NALEVINGSSTRATEGIE. Definitieve versie november 2004 Vastgesteld in pfo-milieu december 2004

NALEVINGSSTRATEGIE

Definitieve versie november 2004 Vastgesteld in pfo-Milieu december 2004 Milieudienst Zuid-Holland Zuid Namens de 20 gemeenten van de Regio ZHZ Postbus 550 3300 AN Dordrecht tel.: 078 6480500 fax: 078 6480501

INHOUDSOPGAVE INLEIDING ................................................................................................................. 5 1.

2.

3.

NALEVINGSSTRATEGIE MILIEUDIENST ZUID-HOLLAND ZUID ................. 7 1.1.

Inleiding..........................................................................................................................7

1.2.

De Nalevingsstrategie binnen professionalisering van de handhaving......................7

1.3.

De Nalevingsstrategie als paraplu ................................................................................8

1.4.

Het bevorderen van naleving ........................................................................................9

1.5.

Keuze nalevingsbevorderende instrumenten...............................................................9

1.6.

Meerjarenprogramma toezicht en handhaving...........................................................10

1.7.

Werkafspraken .............................................................................................................11

1.8.

Achtergronddokumenten ............................................................................................11

VOORLICHTINGSSTRATEGIE MILIEUDIENST ZUID-HOLLAND ZUID ...... 12 2.1.

Inleiding........................................................................................................................12

2.2.

Algemeen: voorlichting en communicatie..................................................................12

2.3.

Strategie .......................................................................................................................12

2.4.

Natuurlijke communicatiemomenten ..........................................................................13

2.5.

Communicatiemiddelen en activiteiten.......................................................................13

2.6.

Werkafspraken .............................................................................................................14

2.7.


TOEZICHTSTRATEGIE MILIEUDIENST ZUID-HOLLAND ZUID.................. 15 3.1.

Inleiding........................................................................................................................15

3.2.

Vormen van toezicht....................................................................................................15

3.3.

Milieucatergorie en controlefrequentie.......................................................................16

3.4.

Het toezichtsbezoek.....................................................................................................17

3.5.

Uitvoeringsprogramma Toezicht en Handhaving.......................................................17

3.6.

Werkafspraken .............................................................................................................18

3.7.


4.

REGIONALE SANCTIESTRATEGIE ZUID-HOLLAND ZUID ....................... 19 4.1.

Inleiding........................................................................................................................19

4.2.

Algemeen .....................................................................................................................20

4.3.

Landelijke sanctiestrategie .........................................................................................22

4.4.

Invulling Regionale Sanctiestrategie op hoofdlijnen .................................................24

4.5.

Nadere toelichting........................................................................................................25

4.6.

Begrippenlijst...............................................................................................................26

5.

GEDOOGSTRATEGIE MILIEUDIENST ZUID-HOLLAND ZUID.................... 28 5.1.

Inleiding........................................................................................................................28

5.2.

Definitie gedogen.........................................................................................................28

5.3.

Grenzen aan gedogen, het landelijk kader .................................................................28

5.4.

Gedogen: de afspraken binnen mzhz .........................................................................30

5.5.

Eisen aan gedoogbeschikkingen ................................................................................31

5.6.

Naleving van de gedoogbeschikking..........................................................................31

5.7.

Werkafspraken .............................................................................................................31

5.8.


Nalevingsstrategie Milieudienst Zuid-Holland Zuid __________________________________________________________________________________________

INLEIDING In het kader van professionalisering van de milieuhandhaving dienen de gemeenten voor 1-1-2005 een aantal onderdelen van de Nalevingsstrategie voor de MZHZ vast te stellen. De inzet van de (rijks-)overheid is om meer professionaliteit en flexibiliteit in de aanpak en het programma bij toezicht en handhaving aan te brengen (van kwantiteit naar kwaliteit).

Kader De Nalevingsstrategie is een “paraplu”. Onderdelen van deze strategie zijn: -

de Voorlichtingsstrategie, waarin wordt aangegeven hoe met behulp van voorlichting, communicatie en publicatie naleving wordt bevorderd. de Toezichtstrategie, waarin wordt aangegeven hoe het toezicht wordt vormgegeven. de Sanctiestrategie, waarin de basisaanpak voor bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden tegen overtredingen is vastgelegd. de Gedoogstrategie, waarin wordt aangegeven in welke uitzonderingsgevallen en op welke manier gedogen mogelijk is.

-

Schematisch:

Nalevingsstrategie

Voorlichtingsstrategie

Toezichtstrategie

Gedoogstrategie

Regionale Sanctiestrategie

lokale afspraken

Proces De betreffende strategieën zijn basisdocumenten, die zijn voorbereid binnen de werkstructuur van het project Professionalisering Handhaving. Het is wenselijk dat een eenduidige en uniforme nalevingsstrategie tot stand komt voor de regio Zuid-Holland Zuid. Na instemming van het PFO-M dient formeel vaststelling plaats te vinden door elk van de colleges van burgemeester en wethouders. Daarmee wordt voldaan aan de criteria behorende bij ‘Strategie en Werkwijze’ binnen het landelijke professionaliseringsproject, die gelden per 1 januari 2005. Deze basisdocumenten zijn “living documents” en worden daarna verder ontwikkeld in de cyclus van continue verbetering. Het PFO-M heeft de Regionale Sanctiestrategie reeds eerder besproken. Op 30 juni 2004 heeft de Milieudienst de Regionale Sanctiestrategie officieel ter vaststelling aan de colleges van burgemeester en wethouders van de regiogemeenten verzonden.

Auteur: Carry Hardy -5Verantwoordelijk: R.P.M. Meijer Documentnaam:Nalevingsstrategie defversie 30nov04.doc

Versie 1.0 30-11-04 Status: definitief


Inhoudelijke keuzes Het geheel van de nalevingsstrategie is vooral instrumenteel en procedureel gericht en geeft waarborgen voor kwaliteit en inzichtelijkheid. Politiek-bestuurlijk is de vraag relevant hoe prioriteiten worden gesteld en op welke wijze en op welk moment bestuurlijke keuzes voorliggen. In de werkgroep strategie en werkwijze van het project Professionalisering Handhaving is reeds het één en ander beschreven. Fundament onder de Nalevingsstrategie zijn, zoals is aangegeven in het schema op blz. 8, de probleemanalyse, de prioriteiten en de doelen. Deze worden periodiek geijkt en bieden de ruimte voor bestuurders om prioriteiten te stellen. De MZHZ zal de hand leggen aan de uitwerking van een voorstel voor de invulling van doelen, prioriteiten en probleemanalyse als onderdeel van een regionale nalevingsstrategie . Daarbij zullen ondermeer als uitgangspunten worden genomen het budgettaire kader, de vraag waar de verantwoordelijkheden van de overheid eindigen en de wettelijke minimumeisen. De aangegeven onderdelen van de Nalevingsstrategie dienen voorshands los van de probleemanalyse, prioriteiten en doelen te worden beschouwd. Het gaat vooral om de techniek en procedures.




1.

NALEVINGSSTRATEGIE MILIEUDIENST ZUID-HOLLAND ZUID

1.1.

Inleiding

De Nalevingsstrategie van de Milieudienst Zuid-Holland Zuid geeft aan op welke wijze en met welke inzet van instrumenten naleving wordt bewerkstelligd. Het gaat hierbij om naleving van de relevante weten regelgeving, waarvoor de Milieudienst door de gemeenten is gemandateerd. In hoeverre gestelde normen ook daadwerkelijk worden nageleefd wordt bepaald door een groot complex aan factoren. De primaire taak van een handhavingsorganisatie is om naleving van de gestelde regels te bewerkstelligen. Het daarvoor beschikbare instrumentarium betreft primair de klassieke handhavingsinstrumenten: toezicht, opsporing en sanctionerend optreden. Daarnaast kan een verbetering van het naleefgedrag ook beïnvloed worden door de inzet van andere instrumenten, bijvoorbeeld voorlichting, communicatie, publiciteit of financiële middelen.

1.2.

De Nalevingsstrategie binnen professionalisering van de handhaving

Om de handhaving van de milieuwet- en regelgeving te verbeteren is landelijk een professionaliseringstraject afgesproken. Iedere bestuurlijke handhavingsinstantie moet voor 1-1-2005 aan een aantal kwaliteitscriteria voldoen. In onderstaande figuur is de kern van deze criteria weergegeven.

Bron: SEPH Zuid-Holland




Binnen het strategische beleidskader past het stellen van prioriteiten op basis van de probleemanalyse, het omschrijven van handhavingsdoelen en het borgen van personele en financiële middelen. Het stellen van regionale prioriteiten gebeurt via het regionaal Contactambtenarenoverleg Milieu (CTA) en het regionaal Portefeuillehoudersoverleg Milieu (PFO). Via het RAHO en het RBHO worden prioriteiten gesteld voor regionale handhavingssamenwerking. Binnen het operationele beleidskader worden prioriteiten en doelstellingen concreter gemaakt in de richting van doelgroepen en nalevingsstrategieën. De Nalevingsstrategie past binnen het operationele beleidskader. Planning en control bevat o.a. toezichtsprogramma, waarin een duidelijke koppeling met prioriteiten en doelstellingen moet zijn. Daarna volgt de uitvoeringscyclus, uitvoeringskader, uitvoering en monitoring.

1.3.

De Nalevingsstrategie als paraplu

De volgende dokumenten maken onderdeel uit van de Nalevingsstrategie: de Voorlichtingsstrategie, waarin wordt aangegeven hoe met behulp van voorlichting, communicatie en publicatie naleving wordt bevorderd. de Toezichtstrategie, waarin wordt aangegeven hoe het toezicht wordt vormgegeven. de Sanctiestrategie, waarin de basisaanpak voor bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden tegen overtredingen is vastgelegd. de Gedoogstrategie, waarin wordt aangegeven in welke uitzonderingsgevallen en op welke manier gedogen mogelijk is. Schematische weergave van de Nalevingsstrategie is als volgt: Reg. CTA/PFO Probleemanalyse Prioriteiten Doelen

Voorlichtingsstrategie

Nalevingsstrategie

Toezichtstrategie

Gedoogstrategie

Regionale sanctiestrategie

lokale afspraken




1.4.

Het bevorderen van naleving

Voor het effectief bevorderen van naleving is de keuze voor het juiste instrument erg belangrijk. Om een goede keuze te kunnen maken moet een aantal zaken duidelijk zijn. Wat zijn de motieven om de weten regelgeving niet na te leven? Wat is de noodzaak om in te grijpen? Hoe breed moet het probleem worden aangepakt? Hoe zullen nalevingsplichtigen reageren op de inzet van bepaalde instrumenten? Deze informatie moet leiden tot de keuze voor het beste instrument. Belangrijk hierbij is niet te gemakkelijk voor bekende oplossingen te kiezen. Oplossingen voor oude problemen hoeven nog geen goede oplossingen te zijn voor nieuwe problemen. Tevens is het niet verstandig de keuze voor een aanpak te laten bepalen door een persoonlijke stijl (harde of zachte aanpak). Het probleem bepaalt de aanpak. Instrumenten voor bevorderen van naleving worden onderscheiden in klassieke handhavingsinstrumenten en de minder traditionele instrumenten zoals voorlichting, communicatie, publiciteit of financiële middelen. De inzet van de klassieke handhavingsinstrumenten wordt beschreven in de Toezicht- en Sanctiestrategie. De Voorlichtingsstrategie bevat een beschrijving van nalevingsbevorderende instrumenten op het gebied van voorlichting, communicatie en publiciteit. Maar zoals gezegd kunnen nieuwe problemen om nieuwe, hier niet beschreven, instrumenten vragen. De Nalevingsstrategie zal in een dergelijk geval met het nieuwe instrument worden aangevuld.

1.5.

Keuze nalevingsbevorderende instrumenten

De Nalevingsstrategie is een vervolg op de uitgevoerde probleemanalyse en de gestelde prioriteiten en handhavingsdoelen. Onderdeel van een probleemanalyse is een analyse van het naleefgedrag. Bij welke bedrijven, doelgroepen, branches, thema’s bestaat of blijkt een grote kans op overtreding? Om gestelde handhavingsdoelen te kunnen meten zullen meetbare indicatoren opgesteld worden. Zo mogelijk in termen van naleefgedrag of milieuwinst. Zie hiervoor de eindrapportage van de werkgroep Doelen en Condities (actiepunten 2 en 4). Afhankelijk van de gestelde prioriteiten en doelen wordt voor een passend nalevingsbevorderend instrument of combinatie van instrumenten gekozen. Voor deze keuze wordt, net als bij de problemenanalyse, gebruik gemaakt van ‘De Tafel van Elf, naleving in dimensies, het T11 nalevingsmodel’. Ook kan de VROM-Nalevingsstrategie worden benut. Korte samenvatting De Tafel van Elf De T11 is een samenhangende opsomming van dimensies die bepalend zijn voor de naleving van regelgeving. De t11 is ontstaan vanuit de praktische behoefte om inzicht te krijgen in de factoren die de gehoorzaamheid van mensen aan regelgeving bepalen en de invloed die de rechtshandhaving daarop heeft. De basis wordt gevormd door een combinatie van sociaal-psychologische, sociologische en criminologische theorieën, aangevuld met algemene inzichten en praktijkervaringen op het terrein van de rechtshandhaving.




Korte samenvatting VROM-Nalevingsstrategie De VROM-Nalevingsstrategie beoogt een aantoonbaar betere naleving van VROMbeleid en weten regelgeving. Hoe beter de VROM-wetten en –regels worden nageleefd, des te veiliger, gezonder en duurzamer Nederland zal zijn. De VROMNalevingsstrategie biedt de mogelijkheid om beter onderbouwd prioriteiten te kunnen stellen en om de meest geschikte handhavingsaanpak te kiezen. De strategie is een instrument om ‘de goede dingen te doen en de dingen goed te doen’. De strategie maakt het ook mogelijk om achteraf beter verantwoording af te leggen over de geleverde prestaties. In een aantal gevallen zal voorlichting of communicatie naar verwachting het beste effect op het naleefgedrag hebben. Deze gevallen staan beschreven in de Voorlichtingsstrategie. Een groot deel van de inzet zal bestaan uit toezicht, dus het controleren of en in hoeverre de wettelijke bepalingen worden nageleefd. De Toezichtstrategie beschrijft op welke wijze en met inzet van welke instrumenten toezicht wordt vormgegeven.

1.6.

Meerjarenprogramma toezicht en handhaving

Het programmatisch handhaven wordt vormgegeven met vierjaarlijkse programma’s. Dit Meerjarenprogramma Toezicht en Handhaving zal zijn gebaseerd op de probleemanalyse (waaronder de regionale gebiedsanalyse) en de gestelde handhavingsdoelen en prioriteiten.

Regionale doelen en prioriteiten

Meerjarenprogramma Toezicht en Handhaving

Lokale prioriteiten

Uitvoeringsprogramma Toezicht en Handhaving

Probleemanalyse

Keuze aanpak via Nalevingsstrategie

Strategisch

Uitvoering

Monitoring

MARAPS en jaarrapportage

Jaarlijks volgt uit het Meerjarenprogramma een Uitvoeringsprogramma Toezicht en Handhaving. De lokale prioriteiten worden in dit Uitvoeringsprogramma meegenomen. Opgenomen wordt hoe uitvoering wordt gegeven aan de gestelde prioriteiten en doelen. Bij de keuze voor de juiste aanpak van de juiste problemen wordt gebruik gemaakt van deze Nalevingsstrategie en de bijbehorende Voorlichtingsstrategie, Toezichtstrategie, Sanctiestrategie en Gedoogstrategie. Speciale brancheprogramma’s of toezichtsplannen per bedrijf kunnen onderdeel uitmaken van het Uitvoeringsprogramma. In het Uitvoeringsprogramma staat exact aangegeven met welke capaciteit en welke middelen welke producten worden gerealiseerd. In periodieke MARAPS en een afsluitende jaarrapportage wordt over de uitvoering van toezicht en handhaving gerapporteerd.

Auteur: Carry Hardy - 10 Verantwoordelijk: R.P.M. Meijer Documentnaam:Nalevingsstrategie defversie 30nov04.doc



1.7.

Werkafspraken

Bij de Nalevingsstrategie horen de volgende werkafspraken: p.m.

1.8.

Achtergronddokumenten

De VROM-Nalevingsstrategie, Ministerie van VROM, september 2003. De Tafel van Elf, Naleving in dimensies, het T11 nalevingsmodel. Ministerie van Justitie, 2000.




2.

VOORLICHTINGSSTRATEGIE MILIEUDIENST ZUID-HOLLAND ZUID

2.1.

Inleiding

Instrumenten voor het bevorderen van naleving worden onderscheiden in klassieke handhavingsinstrumenten (zie hiervoor de Toezicht- en Sanctiestrategie) en de minder traditionele instrumenten als voorlichting, communicatie, publiciteit en financiële middelen. Deze Voorlichtingsstrategie bevat de beschrijving van nalevingsbevorderende instrumenten op het gebied van voorlichting, communicatie en publiciteit. Samen met de Toezicht-, Sanctie- en Gedoogstrategie maakt deze Voorlichtingsstrategie onderdeel uit van de Nalevingsstrategie.

2.2.

Algemeen: voorlichting en communicatie

Door middel van een goede, duidelijke communicatie kan de bekendheid over de milieuregels vergroot worden. Bekendheid en kennis zijn cruciaal voor de naleving van die regels. Immers een bedrijf dat niet weet aan welke regels het moet voldoen zal die regels nooit bewust naleven. Het vergroten van die kennis is daarom de eerste stap. De tweede stap is het overtuigen van de doelgroepen. De doelgroepen moeten een positieve houding ontwikkelen voor het milieu en er zelf van overtuigd zijn om de geldende regels na te leven. Het gaat dus om informeren en overtuigen.

2.3.

Strategie

Voor de communicatiestrategie is gekozen aan te sluiten bij de natuurlijke momenten waarop contact is met de doelgroepen. De natuurlijke momenten zijn de reguliere controles (IPC) en het traject dat volgt indien overtredingen zijn geconstateerd. De communicatie zal voornamelijk persoonlijk en mondeling van aard zijn. Het zijn de toezichthouders en handhavers die de bedrijven informeren en trachten te overtuigen. Zij zullen wel ondersteund moeten worden door middel van voorlichtingsmateriaal. Overigens zijn er ook andere natuurlijke momenten in het contact tussen Milieudienst en de bedrijven. Bijvoorbeeld tijdens de vergunningprocedure en met de afdeling Milieu & Ruimte. Communicatie als onderdeel van de naleefstrategie heeft als doel bedrijven en instellingen te informeren over de regels en wetgeving en hen te overtuigen van de noodzaak tot naleving. We hebben het over persuasieve voorlichting. Door middel van goede argumentatie, die aansluit bij de beleving van de doelgroep, kan de doelgroep overtuigd worden. Dat betekent maatwerk. Voor iedere branche of beroepsgroep gelden zoveel andere regels dat er geen standaard brief of iets voor alle bedrijven gemaakt kan worden. Het taalgebruik is eenvoudig, bevat geen jargon en de stijl is vriendelijk, doch overtuigend.




2.4.

Natuurlijke communicatiemomenten

Moment 1: de reguliere controle De mate waarin een bedrijf op de hoogte is van de milieuregels, hangt samen met de categorie waarin het bedrijf bevindt. Een groot chemisch bedrijf in de categorie 6 zal heel goed weten wat de regels zijn. Extra communicatieactiviteiten hebben dan nauwelijks effect. Een klein categorie 1-bedrijf zal echter minder bekend zijn met de milieuregels. Voorlichting kan hier een rol spelen in de naleving. De controlefrequentie is dus bepalend voor de communicatie. Zie hiervoor ook de toezichtstrategie. Categorie 5 en 6 bedrijven Zij worden minimaal 2x per jaar bezocht door een toezichthouder. Van deze bedrijven mag verwacht worden dat zij op de hoogte zijn van de milieuregels. De toezichthouders kunnen hun daar voor, tijdens en na een controle nog verder over informeren. Extra voorlichtende activiteiten zijn voor deze bedrijven niet nodig. Categorie 4 bedrijven Het contact tussen bedrijf en milieudienst is minder frequent dan bij categorie 5 en 6 bedrijven. De bedrijven zullen globaal wel op de hoogte zijn van de milieuregels, maar extra communicatieve inspanningen kunnen een goede aanvulling zijn. Categorie 1, 2 en 3 bedrijven Deze bedrijven worden niet regelmatig gecontroleerd. Deze bedrijven moeten zich bewust zijn van de eigen verantwoordelijkheid voor het naleven van de regels. Deze bedrijven zullen geïnformeerd moeten worden over de regels en wetgeving (kennis). Ook kan communicatie een rol spelen in het veranderen van hun houding in positieve zin. Moment 2: Sanctiestrategie Wanneer een controle heeft plaatsgevonden en er een overtreding is geconstateerd zal een bepaalde aanpak gaan gelden. Deze aanpak is afhankelijk van de ernst van de overtreding. In de reeds goedgekeurde sanctiestrategie wordt uitgegaan van een driedeling in de aanpak: 1. Ernstige overtreding: direct sanctie 2. Minder ernstig: eerst waarschuwen, hercontrole daarna evt sanctie 3. lichte overtreding: informeren Communicatie speelt bij iedere aanpak een grote rol. Bij aanpak 1 zal het bedrijf geïnformeerd worden over het vervolg van de sanctie. Bij aanpak 2 zal voornamelijk over het proces worden gecommuniceerd. Het bedrijf moet weten wat er verbeterd moet worden en voor welke termijn. De rol van communicatie is bij deze aanpakken ondergeschikt aan de andere nalevingmogelijkheden. Er zit immers een dwangmaatregel achter. Communicatie is voor de aanpak 3 wel van belang. Begaat een bedrijf een lichte overtreding, dan zal dat bedrijf om herhaling te voorkomen voorgelicht moeten worden over de regels.

2.5.

Communicatiemiddelen en activiteiten

Informatiebladen branchegericht Een informatieblad dat specifieke informatie bevat over de regels en wetgeving in een bepaalde branche, kan een goed instrument zijn. Indien de informatie voor dergelijke bladen landelijk beschikbaar is, zal de MZHZ daarvan gebruik maken. Indien de informatie niet




voorhanden is en er wel regionale behoefte is, kan de Milieudienst deze bladen zelf ontwikkelen. In een dergelijk blad staan voor deze doelgroep (branche) de belangrijkste milieuregels en richtlijnen opgeschreven. Het taalgebruik is op de ontvanger gericht en bevat zo min mogelijk vaktaal. Het informatieblad kan opgestuurd worden (bijvoorbeeld tegelijk met bezoekverslag of met de bouwvergunning), kan uitgedeeld worden door de toezichthouders en kan ook op de website van de milieudienst worden geplaatst. Ook het beschikbaar stellen van deze bladen bij andere instanties (Kamer van koophandel, gemeentehuizen etc) behoort tot de mogelijkheden. Themabijeenkomsten branchegericht Indien uit de controles (of andere signalen) blijkt dat bepaalde branches onvoldoende op de hoogte zijn van de regels, kan besloten worden themabijeenkomsten te organiseren. Alle bedrijven uit die bepaalde branche worden uitgenodigd en krijgen voorlichting over de milieuwetgeving. Publiciteit: mediabeleid Door middel van een actieve informatievoorziening en actief mediabeleid zal de publiciteit over de milieuhandhaving toenemen. De resultaten van controles en specifieke handhavingacties worden openbaar gemaakt (via krant en website) en beïnvloeden daarmee de bewustwording bij andere bedrijven. Op de website van de milieudienst wordt een top 10 van niet-nalevers gepubliceerd. Geen enkel bedrijf wil – in verband met slechte publiciteit -op die lijst komen te staan. Daarnaast kan ook positieve publiciteit een bijdrage spelen in de naleving. Positieve berichten van bedrijven die de zaken goed op orde hebben en goede resultaten moeten ook gepubliceerd worden. Website De website van de Milieudienst wordt begin 2005 aangepast, zowel aan de nieuwe wetgeving (bijv. Aarhus) als de nieuwe huisstijl. Via de vernieuwde website is informatie te verkrijgen over verleende vergunningen, is zichtbaar welke bedrijven een vergunning hebben aangevraagd en de stand van zaken in de procedure. Ook wordt de informatie over de handhaving en klachten verbeterd. Via de site is het aantal klachten per maand te zien en ook kan iedereen zien welk bedrijf de klachten veroorzaakt heeft. Dit kan ook bedrijven overtuigen om de regels voortaan na te gaan leven. Voor het inhoudelijke deel van de website wordt gebruik gemaakt van de informatie uit het nog te ontwikkelen Milieu Informatie Register.

2.6.

Werkafspraken

N.v.t.

2.7.


N.v.t.




3.

TOEZICHTSTRATEGIE MILIEUDIENST ZUID-HOLLAND ZUID

3.1.

Inleiding

Onder toezicht wordt verstaan het controleren of en in hoeverre wettelijke bepalingen worden nageleefd. De Toezichtstrategie van de Milieudienst Zuid-Holland Zuid geeft aan welke vormen van toezicht worden onderscheiden en wat daarbij de basiswerkwijze is. In de regel staat het toezicht aan het begin van alle handhavingsacties. Toezichthouders voeren regelmatig controles uit, waarvan een belangrijk preventief effect uitgaat. Het toezicht kan tot resultaat hebben dat de wettelijke voorschriften zonder inzet van verdere sanctiemiddelen worden nageleefd. De Toezichtstrategie maakt samen met de Sanctiestrategie, de Gedoogstrategie en de Voorlichtingsstrategie onderdeel uit van de Nalevingsstrategie. De in de volksmond veel gebruikte term ‘handhavingsstrategie’ is een combinatie van de Toezichtstrategie en de Sanctiestrategie.

3.2.

Vormen van toezicht

Om effectief en doelmatig te werk te gaan is het nodig om verschillende vormen van toezicht te hanteren. Deze vormen van toezicht kunnen zowel aangekondigd als onaangekondigd plaatsvinden. Bij toezicht kan onderscheid gemaakt worden tussen routinematig toezicht, projectmatig toezicht en ad hoc toezicht. Routinematig toezicht De uitvoering van integrale periodieke controles (IPC’s) vindt plaats op basis van de, per 11’04 gewijzigde, controlefrequenties. Zie verderop meer informatie over controlefrequenties behorende bij milieucategorieën van bedrijven. Projectmatig toezicht Toezicht in het kader van een project is projectmatig toezicht. Dit kan bijvoorbeeld betrekking hebben op een bedrijfstak, een aspect, bepaalde wetgeving of een bepaald gebied. Ad hoc toezicht Ad hoc toezicht betreft incidentele bezoeken naar aanleiding van klachten, meldingen, voorvallen en/of incidenten. En het uitvoeren van incidentele bezoeken naar aanleiding van (wijzigingen in de) vergunningverlening. Denk aan de opleveringscontrole. Naast genoemd onderscheid kan ook worden gesproken over: Administratief toezicht De controle van keuringen, rapporten en andere bescheiden valt onder administratief toezicht. Ook de verificatie of de eigen controlemaatregelen door de inrichtinghouders voldoende zijn, hoort hierbij. Iedere hierboven genoemde vorm van toezicht kan ook administratief toezicht bevatten. Administratief toezicht maakt momenteel onderdeel uit van IPC’s of projectmatige controles. Mogelijk dat deze vorm van toezicht in de nabije toekomst een op zichzelf staand instrument wordt. Auteur: Carry Hardy - 15 Verantwoordelijk: R.P.M. Meijer Documentnaam:Nalevingsstrategie defversie 30nov04.doc



Toezicht op het bereiken van milieukwaliteitsnormen De toezicht op het bereiken van milieukwaliteitsnormen wordt normaal gesproken uitgevoerd binnen IPC’s of projectmatige controles. Daarnaast geldt het piepsysteem, dat wil zeggen dat controle n.a.v. klachten of meldingen. Een voorbeeld van projectmatige controle op geluidsnormen betreft het Project Horeca Geluid.

3.3.

Milieucategorie en controlefrequentie

In de regio Zuid-Holland Zuid zijn ongeveer 10.000 bedrijven en instellingen gevestigd die Wm-plichtig zijn (vergunningplichtig en/of AMVB-plichtig). De bedrijven en instellingen zijn ingedeeld in de categorieën 1 t/m 6. Onder welke categorie een bepaald bedrijf valt is afhankelijk van een aantal factoren. Zo wordt onder andere gekeken naar de grootte, de activiteiten, het eventuele risico voor de omgeving etc. Onder categorie 1 en 2 bedrijven vallen bijvoorbeeld kantoorgebouwen, installaties en voorzieningen. Grotere continubedrijven en chemische bedrijven vallen onder categorie 5 of 6. Overzicht controlefrequenties (bestuurlijk vastgesteld n.a.v. project Zwijndrecht) Milieucategorie 1 2 3 4

5 6

Controlefrequentie 1x per 6 jaar 1x per 6 jaar 1x per 3 jaar 1x per 2 jaar (1x per jaar bij slecht naleefgedrag) minimaal 2x per jaar minimaal 2x per jaar

Bovenstaande tabel is gebaseerd op het model “adequaat niveau” en betreft de basis van een kwantitatieve benadering. Opmerking: Bij de omslag naar een Meerjarenprogramma Toezicht en Handhaving en een Uitvoeringsprogramma Toezicht en Handhaving wordt de uitvoering gebaseerd op de probleemanalyse en gestelde handhavingsdoelen en prioriteiten. Dit betekent dat de uitvoering van controles niet meer alleen wordt bepaald door de genoemde controlefrequenties maar meer een kwalitatieve benadering krijgt. In het kader van het bepalen van de strategie, werkwijze en het bepalen van doelen dient hieromtrent met een bepaalde frequentie – door het bureauhoofd toezicht en handhaving en de accountmanager overleg op ambtelijk en bestuurlijk niveau plaats te vinden.




3.4.

Het toezichtsbezoek

De uitvoering van een toezichtsbezoek bestaat uit 3 onderdelen: voorbereiding, uitvoering en rapportage. De beschrijving van deze onderdelen hieronder geldt vooral voor routinematige en projectmatige toezichtsbezoeken, maar is in grote lijnen ook van toepassing voor de overige toezichtsvormen. Voorbereiding De voorbereiding van een toezichtsbezoek vindt plaats op basis van het dossier en de gegevens in het bedrijfsinformatiesysteem. Op basis van die informatie wordt inzicht verkregen in de bedrijfsactiviteiten, de technische aspecten, het naleefgedrag en de kenmerken van de organisatie. Zo nodig vindt intern afstemming plaats met bijvoorbeeld afdeling Vergunningen. Voor AMvB-bedrijven wordt gebruik gemaakt van een checklist. Uitvoering Het toezichtsbezoek wordt in principe niet vooraf aangekondigd. De toezichthouder stelt zich voor, legt het doel van het toezichtsbezoek uit en legitimeert zich op verzoek. De toezichthouder neemt ter plekke geldige regels (bezoekersreglement, etc.) in acht. De toezichthouder controleert of het bedrijf voldoet aan de geldende voorschriften uit Wet milieubeheer, AMvB, vergunning of aanverwante regelingen. Bij AMvB-bedrijven wordt de controle uitgevoerd aan de hand van de checklist. Het bedrijf wordt geïnformeerd over de bevindingen van het toezichtsbezoek en welke vervolgacties het bedrijf n.a.v. dit bezoek kan verwachten. Naast de feitelijke controle kan tijdens het toezichtsbezoek voorlichting (bijvoorbeeld actuele ontwikkelingen, de gehanteerde Sanctiestrategie) en advies (bijvoorbeeld verwijzen naar adviesbureaus) gegeven worden. Rapportage De bevindingen van het toezichtsbezoek worden vastgelegd in het bedrijfsinformatiesysteem. Het bezochte bedrijf ontvangt altijd een brief met bijbehorend bezoekverslag, dus zowel bij naleven als niet naleven van de regels. In dit bezoekverslag staat een samenvatting van de bevindingen van het toezichtsbezoek. Zonodig wordt advies gevraagd aan de afdeling Milieu en Ruimte (voor bijvoorbeeld de beoordeling van bodem- of geluidsonderzoeken). Bij vergunningplichtige inrichtingen wordt een overdracht naar de afdeling Vergunningen gemaakt als het bedrijf is uitgebreid, gewijzigd of als de vergunning ontoereikend is.

3.5.

Uitvoeringsprogramma Toezicht en Handhaving

Jaarlijks wordt een Uitvoeringsprogramma Toezicht en Handhaving opgesteld, waarin wordt opgenomen hoe uitvoering wordt gegeven aan de gestelde prioriteiten en doelen. Bij de keuze voor de juiste aanpak van de juiste problemen wordt gebruik gemaakt van de Nalevingsstrategie met bijbehorende Voorlichtingsstrategie, Toezichtstrategie, Sanctiestrategie en Gedoogstrategie. Speciale brancheprogramma’s of toezichtsplannen per bedrijf kunnen onderdeel uitmaken van het Uitvoeringsprogramma. In het Uitvoeringsprogramma staat exact aangegeven met welke capaciteit en welke middelen welke producten worden gerealiseerd.




3.6.

Werkafspraken

In de Kwaliteitsmap Toezicht (map 3 Werkinstructies) zijn afspraken vastgelegd over de interne procedures die horen bij het uitvoeren van de Toezichtstrategie. Voorbeelden van werkinstructies behorende bij de Toezichtstrategie: - Bevoegdheden Toezichthouder - Werkinstructie uitvoeren en registreren controles (M21) - Werkinstructies wachtdienst - Overdracht Vergunningen - Verzoek om advies bodem/geluid

3.7. -

Achtergronddokumenten Bestuursrechtelijke handhaving, Handleiding voor de praktijk. Uitgave van het Ministerie van Justitie. December 2002. Afdelingsplan Handhaving en Veiligheid




4.

4.1.

REGIONALE SANCTIESTRATEGIE ZUID-HOLLAND ZUID

Inleiding

In het RBHO (Regionaal Bestuurlijk Handhavings Overleg) van 19 juni 2003 is door de gezamenlijke handhavingspartners besloten de landelijke sanctiestrategie milieuhandhaving (concept; versie 14 april 2003) te volgen. Op basis daarvan en de verouderde werkafspraken handhavings- en gedoogbeleid (M14) van de MZHZ d.d. juni 1997, heeft vanaf juli 2003 een werkgroep van inspecteurs van de MZHZ en politiefunctionarissen van de politie ZHZ op basis van deze landelijke strategie een nadere invulling (werkafspraken) gemaakt voor het optreden binnen de regio ZHZ. Tijdens de Milieu-handhaversmiddag Zuid-Holland Zuid, gehouden op 6 oktober 2003 zijn deze conceptwerkafspraken m.b.t. de sanctiestrategie besproken. Opmerkingen zijn verwerkt en hebben geleid tot deze regionale Sanctiestrategie, de invulling op hoofdlijnen. De afzonderlijke partners kunnen op basis hiervan interne werkafspraken formuleren, vastleggen en borgen. Het kader: professionalisering van de milieuhandhaving Om de handhaving van de milieuwet- en regelgeving te verbeteren is landelijk een professionaliseringstraject afgesproken. Iedere bestuurlijke handhavingsinstantie moet voor 1-1-2005 aan een aantal kwaliteitscriteria voldoen. In onderstaande figuur is de kern van deze criteria weergegeven.

Bron: SEPH Zuid-Holland




Binnen het strategische beleidskader past het stellen van prioriteiten op basis van de probleemanalyse, het omschrijven van handhavingsdoelen en het borgen van personele en financiële middelen. Het stellen van regionale prioriteiten gebeurt via RAHO en RBHO. Binnen het operationele beleidskader worden prioriteiten en doelstellingen concreter gemaakt in de richting van doelgroepen en naleefstrategieën. De Regionale Sanctiestrategie past, samen met de per dienst te formuleren werkafspraken, binnen het operationele beleidskader. Planning en control bevat o.a. het handhavingsuitvoeringsprogramma, waarin een duidelijke koppeling met prioriteiten en doelstellingen moet zijn. Daarna volgt de uitvoeringscyclus, uitvoeringskader, uitvoering en monitoring. Project Kwaliteit Toezicht Binnen MZHZ wordt het professionaliseringstraject aangepakt binnen het Project Kwaliteit Toezicht, dat loopt van november 2002 tot 1 januari 2005. De werkgroep Strategie en Werkwijze binnen dit kader houdt zich bezig met het operationele beleidskader, waaronder de criteria over de naleef-, toezicht-, sanctie- en gedoogstrategieën. De hier beschreven Regionale Sanctiestrategie wordt door de werkgroep Strategie en Werkwijze meegenomen. Voor MZHZ zijn interne werkafspraken gemaakt (“Werkafspraken sanctiestrategie; Indeling overtredingen en richtlijn termijnen”), behorende bij deze Regionale Sanctiestrategie. Landelijke sanctiestrategie definitief Op 25 maart 2004 heeft het ALOM (Ambtelijk Landelijk Overleg Milieuhandhaving) het eindconcept van de landelijke sanctiestrategie milieuhandhaving vastgesteld. In hoofdlijnen zijn de uitgangspunten gelijk gebleven ten opzichte van het concept van 14 april 2003. De omschrijving van bepaalde onderdelen is duidelijker en er is meer uitleg toegevoegd. Op de volgende pagina is de nieuwe samenvatting van de landelijke sanctiestrategie weergegeven.

4.2.

Algemeen

Handhaving van voorschriften, vergunningen of algemene regels is handhaving van een gestelde norm. Voordat die norm tot stand kwam is er op tal van manieren commentaar, inspraak en democratische controle mogelijk geweest. En na alle afweging van belangen is de norm vastgelegd in een wet, verordening of vergunning en geldt voor een ieder tot wie de norm zich richt. Het totaal aan voorschriften geldt als hard vertrekpunt voor de handhaving. Naleving van een democratisch totstandgekomen norm is de plicht van iedere burger en ieder bedrijf. Normen die niet worden nageleefd worden dode letter en kunnen na verloop van tijd soms in redelijkheid niet meer worden gehandhaafd. Zo werken niet nalevende burgers (en een niet handhavende overheid) normverval in de hand. Bij het inrichten van werkplannen zal het toezichthoudend bevoegd gezag vanzelfsprekend prioriteiten stellen en meer aandacht geven aan belangrijke potentiële milieugevolgen en aan dubieuze bedrijven. Maar eenmaal geconstateerd moet elke overtreding, ook een geringe overtreding van een goedwillend bedrijf, een passende reactie krijgen.




Handhaving van (de naleving van) geldende voorschriften is van belang om de volgende, gelijkwaardige, redenen: a. Het beperken van schade en het herstel in de oorspronkelijke toestand; b. Het voorkomen van herhaling, door dezelfde overtreder of anderen; c. Het wegnemen van ongerechtvaardigd voordeel dat de overtreder heeft genoten; d. Het bevestigen in het belang van de geloofwaardigheid van de (normerende) overheid de rechtsgelijkheid eerlijke concurrentieverhoudingen van normen gesteld in het belang van het milieu of de openbare gezondheid de mogelijkheid tot overheidscontrole. Handhavend optreden is primair gericht op herstel, ontmoediging en straf: op het herstellen van de milieusituatie in de normconforme toestand, op het ontmoedigen van de dader of mogelijke andere daders om soortgelijke overtredingen (nogmaals) te begaan en op het straffen van de dader voor zijn overtreding en zijn wederrechtelijk verkregen voordeel. Maar consequente handhaving is ook noodzakelijk voor algemene rechtszekerheid, rechtsgelijkheid en geloofwaardigheid.




4.3.

Landelijke sanctiestrategie

Als uitgangspunt voor de Regionale Sanctiestrategie wordt de landelijke sanctiestrategie gebruikt. De samenvatting van de definitieve landelijke sanctiestrategie (d.d. 25 maart 2004) is als volgt: Reactie 1. Waarschuwing met termijnstelling ⇒ Eerste overtreding van niet-kernbepaling of ⇒ Overtreding van kernbepaling, maar niet doelbewust en kennelijk incident en gering van omvang en overigens goed nalevend en maatregelen getroffen.

Reactie 2. Sanctiebeschikking en/of Proces Verbaal ⇒ ⇒ ⇒ ⇒

⇒ ⇒ ⇒ ⇒

Overtreding van kernbepaling of Voortdurend, of Hercontrole illusoir1, of Directe aantasting milieu openbare gezondheid, geloofwaardigheid van de overheid, eerlijke concurrentie, overheidscontrole, of Calculerend of malafide, of Kans op navolging, of Cumulatie, of Internationale verplichting

Individuele afwijkingen van de hoofdlijn van reageren kernbepalingen herstel- of begunstigingstermijnen hoogte dwangsom of schikkingsbedrag worden gemotiveerd en gedocumenteerd.

1

Illusoir = denkbeeldig




Na constatering van overtreding van een kernbepaling door een instelling van de “eigen” overheid wordt de aankondiging van optreden verzonden aan de beheerder van de overheidsinstelling (cq wordt het bevoegd gezag geïnformeerd), met gelijktijdige mededeling aan Portefeuillehouder milieuhandhaving Portefeuillehouder desbetreffende instelling OM




4.4.

Invulling Regionale Sanctiestrategie op hoofdlijnen

Binnen de regio Zuid-Holland Zuid is gekozen voor een driedeling in aanpak.

Aanpak 1

Aanpak 2

Aanpak 3

Welke overtredingen?

Ernstige overtredingen

Minder ernstige overtredingen

Overige overtredingen

Omschrijving.

Overtredingen die direct ernstige milieugevolgen en/of acuut gevaar voor de gezondheid veroorzaken of waarvan te verwachten is dat op korte termijn een dergelijk gevolg zal optreden.

Overtredingen die nadelige milieuhygiënische effecten hebben en/of de leefomgevingskwaliteit negatief beïnvloeden.

Overtredingen met een geringer milieuhygiënisch belang, zonder direct nadelige gevolgen.

Overtredingen zoals genoemd bij aanpak 2, waarbij grote milieuaantasting of onomkeerbaarheid wordt veroorzaakt of waarbij de overtreding doelbewust is gepleegd.

Welke aanpak?

Opleggen van sancties, zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk.

Relatie met [Conform reactie 2 van landelijke de landelijke strategie] sanctiestrategie

Onvergunde of niet gemelde activiteiten. Overtredingen die goed toezicht belemmeren.

Een waarschuwing. Bij herhaling geldt aanpak 1.

Een informatieve stap.

[Conform reactie 1, gevolgd door reactie 2 van de landelijke strategie]

[Gemotiveerd afgezien van een waarschuwing]




4.5.

Nadere toelichting

Specifieke aanpak Als verdere invulling van deze Regionale Sanctiestrategie legt iedere handhavingspartner interne werkafspraken vast, waarin de als ernstig en minder ernstig te beschouwen overtredingen en de daarbij normaal te hanteren herstel- of begunstigingstermijnen zoveel mogelijk worden benoemd. Ook voor branches of projecten kan de Regionale Sanctiestrategie specifiek worden ingevuld. Ook hierbij worden dan de als ernstig en minder ernstig te beschouwen overtredingen en de daarbij normaal te hanteren herstel- of begunstigingstermijnen zoveel mogelijk intern vastgelegd, met het OM afgestemd en voor zover nuttig extern bekend gemaakt. Voorbeelden hiervan zijn Horeca, BRZO, Bunkerschepen en aanpak probleembedrijven. Maar ook landelijke documenten zoals het Handhavingsdocument Vuurwerk 2002 en diverse HandhavingsUitvoeringsMethoden (HUM) over bijvoorbeeld glastuinbouw, mobiele koelinstallaties, CPR 15-1, grondstromen en bouwstoffenbesluit bevatten specifieke informatie. Afstemming over de specifieke aanpak vindt plaats in DMC’s en het RAHO. Meer overtredingen gelijktijdig Als meerdere overtredingen zijn geconstateerd, waarvoor volgens het schema hierboven een verschillende aanpak geldt, wordt de strengste aanpak aangehouden. Overtredingen door eigen diensten, andere overheden of publieke ondernemingen Bij overtredingen van milieuwet- en regelgeving door de eigen organisatie of andere overheidsdiensten wordt conform de Regionale Sanctiestrategie opgetreden. Strafrechtelijke vervolging van een rijksinstelling en in bepaalde gevallen van andere overheden blijft achterwege indien en voor zover dat geen haalbare casus oplevert (vanwege Pikmeerarrest). Vastleggen en verantwoorden van afwijkingen In die situaties waarbij strenger of soepeler optreden (afwijken van de vooraf afgesproken aanpak, ernstige overtredingen of herstel- of begunstigingstermijnen) wordt gekozen als de beste aanpak wordt deze afwijking van de hoofdlijn verantwoord en gedocumenteerd. In de DMC zal het afwijkende optreden worden besproken en vastgelegd.




4.6.

Begrippenlijst

aankondiging bestuursdwang

Aankondiging dat bestuursdwang wordt toegepast.

Awb

Algemene wet bestuursrecht

begunstigingstermijn

Een redelijke termijn, gekoppeld aan de last onder dwangsom, waarbinnen als nog kan worden voldaan aan de voorwaarden zonder dat de dwangsom verbeurt.

bestuursdwang

Het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten. Bestuursdwang is vooral een nuttig instrument in spoedeisende situaties of in situaties waarin de overtreder de overtreding niet wil of kan beëindigen. Het bevoegd gezag kan in dergelijke gevallen zelf de overtreding beëindigen, op kosten van de overtreder.

BRZO

Besluit risico’s zware ongevallen 1999

DMC

Dristricts Milieucommissie

doelbewust

Opzettelijk en bewust en daardoor verwijtbaar.

dwangsom / last onder dwangsom

De dwangsom is een handhavingsmiddel bij overtredingen met grote milieurelevantie en een redelijke kans op herhaling of herhaling van overige overtredingen. De dwangsom strekt er toe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding danwel herhaling van de overtreding te voorkomen. Er kan een dwangsom worden opgelegd als een bedrag ineens, per tijdseenheid of per overtreding.

geen vaste toezichtrelatie

Wanneer er geen vaste relatie bestaat tussen controleur en gecontroleerde. Dit komt vooral voor bij transport, handel in (afvalstoffen) en vrije veld delicten.




hersteltermijn

Een redelijke termijn, opgenomen in de waarschuwingsbrief, waarbinnen alsnog kan worden voldaan aan de voorwaarden zonder dat sancties zullen worden opgelegd.

informatieve stap

De reactie op overtredingen, zonder waarschuwing voor sancties.

hoorbrief

Zie zienswijzebrief.

MZHZ

Milieudienst Zuid-Holland Zuid

overtredingen die goed toezicht belemmeren

Aantasting van de toezichtsmogelijkheid. Bijvoorbeeld het niet doen van meldingen, het niet plaatsen van meet- en controleinstrumenten, het niet indienen van onderzoeken of plannen.

proces verbaal

Ambtshalve opgemaakt woordelijk verslag van een handeling of bevinding of proces

RAHO

Regionaal ambtelijk handhavingoverleg

RBHO

Regionaal bestuurlijk handhavingoverleg

Sanctie

Een middel om de naleving van een voorschrift of verdragsbepaling af te dwingen of als straf voor een overtreding.

vooraankondiging dwangsom

Aankondiging dat een dwangsom wordt opgelegd met de mogelijkheid de zienswijze kenbaar te maken. Zie zienswijzebrief.

waarschuwing

De laatste kans om aan de voorwaarden te voldoen voordat sancties worden opgelegd.

(voor)waarschuwingsbrief

De brief waarin de waarschuwing wordt vastgelegd.

zienswijzebrief

Aankondiging dat een dwangsom wordt opgelegd met de mogelijkheid de zienswijze kenbaar te maken.




5.

GEDOOGSTRATEGIE MILIEUDIENST ZUID-HOLLAND ZUID Conform het landelijk beleidskader gedogen

5.1.

Inleiding ⇒

Voorop staat dat het handhavingsprincipe geldig is: Bij constatering van overtredingen wordt in principe handhavend opgetreden.

⇒

Gedogen is slechts mogelijk als wordt voldaan aan de criteria genoemd in dit gedoogbeleid.

Gedogen kan alleen in uitzonderingsgevallen aanvaardbaar zijn. De afweging die de wetgever heeft gemaakt, mag niet op uitvoerend en handhavend niveau worden overgedaan. Gewaarborgd moet zijn dat van de bevoegdheid tot gedogen een terughoudend, zorgvuldig en verantwoord gebruik wordt gemaakt. In het landelijk beleidskader gedogen worden dan ook uitdrukkelijk grenzen gesteld aan gedogen. De gedoogstrategie maakt samen met de toezichtstrategie, de sanctiestrategie en de voorlichtingsstrategie onderdeel uit van de nalevingsstrategie.

5.2.

Definitie gedogen

Onder gedogen wordt verstaan dat de met handhaving belaste overheidsinstantie na constatering van de overtreding niet (of nog niet) handhavend optreedt. Constatering van de overtreding vloeit daarbij voort uit de toezichthoudende taken van de overheidsinstantie. Benadrukt wordt dat het, volgens deze definitie, noodzakelijk is dat een overtreding wordt geconstateerd alvorens kan worden gesproken van gedogen. Het niet constateren van overtredingen valt niet onder de definitie van gedogen.

5.3.

Grenzen aan gedogen, het landelijk kader

De Milieudienst volgt het gedoogbeleid zoals geformuleerd in het kabinetsstandpunt Gedogen in Nederland (Tweede Kamer, vergaderjaar 1996-1997, 25 085). Hieronder volgt een samenvatting van het landelijk beleidskader gedogen.

Kort samengevat geldt dat gedogen slechts in de volgende mate aanvaardbaar is: a. slechts in uitzonderingsgevallen b. mits tevens beperkt in omvang en/of tijd Voorts dient gedogen: c. expliciet en na zorgvuldige kenbare belangenafweging plaats te vinden d. aan controle te zijn onderworpen




a.

in uitzonderingsgevallen:

a.1

als handhaving, bijvoorbeeld de uitoefening van bestuursdwang, tot aperte onbillijkheden2 zou leiden

Gedogen kan in deze situaties aanvaarbaar of zelfs geboden zijn, mits de andere betrokken belangen door het gedogen niet onevenredig worden geschaad. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn in overmachtsituaties en soms ook in overgangssituaties, bijvoorbeeld bij de inwerkingtreding van nieuwe wetgeving. a.2 als het achterliggende belang evident beter is gediend met gedogen Met afspraken over de termijn waarbinnen en de wijze waarop naleving zal plaatsvinden, kan soms meer worden bereikt ten behoeve van het door de wettelijke norm te beschermen belang dan met strikte handhaving. Dergelijke afspraken kunnen inhouden dat een deel van de normovertredingen (tijdelijk) zal worden gedoogd onder de voorwaarde dat op een bij de gedoogtoestemming bepaalde termijn volledige naleving wordt bereikt. a.3

als een zwaarder wegend belang gedogen rechtvaardigt

Rechtsbeginselen kunnen er toe leiden dat ook andere belangen dan het door de norm te beschermen belang moeten worden meegenomen in de afweging. Als bijvoorbeeld van overheidswege inlichtingen of toezeggingen zijn verstrekt, die bij betrokkene de verwachting wekten dat niet zou worden gehandhaafd, kan onder omstandigheden het vertrouwensbeginsel zwaarder wegen dan het belang dat met handhaving is gediend. b.

mits tevens beperkt in omvang en/of tijd

Gedogen moet zoveel mogelijk in omvang en/of tijd worden beperkt. Indien zich één van de onder a. omschreven uitzonderingsgevallen voordoet, is dit gedogen uiteraard slechts aanvaardbaar zolang en voor zover de betreffende uitzonderingssituatie zich voordoet. Doet de uitzonderingssituatie zich niet meer voor dan moet alsnog tot handhaving worden overgegaan. Ook kan de noodzaak om te gedogen in bepaalde gevallen worden weggenomen door de gedoogde overtreding alsnog te legaliseren zoals via vergunningverlening, het verlenen van ontheffing of door aanpassing van de regelgeving indien daar aanleiding toe bestaat. Waar (tijdelijk) legalisering van de overtreding mogelijk is verdient dit altijd de voorkeur boven gedogen. c.

na expliciete en zorgvuldige kenbare belangenafweging

Elk gedoogbesluit dient door het bestuur, expliciet, schriftelijk en na zorgvuldige kenbare belangenafweging te worden genomen. Het gedoogbesluit dient uiteraard ook te voldoen aan de andere eisen die de Algemene wet bestuursrecht aan besluiten stelt, zoals de motiveringseisen. Alleen dan kan voor betrokkene(n) duidelijk zijn waar deze aan toe is/zijn en kunnen eventuele derdebelanghebbenden in staat worden gesteld daartegen rechtsmiddelen aan te wenden. Verder zal het gedoogbesluit volstrekt duidelijk moeten zijn over de gedragingen die gedoogd worden, de termijn gedurende welke dat het geval zal zijn en zo mogelijk voorwaarden moeten bevatten die aan het gedogen worden gesteld. Dit alles teneinde de afwijking van de wet zo beperkt mogelijk te houden.

2

Aperte onbillijkheden = onmiskenbaar onredelijk, dus dat het voor iedereen overduidelijk is dat het onredelijk is.




d.

aan controle onderworpen

Voor een geloofwaardig overheidshandelen is het van belang dat de gedogende instantie zelf controle uitoefent op de gedoogde activiteiten. Een actieve houding van de overheid is daarvoor vereist. Regelmatig moet worden gecontroleerd of de overwegingen die hebben geleid tot de beslissing af te zien van handhaving, nog actueel zijn. Indien aan de gedoogbeslissing voorwaarden zijn verbonden, dient te worden gecontroleerd of deze worden nageleefd. Zo niet, dan moet onmiddellijk tot handhaving worden overgegaan.

5.4.

Gedogen: de afspraken binnen mzhz

In aanvulling op de hiervoor beschreven algemene landelijke beleidskaders gelden voor de Milieudienst Zuid-Holland Zuid de volgende algemene afspraken over gedogen. 1. Handhaven is de regel, gedogen is een uitzondering. 2. Van gedogen is geen sprake bij veiligheidsrisico’s, directe aantasting van het milieu, de omgeving of de openbare gezondheid. 3. Van gedogen kan alleen sprake zijn bij een milieuhygiënisch verantwoorde situatie. 4. Gedogen is alleen toegestaan als de te gedogen activiteit binnen afzienbare tijd wordt gestaakt of gelegaliseerd. Als maximale gedoogtermijn wordt 1 jaar aangehouden. 5. Het niet naleven van gedragsvoorschriften wordt niet gedoogd. 6. Bij verhuisplannen wordt niet gedoogd. Bij ‘plannen’ is er nog geen zekerheid dat het bedrijf daadwerkelijk gaat verhuizen. Voorzieningen moeten dan ook gewoon worden aangelegd. Wil de ondernemer dit niet heeft hij de keuze de bepaalde activiteit, waarvoor de voorziening noodzakelijk is, tijdelijk aan te passen of te staken. 7. Gedogen kan worden overwogen als verhuizing binnen afzienbare tijd een feit is en de verhouding tussen de investeringen, de terugverdientijd en de gedoogtermijn uit verhouding is. Met andere woorden: Een flinke investering wordt eerder gedoogd gedurende een kort tijdsbestek, dan een kleine investering voor een lange periode. Het ALARA-principe is geldig. 8. Gedogen gebeurt alleen na een zorgvuldige belangenafweging door burgemeester en wethouders van de gemeente. Overleg met toezichthouder, jurist, afdelingshoofden en gemeente is hieraan vooraf gegaan. 9. Voor gedogen is een schriftelijk gedoogverzoek van de overtreder nodig. Bij dit verzoek levert de overtreder alle benodigde informatie. 10. Gedogen kan alleen met een gedoogbeschikking, bekrachtigd door burgemeester en wethouders van de gemeente. 11. De verleende gedoogbeschikking wordt altijd tijdig gecontroleerd. 12. Bij klachten, meldingen of voorvallen gelden de gewone werkinstructies. Bij controle op naleving van voorschriften worden ook de gedoogvoorwaarden betrokken. 13. Bij overtreding van voorwaarden uit de gedoogbeschikking volgt in principe het intrekken van de gedoogbeschikking en volgt handhavend optreden conform de regionale sanctiestrategie. 14. Als de hersteltermijn in een dwangsom ruimer wordt genomen dan noodzakelijk, is er sprake van gedogen. Dit moet worden voorkomen.




5.5.

Eisen aan gedoogbeschikkingen

Een gedoogbeschikking moet worden gezien als een beslissing om een bepaalde handhavingsbevoegdheid niet toe te passen. Omdat de Wet milieubeheer deze vormt niet kent, is er ook geen procedure voorgeschreven. Een gedoogbeschikking moet wel voldoen aan de minimale eisen van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hoofdstuk 4 en de algemene bepalingen van hoofdstuk 3 uit de Awb zijn van toepassing. Aan de gedoogbeschikking moeten voorschriften worden verbonden die de schade aan het milieu zoveel mogelijk beperken. In de gedoogbeschikking moet een termijn zijn opgenomen. Deze termijn moet zo kort mogelijk zijn.

5.6.

Naleving van de gedoogbeschikking

Controle op het gedogen na het verlenen van de gedoogbeschikking is een zeer belangrijk onderdeel van het gehele gedoogproces. Een gedoogbeschikking is niet rechtstreeks te handhaven. Als de voorwaarden in de gedoogbeschikking worden overtreden, moet de gedoogbeschikking worden ingetrokken met de bedoeling om tot handhaving over te gaan. Tegelijkertijd wordt dan een bestuursdwangaanschrijving gedaan of een dwangsom opgelegd.

5.7.

Werkafspraken

In zijn afspraken vastgelegd over de interne procedures die horen bij het uitvoeren van de gedoogstrategie. Het betreffen werkafspraken voor Toezicht, werkafspraken voor Vergunningen en werkafspraken over de overdracht tussen beide afdelingen.

5.8.


-

Kabinetsstandpunt Gedogen in Nederland (Tweede Kamer, vergaderjaar 1996-1997, 25 085) Het landelijk beleid ter voorkoming van passief gedogen van het niet naleven van milieuregelgeving (ongeautoriseerde samenvatting van het geldend landelijk gedoogkader) Nota gedogen in water- en milieuzaken 2001 van de Provincie Zuid-Holland

-



NALEVINGSSTRATEGIE. Definitieve versie november 2004 Vastgesteld in pfo-milieu december 2004

Recommend Documents