Evaluatie urgentieplan Verloop en effecten van het urgentieplan voor de crisisopvang van jongeren in Justitiële inrichtingen
VWS, Directie Jeugdbeleid Januari 2005
INHOUDSOPGAVE
1
Inleiding............................................................................................................................ 2 1.1 Achtergrond .............................................................................................................. 2 1.2 Doel en afspraken urgentieplan 12 mei 2004............................................................. 2 1.3 Opzet en werkwijze evaluatie .................................................................................... 3 2 Bevindingen...................................................................................................................... 5 2.1 Doelstelling: voorkomen dat jongeren langdurig in een jeugdinrichting zitten zonder afdoende diagnose/indicatiestelling ...................................................................................... 5 2.1.1 Zijn alle jongeren binnen drie maanden gescreend? .......................................... 5 2.1.2 Vindt een regelmatige screening plaats? ........................................................... 5 2.1.3 Hoeveel aanvullende onderzoeken zijn daadwerkelijk uitgevoerd?..................... 7 2.1.4 Belang van snelle diagnostiek ........................................................................... 8 2.2 Doelstelling: het waar mogelijk eerder starten met de behandeling van jongeren ....... 8 2.2.1 In hoeveel gevallen is (ambulante) hulp verleend in de JJI door GGZ en LVG?.. 8 2.3 Doelstelling: het waar mogelijk verkorten van de duur van het verblijf door het bevorderen van de uitstroom .............................................................................................. 10 2.3.1 Hoe ontwikkelt zich de gemiddelde verblijfsduur van civielrechtelijk geplaatste jongeren in de crisisopvang? .......................................................................................... 10 2.3.2 Hoeveel extra plekken LVG en GGZ zijn gerealiseerd?.................................... 10 2.4 Overige bevindingen ............................................................................................... 11 3 Conclusies en aanbevelingen ......................................................................................... 13 3.1 Conclusies .............................................................................................................. 13 3.2 Aanbevelingen ........................................................................................................ 14 3.2.1 Continueer de urgentieafspraken in ieder geval tot einde 2005 en evalueer dan opnieuw 14 3.2.2 Bekijk de rol van de BJZ’s in de screeningen goed en pas deze eventueel aan.14 3.2.3 Vereenvoudig de procedure rond diagnostisch onderzoek ............................... 14 3.2.4 Bevorder zoveel mogelijk de ambulante hulp in de JJI’s................................... 15 3.2.5 Voeg de urgentieafspraken en het crisisconvenant samen............................... 15
Evaluatie Urgentieafspraken
Pagina
1
1 Inleiding
1.1
Achtergrond
Op 12 mei 2004 hebben het IPO, de Maatschappelijke Ondernemers Groep, GGZ Nederland, VGN en Zorgverzekeraars Nederland en de ministeries van Justitie en VWS het urgentieplan opgesteld. Het plan omvat afspraken om de crisisopvang voor jongeren met ernstige gedragsproblemen te verbeteren binnen de huidige kaders. De partijen hebben zich verbonden aan de afspraak om deze jongeren sneller te onderzoeken en waar nodig te starten met psychiatrische hulp in de justitiële opvanginrichting. Van de deelnemers werd verwacht dat zij de instanties die zij vertegenwoordigen, op de hoogte brachten van de afspraken en zouden stimuleren zich ook aan deze afspraken te houden. Parallel aan deze urgentieafspraken wordt gewerkt aan een structurele oplossing voor voldoende en passend zorgaanbod voor jeugdigen met ernstige gedragsproblemen. Dat aanbod moet gerealiseerd worden binnen de provinciale jeugdzorg, zorg voor lichtverstandelijke gehandicapten en de geestelijke gezondheidszorg. Verder zal het samenplaatsen in de justitiële jeugdinrichtingen die geen strafrechtelijke antecedenten hebben met jeugdigen die dat wel hebben, moeten worden beëindigd. Het tijdpad waarbinnen dit veranderingstraject kan worden gerealiseerd, maakt deel uit van het plan van aanpak dat begin 2005 aan de Kamer zal worden aangeboden. VWS heeft extra geïnvesteerd in het urgentieplan door extra middelen uit de AWBZ (7 miljoen) ter beschikking te stellen. Tevens is personele capaciteit ter beschikking gesteld om de activiteiten te coördineren en deze evaluatie te maken. Op twee bijeenkomsten, op 28 september en 7 december 2004 zijn de urgentieafspraken geëvalueerd, daarbij is op verschillende manieren gerapporteerd over de voortgang. Deze rapportages zijn samengevat in deze evaluatie. Tevens worden in dit document richtingen aangegeven voor consolidering van de urgentieafspraken in afwachting van de structurele oplossing.
1.2
Doel en afspraken urgentieplan 12 mei 2004
In het kader van het urgentieplan is afgesproken dat de jongeren sneller onderzocht zullen worden en dat ggz-instellingen hiervoor de psychiatrische deskundigheid zullen leveren. Ook de organisaties voor licht verstandelijk gehandicapten zullen hierbij hun deskundigheid inzetten. Waar nodig kan gestart worden met psychiatrische behandeling in de justitiële jeugdinrichting. Daarnaast zou de GGZ in de maanden na 12 mei enkele tientallen plekken voor klinische hulp creëren. De intentie van de urgentieafspraken is: - te voorkomen dat jongeren langdurig in een jeugdinrichting zitten zonder een goede diagnose/indicatie; - het waar mogelijk eerder starten met de behandeling van jongeren; - het waar mogelijk verkorten van de duur van het verblijf door het bevorderen van de uitstroom. De concrete afspraken die in het kader van het urgentieplan op 12 mei zijn gemaakt zijn: Evaluatie Urgentieafspraken
Pagina
2
• • • •
• • •
Per justitiële jeugdinrichting wordt een multidisciplinair team gevormd. Aan dit team nemen deskundigen vanuit de bureaus jeugdzorg, de justitiële jeugdinrichting, de organisaties voor licht verstandelijk gehandicapten en de jeugd-ggz deel. Om deze teams op korte termijn te kunnen vormen zullen VWS en Justitie een lijst met contactpersonen bij deze organisaties samenstellen. Het multidisciplinaire team maakt afspraken over de wijze waarop de lijst met alle crisisgeplaatste jongeren wordt doorgenomen op de volgende vragen: - Bij welke jongere is het noodzakelijk om diagnostisch onderzoek uit te voeren waarvoor ggz of lvg- deskundigheid vereist is? - Bij welke jongeren kan met ambulante psychiatrische hulp in de jji worden gestart? - Welke jongeren staan bovenaan de urgentielijst t.b.v. de extra klinische plekken? Binnen 3 maanden is voor alle jongeren de eerste screening uitgevoerd. Indien uit de screening blijkt dat diagnostisch onderzoek of ambulante psychiatrisch hulp gewenst is wordt de naam van de jongere onmiddellijk bij de contactpersonen van de GGZ of de LVG aangemeld. Eind september 2004 zal VWS een overleg organiseren waarin een terugkoppeling zal plaatsvinden waarbij in ieder geval bekeken wordt: - hoeveel jongeren zijn er per jji gescreend. - hoeveel jongeren ontvangen ambulante hulp. - hoeveel extra klinische plekken er beschikbaar dienen te komen.
Tijdens de evaluatiebijeenkomsten op 28 september en 7 december is afgesproken de urgentieafspraken te continueren voor onbepaalde tijd. 1.3
Opzet en werkwijze evaluatie
Bij de eerste evaluatiebijeenkomst met de eerder genoemde landelijke partijen zijn twee informatiebronnen besproken. Een samenvatting van de voortgang van de screeningen in 6 JJI’s en een overzicht van GGZ-NL met de aantallen gescreende jongeren en de geconstateerde behoefte aan vervolgonderzoek- en/of behandeling. Er was geen informatie voorhanden over daadwerkelijk uitgevoerde onderzoeken of behandelingen. Er is toen afgesproken aanvullende informatie bij de JJI’s te betrekken en de knelpunten verder te onderzoeken en dit in een volgende bijeenkomst (7 december 2004) te bespreken. De JJI’s is gevraagd de aanvullende informatie in een format aan te leveren. Er is, naast de daadwerkelijke inzet van de LVG en GGZ, extra informatie gevraagd over de verblijfsduur van de jongeren. Daarnaast zijn alle JJI’s met een opvangfunctie - op één na - bezocht of is er telefonisch contact mee geweest om meer inzicht in de knelpunten te krijgen, die waar mogelijk op te lossen maar in ieder geval in beeld te brengen. Tevens is gesproken met een aantal Bureau’s Jeugdzorg en met alle betrokken koepelorganisaties, behalve ZN. Op 7 december 2004 zijn deze bevindingen, samen met informatie van de LVG en GGZ, besproken met de landelijke partners. Daar werd de behoefte geuit de gegevens te relateren aan de oorspronkelijke doelstellingen van het urgentieplan om zo de effecten in één geïntegreerde evaluatie in beeld te krijgen. Daartoe zijn de eerder verkregen gegevens hergeschikt naar de volgende evaluatievragen, welke teruggrijpen op de doelen en afspraken uit het urgentieplan: a. voorkomen dat jongeren langdurig in een jeugdinrichting zitten zonder afdoende diagnose/indicatiestelling: • zijn binnen 3 maanden de jongeren gescreend • vindt er regelmatig een multidisciplinaire screening plaats • hoeveel aanvullende onderzoeken zijn daadwerkelijk uitgevoerd door LVG en GGZ b. het waar mogelijk eerder starten met de behandeling
Evaluatie Urgentieafspraken
Pagina
3
•
in hoeveel gevallen hebben de afspraken tot ambulante hulp in de JJI door GGZ en LVG geleid
c. het waar mogelijk verkorten van de duur van het verblijf door het verbeteren van de uitstroom • hoe lang is de gemiddelde verblijfsduur van civielrechtelijk geplaatste jongeren in de crisisopvang • hoeveel extra plekken LVG en GGZ zijn gerealiseerd De laatste doelstelling lijkt niet in het urgentieplan thuis te horen. Vrijwel iedereen is het er immers over eens dat het gebrek aan passend behandelaanbod de doorstroom van jongeren bepaalt. Met de urgentieafspraken wordt dit aanbod niet direct gerealiseerd. Er is echter wel van uit gegaan dat er enige verbetering in de doorstroom kan worden verwacht door betere en snellere diagnose en samenwerking. Daarnaast hebben, in een later stadium, de GGZ en de LVG voor resp. 5 en 2 miljoen Euro ruimte gekregen om extra productieafspraken te maken. Dit zou, indien hiervoor klinische plekken worden gerealiseerd, te merken moeten zijn in de vorm van een geringere verblijfsduur van de jongeren in de opvang. Daarom is deze doelstelling toch opgenomen en geëvalueerd.
Evaluatie Urgentieafspraken
Pagina
4
2 Bevindingen
2.1
2.1.1
Doelstelling: voorkomen dat jongeren langdurig in een jeugdinrichting zitten zonder afdoende diagnose/indicatiestelling
Zijn alle jongeren binnen drie maanden gescreend?
In het urgentieplan is afgesproken dat binnen 3 maanden alle jongeren zouden moeten zijn gescreend. Ten tijde van de evaluatiebijeenkomst van 28 september (3,5 maand na de afspraken) waren bijna alle jongeren gescreend (93%). Alleen bij den Hey-Acker zijn door tijdsgebrek 18 jongeren niet gescreend. Deze zijn in een latere screening, voor zover ze nog aanwezig waren, meegenomen. Geconcludeerd kan worden dat aan deze afspraak grotendeels is voldaan en de doelstelling nagenoeg volledig is gehaald. De onderstaande tabel geeft inzicht in het aantal gescreende jongeren op 28 september ten opzichte van de aanwezige OTS-jongeren en het aantal jongeren waarvoor vervolgonderzoek noodzakelijk is. Dit vervolgonderzoek is exclusief het zgn. beslissingsonderzoek t.b.v. een rechterlijke machtiging, welke door de Forensisch Psychiatrische Dienst (FPD) dient te worden uitgevoerd. JJI
Aantal Aantal geplaatste CR gescreend in crisisopvang
Peildatum: De Heuvelrug Den Hey- Acker/ De Ley Teylingereind De Sprengen JOC De Hartelborgt Het Keerpunt Doggershoek Hunnerberg ’t Poortje Rentray Totaal
33 50 33 11 20 10 9 20 17 43 21 263
33 32 33 11 20 10 9 20 17 43 21 249
Waarvan vervolgonderzoek nodig 24 23 19 1 8 8 4 8 4 22 11 132
Tabel 1 aantal screeningen en behoefte aan vervolgonderzoek
2.1.2
Vindt een regelmatige screening plaats?
Op 28 september is afgesproken de screeningen uit te blijven voeren om ook jongeren die nieuw zijn ingestroomd, in een multidisciplinair team (MDT) te bespreken. In hoeverre dit in de praktijk gebeurt, geeft het overzicht op de volgende pagina aan. Een eigen model betekent dat niet alle disciplines in één bijeenkomst alle dossiers screenen. In één geval worden de dossiers voorgeselecteerd en alleen die voorgelegd waar de JJI vindt dat daar interdisciplinair naar gekeken moet worden, in het andere geval praat de JJI met de verschillende partijen apart over de gevallen die hun aangaan.
Evaluatie Urgentieafspraken
Pagina
5
MDT komt regelmatig bij elkaar MDT komt regelmatig bij elkaar, maar volgens eigen model MDT is 2 x bij elkaar geweest maar heeft twijfels bij reguliere samenkomst MDT is 1 x bij elkaar geweest Onbekend
6 2 1 1 1
Tabel 2 Hoe regelmatig komen MDT’s bij elkaar? In aantallen MDT’s (N=11) Er kan geconstateerd worden dat er in een korte tijd veel gedaan is om de eerste screeningen te realiseren. Dat is te danken aan de grote individuele inzet van personen bij de verschillende partners. De meeste MDT’s geven ook aan dat de screeningen een positief effect hebben gehad. Zo leren de ketenpartners elkaar door de samenwerking in het MDT beter kennen. Bijna alle MDT’s hebben dit als voordeel genoemd. In een kleiner aantal gevallen leidt de samenwerking tot een verbetering van het hulpaanbod. Genoemd wordt ook dat sneller afspraken gemaakt kunnen worden voor residentiële behandeling en dat een beter inzicht in de status van een pupil is ontstaan door de benodigde dossiervorming voor de screening. De screeningen worden in de meeste gevallen ook voortgezet, wat betekent dat over het algemeen deze vervolgafspraak uit het urgentieplan goed wordt nagekomen. Er is uit praktische overwegingen gekozen voor de JJI als initiatiefnemer. Het nadeel hiervan is dat voor veel Bureaus Jeugdzorg deelname aan het multidisciplinaire overleg voor hen tijdrovend en kostbaar maakt. Dit geldt vooral voor BJZ’s die jongeren over verschillende JJI’s verspreid in de opvang hebben. Bureau Jeugdzorg Noord Brabant doet bijvoorbeeld om deze reden principieel niet mee met de screeningen en heeft afwijzend gereageerd op de uitnodiging 1 van o.a. Den Hey-Acker en de Viersprong . Vrijwel iedereen is het erover eens dat de Bureaus Jeugdzorg eigenlijk veel meer de regie van het hele proces in handen moeten hebben. Door de screeningen bij de JJI’s te doen lijkt hun die regie deels uit handen te worden genomen, hoewel dat niet de intentie is van de JJI’s. Daardoor ontstaat onduidelijkheid bij de status van de screeningen t.o.v. de verantwoordelijkheid van het bureau Jeugdzorg. De frequentie van de bijeenkomsten is wisselend en loopt uiteen van één keer per week tot één keer per twee maanden. Frequent bijeenkomen kost veel inzet en capaciteit voor een relatief gering aantal jongeren. Een lage frequentie betekent dat meer jongeren niet of laat gescreend worden. Voor het vervolg van de urgentieafspraken is het belangrijk te zoeken naar een werkwijze die aansluit bij de verantwoordelijkheid voor de screening door BJZ, zoals vastgelegd in de Wet op de Jeugdzorg.
1
Inmiddels heeft het BJZ Noord-Brabant aangegeven in 2005 wél mee te werken aan de screeningen onder de voorwaarde dat hiervoor een efficiënte werkwijze wordt gevonden. Evaluatie Urgentieafspraken
Pagina
6
2.1.3
Hoeveel aanvullende onderzoeken zijn daadwerkelijk uitgevoerd?
De GGZ en de JJI’s hebben informatie opgeleverd over de daadwerkelijk uitgevoerde onderzoeken. Dit geeft een indicatie of dit deel van de afspraken wordt nagekomen. In tabel 3 worden de door de LVG en GGZ uitgevoerde onderzoeken naar JJI uitgesplitst. Het gaat hier om de periode na 12 mei 2004 en om onderzoeken die naar aanleiding van de screeningen zijn uitgevoerd. Kanttekening bij de cijfers is dat niet alle onderzoeken direct zijn te herleiden naar de urgentieafspraken. Zo is bijvoorbeeld de samenwerking in Teylingereind tussen de JJI en de Jutters al vóór de urgentieafspraken tot stand gekomen.
JJI Peildatum: 1-12-2004 De Heuvelrug Den Hey-Acker/ De Ley Teylingereind De Sprengen JOC De Hartelborgt Het Keerpunt Doggershoek Hunnerberg ’t Poortje Rentray Totaal
Onderzoek door GGZ LVG 0 29 2 80 1 4 3 25 1 0 541 21 194
0 0 0 0 2 0 0 1 0 0 0 3 3
Tabel 3 Daadwerkelijk uitgevoerd onderzoek door LVG en GGZ
Een aantal MDT’s is in staat geweest door de samenwerking de diagnostiek te versnellen en daarmee de kansen van een jongere op een snellere beëindiging van de opvang te vergroten. Vooral vanuit de GGZ is in deze gevallen met een adequaat en snel aanbod gekomen. We zien echter dat in andere MDT’s, ten opzichte van het totale aantal benodigde diagnostische onderzoeken, er een relatief gering aantal zijn uitgevoerd door GGZ en de LVG. In een aantal gevallen was dat ook niet nodig om onder andere de volgende redenen: - het onderzoek liep al en het was niet nodig om extra capaciteit in te zetten; - de JJI heeft eigen capaciteit ingezet; - de JJI of het BJZ heeft het onderzoek uitbesteed aan andere partijen. GGZ-instellingen doen alleen psychiatrische zorgdiagnostiek. Beslissingsonderzoek wordt niet gedaan door GGZ-instellingen en kan ook niet uit de AWBZ bekostigd worden. Hierover lijkt soms onduidelijkheid te bestaan. Daarnaast was er onduidelijkheid over de financiering van de onderzoeken. Uit de gesprekken met de JJI’s blijkt echter ook dat een aantal LVG en GGZ instellingen terughoudend is geweest met het doen van diagnostisch onderzoek. Inmiddels zijn er signalen dat dit aan het verbeteren is en de GGZ en LVG instellingen die eerst terughoudend waren, nu produktieafspraken hebben gemaakt en wel capaciteit voor de diagnostiek willen inzetten.
2
Dit cijfer is over heel 2004 De cijfers voor de LVG zijn volgens opgave van de JJI’s en zijn niet geverifieerd bij de LVGinstellingen
3
Evaluatie Urgentieafspraken
Pagina
7
De conclusie die we hieraan kunnen verbinden is dat de inzet van LVG en GGZ bij diagnostiek niet altijd nodig is geweest, in een aantal MDT’s snel en adequaat van de grond kwam en in een deel pas laat op gang komt. Daarbij is weinig LVG-diagnostiek gedaan.
2.1.4
Belang van snelle diagnostiek
Bijna alle MDT’s geven aan dat het wachten op diagnostisch onderzoek een belangrijke bottleneck is. Vijf JJI’s hebben informatie verstrekt over de wachttijden op diagnostiek waaruit de percentages zijn herleid zoals in het volgende overzicht is aangegeven. Dit geeft het belang aan eerder te zorgen voor diagnostiek zodat ook eerder bekend is wat er met de jongere moet gebeuren en deze indien nodig sneller aangemeld kan worden bij de betreffende instelling. Korter dan 6 weken 6-12 weken 12-24 weken Langer dan 24 weken
49% 23% 25% 4%
Tabel 4 Gemiddelde wachttijden op diagnostiek Vooral het traject van aanvraag door het bureau Jeugdzorg tot en met de afronding van een PO (Persoonlijkheidsonderzoek) duurt lang, gesproken wordt over een periode van in de regel meer dan drie maanden. Uit informatie van de FORA en het Ambulatorium, die deze onderzoeken over het algemeen doen, ligt dit niet aan het gebrek aan capaciteit (wachtlijst) of de doorlooptijd van het onderzoek zelf. Het lijkt vooral te liggen aan de administratieve processen van aanvragen van offertes, besluitvorming en opdrachtverlening. Daarnaast wordt aangegeven dat heel vaak een volledig P.O. wordt aangevraagd terwijl met deelonderzoeken volstaan kan worden. Dit zorgt ook voor langere doorlooptijden en hogere kosten. 2.2
2.2.1
Doelstelling: het waar mogelijk eerder starten met de behandeling van jongeren
In hoeveel gevallen is (ambulante) hulp verleend in de JJI door GGZ en LVG?
Onderdeel van de urgentieafspraken maakt uit dat de GGZ en de LVG waar mogelijk al starten met de ambulante behandeling in de JJI. De informatie van de JJI’s over het aantal gevallen waarin deze ambulante hulp ook daadwerkelijk tot stand is gekomen, is in tabel 5 samengevat. Hier geldt, net als bij de onderzoeken, dat de inzet niet geheel aan de urgentieafspraken kan worden toegeschreven. Het geeft echter wel een indruk van de mate van samenwerking tussen de partijen.
Evaluatie Urgentieafspraken
Pagina
8
MDT Peildatum: 1-12-2004 De Heuvelrug Den Hey-Acker/ De Ley Teylingereind De Sprengen JOC De Hartelborgt Het Keerpunt Doggershoek Hunnerberg het Poortje Rentray Totaal
Behandeling door: GGZ LVG 21 0 21 0 4 75 0 0 0 3 3 0 0 25 0 0 0 0 0 2 20 0 25 0 187 3 5
Tabel 5 Aantal jongeren dat n.a.v. de screeningen ambulant wordt behandeld in de JJI.
De screeningen hebben bij 6 MDT’s geleid tot afspraken over ambulante behandeling in de JJI. Het gaat vooral om inzet van GGZ-deskundigheid. De cijfers wijzen uit dat een behoorlijk aantal jongeren behandeling ontvangen hebben. In 4 MDT’s is echter ambulante hulp nog niet tot stand gekomen. Dit kan meerdere redenen hebben. Ten eerste is het niet (altijd) wenselijk om een ambulante behandeling te starten als de mogelijkheid groot is dat deze moet worden afgebroken. Dit is vooral het geval bij jongeren die vanuit een andere regio in de opvang zijn geplaatst. Er wordt immers gestreefd naar een behandeling in de eigen regio. Van de mogelijkheid tot overplaatsing wordt in de praktijk weinig gebruik gemaakt. Daarnaast beschikken alle JJI’s over gedragswetenschappers en sommige ook over jeugdpsychiaters. Deze kunnen de benodigde hulp soms zelf verstrekken. Ten tweede kan geconstateerd zijn tijdens de screening dat ambulante hulp in de JJI niet de beste optie is voor de jongere. Ten derde kan, ondanks de wens ambulante hulp in de JJI te bieden, deze hulp niet van de grond komen. Eén van de redenen die wordt genoemd is ook hierbij het onduidelijke financiële kader. In het Teylingereind en het JOC werd al vóór de urgentieafspraken bestonden goed samengewerkt. Bij het Keerpunt zijn op het terrein van de JJI LVG-plekken gerealiseerd. Door goede samenwerking kunnen jongeren snel geplaatst worden en hoeft geen behandeling in de JJI plaats te vinden. Geconcludeerd kan worden dat, daar waar weinig of geen ambulante behandeling in de JJI plaatsvindt, daar verschillende redenen voor kunnen zijn, zodat moeilijk valt af te leiden dat de urgentieafspraken hier wel of niet werken. Het lijkt wel redelijk te veronderstellen dat met meer duidelijkheid over de financiering en een betere samenwerking er meer jongeren ambulante behandeling zouden krijgen. Verder zijn de financiële randvoorwaarden waar het de GGZ betreft voor de toekomst gedekt. Dit blijkt uit de productieafspraken van de GGZ voor 2005, (zie tabel 6, pagina 11). Er kan dus verwacht worden dat dit aspect van de urgentieafspraken nog zal verbeteren.
4
Dit cijfer is over heel 2004 De cijfers voor de LVG zijn volgens opgave van de JJI’s en zijn niet geverifieerd bij de LVGinstellingen
5
Evaluatie Urgentieafspraken
Pagina
9
2.3
2.3.1
Doelstelling: het waar mogelijk verkorten van de duur van het verblijf door het bevorderen van de uitstroom
Hoe ontwikkelt zich de gemiddelde verblijfsduur van civielrechtelijk geplaatste jongeren in de crisisopvang? e
Volgens cijfers van de Dienst Justitiële Inrichtingen zijn in het 1 halfjaar 2004 424 jongeren geplaatst. In dit half jaar is 35,6% van de crisisplaatsingen binnen 6 weken beëindigd. Aan de JJI’s is gevraagd voor de periode van 1-1-2004 t/m 1-6-2004 en de periode 1-6-2004 t/m 1-10-2004 de gemiddelde verblijfsduur van de civielrechtelijk geplaatste jongeren te geven. Op deze wijze zou inzichtelijk kunnen worden hoe de snelheid van doorstroom zich ontwikkelt. Helaas zijn deze gegevens maar door 2 JJI’s conform het format aangeleverd. De voornaamste reden hiervoor is dat de gevraagde informatie niet standaard wordt bijgehouden en daarom moeilijk is te leveren. De cijfers zijn hierdoor niet betrouwbaar genoeg om een indicatie van te geven in het tweede half jaar van 2004. Er kunnen dus geen conclusies getrokken worden over de mate waarin de verblijfsduur van jongeren is verminderd. 2.3.2
Hoeveel extra plekken LVG en GGZ zijn gerealiseerd?
LVG Het urgentieplan was voor enkele LVG-instellingen aanleiding om een aanvraag bij het ministerie van VWS in te dienen. Er zijn er inmiddels door drie instellingen voor in totaal 72 plaatsen aanvragen bij VWS ingediend. In 2004 zijn geen extra plekken bij LVG-instellingen gecreëerd, voortvloeiend uit de urgentieafspraken. In drie regio’s is overleg gaande met het Zorgkantoor om vanuit de LVG-instelling extra ambulante zorg in te zetten voor crisisgeplaatste jji-jongeren. Door 3 LVG-instellingen is een plan opgesteld voor het realiseren van 40 plaatsen ge-/besloten behandeling: 18 plaatsen door Gastenhof en Saltho bij Het Keerpunt/Cadier en Keer en 22 plaatsen door Kwadrant (meerdere locaties). De invulling van deze plaatsen vindt grotendeels plaats in 2005. In de noordelijke provincies is recent een initiatief gestart om vanuit een intersectoraal samenwerkingsverband van jeugdzorg, GGZ en JJI een behandelprogramma t.b.v. LVG-jeugdigen te realiseren dat zowel residentiële als ambulante hulpverlening zal omvatten. GGZ Vanaf mei jl. hebben GGZ-instellingen hun inzet wat betreft psychiatrisch onderzoek en ambulante behandeling in de JJI’s vastgelegd in productieafspraken met de zorgkantoren. Uit tabel 5 blijkt, dat in 2004 voor 865 contacten voor onderzoek afspraken zijn gemaakt. Voor volgend jaar wordt uitgegaan van een forse verdubbeling van het aantal contacten. Omdat te verwachten was, dat uit menig psychiatrisch onderzoek de noodzaak van behandeling door de GGZ zou blijken, hebben de GGZ-instellingen ook voor de ambulante psychiatrische behandeling afspraken met de zorgkantoren gemaakt. De elf in het schema genoemde instellingen maakten vanaf mei voor 2004 afspraken voor ruim 3000 contacten. Deze contacten behelzen zowel individuele als groepscontacten, alsmede cliëntcontacten in het kader van ambulante intensieve gezinsbehandeling. Voor de behandelcontacten wordt voor volgend jaar zelfs een vervijfvoudiging verwacht. Dit heeft onder andere te maken met een intensivering van de gezinsbehandelingen en de dagbehandelingen in de JJI’s.
Evaluatie Urgentieafspraken
Pagina 10
In het kader van het urgentieplan was een uitbreiding voorzien van enkele tientallen klinische plaatsen in de GGZ. Dit was aanleiding voor verschillende GGZ-instellingen om een aanvraag bij het ministerie van VWS in te dienen. Dit is tevens vooruitlopend op de te verwachten uitkomsten van het structurele plan voor een optimalisering van het zorgaanbod voor de ernstig gedragsgestoorde jongeren. Er zijn in 2004 voor zover valt na te gaan nog geen extra plekken gecreëerd bij GGZ-instellingen met de middelen die daarvoor zijn uitgetrokken. Er was pas laat duidelijkheid over de beschikbare middelen en de tijd die nodig is om de procedure te doorlopen maakte dit moeilijk. Voor 2005 zijn inmiddels wel voor 100 plaatsen aanvragen ingediend. In tabel 6 zijn de produktieafspraken van de GGZ voor onderzoeks- en behandelcontacten in 2004 en 2005 opgenomen. Voor 2004 totaal aantal afgesproken contacten onderzoek
Jutters Pompestg Mondriaanz Meerkanten Viersprong GGZ Eindh Bascule Altrecht De Waag BAVO/RNO
100 xx 200 120 50 xx xx 25 50 150
Voor 2004 totaal aantal afgesproken contacten behandeling/ begeleiding 75 xx 800 150 450 xx Xx 50 300 625
Accare Totaal
170 865
680 3130
GGZ
Voor 2005 aantal afgesproken contacten onderzoek 100 100 600 240 250 50 300 50 100 90
Voor 2005 aantal afgesproken contacten behandeling/ begeleiding 1425 1200 3400 300 2250 1660 450 250 5000 7 615
Aange vraagde plaatsen klinische capaciteit ots’ers 24 12 8 xx 24 xx 16 24 6 xx xx
Tegelijkertijd aangevraagde klinische capaciteit jgd forensische psychiatrie 24 24 16 xx xx 24 16 12 xx 8
170 2050
680 15880
xx 108
24 148
Tabel 6 produktieafspraken GGZ Er kan geconcludeerd worden dat er in 2004 het klinische aanbod in ieder geval naar aanleiding van de urgentieafspraken nog niet is vergroot. Als de aanvragen, die de GGZ-instellingen daarvoor bij het Ministerie van VWS hebben ingediend, worden goedgekeurd, dan zal er in 2005 een belangrijk aantal nieuwe GGZ-plekken worden gerealiseerd.
2.4
Overige bevindingen
De relatie tussen de urgentie-afspraken en het crisisconvenant is niet altijd even duidelijk voor de betrokkenen. Er is een overlap, maar de doelstellingen, afspraken en samenwerkingspartners zijn verschillend. De twee belangrijkste vragen die deze onduidelijkheid opriep waren: - is het crisisconvenant nog wel geldig of is het convenant vervangen door de urgentieafspraken en - wat betekenen de urgentieafspraken voor de verantwoordelijkheid van het BJZ in de vaststelling van de gewenste vervolgaanpak. 6 7
In 2005 worden 150 klinische plaatsen aangevraagd i.s.m. Justitie plus 12 deeltijd plaatsen
Evaluatie Urgentieafspraken
Pagina 11
In tabel 7 worden de twee sets van afspraken vergeleken. Aspect
Crisisconvenant
Urgentieplan
Doelstellingen
Snelle crisisopvang van jongeren in JJI’s Zo kort mogelijk verblijf in de opvang Heldere termijnen en verantwoordelijkheden
Snellere diagnose en/of indicatie Snellere behandeling Korter verblijf
Te bereiken door
Betrokkenen bij de afspraken Termijnen
Justitie, DJI, MO-groep - Plaatsing binnen een week - Binnen 2 weken plan van aanpak (BJZ) - Na plan van aanpak binnen 2 weken verblijfsplan (JJI) - Binnen 4 weken na plaatsing indicatiebesluit (BJZ) - Bij observatiediagnostiek uitvoering binnen 6 weken - Duur crisisopvang maximaal 12 weken
- Extra inzet van GGZ en LVG voor diagnostiek en ambulante hulp - Screenings in multidisciplinaire teams - realisatie van extra klinische plekken DJI, MO-groep, IPO, VGN, ZN, GGZ, LVG - screening binnen 3 maanden na 12 mei - verder geen termijnen
Tabel 7 vergelijking crisisconvenant en urgentieafspraken
Evaluatie Urgentieafspraken
Pagina 12
3 Conclusies en aanbevelingen
3.1
Conclusies
Als algemene conclusie kan getrokken worden dat de urgentieafspraken veel in beweging hebben gebracht. Er was bij aanvang onduidelijkheid over wie het initiatief moest nemen, wat de financiële randvoorwaarden waren en hoe het urgentieplan zich verhoudt tot de bestaande verantwoordelijkheden. Partijen hebben zich ingespannen om de afspraken van de grond te krijgen. Hierdoor was na 3 maanden nagenoeg de hele populatie gescreend. Inmiddels komen de meeste multidisciplinaire teams op structurele basis bij elkaar. In een aantal gevallen hebben de screeningen versnelde diagnostiek kunnen bewerkstelligen, vooral door inzet van GGZ-capaciteit in Teylingereind, Het Keerpunt, Den Hey-Acker en Rentray. Met de nu gemaakte produktieafspraken kan er in 2005 nog meer gebruik gemaakt worden van de GGZ en eventueel LVG- capaciteit om diagnostiek versneld te doen plaatsvinden. Ook ambulante hulp wordt in behoorlijke mate verstrekt in de JJI’s, ook hier met name door de GGZ. In een viertal JJI’s vindt dit echter geheel niet plaats. Waar het wenselijk is zal in 2005 door de grotere duidelijkheid over de financiële randvoorwaarden een groei kunnen plaatsvinden van het aantal gevallen dat in de JJI ambulante hulp krijgt. De screeningen, worden, los van de concrete uitkomsten, meestal als waardevol ervaren omdat het inzicht oplevert over de status van de pupillen én het partijen uit de verschillende sectoren tot elkaar brengt. Er ligt veel potentie tot verdere samenwerking voor het verbeteren van het hulpaanbod. Met de screeningen is echter het belangrijkste knelpunt: het ontbreken van passend behandelaanbod, niet verminderd. Ook bij beter inzicht in waar de pupil naar toe moet blijven de wachtlijsten het knelpunt. Het bijeenkomen in de MDT’s is, vooral in het oosten van het land, erg arbeidsintensief. Dit weerhoudt de partners om met een hoge frequentie bij elkaar te komen. De wijze van organiseren van de screening spoort niet goed met de verantwoordelijkheid van het bureau Jeugdzorg volgens de Wet op de Jeugdzorg. De status van de urgentieafspraken t.o.v. het geldende crisisconvenant was onduidelijk. Diagnostiek is belangrijk en duurt in veel gevallen te lang. De administratieve procedure rond de P.O.’s is hierin de belangrijkste oorzaak en niet de wachtlijsten.
Evaluatie Urgentieafspraken
Pagina 13
3.2
3.2.1
Aanbevelingen
Continueer de urgentieafspraken in ieder geval tot einde 2005 en evalueer dan opnieuw
De uitvoering van het plan van aanpak voor de structurele oplossing zal vanaf begin 2005 worden opgepakt. Gedurende deze uitvoering verdient het aanbeveling de urgentie-afspraken, in gewijzigde vorm, te continueren. Over wijzigingen zie de overige aanbevelingen. Het verdient aanbeveling voor de evaluatie gebruik te maken van gegevens die zonder een extra registratieplicht geleverd kunnen worden. De volgende gegevens komen daarvoor in aanmerking: - het aantal jongeren dat op civielrechtelijke titel is geplaatst in 2005 - het aantal jongeren dat is gescreend - de gemiddelde duur van de opvangperiode - de gemiddelde duur tot vaststelling van een vervolgtraject Deze aanbeveling is gericht aan alle bij de urgentieafspraken betrokken partijen.
3.2.2
Bekijk de rol van de BJZ’s in de screeningen goed en pas deze eventueel aan.
In het algemeen is men het erover eens dat de Bureaus Jeugdzorg een meer regisserende rol moeten hebben bij de crisisplaatsing en screening van de civielrechtelijk geplaatste jongeren. In het crisisconvenant liggen deze verantwoordelijkheden al vast en het is conform de wet op de jeugdzorg. Het ligt voor de hand de screeningen ook onder regie en bij de Bureaus Jeugdzorg te doen. Vooraf, en als dat niet mogelijk is, zo snel mogelijk ná de crisisplaatsing. De nu nog heersende onduidelijkheid over diagnostiek en wie daarvoor verantwoordelijk is, hoort ook bij dit vraagstuk. De aanbeveling is om zo spoedig mogelijk door een aantal Bureaus Jeugdzorg, in samenwerking met één of meer JJI’s en de GGZ en LVG, een voorstel te ontwikkelen voor een werkwijze rond screening en diagnostiek die aansluit bij de verantwoordelijkheid van de Bureaus Jeugdzorg. Dit voorstel omvat een gewenste situatie en de fasering en activiteiten om daar te komen. De Wet op de Jeugdzorg geldt hierbij als kader. Als bijlage is een voorstel voor de opdracht van deze werkgroep gevoegd. De uitkomsten van deze werkgroep zullen – via het IPO – worden kortgesloten met de provincies en grootstedelijke regio’s, die verantwoordelijk zijn voor de BJZ’s. Deze aanbeveling is gericht aan de MO-groep.8 3.2.3
Vereenvoudig de procedure rond diagnostisch onderzoek
Jongeren blijven onnodig lang wachten op diagnostisch onderzoek. Vooral bij Persoonlijkheidsonderzoek (PO) is dit het geval. Dit lijkt vooral te liggen aan de procedures rond de aanvraag ervan en niet door een gebrek aan capaciteit. Een te uitgebreid onderzoek kost uiteraard ook naast meer geld, meer tijd. De aanbeveling aan de aanvragers (in de regel BJZ’s maar ook JJI’s) is 8
De MO-groep heeft inmiddels aangegeven het initiatief te nemen voor de werkgroep.
Evaluatie Urgentieafspraken
Pagina 14
-
-
-
te zorgen voor een zo kort mogelijke administratieve doorlooptijd voor de aanvraag binnen de eigen organisatie (bijvoorbeeld door het aanpassen van de administratieve procedures in geval van crisisplaatsing). Te denken valt bijvoorbeeld aan mantelovereenkomsten. te bevorderen dat alleen het benodigde onderzoek wordt aangevraagd. Het Ambulatorium en FORA hebben toegezegd een standaardaanvraag te kunnen maken die inzichtelijk maakt wat de duur van het onderzoek wordt bij keuze voor verschillende modules/deelonderzoeken. Bij knelpunten in financiering in het MDT te zoeken naar een mogelijkheid een beroep te doen op de extra middelen die de LVG en GGZ hebben gekregen. Indien capaciteitsgebrek bij de GGZ of LVG-instelling dit in de weg staat zouden deze instellingen de capaciteit wellicht elders in Nederland kunnen halen. De Landelijke Vereniging van Externe Deskundigen zou wellicht hiervoor een platform kunnen zijn.
Deze aanbeveling is gericht aan de BJZ’s en de MDT’s. 3.2.4
Bevorder zoveel mogelijk de ambulante hulp in de JJI’s
Het is niet altijd mogelijk de jongere in de regio te plaatsen. Het verdient aanbeveling om in de MDT’s aandacht te geven aan de mogelijkheid om, indien gewenst, toch ambulante hulp te verlenen in de JJI. Mogelijk kan door goede afspraken tussen de GGZ of LVG inrichtingen in de regio van de JJI en de “thuisregio” van de jongere over behandelaanvang en overdracht toch alvast in de JJI gestart worden met de behandeling. Bij deze afspraken dient de verantwoordelijkheid voor de jongere wel in handen te blijven van de bureaus Jeugdzorg. Verder wordt de Bureaus Jeugdzorg aanbevolen zoveel mogelijk gebruik te maken van de mogelijkheid tot overplaatsing naar een JJI in de eigen regio. Dit kan aangevraagd worden bij DJI zodat de overplaatsing kan worden geëffectueerd op het moment dat er plaats is. Deze aanbeveling is vooral gericht aan de Bureau’s Jeugdzorg en de instellingen voor GGZ en LVG. 3.2.5
Voeg de urgentieafspraken en het crisisconvenant samen
Om de onduidelijkheid over de status van de urgentieafspraken ten opzichte van het crisisconvenant op te heffen verdient het aanbeveling deze samen te voegen. Concreet is de aanbeveling in het crisisconvenant op te nemen: - de screeningen en de verantwoordelijkheid daarvoor (dit kan nadat daar duidelijkheid over is) - de inzet van GGZ en LVG bij diagnostiek en behandeling. Deze aanbeveling is gericht aan de partners van het crisisconvenant en de koepels voor GGZ en LVG.
Evaluatie Urgentieafspraken
Pagina 15
BIJLAGE 1 Vraagstelling voor werkgroep BJZ’s in het urgentieplan Probleemstelling De huidige opzet van de screeningen ihkv het urgentieplan is voor een aantal MDT’s niet optimaal. Dat ligt aan: - de frequentie van de screeningen (loopt uiteen van eens per week tot eens in de 6 weken) - de plaats van de screeningen (bij de JJI’s) - de status van de screening t.o.v. de verantwoordelijkheid van de gezinsvoogd/het BJZ, mede gelet op de nieuwe Wet op de Jeugdzorg - de onduidelijkheid over indicatiestelling en diagnostiek Het probleem met de frequentie van de screeningen is dat bij een hoge frequentie (bijv. 1x week) er maar een gering aantal jeugdigen gescreend kunnen worden en de samenstelling van het MDT inefficiënt kan zijn (verschillende disciplines moeten bijeenkomen en tijd vrijmaken voor een klein aantal jongeren). Een lage frequentie heeft tot gevolg dat jongeren die net na een screening binnenkomen pas na bijvoorbeeld 6 weken gescreend worden, en mogelijk daarna pas actie wordt ondernomen. De plaats van de screeningen maakt –vooral in het oosten van het land- het moeilijk voor gezinsvoogden aanwezig te zijn. Om vanuit Breda naar Zetten te rijden voor één pupil is niet heel efficiënt. De aanwezigheid van het BJZ is echter van groot belang. De status van de screening en de rol van het BJZ is vaak onduidelijk. In het crisisconvenant, maar ook in de wet op de Jeugdzorg ligt vast dat het BJZ de coördinerende rol heeft bij plaatsing en vervolgbehandeling van een jongere. De screening op initiatief van de JJI’s lijkt deze verantwoordelijkheid uit handen te nemen en is in die zin een beweging die tegengesteld is aan de beoogde rol van de BJZ’s. De vraag is ook wat een screening betekent: is de gezinsvoogd gehouden het advies van het MDT te volgen? Vaak is al een onderzoek door de gezinsvoogd in gang gezet, hoe wordt daarmee omgegaan? Er is onduidelijkheid over de indicatiestelling en diagnostiek. Waarvoor is het BJZ verantwoordelijk? Er is verschil tussen beslissing- en zorgdiagnostiek, indicatiestelling en vervolgonderzoek en partijen weten vaak niet wie waarvoor verantwoordelijk is en zou moeten betalen. De urgentieafspraken geven geen uitsluitsel over de diagnostiek waar zij voor kunnen worden ingezet. Vraag aan de werkgroep De vraag aan de werkgroep is dus de volgende: Gegeven het uitgangspunt dat de BJZ’s de regisseurs zouden moeten zijn van de zorg aan de jongere, en deze rol nadere ingevuld moet worden, op welke wijze dienen de urgentieafspraken dan gewijzigd of aangescherpt te worden?
Het verzoek is dit op hoofdlijnen aan te geven en daarbij een voorstel te doen voor de volgende punten: • • • •
de rol van het bureau jeugdzorg de verschillende vormen van indicatiestelling en diagnostiek en de verantwoordelijkheden hiervoor de wijze van screenen (waar vindt die plaats, wie heeft de regie, wie rapporteert, welke status heeft de uitkomst, welke frequentie, welke partners) De benodigde acties om tot de gewenste situatie te komen zoals: - fasering (hoe over te gaan naar een nieuwe situatie) - beslissingen (welke en van wie) - communiceren over afspraken - wijziging van (administratieve) organisatie - plannen en monitoren - wie voert wat uit
