30 . Dergelijke controlemechanismen zijn ingegeven vanuit de overtuiging dat legislatoren weinig geneigd zijn om unilateraal te besnoeien in hun departement, omdat dit hun kiezerspubliek of de invloed van hun departement schaadt. De traditionele kritiek op dergelijke bindende regels betreft vooral de inperking die ze inhouden om een discretionair anticyclisch beleid te voeren, een kritiek die grotendeels ontkracht wordt door de lange lags die discretionair budgettair beleid een slecht instrument maken om cyclische bewegingen op te vangen. Wat wel problematisch is, is dat mechanismen om het deficit of schuldgraad te beperken geen rekening houden met de onvolkomendheid van deze begrippen om de werkelijke budgettaire positie in te schatten (Auerbach, 1995). 30

De Gramm-Rudman-Hollings Act van 1985 is ontstaan en goedgekeurd door het congres in

de nadagen van het presidentschap van Reagan. Het streefde naar een nuldeficit in 1991, waarbij in een oorspronkelijke versie automatische uitgavebeperkingen voorzien werden, indien het doel niet behaalt dreigde te worden. Hoewel deze automatische uitgavebeperkingen in 1987 geschrapt werden, wegens ongrondwettelijk verklaard, kan deze wet toch beschouwt worden als een werkelijke breuk met het expansieve verleden en werd er terdege rekening mee gehouden bij de beleidsvoering (Elmendorf, 1996).

2

Er zijn namelijk een aantal manieren waarop het deficit er op vooruit kan gaan zonder dat de nettowaarde van de overheid verbetert. De meest voor de hand liggende manier is privatisering, het ten gelde maken van overheidsbezit. Een dergelijke "sanering" zal uiteraard niet als houdbaar worden beschouwd door de private sector en dus ook geen expansieve effecten teweegbrengen. Hoewel privatisering wenselijk kan zijn uit bijvoorbeeld efficiëntiemotieven, is het verre van evident dat dit altijd het geval is. Met name voor overheden die onder druk staan om hun overheidstekort of -schuld terug te brengen kan men zich vragen stellen bij het zogenaamde efficiëntiemotief. Zo heeft het Amerikaanse parlement opvallend veel voorstellen geponeerd om (dikwijls winstgevende) overheidsinstellingen te privatiseren in de Gramm-Rudman-periode (Easterly, 1999). Belangrijker wellicht zijn de andere, meer bedekte, manieren waarop een overheid zijn tekort en/of schuldgraad ken terugbrengen zonder zijn nettopositie te verbeteren.

Een reductie van overheidsinvesteringen zorgt eveneens voor een schijnbare verbetering van het huidige budget, doch dikwijls ten koste van het toekomstige. Opnieuw kan men betogen dat veel overheidsinvesteringen niet voldoende kostenefficiënt gebeuren, toch lijkt dit niet de reden dat men heeft waargenomen dat tijdens restricties investeringen typisch het sterkst worden teruggedrongen (supra). Ook "nuttige" investeringen worden veelal teruggeschroefd in tijden van sanering, zoals blijkt uit de sterke terugval van investeringen i.v. m. luchtvaartverkeer in de jaren '80, hoewel deze zichzelf op termijn terugbetalen (Easterly, 1999).

Het terugschroeven van uitgaven in verband met "operations and maintenance" (O&M) is een gelijkaardige tijdelijke manier om aan budgettaire normen te voldoen. In de praktijk houdt dit over het algemeen in dat deze kosten voor zich uit worden geschoven, waardoor het toekomstige budget (en eventueel zelfs de toekomstige generatie) de prijs moet betalen. Bovendien houdt men veelal onvoldoende rekening met de kosten op langere termijn indien een overheid aan een budgettaire norm dient te voldoen, zolang de kosten op dit moment maar laag genoeg zijn. Om wederom een voorbeeldje te noemen uit de VS: in 1987 werd de noodzakelijk geachte aankoop en vernieuwing van wapensystemen uitgesmeerd over meerdere jaren, hoewel dit de kosten per eenheid deed toenemen (Easterly, 1999).

3

Tenslotte zijn er nog talloze moeilijk te categoriseren en vrij bedekte manieren om de huidige positie mooier te doen lijken dan dit wel het geval is, over het algemeen door huidige kosten of verplichtingen uit te stellen of gewoon niet in rekening te brengen. De savings and loans crisis heeft men bijvoorbeeld vijf jaar laten aanslepen om toch maar aan de budgettaire criteria te kunnen voldoen, waardoor de totale kosten volgens studies opliepen van 25 miljard dollar tot maar liefst 200 miljard dollar. Pensioenverplichtingen in de toekomst zijn meestal niet helemaal opgenomen in het budget, hoewel deze, indien er nu geen geld voor opzij gelegd wordt, ofwel de belofte inhouden van een toekomstig restrictief beleid (of een herziening van de pensioenwetgeving wat evenzeer het huidige gezinssparen zal aanmoedigen) (Easterly, 1999).

Een studie in de VS, uitgevoerd in 1996, schat de huidige waarde van verplichtingen van de Social Security, Medicare en allerhande andere verplichtingen ten opzichte van overheidspersoneel, op ongeveer 11 biljoen dollar, wat drie maal de uitstaande schuld zoals die gebruikelijk wordt gedefinieerd is (Elmendorf en Mankiw, 1998). Hoewel hier uiteraard ook meestal verwachte inkomsten tegenover staan is het duidelijk dat een overheid, door het niet opnemen van verplichtingen die niet gedekt zijn, de werkelijke budgettaire toestand veel rooskleuriger kan voorstellen dan ze werkelijk is.

Het huidige deficit, al dan niet conjunctuurgezuiverd, is dus een te onvolledig begrip om de budgettaire toestand of evolutie van een land te beschrijven. Het is moeilijk voor te stellen dat rationele, forward-looking economische agenten zich enkel en alleen laten leiden door deze maatstaf, zonder rekening te houden met bijvoorbeeld de minderinkomsten die de overheid ontvangt door privatiseringen of de "unfunded pension liabilities". Gezien de grote praktische problemen verbonden met het meten van de nettowaarde van een overheid moeten we ons wel beroepen op begrippen zoals het deficit. Dit kan evenwel problematisch zijn voor de analyse van transitielanden.

Niet enkel Amerika, ook andere landen zijn wel vertrouwd met “window-dressingtechnieken”. In West-Europa hebben de Maastricht-criteria er bijvoorbeeld toe geleid dat de spoorwegen in Italië geld ontleenden bij de financiële markten met de expliciete garantie van de overheid om deze schulden terug te betalen in het geval van moeilijkheden, waar deze verliezen vroeger opgevangen werden door directe overheidssteun. België levert, met de grootschalige verkoop van zijn goudvoorraad, een nog duidelijker voorbeeld van een

4

“illusoire” verbetering in de budgettaire positie van de overheid. Transitielanden moeten aan grotendeels dezelfde criteria wat betreft schuldgraad en tekort voldoen als EMU-landen in de aanloop van de monetaire eenmaking. Uiteraard maken transitielanden vooralsnog niet zoveel kans toe te treden tot de monetaire unie, de sanering van de overheidsfinanciën draagt alleszins bij tot de kansen op toetreding tot de EU. Dit bewijst immers dat ze “goede Europeanen” zijn31 (Brixi, Ghanem en Islam, 1999).

In Centraal-Europese en Baltische staten zijn de zogenaamde “implicit liabilities” waarschijnlijk groter dan in andere landen. Dit weerspiegelt zich in het toenemende belang van allerlei “off-budget activities” en al dan niet expliciete garanties aan allerhande ondernemingen. Onderzoek voor Tsjechië en Macedonië 32 , “koplopers” wat betreft saneringsinspanningen, heeft aangetoond dat, ondanks de mooie officiële resultaten, de budgettaire positie er in werkelijkheid veel slechter aan toe is. Vooral in de financiële en staatssector zouden overheden grote verplichtingen hebben (gezien de problematiek van herstructurering en de fragiliteit van het banksysteem) 33 . Wat het laatste betreft heeft ervaring aangetoond dat overheden bijna altijd tussenbeide komen in het banksysteem om een dreigende financiële crisis af te wenden of de gevolgen ervan te verzachten, wat in Tsjechië en Macedonië niet anders was. De centrale bank heeft er speciale instellingen in het leven 31

Vanaf het allereerste begin van het transformatieproces naar een markteconomie hebben

verschillende landen, waaronder Hongarije en Polen te kennen gegeven toe te willen treden tot de EU en uiteindelijk tot de EMU. Terwijl de NAFTA-leden slechts na lang openbaar debat de voordelen inzagen van hun handelsunie en de publieke opinie in verschillende rijkere Europese landen als Noorwegen of Zwitserland gekant is tegen toetreding tot de EU, is er vrijwel consensus over de gewenstheid van een potentiële toetreding tot de EU in transitielanden (Hanel, 1996). De voornaamste reden is misschien eerder van politiek-psychologische dan zuivere economische aard. Op deze manier zouden ze definitief breken met het verleden en terug behoren tot “het westen”. 32

Aangezien het al niet zo makkelijk is officiële cijfers in verband met overheidsbeleid in

transitielanden te vinden, spreekt het voor zich dat harde cijfers over niet-gerapporteerde publieke verplichtingen en uitgaven voor andere landen niet voor het oprapen liggen. Desalniettemin bewijzen de cijfers voor Tsjechië dat een sceptische visie ten aanzien van officiële statistieken gerechtvaardigd is. 33

Hierbij kunnen nog de in de toekomst hoogstwaarschijnlijk sterk stijgende kosten met betrekking tot

gezondheidszorg en pensioenen gerekend worden. Deze kosten zullen gemaakt worden onder een

5

geroepen (ondermeer de zogenaamde Ceska Financni) om “niet-performerende leningen” over te kopen van financiële en niet-financiële ondernemingen in nood, zonder dat dit (meteen) tot uiting komt in het officiële budget. Uiteraard moeten deze kosten, met een vertraging weliswaar, gedekt worden door overheidsinkomsten (Brixi, Ghanem en Islam, 1999).

Onderstaande tabel geeft het belang weer van “off-budget liabilities” in Tsjechië.

Tabel 20: Czech republic hidden liabilities and true fiscal deficit Reported gross government debt (% of GDP) Hidden public liabilities (% of GDP) Reported fiscal deficit "True" fiscal deficit BRON: Brixi, Ghanem en Islam (1999)

1993 15,8 13,1 -0,5 2,7

1994 14,1 12,5 -1,3 0,6

1995 11,5 11,1 -0,3 1,4

1996 10,1 8,9 0,5 2,0

1997 10,5 11,2 1,1 5,2

1998 10,9 12,7 2,1 5,6

morele druk van publiek of pressiegroepen en kunnen als dusdanig eventueel meegerekend worden als “unfunded liabilities” (wat niet gedaan werd in de cijfers) (Polackova, 1999).

1

Bijlage 3: Gebruikt cijfermateriaal en herwerking

Voor budgettaire indicatoren hebben we gebruik gemaakt van het IMF Government statistics yearbook 1999, die bij ons beste weten de meest gedetailleerde bron inzake budgettaire indicatoren voor transitielanden vormt. Indien hier cijfers ontbraken hebben we noodgedwongen minder data gebruikt dan we wilden. Cijfers omtrent het consumptieprijspeil, rentevoeten, private consumptie en BBP-groei hebben we voornamelijk gehaald uit het International financial statistics yearbook 2000 en International financial statistics yearbook 1993, behalve voor de private consumptie en de rentevoeten voor Kroatië. Deze cijfers komen van Kolodko (2000). Voor de cijfers in verband met de Duitse depositorente zowel als de groei en vertraagde waarde van het BBP van de EU15-landen hebben we gebruik gemaakt van de OECD Statistical compendium, 1998.

Volgende variabelen zijn gebruikt in het econometrisch onderzoek:

c = log((consumptie/consumptieprijspeil)/bevolkingsomvang))

t = log((transferten en subsidies/consumptieprijspeil)/bevolkingsomvang) ) yEU = log((BBP in EU15/consumptieprijspeil)/bevolkingsomvang))

r = lending rate – inflatie = (depositorente – inflatie) – (depositorente Duitsland – inflatie Duitsland) met inflatie t = (consumptieprijspeilt – consumptieprijspeilt-1 )/consumptieprijspeilt tr = log((transferten en subsidies/consumptieprijspeil)/bevolkingsomvang))

g = log((overheidsconsumptie/consumptieprijspeil)/bevolkingsomvang))

ovinv = log((overheidsinvesteringen/consumptieprijspeil)/bevolkingsomvang)) Dt = 1 als |(primair saldot / BBPt )| + |(primair saldot-1 / BBPt-1 )| > 0,03 |(primair saldot / BBP t )| > 0,02

2

= 0 anders D’t = 1 als Primgap < -0,05 = 0 anders Waarbij: Primgap = (primair saldo/BBP –schuld/BBP) * (r-inflatie – (BBP t –BBPt-1 )/BBPt ) De indices die de structurele hervormingen weergeven zijn gebaseerd op enerzijds de Melo M, Denizer C en Gelb, 1996 en anderzijds op de EBRD transition report 2000. Bij laatstgenoemde bron (zowel als eerdere transition reports) ontbraken dikwijls cijfers in verband met de hervormingen in de eerste jaren van transitie, terwijl de eerstgenoemde bron cijfers bevat van 1989-’94, maar niet later. Uiteraard ware het beter geweest één enkele bron te gebruiken, maar we hopen desondanks dat de indices van beide bronnen vergelijkbaar zijn. de Melo M, Denizer C en Gelb maakt een gewogen gemiddelde van:

I - internal markets (liberalization of domestic prices and abolition of state trading monopolies)

E - external markets (liberalization of the foreign trade regime, including elimination of export controls and taxes and substitution of low to moderate import duties for import quotas and high import tariffs; currency convertibility); and

P - private sector entry (privatization of small-scale and large-scale enterprises and banking reform),

Waarbij 0 staat voor weinig hervormingen en 1 voor “maximale” hervormingen en I, E en P een gewicht toebedeeld krijgen van respectievelijk 0,3; 0,3 en 0,4.

Zoals gezegd maken we vanaf ’95 gebruik van de officiële EBRD cijfers. We hanteren vergelijkbare begrippen en meer bepaald:

I - EBRD index of price liberalisation

E - EBRD index of forex and trade liberalisation

3

P1 - EBRD index of small-scale privatisation

P2 - EBRD index of large scale privatisation

We normaliseren deze indices telkens tussen 0 en 1 en kennen dezelfde gewichten toe als voorheen (met P1 en P2 telkens een gewicht van 0,2).