Rijksbrede leidraad voor het tegengaan van Misbruik & Oneigenlijk gebruik (M&O) bij subsidies

Opmerking vooraf Deze leidraad dient als ondersteuning van het M&O-beleid bij subsidies. Het bevat een praktische handreiking door middel van voorbeelden, het benoemen van aandachtspunten en het duiden van een aantal randvoorwaarden die kunnen bijdragen aan een succesvol M&Obeleid. Deze leidraad zal, naast de bestaande M&O handleiding (12 maart 1998) (Hafir A5.06a), als een informatief document in Hafir worden opgenomen (A5.06b), met als uitgangspunt dat deze leidend is voor zover zij niet in lijn is met de bestaande M&O handleiding.

Rijksbrede leidraad voor het tegengaan van Misbruik & Oneigenlijk gebruik (M&O) bij subsidies

Ministerie van Financiën, Directie Begrotingszaken, Afdeling Besturing, Bekostiging, en beheer Europese middelen (BBE). Versie december 2009.

1. INLEIDING ................................................................................................................... 3 2. SUBSIDIEREGELING/ SUBSIDIEBEPALING (RISICOANALYSE)..................................... 5 2.1 Opstellen van een subsidieregeling ..............................................................................5 2.2 Toepassen uitvoerings- en verantwoordingsarrangementen .............................................7 2.3 Risicoanalyse............................................................................................................9 2.3.1 Aanpak risicomanagement ................................................................................. 10 2.3.2 Mogelijke risico’s en beheersmaatregelen ............................................................. 12 3. VERANTWOORDING EN CONTROLE............................................................................. 14 3.1 Verantwoording ...................................................................................................... 14 3.2 Controle ................................................................................................................ 15 3.3 Steekproeven ......................................................................................................... 16 4. ACTIEF EN CONSISTENT HANDHAVEN ........................................................................ 18 4.1 Preventief weigeren van de subsidie op basis van een risicoanalyse ................................ 18 4.2 Terugvorderen ........................................................................................................ 19 4.3 Aangifte bij openbaar ministerie. ............................................................................... 19 5. DEPARTEMENTALE REGISTRATIE VAN MISBRUIK....................................................... 21 5.1 Persoonsgegevens................................................................................................... 21 5.2 Criteria voor registratie ............................................................................................ 21 6. PERIODIEKE EVALUATIE VAN DE SUBSIDIEREGELING ............................................... 23 BIJLAGE 1: EEN SLUITEND SYSTEEM OM MISBRUIK TEGEN TE GAAN ............................. 24 BIJLAGE 2

TOELICHTIG UITVOERINGSPROCESSEN ARRANGEMENTEN ...................... 25

1. Uitvoeringsaspecten arrangement 1 ..................................................................... 26 1a) Het subsidieproces volgens arrangement 1a, direct vaststellen ................................. 27 1b) Het subsidieproces volgens arrangement 1b, desgevraagd verantwoording over de prestatie. .................................................................................................................... 27 2 Het subsidieproces volgens arrangement 2, verantwoording over de prestatie. ............... 28 3 Het subsidieproces volgens arrangement 3, verantwoorden over de prestatie en werkelijke kosten ........................................................................................................................ 29 Bijlage 4: Vertaling van algemene uitgangspunten naar de praktijk per ministerie (Hoofdstuk 4, HAFIR)..................................................................................................... 30 BRONNEN ....................................................................................................................... 36

2

1. INLEIDING De ministerraad heeft op 24 april 2009 het Kader financieel beheer rijkssubsidies vastgesteld. Het is een rijksbreed bindend kader dat de uitvoering en verantwoording van rijkssubsidies vereenvoudigt en uniformeert. Door deze vereenvoudiging worden de administratieve lasten voor burgers, bedrijven, instellingen en de uitvoeringslasten voor de overheid fors teruggedrongen. De nota Kader financieel beheer rijkssubsidies is bij brief van de minister van Financiën van 29 april 2009 aan de Tweede Kamer toegezonden1 en is verankerd in Aanwijzingen voor de Rijksdienst. Het kader is gebaseerd op de uitgangspunten: proportionaliteit; sturing op prestaties en hoofdlijnen; uniformering en vereenvoudiging; en verantwoord vertrouwen. Op basis van deze uitgangspunten zijn de volgende met elkaar samenhangende maatregelen ontwikkeld: a.

drie standaard uitvoerings- en verantwoordingsarrangementen waarvan de toepassing wordt bepaald door de hoogte van het subsidiebedrag;

Arrangement 1

Hoogte subsidiebedrag

Verantwoording

tot

direct vaststellen of desgevraagd

€ 25.000

verantwoording over de prestatie Arrangement 2

Vanaf

Arrangement 3

Vanaf € 125.000

b.

€ 25.000 tot € 125.000

verantwoording over de prestatie verantwoording over kosten en prestaties

uniformering en vereenvoudiging van begrippen en verplichtingen in het subsidieproces (o.a. termijnen, voorschotten, rapportages); en

De bovengenoemde uitgangspunten en maatregelen vragen om een nieuwe rijksbrede risicobenadering, waarbij bij de subsidieverlening en subsidievaststelling slimmer wordt omgegaan met de beheersing van de risico’s om zo misbruik2 bij subsidies te bestrijden. Hiertoe zijn in Aanwijzing 20 de volgende vijf handelingen opgenomen: 1.

Er wordt een risicoanalyse uitgevoerd en schriftelijk vastgelegd bij de totstandkoming van elke subsidieregeling;

2.

Er wordt beoordeeld of de (steekproefsgewijze) verantwoording voldoet aan de voorwaarden die hieraan zijn gesteld. Op basis van risicoanalyses voert de subsidieverstrekker eventueel aanvullende administratieve of fysieke controles uit;

3.

Er vindt een consequente toepassing plaats van de beschikbare handhavingsmogelijkheden;

4.

Er wordt departementaal een overzicht bijgehouden van misbruik bij subsidieverstrekking;

5.

Er vindt een periodieke evaluatie van subsidieregelingen plaats.

1

Kamerstukken II 2008/09,31 865, nr.5. Misbruik is het bewerkstelligen van geen of te geringe betaling van verplichte bijdragen aan de overheid en van het verkrijgen of genieten van een (te hoge) uitkering door het bewust niet, niet juist, niet tijdig of niet volledig verstrekken van gegevens en inlichtingen. 2

3

Deze handelingen dienen rijksbreed verplicht te worden uitgevoerd. De departementen zijn zelf verantwoordelijk voor de integratie van deze vijf handelingen in hun departementaal beleid om misbruik en oneigenlijk gebruik tegen te gaan. Deze leidraad dient als ondersteuning daarbij en bevat een praktisch handreiking voor de uitwerking van de vijf handelingen door middel van voorbeelden, het benoemen van aandachtspunten en het duiden van een aantal randvoorwaarden die kunnen bijdragen aan een succesvol M&O-beleid. Omdat de Aanwijzingen alleen subsidies betreffen zal deze leidraad voor dat onderdeel naast de bestaande M&O handleiding (12 maart 1998) in het HAFIR worden opgenomen, met als uitgangspunt dat de in Aanwijzing 20 opgenomen vijf handelingen leidend zullen zijn voor zover zij niet in lijn zijn met de bestaande M&O handleiding. Deze leidraad is bedoeld voor alle medewerkers (onder andere FEZ, AD, juristen) die direct bij het subsidieproces zijn betrokken. Departementen kunnen als ze dat nodig achten bovenop dit beleid aanvullende maatregelen treffen en sancties ontwikkelen.

4

2. SUBSIDIEREGELING/ SUBSIDIEBEPALING (RISICOANALYSE)

Om misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) te voorkomen is het bevorderen van naleving van regelingen door burgers en bedrijven en het ontmoedigen van overtreding ervan belangrijk. De regels moeten voor iedereen duidelijk zijn en de overheid moet consequent reageren op overtreding van regels. Het opstellen van een subsidieregeling is daarom een belangrijk aandachtsgebied in het beleid om misbruik te voorkomen. In dit hoofdstuk worden algemene aspecten benoemd waar bij het opstellen van een subsidieregeling rekening mee kan worden gehouden, er wordt ingegaan op de afwegingen die relevant zijn bij de toepassing, invulling van de rijksbrede uitvoeringsarrangementen en het opstellen van een risicoanalyse.

2.1 Opstellen van een subsidieregeling In zijn algemeenheid kan worden gesteld dat burgers en bedrijven moeten kunnen rekenen op heldere en zo eenvoudig mogelijk na te leven en te handhaven regelingen; goede informatie over hun rechten en plichten en over bijbehorende sancties; goede ondersteuning bij de naleving van die verplichtingen en hoge drempels tegen niet-naleving en fraude in het bijzonder. Dit zijn elementen die de naleving van regels bevorderen. Voorbeeld Een instrument dat bij het opstellen van regels vaak wordt gehanteerd en waarin deze handhavingsdimensies zijn omschreven is de Tafel van 11 (Handleiding uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidtoets, Justitie, 2003). De Tafel van 11 geeft een handvat voor aspecten waar rekening mee dient te worden gehouden bij het (op)stellen van regels. Zo benoemt de tafel van 11 vijf dimensies voor spontane naleving: 1.

Kennis van regels (bekendheid en duidelijkheid weten regelgeving)

2.

Kosten/baten (financieel/immaterieel uitgedrukt in tijd, geld en moeite)

3.

Mate van acceptatie (beleidsdoel en uitwerking beleid)

4.

Normgetrouwheid aanvragers (mate van bereidheid om te conformeren)

5.

Maatschappelijke controle (sociale controle en horizontaal toezicht)

Bij een subsidieregeling kunnen per stap in het subsidieproces maatregelen worden genomen om het risico op misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen. Dit subsidieproces bestaat uit de volgende stappen: 1.

subsidieregeling/voorwaarden opstellen

2.

uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid subsidieregeling

3.

organisatie van controle en handhaving

4.

handhavingsbeleid en sanctiemogelijkheden

5.

voorlichting

5

Is de doelstelling van de subsidie op een goede en heldere manier vertaald in subsidievoorwaarden? •

Zijn de beleidsdoelstellingen van de regeling vertaald in voldoende operationele termen voor de te verlenen subsidie en zijn deze voldoende meetbaar ("SMART" geformuleerde doelen en duidelijk afrekenbare prestaties)?

•

Is de (beoogde) doelgroep van de regeling duidelijk omschreven?

•

Zijn de uitzonderingen (op de hoofdregel) tot een minimum beperkt?

•

Zijn er zo min mogelijk keuzemogelijkheden voor de aanvrager (standaardformulieren en procedures)

Box1 Doelstelling, voorwaarden en doelgroep Is er aandacht voor uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid en controle? Denk bij de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de regeling aan de volgende aspecten: •

Zijn de misbruikmogelijkheden zoveel mogelijk geïnventariseerd en maatregelen getroffen (o.a. verminderde afhankelijkheid van gegevens derden?

•

Zijn er voldoende richtlijnen zoals het verstrekken van bewijsstukken? Kan (niet-) naleving objectief en met redelijke inspanning worden vastgesteld?

•

Zijn de regels werkbaar voor de doelgroep en voor personen belast met handhaving?

•

Hebben alle partijen (o.a. beleidsdirecties, FEZ, AD, uitvoeringsorganisaties) een bijdrage geleverd aan de inventarisatie van inherente risico’s en de relevante aspecten ten aanzien van controleerbaarheid en uitvoerbaarheid)

Box 2 Uitvoerbaarheid en controleerbaarheid subsidieregeling Is er aandacht voor (de organisatie van) controle en handhaving? •

Is er op grond van de effectiviteit van mogelijke controlemaatregelen, de daaraan verbonden kosten, de beschikbare controlecapaciteit, beschikbare gegevens (waaronder externe gegevensbestanden) en technische haalbaarheid een gemotiveerde keuze gemaakt voor de toe te passen controlemaatregelen?

•

Is er voldoende aandacht voor het capaciteitsbeslag en de kosten en baten hiervan?

•

Is er voor de toetsing van subsidieaanvragen en afrekeningen een specifieke checklist gemaakt, waarin de te controleren aspecten zijn opgenomen? Op basis hiervan kan een werkinstructie en AO- procedure worden opgesteld met daarin de taakverdeling en uit te voeren handelingen, inclusief de uit te voeren controlehandelingen.

Box 3 Organisatie van controle en handhaving

6

Is er aandacht voor het handhavingsbeleid en communicatie over sancties? •

Zijn er in de regeling/subsidiebeschikking sanctiemogelijkheden opgenomen?

•

Zijn ongeoorloofde handelingen of gevallen waarin van (plichts-)verzuim sprake is gedefinieerd en zijn daaraan verbonden sancties beschreven (bijv. niet voldoen aan de meldingsplicht)? Geef eventueel extra criteria voor civielrechtelijke of strafrechtelijke acties (fraudeprotocol);

•

Is de bevoegdheid om sancties vast te stellen en op te leggen belegd.

Box4 Sanctiemogelijkheden

Is er aandacht voor voorlichting? •

Is er een voorlichtingsplan waarin op adequate wijze rekening wordt gehouden met de invoering van de regeling en is bij de toelichting van mogelijk misbruik het bijbehorende het sanctiebeleid toegelicht?

•

Is de regeling gecommuniceerd naar de instellingen of personen waarvoor het is bedoeld?

•

Is externe voorlichting nodig om aan te geven wat de controles en sancties zijn?

Box5 Voorlichting

2.2 Toepassen uitvoerings- en verantwoordingsarrangementen

Als gevolg van het subsidiekader kan een regeling toepassing van verschillende arrangementen in zich hebben, afhankelijk van de (verwachte) bandbreedte van de te verlenen subsidie. Dit betekent dat bij het opstellen van een regeling veel aandacht uit moet uitgaan naar de toepassing en invulling van de standaard uitvoerings- en verantwoordingsarrangementen. Hiervoor zijn de volgende vragen van belang: 1.

Wat is de verwachte bandbreedte van bedragen voor te verlenen subsidies? (NB: bij lagere bedragen kan er een eenvoudiger arrangement worden toegepast. Deze afweging is afhankelijk van een risicoanalyse)

2.

Welke arrangementen dienen bij de uitvoering en de verantwoording te worden gehanteerd?

3.

Kan de regeling met een verantwoord risico worden uitgevoerd? Eventueel besluiten de subsidie niet te verstrekken.

4.

Is het wenselijk om via het noemen van een minimum subsidiebedrag arrangementen uit te schakelen?

5.

Is het wenselijk om een lichter arrangement toe te passen dan dat wat volgt uit de grensbedragen van de arrangementen?

De onderstaande figuur geeft de toepassing van de verschillende arrangementen weer op basis van uitkomst van de hierboven genoemde vragen.

7

Risico laag

Arrangement 1 Direct vaststellen Risico hoog

Arrangement 1

Risico

< € 25.000

Ambtshalve vaststellen

hoog/ laag?

Subsidie niet verstrekken Risico te hoog

Risico laag

Risico hoog Risico

€ 25.000 - € 125000

Arrangement 2

hoog/ laag?

Subsidie niet verstrekken Risico laag

Risico te hoog

Risico hoog

Risico

> € 125.000

Arrangement 3

hoog/ laag?

Risico te hoog

Subsidie niet verstrekken

Figuur 1: Verschillende arrangementen

8

2.3 Risicoanalyse

In het kader van het rijksbrede beleid om misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen is de eerste randvoorwaarde dat mogelijke risico’s bij de totstandkoming van de subsidieregeling in beeld worden gebracht, worden afgewogen en dat hierop wordt geanticipeerd of dat deze bewust worden geaccepteerd. Deze risicoanalyse wordt schriftelijk vastgelegd. Bij deze risicoanalyse zijn aspecten ten aanzien van de voorwaarden, de uitvoerbaarheid en controleerbaarheid, de organisatie van controle en handhaving en sanctiemogelijkheden binnen een subsidieregeling relevant. Bij de risicoanalyse kunnen onder meer de doelgroep van subsidieontvangers, het type regeling en de hoogte van het subsidiebedrag in beschouwing worden genomen. Door middel van deze risicoanalyse worden de mogelijke risico’s in kaart gebracht, waarna ze gekoppeld worden aan: -

beheersmaatregelen

-

risico-acceptatie zonder maatregel

Het restant M&O is de M&O gevoeligheid die (bewust) overblijft nadat alle maatregelen die het departement naar aanleiding van de risicoanalyse treft ten aanzien van voorlichting, controle en sancties. Het restant M&O doet zich voor wanneer er binnen de maatschappelijke kaders geen afdoende controlebeleid mogelijk is, of wanneer controle onmogelijk of ondoelmatig is (bijvoorbeeld op basis van een kosten-batenanalyse). Een departementsbreed overzicht restant M&O moet worden gemaakt door de opstellers van de subsidieregelingen binnen het departement als zij de inventarisatie van M&O gevoelige regelingen3 hebben geactualiseerd. Bij dit overzicht wordt ook aangegeven welke beheersmaatregelen daadwerkelijk zijn getroffen en of deze voldoende adequaat hebben gewerkt en welke risico’s bewust worden geaccepteerd. Daarnaast is het van belang dat er aangegeven wordt wat de motivering is om het restant M&O niet verder te beperken door maatregelen. De risicoanalyse ten aanzien van het subsidieproces dient te passen in de algehele risicoanalyse van het desbetreffende departement. Methode(n) voor het uitvoeren van deze risicoanalyses en het bepalen van het geaccepteerd risico zijn een verantwoordelijkheid van het desbetreffende departement. Adequate documentatie van de gehanteerde methode(n), overwegingen en uitkomsten zijn hierbij van belang. Uitgangspunt bij de risicoanalyse is dat subsidies die formeel niet onder een regeling vallen, maar de wettelijke grondslag direct vinden in het kaderbesluit van het departement, voor wat betreft risico’s geclusterd kunnen worden op basis van gelijksoortige risico’s. Als dit niet mogelijk is wordt op basis van professional judgement de risicoafweging gemaakt in het aanvraagproces.

3 De aanwezigheid van dit overzicht wordt verplicht in de Handleiding ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik die is opgenomen in HAFIR.

9

Risicobeheer is primair een verantwoordelijkheid van het (subsidieverlenende) departement (of uitvoeringsinstantie) en dient dus in de lijn (beleidsafdeling) belegd te worden. Wel verdient het ter ondersteuning de aanbeveling een adviesrol bij de staf te beleggen (onder andere FEZ en DAD). Uiteraard speelt risicoanalyse, net als in de huidige situatie, ook een rol bij de afweging voorafgaand aan de subsidieverlening en in het uitvoeringsproces. Risicoanalyse is dus niet alleen gericht op inrichting (eenmalig), maar is gericht op permanente beheersing en heeft dus permanente invloed en staat dus permanent open voor bijstelling. Wijzigingen in een regeling of uitvoering daarvan als gevolg van M&O lopen via de (bijstelling van) de risicoanalyse. Bij de voorbereiding van beleid en regelgeving is het van belang dat integraal aandacht wordt besteed aan de M&O-gevoelige aspecten van de voorgenomen regelgeving. 2.3.1 Aanpak risicomanagement Een goede methode om de risicoanalyse(s) uit te voeren is door de medewerkers die direct betrokken zijn bij het opstellen/uitvoeren van een subsidieregeling, zelf een actieve rol te laten vervullen bij het benoemen van de risico’s en de beheersmaatregelen. Op deze manier wordt er optimaal gebruik gemaakt van bestaande kennis en wordt tevens draagvlak gecreëerd. Zo kunnen bovendien verschillende disciplines op een efficiënte manier worden betrokken.

VOORBEELD (TOOLBOX RISICOMANAGEMENT) In de handleiding Toolbox risicomanagement (2005) wordt in het hoofdstuk 3.4 risicoanalyse als onderdeel van het risicomanagement beschreven. Hier worden binnen risicoanalyse een aantal stappen onderscheiden: Eerste stap => identificeren van bedreigingen Tweede stap => inschatten van de waarschijnlijkheid en impact van gebeurtenissen. Derde stap => zoeken naar mogelijkheden Vierde stap => vergelijken van de geschatte risico’s met een door de organisatie bepaald maximum risico (geaccepteerde risico), bijvoorbeeld uitgedrukt in geld of bandbreedte. Vijfde stap => een evaluatie van de opzet van maatregelen in relatie tot het gewenst risicoprofiel In deze handleiding wordt ook een aantal technieken van risicoanalyse genoemd: -

Brainstorm sessies

-

(Groeps) interviews

-

Interactief reageren (schriftelijk en mondeling) op stellingen en beelden

-

Vragenlijsten

Per organisatieniveau en per stap wordt de risicoanalyse uitgewerkt. In het hoofdstuk worden ook verschillende technieken van risicoanalyse genoemd.

10

VOORBEELD (RISICOWORKSHOP) Een goed voorbeeld zijn de zogenaamde risicoworkshops die binnen het ministerie van VWS worden georganiseerd. Een dergelijke workshop bestaat uit twee bijeenkomsten met alle betrokken disciplines. Tijdens de eerste sessie staat het benoemen van risico’s centraal, waarna in de tweede bijeenkomst wordt gezocht passende beheersmaatregelen. De resultaten hebben mogelijk ook direct invloed op de uitvoerings- en controle processen. Voor een levendige discussie is het goed om ook een ‘specialist’ van buiten het eigen departement te benaderen. Dit mede om zo ook over de eigen departementsbrede grenzen heen te kunnen kijken. Figuur: Procedure workshop risicomanagement

11

2.3.2 Mogelijke risico’s en beheersmaatregelen Met het rijksbrede subsidiekader wordt er meer gestuurd op prestaties in plaats van het afrekenen op basis van werkelijke kosten. Daarnaast worden subsidies niet meer in alle gevallen integraal verantwoord en gecontroleerd. Hieronder wordt ingegaan op een aantal mogelijke risico’s die hiermee samenhangen en het treffen van beheersingsmaatregelen hiervoor.

¾

Risico’s van juistheid van de ingediende begroting

Mogelijke beheersingsmaatregelen •

Standaardformat voor de begroting hanteren.

•

Vergelijken begroting met soortgelijke (op kostensoortniveau).

•

Schriftelijke/mondelinge toelichting begroting vragen.

•

Een beperkt deel van de activiteit subsidiëren.

•

Normbedragen vaststellen.

•

Benchmarken/ervaringsdatabase.

•

Prijs vaststellen voor het geheel van de prestatie, of per deelprestatie, of per inputcomponent.

•

Onderzoek naar opbouw tarieven, toerekening overhead etc. (mogelijkheid hiertoe inbouwen in de regeling).

•

Gebruik maken van departementale en interdepartementale ervaringsgegevens.

¾

Risico’s t.a.v. te subsidiëren activiteit (die nog moet plaatsvinden) en ten aanzien van de uitvoerbaarheid, haalbaarheid van de prestatie door de organisatie


Procedure meldingsplicht.

•

Gebruik maken van ervaringen uit verleden/ departementaal M register.

•

Vouchersysteem hanteren.

•

Helder en concreet benoemen van de prestatie.

•

Communicatie over M&O- beleid.

•

Goed definiëren activiteiten en voorwaarden.

•

Onderbouwing derden financiering.

12

¾

Risico’s t.a.v. het steekproefplan


Gebruik maken van (a-selecte en selecte) steekproeven met eindbegunstigden communiceren.

•

Methodiek (statistisch, niet statistisch) onderbouwen.

•

Risicoanalyse (juist) uitvoeren.

•

Parameters steekproef instellen.

•

Verschillende disciplines (AD, FEZ) bij steekproefplan betrekken.

¾

Risico’s ten aanzien van het sanctiebeleid


Duidelijke sancties aanwezig.

•

Duidelijkheid over voorwaarden en afspraken.

•

Duidelijke dossiervorming m.b.t. sancties.

•

Benadrukken dat er in geval van M&O een grotere pakkans is omdat er nadrukkelijk wordt gecontroleerd. Naast de daadwerkelijke uitvoering van controles is hiervoor ook een actieve communicatie over de handhaving nodig.

¾

Risico’s t.a.v. doelgroep


Doelgroep goed definiëren.

•

Gebruik maken van basisregistraties.

•

Gebruik maken van ervaringen (registratie misbruik).

•

Uitdrukkelijk kijken naar gedragskenmerken van subjecten of groepen van subjecten: vooraf een analyse maken van risico's op basis van gedragskenmerken en die analyse achteraf toetsen aan de hand van resultaten uit bijvoorbeeld controles en/of andere ervaringen.

¾

Risico’s t.a.v. (achteraf) meetbaar maken van de verrichte prestatie.


Vooraf duidelijkheid over voorwaarden en afspraken (ook over verantwoordingsstukken).

•

Concrete activiteiten financieren.

•

Gebruik inputvariabelen bij moeilijk meetbare activiteiten.

•

Gebruik maken van forfaitaire kortingen bij projecten die niet geheel gerealiseerd zijn.

•

Gebruik maken verklaring werkelijke kosten.

13

3. VERANTWOORDING EN CONTROLE 3.1 Verantwoording Met een verantwoording geeft de subsidieontvanger (desgevraagd) aan dat de subsidievoorwaarden zijn nageleefd. Indien deze verantwoording wordt opgevraagd maakt beoordeling van deze verantwoording deel uit van het subsidieproces. Verantwoording per arrangement Per arrangement vindt een andere manier van verantwoording plaatst. Arrangement 1 Arrangement 1 heeft twee opties van verantwoorden. a. Direct vaststellen, geen verantwoording; of b. Ambtshalve vaststellen (mogelijkheid openhouden voor het houden van steekproeven). Optie a, de meest eenvoudige variant, kan worden toegepast als de te subsidiëren activiteit al heeft plaatsgevonden. Bij het aanvragen van de subsidie kunnen de bewijsstukken eventueel al worden meegestuurd. Daarnaast kan optie a ook worden toegepast bij een laag risico, bijvoorbeeld: bij zeer kleine bedragen bij een laag subsidiepercentage/ bijdrage. Voor de b-variant kan worden gekozen als de te subsidiëren activiteiten nog niet hebben plaatsgevonden op het moment van de subsidieverlening en de subsidieverstrekker de mogelijkheid wil hebben om steekproefsgewijs te controleren of de gesubsidieerde activiteiten hebben plaatsgevonden en of de ontvanger zich aan de subsidieverplichtingen heeft gehouden.

Arrangement 2 Als arrangement 2 van toepassing is wordt afgerekend op basis van prestaties of aan de hand van een inhoudelijk verslag (er wordt dan geen financiële verantwoording gevraagd). Indien bij een subsidieverstrekking tussen € 25 000 en € 125 000 de kosten en opbrengsten ter zake van de te verrichten activiteiten in verband met de aard van die activiteiten zodanig ongewis zijn dat een realistische begroting niet vereist kan worden, kan worden bepaald dat de subsidieontvanger op basis van met verklaring inzake werkelijke kosten (standaard verklaring op hoofdlijnen) en opbrengsten mag aantonen dat de activiteiten zijn verricht. Arrangement 3 Binnen arrangement 3 kan naast een inhoudelijk verslag en een financieel verslag ook een accountantsverklaring worden gevraagd. Indien een subsidieontvanger vanuit meerdere overheidsinstellingensubsidie ontvangt kan worden overwogen om de single information single audit systematiek (SiSa) toe te passen. Dit zal in overleg gaan met de betrokken subsidieverstrekkende departementen. De instelling kan dan één keer over alle ontvangen subsidies verantwoording afleggen met één accountantsverklaring.

14

De tweede voorwaarde is dat de subsidieverstrekker altijd beoordeelt of de (steekproefsgewijze) verantwoording voldoet aan de voorwaarden die hieraan zijn gesteld. Op basis van risicoanalyses voert de subsidieverstrekker eventueel aanvullende administratieve of fysieke controles uit.

3.2 Controle Controle heeft tot doel het verkrijgen van een redelijke mate van zekerheid dat de subsidievoorwaarden zijn nageleefd. Hierbij wordt de verantwoording van de subsidieontvanger geverifieerd. Voor een goede handhaafbaarheid moet de voorgestelde subsidieregeling voldoende controlemogelijkheden bieden. De invulling van de controle is afhankelijk van verschillende factoren zoals aard en omvang van de doelgroep en het inzicht in het M&O en frauderisico. Gedacht kan worden aan administratieve controles vooraf en achteraf, waarnemingen ter plaatse, boekenonderzoek en dergelijke. Het risico kan laag zijn wanneer er bijvoorbeeld bij de verantwoording al bewijsstukken worden meegestuurd zoals een factuur, een foto van het evenement. De controlemogelijkheden en bevoegdheden van de ambtelijke organisatie dienen duidelijk geformuleerd te worden en deze worden, waar zinvol, in de regeling opgenomen. Het streven moet er op gericht zijn de meeste aandacht te geven daar waar de risico's het grootste zijn. Stel vervolgens het controlebeleid op waarin wordt uitgewerkt wat voor controles er daadwerkelijk dienen plaats te vinden, bijvoorbeeld: •

verificatie van derdegegevens met andere bestanden van de Belastingdienst, Kamer van Koophandel, bevolkingsregister, banken (hierbij moet rekening worden gehouden met de wet bescherming persoonsgegevens);

•

accountantscontrole (bij subsidies boven de 125.000 euro); en

•

overige bewijsstukken.

Onderdeel van het algemene controlebeleid van het departement is het zogenaamde reviewbeleid om te waarborgen dat door de instellingsaccountants ook aan de weten regelgeving is getoetst. Meer informatie hierover is te vinden in de handreiking ‘Reviewbeleid als sluitstuk van goed toezicht’4. Waar verantwoording en/of controle zich op richt is afhankelijk van de voorwaarden die aan een subsidie worden gesteld. Als deze voorwaarden gericht zijn op het behalen van een prestatie dan richt de controle zich op de vraag of deze prestatie wel of niet is geleverd. De uitkomsten van de verantwoording en/of controle kunnen er toe leiden dat de subsidie niet of slechts gedeeltelijk wordt uitgekeerd of dat de subsidie wordt teruggevorderd met wettelijke rente. De aandacht in de verantwoording en controle verschuift naar de risicogebieden en -groepen, en naar de uitzonderingen (meldingsplicht). Bij de risicoanalyse kunnen onder meer de doelgroep van subsidieontvangers, het type regeling en de hoogte van het subsidiebedrag in beschouwing worden genomen.

4

Ministerie van Financiën, 2002

15

Handhavingsdimensies bij handhaving en controle 1.

Meldingskans (van overtredingen door anderen dan de overheid)

2.

Controlekans (door de overheid gecontroleerd te worden)

3.

Detectiekans (op constatering van de overtreding)

4.

Selectiviteit (verhoogde gepercipieerde kans op controle en detectie)

5.

Sanctiekans (nadat bij een controle een overtreding is geconstateerd)

6.

Sanctie-ernst (hoogte en soort van de aan de overtreding gekoppelde sanctie en bijkomende nadelen)

3.3 Steekproeven In arrangement 1b (ambtshalve vaststellen) kan ervoor worden gekozen om de subsidie te verlenen en de mogelijkheid open te houden om steekproefsgewijs de subsidieverantwoording op te vragen en te controleren. In de arrangementen 2 en 3 (wanneer geen accountantsverklaring wordt gevraagd) is het overleggen van een verantwoording een standaardvoorwaarde en kunnen op basis van een risicoanalyse en een kosten-baten analyse steekproefsgewijze controles worden gehouden. Onder steekproeven worden hier zowel statistische als niet statistische steekproeven verstaan. Voor het jaarverslag van een departement gelden tolerantiegrenzen (op totaal en op artikelniveau). In algemene zin moeten de beheersprocessen van het departement ertoe leiden dat het beheer en de financiële verantwoording daarover aan rechtmatigheidseisen hebben voldaan, met inachtneming van de geldende betrouwbaarheids- en nauwkeurigheidseisen op artikelniveau. Het subsidiebeheer moet daarbij van kwalitatief goed niveau zijn. Daarbij zijn de bepalingen van het subsidiekader leidend. Als bijvoorbeeld in een subsidieregeling is opgenomen dat bij bedragen tot € 25 000 «verlenen is vaststellen» geldt, dan is dat bij het controlebeleid het uitgangspunt. Zekerheid ten aanzien van de uitgaven en beheer wordt slechts verlangd ten aanzien van eisen die in weten regelgeving zijn opgenomen. Indien de regeling minimale eisen stelt, betekent dit ook toetsing aan deze minimale eisen. In het kader van beleid om misbruik te voorkomen worden dan nog steekproeven getrokken en eventueel sancties opgelegd. De met de controle van het jaarverslag van het ministerie belaste accountant zal vaststellen aan welke eisen het toezicht door de directie moet voldoen wil de betrokken accountant daarop kunnen steunen voor diens oordeel over de rechtmatigheid van de subsidiestromen. Dat betekent eigenlijk dat de accountant dus een vertaling maakt van dit deel van het financieel beheer naar zekerheid over de gelden op artikelniveau, inclusief een vertaling van de betrouwbaarheids- en nauwkeurigheidseisen. Deze vertaling is een kwalitatief afwegingsproces, waarbij uiteindelijk de rechtmatigheid op artikelniveau moet zijn geborgd. Hierbij worden, mede met het oog op de doelmatigheid, het totaal van de subsidie-uitgaven en de risico-inschattingen binnen een artikel in aanmerking genomen. De exacte invulling is een verantwoordelijkheid van het departement.

16

Als de (Rijks)auditdienst van mening is dat het subsidiebeheer niet toereikend is zal dat aanleiding zijn tot extra werkzaamheden (bijvoorbeeld steekproeven). Het is raadzaam de inrichting van het subsidiebeheer vooraf af te stemmen met de (Rijks)auditdienst om problemen achteraf, zoals tekortkomingen in financieel beheer, onrechtmatigheden of aanvullende informatievragen naar het veld, te voorkomen. De exacte invulling is een verantwoordelijkheid van het departement. In de volgende box wordt nader op steekproefsgewijs controleren ingegaan Ten aanzien van het steekproefbeleid (mogelijk i.s.m. de AD) wordt gebruik gemaakt van de volgende vragen/aandachtspunten: •

Is een gemotiveerde keuze gemaakt tussen een statistische steekproef (voorwaarden: homogene massa, populatie van voldoende omvang en inschatting foutpercentage voor de gehele massa noodzakelijk) of een risico georiënteerde kritische deelwaarneming?

•

Is bij het bepalen van het aantal posten (instellen parameters) en de foutevaluatie van de statistische steekproef aangesloten bij de departementale risicoanalyse en uitgangspunten?

•

Wordt bij de kritische deelwaarneming een steekproef uitgevoerd rekening houdend met de risico’s verbonden aan: •

hoogte van de subsidie

•

politieke gevoeligheid van een subsidiedossier (aandacht in de pers)

•

openstaande vragen bij de subsidieverlening (die wel tot subsidieverstrekking hebben geleid)

•

•

bevindingen uit voorgaande controles bij (soortgelijke) gesubsidieerde instelling

•

bevindingen uit reviews van inspectiediensten, AD en AR

•

datum van vorige steekproefcontrole

•

dekking over verschillende deelpopulaties

Is in de subsidiebeschikking expliciet aangegeven dat gebruik gemaakt kan worden van steekproeven door het departement en wat dit concreet betekent. Denk hierbij afhankelijk van de risico inschatting (minder zwaar naar zwaar) aan: •

Verklaring van het bestuur dat gesubsidieerde activiteit daadwerkelijk is uitgevoerd (standaard format opnemen in subsidiebeschikking)

•

Opvragen van bewijsstukken (en controle al dan niet ter plaatse) waaruit blijkt dat de gesubsidieerde activiteit daadwerkelijk is uitgevoerd => contracten; facturen en bewijsstukken van levering van de goederen en/of diensten (urenbriefjes, pakbonnen)

•

Fysieke controle ter plaatse (tijdens of achteraf) om vast te stellen dat de gesubsidieerde activiteit daadwerkelijk uitgevoerd is (kosten baten afweging ten aanzien van uitvoeringslasten).

Box Steekproeven

17

4. ACTIEF EN CONSISTENT HANDHAVEN De derde maatregel is dat consequent wordt opgetreden wanneer het vertrouwen wordt beschaamd. De volgende sanctiemogelijkheden zijn hiervoor beschikbaar: a. preventief weigeren van een (toekomstige) subsidie; b. de subsidie lager of op nihil vaststellen en/of terugvorderen van de subsidie inclusief wettelijke rente; en c. in geval van valsheid in geschrifte, aangifte bij Openbaar Ministerie. Andere sancties, die we hier niet verder zullen uitwerken maar toch noemswaardig zijn, zijn: -

corrigerend gesprek

-

verscherpt toezicht voor bepaalde periode. Indien een aanvrager de fout in gaat dan zullen alle aanvragen van die partij voor de komende drie tot vijf jaar integraal gecontroleerd worden.

Het is van belang dat gedurende het subsidieproces (aanvraag, uitvoering, verantwoording en controle) over het sanctiebeleid goed wordt gecommuniceerd richting de subsidieontvanger. Hierdoor kan er vanuit het sanctiebeleid ook een preventieve werking uitgaan. In de beschikking, regeling of beleidsregels moeten in elk geval heel helder de voorwaarden worden beschreven en wat er gebeurt wanneer deze voorwaarden niet worden nageleefd. Consequent gebruik van beschikbare “sanctie”mogelijkheden is van belang om de handhaafbaarheid te vergoten en zorgt voor een beperking van de schade die door het misbruik is ontstaan. Een goed sanctiebeleid kan bovendien een preventieve werking hebben. 4.1 Preventief weigeren van de subsidie op basis van een risicoanalyse Als de subsidiegever de zaak niet vertrouwt, kan hij de subsidie preventief weigeren (o.b.v. Awb artikel 4:35). De weigeringsgronden betreffen ondermeer het bestaan van een gegronde reden om aan te nemen dat de activiteiten niet zullen plaatsvinden, of dat de aanvrager niet aan zijn verplichtingen zal voldoen, of dat de aanvrager niet in voldoende mate verantwoording zal kunnen afleggen. Zo nodig kunnen in aanvulling op de weigeringsgronden uit de Awb in de betrokken subsidieregeling nog extra afwijzingsgronden worden opgenomen. Voor het weigeren van een subsidie op grond van artikel 4.35 van de AWB moet een gegronde reden zijn. Dit betekent dat objectiveerbaar (concrete feiten en omstandigheden) moet worden aangetoond dat er sprake is van één van de in het artikel genoemde weigeringgronden. Hierbij hoeft overigens geen opzet in het spel te zijn. Deze weigeringsgronden kunnen ook gebruikt worden bij iemand die een subsidie aanvraagt voor een project dat evident zijn kennis of capaciteiten te boven gaat en daarbij niet ter kwader trouw, maar slechts naïef is. Het al bij voorbaat diskwalificeren van een aanvrager is een ingrijpende maatregel, aan de motivering ervan moeten hoge eisen worden gesteld.

18

Een instrument dat bij preventieve weigering kan worden ingezet is de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet BIBOB). Deze wet heeft mede betrekking op subsidieverstrekking. Artikel 3 van die wet bepaalt, dat als bestuursorganen daartoe krachtens de wet de bevoegdheid hebben gekregen, zij kunnen weigeren een beschikking te geven indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen of voor witwassen. Dat gevaar kan o.a. worden afgeleid uit eerdere vergelijkbare strafbare feiten. Subsidie kan dan worden geweigerd, verminderd of ingetrokken (vgl. artikel 6 BIBOB). Van deze mogelijkheid moet vanuit het oogpunt van uitvoeringslasten zeer terughoudend gebruik worden gemaakt. Hierbij speelt de proportionaliteitsafweging een belangrijke rol. 4.2 Terugvorderen Als de subsidieontvanger zich niet aan de subsidievoorwaarden/verplichtingen houdt kan de subsidiebeschikking worden ingetrokken en het subsidiebedrag (of een deel hiervan) worden teruggevorderd. Vanuit het oogpunt van rechtszekerheid gelden er ruimere mogelijkheden voor het intrekken van een subsidieverlening (art. 4:48 en 4:50 Awb) dan voor de subsidievaststelling (art. 4:49 Awb). De verleningsbeschikking kan bijvoorbeeld worden gewijzigd of ingetrokken als de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden of zullen plaatsvinden, de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen, of de subsidieontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt. De subsidievaststelling kan tot vijf jaar na de vaststelling worden gewijzigd of worden ingetrokken wanneer bijvoorbeeld sprake is van feiten of omstandigheden waarvan het departement bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld. Dit kan ook als de subsidievaststelling onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten, of indien de subsidieontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan de subsidieverplichtingen. In het kader van de 4e tranche van de Awb wordt het mogelijk om wettelijke rente toe te passen op het terug te vorderen bedrag. Hiervoor is het van belang dat vooraf heel helder is wat de afspraken zijn, deze dienen te worden beschreven in de subsidieregeling, in de subsidiebeschikking of beleidsregels. Tot het terugvorderen van het gehele bedrag (nulvaststelling, arrangement 1 ambtshalve vaststelling) wordt overgegaan als een subsidieontvanger niet aan zijn meldingsplicht heeft voldaan. Voor forfaitaire kortingen (arrangement 2/3) geldt hetzelfde. Vooraf moet duidelijk zijn welke forfaitaire kortingen in welke gevallen worden toegepast (bijvoorbeeld wanneer een mijlpaal niet is behaald). 4.3 Aangifte bij openbaar ministerie. In geval van een redelijk vermoeden van een strafbaar feit (fraude) zal worden teruggevallen op het strafrecht en wordt aangifte gedaan bij het Openbaar Ministerie (OM). In de praktijk hebben OM, rechtbanken en ook bijzondere opsporingsdiensten (BOD's) een groter aanbod van vermoedelijk strafbare feiten, dan capaciteit om adequaat te vervolgen. Het is verstandig om met de Officier van Justitie af te stemmen over de mogelijkheden tot daadwerkelijke strafrechtelijke vervolging. Een belangrijk element hierbij speelt de signaalwerking die vanuit strafvervolging uit

19

kan gaan. Indien de fraudeur via deze weg wordt gestraft dan is het van preventieve werking van belang hier ook in de communicatie aandacht aan te besteden.

20

5. DEPARTEMENTALE REGISTRATIE VAN MISBRUIK De vierde maatregel in het rijksbrede beleid om misbruik te voorkomen is dat subsidieontvangers die misbruik maken van de subsidie departementaal worden geregistreerd. Om een effectief M&O beleid te kunnen voeren is het noodzakelijk inzicht te hebben in de risico’s die kunnen leiden tot M&O, de resultaten van het beleid en de omvang van de resterende onzekerheid. Dit betekent dat informatie moet worden vastgelegd over het aantal opgelegde sancties bij misbruik en de daarbij behorende teruggevorderde bedragen (registratie). Deze informatie is ook weer essentieel om te bepalen op welke risicoterreinen de controles moeten worden geïntensiveerd. De uitvoering van deze registratie moet in overeenstemming zijn met de Wet Bescherming Persoonsgegevens. 5.1 Persoonsgegevens Het doel van de registratie is het verkrijgen van inzicht in de risico’s die kunnen leiden tot misbruik en hierop te anticiperen. Deze informatie is al beschikbaar in de individuele subsidiedossiers. Het idee is dat deze informatie “over” de dossiers heen gegenereerd kunnen worden. Dit betekent dat er departementaal, op één centraal punt, informatie wordt vastgelegd over de gevallen van misbruik en de daarbij behorende opgelegde sancties en teruggevorderde bedragen (registratie). De departementale registratie wordt ingezet ten behoeve van: •

het maken van risicoafwegingen bij de steekproefsgewijze verantwoording en/of controle;

•

de risicoanalyse die ten grondslag ligt aan het ontwerpen en bijstellen van subsidieregelingen.; en daarnaast

•

kan de registratie informatie genereren ten aanzien van aanvragers die zich meermaals hebben misdragen. Deze informatie kan eventueel worden ingezet bij dossiervorming ten behoeve van preventieve weigering op basis van art. 4.35 Awb.

Op deze wijze draagt de registratie bij aan een goed en gedegen subsidiebeheer en het tegengaan van misbruik.

5.2 Criteria voor registratie De subsidieontvanger wordt geregistreerd wanneer misbruik wordt geconstateerd. Voor de vastlegging wordt uitgewerkt, wordt eerst een definitie van misbuik gegeven. Misbruik is het bewerkstelligen van geen of te geringe betaling van verplichte bijdragen aan de overheid en van het verkrijgen of genieten van een (te hoge) uitkering door het bewust niet, niet juist, niet tijdig of niet volledig verstrekken van gegevens en inlichtingen. Daar waar sancties worden opgelegd, wordt het volgende vastgelegd: 1.

beschrijving van het misbruik, het betreffende subsidiebedrag en welke eindbegunstigden het betreft; en

2.

de vervolgstappen (sancties) die naar aanleiding van het misbruik zijn genomen.

In eerste instantie dienen deze zaken vastgelegd te worden in het individuele subsidiedossier.

21

De verantwoordelijke medewerker controleert deze gegevens in het kader van de subsidieverlening c.q. subsidievaststelling (reguliere dossiervorming). Tevens dient het mogelijk zijn om de informatie integraal, “over de subsidiedossiers heen” te genereren.

22

6. PERIODIEKE EVALUATIE VAN DE SUBSIDIEREGELING Een vijfde randvoorwaarde is een periodieke evaluatie van subsidieregelingen. Hierbij wordt ook gekeken naar eventueel oneigenlijk gebruik van de subsidieregeling en de verbeterpunten die blijken uit de registratie van het misbruik. De laatste stap in de beleidscyclus vormt de evaluatie van de regeling. Gebreken in de subsidieregeling kunnen worden ontdekt en hersteld wanneer in de fase van evaluatie van de subsidieregeling expliciet aandacht wordt besteed aan M&O. Evaluaties zijn nodig van zowel bestaande als nieuwe regelgeving. Naar aanleiding van de evaluaties kan wellicht een indicatie worden gegeven van de effectiviteit van het M&O-beleid. Bovendien is het mogelijk inzicht te krijgen in de toereikendheid van de controlemogelijkheden. In onderstaande box zijn de onderwerpen geformuleerd die van belang zijn voor de evaluatie. Bij evaluatie van de regelingen is het van belang aandacht besteden aan: •

realisatie van beleidsdoelstellingen

•

meting van lasten versus controle

•

meting van de kosten en baten van M&O maatregelen

•

werkbaarheid van de uitvoering van de regeling (werkprocessen)

•

controleerbaarheid van de aanvragen

•

werkbaarheid van modellen voor aanvraagformulieren, beschikkingen

•

toereikendheid van tussentijdse monitoring (komt de noodzakelijke informatie beschikbaar?)

•

toereikendheid van beheersmaatregelen ( o.a interne controle)

•

toereikendheid van reviewbeleid

•

werkbaarheid van sanctiemiddelen en de toepassing daarvan in de praktijk

•

resultaten van het sanctiemiddel (waarschuwingen, terugvordering, intrekkingen, aangifte bij het Openbaar Ministerie)

•

mogelijk oneigenlijk gebruik

•

Gesignaleerd misbruik (registratie)

•

is het restant M&O nog steeds acceptabel in het licht van de risico’s, de getroffen beheersmaatregelen en de motivering (risk appetite)

Box Evaluatie

23

BIJLAGE 1: EEN SLUITEND SYSTEEM OM MISBRUIK TEGEN TE GAAN

Het Kader financieel beheer subsidies gaat uit van een sluitend systeem van eigen verantwoordelijkheid, (steekproefsgewijze) verantwoording, risicogerichte controle en een consequente aanpak van misbruik (zie figuur a). Het systeem bevat zodoende maatregelen en handvatten om misbruik tegen te gaan en de rechtmatigheid op artikelniveau te borgen. Figuur a

Tegengaan misbruik in subsidieproces Subsidieaanvraag (II) o o

Toetsing van aanvraag. Op basis van risicoanalyse eventueel: a. nadere controle; b. intensivering van de verantwoording/ controle; of c. preventief weigeren.

Uitvoering (III) o

o

Meer vertrouwen en eigen verantwoordelijkheid zoals de meldplicht voor de subsidieontvanger Communicatie over tegengaan misbruik in beschikkingen.

(steekproefsgewijze) Verantwoording (IV) De subsidieverstrekker beoordeelt of de (steekproefsgewijze) verantwoording voldoet aan de voorwaarden die hieraan zijn gesteld.

Regeling (I) o

o

Risicogeorienteerde controle (V)

Bij opstellen van de regeling risico’s identificeren en/of voorkomen. O.b.v. latere controles, registratie, evaluatie regeling zonnodig bijstellen.

Risicoanalyse

o

o

Periodieke evaluatie (VIII) Evaluatie met specifieke aandacht voor misbruik en oneigenlijk gebruik. Levert input voor bijstellen subsidieregeling en/of proces.

Registratie misbruik (VII) Registreren van aanvrager/ misbruik en reeds getroffen sancties t.b.v. risicoanalyse bij: o een subsidieregeling; o de (steekproefsgewijze) verantwoording; o de steekproefsgewijze controles; o een individuele subsidietoekenning (preventieve weigering). Biedt op departementaal niveau inzicht in de aard en omvang van misbruik.

Op basis van risicoanalyse eventueel: aanvullende administratieve of fysieke controles. Verslaglegging over resultaten.

Sancties (VI) Bij misbruik (w.o. niet nakomen van meldingsplicht) consequent: o de subsidie lager of niet uitkeren; o terugvorderen van de subsidie incl. wettelijke rente; en o aangifte bij OM bij fraude

Bij het opstellen van de regeling (I), is er aandacht voor (uitvoerings-) risico’s en het formuleren van heldere en controleerbare voorwaarden. De subsidieaanvragen (II) die op basis van de regeling worden ingediend zullen worden beoordeeld. Als op basis van objectieve gronden de risico’s van een subsidieaanvraag hoog worden ingeschat is het mogelijk een nadere controle uit te voeren, de aanvrager bij de verantwoording intensiever te controleren of de subsidie preventief te weigeren. De uitvoering (III) van de subsidie wordt gekenschetst door meer vertrouwen in de subsidieontvanger en minder lasten (o.a. minder tussenrapportages, steekproefsgewijze verantwoording bij kleine subsidies). Daartegenover staat meer verantwoordelijkheid voor de subsidieontvanger, die verplicht wordt te melden wanneer zaken anders lopen dan vooraf afgesproken (meldingsplicht). Bij de (steekproefsgewijze) verantwoording (IV) beoordeelt de subsidieverstrekker of deze voldoet aan de door de subsidieverstrekker gestelde voorwaarden.

24

Eventueel vindt er een administratieve of fysieke controle plaats. Deze controle (V) richt zich op risicogroepen. Dit zal betekenen dat bij sommige regelingen en doelgroepen met een hoger risicoprofiel de controle wordt geïntensiveerd, terwijl bij subsidieontvangers met een lager risico juist het tegenovergestelde het geval is. Wanneer misbruik wordt geconstateerd zal dit consequent leiden tot sancties (VI). Het sanctie-instrumentarium is uitgebreid met de mogelijkheid tot het vorderen van wettelijke rente. Ook wordt met de introductie van een departementale registratie van misbruik (VII) een veel beter inzicht verkregen in de mate van misbruik en risicogroepen. Deze informatie wordt ingezet bij de risicoanalyses bij de totstandkoming van nieuwe regelingen en kan een rol spelen bij de beoordeling van toekomstige aanvragen; de (steekproefsgewijze) verantwoording en eventuele controles en bij evaluatie (VIIII) van subsidieregelingen. De meeste maatregelen zijn in het subsidieproces geïntegreerd (zoals het opleggen van een meldingsplicht aan de subsidieontvanger). Deze leidraad bevat een ondersteuning voor de aspecifieke maatregelen om misbruik te voorkomen: het opstellen van de subsidieregeling, de risicoanalyse, de controle en de sancties, de departementale registratie van misbruik en de periodieke evaluatie van de subsidieregeling.

BIJLAGE 2

TOELICHTIG UITVOERINGSPROCESSEN ARRANGEMENTEN

Bij de ontwikkeling van het subsidiekader is uitgegaan van de stappen die in het huidige subsidieproces worden doorlopen, namelijk: aanvraag; verlening; uitvoering; verantwoording en vaststelling. Het kader is vooral gericht op vereenvoudiging van deze processtappen en het wegnemen van onnodige verschillen in dit proces. In figuur 1 is het huidige subsidieproces schematisch weergegeven. Figuur 1

Het huidige proces van subsidieverstrekking

aanvraag

verlening

Subsidieontvanger:

Subsidieverstrekker:

1 Activiteitenplan opstellen

1 Beoordeling van de aanvraag

2 Begroting opstellen

2 Beschikking tot verlening opstellen met afspraken over de prestatie, het toegekende subsidiebedrag en evt. bevoorschotting

3Liquiditeitsbehoefte vaststellen

uitvoering

Subsidieontvanger: 1 Aanvragen voorschotten 2 Opleveren tussenrapport 3 Meldplicht

verantwoording

vaststelling

Subsidieontvanger:


1 Opstellen inhoudelijke en financiële verantwoording (evt. accountantscontrole)

1 Beoordeling van de verantwoording

2. Aanvraag tot vaststelling doen

2 Eventueel steekproefsgewijze controle (schriftelijk of ter plekke) 3 Beschikking tot vaststelling

Voorafgaand aan de uitvoering van het subsidieproces stelt een bestuursorgaan in het algemeen een subsidieregeling op. In de subsidieregeling staat waarvoor en voor wie de subsidie is bedoeld en welke voorwaarden er gelden. Op basis van de regeling kan de subsidieaanvrager aanspraak

25

maken op een financiële bijdrage om een bepaalde activiteit uit te voeren. De aanvrager moet een aanvraag indienen om aanspraak te maken op een subsidie. Wanneer de aanvraag wordt gehonoreerd, wordt er een beschikking opgesteld. Bij een verleningsbeschikking geeft de ontvanger een voorwaardelijke aanspraak op financiële middelen en vermeldt welke voorwaarden/ verplichtingen moeten worden nagekomen om aanspraak te maken op deze financiële middelen. Vervolgens kan de subsidieontvanger de activiteit uitvoeren conform de verplichtingen die zijn opgenomen in de beschikking en de daaraan verbonden subsidieregeling. Wanneer de activiteit is uitgevoerd, of na afloop van de termijn, dient de subsidieaanvrager een aanvraag tot vaststelling in. Met de aanvraag tot vaststelling verantwoordt de subsidieontvanger zich, afhankelijk van de gestelde voorwaarden, over de prestatie en/ of met een financiële verantwoording en indien vereist een accountantsverklaring. De subsidieverstrekker beoordeelt de verantwoording en kan aanvullend steekproefsgewijs controleren (schriftelijk extra informatie opvragen en controleren of ter plekke controleren). Op basis van deze beoordeling stelt de subsidieverstrekker de subsidie vast. De subsidievaststelling is de beschikking waarmee de subsidieverstrekker het subsidiebedrag definitief toekent, waarna het bestuursorgaan overgaat tot afrekening.

1.

Uitvoeringsaspecten arrangement 1

Uitvoering De subsidieverstrekker geeft direct een vaststellingsbeschikking en maakt het subsidiebedrag binnen de daarvoor geldende termijn over aan de subsidieontvanger. In de vaststellingsbeschikking staat in elk geval: a) het subsidiebedrag; en b) een omschrijving van de activiteiten waarvoor de subsidie wordt verstrekt.

Concrete varianten: •

Aanvraag voorafgaand aan subsidieabele activiteiten op basis van lump sum subsidie.

•

Aanvraag vooraf aan subsidieabele activiteiten op basis van lump sum subsidie met ambtshalve vaststelling.

•

Aanvraag achteraf op basis van lump sum subsidie.

•

Aanvraag achteraf op basis opgave werkelijke kosten.

26

1a)

Het subsidieproces volgens arrangement 1a, direct vaststellen

Verlening = vaststelling

aanvraag

Subsidieontvanger:




2 Evt. begroting opstellen

2 Beschikking tot de verlening opstellen met afspraken over de prestatie, het toegekende subsidiebedrag en bevoorschotting

1b)

Subsidieontvan ger: 1 Aanvragen voorschotten 2 Opleveren tussenrapport 3 Meldplicht

Subsidieontvanger: 1 Opstellen inhoudelijke en financiële verantwoording (evt. accountantscontrole) 2. Aanvraag tot vaststelling doen

Subsidieverstrekker: 1 Beoordeling van de aanvraag 2 Direct de beschikking tot vaststelling opstellen 3 steekproefsgewijze controle kan, maar leidt alleen in bijzondere gevallen zoals fraude, tot terugvordering.

Het subsidieproces volgens arrangement 1b, desgevraagd verantwoording over de prestatie.

aanvraag

Ambtshalve vaststelling

verlening

uitvoering

Subsidieontvanger:


Geen:




Meldplicht voor subsidieontvan ger

1 standaard verantwoording

2 evt. begroting opstellen

2 Beschikking tot de verlening opstellen

Geen:

2 financiële verantwoording en accountantscontrole

1 Steekproefsgewijze verantwoording en/of controle (schriftelijk of ter plekke)

1 voorschotaanvragen 2 tussenrapportages

3 Aanvraag tot vaststelling doen

2 Ambtshalve beschikking tot vaststelling

Uitvoering Subsidieaanvraag De subsidieverstrekker geeft een verleningsbeschikking, die tevens een 100% voorschotbeschikking inhoudt. In de verleningsbeschikking staat: a) het subsidiebedrag; b) een heldere en concrete omschrijving van de activiteiten (voorwaarden) waarvoor de subsidie wordt verstrekt en de datum waarop de subsidiabele activiteit moet zijn verricht; c) de verplichting om te melden indien de activiteit niet of niet conform de verleningsbeschikking is uitgevoerd (mogelijk tot week na de datum waarop de subsidiabele activiteit had moeten zijn verricht); d) de verplichting om een bewijs van prestatie te bewaren. In de beschikking moet staan beschreven wat de bewijsstukken inhouden; e) de termijn waarbinnen de subsidie stilzwijgend ambtshalve wordt vastgesteld;

27

f) dat er steekproefsgewijs wordt gecontroleerd (eventueel ter plekke); en g) dat wanneer bij steekproefsgewijze controle blijkt dat de subsidieontvanger niet aan de voorwaarden en verplichtingen heeft voldaan en hierover geen melding heeft gedaan aan de subsidievertrekker de subsidiebeschikking wordt ingetrokken en het hele subsidiebedrag wordt teruggevorderd. Desgevraagd verantwoording: o

Desgewenst controleert de subsidieverstrekker steekproefsgewijs of de activiteiten hebben plaatsgevonden en of de ontvanger zich aan de verplichtingen heeft gehouden..

o

Als de steekproefsgewijze controle uitwijst dat niet is voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen (bijvoorbeeld het uitvoeren van de activiteit) en de subsidieontvanger niets heeft gemeld wordt de verleningsbeschikking gewijzigd of ingetrokken (nulvaststelling).

o

Het vaststellen van de subsidie gebeurt ambtshalve stilzwijgend na het verlopen van de in de beschikking gestelde datum (eenzijdig, de subsidieontvanger hoeft hiervoor geen actie te ondernemen).

2

Het subsidieproces volgens arrangement 2, verantwoording over de prestatie.

aanvraag

verlening

Subsidieontvanger:




2 evt. Begroting opstellen

2 Beschikking tot de verlening opstellen met afspraken over de prestatie, afwijkingen op de begroting en bevoorschotting

3 Liquiditeitsbehoefte vaststellen t.b.v de bevoorschotting

uitvoering

Subsidieontvanger: 1 Meldplicht 2 indien meerjarige subsidie tussenrapport toegestaan Geen: 1 voorschotaanvragen 2 tussenrapportages

verantwoording

vaststelling

Subsidieontvanger:


1 Verantwoording over de prestatie

1 Beoordeling van de verantwoording (evt. steekproefsgewijze controle)

2 Aanvraag tot vaststelling doen

Geen: financiële verantwoording en accountantscontrole

2 Beschikking tot vaststelling

Uitvoering Subsidieaanvraag De subsidieverstrekker geeft een verleningsbeschikking. In de verleningsbeschikking staat: a) het bedrag van de subsidie (vast bedrag op basis van begroting), dan wel de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald (PxQ); b) een heldere en concrete omschrijving van de activiteiten/ mijlpalen gekoppeld aan forfaitaire bedragen(voorwaarden) waarvoor de subsidie wordt verstrekt en de termijn waarbinnen de activiteit verricht moet zijn; c)

de verplichting om een melding aan de subsidieverstrekker te doen indien de activiteit niet of niet conform de verleningsbeschikking wordt uitgevoerd;

d) wat de verantwoordingsstukken inhouden die de subsidieontvanger bij aanvraag tot vaststelling moet overleggen (hierbij kunnen verschillende instrumenten worden gebruikt zoals, bestuurs- en activiteitenverslagen, een managementverklaring, alternatieve toetsen,

28

deskundigenverklaring, samenwerking met inspecties, gecertificeerde kwaliteitsstelsels bij de aanvragers etc).; en e) dat afwijkingen van de doelstellingen kunnen leiden tot intrekking of wijziging van de subsidieverlening en tot terugvordering van de verleende voorschotten. Uitvoering/Verantwoording: o

De subsidieontvanger doet een aanvraag tot vaststelling en verantwoordt zich conform de verleningsbeschikking over de prestatie.

o

Indien de prestatie niet of niet conform de verleningsbeschikking is uitgevoerd, bepaalt de subsidieverlener, afhankelijk van de oorzaak van de afwijking, of het bedrag lager vastgesteld moet worden. Lager vaststellen geschiedt op basis van forfaitaire kortingen o.b.v. de begroting.

o

Indien bij een subsidieverstrekking tussen € 25 000 en € 125 000 de kosten en opbrengsten ter zake van de te verrichten activiteiten in verband met de aard van die activiteiten zodanig ongewis zijn dat een realistische begroting niet vereist kan worden, kan worden bepaald dat de subsidieontvanger op basis van een verklaring inzake werkelijke kosten en opbrengsten mag aantonen dat de activiteiten zijn verricht.

o

In de verklaring geeft de subsidieontvanger niet meer aan dan: a.

dat de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend zijn verricht, voorzien van een korte toelichting,

b.

dat aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen is voldaan;

c.

wat het totale bedrag van de gerealiseerde subsidiabele kosten is;

d.

wat, in voorkomend geval, de stand van de egalisatiereserve is;

e.

wat het totale bedrag van de gerealiseerde opbrengsten, inclusief bijdragen van derden, is; en

f.

3

wat het totale bedrag van de gerealiseerde eigen bijdrage is.

Het subsidieproces volgens arrangement 3, verantwoorden over de prestatie en werkelijke kosten aanvraag

verlening

Subsidieontvanger:




2 Financiële begroting opstellen

2 Beschikking tot de verlening opstellen met afspraken over de prestatie, afwijkingen op de begroting en bevoorschotting

3Liquiditeitsbehoefte vaststellen

uitvoering

Subsidieontvanger: 1 Meldplicht 2 indien meerjarige subsidie tussenrapport toegestaan Geen: 1 voorschotaanvragen 2 tussenrapportages

verantwoording

vaststelling

Subsidieontvanger:


1 Opstellen Inhoudelijke

1 Beoordeling van de verantwoording (evt. steekproefsgewijze controle)

2 financiële verantwoording (evt. accoun 1 Beoordeling van de aanvraag

2 Beschikking tot vaststelling

Uitvoering

29

Subsidieaanvraag De subsidieverstrekker geeft een verleningsbeschikking. In de verleningsbeschikking staat: a) het maximale bedrag van de subsidie; b) een heldere en concrete omschrijving van de activiteiten waarvoor de subsidie wordt verstrekt en de termijn waarbinnen de activiteit verricht moet zijn; c)

de verplichting om een melding aan de subsidieverstrekker te doen indien de activiteit niet of niet conform de verleningsbeschikking wordt uitgevoerd;

d) wat de verantwoordingsstukken inhouden die de subsidieontvanger bij aanvraag tot vaststelling moet overleggen (inhoudelijk verslag, financieel verslag, accountantsverklaring, eventueel gebruik van SiSa-systematiek).; en e) dat afwijkingen van de doelstellingen kunnen leiden tot intrekking of wijziging van de subsidieverlening en tot terugvordering van eventueel verleende voorschotten. f)

Van fraude wordt aangifte gedaan bij het openbaar ministerie.

Uitvoering/Verantwoording: o

De subsidieontvanger doet een aanvraag tot vaststelling en verantwoordt zich conform de verleningsbeschikking over de prestatie en de gemaakte kosten.

o

Het subsidiebedrag is afhankelijk van de financiële verantwoording. Indien de prestatie niet of niet conform de verleningsbeschikking is uitgevoerd, bepaalt de subsidieverlener, afhankelijk van de oorzaak van de afwijking, of het bedrag lager vastgesteld moet worden. Lager vaststellen geschiedt op basis van de financiële verantwoording.

o

Binnen arrangement 3 kan naast een inhoudelijk verslag ook een financieel verslag en een accountantsverklaring worden gevraagd. Indien een subsidieontvanger vanuit meerdere overheidsinstelling subsidie ontvangt kan worden overwogen om de single information single audit systematiek (SiSa) toe te passen. De instelling van zich dan in één keer over alle ontvangen subsidies verantwoording afleggen met één accountantsverklaring.

Bijlage 4: Vertaling van algemene uitgangspunten naar de praktijk per ministerie (Hoofdstuk 4 uit Handleiding ter voorkoming en bestrijding misbruik en oneigenlijk gebruik, A5.6a) 4.1 Analyse van M&O-gevoelige regelingen In deze handleiding is vooral de nadruk gelegd op het in kaart brengen van algemene aandachtspunten voor de vier hoofdaspecten van het M&O-beleid (regelgeving, voorlichting, controlebeleid en sanctiebeleid) bij de opzet, uitvoering, controle en evaluatie van dit beleid per fase van de beleidscyclus voor een (M&Ogevoelige) regeling, dus van beleidsvoornemen/conceptregelgeving tot en met de ex post evaluatie van beleid en regelgeving (hoofdstuk 3). Zoals in hoofdstuk 2 reeds is aangegeven vindt de vormgeving van het M&O-beleid per regeling in nauwe samenhang plaats met het centraal, op departementaal niveau vastgesteld M&O-beleid. Aanbevolen wordt de algemene uitgangspunten in deze handleiding op centraal niveau binnen een ministerie te vertalen naar het centrale M&O-beleid en dus ook naar de handboeken, handreikingen, circulaires en dergelijke waarin dit beleid is vastgelegd. Voorts zou een verdere vertaling van dit beleid naar de desbetreffende regelingen (en daarmee samenhangende M&O-

30

maatregelen) plaats kunnen vinden. In dit verband is het denkbaar dat een ministerie de M&Ogevoelige regelingen in diverse categorieën indeelt op basis van kwantitatief belang van de regeling en van het risico- en fraudeprofiel van de gevraagde derdengegevens. Naarmate een categorie kwantitatief belangrijker en/of risicovoller is zou het M&O-beleid hiervoor meer elementen uit de ideaalmodellen van deze handleiding kunnen bevatten (of goed onderbouwde alternatieven daarvoor). Voor kwantitatief minder belangrijke regelingen en/of regelingen waarvoor relatief weinig risico van M&O bestaat, zou met een eenvoudige invulling van het M&O-beleid kunnen worden volstaan. Verplichte onderdelen van de handleiding, ontleend aan weten regelgeving, gelden uiteraard voor alle regelingen. Voor de indeling in categorieën zou een quick scan op de bestaande en toekomstige regelingen zeer nuttig kunnen zijn (zie paragraaf 3.3.8). Het gaat er hierbij om dat regelingen op basis van typologie (zie paragraaf 4.2) kunnen worden ingedeeld naar de aard van de derdengegevens en daaraan verbonden risico- en fraudeprofielen. Naarmate een ministerie meer ervaring heeft gekregen met vastleggingen van geconstateerde gevallen van M&O (en de follow up daarvan) en met kwantificerende op basis van deze vastleggingen (zie bijlage 7), zullen deze risico en fraudeprofielen makkelijker op te stellen zijn. De aard van de derdengegevens en de risico- en fraudeprofielen zijn van grote invloed op de opzet en werking van de uitvoering van en het controle- en sanctiebeleid betreffende de regeling en de vertaling daarvan naar de regeling zelf en de diverse instructies en afspraken.

4.2 Aandachtspunten voor de uitwerking van een typologie van M&O-gevoelige subsidieregelingen en heffingen, exclusief belastingen Er bestaat nog geen goed uitgewerkte typologie van M&O-gevoelige regelingen of typologie van M&O gevoelighied per subsidievorm. Aanbevolen wordt dat elk ministerie hiermee zelf voor de eigen M&O-gevoelige regelingen een begin maakt. In deze paragraaf worden enkele mogelijke invalshoeken voor een indeling naar typologie aangegeven. De uitwerking in deze paragraaf betreft subsidies en heffingen, exclusief belastingen. Voor een aantal subsidievormen en voor de genoemde heffingen wordt steeds in algemene zin omschreven wat voor soort derdengegevens hiervoor nodig zijn, wat de M&O-gevoeligheid van dergelijke gegevens is en welke M&Omaatregelen hierbij toegepast zouden kunnen worden. SUBSIDIEVORMEN * exploitatietekort of exploitatieuitgaven Exploitatiesubsidie:

subsidie

die

meestal

structureel

voorziet

in

of

bijdraagt

aan

de

instandhouding van een of meer organisaties, met het doel de activiteiten van deze organisatie mogelijk te maken. De subsidiëring betreft in principe jaarlijkse bedragen voor afdekking of financiering van exploitatielasten, dan wel voorziet in een versterking van de vermogenspositie van de gesubsidieerde organisatie. De juridische grondslag van exploitatiesubsidies is veelal een individuele beschikking. Een zeer groot deel van deze subsidies wordt verstrekt aan nonprofitinstellingen. De voor dit subsidietype gekozen financieringsvorm bestaat uit subsidiëring op declaratiebasis of p×q.

31

Soort derdengegevens Voor het vaststellen van de hoogte van de subsidie is de uitvoeringsinstantie afhankelijk van de exploitatiegegevens die de derde-belanghebbende verstrekt. M&O-gevoeligheid Voor de derde-belanghebbende kan het aantrekkelijk zijn een zo groot mogelijk bedrag aan subsidie te verkrijgen. Dit kan bewust gebeuren, maar ook door het onjuist (oneigenlijk) interpreteren van de subsidievoorwaarden. De mogelijkheid die de derde-belanghebbende heeft om de exploitatiegegevens te ’kleuren’ wordt vergroot als de activiteiten van deze derde-belanghebbende slechts voor een deel onder de subsidie vallen. Wanneer dat het geval is, is een goede afbakening van het subsidiabele deel en het niet-subsidiabele deel van belang. Dit alles maakt een aantal maatregelen noodzakelijk. Voor de opzet van de controle van deze subsidies is het van belang dat het subsidie-object veelal bestaat uit door organisaties (non-profits) die meestal naast de subsidiabele activiteiten nog andere activiteiten verrichten 94 Voor dit onderdeel is gebruik gemaakt van het IODAD-rapport Subsidies en

controle

(18

bijdrageregelingen.

december Rapport

1985), van

Administratieve de

standaardbepalingen

Interdepartementale

Werkgroep

bij

subsidie-

en

Administratieve

Standaardbepalingen Subsidie- en bijdrageregelingen (het IWASS-rapport dat bij brief van 2 maart 1988 door de Minister van Financiën is gezonden aan de ministers), de Handleiding Subsidie Instrument (versie 7 oktober 1992) van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en het Handboek subsidies (versie 2, november 1995) van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat 42 of die eigen inkomsten hebben. Verantwoording vindt vaak plaats door middel van een jaarrekening. Als gevolg hiervan is het gebruik van een accountantsverklaring van een (externe) accountant in principe goed mogelijk. Zeker wanneer zekerheid moet worden verkregen over door de gesubsidieerde verkregen eigen inkomsten is dat van groot belang. Maatregelen ter voorkoming van M&O * de bijdrage bedraagt ten hoogste een bepaald percentage van de voor bijdrage in aanmerking komende subsidiabele kosten; bijdragen kunnen worden verleend ten behoeve van de exploitatie van een instelling of ten behoeve van bepaalde onderdelen van die exploitatie; * exploitatietekorten worden alleen op basis van een financiële verantwoording gesubsidieerd; * deze verantwoording dient inzicht te bieden in subsidiabele en niet-subsidiabele kosten, voorzover van toepassing; * er worden termijnen gesteld voor het indienen van de verantwoording; * voorschotten worden verstrekt op basis van een ingediend werkplan met begroting van baten en lasten, mits er een aantoonbare liquiditeitsbehoefte is (liquiditeitsplanning); * verantwoordingen met een exploitatievoorziening met een substantieel financieel belang dienen voorzien te worden van een goedkeurende accountantsverklaring; * ten aanzien van de inhoud van de verklaring/mededeling van de externe accountant worden eisen gesteld in een controleprotocol; * subsidieverlening alleen in de vorm van een vast (of maximaal) bedrag, zodat er voor de derdebelanghebbende

geen

belang

ontstaat

om

bijvoorbeeld

het

exploitatietekort

of

de

exploitatiekosten te maximaliseren;

32

* slechts specifieke uitgaven voor subsidie in aanmerking laten komen. Bijvoorbeeld een investeringssubsidie gericht op (bijdragen in) het aanschaffen of duurzaam verbeteren van (on)roerende zaken met mogelijkheden tot eigendomsoverdracht. Via deze variant kan worden bepaald dat bepaalde kosten, * waaronder vaak de vaste kosten (inclusief personeel), van een organisatie niet subsidiabel zijn; * naar rato van bepaalde indicatoren, waarbij de indicatoren een indruk geven over de verrichte prestatie en niet gevoelig mogen zijn voor beïnvloeding door de gesubsidieerde. Programmasubsidies De subsidies zijn gericht op het (structureel) stimuleren van activiteiten, die qua aard en omvang afgebakend zijn in de vorm van een programma. Binnen dit vooraf omschreven kader staat voor de (potentiële) gesubsidieerde in principe gedurende een aantal jaren de mogelijkheid open een subsidie-aanvraag in te dienen. De (juridische) grondslag van de programmasubsidies kan bestaan uit een formele regeling, interne richtlijnen of individuele beschikkingen. De voor dit subsidietype gekozen financieringsvorm

is

ofwel

een

stelsel

van

vaste

normvergoedingen

of

subsidiëring

op

declaratiebasis. Projectsubsidie: subsidie waarmee beoogd wordt een bepaald project (een in tijd en qua aard en omvang begrensde activiteit) te realiseren. De kennis en informatie die met het project worden opgedaan worden na afloop van het project in de vorm van een (evaluatie)rapport openbaar gemaakt ten behoeve van de betrokken sectoren van de maatschappij. De subsidie heeft een incidenteel (eenmalig) karakter. Met deze subsidies wordt beoogd een bepaald project (een in tijd en qua aard en omvang begrensde activiteiten) te realiseren of daaraan bij te dragen. De (juridische) grondslag voor projectsubsidies is veelal een individuele beschikking. De voor dit subsidietype gekozen financieringsvorm bestaat meestal uit subsidiëring op declaratiebasis. Soort derdengegevens Bij het vergoeden van kosten van onder het programma vallende activiteiten is men afhankelijk van de derde-belanghebbende voor informatie over de aard van de activiteit, de verrichte werkzaamheden en de financiële resultaten. M&O-mogelijkheden Misbruik of oneigenlijk gebruik kan zich op twee manieren manifesteren. Allereerst worden activiteiten

die

niet

onder

de

doelstelling

van

het

programma

vallen

wel

als

zodanig

gepresenteerd/voorgesteld. Dit kan door het opnemen van een misleidende beschrijving van een activiteit zodat die past binnen een programma, door activiteiten anders voor te stellen (bijv. door bijzaken als hoofdzaak te presenteren etc.). Verder is het mogelijk om misbruik of oneigenlijk gebruik van de subsidieregeling te maken door kosten verbonden aan andere activiteiten te presenteren als zijnde onderdeel van de subsidiabele activiteit of door teveel (overhead) kosten aan de uitgevoerde activiteiten (intern) door te belasten. Kenmerkend voor programma- en projectsubsidies is dat er in veel gevallen ook voorwaarden worden gesteld die door de eventuele huisaccountant kunnen worden gecontroleerd en vervolgens bevestigd. Indien de verantwoording bestaat uit een jaarrekening geldt hetgeen ten aanzien van exploitatiesubsidies is gezegd eveneens in belangrijke mate. Als de verantwoording bestaat uit een

33

declaratie kan eveneens een verklaring over de juistheid van deze declaratie aan de huisaccountant worden gevraagd. Behoeft er geen verantwoording te worden ingediend maar kan worden volstaan met indiening van een aanvraagformulier (en de bijgevoegde bescheiden), dan moeten er bij het vaststellen van de hoogte van de subsidie reeds de nodige waarborgen zijn ingebouwd ter voorkoming en bestrijding van M&O. In het laatste geval kan namelijk het opleggen van sancties in een later stadium in gevaar komen, doordat de uitvoeringsinstantie van de feitelijke situatie afdoende op de hoogte was. Maatregelen ter voorkoming en bestrijding van M&O * extra

aandacht

aan

een

nauwkeurige

omschrijving

van

het

project:

wat

moeten

de

minimumvoorwaarden zijn, wil er sprake zijn van een project. Het goed omschrijven van de voorwaarden, waarbij zoveel mogelijk toetsbare normen moeten worden gehanteerd, is een belangrijk middel om een verantwoording te toetsen * indien alleen een declaratie wordt ingediend, is het aan te raden de te verstrekken bewijsstukken te definiëren. Hierbij kan worden gedacht aan het overleggen van offertes, facturen, betaalbewijzen etc. Door specifiek de bewijsstukken op te vragen kan op relatief eenvoudige wijze zelfstandig worden vastgesteld of de declaratie voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Het indienen van zoveel mogelijk bewijsstukken beperkt de mogelijkheden tot M&O, al dient hierbij uiteraard de doelmatigheid niet uit het oog te worden verloren; * de mogelijkheid tot het vragen van een accountantsverklaring. Dit hangt ten nauwste samen met de informatiebehoefte die door een accountantsverklaring kan worden afgedekt. Het aan een accountantsverklaring verbonden kostenaspect is eveneens bepalend voor de vraag of en in hoeverre er gebruik kan worden gemaakt van een accountantsverklaring; * het moment waarop een accountantsverklaring moet worden afgegeven, is afhankelijk van de vraag of de prestatie direct bij de aanvraag meetbaar is (bijv. bij subsidiëring achteraf) of eerst na verloop van de nodige tijd (bijv. bij oplevering); * In het geval er alleen een aanvraagformulier hoeft te worden ingediend, is het van belang dat: * de naleving van de voorwaarden direct bij de indiening van de aanvraag controleerbaar moet zijn. Er moet een mogelijkheid zijn gegevens te toetsen met contra-informatie; * als de naleving van de voorwaarden niet direct bij de indiening van de aanvraag controleerbaar is, zijn er wel voorwaarden waaraan de aanvrager ook na indiening van de aanvraag moet blijven voldoen. In dat geval is het van belang dat duidelijk wordt vastgelegd wie verantwoordelijk is voor het na verloop van tijd vaststellen van de te leveren prestatie van de gesubsidieerde. Hierbij kan gebruik worden gemaakt van de mogelijkheid van een onafhankelijke effectrapportage. Innovatiesubsidie (als bijzondere vorm van programma/projectsubsidies) Het gaat hier om een bijdrage van een ministerie aan projecten die betrekking hebben op toepassing in de praktijk en die gericht zijn op bepaalde innovatieve doelstellingen (zoals verlaging van de kosten van de bedrijfsvoering, verbetering kwaliteit producten, bescherming van het milieu, productvernieuwing en afzetverruiming). Dergelijke projecten omvatten dan één of meer innovatieve

onderdelen,

hebben

een

voorbeeldfunctie

voor

de

toepassing

op

andere

bedrijven/instellingen en bieden technisch en economisch perspectief. Soort derdengegevens

34

Deze gegevens komen overeen met die van de programma- en projectsubsidies. Als bijzonderheid geldt bovendien dat het innovatieve karakter van de te subsidiëren activiteiten vastgesteld moet worden. M&O-mogelijkheden De derde-belanghebbende kan de activiteit bewust zodanig omschrijven dat deze innovatief lijkt, maar ook door het verkeerd interpreteren van de subsidievoorwaarden. Tevens is het mogelijk dat de derde-belanghebbende een project presenteert wat reeds elders (eerder) is mislukt. Verder kan de derde-belanghebbende kosten toerekenen die geen verband houden met het project of de activiteit. De informatie over het innovatieve karakter van de activiteit en de toepasbaarheid en/of de meerwaarde voor de toekomst zijn eveneens afkomstig van de derde. Ook hier kan sprake zijn van bewust misleiden, maar ook van het onjuist interpreteren van bepalingen (wat is nu precies innovatief). M&O-maatregelen * de aanvraag dient een beschrijving van het project te omvatten; * een specificatie van de innovatieve onderdelen van het project; * een kostenbegroting, onder meer gespecificeerd naar de kosten van arbeid, gebouwen, machines, alsmede een toelichting daarop; * de wijze van financiering, onder meer gespecificeerd naar eigen en vreemd vermogen; * een gemotiveerde uiteenzetting van de technische en economische perspectieven die het project biedt voor de maatschappij; * de omschrijving van innovatie-subsidies: welke elementen moeten tenminste van toepassing zijn, wil sprake zijn van innovatie; * er kan gekozen worden voor het uitvoeren van een technologische contra-expertise ter beoordeling van het innovatieve karakter;

35

BRONNEN

Algemene Rekenkamer, juni 2008, Handreiking voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik. Beraad van Inspecteurs-Generaal, april 2006, Nadere uitwerking van de Leidraad, Objectgericht risicomanagement door rijkstoezichthouders. Den Ouden, Jacobs en Verheij, 2003, Subsidierecht; Studiepockets Staats- en Bestuursrecht, nr. 40, Kluwer. Ministerie van Financiën, augustus 1998, Handboek Financiële Informatie en Administratie Rijksoverheid (HAFIR) A 5.6. Ministerie van Financiën, juni 1998, Handleiding ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik; Regels en aandachtspunten voor de opzet, uitvoering, controle en evaluatie van M&O-beleid. Ministerie van Financiën, december 2005, Toolbox Risicomanagement. Ministerie van Financiën, september 2006, Toolbox Subsidiebeheer; Een toolbox voor een audit naar het departementale subsidiebeheer. Ministerie van Financiën, juni 2008, Handleiding risicobeheer rijksoverheid 2008; Een handleiding voor een goede bedrijfsvoering binnen de rijksoverheid gericht op de toepassing van het instrument risicobeheer. Ministerie van Justitie, april 2003, Handleiding uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets; Aandachtspunten voor het meten van effecten van ontwerpregelgeving voor uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.

36

37

Rijksbrede leidraad voor het tegengaan van Misbruik & Oneigenlijk gebruik (M&O) bij subsidies

Recommend Documents