provincie groningen
Naar een nieuwe planningsmethode die anticipeert op structurele bevolkingsdaling
Van planning voor groei en planning met krimp
Naar planning voor krimp
Discussienotitie/ Bouwstenen voor het Experiment Eemsdelta Provincie Groningen, november 2010
Inhoud Pag. Samenvatting: Naar planning voor krimp
2
Voorwoord
3
I.
Krimp
4
II.
Planning in verandering
7
III.
Thema 1: Vorming van een toekomstrobuuste structuur
9
IV.
Thema 2: Flexibel en toekomstgericht ruimtegebruik
12
V.
Thema 3: Financiering van ruimtelijke ontwikkeling
15
VI.
Thema 4: Gebiedsgerichte samenwerking van actoren
22
VII.
Van idee naar toepassing
24
Colofon Uitgave
:
Provincie Groningen november 2010
Auteur
:
Jan Buiten, Afdeling Ruimtelijke Plannen
Informatie en contact
:
Elmer Koole, projectleider bevolkingsdaling tel. 050 - 316 47 09 mail:
[email protected] www.provinciegroningen.nl/krimp
1
Samenvatting: Naar planning voor krimp Er is een nieuwe planningssystematiek nodig, om in te spelen op de bevolkingsdaling die sommige regio's nu ondergaan maar waar straks héél Nederland mee te maken krijgt. In plaats van te focussen op de problemen in de krimpgebieden dienen we onze ruimte af te stemmen op de toekomst die zich aandient door de dynamiek van krimp, van klimaat, van energie en van economie. Maar onze planning is nog helemaal gericht op het faciliteren van groei. De krimp vraagt om het wegnemen, herschikking en combineren van functies. De investeringen daarvoor kunnen niet meer uit de ontwikkeling zelf worden opgebracht. Waaruit bestaat de nieuwe werkwijze? •
Ontwikkelen van een toekomstrobuuste structuur: Verkennen van de centrale plekken voor wonen, werken en voorzieningen die voor langere tijd, ook bij het optreden van krimp, hun rol voor het geheel blijven vervullen. Toegroeien naar deze structuur, waarbij de regio's mogelijk andere rollen gaan vervullen. Elke investering afwegen op toekomstrobuustheid.
•
Toepassing van flexibele planningsbenadering en bouwmethoden: Bij terugloop van functies in een gebied de ruimte multifunctioneler gaan gebruiken en functies slim bundelen en combineren. Voor de lange termijn invoeren van modulematige en verplaatsbare bouwsystemen.
•
Financiering en waardebehoud op korte en langere termijn: Toewerken naar een vastgoedsysteem waarmee investeringen waardevast blijven en waarmee zowel groei als krimp kan worden gefinancierd. De waardestijging die ontstaat bij ruimtelijke ontwikkeling ten goede laten komen aan herstructurering en kwalitatief beheer van ruimte. Verlaag de kosten van ruimtegebruik en leven door te bouwen met lage beheerskosten.
•
Gebiedsontwikkeling met een ketenbenadering: Optimalisering van de regionale (ruimtelijke) structuur en het ruimtegebruik door co-creatie, ketenbeheer en verknoping van financiële middelen van stakeholders.
De nationale overheid dient visie te geven op de ontwikkeling van de nationale hoofdstructuurvisie en aanpassing van het instrumentarium om op termijn te voorzien in de benodigde financiële middelen voor de krimp in Nederland. De bouwwereld dient in te spelen op bouwsystemen die krimp-, klimaaten energiebestendig zijn. Op het regionale niveau zullen overheden, corporaties en maatschappelijke partijen een gezamenlijke strategie uit moeten stippelen om een nieuwe ruimtelijke balans te creëren, alle beschikbare middelen aan te wenden om een leefbare omgeving te behouden en kansen voor ontwikkeling uit te buiten. De leerervaringen van het Experiment Eemsdelta komen op termijn beschikbaar voor toepassing in andere regio's in Nederland.
2
Voorwoord In dit rapport wordt de noodzaak van een nieuwe planningssystematiek aan de orde gesteld. De noodzaak wordt niet alleen ontleend aan de ontwikkelingen die zich momenteel in enkele regio's in Nederland voordoen als gevolg van een daling van de bevolkingsomvang, maar juist vanuit het gegeven dat over een aantal jaren héél Nederland te maken heeft met bevolkingsdaling en de ruimtelijke en financiële gevolgen daarvan. De gedachtevorming over bevolkingsdaling, vaak kortweg "krimp" genoemd, is al langere tijd gaande, maar is in 2009 pas echt goed op de politieke agenda gekomen. De Provincie Groningen heeft haar beleidsinzet neergelegd in een Provinciaal Actieplan Bevolkingsdaling. In drie gebieden binnen de provincie Groningen zijn processen gestart om regionale woon- en leefbaarheidsplannen te maken: voor de Eemsdelta, voor Oost-Groningen en voor de gemeente De Marne. In het gebied Eemsdelta ervoor gekozen om daarbij een nieuwe planningssystematiek te gaan hanteren. Maar die nieuwe planningswijze is nog niet voorhanden, daar moet eerst nog goed over worden nagedacht. En het zal blijken dat aan de toepassing van ideeën in de praktijk veel haken en ogen zitten. De ontwikkeling en toepassing van een nieuwe planningswijze wordt daarom als Experiment opgepakt in het kader van het Interbestuurlijk Actieplan Bevolkingsdaling van Rijk/IPO/VNG. De ervaring die wordt opgedaan met het denken over een andere planning, kan worden benut om problemen in de toekomstige krimpgebieden in Nederland te voorkomen! Deze notitie reikt een viertal thema's aan die om uitwerking vragen om op langere termijn de krimp een goede plaats kunnen geven in ons planningssysteem. Het is een eerste verkenning van onbekende terreinen. Beschouw deze notitie daarom als een bijdrage van de Provincie Groningen aan de discussie. Tegelijk wordt duidelijk dat er op twee fronten gewerkt moet worden: in de regio's zijn nieuwe vormen van samenwerking nodig om ruimtelijke ontwikkeling gestalte te geven, op nationaal niveau is een herijking van de bestaande instrumenten nodig om deze regionale ontwikkeling mogelijk te maken. Kortom: het is noodzakelijk dat de drie overheden, Rijk, provincies en gemeenten, de handen ineen slaan om een nieuwe werkwijze te ontdekken waarmee Nederland in staat is in te spelen op aanpassing van de ruimte als gevolg van een dalende bevolking.
Groningen, november 2010
3
I.
Krimp
Bevolkingsdaling 1 Over bevolkingsdaling is al veel gepubliceerd, en er zijn kennisbanken met informatie over de oorzaken, de gevolgen en de denkbare aanpak ervan. Op Europese schaal zijn er grote gebieden die al een forse bevolkingsdaling mee hebben gemaakt of nu meemaken. Vooral in het oostelijk deel van Europa. In Nederland blijkt vooral in gebieden aan de randen van het land bevolkingsdaling op te treden (Noord-Oost Groningen, Noord-Friesland, de Kop van Noord-Holland, Zeeland, Oost-Brabant, Limburg, de Achterhoek, Zuid-Oost Drenthe). Als je op het niveau van regio's kijk, blijkt dat er in veel meer regio's, ook in de Randstad, gebieden zijn waar de bevolking terugloopt. Als je nog verder inzoomt op het niveau van gemeenten zijn er in alle provincies krimpgemeenten en zijn er zelfs in groeigemeenten en grote steden wijken die krimpen. Oftewel: de krimp is niet meer een verschijnsel van perifere gebieden, maar doet zich overal voor.
De lange termijn prognoses voor bevolkingsontwikkeling maken duidelijk dat er vanaf 2038 in heel Nederland krimp gaat optreden. Dat wil zeggen, dat het netto totale inwoneraantal van gaat dalen. Dat sluit niet uit dat er nog steeds gebieden zijn die zullen (blijven)groeien, waar de bevolking zich bundelt. Drijvende krachten Hoe komt dat nu, die krimp? • De belangrijkste oorzaak van een dalende bevolking is natuurlijk dat er minder kinderen worden geboren. Dat is in alle welvarende landen een trend. In Nederland is de daling een tijdje gecompenseerd door mensen die vanuit het buitenland naar ons land gekomen zijn. Op termijn 2 treedt er een netto daling van de bevolking op. Dat is helemaal niet erg . We leven in Nederland met relatief veel mensen op een klein oppervlak en hebben bijna de hoogste bevolkingsdichtheid. En dan te bedenken dat de meeste mensen ook nog in de Randstad wonen en er daar mogelijk nog meer komen te wonen… • Er is ook wereldwijd een trend zichtbaar dat de bevolking zich steeds meer concentreert in steden. Dat zien we ook in Nederland. Vooral de stedelijke netwerken die aan de nationale hoofdinfrastructuur liggen zijn in trek. Samen vormen de netwerken weer (inter)nationale corridors. De centrale steden in deze corridors, en de randgemeenten daaromheen, zullen nog groeien. De gebieden buiten deze netwerken verliezen mensen aan deze stedelijke regio's. Omdat daar werk is en de voorzieningen zijn. Er ontstaat een nieuwe balans in bevolkingsomvang, bevolkingsspreiding en economische positie van gebieden. En dat proces zal altijd doorgaan..… 1
Zie bijvoorbeeld kennisplein krimp op www.vanmeernaarbeter.nl Zie hoofdstuk 2 Krimp een zegen in: Steven van Schuppen en Jan Dirk Dorrepaal, Holland Noordzeeland, uitgeverij Open Kaart
2
4
3
•
Het onderzoek van de RUG maakt duidelijk dat vooral jongeren uit de Noord-Oost Groningen voor hun opleiding naar de stad Groningen trekken, maar vervolgens na hun opleiding naar de Randstad gaan voor werk. Dat noemen ze het "rolstrapsysteem". De tegenhanger daarvan is dat jongeren die daar niet voor kiezen veelal in het gebied achterblijven en een lagere opleiding hebben en te maken krijgen met verminderde aansluiting op de arbeidsmarkt. Een belangrijke oorzaak is ook dat door de veranderende maatschappij de functie van gebieden verandert. Grote delen van Noord-Nederland hebben hun structuur te danken aan het agrarische ruimtegebruik, sommige door energiewinning. Zo was het Westerkwartier in de provincie Groningen vroeger een armoedig gebied van keuterboeren, maar heeft nu vanwege het kleinschalige coulisselandschap een hoge potentie als woongebied rondom Groningen. Het Oldambt was het voorbeeld van rijk Groningen, de graanschuur, maar is nu voorbeeld van krimp en leegstand. De nederzettingsstructuur die in het verleden is ontstaan, bestaat nog steeds, maar het gebruik ervan heeft weinig meer met agrarische samenleving van vroeger te maken. Er zijn nu stedelijk-economische netwerken op een schaal van Noord-Nederland, waarbij de dorpen suburbane nederzettingen zijn voor mensen die bijvoorbeeld in de stad Groningen werken. Dat is te zien aan de dagelijkse pendelstromen naar de stad. Of sommigen werken thuis en kunnen via internet hun werk doen. Mensen zijn mobiel en de mogelijkheden voor snelle en comfortabele verplaatsing over lange afstanden neemt toe, de kosten ervan dalen. Het onderscheid tussen stad en land bestaat dus eigenlijk niet meer (alleen in hoofden van beleidsmakers die nog in concepten denken van verouderde structuren). Regio's, steden, wijken hebben ieder hun eigen life-cycle en moeten zich permanent aanpassen aan de maatschappelijke dynamiek.
Transformatieproces In een aantal gebieden buiten de stedelijke netwerken, waar de oude werkgelegenheid langzamerhand verdwijnt en er geen nieuwe economische dragers voor in de plaats komen, daalt de bevolking. Deze bevolkingsdaling plaatst deze gebieden voor de volgende problemen: • Er ontstaat een mismatch tussen vraag en aanbod op de woningmarkt. Er treedt leegstand op van woningen in het niet aantrekkelijke deel van de huur- en koopsector. Corporaties blijven met leegstaande huurwoningen zitten en particulieren kunnen hun huis niet meer verkopen of verliezen een groot deel van de waarde van hun woning. • Door de vermindering van het aantal inwoners valt een deel van het draagvlak van de weinige voorzieningen die nog over zijn, weg. Door de schaalvergroting in de voorzieningensector treedt er al vermindering op, door de bevolkingsdaling wordt dit proces nog versterkt. Mensen moeten langere afstanden gaan afleggen en hogere kosten maken om in een ander kern voorzieningen te bezoeken. • Jongeren en mensen met kansen trekken weg naar stedelijke gebieden. De ouderen, de werklozen en kanslozen blijven achter. Er treedt segregatie op. De goedkope woningen trekken zelfs weer kwetsbare huishoudens van buitenaf aan, waardoor de segregatie wordt versterkt. • Door leegstand van woningen en gebouwen, het opheffen van voorzieningen, en de eenzijdige samenstelling van de bevolking verpauperen wijken snel. Sommige plaatsen worden nog minder aantrekkelijk om er te leven. En daardoor wordt de krimp een zichzelf versterkend proces. Model autonome effecten van krimp in regio’s
Model versterkende effecten van krimp in regio’s: negatieve spiraal Economie -
Bevolking -
Bevolking -
Economie -
Woningvoorraad
Woningvoorraad
Voorzieningen
daling marktvraag leegstand verpaupering openbare ruimte grotere afstand tot voorzieningen
Bedrijvigheid
Voorzieningen
daling marktvraag
afname werkgelegenheid
leegstand
leegstand gebouwen
verpaupering openbare ruimte grotere afstand tot voorzieningen
verpaupering terreinen
Bedrijvigheid afname werkgelegenheid leegstand gebouwen verpaupering terreinen
wegtrekken huishoudens en jongeren
3
Zie rapport: Regionale bevolkingsdaling en de stad Groningen; Quick Scan, K.I.M. van Dam et al, RUG, Groningen, 2009
5
De eerste reactie van bestuurders was om te gaan focussen op de problemen in de krimpgebieden en daar oplossingen voor gaan zoeken. Veel mensen denken en zeggen: als je maar genoeg je best doet om nieuwe bedrijven en nieuwe inwoners naar je gebied te trekken dan lossen de problemen zich vanzelf op. Maar die vlieger gaat niet helemaal op. De krimpgebieden bevinden zich juist aan de randen van Nederland en buiten de economische kerngebieden. Deze gebieden zijn door hun positie in het ruimtelijk-economisch systeem juist minder aantrekkelijk voor nieuwe inwoners en bedrijven van buiten de regio. Planvorming voor groei zonder draagvlak in de markt is contraproductief. Ruimtelijk gezien hebben de krimpregio's veel kwaliteiten, die mogelijk ook regionale ontwikkelingspotenties zijn. Ze bezitten authentieke landschappen, bieden rust en ruimte en uitzicht op wolken en de zee. Maar dat is voor een beperkte doelgroep interessant om te overwegen er te gaan wonen, te werken of te recreëren. Veel mensen zoeken juist de nabijheid van voorzieningen, vertier en vermaak. Bovendien zitten alle regio's in Nederland te vissen in de vijver van bedrijven die werk bieden, van mensen die mooi willen wonen en van bezoekers die willen recreëren. De spoeling is gewoon dun. Dus een strategie die gericht is op groei met nieuwe bedrijven en inwoners heeft weinig kans van slagen. Eigenlijk zijn de problemen "overgangsproblemen" in een transitieproces naar een nieuwe structuur in Nederland, in landsdelen, regio's en steden, waar de mensen die nu in de krimpgebieden wonen de 4 negatieve gevolgen van ondervinden . Het heeft dus weinig zin om een situatie die onvermijdelijk verandert zo lang mogelijk vast te willen houden. Wel is vanuit sociale overwegingen aandacht nodig voor de maatschappelijke situatie waarin een aantal mensen in de krimpgebieden terecht komen. Proactieve houding: toekomstgerichte gebiedsontwikkeling Omdat de bevolkingsdaling zich onvermijdelijk voordoet is het handiger om deze dynamiek als een gegeven te beschouwen en het transformatieproces te begeleiden: hoe kan je het beste een nieuwe balans creëren tussen een vraag aan aanbod? Door te bekijken welke woningen het beste aan de voorraad kunnen worden ontrokken, of je vermindering van de voorraad kunt combineren met kwalitatief betere nieuwbouw, waar voorzieningen het beste kunnen worden gebundeld en hoe werk bereikbaar kan blijven. De bevolkingsdaling is niet het enige ingrediënt voor het ruimtelijke transitieproces in Nederland. Daarnaast zijn de ruimtelijke aanpassing aan veranderend klimaat, de overgang naar duurzame energievoorziening, innovaties in de landbouw en overgang naar een kenniseconomie te noemen. Ook al daalt de netto bevolkingsomvang, er blijft volop dynamiek in krimpregio's. Vanuit dat perspectief ontstaan mogelijk nieuwe rollen en nieuwe kansen voor krimpgebieden. De kunst is nu de opgaven te benutten en te schakelen en zo de kansen te benutten voor toekomstgerichte gebiedsontwikkeling. We moeten in Nederland onze ruimte leren af te stemmen op de dynamiek die zich aandient vanuit meerdere processen tegelijk. Dat vraagt een andere manier van plannen dan we gewend zijn.
Aangrijpingspunten voor balans vraag en aanbod Landbouw
Vraagkant
Energie Strategische nieuwbouw
Toerisme
Nieuwe inwoners
Nieuwe economische dragers
Voorzieningen
Economie
Afstemming kwaliteitsvraag
Combinaties
Bereikbaarheid stad
Strategische bundeling
Strategische bundeling
Herstructurering
Herbestemming
Herbestemming
Sanering
Sanering
Mobiele voorzieningen
Woningvoorraad
Sanering terreinen
Aanbodkant
Bereikbaarheid voorzieningen
4
In 1959 verscheen het onderzoek naar de econmische, sociale en culturele situatie in NoordGroningen. De bedoeling is dit onderzoek te herhalen onder de titel Bedreigd Bestaan 2009. Bron: Jan Dirk Gardenier, Bedreigd Bestaan 2009, CAB, 2009
6
II.
Planning in verandering
Planning voor groei De ruimtelijke ordening en vastgoedontwikkeling zijn bestuurlijke, financiële en juridische systemen die in de afgelopen jaren zijn opgebouwd in een situatie van groei van de bevolking, die de groei van de economie moest faciliteren en in moest spelen op toenemende behoefte aan ruimtegebruik en hoger wordende kwaliteitseisen van burgers. Planning was daarom vooral het bieden van ruimte voor nieuwe woningen, voor nieuwe bedrijvenlocaties, nieuwe winkels, recreatiegebieden enz., enz. Voor alles meer, meer, meer. Er was steeds voldoende marktvraag en daarmee een financiële basis voor plannen. De planning voor groei heeft ons een erfenis nagelaten: • De focus op toename van functies is in de beleidsnota's terug te zien. Deze zijn opgebouwd volgens een functionele invalshoek: de RO van wonen, RO voor werken/bedrijventerreinen, RO van voorzieningen, RO van landbouw, van natuur, van water, enz. Dit beleid is nog wel gepresenteerd vanuit een zekere samenhang in beleid voor stedelijk gebied (bundeling) en landelijk gebied. Maar het netto resultaat is dat we in de naoorlogse periode half Nederland hebben volgebouwd zonder een duidelijke visie op een samenhangende structuur en op de wisselwerking tussen al deze functies (Joost Schrijnen, Land en Stad, de creatie van een opgave, TU Delft) • Tegelijk was de RO vooral het bestemmen van deze functies in bestemmingsplannen. Het bestemmingsplan was het ultieme plan waarin alle beleid van boven naar beneden werd getrechterd als een voor de burger bindend plan. Daaromheen zijn grote inspraak en besluitvormingsprocedures gehangen. Het gevolg is geweest dat we ons gefocused hebben op plekken, het voldoen aan regels en de afweging van belangen daarbij. Beide 'erfenissen' hebben ons afgeleid van de essentie van ruimtelijke ordening: het aanbrengen van een balans in een ruimtelijke structuur die tegemoet komt aan de maatschappelijke behoefte van nu en van straks en het maken van keuzen die samenhang en kwaliteit bevorderen. Planning met krimp We krijgen in Nederland een periode van twee decennia dat er zowel groei als krimp optreedt. In de centrale steden aan de hoofdinfrastructuur zal nog groei plaatsvinden door bundeling van huishoudens en bedrijven. In gebieden rondom deze steden zal de daling inzetten. Netto is er dan misschien nog nationale en regionale groei, nationaal en binnen de regio is differentiatie aan de orde. Dit levert een aantal planningsproblemen op: • De krimp in een aantal regio's plaatst ons voor de harde werkelijkheid dat planning iets anders is dan het afwegen van uitbreidingen voor veel functies. In plaats van toename van woningen worden gebieden geconfronteerd met overaanbod en leegstand van bestaande woningen. Er moeten plannen worden gemaakt om woonwijken te saneren. In plaats van nieuwe bedrijventerreinen te kunnen plannen, blijken bedrijven te stoppen en leegstaande panden achter te laten. In plaats van realisatie van nieuwe voorzieningen moeten nu door verminderde vraag onrendabele voorzieningen worden beëindigd of op opgeschaald en gebundeld op een andere locatie. En in het landelijke gebied komen panden leeg te staan door de schaalvergroting van bedrijven. Voor het eerst kunnen we de functionaliteit, leefbaarheid en kwaliteit niet meer plannen door functies toe te voegen, maar moeten we de ruimte aanpassen aan de veranderende samenleving door wegnemen, herschikking en combineren van functies. • Voor het eerst blijkt nadrukkelijk dat alle functies in een gebied met elkaar te maken hebben en onderling invloed op elkaar hebben. In een groeisituatie ontstond er steeds weer een nieuwe samenhang, waarbij een eventuele mismatch in ruimtelijke samenhang zich herstelde met bijvoorbeeld prijsmechanismen en met aanvullende investeringen die door het systeem zelf konden worden gefinancierd. Bij krimp reageren de functies op elkaar, zoeken mogelijk ook steeds weer een nieuwe balans, maar herinvestering daarin vindt niet automatisch plaats en vraagt een omschakeling in denken. • Voor het eerst zijn de investeringen die nodig zijn om de nieuwe balans te bereiken niet meer op te brengen vanuit de ruimtelijke ontwikkelingsprocessen zelf (tenminste, daar dient dan eerst een behoorlijke aanpassing aan dit systeem plaats te vinden wil daarvan op termijn sprake kunnen zijn). Kortom: in een situatie met krimp moeten de krimpregio's in omgekeerde richting van groei gaan functioneren: afstemming van functies in een ruimtelijke structuur, waarbij er een nieuwe balans wordt
7
gevonden met de marktvraag en met wisselwerking en interactie van de functies onderling en er een oplossing wordt gevonden voor de financiering van onder andere de noodzakelijke sanering van vastgoed, de aanpassing van de voorzieningenstructuur. Planning voor krimp Volgens de prognoses daalt over niet al te lange tijd het aantal inwoners in heel Nederland, waarbij ook de centrale steden, die voorlopig nog groeien, met krimp te maken kunnen krijgen. De prognoses verschillen in het moment waarop het omslagpunt wordt bereikt, ruwweg variërend tussen 2025 en 2038. Dan moet heel Nederland zijn omgeschakeld naar een planningswijze die de krimpgebieden van nu gaan kenmerken. Mochten we nu nog denken dat we de krimpopgaven kunnen aanpakken met een slimme aanpak binnen de regio of met een rijksbijdrage, straks zal blijken dat deze opgave voor ons allen te groot is geworden…. Dat betekent dat ons planningssysteem moet gaan anticiperen op een situatie voor krimp! Met de lessen die we nu trekken uit de aanpak van de krimpgebieden van nu kunnen we een planmethode gaan opzetten om grotere problemen straks te voorkomen. Wat we zouden moeten doen is nadenken over de veranderende maatschappelijke context, de veranderde positie en potenties van gebieden, het toewerken naar een nieuwe en robuuste basisstructuur en hoe we met beperkte investeringen toch de leefbaarheid van deze gebieden kunnen waarborgen. Deze vier aspecten maken duidelijk dat we fundamenteel anders moeten leren denken bij ruimtelijke ontwikkeling: • vanuit een systeemdenken, dat alles op alles invloed heeft en dat beslissingen op onderdelen moeten worden afgewogen op hun betekenis voor het totaal en voor de toekomst. Dat we zicht moeten krijgen wat dat totaal dan is, waar de grenzen liggen en hoe we daarmee omgaan. • vanuit samenwerking als samenwerkende actoren in een gebied, waarin iedereen elkaar nodig heeft. Dat betekent dat van boven opgelegd of generiek beleid niet heilig kan zijn, maar dat er op gebiedsniveau integrale afweging worden gemaakt die meer toegevoegde waarde heeft dan toepassing van vooraf bedacht beleid. Een creatief proces waarbij iedereen meedoet om te komen tot meerwaarde voor het geheel. • vanuit financiering, dat het structureel anders moet met de financiële stromen die ruimtelijke ontwikkeling mogelijk. De nieuwe planningsbenadering vraagt uitwerking op een aantal aspecten, met onderlinge samenhang: • Ontwikkelen van een toekomstrobuuste structuur Hoe vinden we een nieuwe balans van functies in een toekomstrobuuste ruimtelijke structuur die past bij een lagere bevolkingsomvang, en een hogere mate van bundeling in stedelijke gebieden? Dat vraagt om inzicht in de dynamiek die er in optreedt en een bandbreedte van de veranderingen die kunnen optreden in de loop van de jaren, de nieuwe onderscheidende rol en identiteit van regio's, de ruimtelijke schaal waarop functies aan de orde zijn en hun onderlinge samenhang. • Toepassing van flexibele planningsbenadering en bouwmethoden Die structuur zal zelf in verandering blijven. Hoe kunt je terugkrimpen (of eigenlijk doorontwikkelen) naar een nieuwe structuur met een flexibele planningsbenadering en bijbehorende bouwmethoden? • Financiering en waardebehoud op korte en langere termijn Kan je de ruimtelijke aanpassing in een situatie van krimp financieren vanuit het systeem zelf? Een effectieve nieuwe ruimtelijke planningsmethodiek voor krimpende regio's geeft richting aan korte termijn investeringsbeslissingen die op langere termijn houdbaar zijn. En zo waarde behoudt en zo mogelijk waarde creëert. Wees creatief in het bundelen van financieringsstromen bij overheden, marktpartijen en maatschappelijke organisaties. • Interactieve gebiedsontwikkeling met een ketenbenadering Hoe je een gebiedsproces ingaat waarin de verschillende actoren die beslissingen nemen over afzonderlijke functies (toch) samen kunnen gaan werken aan het ontwikkelen van die toekomstrobuuste structuur, kansen kunnen oppakken en de ontwikkeling van hun gebied kunnen vormgeven. Hoe je lokale en/of sectorale ontwikkelingen vanuit co-creatie en ketenbeheersing verknoopt vanuit het idee van de optimalisering van de regionale (ruimtelijke) structuur en het ruimtegebruik. In de volgende hoofdstukken worden deze vier onderdelen uitgewerkt.
8
III.
Thema 1: Vorming van een toekomstrobuuste structuur
De ruimte als structuur die groeit en krimpt Door de krimp worden we erbij bepaald dat ruimtelijke ordening niet langer het afwegen van de locaties voor uitbreidingswijken aan steden en dorpen is, of het aanleggen van nieuwe wegen om deze bereikbaar te maken en het aanleggen van groen om het mooi en aantrekkelijk te maken. Bij krimp van de bevolking moet er een nieuwe structuur van de kernen worden gemaakt waarin woningvoorraad, voorzieningen en bereikbaarheid weer in balans zijn bij een lagere bevolkingsomvang. Dus we moeten op zoek wat de hoofdstructuur is: wat zijn de centrale plekken voor wonen, werken en voorzieningen die (nu nog) groeien en voor langere tijd, ook bij optreden van krimp, hun rol voor het geheel blijven vervullen, en hoe zonder problemen toegroeien naar deze structuur door bij daling van bevolking, bedrijven en voorzieningen steeds naar een goede onderlinge balans te zoeken. De structuur als wisselwerking tussen functies, kernen en steden Bij structuur denken we meteen aan iets dat vast ligt, de stedelijke structuur of de infrastructuur. Je kunt structuur ook opvatten als de wisselwerking tussen functies. Deze wisselwerking bepaalt namelijk ook de hun onderlinge ruimtelijke positionering van en processen tussen functies. Dat betekent dat als je een functie in een gebied verliest, andere functies zich daarop zullen aanpassen. Er verdwijnen bedrijven, huishoudens en voorzieningen in een bepaald tijdsbestek. In stedelijke gebieden vindt misschien nog enige tijd groei plaats. Om een gebied bij krimp leefbaar te houden/te maken moet de ruimte worden aangepast door wegnemen, herschikking en combineren van functies. Weeg beslissingen af tegen betekenis voor het totaal. Dan gaan voorzieningen na bundeling bijvoorbeeld een functie vervullen voor een veel groter gebied. Dat geldt ook voor kernen en steden. Eigenlijk is er geen sprake van groei- en krimpgebieden, maar van een stedelijk systeem dat zich op een groter schaalniveau aan het herpositioneren is en waarin gebieden een andere rol krijgen, maar ook kernen en steden in wisselwerking met hun natuurlijke en landschappelijke omgeving. Meerdere transformatieprocessen tegelijk Niet alleen de bevolkingskrimp heeft gevolgen voor de ruimtelijke structuur. Er zijn meer processen die tot transformatie van de ruimte leiden. Zoals de aanpassing aan klimaatverandering, de omschakeling naar duurzame energiesystemen. Maar ook de veranderingen in de landbouw, de aanleg van natuur, nieuwe kustverdediging, enz. Als je de structuur dan ziet als wisselwerking tussen functies betekent de nieuwe planningssystematiek de toepassing van een ketenbenadering binnen een regionaal systeem. Daarin worden alle dynamische processen op elkaar betrokken en worden keuzen afgewogen op toegevoegde waarde voor een duurzame en toekomstrobuuste ontwikkeling van het gebied als geheel. Dat vraagt om inzicht in de ruimtelijke schaal waarop functies opereren, hun onderlinge samenhang, de dynamiek die er in optreedt en een bandbreedte van de veranderingen die kunnen optreden in de loop van de jaren. Maar die tegelijk de gebiedsspecifieke kansen benut om een nieuwe identiteit te ontwikkelen. Ontwikkeling van nieuwe gebiedsidentiteiten binnen de totaalstructuur Een gebied komt door de transformatieprocessen in een nieuwe rol binnen economische netwerken en ruimtelijke systemen en kan hierdoor ook een nieuwe identiteit ontwikkelen als de regionale onderscheidende potenties worden onderkend en benut. Dat betekent misschien een regio met andere landbouw, ander soort inwoners of andere bedrijven. Maar zo is het al eeuwen lang gegaan met onze ruimte. Benut dus de transformaties die zich aandienen, bijvoorbeeld vanuit nieuwe energie, kustontwikkeling of nieuwe landbouw, als mogelijkheid om toe te werken naar een nieuwe identiteit van het gebied. De kansen kunnen er op het dorpsniveau zijn maar ook ingegeven worden vanuit rijksprogramma's. Ga de regio "branden" vanuit die nieuwe identiteit. De structuur als ontwerp op meerdere schaalniveaus tegelijk Bij het toewerken naar de toekomstige en toekomstrobuuste structuur zal als samenspel tussen meerdere schaalniveaus tegelijk opgepakt moeten worden. • Op het nationale niveau zal er sprake zijn van een ruimtelijke hoofdstructuur van bijvoorbeeld een stedelijk netwerk aan de hoofdinfrastructuur dan wel corridors. Door de schaalvergroting die de mobiliteit met zich meebrengt zal dit netwerk zich uitstrekken over een groot deel van Nederland, met een hoge mate van dichtheid op centrale plekken, afgewisseld met luwe gebieden (een Groene Metropool?)
9
•
•
•
Op het (inter)provinciale niveau zal er ook een nieuwe balans ontstaan. Als er functies in krimpgebieden langzamerhand wegvallen, zullen de bewoners van deze gebieden meer zijn aangewezen op de centrale steden. Daar werken velen van hen wellicht ook al. Er ontstaat dus een vergrote wisselwerking tussen steden en hun omgeving. Daardoor is er sprake van een stedelijk netwerk dat op (inter)provinciaal niveau functioneert. Op het niveau van de regio zullen bepaalde functies het liefst in elkaars nabijheid zitten om voordelen daarvan te benutten. Maar het is niet zo dat daarmee automatisch een nieuwe kernenhiërarchie ontstaat. Door de schaalvergroting en mobiliteit van mensen is er geen sprake meer van een dergelijke hiërarchie op het regionale niveau. Maar het is wel handig om te komen tot een bepaalde bundeling van functies op een aantal locaties om de voordelen daarvan te benutten. Dat vraagt om een inzicht in de manier waarop functies tot opschaling komen en een proces om te komen tot zinvolle combinaties. Op het schaalniveau van de steden en dorpen zullen gedeelten van de woningmarkt en voorzieningen worden gesaneerd. Maar dat moet niet een onsamenhangende structuur worden, maar een nieuwe ruimtelijke structuur die weer eigen kwaliteit heeft. Maar er zullen ook zeer vitale dorpen zijn. De structuur moet dus weer opnieuw ontworpen worden op basis van een krimpprogramma. De structuur die voor de toekomst robuust is kan als ruimtelijke casco worden beschouwd.
Toekomstrobuuste structuur als ruimtelijk casco
2010
2030
Werk toe naar regionaal toekomstige robuuste basisstructuur Kies voor handhaving en bundeling wonen en voorzieningen op strategische locaties voor Benut nieuwe kansen vanuit lange termijnvisie Benut locale kwaliteiten Investeer selectief in wegen en bereikbaarheid
Flexibilisering van ruimtelijke ordening en ruimtegebruik. Die nieuwe structuur moet echter passen bij de maatschappij van de toekomst. Dus als we een krimpstrategie tot 2040 maken zullen we rekening moeten houden met veranderende maatschappelijke ontwikkelingen en bijbehorende ruimtelijke behoeften. De balans zal ontstaan als resultante van beslissingen van vele actoren over veel verschillende functies op vele plekken. Het vraagt ook een grote mate van flexibiliteit, om de consequentie van de beslissingen van de ene actor te bezien op betekenis voor de beslissing van een ander. Er is dus sprake van een continu proces van het zoeken naar de balans, je weet nooit wanneer het einde in zicht is, maar je kunt wel met scenario's verkennen wat goede beslissingen zijn. Om dan toch die gewenste synergie tussen functie te bevorderen kan een gedeeld beeld van de gewenste ontwikkeling helpen om beslissingen te nemen die toekomstrobuust zijn. Dat werkt naar meerdere kanten: • Naar de toekomst kijkend moeten overheden zich afvragen of nieuwe investeringen wel nodig zijn. Elke investering moet worden afgewogen tegen een mogelijk toekomstscenario en beoordeeld worden of de investering robuust is. Ook als er nu marktvraag is, kan over enkele jaren sprake zijn van overaanbod. Het heeft geen zin voor leegstand te gaan bouwen.
10
•
• •
•
Voor sommige functies moet dan bekeken worden waar de investering lang mee kan en rendabel is door aanwezigheid van marktvraag of verwachting van handhaving van de positie van de locatie binnen de structuur. Voor andere functies met kortere lifecycle kan afgewogen worden of de investering past binnen het teruggroeiscenario en desondanks rendabel te exploiteren is. Dan is ook flexibel ruimtegebruik een optie (zie IV.) Als de ruimtelijke structuur terug moet krimpen naar een nieuwe balans moeten we afwegen hoe lang je een woning, een voorziening of een weg in stand wil houden. Zoek het moment dat je overgaat om niet meer te investeren maar functies gaat saneren of bundelen. Grootschalige ontwikkelingen zijn lastig te realiseren, vragen hoge voorinvesteringen, bijvoorbeeld in infrastructuur en hebben hoge risico's door de maatschappelijke dynamiek. Het is veel handiger om via kleinschalige ontwikkeling toch gefaseerd te bouwen aan het toekomstbeeld, met mogelijkheid om tussentijds visies bij te stellen en desnoods te stoppen met bouwen. Er ligt al veel infrastructuur en vastgoed. Door hier slim mee om te gaan en te hergebruiken, ook voor mogelijk heel andere functies en functiecombinaties, kunnen desinvestering worden voorkomen of beperkt.
Denkoefening voor het Experiment Eemsdelta Aanpak: • Verken de bandbreedte van bevolkingsdaling en de gevolgen daarvan voor woningvoorraad en voorzieningenniveau. • Verken de andere ruimtelijke transformatieprocessen in het gebied en hun betekenis voor de ruimtelijke structuur. • Definieer op basis van de transformatieprocessen de mogelijk toekomstige positie en rol van het gebied en de aangrijpingspunten voor beleid • Ontwikkel scenario's van de mogelijke ontwikkeling tot 2040. Verken de omslagpunten voor handhaving van regionale functies en ontwikkelingsopgaven voor functies die op termijn wenselijk zijn vanuit duurzaamheidsdoelstellingen. • Ontwikkel een strategie met gefaseerde ontwikkeling van de ruimtelijke structuur vanuit 3 schaalniveaus: de regio in haar context (de Regio Groningen-Assen, Veenkoloniën/OostGroningen, Duitsland); de regio als geheel; de kernen afzonderlijk. Ideeën: • Profileer de regio als duurzame energieproducent en transmissie voor Europa en benut dit voor financiering voor ruimtelijke opgaven. • Benut de aanpassing van het watersysteem voor zoetwaterbuffering voor nieuwe vormen van landbouw/visserij, watertoerisme en voor een flexibel systeem van drijvende woningen. • Bundel regionale voorzieningen voor de komende 20 jaar in de centrale plaatsen op de vervoersverbindingen Uithuizen- Groningen en Delfzijl-Groningen. • Verken de mogelijkheden voor een dam in de Eems voor combineren van veiligheid, waterbuffering en uitwisselingsrelaties met Duitsland.
11
IV.
Thema 2: Flexibel en toekomstgericht ruimtegebruik
Meervoudig ruimtegebruik. Hoe monofunctioneler een gebied hoe meer risico's. Hoe meer functies gecombineerd zijn in een gebied of een gebouw, hoe makkelijker dit systeem zich kan aanpassen en in stand kan blijven. Vrijkomende ruimte kan makkelijker worden ingevuld. Functiecombinaties brengen ook innovaties teweeg, door meer uitwisseling van informatie van bedrijven en personen.
Multifunctioneel gebruik van ruimte
2030
2010
A
D
B
E
Combineren van functies maakt ruimtegebruik flexibeler
C
F
G
A
C/ D
F
Maak herverdeling van ruimte mogelijk Ontdek slimme functiecombinatie
Ontdek slim hergebruik van vrijkomende ruimte
Slim bundelen en combineren van voorzieningen De voorzieningen ondergaan als gevolg van marktwerking al een schaalvergroting. Door de dalende bevolking wordt dit proces versterkt. Kleine voorzieningen worden opgeheven, er komen nieuwe op centrale plekken met een functie voor een groter gebied. Dit proces kan ook als een kans worden opgevat: noodlijdende voorzieningen op meerdere plekken worden vervangen door een aantrekkelijke voorziening op een centrale plek. Door functies te combineren kan zelfs sprake zijn van synergie, efficiency en flexibiliteit. Combineer meerdere typen scholen in een gebouw en combineer scholen met winkels voor dagelijkse goederen. En als je toch functies combineert zet ze dan in één gebouw. Dat spaart kosten en maakt het makkelijker om vrijkomende ruimte opnieuw te benutten. Slim hergebruik van leegkomende gebouwen Hoe krijg je nieuwe functies in leegstaande woningen, leegstaande bedrijfspanden, leegstaande boerderijen? Voor hergebruik van leegkomende gebouwen moet je op zoek naar functies die misschien minder levensvatbaar zijn en aan de onderkant van de vastgoedmarkt opereren (ateliers en expositieruimte voor kunstenaar). Van 2 woningen er 1 maken. Deze oplossingen zijn misschien goedkopen dan saneren. Er kan ook een nieuwe vraag ontstaan door het een ander of ruimer functiegebruik te geven (bedrijvigheid in vrijkomende boerderijen, vrijkomende woningen als recreatiewoning). Dat vraagt wellicht enige beleidsruimte, maar ook dit levert wellicht maatschappelijk meer op en kost minder dan ontstaan of voorkomen van verloedering. Tenslotte kun je op zoek naar functies waar nationale wel vraag naar is maar elders niet zo gewaardeerd worden (aanbod van woonruimte voor asielzoekers/statushouders, gevangenissen). Flexibel ruimtegebruik We denken bij ruimtelijke ontwikkelingen meteen in grondverplaatsing, wegen, bakstenen en beton. Maar het kan ook in flexibele (hout)skeletbouw, in verplaatsbare woningen, in waterstructuren. Als je daar meer gebruik van maakt kan je flexibeler bouwen en ordenen. Bouw gebouwen en complexen zo dat je (later) multifunctioneel te gebruiken zijn in plaats van afgestemd op 1 gebruiker. In de jaren ' 70 heeft architect Habraken daarvoor al een systeem
12
ontwikkeld (Stichting Architecten Research). Daarmee is uitbouw en krimp en verandering van gebruik van gebouwen veel makkelijker te realiseren.
Flexibel bouwen
Andere manier van ontwerpen 5 Twee sprekers op de startbijeenkomst van de Eo Wijers-prijsvraag benoemden hierbij de kwestie dat bij de ontwikkeling van ruimte er nu onvoldoende aandacht is voor de fase na de bouw: de kosten van het beheer. Deze kosten kunnen vele malen hoger uitpakken dan de bouwkosten. Er valt dus veel te verdienen met een andere manier van ontwerp en inrichting en beheer. De kosten van het beheer van ruimte dient te worden meegewogen bij het ruimtelijke ontwerp van gebieden. Hiermee kunnen hoge kosten worden bespaard, zowel voor de eigenaar als voor de maatschappij. Dus met andere constructies en bouwsystemen kunnen we de exploitatiekosten van een gebouw over lange termijn naar beneden schroeven. We moeten beter ontwerpen voor verlaging van bouw, beheer en gebruikskosten en voor flexibilisering van ruimtegebruik. Bouw zo dat gebouwen gemakkelijk kunnen worden aangepast, afgebroken of verplaatst. Met de Craddle to Craddle kunnen gebouwen en onderdelen worden verplaatst en hergebruikt. Dan wordt onze ruimte een systeem waarin modules kunnen worden gebruikt. De waarde van een te saneren woning hoeft dan niet eens te verminderen als de onderdelen herbruikbaar zijn! Drijvende woningen kunnen worden verplaatst in een waternetwerk van plek naar plek. Dat maakt de ruimte flexibel, in tijden van groei en krimp en wordt de waarde van vastgoed niet meer alleen bepaald door de plek! Dat vraagt om flexibele bestemmingsplannen, waarin ruimte en gebouwen gemakkelijk kan worden aangepast.
5
Cees Anton de Vries en Willem Verbaan. Zie: www.eowijers.nl, prijsvraag 2010/2011, conferentie 22 januari 2010
13
Ontwerp, inclusief beheer en verwijdering Ontwerp met lage bouwkosten Ontwerp met lage milieubelasting Ontwerp met lage beheerkosten Ontwerp met lage energiekosten en energie als verdienmogelijkheid
Ontwerp met flexibele gebruiksmogelijkheden Ontwerp met herbruikbaar materiaal
De bouw van verplaatsbare woningen, bouw van woningen in modules en toepassing van Craddle to Craddle benadering vraagt om een grote omslag in denken in de bouwwereld. Maar deze benadering is niet alleen relevant voor de krimpopgave maar ook uitvloeisel van energieneutraal bouwen, klimaatneutraal bouwen en geschikt om te voldoen aan de toenemende kwaliteitsvraag vanuit de koper. Doordat de projectontwikkelaar en de gemeente (bij krimp) niet meer de winsten krijgen uit ontwikkeling van vastgoed, neemt het belang van de projectontwikkelaar bij de ruimtelijke inrichting af. Het maakt plaats voor particulier en collectief particulier opdrachtgeverschap (waar gemeenten en projectontwikkelaars dan nog wel een coördinerende rol ik kunnen blijven vervullen). Slim hergebruik van gesaneerde locaties Bij sanering van woningen en bedrijfspanden ontstaan gaten in de stedebouwkundige structuur. We kunnen slimmer omgaan met hergebruik van gesaneerde locaties, dat wellicht ook nog wat opbrengt. Benut vrijkomende ruimte na sanering voor inpassing van een park of natuurgebied. Dit levert een kwaliteitsimpuls op, die mogelijk de waarde van omliggende bebouwing instand houdt of vergroot. Benut vrijkomende ruimte na sanering van panden voor stadslandbouw (bijvoorbeeld een gemeenschappelijke kas voor een aantal straten; afgeboekte grondwaarde invullen met functie met maximale opbrengst). Kortom: door ontwikkeling van modulematige bouwsystemen, meervoudig ruimtegebruik en nieuwe functiecombinaties kan de ruimte flexibeler worden benut en gemakkelijk worden ingespeeld op dynamiek van groei en krimp.
Denkoefening voor het Experiment Eemsdelta • •
Bundel regionale voorzieningen voor de komende 20 jaar in multifunctionele centra op maximaal twee locaties. Investeer voor maximaal 20 jaar en houd rekening met verder opschaling daarna. Pas stadslandbouw (kassen) in bij stedelijke herstructurering, mede als drager voor verlaging woonlasten.
14
V.
Thema 3: Financiering van ruimtelijke ontwikkeling
5.1. Het huidige systeem en de problemen Waardestijging bij groei Eerst het gangbare systeem in een notendop. De groeiplanning is gebaseerd op de benadering dat er waardevermeerdering optreedt van grond en vastgoed, dat er markt is voor afname van het vastgoed en dat er winst te behalen is. De gemeente koopt tegen agrarische waarde grond van een boer, investeert in bouwrijp maken en verkoopt de grond met winst aan particulieren en projectontwikkelaars. De winst gaat in het grondbedrijf. Uit het grondbedrijf worden ook ontwikkelingsprojecten gefinancierd waarvan de ontwikkelkosten hoger zijn dan van uitleglocaties. Vaak krijgt de gemeente ook nog geld van het rijk voor ontwikkeling van herstructureringslocaties vanwege het maatschappelijke belang van herbenutting van de locaties. Er zijn woningcorporaties die zowel maatschappelijke verantwoordelijkheid hebben voor mensen met een laag inkomen die toch goed moeten kunnen wonen en tegelijk als maatschappelijk ondernemer in de vastgoedmarkt operen. Zij hebben vaak vermogen kunnen opbouwen omdat dit mogelijk is in de huursector. Verder kunnen zij door ook in de marktsector te opereren winsten genereren die tegenvallers en risico's kunnen compenseren. Het onderstaande model geeft aan dat in een situatie van groei iedere eigenaar van vastgoed profiteert van winst en waardestijging. Verdien en verliesmodel bij groei en krimp: waardestijging bij groei
Waardestijging en winst bij groei Wijziging bestemming
Waardestijging grond
Bouwrijp maken
Waardestijging grond
Verkoop grond
Inkomsten grondbedrijf
Projectontwikkeling
Winst projectontwikkelaar
Toename inwoners
Toename bijdrage gemeentefonds
Waardestijging vastgoed
Winst eigenaar
Desinvestering en waardedaling bij krimp In een situatie met krimp zijn er geen inkomsten uit uitgifte van grond met winst, maar moet er vaak wel een noodzakelijke desinvestering worden gedaan om verpaupering in woonomgeving tegen te gaan. Leegstand leidt tot verlies van inkomsten voor corporaties. Verder zijn er maatschappelijke kosten voor noodzakelijke herstructurering voorzieningen. Het systeem van de ruimtelijke ontwikkeling was betaalbaar door de groei die voor opbrengsten zorgde, de krimp levert vrijwel alleen verliesposten op waar geen opbrengsten tegenover staan. Ofwel: het systeem werkte zolang er groei was.
15
Verdien en verliesmodel bij groei en krimp: waardedaling bij krimp
Waardedaling en verlies bij krimp Daling marktvraag
Daling waarde grond Daling waarde vastgoed
Geen Verkoop grond
Geen Inkomsten grondbedrijf
Daling aantal inwoners
Vermindering bijdrage uit gemeentefonds
Sanering overtollige woningvoorraad
Kosten voor gemeente en corporaties
Herstructurering voorzieningen en openbare ruimte
Kosten voor gemeente en instellingen
Waar zit nu het probleem? De problemen van nu: • Gemeenten die krimpen worden er mee geconfronteerd dat er wel kostenposten zijn als gevolg van krimp maar geen opbrengsten of inkomsten die deze kosten zouden kunnen dragen. Bovendien hebben een aantal gemeenten al jaren geïnvesteerd in herstructurering van woonwijken en sanering van overtollige woningen. Voor de saneringsopgave als gevolg van de krimp is komende decennia is onvoldoende geld voorhanden terwijl er vanwege leefbaarheid wel moet worden gesaneerd. • Het is nu vrijwel onmogelijk regionaal en bovenregionaal te verevenen tussen groei en krimpgebieden, of gemeenten met geld en gemeenten met tekorten. We lopen tegen het probleem dat deze steden en gebieden niet in dezelfde bestuurlijke eenheden liggen. Verevening moet dus vrijwillig plaats vinden in (inter)regionale samenwerkingsverbanden. Maar welke groeigemeente zou vrijwillig middelen willen afstaan aan gemeenten met tekorten? Dat zou afgedwongen moeten worden door een hogere overheid of door regelgeving. Maar ook groeigebieden kunnen niet zomaar middelen afstaan. Groei kost ook geld. Een nieuwe uitbreiding ontwikkelen en tegelijk saneren en herstructureren in steden vraagt geld. Is weinig meer te delen met krimpgemeenten. • Rijksinstrumenten zijn alleen gericht op de groei van grote steden om te voldoen aan de woningvraag en niet om tot een nieuwe balans te komen in de woningmarkt van een hele regio waar groei en krimp plaats vindt. De vraag is hoelang deze instrumenten er nog zijn bij bezuinigingen op uitgaven van de rijksoverheid. • Bij groei profiteren particulieren en ontwikkelaars van de waardestijging, bij krimp komen de waardedaling voor rekening van particulieren en corporaties. Hiertussen vindt geen verevening plaats. De bewoners van krimpgebieden zijn de dupe van een ontwikkeling waar ze niets aan kunnen doen. De problemen straks: • In de toekomst worden de meeste gemeenten in Nederland voor een krimpende bevolking geplaatst. Gemeenten die nu nog riante bouwplannen maken voor uitbreiding en herstructurering, investeren in bereikbaarheid en in voorzieningen, krijgen straks ook te maken met teruglopende vraag en toenemende kosten van ruimtelijke transformaties door krimp. Dat hoeft geen probleem te zijn, als er op tijd middelen voor de krimp zouden worden gereserveerd, maar dat gebeurt nog niet. Wat is de praktijk? De inkomsten die gemeenten nu verkrijgen gaan grotendeels weer op aan de kosten voor herstructurering met zijn onrendabele top; gemeenten rekenen wel met de waardevermeerdering van vastgoed maar niet met waardevermindering door toekomstige krimp. Als je afschrijving mee zou nemen zou dat een behoorlijke extra kostenpost zijn en de balans
16
negatief uitslaan. gemeente en markpartijen benutten uitbreidingslocaties als melkkoe: naast inzet van opbrengsten in verlieslocaties gaan de overige winsten naar algemene middelen voor inzet voor andere investeringen (zoals cultuur en welzijn). De financiële crisis en terugvallende woningvraag hebben aan deze werkwijze als grotendeels een einde gemaakt. Kortom: de huidige krimpgemeenten kunnen hun (des)investeringen niet zelf opbrengen. In de toekomst kunnen de huidige groeigemeenten dat ook niet als er niet vooraf middelen worden gereserveerd of andere instrumenten worden ontwikkeld. Nu zijn de krimpgebieden de dupe, maar straks heel Nederland. Wie betaalt deze rekening? 5.2. De aanpak voor korte en lange termijn Uit het voorgaande komt naar voren dat krimp geld kost (die maar beperkt door groei in eigen en andere regio's kan worden opgevangen) en dat we moeten anticiperen op de te verwachten situatie dat er in heel Nederland krimp gaat optreden. Daarom moeten we de werkwijze en de instrumenten die ons in een benarde financiële positie brengen tegen het licht houden. Voor de korte termijn Voor de korte termijn is een oplossing nodig voor de gebieden waar nu krimp optreedt. Die oplossing heeft twee kanten: • Aan de ene kant wordt aan de krimpregio's gevraagd om zich tot het uiterste in te spannen om via efficiënt bestuurlijk opereren en regionale coalities (zie VI) te benodigde middelen voor noodzakelijke (des)investeringen en aanpak van openbare ruimte te organiseren. Gezien de terugloop van middelen in het gemeentefonds, de beperkte financiële armslag door desinvesteringen in het verleden en krimpsituatie in deze regio's kan niet verwacht worden dat dit ook daadwerkelijk de oplossing zal bieden. • Als de mogelijkheden voor sparen, verevenen en efficiënte organisatie zijn uitgeput resteert alleen een oplossing door inzet van een Rijksbijdrage. Deze rijksbijdrage uit een krimpfonds kan op dit moment alleen gevoed worden uit algemene middelen, die tot stand komt uit belastingen en opbrengsten van bedrijven en burgers. Dus indirect ook uit ruimtelijke ontwikkeling. Waarom zou het Rijk een dergelijk bijdrage leveren? Je kunt zeggen dat je er niets aan kunt doen dat je in een krimpregio of in een groeiregio woont. Als je in een krimpgebied woont en je woning niet kwijt kunt omdat niemand het wil kopen ben je zelf de dupe. Je kunt de mensen in krimpgebied niet laten opdraaien voor alle kosten die dat met zich meebrengt. De mensen in een groeigebied profiteren van alle nieuwe dingen, van waardevermeerdering van hun woning omdat er markt voor is of omdat er een mooi park bij worden aangelegd of een hoogwaardige OV-verbinding. Solidariteit is dan: ieder gelijke kansen en rechten. Voor de lange(re) termijn Volgens de lange termijnprognoses wordt over enkele decennia heel Nederland geconfronteerd met de krimpopgave, waar nu de gebieden aan de rand van Nederland al mee te maken hebben. Dat biedt kans om daar vroegtijdig op voorbereid te zijn. Daarvoor zijn er meerdere mogelijkheden, met elk verschillende voorwaarden, voor- en nadelen en consequenties. a. bevorderen van sparen door gemeenten Gemeenten die (nog) groeien worden geadviseerd om te anticiperen op de krimp, en alvast te gaan sparen van uit algemene middelen en opbrengsten uit groeilocaties om de in de toekomst noodzakelijk sanering te kunnen bekostigen. De vraag is in hoeverre dat kan als groei ook geld kost. Kijk naar de vele rijksinvesteringen in infrastructuur en bijdragen voor stedelijke ontwikkeling die naar deze groeigebieden als de Randstad gaan. Bovendien is het de vraag of de geplande uitbreidingen wel toekomstrobuust zijn (zie H. II.). Op het moment dat de gemeenten niet meer groeien en geen uitbreiding meer realiseren valt deze benadering weg. En dat is bij de meeste gemeenten het geval. Er wordt nog wel gebouwd, zoals vervangende nieuwbouw voor ouderen, bijvoorbeeld vier slechte woningen die vervangen worden door twee goede. Moeten die twee woningen dan de kosten van daling van vier woningen opleveren? In krimpgebieden wordt de markt uiterst mager en risicovol. Conclusie: gemeenten aanspreken op sparen voor toekomstige krimp is goed, maar lijkt contraproductief te gaan worden als tegelijkertijd ingezet wordt op een programmering die de uitbreiding wil beperken.
17
b. (inter)regionale verevening groei en krimp Er is een mogelijkheid om op een hoger schaalniveau dan de krimpregio's samenwerking tot stand te brengen tussen groei en krimpgebieden, in de verwachting dat dit opbrengsten en kosten van ruimtelijke ontwikkeling kan verevenen. Ook deze benadering heeft minpunten: − Een bestuurlijke organisatie op dit schaalniveau, inclusief vergaande financiële afspraken over verevening, is een zeer grote opgave. Dat zouden dan eigenlijk gemeenten op het niveau van de huidige provincies vragen... − Het is een te optimistisch beeld dat groei en krimpgebieden iets te verevenen zouden hebben. Het punt is dat de groeigemeenten ook geen middelen kunnen genereren voor hun ruimtelijke ontwikkeling, inclusief herstructurering. c. nationale verevening van winst- en verlies Het alternatief is een verevening van winst- en verlies op nationaal niveau. Door waardestijging in groeigebieden en waardedaling in krimpgebieden als vereveningsposten met elkaar in verband te brengen. Hoe zou dat kunnen? Het probleem is dat het om afzonderlijke financiële systemen gaat: waardestijging in groeigebieden blijkt uit vastgoedwaarde van bv. woningen, waarvoor de gemeente WOZ-belasting kan heffen. Waardestijging en winst van projectontwikkelaars wordt als bedrijfsinkomsten beschouwd. Dit komt deels via belastingheffing weer in de rijkskas. Een klein deel kan met behulp van de nieuwe instrumenten van grondexploitatiewet van de Wro worden afgeroomd door gemeenten. Waardedaling van woning van particulieren vinden we nergens terug: die moet de particulier zelf nemen. Hetzelfde geldt voor woningcorporaties. Het enige middel is om de waardestijging via instrumenten af te romen en in te zetten voor dichten van gaten in krimpgebieden.
Nationaal vereveningsmodel van winst en verlies
Waardaling
Waardestijging
Grondbedrijf regio x
Grondbedrijf regio y
Projectontwikkelaars
Fonds
Corporaties
exploitatieheffing Particulieren
Particulieren WOZ heffing
Een provinciaal fonds kan een intermediair zijn om inkomens van gemeenten en opbrengsten uit afroming door het Rijk te bundelen ten behoeve van maatwerk per regio. Maar dat kan een ook nationaal fonds zijn met regionale toedeling. d. naar een zelfregulerend systeem van ruimtelijke ontwikkeling Maar stel nu dat er nu ook eens geen groei meer zou zijn maar alles krimpt. Dan moet je nog toewerken naar een leefbare samenleving. Dan gaat het er om te komen tot een verdeling van de kosten die krimp met zich meebrengt die maatschappelijk acceptabel is: ieder draagt naar vermogen het verlies. Is het denkbaar om een zelfregulerend systeem te ontwikkelen voor vastgoed waarmee zowel groei als krimp kan worden gefinancierd? We moeten toe naar een vastgoedsysteem waarmee investeringen waardevast blijven en waarin zowel groei als krimp kan worden gefinancierd.
18
In een situatie van groei en krimp kan je nog denken aan een methode om waardestijging in groeigebieden te benutten voor verevening van waardedaling in krimpgebieden, zowel op regionale als op nationale schaal. Maar als we afstevenen op een situatie met krimp in heel Nederland moeten we op zoek naar een planningsbenadering waarmee we de te verwachten kosten van krimp in heel Nederland kunnen betalen en hoe we een dergelijk ruimtelijke ontwikkeling en beheer tot stand brengen dat er bij een teruglopende bevolking toch waarde van vastgoed overblijft. Zie 5.3. e. inzet vanuit de rijksbegroting In plaats van een ingewikkeld heffingensysteem op waardecreatie uit ruimtelijke ontwikkeling kan de rijksoverheid ook uit algemene middelen een bijdrage leveren aan het oplossen van de problemen bij krimp. Daarvoor kan inkomsten uit economische winst worden ingezet. Dat zou een veel makkelijker weg kunnen zijn. De voorwaarde is dan wel dat de economische ontwikkeling een groei laat blijven zien die in staat is stijgende kosten van krimp te dekken. Aan de heffing op waardecreatie in ruimte zit een grotere prikkel om tot zelfregulatie te komen. 5.3. De contouren van een zelffinancierende (regionale) ruimtelijke ontwikkeling We zouden een werkwijze moeten verzinnen waarmee we de ruimte zo inrichten en herstructureren dat dit tot minimale inrichtings- en beheerskosten leidt en dat vastgoed voor lange tijd zijn waarde behoudt (lange lifecycle) of juist snel wordt afgeschreven (korte lifecycle). De werkwijze zou kunnen bestaan uit de volgende onderdelen: a. Waardestijging benutbaar maken voor ruimtelijke ontwikkeling Het zou vanzelfsprekend moeten zijn dat waardestijging die ontstaat door ruimtelijke ontwikkeling ten goede komt aan onrendabele noodzakelijke projecten en het kwalitatieve beheer van ruimte. Deze waardestijging treedt op bij ontwikkeling agrarisch gebied tot stedelijk gebied, waardestijging bij aanleg groenstructuren, waardestijging door verbetering van bereikbaarheid, bij bouwrijp maken, grondprijsverhoging, winst uit verkoop van nieuwbouwwoningen door projectontwikkelaar, enz. Dat vraag om een financiële huishouding waarbij de opbrengst die de waardestijging nu levert aan gemeenten, projectontwikkelaars en particuliere vastgoedeigenaars en grondeigenaren niet uit het systeem 'weglekken' maar weer ingezet worden voor de ruimtelijke ontwikkeling zelf. Met de werking van een soort revolving fund. b. Planvorming voor lange termijn Neem in de ruimtelijke planvorming voor gebieden een financiële huishouding op voor een termijn van 100 jaar voor investeringen voor de lange termijn en 20 jaar voor investeringen met korte cyclus. Dat betekent niet dat je blauwdrukken moet gaan maken voor deze ontwikkeling, maar een visie op het beheer van het gebied waarbij je bij ruimtelijke ontwikkeling al rekening houdt met afschrijving van vastgoed en het verwijderen ervan. c. Zorg voor een gesloten financiële huishouding De begrotingen komen nu vaak al onder de nul uit. Als je de krimp mee gaat rekenen komen we helemaal in de rode cijfers terecht. Er moet dus in de planning een werkwijze zijn dat ontwikkeling, beheer en sanering gefinancierd kunnen worden. We zijn gewend de kosten voor beheer en sanering voor ons uit te schuiven. Dat kan niet langer. Dat betekent dat je verdiencapaciteit die er is, reserveert voor toekomstige herstructurering en saneringssituaties. Een soort verwijderingbijdrage bij elke nieuwbouw bv. Nu hebben bestemmingsplannen een exploitatie, simpelweg met aankopen en verkoopcijfers. Maar de hele exploitatie over 40 of 100 jaar is buiten beeld. Hier kunnen we wat aan doen. In de jaren 70 was daarvoor een werkwijze die de exploitatie over 40 jaar regelde (ik dacht met richtlijnen volgens het groene en bruine boekje). Door de winstgevendheid van bestemmingsplannen is dat op de achtergrond geraakt, door de krimpopgave komt het weer in beeld. Bij een andere exploitatie van bestemmingsplannen is het Rijk aan zet. Een wijziging van de Wro en de Grondexploitatiewet ligt in handen van de Tweede Kamer. d. Saneer om waarde van vastgoed in stand te houden Door overaanbod op de vastgoedmarkt daalt de waarde van het geheel. Er kan waarde worden behouden door sanering van overtollig vastgoed. Maar deze sanering kost veel geld (afschrijving, afbraak en herinrichting vrijkomende ruimten). Er zou dan een constructie moeten zijn tussen belasting op behoud van waarde (of doorontwikkeling van waarde) en deze afschrijving van overtollig
19
vastgoed. Eigenlijk is dit ook weer een verevening van exploitaties van (bestemmingsplannen van) gebieden en grondbedrijven van gemeenten. e. Bouw met minimale gebruiks- en beheerskosten Bouw zo dat het gebruik en beheer van de ruimte en vastgoed veel minder kosten dan nu het geval is En dat sanering geen probleem is maar nieuwe kansen biedt (zie H4 nieuwe bouwen). f. Benut sanering voor nieuwbouw Dat lijkt idealistisch en utopisch. Maar vanuit de Craddle to Craddle benadering is dat een grote uitdaging. Als je zo bouwt dat je alle materiaal kunt hergebruiken, zou het geen probleem hoeven zijn om iets weer snel af te breken. Dan behoudt zelf een overtollige woning of bedrijfspand zijn waarde, als geheel of in onderdelen. g. Verknopen van ruimtelijke investeringen Verknopen van ontwikkelingen in een regionaal verband vanuit optimalisering van ruimtelijke structuur en ruimtegebruik. Het gaat dan niet alleen over het koppelen van winst en verlieslocaties van gemeenten maat ook om de investeringen van meerdere actoren te schakelen in het belang van regionale ontwikkeling en de synergie aan alle partijen ten goede komt. Samenwerking kan bijvoorbeeld plaatsvinden volgens een corporatiemodel. Om meerdere financiële stromen te kunnen 6 combineren kan een gebiedsfonds worden ingesteld .
Huidige en nieuwe werkwijze planning en financiering
beheer bouw Huidige werkwijze
afbraak afschrijving
+
-
+ Nieuwe werkwijze -
Conclusie De financiële opgave van krimp en de aangereikte oplossingen vragen om uitwerking voor de korte en voor de lange termijn. Voor de korte termijn wordt de beleidsinzet gericht op het optimaliseren van de verdienmogelijkheden om de kosten van krimp te dragen, aangevuld met een resterende rijksbijdrage (er van uitgaande dat deze krimpgebieden niet in staat waren op tijd te anticiperen op de krimp, dan wel al eerdere grote bedragen hebben moeten investeren). Voor de lange termijn wordt een aanpassing van de financiële huishouding van ruimtelijke ontwikkeling georganiseerd zodanig dat de waardecreatie als gevolg van ruimtelijke ontwikkeling ook 6
Een vergelijkbare suggestie voor toepassen van gebiedsfondsen en regionale verevening is geopperd voor de financiering van landschapsontwikkeling. Zie: Landschap verdient beter; Advies van de Taskforce Financiering Landschap onder voorzitterschap van Alexander Rinnooy Kan / Ministerie van LNV, 2008
20
kan worden ingezet voor noodzakelijk verlies van waarden door ruimtelijke ontwikkelingen zoals krimp. De opgave is daarbij om de mogelijkheden van een gesloten regionale huishouding te realiseren en de inzet van nationale instrumenten te beperken. Het is echter ook denkbaar dat een eenmalige wijziging van nationale instrumenten (belastingwetgeving, grondexploitatie en inkomsten uit vastgoed) ruimte kan bieden om te komen tot een efficiëntere financiering van regionale ontwikkeling.
Ideeën voor het experiment Eemsdelta: slim verknopen van geldstromen 1. Maak een coalitie van gemeenten, woningcorporaties, bewoners en energiebedrijven voor een herstructurering en beheer van het vastgoed in de regio met lage woonlasten. Maak duidelijk welk deel van de opgave zelf en wat niet door betrokken te dragen is en zoek voor dat laatste deel andere financieringsmogelijkheden. 2. Leg dwarsverbanden tussen belangrijke financieringsstromen en de gebiedsontwikkeling, inclusief maatregelen voor behoud van leefbaarheid: • de aanleg van grootschalige energie-infrastructuur in de Eemshaven en innovatieve vormen van energiewinning uit zee • het Waddenfonds • het Deltadprogramma, onderdeel Nieuwbouw en Herstructurering • het Deltaprogramma voor kustverdediging en aanpassing watersysteem als investeringsprogramma en aanjager voor gebiedsontwikkeling • het 100.000 woningenplan • de besparing die tot stand kan komen door opschaling van voorzieningen • Europese middelen voor regionale ontwikkeling en leefbaarheid
21
VI.
Thema 4: Gebiedsgerichte samenwerking van actoren
Om te komen tot optimalisering van de regionale (ruimtelijke) structuur en het ruimtegebruik is cocreatie, ketenbeheer en verknoping van financiële middelen van stakeholders nodig. Dat kan binnen gebiedsgerichte samenwerking. Dat vraagt: Interactieve planvorming De ontwikkeling van een gebied kan niet meer gedomineerd worden door de visie van de overheden in het gebied maar is resultaat van interactieve planvorming tussen overheden, maatschappelijke organisaties en stakeholders in het gebied. In een interactief planproces worden overheden, burgers en maatschappelijke instellingen gevraagd informatie en deskundigheid te delen, hun belangen in te brengen, voorkeuren uit te spreken over te behouden en te ontwikkelen kwaliteiten, keuzen te maken en bij te dragen bij uitvoering van de gekozen richting. Burgers en maatschappelijke partijen worden uitgenodigd om mee te denken. Via internet vindt verdere gegevensuitwisseling en interactie tussen deelnemers plaats. Soms worden deskundigennetwerken en burgerpanels opgezet die via internet of op ander wijze betrokken worden bij planvorming. De deelnemers zijn gedurende het hele proces betrokken. De besluitvorming vindt stapsgewijs gedurende het hele plantraject plaats. De uitkomst wordt geacht breed gedragen te zijn. We gaan ervan uit dat de methoden voor interactieve planvorming verder worden ontwikkeld, inclusief toepassing van interactie en besluitvormingssystemen. Het ruimtelijke beleid zal dus, veel minder dan in het verleden het geval was een plan zijn met een uitvoeringsprogramma, maar veel eerder een strategisch document dat aangeeft hoe wordt ingespeeld op de dynamiek. Niet programma's en uitbreidingen staan meer centraal maar de strategie om keuzen te maken bij het aandienen van ontwikkelingen en initiatieven en projecten waar meerdere stakeholders zich voor in willen zetten. Regionale coalitievorming Er moet worden samengewerkt tussen belanghebbenden aan de uitvoering om het optimale resultaat van de gekozen richting te bereiken. Coalitievorming betekent dat partijen gezamenlijk optrekken bij de ontwikkeling van een gebied, gemeenschappelijke belangen vinden en onderhandelen hoe ze mee kunnen liften met elkaars belangen. Een inhoudelijke, ontwerpgerichte benadering kan daarvoor aangrijpingspunten bieden en partijen bij elkaar brengen, omdat er naast een variëteit aan probleemdefinities ook ruimte ontstaat voor een variëteit aan oplossingen. De planningsbenadering moet daarom ‘open’ en stimulerend zijn zodat een optimale bijdrage van diverse participanten mogelijk wordt. Slim verknopen van mensen Voor gebiedsgerichte samenwerking moet een proces op gang worden gebracht, waarbij mensen met goede ideeën met elkaar in contact worden gebracht en er goede oplossingen voor knelpunten worden bedacht en uitgevoerd. Voor het gesprek helpt het als je een aantal potentiële ideeën op tafel kunt leggen die de mensen prikkelen tot het bedenken van wat ze met en in het gebied willen en tot concretere projectideeën. Zo zou op regionaal niveau bedacht moeten worden hoe je tot een goede bundeling van functies kunt komen, waar het hele gebied baat bij heeft. Op lokaal niveau gaat het om goede ideeën om iets van de grond te tillen voor de leefbaarheid of hoe je een mooi pand een nieuwe bestemming kunt geven of een voorziening kunt behouden. Beheer door bewoners Geef bewoners zelf verantwoordelijkheden voor hun gebied en breng mensen met goede ideeën met elkaar in contact om te komen tot slimme oplossingen voor knelpunten. Uit het Interregproject Shared Spaces komt naar voren dat er hierdoor onverwachte dingen boven tafel kunnen komen, dat de betrokkenheid van de burgers met hun leefomgeving wordt vergroot en dat kosten kunnen worden bespaard op beheer van de ruimte.
Idee voor het Experiment Eemsdelta • Maak het proces van het regionale Woon- en Leefbaarheidsplan open en burgergericht. • Ontwikkel burgerinitiatieven voor opzet van duurzame energiesystemen bij herstructurering van wijken om de waarde te verhogen en beheerskosten te besparen. • Maak een digitaal platform waarin mensen hun ideeën kunnen uiten en schakelen. • Werk samen met burgers en maatschappelijke organisatie innovatieve oplossingen uit voor mobiele of digitale voorzieningen.
22
VII.
Van idee naar toepassing
In de voorgaande hoofdstukken zijn de contouren geschetst van een nieuwe planningsbenadering die inspeelt op bevolkingsdaling in een aantal regio's en anticipeert op de verwachte daling in heel Nederland. Hoe komen we tot een dergelijk werkwijze? Aan de voorgestelde benadering zitten nog een aantal haken en ogen die om uitwerking vragen. Allereerst is het een hele omschakeling als winsten en opbrengsten van ruimtelijke ontwikkeling beschikbaar zouden komen voor te maken (des)investeringen. Daarvoor is wijziging van wetgeving nodig over exploitatie van ruimte en afromen van waardestijging. Ten tweede is het de vraag of het mogelijk is om te komen tot een regionale planningsbenadering met een eigen financiële huishouding, waarbij niet alleen de middelen van overheden aan de orde zijn maar van meerdere stakeholders in regionale ontwikkeling. In afzonderlijke krimp- of groeigebieden valt daar nog over te denken, maar voor grotere ruimtelijke eenheden zal dat zeer lastig zijn. Het alternatief is dan opnieuw een heffingsysteem richting een provinciaal of nationaal fonds. Of juist een decentraal systeem waar op zo laag mogelijk niveau investeringen worden gecombineerd tot haalbare projecten. Ten derde vraagt de ruimtelijke financiële planning voor de lange termijn een omschakeling in denken over duurzaam ruimtegebruik en duurzaam bouwen. Waarbij lang-cyclische investeringen en kortcyclische investeringen samen gaan. Kortom: het is noodzakelijk dat de drie overheden, Rijk, provincies en gemeenten, op basis van de bovengenoemde benadering, de handen ineen slaan en wetgevingen en planningsmethodiek ontwikkelen waarmee Nederland in staat is in te spelen op aanpassing van de ruimte als gevolg van een dalende bevolking. Fasering aanpak
2010-2015
Fondsvorming voor * Regionaal gezamenlijke aanpak vanuit gemeenten en woningcorporaties * Rijksbijdrage aan krimpregio’s voor noodzakelijke handhaving leefbaarheid: voorkomen van negatieve spiraalwerking Ontwikkelen adaptatie nationale krimp met nieuwe planningwijze * Uitwerking nieuwe planningswijze * Experiment Eemsdelta
2015 >
Aanpassing rijksbeleid en instrumentarium Toepassing van beleid en instrumenten in regio’s
Regionale aanpak Op het regionale niveau zullen overheden, corporaties en maatschappelijke partijen zich moeten inspannen om een gezamenlijke strategie uit te stippelen om een nieuwe ruimtelijke balans te creëren, om alle beschikbare middelen aan te wenden om te komen tot een leefbare omgeving en de kansen voor ontwikkeling uit te buiten. Dat vraagt van alle partijen om over hun eigen belang heen te kijken en via de weg van gezamenlijk belang voor de leefbaarheid van het gebied te komen tot optimalisatie van keuzen. Dit vraagt van overheden aan de ene kant bevordering van een creatief regionaal gebiedsontwikkelingsproces en tegelijk een duidelijke regierol om te komen tot een strategie voor optimalisatie bij het nemen van beslissingen. In het Experiment Eemdelta kan deze benadering worden uitgewerkt om vervolgens de leerervaringen in heel Nederland toe te gaan passen.
23
Nationale aanpak Op nationaal niveau liggen de er volgende opgaven: • Er dient nagedacht te worden over de structuur die ontstaat bij verdergaande daling van de bevolking met tegelijk bundeling in stedelijk gebied. Dit biedt kansen voor nieuwe netwerkrelaties tussen steden en tussen steden en hun omgeving, waarin de opgaven voor krimp, klimaatadaptatie en energietransitie bij elkaar komen. Misschien komen de gebieden daardoor in een zodanige nieuwe positie dat er nieuwe kansen en nieuwe verdienmogelijkheden ontstaan. Dat zal dan bij ontwikkeling van nieuw ruimtelijk beleid aan de orde moeten komen. • Er dient er een oplossing te komen voor de grote opgaven voor de sanering van overtollig vastgoed waarin de regionale overheden, corporaties en marktpartijen niet kunnen voorzien. En er dient een nieuwe methodiek ontwikkeld en generiek toegepast te worden om op termijn te voorzien in de benodigde financiële middelen voor de krimp in Nederland. Dat vraagt ingrijpende aanpassing van de manier waarop we omgaan met waardetoevoeging en waardevermindering, met grondexploitatie en het beschikbaar krijgen van de opbrengst van waardestijging als instrument om verlies van waarde op andere locaties te compenseren. Dat is een opgave waar het ministerie van Infrastructuur en Milieu een project voor de lange termijn voor dient te starten. • Tegelijk zou het ontwerp- en bouwsysteem zodanig aangepast moeten worden dat de constructies krimp-, klimaat- en energiebestendig zijn en de kosten voor bouw, beheer en sanering dalen. Hier is een grote rol weggelegd voor de bouwwereld zelf, met kennisondersteuning van de (technische) universiteiten.
Verantwoording van illustraties: De foto's in dit rapport zijn afkomstig van internetsites die betrekking hebben op krimp, drijvend wonen, duurzaam bouwen en flexibel bouwen. Wij zijn er van uit gegaan dat de rechthebbenden deze beschikbaar hebben gesteld ter illustratie en promotie.
24
