Monitor van bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik door gemeenten Facetten van handhaving van de Algemene bijstandswet

Facetten van handhaving van de Algemene bijstandswet Monitor van bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik door gemeenten 2001

Inspectie Werk en Inkomen

Facetten van handhaving van de Algemene bijstandswet

Auteur: Dhr. ir. J.C. van de Blankevoort

R03/09, april 2003 ISSN 1383-8733 ISBN 90-5079-048-8 Inspectie Werk en Inkomen


Voorwoord

Wetshandhaving en bestrijding van fraude met bijstandsuitkeringen hebben de afgelopen jaren veel aandacht van de toezichthouder gehad. Deze rapportage is de laatste van een serie monitoren die inzicht geeft in gemeentelijk beleid en uitvoering op dit terrein, waarbij zowel preventie, controle, opsporing als afdoening van fraude aan bod komen. In de toekomst zal de inspectie zicht op de gemeentelijke handhaving houden door gebruik te maken van kerngegevens die gemeenten met de zogeheten Gemeentebarometer doorgeven, en waar mogelijk gebruik maken van gegevens die gemeenten aan het Centraal Bureau voor de Statistiek leveren. De Inspectie Werk en Inkomen wil vooral de vijftig gemeentebesturen die bij de monitor betrokken zijn van dienst zijn met de uitkomsten in dit rapport. Het rapport kan hen aanknopingspunten voor verbeteringen bieden. In dat verband wil ik hun bijzondere aandacht vragen voor de kwaliteit van het cijfermateriaal over fraudegevallen en fraudebestrijding, die nogal eens te wensen overlaat. Onvolledige registraties doen immers afbreuk aan hun eigen bewakings- en sturingsmogelijkheden. Ook gemeenten die niet aan de monitor hebben deelgenomen, kunnen de resultaten gebruiken om zichzelf een spiegel voor te houden en mogelijkheden tot verbetering van hun handhavingspraktijk te bezien. Die verbetering vindt de inspectie van des te meer belang, nu uit de verkregen gegevens blijkt dat op dit terrein vergeleken met een jaar eerder geen duidelijke vooruitgang is gemaakt.

Mr. L.H.J. Kokhuis Inspecteur-generaal Werk en Inkomen

3



Inhoud

5

Samenvatting

7

1

Doel en opzet van de monitor

9

2

Beleidsplannen en verslagen met betrekking tot handhaving

11

3

Voorlichting en preventie

13

4

Reguliere controle

15

5 5.1

17

5.2 5.3 5.4

Opsporing en geconstateerde fraude Werkvoorraden en achterstanden bij het verwerken van belastingsignalen De gebruikte kengetallen voor geconstateerde fraude Geconstateerde fraude De opsporingscapaciteit

6 6.1 6.2 6.3

Afhandeling van geconstateerde fraude Boeten en processen verbaal Terugvordering van ten onrechte ontvangen uitkeringen Afspraken met het Openbaar Ministerie

21 21 22 23

7

Vergelijking met de monitor over 2000

25

8 8.1 8.2

Aanwezigheid en kwaliteit van het cijfermateriaal Aanwezigheid van cijfers Kwaliteit van het cijfermateriaal

27 27 28

9 9.1 9.2

Dwarsverbanden en conclusies Dwarsverbanden Conclusies

29 29 29

10

Reactie van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten

33

Lijst van afkortingen

34

Publicaties van de Inspectie Werk en Inkomen

35



17 17 18 19

Samenvatting

De Inspectie Werk en Inkomen (IWI) heeft bij vijftig gemeenten met meer dan twintigduizend inwoners gegevens verzameld over hun uitvoeringspraktijk op het terrein van handhaving van de Algemene bijstandswet (Abw). Deze monitor van bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik (MenO-monitor) 2001 is de laatste publicatie in een reeks van monitorverslagen waarmee de toezichthouder zicht heeft gehouden op de ontwikkelingen op dit terrein. Alle schakels van de handhavingsketen - preventie, controle, opsporing en afdoening - komen daarbij aan de orde. De verkregen gegevens zijn bewerkt tot kengetallen en indicatoren die een beeld geven van de doeltreffendheid van gemeenten op dit gebied, en van de onderlinge verschillen daarbij. De monitor is niet gericht op een diepgaande analyse van specifieke knelpunten. Met dit monitorverslag wil IWI gemeenten een spiegel voorhouden, waarin zij kunnen zien hoe hun uitvoering er, vergeleken met die van andere gemeenten, bijstaat. Zij kunnen daarin aanknopingspunten vinden om hun uitvoering te verbeteren. De gegevens zijn verzameld in de zomer van 2002, zodat gebruik kon worden gemaakt van gemeentelijke verslaglegging over 2001. Geen duidelijke vooruitgang Uit een vergelijking met de uitkomsten van de MenO-monitor 2000, die bij andere gemeenten is uitgevoerd, komen nauwelijks verbeteringen naar voren. Er is dus geen duidelijke vooruitgang. In beleidsplannen worden nu wat vaker dan in 2000 de in te zetten beleidsinstrumenten beschreven, maar kwantitatieve doelstellingen en benodigde financiële en personele middelen geven gemeenten niet vaker aan. In beleidsverslagen komen nu minder onderwerpen aan de orde. Er wordt niet intensiever voorlichting gegeven over misbruik en misbruikbestrijding. De frequentie van het heronderzoek is niet toegenomen. Wel is het aantal boeten gestegen. Verschillen tussen gemeenten Over de hele linie zijn de onderlinge verschillen tussen gemeenten aanzienlijk. Dat geldt zowel voor de detaillering van beleidsplannen en verslagen als voor de voorlichting over misbruik en misbruikbestrijding, voor de frequentie waarmee heronderzoeken worden gehouden én voor de opsporing en afdoening van fraude. Zo heeft de helft van de gemeenten met twintig- tot vijftigduizend inwoners in 2001 gemiddeld meer dan één heronderzoek per cliënt uitgevoerd. Bij grotere gemeenten is het uitzondering, als zo vaak heronderzoek wordt gedaan. De ene gemeente legt veel minder boeten op dan de andere. Bij een kwart van de gemeenten is het aantal boeten duidelijk kleiner dan het aantal gevallen van fraude. Gemeenten die meer boeten opleggen, proberen ook meer terug te vorderen van het totaalbedrag dat in 2001 met fraude was gemoeid. Meer dan bij voorgaande MenO-monitoren komt nu naar voren dat gemeenten die op bepaalde onderdelen van het handhavingsbeleid goed functioneren het ook op andere onderdelen goed doen. Gemeenten die in beleidsplannen gedetailleerder aangeven wat zij op het terrein van de handhaving willen bereiken en hoe zij dat willen doen, maken doorgaans ook meer werk van hun beleidsverslagen op dit terrein, geven langs meer kanalen voorlichting aan burgers en uitkeringsontvangers en sporen verhoudingsgewijs meer fraude op, met lagere gemiddelde fraudebedragen per geval. Cijfermateriaal met gebreken De door IWI verkregen cijfers weerspiegelen niet altijd het totaal aan fraudegevallen in een gemeente. De registratiegewoonten verschillen van gemeente tot gemeente. Sommige gemeenten registreren alleen onderzoeken waarbij de sociale recherche betrokken is, en de fraudeaantallen die daaruit voortvloeien. Bij het rechtstreeks opvragen van cijfermateriaal, zoals de inspectie bij deze monitor heeft gedaan, blijken gemeenten soms meer gevallen van fraude te hebben dan zij aan het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) hebben doorgegeven. Het CBS heeft in 2001 bij gemeenten met meer dan twintigduizend inwoners 13.430 gevallen van fraude geteld. Schattingen van IWI aan de hand van het verkregen cijfermateriaal komen veel hoger uit dan de CBS-cijfers. 7



IWI komt tot 23.000 fraudegevallen in 2001. Daarmee vergeleken blijft de schatting van IWI van het totaalbedrag dat ten onrechte aan uitkering is verkregen, met 60 miljoen euro dichter bij het CBS-cijfer van 47 miljoen, ook al gaat het ook dan om een aanzienlijk verschil. Dit wijst erop dat vooral fraude van geringere omvang niet aan het CBS wordt gemeld. De onderlinge vergelijking van gemeenten wordt door de verschillen in registreren bemoeilijkt. Gemeenten die onvolledig registreren wordt in die vergelijking tekort gedaan. Door terugkoppeling van de monitoruitkomsten wil IWI deze gemeenten een impuls geven om completer te gaan registreren. Verschillen in mogelijkheden voor bewaking en sturing van werkprocessen Het sturen en bewaken van werkprocessen zal, zeker voor grotere gemeenten, moeilijk zijn, als cijfermateriaal ontbreekt of onvolledig is. Ruim eenderde van de onderzochte gemeenten heeft te weinig kwantitatieve informatie om de heronderzoeken goed te kunnen bewaken. Eveneens eenderde van de gemeenten kan de ontwikkeling van de werkvoorraad aan te onderzoeken fraudesignalen niet goed in het oog houden. Tekorten in de informatiehuishouding gaan nogal eens samen. De gebreken aan de gegevens zijn maar voor een klein deel het gevolg van tijdelijke verstoringen, bijvoorbeeld bij de overgang naar nieuwe software of bij een gemeentelijke herindeling. Conclusie De inspectie concludeert dat bij een vergelijking met de uitkomsten van de vorige monitor, bij andere gemeenten, geen duidelijke vooruitgang zichtbaar is op het handhavingsterrein. Daarnaast zijn de aangetroffen verschillen tussen gemeenten substantieel. Die verschillen betreffen zowel de resultaten van het beleid als de mate waarin gemeenten in de planfase van de beleidscyclus gericht sturing geven aan de uitvoering en in de evaluatiefase over gegevens over de uitvoering beschikken. Tegen deze achtergrond is volgens IWI kwaliteitsverbetering bij de handhaving van des te meer belang. Nu het Inlichtingenbureau (IB) de gegevensuitwisseling met de Belastingdienst en het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) ondersteunt, kan daarvan een extra impuls uitgaan. Gemeenten kunnen de gelegenheid aangrijpen om hun hele handhavingspraktijk kritisch tegen het licht te houden. De inspectie waardeert het dat veel gemeenten zich in hun beleidsplannen voor 2002 op de komst van het IB hebben voorbereid. Zo zijn gemaakte keuzen voor toekomstige werkwijzen aan de gemeenteraad voorgelegd.

8



1

1 Het meest recent is de monitor misbruik en oneigenlijk gebruik Algemene bijstandswet 2000, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, februari 2002.

Doel en opzet van de monitor

De MenO-monitor 2001 is een publicatie in een reeks van deze monitoren waarmee de toezichthouder zicht heeft gehouden op de handhavingspraktijk van gemeenten bij de uitvoering van de Abw.1 Dit monitorverslag is het laatste in de reeks. Voortaan worden belangrijke kerngegevens over de gemeentelijke uitvoering uitgevraagd via internet met de zogenaamde Gemeentebarometer. Waar mogelijk zal de inspectie ook gebruik maken van gegevens die gemeenten aan het CBS leveren. IWI wil met de uitkomsten van dit onderzoek gemeenten een spiegel voorhouden waarin zij kunnen zien hoe hun uitvoering er, vergeleken met die van andere gemeenten, voorstaat. Met de monitor wil IWI ook bijdragen aan het landelijke beeld van de handhavingspraktijk bij gemeenten. De opzet van de vragenlijst is grotendeels gelijk aan de vraagstelling die bij de monitor 2000 is gebruikt. De gegevens zijn verzameld in de zomer van 2002, zodat gebruik kon worden gemaakt van gemeentelijke verslaglegging over 2001. De verkregen gegevens zijn bewerkt tot kengetallen en indicatoren die een beeld geven van de doeltreffendheid van gemeenten op het gebied van handhaving, en van de onderlinge verschillen daarbij. Juist de verschillen tussen gemeenten die op kwaliteitsverschillen in beleid en uitvoering kunnen wijzen, krijgen in dit rapport ruime aandacht. De monitor is uitgevoerd bij vijftig gemeenten. Daaronder zijn geen gemeenten met minder dan twintigduizend inwoners, omdat hun aandeel in de totale bijstandsfraude in Nederland heel beperkt is en statistische gegevens op jaarbasis te sterk door de toevallige uitkomst van de weinige gevallen worden bepaald. Van de 173 gemeenten met twintigduizend tot vijftigduizend inwoners zijn er 17 in de steekproef opgenomen; 19 van de 37 gemeenten met vijftigduizend tot honderdduizend inwoners zijn in de steekproef aanwezig, en 14 van de 25 gemeenten met meer dan honderdduizend inwoners. De vier grootste gemeenten zijn alle in de steekproef opgenomen. Van de gemeenten met meer dan twintigduizend inwoners is in beginsel een representatief beeld verkregen; totaalcijfers in tabellen en grafieken zijn gecorrigeerd voor de specifieke samenstelling van de steekproef. De steekproef is echter te klein om de steekproefuitkomsten als representatief te beschouwen, zodra nogal wat gemeenten antwoorden schuldig moeten blijven, bijvoorbeeld omdat zij over onvoldoende cijfermateriaal beschikken. Bij elk opgevraagd cijfer zijn er tien tot twintig gemeenten die daarover niet beschikken. Alleen opgaven van het aantal bijzonder onderzoekers zijn van elke gemeente verkregen. Vooral het nevendoel van de monitor, het leveren van bijdragen aan een landelijk beeld van de uitvoering, heeft daaronder te lijden. Ook voor het hoofddoel, de onderlinge vergelijking van de kwaliteit van de handhaving bij afzonderlijke gemeenten, is het ontbreken van cijfermateriaal hinderlijk. Leeswijzer In hoofdstuk twee komen de beleidsplannen en verslagen van de vijftig gemeenten aan de orde. In hoofdstuk drie tot en met zes behandelen we de schakels in de handhavingsketen. Hierin komen voorlichting en preventie, reguliere controle, de opsporing en de geconstateerde fraude en als laatste de afdoening daarvan ter sprake. Hoofdstuk zeven geeft een beeld van verschillen met de MenO-monitor over 2000, die aanwijzingen kunnen geven van trends bij specifieke knelpunten in de uitvoering. In hoofdstuk acht komt de aanwezigheid en de kwaliteit van het cijfermateriaal van gemeenten aan de orde. Hoofdstuk negen geeft een overzicht van de dwarsverbanden die bij de analyse zijn gevonden en bevat conclusies.

9



2

2 Volgens de accountants die bij gemeenten de rechtmatigheid van het gevoerde beleid en van de verstrekte uitkeringen onderzoeken, ontbreekt in 2001 bij 1,8 procent van de gemeenten een beleidsplan. Bij 8,3 procent bevat het beleidsplan niet alle voorgeschreven elementen. Bij een deel van deze gemeenten zal handhaving geheel onbesproken blijven. Een analyse van de tekortkomingen die de accountants hebben vastgesteld, wordt opgenomen in het jaarverslag 2002 van IWI.

3 Volgens de accountantsrapportages ontbreekt bij 3,2 procent van de gemeenten in 2001 een beleidsverslag.

Beleidsplannen en verslagen met betrekking tot handhaving Beleidsplannen Volgens de Abw moeten gemeentebesturen jaarlijks een beleidsplan vaststellen, waarin onder andere het beleid bij de bestrijding van misbruik van bijstandsuitkeringen uiteen wordt gezet. Drie gemeenten in de steekproef blijken geen enkele schakel van de handhavingsketen te bespreken, twee kleinere en een middelgrote.2 Een grote meerderheid van de gemeenten brengt alle vier schakels - preventie, controle, opsporing en afdoening - ter sprake, soms blijft één schakel onbesproken en incidenteel ontbreekt meer dan één schakel. Als een gemeente een schakel van de handhavingsketen in een beleidsplan bespreekt dan worden vaak de beleidsinstrumenten genoemd die een gemeente wil inzetten om de doelen op dit terrein te bereiken. Daar blijft het nogal eens bij. Kwantitatieve doelstellingen, de in te zetten financiële en personele middelen en een relatie met ervaringen in het verleden ontbreken meestal. Tegenover gemeenten die heel globale beleidsplannen uitbrengen staan gemeenten die veel concreter en gedetailleerder op hun voornemens ingaan. Als op een bepaald deelterrein het beleid verandert, dan maakt een dergelijk deelterrein meer kans om in het beleidsplan min of meer uitgebreid te worden besproken. In 2001 stellen gemeenten vooral de komst van het IB aan de orde. De meeste gemeenten die de implementatie van het IB bespreken, geven aan welke beleidsinstrumenten zij in gaan zetten voor de controle op lopende uitkeringen en voor de opsporing van fraude. Eén op de tien gemeenten heeft in 2001 meer financiële middelen voor het handhavingsbeleid uitgetrokken. Dit zijn vooral middelgrote en grote gemeenten. Verslaglegging Behalve een beleidsplan moeten gemeenten jaarlijks ook een beleidsverslag uitbrengen.3 Vooral de grote gemeenten stellen bovendien een afzonderlijk jaarverslag over de verrichte opsporingsactiviteiten op. Een grote meerderheid van gemeenten doet zo verslag van de prestaties van de sociale recherche, en bespreekt vooral het opgespoorde totaalbedrag waarvoor ten onrechte uitkering is verkregen, de afhandeling van signalen uit bestandsvergelijking (zoals de signalen van de belastingdienst over inkomsten naast de uitkering) en de uitvoering van de Wet Boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid (Wet Boeten). Procesgegevens, zoals gemiddelde doorlooptijden van opsporingsonderzoeken, en een achtergrondgegeven als de herkomst van fraudesignalen komen veel minder vaak ter sprake. Ook gegevens vanuit andere werkprocessen dan de opsporing, zoals voorlichting en de uitvoering van heronderzoeken, zijn minder vaak aanwezig. Beleidscyclus Dezelfde gemeenten die uitgebreid ingaan op het te voeren handhavingsbeleid behandelen vaak ook meer onderwerpen in hun rapportage over de uitvoering ervan. De besproken verschillen tussen gemeenten kunnen worden samengevat in één indicator die aangeeft in welke mate gemeenten hun beleid in beleidsplannen en verslagen concretiseren en onderbouwen. Deze indicator geeft dus aan in welke mate gemeenten in de planfase van de beleidscyclus gericht sturing geven aan de uitvoering en in de evaluatiefase beschikken over gegevens om tegen het licht te houden wat is bereikt. Gemeenten met meer dan honderdduizend inwoners verschillen daarin duidelijk van de andere gemeenten. Van hen heeft de helft op meer dan 20 punten (van de in de vraagstelling opgenomen 42) uitwerking gegeven aan beleidsplan en verslag. Van de gemeenten met minder dan honderdduizend inwoners gaat een kleine minderheid zover. De helft van hen werkt tien tot vijftien punten uit. Eén op de vijf gemeenten volstaat met summiere beleidsplannen en verslagen, waarin minder dan tien punten zijn uitgewerkt. Daarbij zijn er geen noemenswaardige verschillen tussen gemeenten van verschillende grootte.

11



3

Voorlichting en preventie

Voorlichting Om inzicht te krijgen in de inspanningen van gemeenten op het gebied van voorlichting heeft de inspectie aan gemeenten gevraagd op welke manieren en bij welke gelegenheden uitkeringsgerechtigden voorlichting krijgen over misbruik en misbruikbestrijding. Naar hun aard laten de uitspraken van gemeenten zich door IWI moeilijk toetsen. Voorlichting speelt zich immers voor een belangrijk deel af in de spreekkamer bij de sociale dienst of op het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI). Mondelinge voorlichting wordt praktisch overal toegepast. Datzelfde is het geval met folders. Meer dan de helft van de gemeenten gebruikt ook de lokale media. Het aanschrijven van cliënten en het gebruik van nieuwsbrieven of bijstandskranten zijn minder gebruikelijk, zeker bij kleinere gemeenten. Vooral grotere gemeenten hebben een cliëntenraad. Als die er is, speelt voorlichting via (verslagen over) de cliëntenraad vrij vaak een rol, onder andere omdat zo het draagvlak voor misbruikbestrijding zichtbaar is te maken. Gemeenten die langs meer verschillende wegen voorlichting geven, zijn ook wat actiever als het gaat om de gelegenheden waarbij zij uitkeringsgerechtigden voorlichting geven. Andere vormen van preventie Voor de toepassing van preventieve methodieken blijkt de gemeentegrootte een grote rol te spelen. De meerderheid van gemeenten met meer dan vijftigduizend inwoners laat medewerkers deelnemen aan cursussen die zijn gericht op het vergroten van hun fraudealertheid. Bij kleinere gemeenten is dit bij een kleine minderheid het geval. De cursussen worden ook wel eens gegeven door externe partijen, maar vaker zijn het cursussen of voorlichtingssessies die door de sociale recherche van de gemeente worden gegeven. Uitgeschreven procedures voor ‘aanvraagbehandeling op maat’ zijn er nauwelijks bij kleinere gemeenten, maar wel bij één op de drie gemeenten met meer dan honderdduizend inwoners. Het gaat hier om een werkwijze die gemeenten inzetten als ze vermoeden dat regels overtreden worden. In het algemeen houden gemeenten niet bij hoe vaak ze een dergelijke procedure toepassen. In kleinere gemeenten zal het cliëntenbestand meestal te klein zijn om door eigen analyses risicoprofielen te ontwikkelen waarbij wordt onderzocht welke omstandigheden en gedragingen van cliënten verhoogde risico’s indiceren. Echter, ook slechts enkele grote gemeenten zijn al bezig risicoprofielen te ontwikkelen.

13



4

4 Problematischer is de naleving van verificatieplannen. Bij het accountantsonderzoek zijn bij driekwart van de gemeenten in 2001 meer of minder ernstige tekortkomingen aangetroffen als het gaat om de juistheid en volledigheid van onderzoeken. Meestal zijn die tekortkomingen niet heel ernstig. In 2000 werd aan twee procent van de gemeenten om deze reden een deel van de rijksvergoeding geweigerd.

5 In 2000 ging het om 11,4 procent van de gemeenten. In het cijfermateriaal is geen samenhang zichtbaar van de frequentie en de tijdigheid van heronderzoek met andere indicatoren die op een goede uitvoering van de fraudebestrijding kunnen wijzen. De doelstellingen van heronderzoek zijn overigens breder.

Reguliere controle

Verificatieplannen In een verificatieplan geven gemeenten aan welke gegevens die voor het bepalen van het recht op uitkering nodig zijn, door cliënten moeten worden geleverd, van welke bewijsstukken zij moeten zijn voorzien en hoe verstrekte gegevens aan andere gegevensbronnen worden getoetst. Negentig procent van de gemeenten blijkt over een dergelijk plan te beschikken.4 Heronderzoek Artikel 66 van de Abw verplicht burgemeester en wethouders tot het uitvoeren van heronderzoeken. Daarbij wordt nagegaan of in de afgelopen periode aan alle voorwaarden voor het recht op uitkering is voldaan en of de hoogte van de uitkering nog goed is afgestemd op de omstandigheden, waaronder de ontvangen inkomsten, van de uitkeringsontvanger. Heronderzoeken moeten om de acht maanden plaatsvinden, tenzij de gemeente voor bepaalde categorieën cliënten een lagere frequentie heeft bepaald. Minimaal moeten zij eens in de achttien maanden worden gehouden. Gemeenten hebben er alle belang bij om de heronderzoekstermijnen goed te bewaken. Onder andere is te weinig heronderzoek een belangrijke reden waarom gemeenten een deel van de rijksvergoeding niet ontvangen.5 In verband daarmee is van belang of gemeenten cijfers beschikbaar hebben over het aantal geplande heronderzoeken, het aantal uitgevoerde onderzoeken en het aantal onderzoeken dat bovendien op tijd is uitgevoerd. Door deze aan elkaar te relateren kan de gemeente eventuele achterstanden signaleren. In meer dan eenderde van de gemeenten is daarvoor onvoldoende cijfermateriaal aanwezig. Wel zijn dit vooral kleinere gemeenten, waar zonder systematisch bijgehouden kwantitatieve gegevens beter zicht op dreigende achterstanden te houden is. Het bewaken van heronderzoek wordt gecompliceerder, als ook minder volledige vormen van onderzoek, zoals bij contacten gericht op reïntegratie of bij melding van gewijzigde omstandigheden, in een en hetzelfde cijfer worden meegenomen. Ook dit is nogal eens aan de orde. Naarmate gemeenten kleiner zijn, vinden meer heronderzoeken plaats. Bij de gemeenten met twintig- tot vijftigduizend inwoners is het betrekkelijk uitzonderlijk als in 2001 minder dan tachtig heronderzoeken per honderd cliënten zijn gedaan. Bij de grotere gemeenten is het juist uitzonderlijk als bij een cliënt vaker dan één keer per jaar heronderzoek plaatsvindt. De gemiddelde Nederlandse gemeente met meer dan twintigduizend inwoners heeft in 2001 per uitkeringsgerechtigde ongeveer één heronderzoek per jaar uitgevoerd om diens recht op uitkering tegen het licht te houden. Afwijkingen van de heronderzoeksplanning Gemeenten plannen wat meer heronderzoeken dan ze feitelijk verrichten. Het aantal heronderzoeken dat tijdig is uitgevoerd, dat wil zeggen binnen de periode die volgens het door de gemeente opgestelde heronderzoeksplan geldt, is bijna negentig procent van het totale aantal uitgevoerde heronderzoeken. Als het aantal geplande heronderzoeken in verhouding tot het aantal cliënten groot is, wordt niet opvallend meer van de planning afgeweken en is het aandeel op tijd uitgevoerde heronderzoeken niet kleiner. Een hoog ambitieniveau op dit punt wordt dus even goed gerealiseerd als een lager ambitieniveau.

15



5

Opsporing en geconstateerde fraude

5.1

Werkvoorraden en achterstanden bij het verwerken van belastingsignalen

6 Gedetailleerde gegevens zullen naar voren komen uit het onderzoek naar de afhandeling van belastingsignalen dat bij IWI gaande is.

5.2

De voorselectie bij het opnemen van fraudesignalen in de werkvoorraad loopt van gemeente tot gemeente zozeer uiteen, dat een onderlinge vergelijking van de ontwikkeling van werkvoorraden niet zinvol is. We moeten volstaan met een globale taxatie van het aantal sterk gedateerde signalen in de werkvoorraad aan de hand van het gegeven tot en met welk jaar elke gemeente belastingsignalen heeft verwerkt. De verschillen tussen de grootteklassen zijn daarbij klein. Bij gemeenten met meer dan honderdduizend inwoners komt het vaakst voor dat belastingsignalen met betrekking tot het jaar 1997 of eerder nog niet zijn afgehandeld, namelijk bij een kwart daarvan. Het blijkt bij de steekproefgemeenten met meer dan honderdvijftigduizend inwoners nog sterker het geval te zijn.6 Enkele kleinere gemeenten hebben 2000 al afgewerkt. Door betrokkenheid bij een proefproject voor het IB is één gemeente al klaar met 2001.

De gebruikte kengetallen voor geconstateerde fraude Voor de cijfers over de opgespoorde fraude blijken de consequenties van verschillende registratiegewoonten minder ernstig dan voor cijfers over opsporingsonderzoeken. Vooral onderzoeken waarbij geen fraude wordt geconstateerd, registreert de ene gemeente wel en de andere niet. Daardoor is het niet zo dat meer fraude wordt geconstateerd naarmate het aantal geregistreerde fraudesignalen en het aantal verrichte onderzoeken groter is. Door het te vaak ontbreken van cijfermateriaal splitsen we kengetallen over de geconstateerde fraude niet uit naar witte fraude - die naar voren komt uit vergelijking met (inkomens-)gegevens uit officiële gegevensbestanden - en overige fraude. Als kengetallen om de effectiviteit van de opsporing te benaderen, heeft de inspectie het totale aantal gevallen van geconstateerde fraude per honderd bijstandsontvangers, het totaal van de daarmee gemoeide fraudebedragen per honderd bijstandsontvangers en het gemiddelde fraudebedrag per geval gebruikt. Dit gemiddelde fraudebedrag per geval is de meest interessante indicator voor de effectiviteit van de gemeentelijke fraudebestrijding. Als in verhouding tot het aantal cliënten weinig fraude wordt opgespoord, hoeft dit niet te betekenen dat de gemeente zich weinig inspant. Het kan theoretisch ook komen doordat, bijvoorbeeld als gevolg van effectieve preventie, weinig fraude aanwezig is. Echter, een laag gemiddeld fraudebedrag per geval wijst zowel op een doeltreffende opsporing als op een doeltreffende preventie. Preventie is immers doeltreffend te noemen als deze niet alleen meer cliënten van fraude weerhoudt, maar cliënten ook weerhoudt van langduriger en ernstiger fraude. Het gemiddelde fraudebedrag zal ook lager zijn bij een doeltreffende opsporing: hoe sneller een geval van fraude wordt opgespoord, des te lager zal het fraudebedrag immers gebleven zijn. Bovendien komt selectiviteit bij de opsporing, het ontbreken van aandacht voor minder ernstige gevallen, tot uitdrukking in een hoog gemiddeld fraudebedrag per geval.

17



5.3

Geconstateerde fraude Met de verkregen gegevens is het totale aantal gevallen van geconstateerde fraude in Nederland in 2001 te schatten op circa 23.000, exclusief de gemeenten met minder dan twintigduizend inwoners (waarbij het in totaal om circa duizend gevallen zal gaan).7 Het totale fraudebedrag komt uit op ongeveer zestig miljoen euro, ofwel ongeveer anderhalf procent van het in 2001 aan uitkeringen verstrekte bedrag. Het gemiddelde fraudebedrag per geval komt op circa 2.500 euro. Vooral het aantal gevallen van fraude komt daarmee fors hoger uit dan het cijfer dat door het CBS en in de Integrale Rapportage Handhaving 2001 van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) is gepubliceerd.8 Toch weerspiegelen ook de door IWI verkregen cijfers niet het totaal aan fraudegevallen in een gemeente, als die gemeente de gevonden fraude niet volledig registreert. Voor dergelijke gemeenten geven de cijfers die in tabel 1 zijn verwerkt, een onderschatting van wat feitelijk aan fraude is opgespoord. In hoofdstuk negen gaan we daar nader op in. Door terugkoppeling van het cijfermateriaal wil de inspectie deze gemeenten een impuls geven om vollediger te gaan registreren.

7 Bij de schatting is verondersteld dat gemeenten buiten de steekproef per honderd cliënten gemiddeld met evenveel fraude te maken hebben als de steekproefgemeenten van dezelfde grootte. Zo is rekening gehouden met de verhoudingen in het aantal cliënten van de verschillende gemeenten in elke grootteklasse en met het aandeel van de grootteklasse in het totaal aantal cliënten in Nederland.

8 Integrale Rapportage Handhaving 2001, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2002.

Onmiskenbaar is niettemin dat het totaal aan geconstateerde (en geregistreerde) fraude oploopt met de gemeentegrootte, zowel gemeten in aantallen als in euro’s per honderd cliënten. Het gemiddelde fraudebedrag per geval laat niet een dergelijke sterke en eenduidige samenhang met de gemeentegrootte zien. Tabel 1 Karakteristieken van geconstateerde fraude 20-50.000

50-100.000

100-150.000

100-150.000

> 100.000

alle gemeenten

inwoners

inwoners

inwoners

inwoners

inwoners

>20.000 inwoners

minder dan vier

67%

53%

33%

37%

61%

vier tot acht

8%

34%

33%

20%

14%

meer dan acht

25%

13%

33%

43%

25%

geen gegevens

5

4

2

3

12

aantal misbruikgevallen per 100 cliënten

benadelingsbedrag per 100 cliënten minder dan 10.000 euro

64%

40%

0%

0%

52%

10.000 tot 20.000 euro

27%

20%

67%

57%

29%

meer dan 20.000 euro

9%

40%

33%

43%

19%

geen gegevens

6

4

2

3

13

minder dan 2.500 euro

56%

33%

0%

23%

47%

gemiddeld benadelingsbedrag per geval 2.500 tot 5.000 euro

11%

27%

67%

45%

19%

meer dan 5.000 euro

33%

40%

33%

32%

34%

geen gegevens

6

4

2

3

13

Als gemeenten per honderd cliënten veel gevallen van fraude opsporen, zijn uiteraard ook de fraudebedragen per honderd cliënten hoog. Echter in een gemeente waar twee keer zoveel gevallen worden geconstateerd als in een andere gemeente is het totale fraudebedrag minder dan twee keer zo hoog. Gemeenten met een relatief groot aantal gevallen van geconstateerde fraude worden namelijk in doorsnee gekenmerkt door lage gemiddelde fraudebedragen per geval. Het verband is sterker bij de gemeenten met meer dan vijftigduizend inwoners, waar uitschieters onder de geconstateerde fraudegevallen een geringere rol spelen.

18



Het aantal gevallen van opgespoorde fraude is groter en het fraudebedrag per geval kleiner naarmate gemeenten in beleidsplannen en beleidsverslagen meer in detail op handhaving ingaan. Ook gemeenten die langs meer kanalen voorlichting over misbruikbestrijding geven, sporen meer gevallen van fraude op, met een lager gemiddeld fraudebedrag per geval. Deze uitkomst geeft weinig steun aan de veronderstelling dat gemeenten die weinig fraude opsporen dit kunnen toeschrijven aan effectieve preventie, waardoor er onder hun bijstandsontvangers minder fraude voorkomt. Dergelijke gemeenten zijn in doorsnee juist minder actief met voorlichting.

5.4

De opsporingscapaciteit Voor het onderzoeken van fraudesignalen hebben gemeenten zelf of samen met andere gemeenten opsporingsfunctionarissen in dienst. Ruwweg tweederde van hen heeft als sociaal rechercheur opsporingsbevoegdheid, eenderde deel niet. Met de verkregen gegevens, die alle gemeenten konden leveren, is een schatting te maken van het totale aantal sociaal rechercheurs in Nederland. Deze komt uit op circa vierhonderd, een aantal dat niet sterk afwijkt van het aantal in 2000. Een wat minder nauwkeurige schatting van het landelijke totaal aan bijzondere onderzoekers komt uit op rond de 625, ofwel één opsporingsfunctionaris op vijfhonderd uitkeringsontvangers. Daarmee zou het totale aantal opsporingsfunctionarissen, na een voortdurende stijging vanaf 1997, zijn gedaald. De totale formatie aan functionarissen met en zonder opsporingsbevoegdheid geeft het meest complete beeld van de opsporingscapaciteit die bij gemeenten aanwezig is. Het kwart van de gemeenten die daarin het meest investeren, steekt bijna tweemaal zoveel menskracht in fraudeonderzoek als het kwart dat er de minste capaciteit in steekt, al zullen bij die laatste gemeenten misschien meer andere medewerkers bijdragen leveren aan het onderzoeken van fraudesignalen. Voor het onderling vergelijken van gemeenten is namelijk een probleem dat de taakverdeling tussen functionarissen zonder opsporingsbevoegdheid en andere medewerkers van een sociale dienst niet in elke gemeente dezelfde is. Ondanks deze vergelijkingsproblemen blijkt uit de gegevens dat in gemeenten van vergelijkbare grootte bij inzet van meer opsporingsfunctionarissen gemiddeld genomen wat meer fraude wordt opgespoord, vooral als dit in euro’s wordt uitgedrukt. Het gemiddelde fraudebedrag per geval is niet lager bij inzet van meer bijzondere onderzoekers.

19



20



6

Afhandeling van geconstateerde fraude

6.1

Boeten en processen verbaal Volgens de Wet Boeten moet een gemeente bij het constateren van fraude ofwel aangifte doen zodat strafrechtelijke afdoening kan volgen ofwel een administratieve boete toepassen. In beginsel moet het aantal boeten en processen verbaal samen dan ook minstens gelijk zijn aan het aantal gevallen van geconstateerde fraude. De verhouding daartussen is dus een indicator voor de kwaliteit van de uitvoering op dit onderdeel. Zuiver is zij niet, omdat boeten ook opgelegd kunnen worden als cliënten niet of te laat inlichtingen verstrekken. Grafiek 1 laat zien dat vooral bij gemeenten met minder dan honderdduizend inwoners het aantal boeten groter is dan het aantal gevallen van fraude. Een berekening van het aantal boeten per honderd cliënten voor heel Nederland komt uit op ruim 6,5. Omdat rekening is gehouden met de verschillende aantallen cliënten in de verschillende grootteklassen komt vooral de uitvoeringspraktijk van de grote gemeenten in dit cijfer tot uitdrukking. Het aantal processen verbaal komt uit op circa zeven per duizend uitkeringsontvangers, zonder noemenswaardige verschillen tussen de gemeentegrootteklassen. Dit aantal is niet in de grafiek verwerkt. Grafiek 1 Het aantal boeten en gevallen van geconstateerde fraude per honderd uitkeringsontvangers

10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 20 - 50.000 inwoners 9 Volgens accountantsrapportages heeft in 2001 3,8 procent van de gemeenten ten onrechte boeten achterwege gelaten. Daarbij zou van een onderschatting sprake kunnen zijn, doordat van een beperkte definitie (en registratie) van fraude wordt uitgegaan en op basis daarvan een (toch al beperkt) aantal cliëntdossiers wordt bezien. Het validatieonderzoek dat IWI houdt, kan daar geen uitsluitsel over geven, omdat daarbij de steekproef van de accountant het vertrekpunt is. Het is niet waarschijnlijk dat de vertekening die kan optreden omdat een gemeente pas in 2002 boeten oplegt of aangifte doet bij fraudegevallen die in 2001 zijn geconstateerd zo groot is dat de discrepantie van onze uitkomsten met die van de accountants daaraan is toe te schrijven.

10 Indien daarvoor dringende redenen zijn, kunnen burgemeester en wethouders van het opleggen van een boete afzien.

21

50 - 100.000 inwoners

> 100.000 inwoners

alle gemeenten > 20.000 inwoners

aantal opgelegde boeten aantal gevallen van misbruik

De verschillen tussen afzonderlijke gemeenten bij het opleggen van boeten zijn bijzonder groot. Bij gemeenten die veel boeten opleggen, is de gemiddelde boete lager. Zij passen, met andere woorden, lage boeten toe bij onregelmatigheden die andere gemeenten zonder boete (bijvoorbeeld met een waarschuwing) laten passeren. Het kan daarbij bijvoorbeeld gaan om reacties op het niet of te laat inleveren van inkomstenformulieren. Er zijn echter ook gemeenten die fraude constateren en het als zodanig registreren, maar dan niet altijd een boete opleggen (en ook geen aangifte doen). Door de onzuiverheid van de indicator kunnen zij ook vertegenwoordigd zijn onder de gemeenten waar het aantal boeten en processen verbaal samen groter is dan het aantal gevallen van fraude. Echter, het is zeker aan de orde bij het kwart van de gemeenten waar het aantal boeten en processen verbaal samen kleiner is dan het aantal fraudegevallen.9 Op een enkel geval na gaat het daarbij zeker niet om het incidenteel achterwege laten van een boete.10 Het achterblijven van het aantal boeten bij het aantal fraudegevallen is vaker aan de orde naarmate gemeenten groter zijn, zoals grafiek 2 laat zien.



Grafiek 2 Boeten en processen verbaal in verhouding tot het aantal gevallen van geconstateerde fraude

100% 80% 60% 40% 20% 0% 20 - 50.000 50 - 100.000 > 100.000 inwoners inwoners inwoners


minder boeten en processen verbaal dan misbruik evenveel of meer boeten en processen verbaal dan misbruik

Bijna de helft van de gemeenten met minder dan honderdduizend inwoners slaagt erin het saldo aan uitstaande vorderingen in verband met nog te innen boeten te laten dalen. Bij grotere gemeenten komt dat duidelijk minder vaak voor.

6.2

11 Het totale debiteurensaldo is van 1997 tot en met 2000 licht teruggelopen. ‘Debiteuren in de Algemene bijstandswet’, Inspectie Werk en Inkomen, 2002. Een recenter cijfer is nu nog niet beschikbaar. Het aantal gemeenten met voldoende cijfermateriaal in onze steekproef is trouwens te klein om een betrouwbare uitspraak te kunnen doen, of de ontwikkeling van het saldo aan nog terug te vorderen fraudeschulden afwijkt van die van het totale debiteurensaldo.

Terugvordering van ten onrechte ontvangen uitkeringen Uitkeringen die als gevolg van fraude ten onrechte zijn ontvangen, moeten gemeenten terugvorderen. Dit is lastiger en neemt een langere periode in beslag dan het innen van boeten, omdat het gemiddeld om veel hogere bedragen gaat. Het saldo aan uitstaande vorderingen en de geïnde bedragen worden hier veel meer door in het verleden geconstateerde fraude bepaald. Dit saldo aan uitstaande vorderingen in verband met fraude is gedaald bij de helft van de gemeenten die hierover toereikende cijfers konden leveren, ook als afboekingen buiten beschouwing worden gelaten. Dit beeld is vrijwel geheel te danken aan gemeenten met minder dan honderdduizend inwoners. Bij de grote gemeenten groeien de saldi vaker, zij het bijna overal met minder dan een kwart van de stand aan het begin van het jaar.11 Uit de verkregen cijfers is bovendien te berekenen hoe het bedrag dat een gemeente in 2001 voor terugvordering in aanmerking brengt, zich verhoudt tot het benadelingsbedrag dat met de in 2001 geconstateerde fraude gemoeid was. Een kwart van de gemeenten voert meer dan een tiende deel van het fraudebedrag niet voor terugvordering op. In middelgrote gemeenten doet dit zich het vaakst voor. Bij de meeste gemeenten is het bedrag dat voor terugvordering in aanmerking komt echter veel groter dan de bedragen waarvoor fraude is geconstateerd. De registratie van fraude dekt bij veel gemeenten namelijk niet het volledige aantal gevallen waarin uitkeringen worden teruggevorderd omdat verwijtbaar onjuiste inlichtingen zijn verstrekt - het aantal dat in de debiteurenstatistiek wordt bijgehouden. Bij gemeenten die meer proberen terug te vorderen van het totaalbedrag dat in 2001 met fraude was gemoeid, is ook het aantal boeten en processen verbaal in verhouding tot het aantal gevallen van geconstateerde fraude hoger.

22



Bijna de helft van de gemeenten in de steekproef geeft prioriteit aan het terugvorderen van fraudeschulden. Dat betekent onder meer dat als iemand meer dan één schuld aan de sociale dienst heeft, de van hem ontvangen bedragen eerst worden afgeboekt op zijn fraudeschuld. Pas als die is afgelost, worden andere schulden aan de sociale dienst weggewerkt. Gemiddeld sporen deze gemeenten wat meer fraude op, met lagere gemiddelde fraudebedragen per geval, en weten zij wat meer in te vorderen. Dit is echter vooral toe te schrijven aan enkele gemeenten met heel gunstige uitkomsten. De samenhang tussen het geven van prioriteit aan fraudeschulden en lage gemiddelde fraudebedragen is ook bij de vorige monitor gevonden, de andere samenhangen niet. Ook de helft van de steekproefgemeenten heeft een regeling om fraudeschulden af te kopen. Bij de vorige MenO-monitor bleek dat van dergelijke regelingen zo weinig gebruik wordt gemaakt dat het bestaan ervan op gegevens als de bovenstaande geen noemenswaardige invloed heeft. Gemeenten die prioriteit geven aan fraudeschulden zijn een fractie minder geneigd om een afkoopregeling in het leven te roepen.

6.3

12 Een vergelijkbare conclusie wordt getrokken voor het terrein van de sociale verzekeringen in ‘Alles op tafel. De samenwerking tussen opsporingsdiensten voor de sociale verzekeringen en het Openbaar Ministerie’, Inspectie Werk en Inkomen, 2002.

23

Afspraken met het Openbaar Ministerie Het Openbaar Ministerie is ervoor verantwoordelijk dat de opsporing van uitkeringsfraude door de sociale recherche volgens de regels van de rechtsstaat plaatsvindt. Ook als het om de strafrechtelijke afdoening gaat is het Openbaar Ministerie aan zet, nadat de sociale recherche (of bij ontbreken daarvan de reguliere politie) proces verbaal heeft opgemaakt. Met het oog op deze rolverdeling tussen gemeente en Openbaar Ministerie heeft IWI nagegaan of er tussen beide partijen afspraken zijn gemaakt over het opsporingsproces, het aantal voor strafrechtelijke aandoening aan te leveren zaken, onderling structureel overleg en het uitbrengen van afloopberichten. Die laatste moeten er voor zorgen dat in geval van seponeren alsnog administratiefrechtelijke afdoening volgt. Het ontbreken van afspraken is, ook bij de kleinere gemeenten, uitzondering. Alleen voor afspraken over het aantal zaken dat gemeenten zullen aanleveren voor strafrechtelijke vervolging geldt dit niet. Deze afspraken komen het meest voor bij gemeenten met meer dan 150.000 inwoners. Met afspraken over aan te leveren zaken loopt het, als ze er zijn, nog wel eens mis. Acht van de negentien steekproefgemeenten met een afspraak hebben de geraamde aantallen niet gehaald. Ook andere afspraken worden soms niet volledig nagekomen. Uit de toelichting die gemeenten op aanwezige knelpunten hebben gegeven, blijkt echter dat de problemen zelden of nooit leiden tot ernstige verstoring van werkprocessen.12 Er is geen samenhang tussen het aantal knelpunten in de relatie met het Openbaar Ministerie opgevat als het ontbreken van een afspraak of het niet nakomen ervan - en andere indicatoren die op knelpunten in de handhaving kunnen wijzen.



7

13 ‘Monitor misbruik en oneigenlijk gebruik Algemene bijstandswet 2000’, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, februari 2002.

Vergelijking met de monitor over 2000

Uit eerdere monitoren is een aantal knelpunten in de uitvoering van de Abw naar voren gekomen. We vergelijken de uitkomsten uit de MenO-monitor 2001 met die van 2000.13 iIn 2000 betroffen het vrijwel in zijn geheel andere gemeenten. Gebrekkig cijfermateriaal Ten opzichte van de MenO-monitor 2000 is de beschikbaarheid van opgevraagde gegevens er niet op vooruitgegaan. Vooral de middelgrote gemeenten kunnen eerder minder dan meer van de gevraagde cijfers leveren. Ongeacht de gemeentegrootte zijn minder gegevens over aantallen boeten aanwezig. Door deze stand van zaken blijft de vergelijking van cijfermateriaal over 2000 en 2001 grotendeels buiten beschouwing. Een onvolledig ingerichte beleidscyclus Drie gemeenten in de steekproef besteden in hun beleidsplannen geen aandacht aan handhaving. Bij de vorige MenO-monitor kwam dat niet voor. Het werken met kwantitatieve doelstellingen heeft sinds de vorige meting niet meer ingang gevonden en blijft beperkt tot één op de vijf beleidsplannen. De inzet van personele en financiële middelen blijft in vrijwel alle beleidsplannen onbesproken. Beschrijvingen van de beleidsinstrumenten die gemeenten willen inzetten komen wel vaker aan de orde dan bij de vorige meting, vooral doordat de kleinere gemeenten hieraan meer aandacht besteden. Beleidsverslagen en andere rapportages bevatten in vergelijking met de vorige meting wat minder onderwerpen.

14 ‘Kwaliteit in fraudebestrijding. Naar een integrale aanpak voor de lokale Abw-praktijk’, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid/TKB/RADAR, 2000.

Een laag tempo bij het doorvoeren van innovaties Net als in 2000 heeft een kleine minderheid van kleinere en middelgrote gemeenten een specifieke procedure voor risicovolle gevallen, ‘controle op maat’, uitgeschreven.14 Ook grote gemeenten maakten in 2001 niet vaker van deze methode gebruik. En net als in 2000 zijn slechts enkele gemeenten in de steekproef bezig risicoprofielen te ontwikkelen. Enig tegenwicht biedt de ruime mate waarin zeker grotere gemeenten in hun beleidsplannen voor 2001 de implementatie van het IB aan de orde hebben gesteld, en zich vrij vaak ook hebben beraden op de financiële middelen die dat zal vergen. Een weinig frequente preventieve voorlichting Betrekkelijk weinig gemeenten geven voorlichting over rechten en plichten van uitkeringsontvangers en over misbruikbestrijding bij wijziging van verplichtingen en bij het aanbieden van werk en van activeringstrajecten. In vergelijking met 2000 is geen toename te constateren, in het bijzonder niet bij de kleinere gemeenten. Weinig intensief heronderzoek De uitkomsten over de uitvoering van heronderzoeken wijken in 2001 niet sterk af van die in 2000. De frequentie is wat lager, en het aandeel tijdig uitgevoerde heronderzoeken ongunstiger. Daarmee blijft ook het patroon ongewijzigd dat gemeenten gemiddeld genomen minder heronderzoek doen naarmate zij groter zijn. De aandachtsverdeling tussen witte en overige fraude Door de gebrekkigheid van uitgesplitste cijfers kan IWI hier geen uitspraak over doen. Duidelijk is wel, ook uit de CBS-statistiek, dat witte fraude dan wel fraude die naar aanleiding van signalen van de Belastingdienst wordt opgespoord een groot aandeel blijft houden in het totaal aan fraude. Vergeleken met 2000 zijn in de achterstanden die bestaan bij het afhandelen van belastingsignalen geen noemenswaardige wijzigingen te constateren. Vooral bij grote gemeenten spelen deze een rol.

25



Een weinig doortastende afwikkeling van geconstateerde fraude Het aantal boeten is vergeleken met 2000 gestegen. De stijging doet zich in alle grootteklassen voor. Niettemin blijven de verschillen tussen gemeenten groot. Het aantal aangiften voor strafrechtelijke vervolging is praktisch constant. Het totaalbedrag aan uitstaande schulden als gevolg van fraude laat geen duidelijk dalende tendens zien, zoals ook uit de vorige meting bleek.

26



8

Aanwezigheid en kwaliteit van het cijfermateriaal

8.1

Aanwezigheid van cijfers De mate waarin de opgevraagde gegevens beschikbaar zijn, is te beschouwen als een goede indicatie voor de mate waarin gemeenten aan de opsporing en afdoening van fraude sturing kunnen geven. De cijfers kunnen bovendien worden gebruikt om de gemeenteraad inzicht te geven in de verrichte inspanningen en behaalde resultaten. Bij elk opgevraagd cijfer afzonderlijk blijkt dat tien tot twintig gemeenten er niet over beschikken. De aanwezigheid van cijfermatige gegevens over de verschillende deelterreinen blijkt sterk samen te hangen. Gemeenten die weinig cijfermateriaal over het aantal uitgevoerde fraudeonderzoeken en de geconstateerde fraude hebben, beschikken vaak ook over minder cijfermateriaal over bijvoorbeeld het terugvorderen en innen van fraudeschulden. Ook over de uitvoering van het heronderzoek zijn dan minder cijfers aanwezig, al is die samenhang wat minder sterk. Uit grafiek 3 blijkt dat de ruim veertig procent van de gemeenten die over het meeste cijfermateriaal beschikken, 25 of meer van de in totaal 29 opgevraagde cijfers kunnen leveren.15 Dergelijke gemeenten komen in alle grootteklassen evenveel voor. Verschillen naar gemeentegrootte zijn er wel in het aandeel van gemeenten waar cijfermateriaal uitgesproken schaars is. Dit doet zich bij kleinere en grote gemeenten wat meer voor. In deze gemeenten biedt de informatiehuishouding bijzonder weinig mogelijkheden voor het bewaken en sturen van werkprocessen. Slechts enkele minder goede scores houden verband met tijdelijke situaties, zoals de overgang op nieuwe software en gemeentelijke herindelingen.

15 Enkele cijfers zijn slechts bij een beperkt aantal gemeenten aanwezig. Zij zijn buiten de analyse gehouden.

Grafiek 3 Aanwezigheid van cijfermateriaal

100% 80% 60% 40% 20% 0% 20 - 50.000 inwoners

50 - 100.000 > 100.000 inwoners inwoners

vijfentwintig cijfers of meer zestien tot vierentwintig cijfers vijftien cijfers of minder


Voor zover dat bij het ontbreken van cijfers na te gaan is, blijkt de afwezigheid van cijfermateriaal niet rechtstreeks van invloed op de kwaliteit van het gemeentelijk presteren.

27



8.2

Kwaliteit van het cijfermateriaal De registratiegewoonten van gemeenten lopen sterk uiteen. Dat speelt in het bijzonder een rol bij de onderzoeken die worden ingesteld om fraude aan het licht te brengen, en bij het aantal gevallen van fraude dat wordt geconstateerd. Sommige gemeenten registreren alleen de onderzoeken die door de sociale recherche worden ingesteld en de fraudeaantallen die daaruit voortvloeien. Andere gemeenten registreren ook, geheel of gedeeltelijk, wat anderen bij de sociale dienst aan onderzoeken uitvoeren, bijvoorbeeld bij het natrekken van de jaarlijkse overzichten van de Belastingdienst van uitkeringsgerechtigden die naast hun uitkering inkomen uit andere bron hebben gehad. Zij verwerken de gevallen van fraude die zo worden geconstateerd in hun cijfers, die daardoor veel hoger uitvallen. Ook bij de gemeenten met de grootste aantallen bijstandsontvangers doen deze gebreken en verschillen zich voor. Omdat zich daar verreweg de meeste fraude voordoet, is dat niet zonder gevolgen voor de betrouwbaarheid van de landelijke beleidsinformatie die de fraudestatistiek van het CBS levert. De fraudeaantallen die zij aan het CBS rapporteren - doorgaans de gevallen waarbij de sociale recherche is ingeschakeld - zijn aanzienlijk lager dan wat zij melden bij rechtstreeks opvragen. Van verschillen in de tijd die de CBS-fraudestatistiek laat zien, is onzeker of deze het gevolg zijn van wijzigingen in de manier van registreren of van reële veranderingen in het aantal opgespoorde gevallen van fraude.16

16 Het CBS wijst er bij publicatie van het cijfermateriaal op dat als gevolg van onvolledige berichtgeving vergelijking in de tijd niet goed mogelijk is.

Het informatiesysteem dat wordt gebruikt om het werk van de sociale recherche te ondersteunen, vormt de kern van de gemeentelijke informatiehuishouding over fraude en fraudeonderzoeken. Hierin worden de gegevens voor de CBS-fraudestatistiek bijgehouden. Fraude die buiten de sociale recherche om wordt geconstateerd en onderzoeken die door anderen worden uitgevoerd, vallen doorgaans buiten dit systeem. Het gaat dan vooral om de afhandeling van signalen uit bestandsvergelijking of om een deel daarvan. Als dit afzonderlijke werkproces wordt gevolgd dan is daarvoor een aparte registratie nodig. Die voorziet vaak niet in de vastlegging van alle kenmerken van afzonderlijke gevallen die de CBS-statistiek vraagt, en is dan niet geschikt om deze te voeden. Bij het rechtstreeks opvragen van cijfermateriaal blijken gemeenten soms wel in staat om extra gegevens over geconstateerde fraude te leveren. Schattingen van IWI aan de hand van dit cijfermateriaal komen dan ook hoger uit dan de CBS-cijfers. Dit geldt vooral als het om het aantal gevallen gaat (23.000 in 2001, tegenover 13.430 volgens het CBS bij gemeenten met meer dan twintigduizend inwoners). Daarmee vergeleken blijft de IWI-schatting van het totaalbedrag dat ten onrechte aan uitkering is verkregen, met 60 miljoen euro dichter bij het CBS-cijfer van 47 miljoen, ook al gaat het ook dan om een aanzienlijk verschil. Dit wijst erop dat vooral fraude van geringere omvang niet aan het CBS wordt gemeld. Ook het wat hogere aandeel van witte fraude, met aanzienlijk lagere gemiddelde fraudebedragen, wijst in die richting (volgens IWIcijfers tweederde, volgens het CBS 59 procent).

28



9

Dwarsverbanden en conclusies

9.1

Dwarsverbanden

•

• • • • • •

9.2

Meer dan bij eerdere monitoren komen uit deze monitor patronen naar voren waarbij gemeenten op meer dan een deelterrein goed blijken te functioneren. Gemeenten die in beleidsplannen gedetailleerder aangeven wat zij op welke wijze willen bereiken op het terrein van de handhaving bespreken ook in hun beleidsverslagen gemiddeld meer onderwerpen op dit terrein. Gemeenten met een gedetailleerd uitgewerkt beleidsplan en een uitgebreide verslaglegging geven langs wat meer kanalen voorlichting aan cliënten en burgers over misbruikbestrijding. Als gemeenten langs meer kanalen voorlichting geven, sporen ze meer fraude op en is het gemiddelde fraudebedrag per geval van fraude lager. Het aantal gevallen van opgespoorde fraude is groter en het fraudebedrag per geval kleiner naarmate in beleidsplannen en beleidsverslagen meer in detail op handhaving wordt ingegaan. Bij gemeenten die meer fraude opsporen, is het gemiddelde fraudebedrag per geval lager. Naarmate gemeenten meer bijzonder onderzoekers in dienst hebben, sporen zij voor een wat groter bedrag aan fraude op. Bij gemeenten die meer terug proberen te vorderen van het totaalbedrag dat in 2001 met fraude was gemoeid, is ook het aantal boeten en processen verbaal in verhouding tot het aantal gevallen van geconstateerde fraude hoger.

Conclusies Geen verbetering in vergelijking met 2000 In vergelijking met de uitkomsten van de MenO-monitor 2000 komen nauwelijks verbeteringen naar voren. In beleidsplannen beschrijven gemeenten nu wel wat vaker dan in 2000 de in te zetten beleidsinstrumenten, maar kwantitatieve doelstellingen en benodigde financiële en personele middelen geven ze niet vaker aan. In beleidsverslagen komen nu minder onderwerpen aan de orde. Gemeenten geven niet intensiever voorlichting over misbruik en misbruikbestrijding. De frequentie van het heronderzoek is niet toegenomen. De invoering van risicoprofielen en van controle op maat bij risicogevallen verloopt traag. Wel is het aantal boeten toegenomen. Aanzienlijke verschillen tussen gemeenten De onderlinge verschillen tussen gemeenten op het terrein van handhaving blijken groot. Tegenover gemeenten die heel globale beleidsplannen en verslagen uitbrengen, staan gemeenten die veel concreter en gedetailleerder op hun voornemens en ervaringen ingaan. Tegenover de - doorgaans grote - gemeenten die op uiteenlopende manieren voorlichting geven aan cliënten en publiek staan gemeenten die met mondelinge voorlichting en folders volstaan. Het aantal heronderzoeken loopt sterk uiteen: tegenover gemeenten die hun bijstandscliënten vaker dan eenmaal per jaar zien, staan (vooral grote) gemeenten die de voorgeschreven minimale termijn van anderhalf jaar niet of nauwelijks halen. De daarin het meest investerende gemeenten hebben bijna tweemaal zoveel bijzonder onderzoekers in dienst als andere gemeenten, al zullen bij die laatste gemeenten misschien meer andere medewerkers bijdragen leveren aan het onderzoeken van fraudesignalen. Het aantal boeten dat gemeenten opleggen, loopt nog steeds sterk uiteen. Dergelijke verschillen zullen voor veel gemeenten op één of meer punten ruimte bieden voor verbetering van hun uitvoering.

29



17 In de Gemeentebarometer 2001 van IWI is hiervoor plaats ingeruimd.

18 Door meerjarige cijfers voor berekeningen te gebruiken is dit probleem voor een belangrijk deel te ondervangen.

De meetbaarheid van prestaties bij de opsporing Bij een uitsplitsing naar witte en overige fraude zouden gegevens over de opgespoorde fraude nog beter te interpreteren zijn als prestatie-indicatoren, maar in de praktijk blijken ook niet uitgesplitste cijfers bruikbaar. Als jaarlijks voor alle gemeenten een kengetal als bijvoorbeeld het aantal fraudegevallen per honderd cliënten beschikbaar komt, geeft dat een eerste beeld van de gemeentelijke opsporing, terwijl het voor gemeenten niet al te belastend hoeft te zijn.17 Vooral in kleinere gemeenten is het aantal gevallen van geconstateerde fraude echter gering. De bijzondere kenmerken van deze gevallen kunnen de kengetallen voor deze gemeenten soms sterk beïnvloeden. Het beeld van hun inzet en prestaties kan daardoor vertekend zijn.18 Ook in andere gevallen kunnen de uitkomsten wel eens misleidend zijn. Gemeenten die minder ernstige gevallen van geconstateerde fraude niet of gedeeltelijk registreren zullen volgens de gebruikte indicatoren een slechtere prestatie leveren dan in werkelijkheid het geval is. Er zijn een beperkt aantal van deze gemeenten. Als zij vollediger zouden gaan registreren zou dat veel beter recht doen aan hun presteren. Een vergelijking aan de hand van de verkregen cijfers kent dus zijn beperkingen, maar is zeker niet zinloos. Beperkingen van de monitoruitkomsten De reserves bij het cijfermateriaal dat met de MenO-monitor 2001 is verkregen, raken de beide doelen die IWI met deze monitor heeft, het aanwijzen van kwaliteitsverschillen tussen gemeenten bij de bestrijding van misbruik en het schetsen van een landelijk beeld en eventueel daarin te onderkennen trends. Een aantal gegevens is niet bruikbaar, omdat zij te vaak ontbreken en te uiteenlopend worden gedefinieerd. Dat geldt bijvoorbeeld voor gegevens over de aantallen fraudeonderzoeken naar aanleiding van bestandsvergelijking, meestal met de Belastingdienst. Dit leidt niet tot een landelijk cijfer dat met andere bronnen in de pas loopt. En ook het onderling vergelijken van gemeenten op dit punt heeft geen zin. Verder leidt het ontbreken van cijfermateriaal ertoe dat maar een deel van de gemeenten onderling te vergelijken is. Daar komt bij dat de cijfers voor afzonderlijke gemeenten, in het geval dat zij onvolledig registreren, soms een misleidend beeld kunnen geven. Deze uitkomsten en de verhouding waarin zij staan tot uitkomsten bij de doorsnee gemeente zal IWI aan de betrokken gemeenten voorleggen. Ontbrekend cijfermateriaal doet ook afbreuk aan de precisie van de landelijke cijfers die de monitor heeft opgeleverd. Het vergelijken van de gegevens uit de MenO-monitor 2000 met die uit de MenO-monitor 2001 is bijvoorbeeld niet zinvol, als het om deze statistische informatie gaat. Gebrekkige mogelijkheden voor bewaking en sturing van werkprocessen Het cijfermateriaal dat volgens de opzet van de monitor van gemeenten wordt verwacht, betreft voornamelijk gegevens die gemeenten voor verschillende statistieken aan het CBS moeten leveren. Het gaat om ook voor gemeenten zelf belangrijke stuurinformatie, zoals cijfers over de geconstateerde fraude, uitgesplitst naar witte en overige fraude, het uitvoeren van heronderzoeken en cijfers over het debiteurenbeheer, voor zover het gaat om schulden die door fraude zijn ontstaan. IWI interpreteert het ontbreken van de opgevraagde gegevens dan ook als een risico dat nogal wat gemeenten werkprocessen onvoldoende kunnen sturen en bewaken. Wel zijn twee kanttekeningen op hun plaats. • Dat gemeenten een gegeven kunnen leveren, hoeft niet te betekenen dat zij dit daadwerkelijk als stuurinformatie gebruiken. • Gemeenten met betrekkelijk geringe aantallen bijstandsontvangers kunnen zonder kwantitatieve stuurinformatie beter zicht houden op het verloop van werkprocessen dan grote gemeenten. Het ontbreken van gegevens is dus ernstiger bij grote gemeenten. Dat de afwezigheid van cijfermateriaal niet zichtbaar invloed heeft op de kwaliteit van het gemeentelijk presteren, zal daarmee verband houden.

30



Slotconclusies IWI concludeert dat de aangetroffen verschillen tussen gemeenten substantieel zijn. Zij moeten veel gemeenten aanknopingspunten voor verbetering van hun uitvoering kunnen bieden. Die verschillen betreffen zowel de resultaten van het beleid als de mate waarin gemeenten in de planfase van de beleidscyclus gericht sturing geven aan de uitvoering en in de evaluatiefase over gegevens over de uitvoering beschikken. Bij vergelijking met de uitkomsten van de vorige monitor, bij andere gemeenten, blijkt geen sprake van duidelijke vooruitgang op het handhavingsterrein. Tegen deze achtergrond is volgens IWI kwaliteitsverbetering bij de handhaving van des te meer belang. Nu het IB de gegevensuitwisseling met de Belastingdienst en UWV ondersteunt, kan daarvan een extra impuls uitgaan. Gemeenten kunnen deze gelegenheid aangrijpen om hun hele handhavingspraktijk kritisch tegen het licht te houden. De inspectie waardeert het dat veel gemeenten zich in hun beleidsplannen voor 2002 op de komst van het IB hebben voorbereid. Zo zijn gemaakte keuzen aan de gemeenteraad voorgelegd. Gemeenten zelf hebben alle belang bij beter en completer registreren rondom de opsporing van fraude. Verbetering is niet alleen voor de stuurmogelijkheden van gemeenten belangrijk. Zij kunnen zich dan ook beter verantwoorden tegenover de gemeenteraad en hun inwoners. Het Ministerie van SZW spant zich samen met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het CBS in om tot een vollediger beeld van het aantal fraudeconstateringen te komen. De completere opzet van de nieuwe fraudestatistiek van het CBS, die in 2002 van start is gegaan, kan helpen de bestaande verschillen in de registratiegewoonten terug te dringen.

31



10

Reactie van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten De inspectie hecht grote waarde aan hoor en wederhoor. Daarom legt IWI al haar conceptrapportages voor aan de betrokken uitvoeringsinstanties en kiest de inspectie ervoor de kern van deze reactie op te nemen in het rapport. Als het onderzoek de gemeenten in het algemeen betreft, vraagt IWI de VNG om een reactie. In de hierna volgende VNG-reactie is het commentaar van Divosa (Vereniging van Directeuren van Overheidsorganen voor Sociale Arbeid) verwerkt. De VNG heeft drie opmerkingen van algemene aard gemaakt: • De VNG is van opvatting dat de Gemeentebarometer, die de functie van de MenO-monitor in de toekomst gedeeltelijk moet vervangen, te gedetailleerd is en niet alle gemeenten hoeft te omvatten. Zeker voor kleine gemeenten is een beperkter aantal gegevens voldoende. • De VNG is geen voorstander van ruime verspreiding van het rapport. Te verwachten negatieve publiciteit leidt de aandacht af van verbeteringen die inmiddels ingang hebben gevonden, zoals de vernieuwde fraudestatistiek en de groeiende belangstelling voor risicoanalyse. • De VNG vindt benchmarking, systematische onderlinge vergelijking van gemeenten, een taak van de sector zelf. Wat het eerste punt betreft heeft IWI de opvatting, dat de Gemeentebarometer een beperkt aantal basisgegevens omvat die de inspectie nodig heeft om de toezichtstaak binnen de kaders van de vigerende weten regelgeving naar behoren uit te voeren. Overigens verwijst de inspectie naar het in haar jaarplan aangekondigde rapport Gemeentebarometer. Naar aanleiding van het tweede punt wijst de inspectie erop dat haar rapporten openbaar zijn. Het rapport bevat trouwens nuttige informatie waar gemeenten hun voordeel mee kunnen doen. Wat het derde punt aangaat is de onderlinge vergelijking van gemeenten volgens de inspectie een techniek voor onderzoek en analyse die niet beperkt kan blijven tot wat bij gemeenten en sociale diensten als ‘benchmarking’ bekend staat. De techniek van onderlinge vergelijking is dus ook bij de MenO-monitor toegepast. Drie opmerkingen van de VNG die betrekking hebben op de inhoud van het rapport zelf en van redactionele aard zijn, hebben tot tekstuele verbeteringen aanleiding gegeven.

33



Lijst van afkortingen

Abw CBS CWI IB IWI MenO SZW UWV VNG

34

Algemene bijstandswet Centraal Bureau voor de Statistiek Centrum voor Werk en Inkomen Inlichtingenbureau Inspectie Werk en Inkomen misbruik en oneigenlijk gebruik Sociale Zaken en Werkgelegenheid Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen Vereniging van Nederlandse Gemeenten



Publicaties van de Inspectie Werk en Inkomen 2003 R03/09 R03/08 R03/07 – R03/06 R03/05 R03/04 R03/03 R03/02 R03/01

2002 R02/29

R02/28 R02/27 R02/26

R02/25

R02/24 R02/23 R02/22 R02/21 R02/20 R02/19 R02/18 R02/17

R02/16 R02/15

R02/14 R02/13

35

Facetten van handhaving van de Algemene bijstandswet Monitor van bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik door gemeenten 2001 De decentrale aansturing van de Sociale Verzekeringsbank Debiteurenbeheer collecterend proces Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen Jaarverslag 2002 De uitvoering van de Algemene bijstandswet in Amsterdam Stand van zaken eerste kwartaal 2003 De uitvoering van onderzoeken in het kader van de Algemene bijstandswet door de gemeente Rotterdam in 2002 De uitvoering van de Algemene bijstandswet door gemeenten in 2001 Quick scan Opzet financieel beheer Centrale organisatie werk en inkomen Review van het KPMG-rapport ‘Risicoanalyse financieel beheer CWI’ Onderzoek toepassing Werkloosheidswet bij SHB Havenpool Rotterdam BV De ketens van werk en inkomen Een verkennend onderzoek naar de keten van werk en inkomen vanuit cliëntperspectief

De praktijk van het aanbesteden Een onderzoek naar de uitvoering van de aanbestedingsprocedure reïntegratiecontracten 2002 van UWV Rechtmatigheidsverklaring AWBZ-geldstromen en uitvoeringskosten Bijzondere bijstand in geval van detentie Onderzoek naar beleid en uitvoering van gemeenten in 2001 De Sociale Verzekeringsbank in verandering Tussenrapportage over de voortgang van de reorganisatie van het hoofdkantoor en de veranderingen in het systeem van sturing en beheersing De inschakeling van een private partij bij de uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Maarssen Nulmeting De uitvoering van de Algemene Bijstandswet door de gemeente Haarlem Toetreding van sociale werkvoorzieningsbedrijven tot de reïntegratiemarkt Debiteuren in de Algemene Bijstandswet Een onderzoek naar de gemeentelijke uitvoering Vormgeving van cliëntenparticipatie: een tussenbalans Betrouwbaarheid samenloopapplicatie Vervolgrapportage Rechtmatigheidsverklaring Wsw-besparingen 2001 Jaarrekening Ctsv 2001 CWI en ontslagzaken De toets aan de herplaatsingsverplichting van werkgevers bij ontslagvergunning voor oudere werknemers Rechtmatigheidsverklaring ontvangsten betreffende de premies Ziekenfondswet 2001 Gemeentelijk ontheffingenbeleid Een onderzoek naar de uitvoeringspraktijk van gemeenten rond het verlenen van ontheffingen van arbeidsverplichtingen aan bijstandsgerechtigden De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Almelo Verdiepend onderzoek CWIntake Onderzoek naar de beëindiging van het CWI-automatiseringsproject



R02/12

R02/11

R02/10

R02/09 R02/08 – – R02/07

R02/06 R02/05 R02/04 R02/03 R02/02 R02/01

–

Vrijlatingsbepalingen en premiebeleid Een onderzoek naar de verordeningen inzake vrijlatingsbepalingen en premiebeleid van vijftig gemeenten Het functioneren van de samenloopapplicatie Een inventariserend onderzoek naar de betrouwbaarheid van de samenloopapplicatie van het Inlichtingenbureau medio 2002 Alles op tafel De samenwerking tussen opsporingsdiensten voor de sociale verzekeringen en het Openbaar Ministerie Afhandeling openstaande posten UWV Gak Eindrapport Jaarverslag toezicht gemeenten en zelfstandige bestuursorganen 2001 Meerjarenplan 2002-2005 en Jaarplan 2003 Jaarplan 2002 De sociale verzekeringen in 2001 Naast dit rapport is een aantal katernen uitgebracht die dieper ingaan op de behandelde toezichtthema’s - Handhaving werknemers- en volksverzekeringen - ICT werknemers- en volksverzekeringen - Financiële rechtmatigheid en verbetertraject werknemersverzekeringen - Sociaal medisch handelen werknemersverzekeringen - Werkbelasting werknemersverzekeringen - Volksverzekeringen Financiële scheiding publiek en privaat bij uitvoeringsinstellingen Zesde vervolgrapportage ontvlechting Geschikt of ongeschikt De rol van arbeidsdeskundigen bij de WAO-beoordeling Invoering van de euro bij uitvoeringsorganisaties sociale verzekeringen Eindrapportage Gegevensbeheer 2000 Uitvoering werknemersverzekeringen Stand van zaken rechtmatigheid eerste halfjaar 2001 Implementatie wet SUWI bij gemeenten Tweede onderzoek naar de gemeentelijke voorbereidingen op de nieuwe Structuur Werk en Inkomen Brochure Inspectie Werk en Inkomen

U kunt deze publicaties opvragen bij: Afdeling Communicatie Postbus 100 2700 AC Zoetermeer Telefoon (079) 329 17 63 [email protected] www.iwiweb.nl

36



Monitor van bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik door gemeenten Facetten van handhaving van de Algemene bijstandswet

Recommend Documents