Komise Evropských společenství
Brusel 13.1.2000 COM (2000)...
Návrh na
NAŘÍZENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY o činnosti členských států týkající se požadavků na veřejné služby v osobní železniční, silniční a říční dopravě Text s platností pro Evropský hospodářský prostor
Úvodní poznámka Uveřejňujeme český překlad pracovní verze dokumentu doprovázejícího návrh nového nařízení EU k problematice veřejných služeb v dopravě (pracovní návrh tohoto nařízení byl publikován v Dokumentech ES č. 6/2000). V dokumentu Komise ES analyzuje současný stav a zdůvodňuje návrh nového nařízení. Je tudíž důležitý pro pochopení smyslu nového návrhu.
VYSVĚTLUJÍCÍ MEMORANDUM
1.
ÚVOD
Současný regulační rámec Společenství byl navržen pro sektor veřejné dopravy, ve kterém byli poskytovatelé služeb výlučně národními, regionálními nebo místními subjekty. V současné době tento sektor čelí zkoušce představované vývojem jednotného evropského trhu v zajišťování veřejné dopravy. Aby bylo možno splnit tuto výzvu, rozhodla Komise o vytvoření nového návrhu nařízení, které bude nahrazovat nařízení 1191/691 ve znění pozdějších změn a doplňků provedených nařízením 1893/912. Politika Evropské komise pro vnitrostátní osobní dopravu je vytvářena tak, aby naplňovala cíle společné dopravní politiky a aby podporovala hospodářský růst, zlepšování životního prostředí, sociální kohezi, ochranu zdraví a bezpečnost. Aby bylo možno dosáhnout těchto cílů, je nutné zvrátit současný trend směřující k používání osobních automobilů tam, kde mohou jiné dopravní prostředky - včetně veřejné dopravy - poskytovat přijatelnou alternativu3. Aby bylo možno získat pro veřejnou dopravu více cestujících, je třeba, aby veřejná doprava nabízela takové služby, které: • jsou atraktivní, nabízejí frekventované, bezpečné a vysoce kvalitní spoje na rozsáhlé síti; • jsou integrované, nabízejí nepřerušovanou dopravu "z domu do domu"; • mají odpovídající hodnotu vzhledem k příslušným nákladům, jsou cenově dostupné, a to jak pro uživatele, tak pro veřejné rozpočty.
1 2 3
Nařízení (EHS) 1191/69 (OJ č. 156 ze dne 28. 6. 1969) Nařízení (EHS) 1893/91 (OJ č. 169 ze dne 29. 6. 1991) Podíl veřejné dopravy na trhu osobní dopravy v Evropské unii klesl z 24 % v roce 1970 na 14% v roce 1997.
2
Význam těchto faktorů byl vytyčen v Zelené knize Komise "Občanská síť"4 a je široce uznáván v reakcích - celkem se jedná o 176 reakcí - obdržených od členských států, dalších veřejných orgánů, provozovatelů dopravy a členské veřejnosti. Ve svém sdělení "Rozvoj občanské sítě"5 Komise vytyčila svůj pracovní program na podporu rozvoje místní a regionální osobní dopravy. V souladu se zásadou subsidiarity musí prvotní odpovědnost za rozvoj služeb veřejné dopravy schopných dosáhnout cílů společné dopravní politiky spočívat na místních, regionálních a národních orgánech, provozovatelích dopravy a uživatelských skupinách dopravních služeb. "Rozvoj občanské sítě" uvádí, že hlavní úlohou Komise je podpora a koordinace činností mezi těmito skupinami a vytvoření správného rámce příslušné politiky. Pracovní program Komise orientovaný na realizaci těchto kroků zahrnuje: • sponzorování služeb ELTIS (Evropské informační služby z oblasti místní dopravy) představujících počítačově řízenou databázi dobrých praktik v oblasti místní a regionální dopravy; • vytvoření a rozšiřování společné metodiky zaměřené na to, které orgány a kteří provozovatelé mohou vytvářet kritéria pro výkonové parametry dopravních systémů, za které nesou odpovědnost; • vývoj diskusních skupin a návodů pro orgány a provozovatele pracující s dopravními aspekty posuzování z hlediska životního prostředí, působící v oblasti řízení mobility, zpoplatňování městských ulic a působící v oblasti dopravy pro lidi se sníženou pohyblivostí; • zajištění toho, že finanční nástroje Evropské unie budou vytvářet největší příspěvky v oblasti udržitelné místní a regionální osobní dopravy.
2.
POTŘEBA PROVÉST REVIZI REGULAČNÍHO RÁMCE
Spolu s těmito opatřeními je nutné, aby Komise věnovala pozornost regulačnímu rámci pro veřejnou dopravu. 2.1
Dimenze veřejné dopravy v rámci jednotného trhu
2.1.1 Obchod mezi členskými státy Hlavním bodem současného regulačního rámce Společenství je nařízení 1191/69. Když bylo toto nařízení přijato, a dokonce i po jeho novelizaci provedené nařízením 1893/91, nehrál obchod mezi členskými státy téměř žádnou roli, pokud jde o zajišťování veřejné osobní dopravy.
4 5
"Občanská síť - naplňování potencionálu veřejné osobní dopravy", COM(95) 601 "Rozvoj občanské sítě - proč je důležitá dobrá místní a regionální osobní doprava a jak ji Evropská komise pomáhá realizovat", COM(98) 431.
3
Tak tomu již není. Smlouva o vytvoření ES rozšiřuje na všechny podniky právo svobodného zakládání a působení v jakémkoliv členském státu a provozovatelé osobní dopravy skutečně tohoto práva využívají. Do začátku roku 1998 působilo osm velkých společností v zajišťování služeb veřejné dopravy ve více než jednom státě. Pouze ve čtyřech členských státech bylo poskytování služeb veřejné dopravy stále ještě omezeno na domácí provozovatele6. To znamená, že organizace trhů pro nabídku veřejné dopravy - a zejména jak tato organizace může ovlivňovat obchod mezi členskými státy - je nyní přímým zájmem Společenství7. To se netýká jen - stále vzácných - případů, kde nějaká společnost vytvořená v jednom členském státě poskytuje služby v jiném členském státě. Dopady na obchod mezi členskými státy mohou rovněž zahrnovat vlivy na finanční vztahy mezi pobočkami téhož podniku vytvořenými v různých zemích. Dva aspekty organizace trhů veřejné dopravy jsou v tomto ohledu zvláště významné. Jedná se o exkluzivní práva (která mohou bránit provozovatelům ve vstupu na určité trhy veřejné dopravy) a státní subvence (které mohou snižovat konkurenceschopnost těch provozovatelů, kteří je nedostávají). 2.1.2 Proporcionalita exkluzivních práv Podle článku 86 smlouvy o vytvoření ES musí exkluzivní práva, která ovlivňují obchod mezi členskými státy, omezovat nebo narušovat hospodářskou soutěž pouze do určitého stupně, který je úměrný vzhledem k získaným veřejným přínosům. Tato otázka proporcionality se vztahuje na délku časového období, na které jsou poskytnuta exkluzivní práva. Rovněž se vztahuje na geografickou oblast pokrytou těmito právy; na druhy konkurujících služeb, které jsou vyloučeny, a na přesnost, s níž jsou definovány požadavky na veřejné služby, které musí příslušný provozovatel splňovat8. Zkušenosti ukázaly, že veřejný zájem o dobrou veřejnou dopravu je možno splnit, pokud jsou zakázky na veřejné služby a exkluzivní práva na pevně stanovená období
6
7
8
"Hlavní evropští činitelé v oblasti veřejné dopravy - nový vývoj v Evropské unii, 1997", UITP - EuroTeam, 1998. V případech, kdy nějaké opatření má určitý potenciál směřující k ovlivnění obchodu mezi členskými státy, musí spadat do mezí stanovených pravidly hospodářské soutěže ve smlouvě o vytvoření ES, zejména se jedná o pravidla obsažená v článcích 81, 82, 86 a 87. Článek 86 (2) Smlouvy o vytvoření ES poskytuje zproštění od požadavků práva Společenství v oblasti hospodářské soutěže vzhledem k povolení poskytování exkluzivních práv pouze tehdy, když tyto požadavky "brání ve vykonávání, ať již z hlediska právního či z hlediska faktického, konkrétních úkolů udělených nějakému podniku. Soudní rozhodnutí v případu La Poste (případ 39/94 Syndicat français de l’Express international (SFEI) a spol. versus La Poste a spol. [1996] ECR 3547: odstavec 178) a Corbeau (případ 320/91 trestní řízení proti Paulu Corbeau [1993] ECR 2533) vyjasňují, že těmito "konkrétními úkoly" jsou povinnosti veřejných služeb. Pokud jsou povinnosti veřejných služeb definovány příliš volně nebo nejsou definovány vůbec, pak tvrzení, že právo Společenství v oblasti hospodářské soutěže brání v jejich vykonávání, nemusí mít žádnou platnost. Tento názor je podporován soudním rozhodnutím v Ahmed Saeed (případ 66/86 Ahmed Saeed Flugreisen a Silver Line Reisebüro GmbH versus Zentrale zur Bekämpfung Unlauteren Wettbewerbs eV [1989] ECR 803), které uvádí (odstavec 56), že "aby bylo možno uznat, že došlo k omezení účinnosti pravidel hospodářské soutěže na základě článku 90(2) [nyní článek 86(2)] potřebami vyvstávajícími z plnění nějakého úkolu v obecném zájmu, musí být národní orgány odpovědné za schvalování tarifů a soudy, jimž jsou předkládány spory týkající se těchto otázek, schopny určit přesnou povahu příslušných potřeb a jejich dopad na strukturu tarifů aplikovanou příslušnými aeroliniemi.".
4
udělovány při dodržování otevřených, kompetitivních a nediskriminačních procedur. Zakázky a práva, která nesplní tato kritéria by mohly být soudy považovány za omezování hospodářské soutěže takového stupně, který je neúměrný. V současné době nezajišťuje sekundární legislativa Společenství žádné návody, které by mohly umožnit orgánům a provozovatelům vyhodnocovat s určitým stupněm právní jistoty, zda nějaké právo je či není úměrné. 2.1.3 Proporcionalita státních subvencí Na rozdíl od výše uvedeného stanovuje nařízení 1191/69 ve znění pozdějších změn a doplňků jasná pravidla týkající se proporcionality státních subvencí. Články 3 až 13 daného nařízení uvádějí postupy pro výpočet a výplatu refundací, které je nutno provést v případě, že nějaký veřejný orgán nařídí nějakému provozovateli povinnost veřejných služeb. Mimo jiné tyto postupy vylučují možnost ex post financování deficitů9 a vyžadují, aby refundace na dotace jízdného braly v úvahu zvláštní přepravní výkony, které jsou vytvářeny nižším jízdným10 a požadují, aby orgány braly v úvahu při určování příslušných refundací též efektivitu, se kterou je daný provozovatel řízen11. Nařízení mají přímý vliv na každý členský stát. Pokud se jeden podnik domnívá, že jiný podnik byl na základě udělené povinnosti veřejných služeb obdařen nadměrnými kompenzacemi a že daný podnik sám utrpěl v důsledku takového obdaření jiného podniku škody, může využít nařízení 1191/69 ve znění pozdějších změn a doplňků na podporu svého případu u národních soudů - pakliže ovšem činnosti toho podniku, který dostává kompenzace, nejsou omezeny výlučně na provozování městských, příměstských nebo regionálních spojů, a daný členský stát nevyužil svého práva12 vyčlenit je z předmětu aplikace daného nařízení. Vývoj jednotného trhu pro poskytování veřejné dopravy znamená, že Společenství i příslušné národní orgány se zajímají o jakékoliv zneužívání těchto pravidel pro státní subvence. Tato pravidla se aplikují explicitně pouze v případě, že dojde k ukládání povinností veřejných služeb. Tyto povinnosti však vyjadřují posuzování kompenzací, které nejsou ani příliš velké, ani příliš malé z hlediska Společenství. Pokud nějaký orgán bude udělovat kompenzace takovými způsoby, které jsou štědřejší, než je stanoveno těmito pravidly, dokonce i jen v určitém kontextu - jako je například kontrakt uzavřený na veřejné služby - v případech, kdy nebyly uloženy povinnosti veřejných služeb, musí z tohoto důvodu existovat předpoklad, že tato kompenzace je neúměrná. Podle článku 44(2)(h) Smlouvy o vytvoření ES se musí navíc Rada a Komise ujistit, že svoboda zakládání a působení podniků nebude narušována subvencemi poskytovanými členskými státy. Ve všech členských státech je významná část trhu v oblasti veřejné dopravy životaschopná pouze v důsledku subvencí na zajišťování veřejných služeb. Vstup na tuto část trhu záleží na rozhodnutích o výplatě subvencí. Pokud je subvence na poskytování veřejných služeb v praxi vyhrazena těm provozovatelům, kteří nejen v daném členském státě působí, ale rovněž pocházejí ze stejného členského státu jakožto subvencující orgán, pak zde existuje 9 10 11 12
Článek 13(1) Článek 11(1)(a) Článek 12 Podle článku 1(1)
5
určitý prostor k otázkám, zda nebylo poškozeno právo působení narušením toho druhu, který je uveden v článku 44(2)(h). 2.1.4 Neutralita mezi veřejným a soukromým vlastnictvím V souladu s článkem 295 smlouvy o vytvoření ES nemá na tyto otázky proporcionality exkluzivních práv a státních subvencí žádný vliv skutečnost, zda je nějaký provozovatel součástí veřejného nebo soukromého sektoru. Článek 86(2) smlouvy o vytvoření ES se vztahuje na všechny "podniky pověřené provozováním služeb obecného hospodářského zájmu", a to veřejné i soukromé. Nařízení 1191/69 se vztahuje na všechny "dopravní podniky, které provozují služby v železniční, silniční a říční dopravě". To platí i tehdy, když je nějaký provozovatel vnitřní správní divizí nějakého veřejného orgánu (namísto samostatné společnosti ve veřejném vlastnictví). Takový provozovatel je stále ještě podnikem pro účely článku 86(2) a nařízení 1191/6913. 2.1.5 Reforma přes legislativu nebo přes soudy V krajním případě by se mohlo též stát, že se bude po soudech požadovat, aby rozhodovaly o proporcionalitě exkluzivních práv, proporcionalitě státních subvencí a rozsahu, v němž státní subvence narušují svobodu působení14. Načasování a rozsah takového vyjasňování právního rámce je však obtížné předpovídat. Namísto toho Komise navrhuje reformu stávajícího regulačního rámce za účelem stanovení jasných pravidel Společenství o proporcionalitě subvencí a exkluzivních právech v sektoru veřejné osobní dopravy s tříletým přechodným obdobím pro usnadnění jejich zavádění. Tato pravidla jsou založena na transparentních kontaktech a kontrolované hospodářské soutěži mezi provozovateli. 2.2
Podpora efektivní a atraktivní veřejné dopravy
Transparentnost a řízená hospodářská soutěž - reformy, které jsou třeba k vytvoření právní jistoty v regulačním rámci Společenství - rovněž povedou k zefektivnění a zatraktivnění veřejné dopravy. Toto je možno ilustrovat empirickými důkazy. V současné době existují v členských státech Společenství pro veřejnou dopravu tři základní regulační strategie:
13
14
Soud vyjasnil tuto zásadu v případu 41/90, Höfner a Elser versus Macroton GmbH [1991] ECR 1979. Vzhledem k nařízení 1191/69 ve znění pozdějších změn a doplňků daná zásada znamená, že vztahy orgánů s provozovateli, kteří jsou administrativní divizí téhož orgánu, podléhají požadavku na uzavírání kontraktů na veřejné služby nebo udělování povinností veřejných služeb (články 1(3) až 1(6)). Kontrakty na veřejné služby musí dále uvádět pokuty, které bude muset daný provozovatel uhradit, pokud nebude plnit příslušný kontrakt (článek 4(2)(e)). Kompenzace nesmí být štědřejší, než je předpokládáno v článcích 3 až 13. Dané podniky podléhají požadavkům na samostatné účetnictví, které jsou uvedeny v článku 1(5). Srovnej rozhodování Evropského soudního dvora proti exkluzivním právům v oblasti náboru vedoucích pracovníků v Höfner: případ 41/90, Höfner a Elser versus Macroton GmbH [1991] ECR 1979.
6
(i) uzavřené trhy, na kterých jsou provozovatelé chráněni exkluzivními právy a nikdy nečelí konkurenci ostatních provozovatelů; (ii) řízená konkurence, v jejímž rámci trvají exkluzivní práva po pevně stanovená období a jsou udělována obvykle na základě kontraktů v návaznosti na konkurenci mezi provozovateli; (iii) deregulace, kdy nejsou udělována žádná exkluzivní práva. Údaje shromážděné prostřednictvím výzkumné studie Isotope15 je možno použít pro srovnávání efektivity městských autobusových spojů za různých regulačních režimů. Daná studie došla k závěru, že náklady na vytváření služeb byly nejvyšší na uzavřených trzích, kdy dosahovaly průměrně 3,02 euro na jeden autobusový kilometr v roce 1996. V případě řízené konkurence16 se jedná o 2,26, zatímco v případě deregulace17 je hodnota ještě nižší a dosahuje 1,44 euro na jeden autobusový kilometr. Někdy se tvrdí, že takové rozdíly jsou jednoduše způsobeny rozdílnými mzdovými tarify. Uvedená studie však tento názor nepodporuje. Mzdové tarify nebyly příliš odlišné mezi řízenou konkurencí a uzavřenými trhy. Nízké mzdy v britské autobusové dopravě měly určitý podíl na nižších nákladech pro oblast s deregulací ve srovnání s kontrolovanou konkurencí, ale nejedná se o jedinou příčinu. Nicméně efektivita není jediným cílem veřejné politiky zaměřené na veřejnou dopravu. Pokud mají provozovatelé poskytovat odpovídající veřejnou dopravu pro ty, kteří jsou na ní závislí, pokud se mají snažit dostat do veřejných dopravních prostředků ty lidi, kteří mohou jezdit též osobními automobily, pak je třeba, aby jejich služby byly atraktivní i efektivní. Změny atraktivity služeb je možno nejlépe měřit prostřednictvím trendů v přepravních výkonech. S příslušnými údaji je však třeba pracovat s určitou obezřetností, neboť je obtížné oddělit vlivy různých faktorů. Zejména je třeba říci, že údaje o změnách ve výdajích na služby nejsou k dispozici. Při respektování těchto skutečností je třeba zmínit, že v šesti členských státech, kde řízená konkurence byla po určitou řadu let regulačním prostředím pro významnou část autobusového a/nebo autokarového trhu18, vzrostlo používání tohoto druhu dopravy (měřeno v osobokilometrech) v rozmezí let 1990 až 1997 o 14%. Naproti tomu byl tento přírůstek jen 5% v osmi členských státech, kde jsou uzavřené trhy v současné době více či méně univerzální19, zatímco používání autobusů a autokarů kleslo o 6% v tom členském státě, kde je deregulace nejběžnějším přístupem20. V železniční dopravě je jediným členským státem, kde je praktikována strategie řízené konkurence již po několik let, Švédsko; i v tomto případě je třeba uvést, že využívání železnic ve Švédsku vzrostlo v rozmezí let 1990 a 1998 o 18%, což je hodnota, která byla překročena pouze v jednom dalším členském státě21. Hlavním důvodem nízké přitažlivosti deregulovaných služeb se zdá být skutečnost, že bez exkluzivních práv jsou modely dopravních služeb nestabilní a úrovně integrace jsou
15
16 17 18 19 20 21
"Improved Structure and Organisation for urban Transport Operations of Passengers in Europe" - Zlepšená struktura a organizace pro provozování městské osobní dopravy v Evropě, závěrečná zpráva, 1997. Příklady byly převzaty z Francie a severských zemí. Autobusová doprava ve Velké Británii bez Londýna. Dánsko, Finsko, Francie, Portugalsko, Španělsko a Švédsko. Rakousko, Belgie, Německo, Řecko, Irsko, Itálie, Lucembursko a Nizozemí. Spojené království Velké Británie a Severního Irska. Nizozemí.
7
nízké. Studie autobusového trhu ve Velké Británii před a po deregulaci22 ukazují, že změna režimu byla doprovázena silným poklesem přepravních výkonů (který dosáhl v metropolitních oblastech za uvedených 5 let více než 20%), a dospívají k závěru, že tento jev není možno plně vysvětlit změnami jízdného, úrovní služeb, vlastnictvím automobilů nebo nezaměstnaností. Klíčovými faktory se zdály být též nestabilita a ztráta integrace. Shrneme-li všechny výše uvedené skutečnosti, dospějeme k závěru, že ve srovnání s řízenou konkurencí: • jsou deregulované služby levnější, ale podstatně horší z hlediska atraktivní veřejné dopravy; • uzavřené trhy mohou dosáhnout obdobných úrovní přitažlivosti pro cestující, ale za vyšší cenu. Jednou z výhod řízené konkurence - ve srovnání s uzavřenými trhy - je její obecné spoléhání se na jasné kontrakty. Přístup vyžadující přesnou formulaci požadavků a očekávání, jaký je požadován kontraktem, vede příslušné orgány a provozovatele k tomu, aby si řádně rozmysleli, čeho chtějí skutečně dosáhnout. Jakmile dojde k uzavření kontraktu, tak jeho existence jakožto referenčního dokumentu napomáhá ke zlepšování kvality a efektivity vztahů. Zobecňování kontraktů umožňuje transparentnost. To podporuje též demokratický proces, v jehož rámci občané mohou kontrolovat, jak příslušné orgány využívají své pravomoci a zdroje, a kontrolovat, zda provozovatelé provádějí to, k čemu se smluvně zavázali. Tento systém umožňuje zainteresovaným stranám ověřovat, zda jsou podmínky pro udělení exkluzivních práv úměrné a zda nejsou kompenzační platby příliš vysoké. Druhou hlavní výhodou řízené konkurence jsou znalosti, které vytváří v mysli každého zúčastněného provozovatele v tom smyslu, že v určité době v budoucnu bude muset dokázat, že je stále ještě nejlepší možnou volbou pro danou práci. Konkurenční režimy napomáhají zabránit riziku, že dojde k "zapletení" příslušných orgánů do zájmů provozovatelů a že tyto orgány přestanou pohlížet na zájmy veřejnosti jakožto celku tak úzce, jak by měly. 2.3 Aktualizace stávajícího práva Společenství v případech, kdy je již zastaralé Závěry oddílů 2.1 a 2.2 jsou jasné. Jednotný trh se vyvíjí rovněž v poskytování služeb veřejné dopravy. Exkluzivní práva a státní subvence poskytované jednotlivým provozovatelům znamenají nebezpečí, že dojde k narušení tohoto trhu. Aby byla zajištěna právní jistota, je třeba mít k dispozici jasný postup. Ústředními tématy tohoto postupu by měly být transparentní kontrakty a řízená konkurence. Podobně jako v případě zajišťování právní jistoty i zde se jedná o nejlepší způsob pro regulaci moderních trhů v oblasti veřejné dopravy. Je možno zavést konkurenci a transparentnost do trhů v oblasti veřejné dopravy prostřednictvím způsobů, které povedou ke zvyšování úrovně integrace, hodnoty za vynaložené prostředky a kvality služeb a budou tyto trendy zachovávat. Reforma legislativního rámce je rovněž určitou šancí pro narovnání anomálií v stávajících předpisech. Tyto anomálie vylučují praktiky, které by měly být dovoleny; 22
"Zhodnocení druhého roku deregulace autobusové dopravy", WJ Tyson, 1989; "Deregulace autobusové dopravy - metropolitní zkušenost", jednotka pro dopravní studie, University of Oxford, 1990; "Deregulace autobusové dopravy - situace po 5 letech", WJ Tyson, 1992.
8
stanovují administrativní požadavky, které jsou nyní příliš předepisující a vyjadřují jiné požadavky prostřednictvím termínů, které jsou někdy nesprávně chápány. Nařízení 1191/69 bylo vypracováno pro svět, jenž byl velmi odlišný od světa dnešního a ve kterém veřejné orgány instruovaly provozovatele dopravních služeb o tom, jaké služby mají poskytovat. Hlavním cílem daného nařízení bylo působit na příslušné orgány, aby kompenzovaly provozovatelům náklady této činnosti. Nařízení 1893/91 provedlo novelizaci výše uvedeného nařízení za účelem zavedení modernější zásady kontraktů v oblasti veřejných služeb. Toto nařízení však stále ještě dovoluje ukládání povinností veřejných služeb na 68% trhu v oblasti veřejné osobní dopravy (vyjádřeno v osobokilometrech), který je tvořen městskou, příměstskou a regionální dopravou. Nařízení 1191/69 ve znění pozdějších změn a doplňků vylučuje konkrétní praktiky, které by podle Komise měly být povoleny: • zabraňuje orgánům v tom, aby trvaly na zahrnutí dálkových autobusových a železničních spojů do integračních opatření, jako jsou jízdenkové programy nebo informační služby23; to je důležitým faktorem k tomu, aby bylo možno nabízet cestujícím skutečně kontinuální služby; • zabraňuje orgánům a provozovatelům v uzavírání kontraktů o veřejných službách, jejichž prostřednictvím by sdíleli rizika za služby veřejné dopravy. Namísto toho musí kontrakty na veřejné služby přidělovat tato rizika v jejich celistvosti buďto jedné nebo druhé straně24. Současná praxe je zbytečně neflexibilní a vylučuje určité slibné formy partnerství; • původním záměrem bylo, že nařízení 1893/91 bude sloužit ke změně a doplnění jednoho článku25 v nařízení 1191/69, který umožňoval orgánům ukládat nové povinnosti veřejných služeb. Konečným výsledkem však bylo, že tento článek byl zcela vyškrtnut a zůstal v nařízení pouze určitý text26, který se zabývá zachováním stávajících povinností veřejných služeb, ale vypadá tak, že nezajišťuje možnost pro ukládání nových povinností. To by zabraňovalo v ukládání povinností veřejných služeb tehdy, když provozovatelé opustí služby, které byly dříve poskytovány na komerčním základě nebo když orgány vypíší výběrová řízení na kontrakty v oblasti veřejných služeb, ale nedostanou žádné nabídky, které by splňovaly výběrová kritéria; • definice kontraktu na veřejné služby v nařízení 1893/91 nevyjasňuje problematiku postupu, v jehož rámci by orgány uzavíraly kontrakty na veřejné služby samy se sebou, k čemuž dochází v případě, kdy je provozovatel nějakou správní divizí veřejného orgánu27; • dané nařízení určuje požadavky, o nichž se Komise domnívá, že jsou nyní zbytečné nebo kontraproduktivní;
23 24 25 26 27
Viz články 1(3), 1(5) a 2. Viz článek 14(2)(b) Článku 14 Oddíly II, III a IV Viz článek 14(1)
9
• vyžaduje určitou formu odděleného účetnictví pro různé veřejné služby provozované stejným podnikem, které je pak natolik rozštěpeno, že vytváří neúměrná administrativní břemena28; • požadavek na oddělení účetnictví rovněž vyžaduje vytvoření účetní divize pro každou "činnost", která podléhá povinnosti veřejných služeb. Není zřejmé, jak splnit tento požadavek v případě služby, která podléhá určité tarifní povinnosti, která byla vytvořena jedním orgánem, a povinnosti zajišťovat provoz, která byla vytvořena jiným orgánem; • tato ustanovení o samostatném účetnictví rovněž zakazují provozovatelům vytvářet zisky z úspěšného řízení rizika tržeb29; • nařízení se vztahuje na všechny vztahy mezi orgány a provozovateli30, a to i tehdy, když orgány nakupují "příležitostné služby" jako například autokarové spoje, které odvážejí starší občany na rekreační pobyt a které jsou rovněž, a to v mnohem opodstatněnější míře kryty pravidly pro veřejné obstarávání, která jsou uvedena ve směrnici 92/50; • v zájmu zabránění ex post dotacím vzniklých deficitů nařízení určuje příliš předepisující pravidla ohledně načasování kompenzačních plateb prováděných příslušnými orgány provozovatelům31; A právní rámec Společenství není dále dostatečně jasný na to, aby se zabránilo nebezpečí dezinterpretací: • termín "povinnost veřejných služeb" v nařízení 1191/69 ve znění pozdějších změn a doplňků se v určitých souvislostech týká pouze povinnosti, která je ukládána nějakému provozovateli32. V jiných souvislostech se však odkazuje na jakékoliv břemeno, které by provozovatel neakceptoval, kdyby zvažoval své vlastní obchodní zájmy, ať již by takové břemeno bylo ukládáno nebo dobrovolně přijímáno nebo vyjednáváno výměnou za kompenzaci33;
28 29
30 31 32
33
Viz článek 1(5)(a) a (b) Článek 1(5)(b) uvádí, že "výdaje musí být vyrovnány s provozními tržbami a platbami od veřejných orgánů, a to bez možnosti přesunu z nějakého jiného sektoru nebo do nějakého jiného sektoru činnosti daného podniku". Termínu "výdaje" je možno rozumět jako výdaje se zahrnutím standardní procentuální části zisku (za předpokladu, že daný poměr je přiměřený). Komise je však toho názoru, že tento termín nemůže být, pojat tak široce, aby zahrnoval případy, v nichž nějaká společnost nese vysoký stupeň rizika tržeb například, když provozuje zcela novou službu - a daří se jí vydělávat významné zisky, které i když jsou přiměřené ve vztahu k podstoupenému riziku, nenesou žádný vztah k výdajům, které daná společnost skutečně vynaložila. Viz článek 1(1) Viz článek 13(1), (2) a (3) Viz články 1(3), 1(5) (první pododstavec), 1(6), 3(1), 4(1), 6(2), 7(1), 9(1), 10, 11, 12, 13 a 17(2) - ačkoliv soudní rozhodnutí v případu Kainuun Liikenne (případ 412/96, Kainuun Liikenne Oy a Oy Pohjolan Liikenne Ab [1998], ECR 5141) navrhuje, aby přinejmenším články 1(1) a 4(1) byly interpretovány jako články vztahující se na kontrakty veřejných služeb a povolení v souvislosti s veřejnými službami a rovněž na ukládané povinnosti veřejných služeb. Viz název daného zařízení, a to i v novelizovaném znění; viz rovněž články 1(5) (druhý pododstavec), 2 (zejména 2(1), 5 a 8).
10
• není jasné, jaké meze jsou kladeny na působení orgánů pro zajištění plnění povinností veřejných služeb, které splňují obecnou definici v nařízení 1191/69 v novelizovaném znění34, ale nespadají do specifických případů, které jsou citovány35. To je zvláštní problém pro ty členské státy, které experimentují s formami organizace trhu, kdy kompetentní orgány vytvářejí obecný rámec povinností - "pravidla hry" - v jejichž rámci existuje prostor pro experimentování ze strany provozovatelů a konkurenci mezi nimi36; • některé kontrakty na poskytování služeb veřejné dopravy podléhají prostřednictvím směrnic o veřejném obstarávání 92/50, 93/37 a 93/38 jedné či jiné formě konkurenčního zadávání formou výběrových řízení. Tyto požadavky se však aplikují jen v ojedinělých případech37; často není zřejmé v dopravním sektoru, proč by měly být zvláštní formy konkurence požadovány v některých z těchto případů a nikoliv v jiných případech a existuje mnoho šedých oblastí, kde jsou příslušná pravidla nejasná a vedou k právní nejistotě. Tyto šedé oblasti zahrnují v dopravním sektoru definici koncese na služby/spoje, nebo vysvětlení, co to vlastně znamená říci, že udělující orgán sám provozuje nějaké služby, a také definici sítě a definici služeb pro veřejnost.
3.
VYHODNOCOVACÍ PROCES
3.1
Instituce Evropského společenství
Komise nejprve uvedla ve své Zelené knize o Občanské síti svůj záměr zvážit, jak by bylo možno co nejlépe aktualizovat regulační rámec pro veřejnou osobní dopravu a jak by bylo možno co nejlépe zavést tržní síly, pokud možno ve formě výběrových řízení. Tento přístup Komise opětovně potvrdila ve své Bílé knize o železnicích38, ve svém sdělení o službách veřejného zájmu39 a ve sdělení "Rozvoj Občanské sítě". Ve své zprávě o
34 35 36
37
38 39
Viz článek 2(1) Viz články 2(3), 2(4) a 2(5) Viz například nedávný vývoj v Německu (služby městské veřejné dopravy), Nizozemí (městská veřejná doprava), Španělsku (regionální a dálková autobusová doprava), Velké Británii (železniční doprava). Třetí odstavec preambule u nařízení 1893/91 uvádí, že "pro účely poskytování určitých služeb nebo v zájmu určitých sociálních kategorií cestujících by členské státy měly ponechat možnost zachovávat nebo ukládat určité povinnosti v oblasti veřejných služeb". Článek 1(5) uvádí, že "kompetentní" orgány členských států mohou udržovat nebo ukládat povinnosti veřejných služeb vzhledem k nějakému provozovateli, jehož povinnost veřejných služeb není pokryta článkem 2. To by mohlo zahrnovat například požadavky na jakost, které nejsou uvedeny v článku 2(3), určité integrační požadavky, pokud nejsou zahrnuty v termínu "přídavné služby" v článku 2(3) a obecné programy jízdného, které se netýkají specifických kategorií nebo specifických tras (a nejsou uvedeny v článku 2(5). Koncese na veřejné služby - nedefinované v právu Společenství - nikdy nepodléhají "konkurenčním" procedurám ve směrnicích 92/50 a 93/38. Kontrakty na veřejné služby se mohou či nemusí uzavírat. Kontrakty na služby dostupné některým cestujícím s vyloučením jiných cestujících, jako jsou příležitostné služby v oblasti autokarové dopravy nebo vyhrazené služby v oblasti školních autobusů, podléhají "konkurenčním" procedurám ve směrnici 92/50. Kontrakty na služby dostupné široké veřejnosti mohou podléhat "konkurenčním" procedurám ve směrnici 93/38, ale pouze pokud orgán udělující daný kontrakt sám provozuje služby veřejné dopravy; společnost udělující daný kontrakt není vlastněna příslušným orgánem nebo jím vlastněna je, ale realizuje více než 20% své činnosti s jinými zákazníky a daný kontrakt není zaměřen na služby v oblasti železniční nebo říční dopravy. "Strategie pro revitalizaci železnic Evropské unie", COM(96) 421 "Služby veřejného zájmu v Evropě", COM(96) 443
11
Zelené knize o Občanské síti40 Evropský parlament požadoval řádné rozdělení rolí mezi stát a podnikatelský sektor ve veřejné dopravě a podpořil uzavírání kontraktů na trasy nebo sítě. Zelená kniha uváděla, že zájmy zaměstnanců v oblasti veřejné dopravy musí hrát ústřední roli při vybírání metod pro zadávání těchto služeb na smluvní bázi a naléhala na Komisi, aby vytyčila povinné jakostní standardy v nové Bílé knize. Ve své reakci na "Rozvoj Občanské sítě"41 Výbor regionů podpořil modernizaci regulačního rámce pro veřejnou dopravu za účelem podpory hospodářské soutěže a požadoval systém, který respektuje podmínky zaměstnanců, ekologické aspekty a hlediska uživatelů služeb a orgánů a rovněž provozovatelů. Ve své reakci na stejné sdělení42 Hospodářský a sociální výbor poskytl široké potvrzení pro sledování cíle podpory konkurence ve veřejné dopravě, zatímco uvedl, že tento cíl by měl i nadále být podřízen prvotnímu cíli poskytování důležitých veřejných služeb. Pro zajištění pevného základu pro aktualizaci regulačního rámce Komise podpořila zprávu o výzkumu Isotope prostřednictvím Dopravního programu Čtvrtého rámcového programu pro výzkum a technický rozvoj (viz oddíl 2.2). Kromě toho Komise zadala analýzu politiky a právní analýzu konsorciu vedenému NEA Transport research and training43. 3.2
Studie NEA
Studie NEA byla dokončena v roce 1998. Její hlavní doporučení jsou následující: (i) exkluzivní práva a kompenzace za provozování služeb veřejné dopravy by měly podléhat transparentním kontraktům na veřejné služby; (ii) orgány by již neměly mít možnost ukládat povinnosti veřejných služeb; (iii) obecně platí, že by exkluzivní práva neměla trvat déle než pět let. Delší doby by měly být povoleny v případech, kdy se po provozovatelích smluvně požaduje, aby prováděli investice, které nejsou převoditelné; (iv) všechny kontrakty na veřejné služby by měly podléhat soutěži; (v) pokud kontrakt na veřejné služby uděluje peníze, měla by tato soutěž mít výběrového řízení;
formu
(vi) pokud kontrakt na veřejné služby bude jednoduše udělovat nějaké exkluzivní právo (případně v souvislosti s kompenzačními platbami, které jsou k dispozici všem provozovatelům na daném trhu, např. za snížené jízdné pro příslušníky určitých sociálních skupin), mohla by se používat jednodušší "povolovací" procedura; (vii) evropská legislativa o hospodářské soutěži/konkurenci by se měla vztahovat na kontrakty s roční hodnotou přesahující 400.000 euro; 40 41 42 43
A4-0289/96, 1. října 1996 CoR 436/98 final, 11. března 1999 CES 324/99, 24. března 1999 "Prověření práva Společenství vzhledem k povinnostem veřejných služeb a kontraktů v oblasti vnitrostátní osobní dopravy", předloženo Evropské komisi od NEA Transport research and training, 1998.
12
(viii) právní rámec by se měl po určitém přechodném období aplikovat na všechny provozovatele bez ohledu na vlastnictví, včetně služeb, které orgány produkují samy u sebe; (ix) po dobu přechodného období by provozovatelé chránění před konkurencí na svém domácím trhu neměli mít možnost soutěžit na ostatních trzích. 3.3
Konzultace
Souběžně s technickým aspektem příslušných problémů a možností Komise podrobně prozkoumala stanoviska široké řady expertů a zainteresovaných stran - včetně čtyř poradních setkání se zástupci členských států a tří poradních setkání se zástupci provozovatelů, orgánů a uživatelů, konaných souběžně s vývojem studie NEA. Na závěr této studie Komise zorganizovala konzultační seminář v Bruselu. Všechny písemné připomínky, které Komise obdržela vzhledem k přístupu Společenství k transparentním kontraktům podporují široké závěry NEA. Ve věci přístupu Společenství ke konkurenci Společenství Evropských železnic (CER) zaujalo názor, že tato záležitost by měla být ponechána jednotlivým členským státům. Mezinárodní unie silniční dopravy (IRU) podpořila příslušnou činnost Společenství, podobně jako většina, ale ne všichni členové Evropského výboru Mezinárodní unie veřejné dopravy (UITP). Příslušná činnost Společenství byla též podpořena ze strany Eurocities, Car Free Cities a sítě místních a regionálních orgánů POLIS. Komise brala zřetel na podrobnější připomínky těchto orgánů a na připomínky předložené orgány pracujícími na národní a místní úrovni při vytváření nového nařízení.
4.
ZÁSADY NAVRHOVANÉ REFORMY
Obecně platí, že návrh, který Komise nyní vytváří, sleduje doporučení NEA. Nicméně tento návrh zaujímá obezřetnější přístup, než NEA doporučila v železničním sektoru (těžká železnice, lehká železnice a metro). Nové nařízení je založeno na následujících zásadách: − veřejný zájem o veřejnou dopravu − exkluzivní práva jako důležitý nástroj − výběr mechanismů − transparentnost a poctivost − účinnost, efektivita a řízená konkurence − kvalita a integrace − spotřebitelská práva 13
− práva zaměstnanců − udržení konkurenceschopnosti trhů − přiměřené přechodné období 4.1
Veřejný zájem o veřejnou dopravu
Společnost jakožto celek často potřebuje větší objem a větší veřejnou dopravu než si pro poskytování zvolí provozovatelé jednající komerčním způsobem. To může souviset se zajištěním dostupnosti veřejné dopravy pro lidi, kteří žijí v odlehlých místech a potřebují cestovat v netypickou hodinu nebo mají nízký příjem - a tím i s podporou začleňování do společnosti. Rovněž to může souviset se získáváním externích přínosů44 zvýšeného využívání veřejné dopravy. Rovněž se může jednat o získání "druhého nejlepšího" řešení v situaci, kdy uživatelé jiných, více znečisťujících a zácpy tvořících forem dopravy nepokrývají všechny externí návrhy, které ukládají na společnost jakožto celek. Je žádoucí, aby veřejné orgány zasáhly tak, aby bylo zajištěno dosažení těchto cílů. Nové nařízení vytyčuje jasný rámec, jak to mají učinit. 4.2
Exkluzivní práva jako důležitý nástroj
Jako jedna z forem zásahu by veřejné orgány měly být schopny poskytovat exkluzivní práva provozovatelům dopravy. Může se jednat o podporu integrace. Praxe ukazuje, že tam, kde působí různí provozovatelé pro navazující služby nebo několik různých provozovatelů pro každou trasu, budou někteří provozovatelé odolávat a zaujímat vlažný přístup k integraci informací, vydávání jízdenek a sestavování jízdních řádů. I ti, kteří budou chtít tyto kroky provádět, zjistí, že je obtížné tyto procesy realizovat v praxi. Díky tomu budou příslušné služby méně atraktivní pro cestující. Dobře navržená exkluzivní práva mohou tomuto problému zabránit. Exkluzivní práva mohou být rovněž poskytována za účelem ochrany komerční životaschopnosti určitých druhů služeb. Provozovatelé budou někdy provozovat přípojné dopravní spoje, pokud jim to umožní vydělávat větší zisky tím, že dopraví cestující na hlavní trasy, kde tentýž provozovatel drží exkluzivní právo. Podobně platí, že provozovatelé budou někdy investovat do rozvoje nových trhů, pokud budou moci mít jistotu, že budou užívat alespoň po určitou dobu plodů takové činnosti, jakmile příslušný trh více vyzraje. Exkluzivní práva mohou poskytovat ochranu potřebnou pro to, aby tyto služby mohly vzkvétat s tím, jak budou provozovatelé realizovat svůj komerční zájem. 44
Tento výraz se týká skutečnosti, že uživatelé veřejné dopravy mají přínos ze zvýšených úrovní služeb, pokud jiní cestující přejdou z osobních automobilů na veřejnou dopravu. To je opačným jevem než situace v oblasti osobních automobilů, kde uživatelé osobních automobilů často trpí - v důsledku rostoucích dopravních kongescí - pokud jiní cestující přejdou z veřejné dopravy na osobní automobily. Z tohoto důvodu zde působí rostoucí sociální přínosy při rozšiřování veřejné dopravy a klesající sociální přínosy při rozšiřování soukromé dopravy; tyto jevy nejsou plně vyjádřeny v signálech ohledně daného trhu.
14
Konečně mohou exkluzivní práva též povolit využívání zisků z určitých služeb pro křížové dotování jiných, ztrátových služeb. K tomu však bude docházet pouze tehdy, když to budou zajišťovat podmínky, podle nichž je dané exkluzivní právo poskytováno. Utrácení zisků za tuto formu křížových dotací není v komerčním zájmu provozovatelů bez ohledu na to, zda mají či nemají nějaké exkluzivní právo. 4.3
Výběr mechanismů
Právo Společenství by nemělo trvat na jediném mechanismu, který musí všechny veřejné orgány ve všech členských státech použít, pokud si přejí podporovat veřejnou dopravu. Namísto toho nové nařízení definuje tři hlavní mechanismy45: • kontrakty na veřejné služby, ve kterých daný orgán dosáhne časově omezené smlouvy s nějakým konkrétním provozovatelem ohledně poskytování konkrétní služby výměnou za určité kompenzace (viz články 6 až 8 návrhu); • obecné požadavky na veřejné služby, kdy nějaký orgán stanoví "pravidla hry", které musí všichni provozovatelé dodržovat a mohou rovněž poskytnout kompenzaci (článek 4);
45
Jako alternativu k tomuto přístupu s větším množstvím voleb Komise uvažovala jednodušší přístup požadování toho, aby všechny požadavky služeb a exkluzivní práva byly zakotveny v kontraktech na veřejné služby. Komise však došla k závěru, že se požadují dva další mechanismy. Samostatný mechanismus je potřebný pro obecné požadavky na veřejné služby, protože kontrakty na veřejné služby jsou neelegantním způsobem, jak je přivést do situací, kdy existuje příliš mnoho provozovatelů v nějaké konkrétní oblasti - i když každý provozovatel má nějaké exkluzivní právo. Tomu tak je ze tří důvodů. Jednak jsou požadavky na veřejné služby v oblasti koncesionářského jízdného nebo integrovaných jízdenkových systémů nutně příliš obecné - měly by se aplikovat rovným systémem na všechny služby obdobného charakteru v nějaké oblasti. Pokud by služby v oblasti veřejné dopravy byly poskytovány podle kontraktů s různými provozovateli a pokud by stanovení obecných požadavků na veřejné služby nebylo jednou možností, mohly by orgány pouze změnit podmínky takových požadavků, když by se jednalo o obnovení příslušných kontraktů. Pokud by kontrakty měly různá data obnovení, došlo by ke zmrazení podmínek požadavků na služby v oblasti veřejné dopravy. Druhým důvodem je, že obecné požadavky na veřejné služby jsou někdy stanovovány orgánem, který není odpovědný za poskytování kontraktů na veřejné služby. Tomu tak může být z toho důvodu, že kompetence spočívají na různých článcích vlády nebo z toho důvodu, že jeden orgán zadává kontrakty na služby, které budou zasahovat do oblasti, za kterou je geograficky odpovědný jiný orgán. Pokud by kontrakty byly jediným způsobem, jak uvést požadavky na veřejné služby do praxe, musely by z hlediska jejich realizace jednotlivé orgány na sobě vzájemně záviset. Opět by se jednalo o neefektivní a nejisté řešení. Konečně platí, že požadavky na veřejné služby by se měly vztahovat na všechny služby, včetně těch, které jsou provozovány bez dotace komerčním způsobem a nejen na ty, které podléhají kontraktům o veřejných službách. Dalším samostatným mechanismem, který je jednodušší než kontrakty na veřejné služby, může být vhodná metoda udělování exkluzivních práv v případech, které se netýkají žádných konkrétních finančních kompenzací - jak je doporučeno ve zprávě NEA. To umožňuje orgánům, aby zaujímaly přístup vyjádřený "dáváním rukou pryč", aniž by ztratily příslušné výhody z hlediska atraktivních služeb pro cestující, které mohou exkluzivní práva přinášet.
15
• exkluzivní práva, kdy nějaký orgán poskytne nějakému provozovateli časově omezenou ochranu před konkurencí výměnou za poskytování většího objemu a lepších nebo integrovanějších služeb (články 9 až 11). (Dané nařízení rovněž umožňuje pokračující využívání uložených povinností veřejných služeb v některých menších, dočasných případech - viz článek 5). Veřejné orgány mohou používat těchto mechanismů jednotlivě nebo ve spojení. Každý mechanismus je možno použít mnoha různými způsoby. Je na orgánech v členských státech, aby rozhodly, jak a kdy budou těchto mechanismů využívat. 4.4
Transparentnost a poctivost
Pro každý mechanismus určují postupy stanovené v novém nařízení minimální úrovně transparentnosti a poctivosti. Zaměřují se na to, aby bylo zajištěno, že: • pokud nějaký veřejný orgán zasáhne v oblasti veřejné dopravy, budou vysvětleny odpovědnosti provozovatele a daného orgánu, a to v zájmu každé strany a cestujících; • kontrakty a exkluzivní práva nejsou ve vzájemném nepoměru - zejména by měly být omezeny na pět let s výjimkou situací, kdy by tato zásada zbytečně bránila nezbytným investicím; • kompenzace není příliš vysoká a příležitost získat tuto kompenzaci je k dispozici za nediskriminačních podmínek pro každého provozovatele, který má právo provozovat služby v příslušné oblasti; • s provozovateli je zacházeno nediskriminačním způsobem. Bude třeba, aby se některé z těchto mechanismů v nařízení aplikovaly vždy, když nějaký orgán zasáhne do činnosti trhu za účelem zajištění odpovídajících služeb v oblasti veřejné osobní dopravy. Dané postupy se aplikují bez ohledu na to, zda jsou provozovatelé ve veřejném nebo soukromém vlastnictví, a budou se rozšiřovat na podniky, které tvoří organickou část nějakého veřejného orgánu. Podle nového nařízení se bude po provozovatelích ve veřejném sektoru požadovat, aby prokázali, že mohou poskytovat nejlepší služby na svém domácím trhu. To pro ně bude představovat určitou výzvu. Nové nařízení však rovněž otevře nové příležitosti. Komise se domnívá, že mnoho provozovatelů ve veřejném sektoru má kvalifikaci a zkušenosti, které by mohly být přínosem i na dalších trzích. Bude věcí příslušného národního práva, aby rozhodlo, zda tito provozovatelé mohou usilovat o vstup na tyto trhy.
4.5
Účinnost, efektivita a řízená konkurence
Řízená konkurence je dobrým způsobem, jak dosáhnout transparentnosti a poctivého přístupu. Režim založený na řízené konkurenci splňuje požadavek na právní jistotu uvedený v oddílu 2.1.
16
Kromě toho údaje v oddílu 2.2 ukazují, že řízená konkurence je rovněž dobrým způsobem pro dosažení účinnosti a efektivnosti ve veřejné dopravě. Vede k atraktivním službám pro cestující a dobré hodnotě za peníze vynaložené v rámci veřejných výdajů. Z tohoto důvodu nové nařízení vyžaduje, aby exkluzivní práva a kontrakty na veřejné služby byly udělovány při dodržování zásad otevřené hospodářské soutěže. To umožňuje, aby povinnosti veřejných služeb byly ukládány pouze v určitých situacích, kdy již dříve byla hospodářská soutěž možná. A rovněž to zajišťuje, aby obecné požadavky na veřejné služby měly formu "pravidel hry" poskytujících strukturu, v jejímž rámci může probíhat konkurence. V případech, které se týkají privilegovaného přístupu k veřejným financím, by měla existovat výběrová řízení na bázi soutěže o kontrakty na veřejné služby. V případech, které se týkají pouze nějakého exkluzivního práva, a kdy veškeré veřejné finance jsou poskytovány formou kompenzací za obecné požadavky na veřejné služby a dané finanční dotace jsou z hlediska rozsahu omezené a jsou k dispozici všem provozovatelům, navrhuje dané nařízení jednodušší postup v oblasti hospodářské soutěže. Existují tři široké výjimky z tohoto požadavku na zajištění hospodářské soutěže. První výjimka se týká sektoru železnic, metra a lehkých železnic, kdy orgány mohou v konkrétních případech dospět k závěru, že aktuální stav vývoje daného sektoru je takový, že konkurence by mohla ohrozit bezpečnost nebo účinnost poskytování služeb. Uvádělo se například, že úzké spojení mezi provozy a infrastrukturou na městských drahách znamená, že prospěchu z hospodářské soutěže bude nejlépe v tomto sektoru dosaženo prostřednictvím rozvoje "rozsáhlého regulačního balíku šitého na míru potřebám hromadné dopravy založené na železnici"46. Vývoj takového balíku na evropské úrovni bude vyžadovat další studium, aby bylo možno vydláždit cestu pro budoucí legislativní návrhy. Evropská komise začne rozjíždět příslušné studie v roce 2000 - například studii zaměřenou na prověření toho, jak mohou správci infrastruktury nejlépe dostávat příslušné pobídky pro efektivitu a účinnost. Mezitím článek 7(5) daného nařízení umožňuje, aby orgány rozhodovaly podle konkrétních případů a aby v těch případech, kdy je to průkazně nezbytné za účelem dosažení stanovených požadavků na efektivitu nebo bezpečnost, udělovaly provozní kontrakty v těchto sektorech bez výběrových řízení. Nejprve musí zveřejnit svůj záměr toto provést, aby uživatelé dané služby - a další provozovatelé - měli možnost zveřejnit své názory k této věci. Druhou výjimkou je skutečnost, že v zájmu jednoduchosti článek 7(6) nařízení umožňuje, aby malé kontrakty - jejichž hodnota je nižší než 400.000 euro ročně - byly udělovány bez výběrových řízení na bázi konkurence. Třetí výjimkou je článek 9(2) nařízení, který umožňuje, aby nějaký orgán odměnil inovaci přistoupením na žádost provozovatele o nové exkluzivní právo trvající až pět let za předpokladu, že takový provozovatel nepožaduje rovněž privilegovaný přístup k veřejným financím. 4.6
46
Kvalita a integrace
"Finanční inovace v hromadné dopravě založené na železnici", zpráva připravená pro pracovní skupinu UITP/UNIFE (MARIE) za podpory Evropské komise, Wolfgang Hager, 1999.
17
Je na místních, regionálních a národních orgánech a provozovatelích dopravy - nikoliv na Evropském společenství - aby rozhodli o druhu a kvalitě služby, o jejíž poskytování mají zájem. Mechanismy v daném nařízení jsou navrženy tak, aby umožňovaly orgánům a provozovatelům zaměřit se na kvalitu služby a hodnotu za dané peníze namísto toho, aby je tlačily k tomu, aby se soustředili na samotnou cenu. Článek 2(1) vyžaduje, aby orgány prosazovaly kvalitu při aplikaci nařízení, a postupy pro udělování kontraktů na veřejné služby a exkluzivní práv a zdůrazňovaly kvalitativní kritéria. Požadavky na integraci mezi provozovateli se příliš neslučují se stávajícím regulačním rámcem, který se zaměřuje na pouze dvousměrné vztahy mezi orgány a jednotlivými provozovateli. Nové nařízení napravuje tuto situaci pomocí koncepce obecných požadavků na veřejné služby. Ty umožňují orgánům stanovit požadavky na integraci, které budou současně ovlivňovat všechny provozovatele. Provozovatelé často poskytují informace o svých vlastních službách. Integrace vyžaduje aby byly informace k dispozici z jednotného zdroje, a to o všech službách, které poskytují všichni provozovatelé v nějaké oblasti. Článek 2(3) zajišťuje, že každý, kdo chce poskytovat nějakou integrovanou informační službu - například nějaký veřejný orgán nebo komerční organizace - bude snadněji moci získat data, která jsou k tomu potřeba. 4.7
Spotřebitelská práva
Článek 2(1) nového nařízení vyžaduje, aby orgány používaly regulaci takovými způsoby, které budou zajišťovat poskytování veřejné dopravy na odpovídající úrovni, a článek 2(2) definuje kritéria, proti nimž je možno vyhodnocovat charakter těchto standardů. Článek 2(3) vytváří právo na informace o jízdních řádech a tarifech provozovatelů a o přítomnosti jejich služeb pro lidi, kteří jsou postiženi sníženou pohyblivostí. Požadavky na transparentnost uvedené v daném nařízení (článek 12(5)) poskytují uživatelům právo na přístup k informacím o službě, kterou chtějí obdržet. Článek 6(1)(e) daného nařízení zajišťuje, aby kontrakty na veřejné služby specifikovaly nápravná opatření v případech, kdy provozovatelé neposkytují dohodnuté služby. Článek 9(5) vytváří právní povinnost pro ty provozovatele, kterým jsou poskytována exkluzivní práva na poskytování služeb, které nabídli, a to kontinuálním způsobem. Každý z těchto prvků povede k zlepšení spotřebitelských práv. 4.8
Práva zaměstnanců
Článek 8(8) nařízení zajišťuje, že orgány uzavírající kontrakty na veřejné služby v rámci výběrového řízení mohou zahrnout ustanovení, která chrání zaměstnance v případě převodu odpovědnosti za poskytování služeb z jednoho provozovatele na jiného provozovatele. Podobně jako podle současného nařízení, podléhá i tato ochrana prověření, zda přispívá k lepším nebo levnějším službám (viz článek 2(5)). 4.9
Udržení konkurenceschopnosti trhů
V případech, kdy na trhu existuje několik provozovatelů, existuje riziko, že ceny nabídek budou stoupat a konkurenční tlak na zvyšování kvality bude upadat. 18
Nařízení umožňuje orgánům, aby čelily tendencím ke škodlivé koncentraci trhu a aby chránily roli malých a středně velkých podniků prostřednictvím následujících kroků: • výběr malých kontraktů po jednotlivých trasách, kdy daný orgán přebírá riziko tržeb (v takovém případě je snadnější pro nové subjekty vstupující na trh udržet konkurenční postavení); • požadavek, aby úspěšní uchazeči dále zadali až poloviční objem daného kontraktu (článek 8(7)); • vyloučení žádostí o exkluzivní práva nebo nabídky pro kontrakty na veřejné služby od těch provozovatelů, kteří již kontrolují čtvrtinu příslušného regionálního, národního nebo mezinárodního trhu (články 8(4) a 11(6)); • ukládání povinnosti veřejných služeb, pokud je jedinou alternativou akceptovat nabídku s příliš vysokou cenou (článek 5(2)(a)). Článek 9(4) nařízení rovněž zajišťuje, že kterýkoliv provozovatel bude mít možnost získat základní informace o trhu. Tím dojde k odstranění jednoho z nástrojů, jejichž držitelé mohou svého postavení nepoctivě využívat k ovládání trhu. 4.10
Přiměřené přechodné období
Provozovatelé a orgány potřebují určitou dobu pro přípravu na změny, které dané nařízení zavede. Článek 15(1) tohoto nařízení uvádí tříleté přechodné období.
5.
SUBSIDIARITA
Podle nového nařízení je na členských státech, aby rozhodly, které orgány by měly být kompetentními orgány vzhledem k veřejné dopravě. Je rovněž na členských státech, aby rozhodly, zda by tyto orgány měly mít přímé vztahy s provozovateli, nebo zda by měly existovat zprostředkující orgány s plánovacími a koordinačními funkcemi. Je na kompetentních orgánech v členských státech, aby rozhodly, co chtějí, aby veřejná doprava dosáhla. Je na nich, aby tyto cíle převedly do požadavku na veřejné služby. Rovněž je na nich, aby rozhodly, jak je možno tyto požadavky nejlépe realizovat. Je na orgánech, aby si zvolily, zda by nějakou danou síť veřejné dopravy měl provozovat jediný provozovatel nebo několik provozovatelů; zda by samy měly nést rizika tržeb nebo zda by měly požadovat, aby tato rizika nesli provozovatelé; zda by měly očekávat, že provozovatelé dodají autobusy, vozový park a další investiční majetek nebo zda mají tyto prostředky vlastnit a poskytovat samy; zda mají podrobně vysvětlit požadavky na služby nebo zda mají ponechat provozovatelům určitý prostor k experimentům a zda mají do kontraktů svázat všechny služby či ponechat prostor pro služby iniciované trhem. Toto požaduje princip subsidiarity. Dané nařízení neukládá, aby byl ve všech členských státech používán jednotný mechanismus. Namísto toho rozšiřuje spektrum nástrojů, které mohou dané orgány používat v rámci zavedeném evropským právem tak, aby mohly realizovat své volby.
19
Nařízení vymezuje zásahy Společenství do jejich odpovídajícího prostoru. Zajišťuje, že zásahy, které budou orgány provádět, budou konzistentní s ustanoveními Smlouvy o vytvoření ES, a stanovuje pravidla pro zajištění toho, že exkluzivní práva a státní subvence jsou úměrné ve vztahu ke svým cílům. Rozptyluje právní nejistotu, která vznikla v důsledku vývoje jednotného trhu ve veřejné dopravě. Zajišťuje, aby kontrakty byly explicitní a transparentní a aby kontrakty na veřejné služby a exkluzivní práva byly udělovány konkurenčním způsobem. V souladu se zásadami Občanské sítě vytváří toto nařízení určitý rámec, který bude podporovat úsilí orgánů a provozovatelů zaměřené na rozvoj efektivní a atraktivní veřejné dopravy, která bude reagovat na potřeby cestujících.
20
