Ministerie van Wonen, Wijken en Integratie (WWI) Paulien van der Hoeven,

Aanpak van de projectencarrousel; projectencarrousel; Actieonderzoek in 2009

De opdrachtgevers van het experiment ‘aanpak van de projectencarrousel’ zijn het ministerie van Wonen Wijken en Integratie (WWI) en Start Foundation. ‘Aanpak van de projectencarrousel’ is binnen het ministerie van WWI onderdeel van het experiment ‘Weg met bureaucratie. Energie steken in de juiste dingen. ’Voor dit experiment zet het ministerie ambassadeurs in. Dat zijn de Directeur Generaal voor Koninkrijkrelaties en Bestuur, Andrée van Es, en de gemeentesecretaris van Zaanstad, de heer Guus van den Berg. Operationeel wordt het experiment getrokken door Daniël Giltay Veth (DGV Holding BV). Namens Nicis Institute treden Nelleke Vedelaar en Paulien van Viegen op als mede actieonderzoekers, kennisnetwerkers en organisatoren van de expertmeetings. Namens het ministerie van WWI participeren Paulien van der Hoeven en Kamal Majidpour operationeel in het team als netwerkers en medeonderzoekers. Namens Start Foundation is René van Hooren de meedenker in het experiment.

Contactgegevens:

Ministerie van Wonen, Wijken en Integratie (WWI) Paulien van der Hoeven,

[email protected]

06-15017631

[email protected]

06-30905361

[email protected]

06-36303824

[email protected]

06-51196507

Start Foundation René van Hooren,

Nicis Institute Nelleke Vedelaar

DGV Holding BV Daniël Giltay Veth

AANpak

projectencarrousel projectencarrousel

Aanpak van de projectencarrousel Actieonderzoek in 2009

STARTDOCUMENT

Den Haag/Amsterdam Januari 2009

AANpak


I NHOUDSOPGAVE : Aankondiging en plan van aanpak van het experiment: ‘aanpak van de projectencarrousel’

- Inleiding

5

- Doelen en beoogde resultaten van het experiment

6

- Werkwijze: actieonderzoek en kennisdeling

7

- De aanpak per proeftuin

8

- Tijdspad en activiteiten

9

- Keuze van proeftuintjes

10

Essay: Een beschouwing over de werking van de projectencarrousel, de loketmijders en loketverdwaalden, de kenmerken van good practices en de omvang van de risicogroepen aan de onderkant onderkant van de samenleving.

- Verantwoording

12

- Inleiding

12

- Het fenomeen projectencarrousel

14

- De motoren van de projectencarrousel

15

- Wie betaalt bepaalt

18

- Ondertussen: verdwalen tussen de loketten

18

- Meerdere levensproblemen = meerdere loketten

19

- Intermezzo: het proces van marginalisering

21

- Wat sociale interventie projecten gericht op loketmijders en loketverdwaalden gemeen hebben

23

- Wat zijn ‘good practices’?

23

- De omvang van de onderkant van de samenleving en de risicogroepen daarin

26

- De ambivalente relatie tussen de mainstream en de onderkant

28

- Voorzichtige conclusies over de omvang van de doelgroepen voor sociale interventies

29

AANpak


A ANKONDIGING EN PLAN VAN AANPAK VAN ‘ A ANPAK VAN DE PROJECT ENC ARROUSEL ’

HET EXPERIMENT :

Inleiding

Iedereen kent het begrip projectencarrousel. In toenemende mate dringt het inzicht door dat het spervuur van projecten, experimenten en innovaties in de aandachtbuurten haar doel wel eens voorbij kan schieten. Het was een van de meest gehoorde klachten die minister Vogelaar te horen kreeg tijdens haar bezoeken aan de wijken. Het ministerie van Wonen Wijken en Integratie (WWI), sociaal fonds Start Foundation uit Eindhoven, Nicis Institute en uitvoerder DGV Holding BV hebben de handen ineen geslagen met de start van een eenjarig experiment om greep te krijgen op de processen en mechanismen die de motor vormen van de projectencarrousel. De insteek is specifiek. De focus van het

experiment ligt op actieonderzoek naar de wijze waarop bewezen good practices geïmplementeerd kunnen worden in het reguliere beleid van steden. Er is gekozen voor deze benadering van de projectencarrousel omdat gebleken is dat stelselmatig voorbeeldprojecten kopje onder gaan na beëindiging van tijdelijke financiering. Of projecten blijven met hangen en wurgen bestaan waarbij de dreiging levensgroot is dat de corebusiness verschuift naar ‘fundraising only’. Er zullen tien proeftuinen geselecteerd worden waarbij de lokale betrokkenen uitgenodigd worden om met ons het proces te starten om de geselecteerde good practices in te bedden in het reguliere beleid. De methode die daarbij gebruikt wordt is actieonderzoek waarbij de onderzoekers in interactie met de locale betrokkenen op zoek gaan naar ‘do en do nots’ van implementatieprocessen van good practices. De bevindingen worden in de loop van het jaar bespiegeld in expertmeetings en een kennisatelier. Een verslag van dit experiment wordt eind 2009 gepubliceerd.

De projectencarrousel in de publieke sector bestaat uit honderden projecten. Om door de bomen het bos nog te zien hebben we er voor gekozen om de aandacht te richten op projecten die sociale interventies zijn in het bereiken en helpen van doelgroepen met een meervoudige problematiek. Met andere woorden: we richten ons op projecten met doelgroepen die over het algemeen in achterstandswijken in de steden wonen en permanent in het nieuws zijn vanwege probleemcumulatie, overlast, gebrekkige integratie, marginalisering en isolement, onaangepast gedrag of uitval. In bestuurlijke zin gaat het om de groepen die door de G27 benoemd zijn als de groepen die uit ons voorzieningenaanbod gevallen zijn waarvoor door Nicis Institute het programma ‘Aanval op de uitval’ uitgevoerd is. In dit experiment zullen we deze groepen aanduiden als de

loketmijders en loket verdwaalden. Een tweede criterium in onze selectie van de projecten die als implementatie proeftuin gaan dienen is dat deze projecten al wat langer bestaan

Januari 2009

startdocument

-5-

AANpak


en dat het bewezen good practices moeten zijn door acceptabel onderzoek. Dat is niet zo vanzelfsprekend als het lijkt. In het sociale domein is effectmeting geen gangbaar gegeven, zeker niet als het projecten betreft. Opvallend vaak worden projecten geroemd om de ingezette intenties, gehanteerde methodiek of het bereik van bepaalde groepen maar niet of de inzet ook effectief is. In dit experiment willen we nadrukkelijk wel stil staan bij het soort onderzoek dat gehanteerd moet worden om een project daadwerkelijk te kronen als good practice. Als derde criterium hanteren we het gegeven dat de geselecteerde good practice ‘het leven niet zeker is’ doordat de financiering bestaat uit tijdelijk geld. Naast de tien proeftuinen worden twee projecten in het onderzoek betrokken waarbij reeds langere tijd sprake is van een implementatieproces. Deze praktijksituaties dienen in het experiment als referentieprojecten.

Doelen en beoogde resultaten van het experiment

Eerste doelstelling en beoogd resultaat is dat ‘tijdelijk geld financiers’ van projecten instrumenten aangereikt krijgen om de negatieve kanten van de projectencarrousel te vermijden in de wijze waarop de voorwaarden tot financiering van projecten geformuleerd worden. De inzet daarbij is of, en zo ja hoe het mogelijk is om tijdelijke financiering in te zetten in het kader van verduurzaming. In het bijzonder door reflectie op wat (al) werkt en navolging verdient. De tweede doelstelling en gewenst resultaat is het op de agenda krijgen van het item ‘beleid maken van duurzame inbedding van good practices’, ofwel verduurzaming. Hierin speelt dat a) good practices benoemd worden en erkend als waardevol en b) beleid ontwikkeld wordt om de werkzame bestandsdelen duurzaam in te bedden in het lokale voorzieningenaanbod.

Derde doelstelling en beoogd resultaat is om gezamenlijk met de lokale spelers implementatieplannen te ontwikkelen met de gekozen projecten als ‘proeftuin’. We hopen dat we in 2009 zicht te hebben op de feitelijke implementatie van een aantal good practices.

Vierde doelstelling is door actieve participatie en beschrijving van voortschrijdende inzichten greep te krijgen op de mechanismen en processen die spelen bij het ontwikkelen van beleid t.a.v. good practices (verduurzaming), de ontwikkeling van implementatieplannen en de uitvoering van deze plannen. Dit moet niet alleen beleidsmakers handvatten bieden maar ook projectaanbieders op welke wijze ze zelf een rol kunnen spelen in verduurzaming van de werkzame bestandsdelen van hun activiteiten.

Januari 2009

startdocument

-6-

AANpak


Werkwijze: actieonderzoek en kennisdeling

De werkwijze die het operationeel team zal hanteren is die van het actieonderzoek. Deze vorm van onderzoek is ongeveer 70 jaar geleden ontwikkeld in de VS door Kurt Lewin en wordt ook wel praktijkonderzoek of handelingsonderzoek genoemd. In andere vormen van (empirisch) onderzoek treden onderzoekers terughoudend op en richten zich op het verwerven van verklarende kennis. In actieonderzoek treden de onderzoekers in confrontatie met het object van onderzoek om verandering- of handelingsgerichte kennis te verwerven. Per definitie is actieonderzoek casusonderzoek. De actieonderzoekers maken deel uit van het proces van verandering en initiëren beweging, dragen kennis aan en verzorgen permanente reflectie op de processen die in gang gezet worden. Essentieel in actieonderzoek is de verslaglegging van de processen en voortschrijdende inzichten. Het is overigens niet zo dat actieonderzoekers de dragers van het implementatieproces moeten, kunnen of willen zijn. We nemen het initiatief maar het is louter aan de belangrijkste actoren (of stakeholders of keyplayers) om invulling te geven aan het implementatieproces. Onze belangrijkste rol daarin is in eerste instantie de keyplayers bij elkaar brengen, uiteindelijk in de workshops. In die zin hebben wij als eerste stap in het proces een voorname voorwaardenscheppende taak. De manier van werken die wij daarbij voor ogen hebben is die van de ‘lege agenda ‘ waarvan de basis bestaat uit consensus over twee zaken: we erkennen dat dit (onderdeel) van het project een good practice is en implementatie mogelijk gemaakt moet worden. Pas in tweede instantie, als het proces in gang gezet is, kunnen wij ook kennis aandragen of advies geven. Continue factor in onze bemoeienis is echter het beschrijven wat er gebeurt om de observaties door de ‘kennismachine’ te halen.

Om te voorkomen dat gepresenteerde verworven kennis en inzichten van actieonderzoekers gekleurd worden door persoonlijke opvattingen dient aan twee voorwaarden voldaan te worden. Ten eerste dat er geen inzichten naar buiten worden gebracht die niet door de overige spelers in het proces beoordeeld zijn zodat achteraf multi-interpretabele percepties van voortschrijdende inzichten ontstaan. En ten tweede dat de actieonderzoekers een onafhankelijk klankbord of klankborden ter beschikking hebben om het eigen handelen te toetsen. In deze laatste voorwaarde wordt in dit experiment voorzien door een begeleidingsgroep van hoogleraren en de organisatie van twee landelijke expertmeetings om de inzichten en lessen te bediscussiëren en aan te scherpen. Landelijke kennisdeling wordt tot stand gebracht door de organisatie van een groot landelijk kennisatelier. Eind 2009 zal een publicatie verschijnen, als middel om de leerervaringen te verspreiden. Inzet is om gemeenten te stimuleren om beleid t.a.v. good practices te ontwikkelen en uitbreiding van het aantal projecten die ingebed worden in het

Januari 2009

startdocument

-7-

AANpak


reguliere beleid. Naast de doelgroep gemeenten zal ingezet worden op de verschillende partijen die een rol spelen in de projectencarrousel (stakeholders) zoals de Rijksoverheid, corporaties, welzijnsinstellingen, fondsen, etc.

De aanpak per proeftuin

Het team dat dit experiment uitvoert selecteert de potentiële proeftuinen op basis van de gehanteerde selectiecriteria, deskresearch van aangeleverde informatie en –eventueelvoorbereidend onderzoek. De eerste groslijst van projecten is samengesteld op basis van voordrachten van medewerkers van Nicis Institute, het ministerie van WWI, Start Foundation en DGV Holding. Het team houdt nadrukkelijk de optie open dat ook projecten in de selectie betrokken zullen worden die na bekendmaking van het experiment voorgedragen worden door anderen dan genoemde organisaties. Met de geselecteerde potentiële proeftuinen wordt het volgende traject aangegaan: •

Door gesprekken met de leiding van de projecten wordt in kaart gebracht wie de keyplayers in en rond het project zijn die cruciaal zijn in het (h)erkennen van het project als good practice en het voorgenomen implementatie proces.

•

Er wordt binnen tien weken na de inventarisatie met de projectleiding een bijeenkomst gepland met de keyplayers in de vorm van een workshop van één dag. De betrokkenen ontvangen hiertoe een uitnodiging, eventueel toegelicht in een gesprek om de doelstelling van het experiment te verduidelijken c.q. enige overredingsarbeid toe te passen. Eventueel kunnen hiertoe de ambassadeurs een rol spelen.

•

Tot de dag van de workshop worden alle of een selectie van de keyplayers geïnterviewd om inzicht te krijgen in de opvattingen en te verwachten beren op de weg. Dit zal vorm krijgen in diepte-interviews waarbij de gehele problematiek van de projectencarrousel aan de orde gesteld zal worden.

•

De workshop met de keyplayers en de actieonderzoekers zal een hele dag gaan duren. De inzet is dat er aan het einde van de dag een implementatieplan ligt en een actie- en stappenplan. In theorie is het mogelijk dat er geen draagvlak blijkt te zijn voor een implementatietraject of dat de opvattingen over het traject zover ver uiteen lopen dat de voortgang van het proces onmogelijk is. In dat geval bestaat het vervolg van de casestudie uit een aantal interviews met de direct betrokkenen om de blokkades scherp te definiëren.

•

Er worden vervolgafspraken gemaakt van momenten waarop de voortgang tussentijds geëvalueerd wordt. De onderzoekers blijven bij dit proces betrokken als kennisleveranciers en adviseurs doch vooral als procesbeschrijvers.

Januari 2009

startdocument

-8-

AANpak


Tijdspad en activiteiten

Januari t/m mei 2009: De geselecteerde projecten en gemeentelijke vertegenwoordigers (waaronder de programmaleiders van de wijkenaanpak) worden uitgenodigd om in het experiment te participeren op basis van dit startdocument. De lokale workshops worden gepland en uitgevoerd waarbij allereerst de vraag aan de orde is of er draagvlak is voor een beleid t.a.v. good practises. Daar waar dit niet het geval is, is het interessant om de mechanismen bloot te leggen die daarbij spelen. Naast de workshops zullen ook individuele interviews gehouden worden. In interactie met de begeleidingsgroep en medewerkers van het operationele team worden de geobserveerde mechanismen en processen beschreven. Dit leidt in mei tot een eerste publicatie. Voor de bespreking van deze publicatie zullen in juni experts uit het land bijeengebracht worden die uitgedaagd worden te reflecteren op de voorlopige conclusies. Daarnaast zullen de voorlopige conclusies gedeeld worden met de vereniging van ambtenaren welzijn en de rijk- en gemeentelijke projectleiders van de wijkaanpak. Vergroten van bewustwording van de negatieve effecten van de projectencarrousel en haar mechanismen zijn belangrijke doelen in de wijkaanpak. In deze bijeenkomsten staat het verdiepen en aanscherpen van inzichten en het organiseren van landelijk draagvlak voor het vraagstuk centraal. Tevens wordt de tussentijdse publicatie besproken met de klankbordgroep van stedelijke vertegenwoordigers en opdrachtgevers. Inzet is om de vergaarde kennis en inzichten tevens te verspreiden in bladen als Zorg en Welzijn, VNG Magazine en Binnenlands Bestuur. Daarnaast zal elke mijlpaal in het experiment worden gecommuniceerd in de nieuwsbrief wijken van de programmadirectie wijken van WWI.

Juli, augustus, september: In de zomer van 2009 worden de inhoudelijke noties verder uitgewerkt in een concept van de uiteindelijke publicatie. Deze moet eind september gereed zijn. Eveneens worden in de zomer voorbereidingen getroffen om vanaf september voort te gaan met workshops die moeten leiden tot implementatieplannen en feitelijke implementatieprocessen. September t/m november 2009: De lokale processen worden blijvend gevolgd en er worden, indien relevant, weer workshops georganiseerd. De monitoring vindt plaats op basis van de mechanismen die in de periode t/m juni zijn blootgelegd. Medio september wordt de concept publicatie besproken in de klankbordgroep en een tweede bijeenkomst van landelijke experts.

Januari 2009

startdocument

-9-

AANpak


In december ziet de publicatie het levenslicht in een kennisatelier met minimaal 75 deelnemers. De inzet van dit atelier is de ervaringen en lessen te delen met andere steden, medewerkers van ministeries en andere betrokkenen.

Een aandachtspunt bij de kennisverspreiding over onze inzichten in de projectencarrousel in het sociale domein zijn de mogelijke parallellen die bestaan met soortgelijke verschijnselen in domeinen als wonen, veiligheid en onderwijs. Daar zijn inmiddels aanwijzingen voor. We overwegen een expertmeeting met vertegenwoordigers van andere domeinen om deze mogelijke parallellen in oogschouw te nemen.

Medio oktober/november wordt op basis van de resultaten van het experiment en de bevindingen in de publicatie in het opdrachtgeveroverleg besloten over een eventueel vervolg in 2010 e.v.

Keuze van proeftuinen

De keuze voor projecten die zich lenen als proeftuin komen voort uit het toepassen van een aantal criteria: •

Het moeten projecten zijn in de G4 of G27 gericht op doelgroepen waarbij sprake is van meervoudige problematiek.

•

Het moeten bewezen ‘good practices’ zijn, m.a.w. er moet bewijslast zijn dat de projecten effectief zijn door aannemelijke meetmethoden.

•

Er moet spreiding zijn door het land en differentiatie in de doelgroepen waarop de sociale interventies gericht zijn.

•

Het moeten projecten zijn die geen bestaanszekerheid hebben omdat de financiering (deels) is gebaseerd op tijdelijk geld.

•

Op lokaal bestuurlijk niveau moet de intrinsieke wil aanwezig zijn om in te zetten op structurele inbedding c.q. institutionele vernieuwing.

•

De projecten worden voor een substantieel deel gezocht binnen de prachtwijken.

•

Een aantal projecten worden voorgedragen door Start Foundation.

•

Bij een aantal projecten moeten corporaties betrokken zijn.

Januari 2009

startdocument

- 10 -

AANpak


EEN BESCHOUWING OVER DE WERKING VAN DE PROJECTENCARROUSEL, DE LOKETMIJDERS EN LOKETVERDWAALDEN, DE KENMERKEN VAN GOOD PRACTICES EN DE OMVANG VAN DE RISICOGROEPEN AAN DE ONDERKANT VAN DE SAMENLEVING.

ESSAY

Door Daniël Giltay Veth Januari 2009

Januari 2009

essay

- 11 -

AANpak


Verantwoording

Deze beschouwing is de inhoudelijke aftrap van het experiment ‘aanpak van de projectencarrousel’. Met dit schrijven heb ik geen wetenschappelijke pretenties. De vele stellingen die geponeerd worden zijn gebaseerd op observaties, vele publicaties en onderzoek. Doch hebben binnen het experiment geen hogere status dan hypotheses die we komend jaar gaan toetsen. We hopen dat het u als lezer prikkelt om met ons mee te denken.

Inleiding

Jaarlijks worden in Nederland miljarden euro’s uitgegeven aan de praktijk, het onderzoek en onderwijs over sociale interventies aan de onderkant van de samenleving. Een onderkant die bestaat uit een bonte verzameling subgroepen van 1,6 miljoen mensen waarvan ongeveer een miljoen mensen in de ‘gevarenzone’ zit. Honderden maatschappelijk ondernemers en traditionele instituten organiseren het uitvoerend werk, in toenemende mate als onderdeel van een swingende projectencarrousel. Er zijn vele kennisinstituten op deelonderwerpen, er zijn ontelbare vaktijdschriften, vrijwel wekelijks verschijnen er boeken, artikelen en scripties over sociale interventies en er zijn honderden bestuurders, beleidsmakers, opiniemakers, hoogleraren, lectoren en docenten bezig met dit onderwerp. Doch ondanks het geïnvesteerde geld en al die aandacht groeit de onderkant van de samenleving en in het bijzonder de onderklasse. Het aantal mensen dat maatschappelijk gezien geïsoleerd raakt neemt toe en ook het aantal kinderen dat in armoede opgroeit stijgt. En het lijkt erop dat de ontsporingen aan de onderkant van samenleving heftiger worden en door media-aandacht steeds breder uitgemeten, uitvergroot en gepolitiseerd. Dat is toch wonderlijk! Want je zou toch verwachten dat zoveel geld en kennis zou bijdragen aan een slinkende onderkant van de samenleving en zichtbare sociale stijging van verschillende subgroepen?

Door decennialange ervaringen in het uitvoerend werk in de domeinen zorg, welzijn en integratie is veel theoretische en praktisch toepasbare kennis over effectieve sociale interventies in kaart gebracht. Maar het beeld is dat slechts mondjesmaat de werkzame bestandsdelen van die zogenaamde ‘good practices’ duurzaam geïmplementeerd worden in het reguliere beleid. Het beeld dat opdoemt is dat historische kennis over effectieve sociale interventies maar een beperkte rol speelt in het beleid en de praktijk in het sociale domein. Deze eerste impressie wordt niet vrolijker door de indruk dat in de huidige tijdgeest goede en effectieve projecten die bijdragen aan de sociale stijging van subgroepen aan de onderkant van de samenleving stelselmatig kopje onder gaan in het geweld van de projectencarrousel. Als kinderen die met het badwater weggegooid

Januari 2009

essay

- 12 -

AANpak


worden. Waarom is Nederland één groot projectenkerkhof en wordt telkenmale het wiel opnieuw uitgevonden onder de noemer van innovaties? Waarom laten we elke keer weer enorm veel praktische kennis als het ware ‘vervliegen’? En het merkwaardige is dat over dit onderwerp heel weinig literatuur beschikbaar is. Met name ontbreken de praktijkbeschrijvingen van implementatieprocessen van ‘good practices’.

Daardoor ontstond het idee om als experiment actieonderzoek te doen in lokale situaties waar bestuurders, ambtenaren, projectdragers en kennisinstituten uitgenodigd worden om de handen ineen te slaan om duurzame implementatie van good practices mogelijk te maken en de processen die daarbij optreden te beschrijven. Wellicht wordt het door deze aanpak mogelijk krachten te bundelen die duurzaam de voorwaarden creëren voor sociale stijging van meerdere groepen aan de onderkant van de sociale ladder en vinden we de handvatten om de destructieve kanten van de projectencarrousel aan te pakken. In het verhaal over de teloorgang van vele goede voorbeelden behoort een analyse over de werking van de projectencarrousel. “Elke maand krijgt wel iemand een prijs voor een nieuw project, een onorthodoxe aanpak of voor een creatieve oplossing voor een belangrijk maatschappelijk probleem”. Signaleren de journalisten Pieter Hilhorst en Michel Zonneveld in oktober 2008 in de Volkskrant. “Zou er een land zijn met zo veel innovatieprijzen op het gebied van veiligheid, onderwijs, gezondheidszorg en integratie? De suggestie is dat het grootste probleem in de publieke sector het gebrek is aan goede ideeën. Het probleem is echter veel meer de verspreiding van ideeën.”In een notendop beschrijven deze journalisten met dit statement hun perceptie van de projectencarrousel. In het zelfde artikel formuleert de directeur van Start Foundation, Jos Verhoeven, zijn mening als volgt: ‘We hebben heel veel laboratoria, maar geen productiehallen. Het gevolg is een massale verspilling van geld en goede ideeën.’ In een interview met het NRC van 12 juli 2008 verzucht de aartsvader van de wijkenaanpak Pieter Winsemius: “Sociale plannen die de wijk in de benen krijgen, dat lukt je niet in vier jaar met een heleboel projectjes. Je moet tien, vijftien jaar vooruit durven kijken” En ook het ministerie van Wonen Wijken Integratie (WWI) kan niet om de feiten heen: het proces van permanent aanbesteden en het weer verdwijnen van projecten is een van de grote klachten die de minister te horen krijgt tijdens de wijkbezoeken.

In deze beschouwing zal ik eerst stil staan bij het fenomeen projectencarrousel. Daarna richt ik mij op de groep ‘projectmijders’ en ‘projectverdwaalden’ die ondanks de honderden projecten in Nederland de boot missen. Wat eigenaardig is omdat het precies de groepen zijn waarop het beleid in het sociale domein gericht is. Vervolgens buig ik mij over de kenmerken van de goede voorbeelden. Wat zijn bij succesvolle projecten die werken met loketmijders en loketverdwaalden de werkzame bestandsdelen? Met andere woorden: het antwoord op de vraag wat een good practice nou eigenlijk kenmerkt. Om de

Januari 2009

essay

- 13 -

AANpak


omvang van de sociale problematiek enigszins in beeld te krijgen sluit ik deze beschouwing af met een beoordeling van de omvang van onderkant van samenleving en de risicogroepen daarin.

Het fenomeen projectencarrousel projectencarrousel

De carrousel van tijdelijke projecten in de publieke sector bestaat landelijk gezien uit honderden projecten. En steeds vaker wordt dit fenomeen als probleem benoemd. Het paradoxale daarvan is dat het aanbesteden van al die projecten juist bedoeld is om maatschappelijke problemen op te lossen. Want de beweegredenen van overheden, publieke en private fondsen om ‘duizend projectbloemen te laten bloeien’ is gelegen in de intentie om verbetering te bewerkstelligen van bestaande praktijken (innovatie), nieuwe typen sociale interventies of omgangsvormen te bewerkstelligen (experimenten), te interveniëren in maatschappelijke ongewenste situaties (crisisinterventie, vaak in combinatie als experiment), vernieuwende ‘ondernemersconcepten’ startkapitaal verstrekken (institutionele vernieuwing) of politieke intenties vorm te geven (maakbaarheid toetsen, in den regel als experiment). Het idee is vrijwel zonder uitzondering om van de projecten te leren en de werkzame bestandsdelen duurzaam te implementeren en/of in de etalage te zetten zodat anderen deze over kunnen nemen zonder het wiel opnieuw uit vinden. Institutioneel krijgt dit vorm in het bestaan van vele kennisinstituten op deelonderwerpen, diverse prijsvragen en websites om projecten als goede voorbeelden te tonen, en een leger van consulenten die met ‘succesformules’ leuren. Doch de klachten over de projectencarrousel wijzen erop dat er weinig geleerd wordt van ervaringen, dat implementatie van werkzame bestandsdelen van projecten in de praktijk een non-issue is en dat het uitvinden van het wiel tot norm verheven is. Illustratief is dat vertegenwoordigers van good practices mij vertelden dat ze weinig tot niets merken van het feit dat ze op vele internetsites in de etalage gezet zijn. Voorts is het opvallend hoe weinig kwalitatief onderzoek er verricht wordt naar de werkelijke effectiviteit van al die projecten. Het is toch wel enigszins onthutsend om te constateren dat verreweg te meeste projecten beoordeeld worden op zaken als intenties, input en bereik van de doelgroep en korte termijnscores. Maar niet op de effectiviteit van het bereiken van de doelgroepen en korte termijn scores. Wat is er aan de hand?

De motoren van de projectencarrousel

Januari 2009

essay

- 14 -

AANpak


In dit startdocument willen we een schot voor de boeg lossen met een eerste inventarisatie van de mechanismen en processen die op dit gebied een rol spelen. Wat zijn de motoren van de projectencarrousel?

1.

Tijdelijk geld is aanwezig en moet uitgegeven.

Er is heel veel tijdelijk geld op de markt in de vorm van experimentenpotten, innovatiegelden vanuit de overheid en middelen van Europese fondsen, aangevuld met de honderden miljoenen euro’s die particuliere fondsen elk jaar kunnen besteden. Het principe is simpel: dit geld is beschikbaar en moet dus uitgegeven worden waartoe de geldschieters alle mogelijke moeite doen om ontvangers te vinden. De projectindieners moeten voldoen aan criteria waarbij de begrippen ‘vernieuwend’ en ‘innovatief’ leidend blijken te zijn. Iedere aanbieder weet bij voorbaat dat de financiering eindig is en dat in de

praktijk het resultaat van het ingediende project uiteindelijk niet echt belangrijk is. Een goed verhaal lijkt belangrijker dan de werkelijke effecten van een project. Het project stopt toch en het geld is op. Wat resteert is de eindafrekening. Maar volgens de ijzeren wetten van Weber is elke organisatie al snel in meer of mindere mate geïnstitutionaliseerd wat onvermijdelijk leidt tot een focus op het voortbestaan van het project; ongeacht inhoudelijke overwegingen of dat wel verstandig is. En zo gaat dat dus ook bij projecten en projectorganisaties. Wat leidt tot het schrijven van een hernieuwd projectplan die nog innovatiever is dan de vorige om mee te kunnen doen aan een volgende inschrijvingsronde of een ander fonds. In die zin is de projectencarrousel als fenomeen ook al geïnstitutionaliseerd: honderden, zo niet duizenden mensen in Nederland verdienen hun brood door ‘op maat’ projectplannen te schrijven die voldoen aan de criteria van het tijdelijk geld. Het wemelt van de subsidieadviesbureaus en consulenten die mensen met ideeën de weg wijzen. Bestaande projecten of maatschappelijk ondernemers die slimme subsidieschrijvers in dienst hebben kunnen overeind blijven door van fonds naar fonds en van regeling naar regeling over te hoppen door hun doelstellingen en werkmethoden aan de criteria van de geldverstrekker aan te passen. De echte professionals werken zelfs met zeer uitgebreide productboeken met werkmethoden die modulair ingezet kunnen worden.

2.

Marktwerking, aanbestedingen en versnippering

De overheid heeft gekozen voor meer marktwerking in het sociale domein teneinde door concurrentie tussen instellingen de kwaliteit en transparantie van aanbod te borgen. Dit geschiedt door het aanbesteden van projecten en deelprojecten voor een beperkte tijd (vaak 1 tot maximaal 4 jaar) op basis van Europese regelgeving. Hierdoor was het traditionele maatschappelijke middenveld gedwongen zich te transformeren tot maatschappelijk ondernemers en de concurrentie aan te gaan met een nieuwe groep

Januari 2009

essay

- 15 -

AANpak


maatschappelijk ondernemers die de markt betraden. Dit is zeer zichtbaar in de reintegratiemarkt waar inmiddels ruim 600 bedrijven activiteiten ontplooien maar ook in het welzijnswerk en in de zorg is het beeld van concurrerende bedrijven en projecten de dagelijkse praktijk geworden. In de praktijk zijn hierdoor traditionele werkzaamheden in

het domein van welzijn, zorg en reïntegratie onderdeel geworden van de projectencarrousel. Een neveneffect van het concurrentiebeding is een enorme versnippering van het aanbod. Ook binnen buurten en wijken moeten concurrerende instellingen die deelprojecten beheren samen werken en zich tegelijkertijd profileren. Het spreekt vanzelf dat dit knelt. Voor de instellingen is het zaak geworden om binnen de projectperiode te scoren, te onderscheiden, de PR en relatiebeheer goed te verzorgen en permanent te anticiperen op nieuwe aanbestedingen.

3.

Innovatie, vernieuwing en hypes

Zoals gezegd zijn innovatie en vernieuwing de sleutelwoorden in aanbestedingen van de overheid en dit geldt in belangrijke mate ook voor de sociale fondsen. Er staat als het ware een premie op het wiel uitvinden. Aanbieders van projecten zijn hierdoor gedwongen om zich in allerlei bochten te wringen om onderscheidend te zijn. Deze situatie maakt de markt gevoelig voor hypes. Als de tijdgeest rijp is voor bijvoorbeeld een hardere aanpak van randgroep jongeren dan verschijnen zelf benoemde goeroes met recepten en regent het ineens aanbestedingen die aanbieders uitnodigen om met een innovatieve aanpak te komen. Hetzelfde zien we momenteel met de ‘achter de voordeur rage’ en in de kielzog daarvan de vele geschriften over het ‘nieuwe paternalisme’. En wat te denken van de honderden projecten die gestimuleerd worden waarbij bewoners en maatschappelijk ondernemers uitgenodigd worden om met projectideeën te komen die goed burgerschap en effectieve inburgering bevorderen.

4.

Snel scoren en weer door: het afromen

Door het korte tijdsbestek waarin projecten bestaan zijn aanbieders gedwongen snel te scoren. En iedereen weet dat het veel voorkomt dat politieke druk aanwezig is om resultaten te boeken: het maakt niet uit hoe, als het maar aannemelijk te maken is. Met name in de re-integratiemarkt is dit goed zichtbaar maar het verschijnsel wordt ook merkbaar in het welzijnswerk, maatschappelijk dienstverlening, jongerenwerk en jeugdzorg. Consequentie is dat het leeuwendeel van de projecten er voor kiest om voornamelijk energie te steken in de gebruikersgroepen waarmee snel resultaten behaald kunnen worden en zich naadloos voegen in de werkwijzen en protocollen van de aanbieders. De zwakkere groepen waarop niet gescoord kan worden, c.q de ‘onaangepasten’ worden ‘doorgepompt’. Met andere woorden: door de systematiek van

Januari 2009

essay

- 16 -

AANpak


de projectencarrousel zijn het de traditioneel zwakste groepen die buiten de boot vallen. Dit proces is in wezen reproductief voor de betrokken groepen en beleidsmatig en institutioneel een zich zelf waarmakende voorspelling om steeds weer opnieuw vernieuwende en innovatieve projecten aan te besteden.

5.

Niet leren van ervaringen

Er is iets merkwaardigs aan de hand. Want was de reden om ‘duizend projectbloemen te laten bloeien’ niet gelegen in de intentie om verbetering te bewerkstelligen van bestaande praktijken (innovatie), nieuwe typen sociale interventies of omgangsvormen te bewerkstelligen (experimenten), te interveniëren in maatschappelijke ongewenste situaties (crisisinterventie), vernieuwende concepten startkapitaal te verstrekken (institutionele vernieuwing) of politieke intenties vorm te geven (maakbaarheid toetsen)? Het idee is toch om van de projecten te leren en de werkzame bestandsdelen duurzaam te implementeren en/of in de etalage te zetten zodat anderen deze over kunnen nemen zonder het wiel opnieuw uit vinden? Maar in de praktijk komt er weinig van terecht of werken goedbedoelde pogingen om good practices overeind te houden of in de etalage te zetten niet. Het afgelopen jaar heb ik hierover tientallen gesprekken gevoerd met betrokken spelers in het veld. Waar ik tegenaan liep was machteloosheid. Een veel gehoorde klacht is dat de waan van de dag regeert en goede voorbeelden vaak a-typisch zijn waardoor de werkzame bestandsdelen moeilijk in bestaande structuren en regelgeving in te passen zijn. Daardoor stranden verduurzamingprocessen in discussies over afbakening van verantwoordelijkheden en bevoegdheden en onvermogen om regelgeving en protocollen als het ware ‘op te rekken’. In deze processen missen mijn zegslieden veelal bestuurlijke power om piketpaaltjes te verzetten. Het lijkt er op dat verduurzaming van good practices niet op de agenda en op het netvlies van bestuurders en beleidsmakers staat en fundamenteel inzicht in de schaduwkanten van de projectencarrousel ontbreekt. Maar is

dat echt zo? Er zijn aanwijzingen dat het denkbaar is om in Nederland de voorbeelden te vinden en te beschrijven hoe lokale bondgenoten proberen om de destructieve kanten van de projectencarrousel aan te pakken. Vandaar ons actieonderzoek om een handje te helpen om het tij te keren.

Wie betaalt bepaalt

Wie betaalt bepaalt. De overheden en de uitvoeringsinstellingen voor de sociale zekerheid zijn de dominante spelers die bepalen welke sociale interventies in projectvorm aanbesteed worden. Maar er zijn ook relatief nieuwe spelers op het veld zoals de sociale

Januari 2009

essay

- 17 -

AANpak


fondsen: Start Foundation, Stichting Doen, VSB fonds, Oranje Fonds, Sociaal Fonds Gak, Jantje Beton, etc. die tijdelijk geld de markt inpompen. Hun middelen om eigen initiatieven van maatschappelijk ondernemers, sociaal ondernemers, bevlogen burgers of particuliere initiatieven van doelgroepen te ondersteunen nemen met het jaar toe. De gezamenlijke fondsen hebben een groeiende invloed op projecten die tot stand komen. In principe geeft dat deze fondsen ook macht om zelf een beleid van sociale interventies aan de onderkant van de samenleving uit te voeren. In zekere zin geldt hetzelfde voor de groeiende rol van de woningcorporaties in sociale interventies. Het is zelfs de expliciete wens van het kabinet dat de corporaties zo’n nieuwe rol gaan invullen. Mijn indruk is dat bij de donateurs van tijdelijk geld de boodschap dat de projectencarrousel die zij van brandstof voorzien, ook negatieve kanten heeft nog niet echt geland is. Anderzijds bestaat dit experiment om de projectencarrousel aan te pakken dankzij de financiering van het ministerie van WWI en Start Foundation. Tevens twee tijdelijk geld verstrekkers die dus niet bang zijn om ‘in eigen vlees te snijden’ en kiezen voor reflectie. Dat geeft hoop dat het mogelijk is de beschreven problematiek op veel meer agenda’s te krijgen.

Ondertussen: verdwalen tussen de loketten

Het blijft ingewikkeld om in deze complexe materie door de bomen het bos nog te zien. Want het fenomeen projectencarrousel leidt in wezen af van het achterliggende verhaal waar het eigenlijk om allemaal om draait. Er is een onderkant van de samenleving, die in omvang groeit, waar vrijwel alle maatschappelijke problemen zich samenbundelen. Deze onderkant bestaat uit een bonte verzameling subgroepen van ongeveer 1,6 miljoen mensen. Het hele overheidbeleid staat in het teken van het denken dat de burgers zelf verantwoordelijk zijn voor het oplossen van hun problemen en vinden van de juiste loketten, ook de mensen aan de onderkant van de samenleving. En daar gaat iets mis. Het moet gezegd worden: we hebben in Nederland een indrukwekkende infrastructuur in de zorg, onderwijs, hulpverlening en het welzijnswerk die bestaat uit tientallen ‘loketten op maat’. Overigens zijn de meeste loketten inmiddels onderdeel geworden van de projectencarrousel zodat bijgevolg ook gesproken kan worden van een lokettencarrousel. Voor 90 procent van de burgers werkt het principe van de eigen verantwoordelijkheid ook: ze vinden hun weg wel in dat doolhof door opleiding, ervaring en/of overlevingsattitude en/of ‘hulptroepen’ in het sociale netwerk. Weliswaar steeds luider mopperend op de bureaucratie en ‘de politiek’ maar ze weten hun rechten te halen. Doch ongeveer 10 % van de bevolking bestaande uit vele subgroepen aan de onderkant van de samenleving met een meervoudige problematiek weet haar weg niet (meer) te vinden en verdwaalt tussen de loketten. Paradoxaal genoeg precies de bevolkingsgroepen waar in essentie de hele

Januari 2009

essay

- 18 -

AANpak


infrastructuur voor bedoeld is! Het bestuurlijke antwoord op deze ontwikkeling is samengevat in de strijdkreet: “Aanval op de uitval”.

Wat is er aan de hand? Het beste kan ik dat illustreren door enige passages te citeren uit het rapport De rotonde van Hamed. Dit rapport is een uitgave van het kennisinstituut Nicis Institute en is opgesteld in opdracht van de G27. Het rapport is geschreven als onderdeel van het programma ‘Aanval op de uitval’ van deze 27 middelgrote gemeenten. Het rapport begint als volgt: “Hoe kan het dat voortijdig schoolverlaters, verslaafden, dak- en thuislozen, multiprobleemgezinnen, en inwoners van probleemwijken ondanks budget, maatregelen en politiek committent structureel buiten de boot vallen?”. Hierna volgen nog uitspraken als: “In één stad ontmoetten we een man waarmee 42 instellingen zich bezighielden of bezighouden”. Gevolgd door: “Ghesquiére heeft veel onderzoek gedaan naar mensen met meerdere problemen en de manier waarop het geheel van hulp- en dienstverleningorganisaties daarop reageert. Hij stelt dat er bij multiprobleemgezinnen sprake is van problemen waarmee deze gezinnen kampen én bij het hulpverleningssysteem.”

Meerdere levensproblemen = meerdere loketten

Gegeven is dat we in Nederland een infrastructuur hebben die bestaat uit vele loketten om mensen van dienst te zijn bij problemen. Op elk levengebied wemelt het van werksoorten en professies. Daar waar sprake is van meervoudige problematiek is de kans groot dat mensen verdwalen. Want er bestaan zoveel institutionele domeinen waar mensen mee te maken hebben: •

Het domein van zorg en hulpverlening: huisartsen, ziekenhuizen, verslavingszorg, consultatiebureaus, thuiszorg, jeugdzorg, maatschappelijk werk, schuldhulpverlening, diverse meldpunten, GGZ en GGD, etc.

•

Het domein van werk en inkomens: belastingdienst, uitvoeringsinstellingen voor de sociale zekerheid (WWB, WIA, Wajong, AOW), het CWI, specifieke doelgroeploketten en de activiteiten van vele reïntegratiebedrijven die mensen oproepen voor programma’s in het kader van werktoeleiding of sociale activering..

•

Het domein van het onderwijs: leerkrachten, kinderopvang, schoolmaatschappelijk werk, maar ook taalcursussen en volwassenen onderwijs. En specifieke diensten zoals de leerplichtambtenaren, RMC’s en vangnetprojecten voor uitvallers.

•

Het domein van het wonen: huiseigenaren en corporaties, projecten voor begeleid wonen en aangepast wonen.

Januari 2009

essay

- 19 -

AANpak

•


Het welzijnswerk zoals het club- en buurthuiswerk, opbouwwerk, kinderwerk, open jongeren- en tienerwerk, activiteiten van zelforganisaties, culturele activiteiten, speeltuinwerk, algemeen maatschappelijk werk, sportbuurtwerk.

•

Justitie: blauw op de straat, reclassering, bureaus Halt, raad voor de kinderbescherming.

•

De overheid: gemeentelijke loketten en regelingen.

In principe is het de eigen verantwoordelijkheid van de burger om al dan niet van de geboden diensten gebruik te maken. Individuen of gezinnen die op meerdere levensgebieden problemen hebben, worden in de praktijk geconfronteerd met een veelvoud aan loketten en instellingen. De praktijk is helaas dat veel mensen die vastlopen géén gebruik maken van die loketten, de ‘loketmijders’. Die zijn het zat om niet begrepen te worden en kiezen voor een subculturele levenswijze. En er bestaan groepen mensen die compleet verdwaald zijn tussen de loketten, de ‘loketverdwaalden’. En de praktijk wijst uit dat het precies deze twee groepen ‘loketmijders’ en loketverdwaalden’ zijn die lastig bevonden worden omdat ze zich niet naadloos voegen in het profiel van de ‘ideale cliënt’ die zich aanpast aan bureaucratische procedures en normatieve verwachtingen. Dit proces

van uitval, afroming en overlast en/of onrust veroorzakende probleemcumulatie wordt in steeds sterkere mate onderkend door bestuurders in de steden, zoals geïllustreerd door de boven aangehaalde uitgave ‘De rotonde van Hamed’. En deze bestuurders hebben ook een belang bij oriëntatie op dit vraagstuk want juist uit deze groepen ‘loketmijders’ en ‘loketverdwaalden’ komen de ontsporingen voort die dagelijks in de krantenkolommen verslagen worden.

Al vanaf de jaren ’70 van de vorige eeuw groeien de groepen ‘loketmijders’ en ‘loketverdwaalden’. Vanuit het bestaande institutionele veld van instellingen (voorheen het maatschappelijke middenveld en nu getransformeerd in concurrerende maatschappelijk ondernemers), alsmede de uitvoerders van de sociale zekerheid werden geen structurele oplossingen gevonden om de uitvallers en de groeiende groep potentiële probleemgevallen een effectief aanbod te doen om processen als marginalisering, toenemend isolement, het groeiend aantal sociale ontsporingen, criminalisering van groepen en uitstoot uit het arbeidsproces terug te dringen. Het gangbare antwoord op deze onmacht is en was projecten aanbesteden gericht op specifieke groepen

‘loketmijders’ en ‘loketverdwaalden’: vroegtijdig schoolverlaters die zoek zijn, overlast veroorzakende hangjongeren, allochtone vrouwen die geïsoleerd leven, arbeidsgehandicapten, overlast veroorzakende gezinnen, langdurig werklozen, tienermoeders, overlast veroorzakende dak- en thuislozen, oudere allochtone mannen, ontsporende gezinnen met grote opvoedingsproblemen, belofterijke allochtone vrouwen, mensen met problematische schulden, armen die te weinig overhouden om eten te kopen,

Januari 2009

essay

- 20 -

AANpak


mensen die zichzelf verwaarlozen en recentelijk staat de razend snel groeiende groep Wajong jongeren in de picture.

Ondanks de projectencarrousel staat het systeem van steeds verder gedifferentieerde loketten en werkvormen in vele sociale domeinen als een huis. Het lokettensysteem (wat inmiddels een lokettencarrousel aan het worden is) an sich staat, breed gedragen, niet ter discussie. Het interessante is dat vrijwel altijd de expliciete of impliciete doelstellingen van sociale interventies in projectvorm zijn om loketmijders en loketverdwaalden naar de loketteninfrastructuur (terug te) leiden. In moralistische termen gesproken is het onderliggende idee dat loketmijders en loketverdwaalden opgeleid of ‘opgevoed’ moeten worden om met de bestaande loketteninfrastructuur effectief om te gaan.

Intermezzo: het proces van marginalisering

De wereld is de afgelopen dertig jaar enorm veranderd. En daarmee ook de aard en het karakter van de problemen die mensen aan de onderkant van de samenleving ervaren. Dertig jaar geleden waren de probleemwijken veel homogener van samenstelling dan nu het geval is. Nu verstaan onderscheiden groepen elkaar letterlijk en figuurlijk niet meer. Het contrast tussen welgestelden (de referentiegroep in sociologische termen) en armen wordt steeds groter. Gevoed door een fysieke omgeving (met reclame als dominante factor) die geheel gericht is op het verwerven van consumptiegoederen en uiterlijke status. De technologische revolutie was dertig jaar gelden ondenkbaar maar wie nu niet aanhaakt op deze ontwikkeling ligt definitief op een onoverkomelijke afstand.

Het afglijden naar de afgrond is een proces waarbij een optelsom van problemen ontstaat die men niet meer op eigen kracht opgelost krijgt. Dit proces van afglijden is de verantwoordelijkheid van de mensen zelf of van de ‘groep’ waartoe men behoort. Het beleid is om pas in te grijpen op het moment dat dit proces leidt tot zichtbare ontsporingen en maatschappelijke overlast. De vraag is echter relevant of het verstandig is om het proces van afglijden naar een gemarginaliseerde multiprobleem situatie beleidsmatig te negeren. In de sociologie wordt voor dit proces het begrip anomie gebruikt (Durkheim), en wordt in vele onderzoeken beschreven. In gewoon Nederlands komt het er op neer dat je de greep op je eigen leven kwijt raakt. Ordescheppende mechanismen vallen langzaam weg. Je kan naar je eigen gevoel niet meer voldoen aan eisen die de sociale omgeving van je vraagt. Je kan bijvoorbeeld je rekeningen niet betalen of je kinderen niet naar een club sturen omdat het te duur is. Een volgende stap kan dan zijn dat je geconfronteerd wordt met opvoedingsproblemen omdat je het niet kan opbrengen om ‘nee’ te zeggen tegen je eisende kroost. Of je krijgt in de relationele sfeer

Januari 2009

essay

- 21 -

AANpak


ruzies die je zelf niet kan verklaren waardoor mensen van je vervreemden. Of, in een andere setting, je begrijpt niet waarom het jou niet lukt om een vaste baan te verwerven en anderen wel waardoor je opstandig wordt tegen bazen (de vlucht naar voren) en de ambtenaren waar je voor zoveelste keer een uitkering probeert aan te vragen. In al dit soort gevallen komt een proces op gang waarin er iets gebeurt in je denken. Geïnternaliseerde normen en waarden wat goed is of fout gaan vervagen en worden vervangen door slachtofferdenken en een gevoel van zinloosheid van het leven. Je hebt letterlijk het gevoel dat niemand meer op jou zit te wachten. Het ‘goede leven’ is er louter voor anderen, niet meer voor jou; je glijdt in een isolement en vervreemdt van de gangbare codes in de samenleving. Het is niet ondenkbaar dat je lotgenoten treft die er net zo over denken als jij. Gezamenlijk bevestigen de lotgenoten elkaar in het slachtofferdenken en vormen in het uiterste geval eigen denkpatronen, normen en waarden. Als het proces van uitsluiting, marginalisering en maatschappelijk isolement een langdurig (en dus uitzichtloos) verhaal wordt, dan wordt een waardepatroon van zinloosheid geïnternaliseerd. Dat uit zich in permanent ziek zijn (wat je veel bij oudere allochtone vrouwen tegenkomt), verslavingen, een gering arbeidsethos, crimineel gedrag, afwijkende ideeën over opvoeding en in extreme gevallen persoonlijke verwaarlozing en/of sterk afwijkend gestoord gedrag. Helemaal onder aan de hiërarchie staan de overlast veroorzakende ‘zorgmijders’. De groepen die aan deze kenmerken voldoen worden in de wetenschappelijke literatuur ‘de onderklasse’ genoemd. Deze onderklasse bestaat in Nederland uit een paar honderdduizend mensen. Kinderen die in zo’n omgeving opgroeien krijgen de ‘subculturele waarden’ met de paplepel opgediend en dat is de reden dat in veel literatuur gesproken wordt over het erfelijke (reproductieve) karakter van een onderklasse. Een groot deel van de projectmatige sociale interventies zijn gefocust op deze groep.

Wat sociale interventie projecten gericht op loketmijders en loketverdwaalden gemeen hebben

De sociale interventieprojecten gericht op loketmijders en loketverdwaalden aan de onderkant van de samenleving hebben een aantal gemeenschappelijke kenmerken. Ten

eerste: ze worden ingezet als ‘aanval op uitval’ en dat betekent in de praktijk dat deze projecten vrijwel zonder uitzondering impliciet of expliciet tot doelstelling hebben om de doelgroepen toe te leiden naar de bestaande loketten. Het tweede punt waarin projecten overeenkomen is dat de groepen waarmee ze werken individuen, gezinnen of groepen zijn

Januari 2009

essay

- 22 -

AANpak


waarbij sprake is van meervoudige problematiek. M.a.w. waarbij sprake is van forse problemen op minimaal drie levensgebieden. Een derde gemeenschappelijk kenmerk is dat vrijwel alle projecten gefinancierd worden met tijdelijk of additioneel geld van overheden, Europese programma’s en fondsen. Dat leidt tot de vierde overeenkomst en dat is dat deze projecten per definitie eindig zijn. Vijfde gemeenschappelijke kenmerk is dat de (innovatieve) projecten experimenten zijn waaruit geleerd moet worden zodat het geleerde overgedragen kan worden aan spelers in de loketteninfrastructuur. En het zesde gemeenschappelijke kenmerk is dat het te weinig voor komt dat deze projecten, ook al zijn ze effectief, gecontinueerd worden of dat werkzame bestandsdelen expliciet benoemd en geïmplementeerd worden.

Overigens is het niet juist om het bovenstaande bij voorbaat te bezien met een negatieve bril op. Want er zijn genoeg voorbeelden waarbij bepaalde onderdelen van good practice, zoals de bedoeling was, overgenomen zijn door gevestigde instellingen. De opmerking die ik echter wel veel hoor is dat vaak over het hoofd gezien wordt dat bepaalde effectieve werkmethoden of procedures niet zomaar losgezien kunnen worden van de context, dat wil zeggen de integrale werkwijze van een good practice.

Wat zijn ‘good practices’?

Het lijkt logisch dat de financiers van sociale interventies en kennisinstituten geïnteresseerd zijn in de effectiviteit van zowel projecten als de uitvoering door het gevestigde maatschappelijke middenveld. Doch het verbazingwekkende is dat pas sinds kort een oriëntatie op gang gekomen is op effectmeting. Over de wijze waarop je effectiviteit in het sociale domein kan meten bestaat inmiddels een heel dispuut in de wereld van sociale wetenschappen op Hogescholen en Universiteiten. Het is een tamelijk ingewikkeld verhaal omdat het gaat over de wijze waarop je bepaald ‘bewijsmateriaal’ erkent als instrument om effectiviteit te meten. Is bijvoorbeeld een nulmeting op competenties en het vervolgens het bereiken van bepaalde competenties (geen diploma’s dus) bewijsmateriaal. Volgens de een wel en de ander niet. Hoelang moet je de voortgang of sociale stijging van individuen en groepen blijven volgen voordat het bewijs geleverd is dat de inspanningen effectief zijn? Is het beschrijven van competenties van een succesvolle frontlijnwerker de bewijslast voor een bepaalde effectieve manier van werken? Wederom: volgens de één wel en de ander niet. Kan je in het sociale domein eigenlijk wel werken met controlegroepen; veel geleerden zeggen dat het moeilijk is. Het is de discussie over empirisch vergelijkend onderzoek, evidence based onderzoek en bewijslast op basis van practice based onderzoek. Het probleem in het sociale domein is dat er zoveel ‘context’ in het spel is. Je kan bijvoorbeeld een effectieve veranderingsmethodiek

Januari 2009

essay

- 23 -

AANpak


niet los zien van de competenties van degene die de interventie uitvoert noch kan het effect goed gemeten worden indien de materiële handelingsvoorwaarden (mandaat, directe toepassing van regelingen etc.) niet in de beoordeling betrokken worden. Dat maakt meten complex. Ik durf de stelling wel aan dat het gebrek aan consensus in de wetenschappelijke wereld over onderzoeksmethoden die ‘algemeen geaccepteerd zijn’ (en dus niet constant ter discussie staan zoals nu het geval is), óók een factor is waardoor de projectencarrousel haar schaduwkanten toont.

Daarom begeef ik mij in zekere zin op glad ijs wanneer ik pretendeer wel ongeveer te weten wat de kenmerken van good practices in het sociale domein zijn. Maar ik doe toch een poging op basis van bestaand onderzoeksmateriaal en eigen studie en observaties.

Er moet natuurlijk sprake zijn van resultaten en effectiviteit om een project een good practice te noemen. Overigens maakt het mij niet uit hoe het gemeten wordt als het maar gemeten wordt aan de hand van geloofwaardige criteria. Geloofwaardig is als aannemelijk gemaakt kan worden dat er sprake is van toegevoegde waarde van bepaalde interventies

in vergelijking met een situatie die voorheen bestond. Dat kan kwalitatief en/ of kwantitatief zijn. En die toegevoegde waarde kan getoetst worden op het niveau van individuen, op het niveau van groepen maar op wijkniveau en zelfs institutioneel.

Een good practice moet vervolgens voldoen aan een aantal randvoorwaarden: •

Er moet sprake zijn van een consistente theorie en daaraan herleidde uitgangspunten en doelstellingen om de doelgroep van het project effectief te helpen bij multiprobleem situaties en het beoogde effect moet een duurzame vergrootte welzijnsbeleving zijn en/of een duurzame sociale stijging van de doelgroep waarmee gewerkt wordt.

•

Het project moet niet-afromen als uitgangspunt hebben. M.a.w. er mag niet geselecteerd worden op de krenten uit de pap om te scoren.

•

Organisatorisch moet het uitgangspunt zijn dat integraal gewerkt wordt waarbij versnippering in aandachtsgebieden zoveel als mogelijk voorkomen wordt. Om die reden moeten de uitvoerend werkers generalisten zijn.

•

En last but not least moet het project een combi zijn van interventies die zowel het karakter hebben van crisisinterventie (shit en blokkades opruimen) als preventie (voorwaarden scheppen voor duurzame persoonlijke ontwikkeling en sociale stijging).

Methodisch gezien zijn er ook een aantal kenmerken te benoemen die consequent in onderzoeken terug keren: •

Er wordt een methodiek gehanteerd die ik de ‘methodiek van de emancipatie’ noem. Deze wordt gekenmerkt door een individuele benadering, empathie en vertrouwen

Januari 2009

essay

- 24 -

AANpak


winnen, vasthoudend, haalbare stapje overeen komen en integraal in de zin dat problemen op meerdere levensgebieden in samenhang beoordeeld worden. Of, in andere woorden: loketoverstijgend. •

De ontwikkelingsgang en ontwikkelingsmogelijkheden van het individu, gezin of groep worden als uitgangspunt genomen en niet de eisen vanuit instituties, protocollen of regelgeving. Of, zoals het zo treffend verwoord wordt in het rapport De

rotonde van Hamed: ‘Wat is nodig is het uitgangspunt in plaats van het gebruikelijke wat kunnen we voor u doen’. •

De frontlijnwerkers hebben of nemen mandaat, of anders gezegd eisen ruimte op om regisserend of als intermediair handelend op te treden, verlost van strikte gebondenheid aan bestaande institutionele functiescheidingen, loketten of professionele specialisaties.

•

De processen die met de cliënten ingezet worden kosten veel tijd voordat resultaten zichtbaar worden. Die noodzakelijke tijdsinvestering moet afgedwongen worden.

Organisatorisch is het moeilijk om kenmerken van een good practice te benoemen. Lokale situaties en verhoudingen zijn doorslaggevend voor de vormgeving van projecten. Doch er over het algemeen is er wel sprake van bevlogenheid bij de initiatiefnemers c.q. leidinggevenden en enig draagvlak bij bestuurders, ambtenaren en instellingen waarmee samengewerkt wordt.

Ik heb in het heden en verleden good practices herkend die voldoen aan bovenstaande criteria op velerlei gebied: empowermentprojecten voor allochtone jongeren en vooral voor allochtone vrouwen, sociale activeringsprojecten voor geïsoleerd levende groepen als oudere allochtone vrouwen en mannen, mentorprojecten, projecten gericht opvoedingsondersteuning, huisbezoekactiviteiten en outreachend work, buurtgerichte toeleidingsprojecten naar maatschappelijke participatie en betaald en onbetaald werk, buurtgerichte digitale werkplaatsen en netwerken, vindplaatsgerichte projecten t.b.v. zoekgeraakte jongeren, sociale bedrijven die werkplekken bieden aan diverse doelgroepen, opleidings- en plaatsingsprojecten voor dak- en thuislozen en Wajongers,

De omvang van de onderkant van de samenleving en de risicogroepen daarin

Het is niet eenvoudig om de omvang van de onderkant van de samenleving te bepalen waarin sociale interventies plaats (kunnen) vinden. Voormalig minister de Geus riep nog niet zo heel lang geleden dat hij vreest dat bij ongewijzigd beleid Nederland in 2020 opgescheept zit met twee miljoen kanslozen. Het is onduidelijk waar hij die uitspraak op

Januari 2009

essay

- 25 -

AANpak


baseerde en wat hij bedoelde met kanslozen. Maar het is wel opvallend dat een minister zoiets roept want waar rook is, is vuur!

Volgens het SCP leven in Nederland 1,5 miljoen mensen van een WIA, werkloosheid- of bijstandsuitkering. Ongeveer een miljoen daarvan behoort tot de harde kern die geen directe toegang meer heeft tot de arbeidsmarkt. Maar dat wil niet zeggen dat dit allemaal probleemgevallen zijn. Want het ultieme vermogen van de mens is dat hij of zij zich aan kan passen aan de omstandigheden en ‘maatschappelijk verantwoord’ door te leven gaan met de beperkingen die zich aandienen. Zij ervaren hun positie niet als ‘uitzichtloos’ maar hebben een merites gevonden om te overleven zonder problemen te veroorzaken voor anderen en zonder het gevoel te hebben een probleemgeval te zijn. In mijn dertig jarige loopbaan aan de onderkant van de samenleving ben ik honderden van dit type burgers tegen gekomen. Doch hun tragiek is dat ze veelal, noodgedwongen, wonen in een omgeving waar wel veel mensen in een vergelijkbare financieel economische positie ontsporen. Deze ‘aangepasten’ beschikken wel over een aantal basale sociale vaardigheden en een sociaal netwerk om sociaal overeind te blijven waar anderen in dezelfde positie dit net niet hebben. Het is een fragiel evenwicht.

Armoede, weinig geld hebben om te consumeren en dus om maatschappelijk participatie

te betalen, is één van de belangrijkste redenen dat individuen en gezinnen in de problemen komen en in neerwaartse spiraal van isolement en probleemcumulatie terechtkomen. Langdurig in armoede (op of onder het minimumloon) leven in Nederland ongeveer 700.000 mensen. En dat zijn niet alleen mensen in een uitkering. Volgens Godfried Engbersen leefde in 2003 één op de acht kinderen in een huishouden met een laag inkomen. Waarvan éénderde in een éénoudergezin. Ongeveer 100.000 kinderen leven in een huishouden dat langdurig op het sociaal minimum verkeerde. Er is sprake van een razendsnel groeiende groep ‘working poor’ (plm. 300.000 mensen). Dat is zonder enige twijfel mede het resultaat van het Work First beleid waarbij de poorten van de uitkeringen gesloten blijven voor aanvragers die in principe kunnen werken. En uit een onderzoek van het FNV blijkt maar liefst 60 % van die werkende armen kleine zelfstandigheden te zijn. Blijkbaar werkt het beleid om mensen als ondernemer in de groeiende markt van (persoonlijke) dienstverlening te pushen. Maar de keerzijde wordt met deze cijfers ook duidelijk.

Waar leg je grenzen om potentiële probleemgroepen te lokaliseren? Het is een mix van factoren zoals de sociaal economische positie, opleidingsniveau, woonomgeving, gezondheid en sociale omgeving. Is bijvoorbeeld het onderscheid tussen mensen op het sociaal minimum en mensen met een (onzeker) inkomen van ongeveer 115% van het minimumloon niet marginaal? Stel dat je die groepen ook tot de onderkant van de

Januari 2009

essay

- 26 -

AANpak


samenleving rekent dat dijt de groep in één klap met honderdduizenden uit. In mijn uitzendorganisatie Koersvast die de onderkant van de arbeidsmarkt bedient, hebben veel werknemers zo’n inkomen van ongeveer 115% van het minimumloon en het regent loonbeslagen vanwege hardnekkige schulden en de sociale problemen zijn over het algemeen fors.

Veel onderzoek bewijst glashelder dat langdurige armoede de kans groot maakt om in maatschappelijk isolement af te glijden. Er valt zelfs een onderklasse (van sub-groepen) te identificeren waarbij sprake is van een ‘erfelijke subcultuur’ van isolement en daarmee gepaard reproductief ongewenst gedrag om zich af te zetten tegen de ‘gevestigden’ dan wel op een andere (criminele) manier toegang te verschaffen tot de middelen om maatschappelijke participatie en/of maatschappelijk aanzien af te dwingen. Onderzoeken wijzen ook uit dat genoemde problemen zich concentreren bij benoembare groepen zoals éénoudergezinnen met weinig inkomen, oudere migranten, (allochtone) jongeren die opgroeien in een ‘erfelijke subcultuur van armoede’, zwakbegaafden en mensen met ernstige psychische problemen, ouderen en gehandicapten. Veelal mensen dus die leven van een uitkering. Doch ik signaleer uit eigen ervaring dat in de categorie laaggeschoolde (flexibel) werkenden de problemen zich ook behoorlijk kunnen opstapelen. Wat duidelijk is, is dat het overgrote deel van de risicogroepen (dus ook de werkenden met lage inkomens) geconcentreerd samen wonen in dezelfde wijken. In de inmiddels alom bekende notitie van voormalig minister Winsemius van VROM uit 2005 wordt expliciet gesproken van 140 wijken in Nederland waar de risicogroepen wonen. Daarvan zijn er 40 door minister Vogelaar geadopteerd als toekomstige prachtwijken. Feitelijk is er natuurlijk niet zoveel nieuws onder de zon, en er zijn veel meer dan 140 wijken aan te wijzen. Dertig jaar geleden waren de risicogroepen ook geconcentreerd in bepaalde wijken die iedereen blindelings kon aanwijzen.

Hoeveel personen en gezinnen zijn er in Nederland die met serieuze problemen kampen op drie of meer levensgebieden (de gangbare definitie van een multiprobleemgeval)? Daar bestaan geen cijfers over. In de uitgave ‘De rotonde van Hamed’ van het Nicis wordt een schatting gemaakt dat het 1% van de gezinnen betreft (plm. 70.000 gezinnen). Waar dus meerdere personen van de situatie te lijden hebben. Maar onder deze 1% worden de individuen zonder gezin niet meegerekend. In mijn laatste project, ‘Bouwen aan Burgerschap’, namen ongeveer de helft van de bijstandvrouwen uit één buurt deel. Deze 150 vrouwen hadden allemaal, zonder uitzondering, minimaal drie serieuze problemen op meerdere levensgebieden. Daarom is mijn inschatting dat het aantal multiprobleem gezinnen en individuen veel hoger is dan de inschatting van de onderzoekers van het Nicis. Het zou mij niet verbazen als 5 tot 8 % van de Nederlanders vanaf 15 jaar te

Januari 2009

essay

- 27 -

AANpak


kampen hebben met een multiprobleemsituatie waar men niet op eigen kracht uit kan ontsnappen.

De ambivalente relatie tussen de mainstream en de onderkant

Hoe zit het in dit kader met het gevoel dat Nederlanders hebben, het subjectieve verhaal dus dat leidt tot de veelbesproken onderbuikgevoelens in de samenleving? Is er wel louter een ‘onderkantprobleem’ of het probleem van een ontspoorde onderklasse? Eveline Tonkens presenteerde onlangs onderzoekscijfers die er niet om liegen. Maar liefst 20% van de Nederlanders heeft het gevoel niet mee te tellen in de samenleving, met name de mensen die geen (on)betaald werk doen. Dat zijn 3,2 miljoen mensen! Zes procent van de Nederlanders (800.000 mensen) heeft maximaal éénmaal per maand contact met familie of vrienden en leven dus feitelijk behoorlijk geïsoleerd. Eenderde van de Nederlanders is niet geïnteresseerd wat er in de samenleving gebeurt en de helft van de Nederlanders heeft geen vertrouwen in de medemens. Tel uit je winst: we willen de boel bij elkaar houden in een groeiende cultuur van vereenzaamde individuen, van desinteresse en gebrek aan vertrouwen in anderen.

Er verschijnen steeds meer publicaties die reppen over een cultuur van de angst. Angst voor anderen, angst om zelf in de goot te geraken. Want hoe groter de gemiddelde welvaart is in dit land des te pijnlijker is het schrikbeeld om die welvaart kwijt te raken. En de verhalen duiken steeds regelmatiger op: de keurige middle class man die door bijvoorbeeld ontslag en een echtscheiding in een vrije val komt en eindigt als alcohol verslaafde dakloze in de grote stad. En wat te denken van onvermoede stressgevallen in gezinnen die leiden tot bizarre familiemoorden. En de gevaren om in een vrije val te komen zijn tegenwoordig veel groter dan vroeger door de flexibilisering van arbeid, de globalisering, de vergrootte arbeidsmobiliteit en de razendsnelle technologische ontwikkelingen. Wie de ratrace niet volhoudt tot z’n 65e kan hard vallen. In het boek ’Dertig plannen voor een beter Nederland’ citeert Godfried Engbersen de Duitse socioloog Ulrich Beck die spreekt over de ‘democratisering van de kans op armoede’. Engbersen berekent op basis van SCP en SBS onderzoeken dat een vijfde van de Nederlandse burgers van vijftien jaar en ouder in de periode van 1995 tot 2003 ooit een laag inkomen had. Dat zijn 1,8 miljoen mensen. Voor het merendeel (drie vierde) is dit een tijdelijke situatie, maar toch.

Voorzichtige conclusies over de omvang van de doelgroepen voor sociale interventies

Januari 2009

essay

- 28 -

AANpak


Ik denk alle gegevens overziende, en op basis van mijn eigen ervaringen, dat het aantal mensen dat in de gevarenzone zit om af te glijden tot gemarginaliseerd multiprobleemgeval, of dat al zijn, op ongeveer 1 miljoen mensen (inclusief gezinnen met kinderen en alleenstaanden), grotendeels geconcentreerd in de 140 wijken van Winsemius. Het zijn de mensen die moeite hebben om maatschappelijke participatie te betalen, die afhankelijk zijn van overheidssteun c.q. object zijn van overheidsinterventie Doch met de kanttekening dat veel meer Nederlanders de angst met zich meetorsen om af te glijden. Ik geef toe dat het een interpretatie is van allerlei gegevens want ik ken geen precies onderzoek dat antwoord geeft op de vraag wat de potentiële verzamelde doelgroepen loketmijders, loketverdwaalden en overlastgevers zijn.

Januari 2009

essay

- 29 -

Ministerie van Wonen, Wijken en Integratie (WWI) Paulien van der Hoeven,

Recommend Documents