Milieubeleid in China

UNIVERSITEIT GENT

FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE ACADEMIEJAAR 2009– 2010

Milieubeleid in China

Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van

Master in de algemene economie

Jens Bogaert

onder leiding van

Prof. Koen Schoors

 

2 

UNIVERSITEIT GENT

FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE ACADEMIEJAAR 2009– 2010

Milieubeleid in China

Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van

Master in de algemene economie

Jens Bogaert

onder leiding van

Prof. Koen Schoors  

3 

 

4 

PERMISSION  

TOELATING 

Ondergetekende verklaart dat de inhoud van deze masterproef mag geraadpleegd en/of  gereproduceerd worden, mits bronvermelding.   Getekend,  Bogaert Jens    

  Woord vooraf 

Toen ik met de eerste bachelor Sinologie aanving, werd China door de mensen uit mijn  omgeving beschouwd als 'de toekomst'.  Ik koos als een van de weinige medestudenten voor een minor economie, ervan overtuigd  dat de economische expansie in China misschien wel het boeiendste was wat er zich in de  recente geschiedenis afspeelde.  Mijn opleiding mocht ik aanvullen met een wat bewogen studietijd aan de People’s  University van Beijing. Ik kon er de milieuproblemen zelf ervaren.  In al mijn contacten met China en in wat ik leerde aan K.U.Leuven en aan de UGent, zag en  voelde ik de dualiteit van een samenleving in volle expansie.  De wil om deel uit te maken van iets groots, is met de Chinese trots vergroeid. Maar  anderzijds wringt de traditie soms hardnekkig tegen.  Die wereld vol tegenstellingen vond ik een prima uitgangspunt om mijn eigen overgang van  studie naar werken te maken.    Mijn dank gaat uit naar mijn vrienden en mijn gezin, in het bijzonder naar mijn moeder.  Ik mocht haar af en toe als klankbord gebruiken en ze las mijn teksten kritisch na.  Onrechtstreeks wil ik ook prof. Greet Van Eetvelde bedanken omdat ik door met haar te  praten op het idee kwam om milieurecht als onderwerp te kiezen.  Verder dank ik mijn promotor Koen Schoors voor zijn positieve reflectie en zijn  vertrouwen.  En mijn jongere broers Max en Lowie omdat ik hen kan laten zien dat je altijd moet  doorzetten en nooit het geloof in jezelf mag verliezen.   

5 

Inhoudsopgave  WOORD VOORAF....................................................................................................................................................................... 5  LIJST VAN GEBRUIKTE AFKORTINGEN .......................................................................................................................... 7  LIJST VAN DE GEBRUIKTE TABELLEN, FIGUREN EN KAARTEN ......................................................................... 8  INLEIDING .................................................................................................................................................................................... 9  1.  VERVUILING IN CHINA ................................................................................................................................................. 10  1.1.  Watervervuiling en Watertekorten .............................................................................................................. 11  1.2.  Luchtvervuiling...................................................................................................................................................... 15  1.3.  Erosie, ontbossing en verlies van diersoorten .......................................................................................... 18  1.4.  Invloed van de vervuiling op de gezondheid van de mens .................................................................. 18  1.5.  Invloed van de vervuiling op de economische groei van het land ................................................... 20  1.6.  Geschiedenis van het ontstaan van de problemen.................................................................................. 22  1.7.  Wat doet de overheid en hoe reageert het volk?..................................................................................... 25  1.8.  Conclusie ................................................................................................................................................................... 26  2.  MILIEUBELEID VANDAAG............................................................................................................................................. 26  2.1.  Organisatie van het milieubeleid in China................................................................................................. 26  2.1.1.  Structuur van het staatsbestel .................................................................................................................... 26  2.1.1.  2.1.2.  2.1.3.  2.1.4. 

Geschiedenis van het milieubeleid van 1972 tot nu .........................................................................................................28  De hindernis van de hiërarchische structuur voor de werking van het milieubeleid .......................................32  De hindernis van het evaluatiesysteem van de ambtenaren ........................................................................................34  Wie draagt dan de verantwoordelijkheid? ...........................................................................................................................36 

2.2.1.  2.2.2.  2.2.3. 

De scholing van de lokale ambtenaren...................................................................................................................................39  Corruptie of guanxi .........................................................................................................................................................................40  Doofpot‐affaires en vervalsing van cijfers en rapporten ................................................................................................41 

2.2.  Het falen van de lokale ambtenaren. ........................................................................................................... 39 

2.3.  De vergelijking tussen het Chinese milieubeleid en het milieubeleid van de EU ....................... 42  2.4.  Conclusie ................................................................................................................................................................... 46  3.  WORDT ER AAN DEZE PROBLEMEN GEWERKT OM ZE TE VERHELPEN? .............................................................. 46  3.1.  Nationale zoektocht naar oplossingen........................................................................................................ 47  3.1.1.  Nationaal Partijcongres en Nationaal Volkscongres ........................................................................ 47  3.1.2.  Het Twaalfde Vijfjarenplan (20112015)............................................................................................... 49  3.1.3.  Ecocompensation & Green GDP................................................................................................................. 50  3.1.4.  ENGO’s, the third force.................................................................................................................................... 51  3.1.5.  Media en Internet.............................................................................................................................................. 55  3.1.6.  Conclusie ............................................................................................................................................................... 56  3.2.  De Internationale druk naar oplossingen .................................................................................................. 57  3.2.1.  Internationale verdragen .............................................................................................................................. 57  3.2.2.  Duale rol van de WHO ..................................................................................................................................... 59  3.2.3.  Internationale NGO’s ....................................................................................................................................... 60  3.2.4.  KyotoProtocol.................................................................................................................................................... 60  3.3.  Waaraan dient er nog aandacht aan besteed worden in de nabije toekomst? ......................... 63  3.3.1.  Huai River Policy ............................................................................................................................................... 63  3.3.2.  Privé automarkt................................................................................................................................................. 64  3.3.3.  Pollution Haven Hypothesis.......................................................................................................................... 66  CONCLUSIE................................................................................................................................................................................ 68  BRONVERMELDING .............................................................................................................................................................. 70  BRONVERMELDING FIGUREN EN TABELLEN .......................................................................................................... 72 

 

6 

Lijst van gebruikte afkortingen  • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •

EPB: Environmental Protection Bureaus.  CCP: Chinese Communist Party.  PM: Particulate Matter.  BBP: Bruto Binnenlands Product.  TVE: Township and Village Enterprises.  RMB: Renminbi.  WHO: Wereld Handels Organisatie.  PHH: Pollution Haven Hypothesis.  BDI: Buitenlandse Directe Investeringen.  PLA: People’s Liberation Army.  EPO: Environmental Protection Offices.  EPL: Environmental Protection Law.  MEP: Ministry of Environmental Protection.  EPC: Environmental Protection Committee.  NEPB: National Environmental Protection Bureau.  NEPA: National Environmental Protection Agency.  SEZ: Special Economic Zones.  SEPA: State Environmental Protection Agency.  NCCCC: National Coordination Committee on Climate Change.  NDRC: National Development and Reform Committee.  NGO: Niet‐gouvernementele Organisatie.  WWF: World Wildlife Fund.  INGO: Internationale Niet‐gouvernementele Organisatie.  ENGO: Environmental Non‐governmental Organisation.  EFS: Education for Sustainability Resource.  IOC: International Olympic Committee.  API: Air Pollution Index.  CDM: Clean Development Mechanism.  PRC: People’s Republic of China.  GDP: Gross Domestic Product.  FON: Friends of Nature.  GONGO: Government Organised Non‐governmental Organisation.  UNCHE: United Nations Conference on Human Environment.  BRIC: Brazil, Russia, India & China.  UNFCCC: United Frameworks Convention on Climate Change.  ECP: Ethnic Chinese Project.  FEH: Factor Endowment Hypothesis. 

   

 

7 

Lijst van de gebruikte tabellen, figuren en kaarten  FIGUUR 1 TOEGANG TOT LEIDINGWATER VAN HUISHOUDENS (% OF TOTAL PER COUNTY) .. 12  FIGUUR 2 VERVUILING IN WATERTOEVOER...................................................................................................... 13  FIGUUR 3 WATERKWALITEIT VAN DE BELANGRIJKSTE RIVIEREN........................................................ 13  FIGUUR 4 GEMIDDELDE WATERKWALITEIT VAN NOORDELIJKE EN ZUIDELIJKE RIVIEREN  TUSSEN 1991 EN 2005 .................................................................................................................................................. 14  TABEL 1 MATRIX VAN SCHADELIJKE BESTANDSDELEN EN HUN GEVOLGEN OP DE GEZONDHEID .................................................................................................................................................................................................. 14  FIGUUR 5 EMISSIE VAN SCHADELIJKE GASSEN PER CAPITA EN JAARLIJKSE GROEI VOOR 1985 EN  2004 ....................................................................................................................................................................................... 16  TABEL 2 DISTRIBUTIE VAN PM10 EN SO2 VAN 341 STEDEN IN 2003 EN 2004................................... 17  FIGUUR 6 HOEVEELHEID SCHADELIJKE STOFFEN IN DE LUCHT IN DE GROOTSTE CHINESE  STEDEN................................................................................................................................................................................. 17  FIGUUR 7 PM10 WAARDEN WERELDWIJD............................................................................................................ 17  FIGUUR 8 STERFTECIJFERS VOOR ZIEKTEN GERELATEERD MET WATERVERVUILING (PER  100,000) IN CHINA EN WERELDGEMIDDELDEN .............................................................................................. 20  FIGUUR 9 DISTRIBUTIE VAN ZURE REGEN IN CHINA IN 2001, 2003 EN 2005................................... 21  FIGUUR 10 STRUCTUUR VAN HET STAATBESTEL TAV HET MILIEUBELEID ...................................... 34  TABEL 3 EUROPESE INDEX VAN LUCHTKWALITEIT ...................................................................................... 44  TABEL 4 CHINA’S API SYSTEEM................................................................................................................................ 44  FIGUUR 11 INSTITUTIONELE KRACHTEN EN DE PLAATS VAN ENGO’S ................................................ 52  TABEL 5 BELANGRIJKSTE SOORTEN NGO’S ........................................................................................................ 53  FIGUUR 12 GROEI VAN HET AANTAL INTERNETGEBRUIKERS TUSSEN 1997 EN 2002 (IN  MILJOENEN) ....................................................................................................................................................................... 56  TABEL 6 JAARLIJKSE UITSTOOT IN CHINA TUSSEN 2000 EN 2020 (IN MILJOEN TON) ................ 66 

   

 

8 

Inleiding  In wat volgt maak ik een uiteenzetting van het milieubeleid in China. De belangrijkste  aspecten die ik daarbij aanhaal zijn de huidige problemen die het land teisteren en hoe zij  ontstaan zijn. Vervolgens geef ik een korte analyse van de werking van de overheid van de  Volksrepubliek China en hoe het milieubeleid zelf geëvolueerd is tot hetgeen we vandaag in  China kennen. Ondanks de vele inspanningen van de overheid, slagen ze er niet in hun  economisch succes door te trekken naar ecologisch succes. Hiervoor zijn verschillende  redenen waarop gedetailleerd wordt ingegaan. Als laatste richten we ons beeld op de  toekomst en maken we een voorspelling over hoe de toekomst van China eruit zal zien en  wat er door de overheid en internationale wereld gedaan wordt om deze toekomst zo  kleurig mogelijk te maken. De reden tot keuze van dit onderwerp ligt mede aan mijn  vooropleiding als Sinoloog en interesse in economie. De vergaarde kennis tijdens mijn  opleiding stelt mij dan ook in staat de vele wetenschappelijke journalen te raadplegen om  de nodige informatie te verkrijgen.  

 

9 

De laatste jaren gaat er geen maand voorbij vooraleer we in de media geconfronteerd  worden met verontrustende beelden en statistieken over milieuvervuiling. Steeds weer  komt dezelfde conclusie voort: we moeten dringend milieubewuster gaan leven. De  verregaande vervuiling laat immers nu al zijn sporen na, op zowel de omgeving rondom  ons als onszelf. Diersoorten worden met uitsterven bedreigd door verregaande ontbossing  die hun habitat vernietigt, hele delta’s van rivierstromen bevatten geen vis of leven meer  omdat stroomopwaarts een chemische fabriek sterk vervuild water loost. Onze auto’s,  fabrieken en huizen stoten voortdurend micropartikels de lucht in waardoor  ademhalingsproblemen vaker voorkomen bij zowel jong als oud. Dit is geen probleem met  een regionaal karakter, overal ter wereld melden observatiecentra hogere  vervuilingwaarden en zien we met onze eigen ogen de gevolgen ervan.   

1. Vervuiling in China    In vele van die verontrustende statistieken duikt de naam China op. Zo is het sinds 2006  het land met de grootste absolute uitstoot van broeikasgassen vòòr de Verenigde Staten  van Amerika, is het aantal privépersonenvoertuigen van 2000 tot 2005 met factor 2,9  gestegen en blijft de energieconsumptie in zowel de privé als de professionele markt sterk  stijgen. Of het milieuprobleem in China verontrustende proporties aanneemt, valt niet  meer te betwijfelen. In wat volgt geef ik de belangrijkste vervuilingproblemen waar China  mee te kampen heeft en hoe deze ontstaan zijn.  De Communistische Partij van China, die directe macht heeft over de regering van de  Volksrepubliek China, volgt de ecologische toestand nauwlettend op de voet. Talloze  observatiecentra onder het bewind van de Environmental Protection Bureaus observeren  de lucht‐, water‐ en bodemgesteldheid over het hele land en spelen deze informatie door  aan hun oversten, deze informatie wordt dan per provincie gebundeld en dient als leidraad  om het milieubeleid bij te schaven en eventueel specifieke milieuproblemen aan te pakken.  Er dient echter wel opgemerkt worden dat deze informatie met het nodige scepticisme  moet worden bekeken. Heel wat ambtenaren hebben de officiële cijfers om diverse  redenen vervalst, zo blijkt nu. Maar hierover later meer. Gebruik makend van deze data  heeft de overheid een lijst opgesteld waarin de problemen in volgorde van belang zijn 

 

10 

opgesomd. Hierna volgt een overzicht van de problemen in de respectievelijke volgorde.  Hoe deze problemen ontstaan zijn en hoe ze door geschiedenis geëvolueerd zijn, wordt in  een aparte paragraaf behandeld.  1.1. Watervervuiling en Watertekorten  Omdat China een uitgestrekt land is kent zij een sterk heterogene mengeling van  verschillende landtypes en klimaatzones, hiervan kan een rudimentaire opdeling gemaakt  worden tussen het Noorden en het Zuiden enerzijds en het Westen en het Oosten  anderzijds. Het Zuiden heeft een vochtig moessonklimaat met een landschap waar talloze  rivieren doorheen lopen en de flora weelderig groeit. Dit is in schril contrast met het  Noorden dat voornamelijk bezet wordt door de Gobi woestijn en algemeen een droog  continentaal klimaat heeft. Ongeveer 27% van de oppervlakte van China bestaat uit  woestijnen en het merendeel van dat percentage kan men in het Noorden vinden. De Oost‐ West opdeling kan men maken op basis van het reliëf. Het Westen bevat enkele hoge  plateaus en bergketens terwijl het Oosten met zijn kustgebieden vlakker en veel lager  gelegen is. In elk van deze gebieden bevinden zich miljoenensteden die een grote toevoer  aan water nodig hebben om te voorzien in drinkwater en sanitair. Gezien het droge  karakter van het Noorden is het niet ondenkbaar dat maar liefst 2/3 van de 660 steden die  China telt, met ernstige watertekorten te kampen heeft. In 1997 bedroeg de totaal  geschatte watervoorraad ongeveer 2785,5 miljard kubieke meter, in 2004 bedroeg dit  slechts 2413 miljard kubieke meter. Dit is een daling van ongeveer 13,5% terwijl de totale  bevolking in die periode slechts met 5% gestegen was (Chen Gang, 2009).  Het andere probleem inzake water, en wat mogelijks een grotere bedreiging vormt, is dat  van de waterverontreiniging. De watervervuiling is niet zoals het watertekort toe te  schrijven aan de natuurlijke verdeling van de grondstoffen over het land. De  verontreiniging kan men opdelen in twee verschillende soorten en beide zijn toe te  schrijven aan de mens. De meest voorkomende vorm van vervuiling is de besmetting van  de waterreserves door menselijke en dierlijke fecaliën. Een onderontwikkeld  rioleringstelsel en onvoldoende saneringscentrales liggen aan de kern van dit probleem.  Ruwweg 700 miljoen mensen of bijna de helft van de totale bevolking drinkt dagelijks  besmet water, wat ernstige gevolgen voor de gezondheid kan hebben. Het probleem doet  zich vooral voor in de rurale gebieden waar 2/3 van de bevolking geen toegang heeft tot  leidingwater (fig. 1) en ruim 86% van de bevolking water consumeert dat niet voldoet aan   

11 

China’s eigen standaarden voor drinkbaar water (fig. 2). In urbane gebieden liggen deze  cijfers lager maar zijn ze met 26% niet minder verontrustend. Wat deze waarden zijn en  hoe ze verhouden tot de Europese equivalenten wordt later verder op ingegaan. De andere  vorm van watervervuiling gaat hand in hand met de miraculeuze groei van de Chinese  economie, we hebben het dan over het lozen van verontreinigd water door de industrie.  Wanneer deze problemen voor het eerst de kop opstaken en in welke mate, wordt  verderop uitgediept. Volgens cijfers van het door de Partij gecontroleerde mediaorgaan  Xinhua News Agency wordt slechts 17% van het industrieel afvalwater gezuiverd tot de  toegelaten waarde vooraleer het geloosd wordt, het overige deel van het afvalwater wordt  rechtstreeks in zee of in rivieren geloosd, met alle gevolgen van dien (fig. 3 en fig. 4). De 

HEALTH IMPACTS OF WATER POLLUTION

sectoren die de grootste vervuilers zijn, zijn de chemische fabrieken, de textielindustrie,  T A B L E 3 . 1 Proportion of Drinking T A B L E 3 . 2 Availability of Tap Water papierfabrieken en de sector die zich specialiseert in het produceren van ferro‐metalen.  Water Types Among and Sanitary Facilities Households (urban

in China (% of total

and rural) households surveyed) Allemaal industrieën waar China rijk aan is. Deze verbruiken in vergelijking met andere  Water Source Percent of Households Water type sectoren grote hoeveelheden water en stoten daaropvolgend grote hoeveelheden sterk 

Piped water Nonpiped water Bathing facility (hot water) Centralized support of hot water Water heater in home Other facility for bath No facility for bath Lavatories WC in home Sharing WC with neighbors Other type of lavatory in home Sharing other type of lavatory with neighbors No lavatory

45.7 54.3

verontreinigd afvalwater uit. Het afvalwater, gezuiverd of niet, kent algemeen een  Piped water Hand pump Well Rain collection Other (surface)

49.7 25.8 6.5 2.6 15.4

0.9

15.4 spectaculaire groei van gemiddeld 1,65% per jaar tussen 1981 tot 1995. In recentere jaren  9.7 74.0

Total 100.0 is dit probleem onveranderd gebleven, China trad toe in de WTO en kende een gestaag  18.0

0.7 Source: 3rd National Health Service Survey 2003. toenemen van zijn buitenlandse directe investeringen tussen 2000 en 2005 ($41 miljard  49.3 3.9 naar $72 miljard, Zhang Jing 2008). Beide hadden een rechtstreekse invloed op het milieu.  28.0

De totale volume van afvalwater is dan ook verdubbeld in de periode van 1995 tot 2005.   Source: China County Population Census (ACMR, 2004).

F I G U R E 3 . 4 Households with Access to Piped Water (% of total in county) Figuur 1 Toegang tot leidingwater van huishoudens (% of total per county) 

    40

Source: China County Population Census (ACMR 2004).

CHINA–ENVIRONMENTAL COST OF POLLUTION

12 

Opmerkelijk in deze vorm van vervuiling is het onderscheid dat men kan maken tussen de  situatie in rurale en urbane gebieden. Zo is er in urbane gebieden misschien wel per capita  een groter tekort aan water in vergelijking met de rurale gebieden. Maar het beschikbaar  water is wel beter gezuiverd. De voornaamste vorm van vervuiling is er door het gebrek  aan industrie in die zones beperkt tot besmetting door fecaliën. In rurale gebieden echter is  de vervuiling meer te wijten aan besmetting door kwik, lood, arseenverbindingen,  fluoriden en hoge saliniteitsgraden (tabel 1). Kortom, deze vormen van vervuiling zijn  eerder toe te schrijven aan de industrie die er lokaal de rivieren en andere waterreserves 

WATER SCARCITY AND POLLUTION

vervuilt.  FIGURE 5.2

Polluted Water in Supply in China

Figuur 2 Vervuiling in watertoevoer

N W

Review * Wu et al.

E S

In a number of studies, pollutants Liaoning, Jiangsu, Shandong, Guizhou, TVIEs does not seem large, their contribureleased by TVIEs have been linked to Guangdong, and Hubei. Organic matter, tion to the total share of pollutants is subwater not meeting standard In supply liver China overall, adverse health effects. acids, alkalis, nitrogen, phosphate, phenols, stantial. In 1989, the discharge densities for 0 - 500 have doubled and stomach cancer deaths cyanide, lead, cadmium, mercury, and heavy metals, cyanide, and phenol in now the leading since the 1970s, and are bichromate were among the major water TVIEs were 2.2, 3.3, and 9 times greater, 500 - 1500 in -rural causes of cancer mortality pollutants found in the bodies of water respectively, than those of industries locat1500 3000China highest- liver (9). China now has the 3000 near rural residential areas and their drinked in urban areas. Among all TVIEs, three 4000cancer When TVIEs in death rate in the world (9). ing water systems. Monitoring results industries account for the largest dis>4000 more polluted areas are examined, they showed that all the major pollutants anacharges: paper and pulp mills (806 million show a general increase in cancer mortality. lyzed exceeded national standards for tons of wastewater or 30.03%), chemical (Fig. 2). Figure 2 also demonstrates that drinking water quality. Mercury concentra(159 million tons or 5.93%), industries2000 0 2000 Kilometers cancer mortality in polluted areas has been tions were 45-700% in excess of the stanand textile dyeing and staining plants (123 steadily increasing over time. Although diet dard, whereas concentrations of lead were million tons or 4.57%) (2'. and alcohol consumption may play a role in These national statistics are reflected in 3,600-5,216% greater than the standard. Table 2 lists China's national standards for the increased cancer rates, environmental a 1989-1991 study (8) of 10 major pollutfactors are also relevant. in drinking water quality. Beijing, TVIEs of Chinese ing sectors Source: Ministry of Water Resources

 

Figuur 3 Waterkwaliteit van de belangrijkste rivieren

and agricultural use. A recent episode of this kind Besides the environmental aspects, groundoccurred in the Pearl River delta in the south. water depletion carries an economic cost. As the MWR (2005) reports that in 2003–04, followgroundwater table falls, the cost of pumping it ing a period of 30 percent lower precipitation becomes high, especially for agricultural purposes. than normal, the Pearl River delta suffered a case Figure 5.3 shows groundwater depletion by of severe salinity intrusion. The salinity intruprovince in the period 2000–03 and refers to the sion restricted operation of the waterworks of survey of MWR mentioned above. The figure Pearl River and Macao for 170 continuous days. refers to depletion of shallow and deep groundMore than 5 million people, as well as industries water in total. and agriculture, were affected to varying degrees. The figure shows that depletion of groundBoth for natural and man-made reasons, the water extends from the Huang-Huai-Hai plain quality of groundwater often is poor. An investito almost every province in the north, including gation of drinking water in 118 cities carried out heavy depletion in Inner Mongolia, and subby MWR found that groundwater was polluted stantial depletion in Xinjiang. It reinforces the to varying degrees in 97 percent of the cities. In message that the north and east have the most 64 percent of cities, groundwater was seriously serious problems of water scarcity and are the polluted. Data from MWR indicates that in main source of water depletion. Particular prob30 percent of the area supplied by groundwater, lems are evident in Hebei Province and surpeople should not use the water for drinking rounding provinces, most of which belong to the purposes.5 This area contains a disproportionHuang-Huai-Haiplain. ate number of cities. In a further 30 percent of In Hebei, 6 billion cubic meters of ground  1. China's Figure major rivers. the area, groundwater needs to undergo water water were depleted annually in 2000–03. Zhu 6 treatment. comments thatHealth part of the aquifer in 252 Perspectives Volume 107,(2006) 1999 * Environmental Number 4, April Fgr

88

 

1. China's m

r

.v..


13 

drinking water quality in China occurred in the 1980s, monitoring of drinking water and the sources of drinking water in 300 rural counties, together with data on disease incidence, suggest that polluted drinking water continues to be a problem in rural areas. Due to inadequate treat-

standards, and 28 percent failed to meet Grade V. Figure 3.2 (chapter 3) shows for 2004 the location of monitoring stations that failed to meet Class I to III standards. The bulk of the violations occurred in the north in areas of high population density.

Figuur 4 Gemiddelde Waterkwaliteit van Noordelijke en Zuidelijke Rivieren tussen 1991 en  2005  F I G U R E 1 . 5 Average Water Quality in Southern and Northern Rivers, 1991–2005 100

100 South China V – V*

90 80

90 80

South China III – IV

60 50

40

40

30

30 20

South China III – IV

North China I – II

South China V – V*

04

20

20

01

00

20

North China III – IV

20

98 19 99

97

19

19

95 19 96

94

19

93

19

19

91

19

19

95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05

94

19

93

19

92

19

91

19

South China I – II

92

0

05

North China I – II

10

0

02

South China I – II

10

03

20

North China III – IV

20

50

20

60

19

North China V – V*

70

70

North China V – V*

 

Source: and Institutional Considerations (World Bank 2006). H E A L T HChina I M P Water A C T S Quality O F W A Management—Policy TER POLLUTION

 

6


Tabel 1 Matrix van Schadelijke bestandsdelen en hun gevolgen op de gezondheid   F I G U R E 3 . 6 Matrix for Biological/Chemical Drinking Water Pollutants and Health Outcomes Biological Pollutants Health Outcome

Fecal coliform

Total bacteria

Chemical Pollutants Nitrate/ Nitrite

Fluoride

Lead

Arsenic

Malignancies • • •

Bladder Cancer Colorectral Cancer Gastric Cancer Liver Cancer Lung Cancer Renal Cancer Skin Cancer/ Pre-malignant Lesions Ovarian Cancer Non-Hodgkin Lymphoma

•

• • • • • •

Cardiovascular Peripheral Vascular Disease Hypertension

•

•

• •

Respiratory •

Bronchiectasis Bone/Skeletal Deformities • • •

Bone Deformity Dental Fluorosis Skeletal Fluorosis Neurological

• •

Central Nervous System Defects Mental Retardation Peripheral Neuropathy

•

Digestive Cholera Diarrheal Diseases Dysentery Hepatitis Typhoid Fever Hepatomegaly (enlarged liver)

• • • • •

• • • • •

Pregnancy-Related •

Adverse birth outcomes Spontaneous Abortion

• •

Other Renal Dysfunction Diabetes Mellitus

•

• •

 

Source: WHO 1996 and authors’ calculations. 44

 


14 

1.2. Luchtvervuiling   De tweede voornaamste vorm van vervuiling volgens de jaarlijkse verslagen omtrent  milieubeleid, is luchtverontreiniging. De laatste jaren is hieraan veel aandacht besteedt,  mede omdat men de Olympische Spelen van 2008 in Beijing in een gezond kader wou laten  verlopen. De voornaamste soorten van luchtverontreiniging waar men zich op  concentreert zijn de uitstoot van broeikasgassen, uistoot van zwaveldioxide SO2 en de  zogenaamde PM10. Allen hebben ze een nefaste invloed op de gezondheid van de mens  hoewel de laatste de meest schadelijke is. PM staat voor Particulate Matter, 10 staat voor  de diameter van de deeltjes in micrometer. Deze superfijne deeltjes zijn de voornaamste  oorzaak van ademhalingsproblemen en hebben ook een direct verband met het ontstaan  van hart‐ en vaatziekten. Internationaal wordt een maximum toelaatbare hoeveelheid van  40µg/m3 voorgeschreven om geen schade te berokkenen aan de gezondheid, hieraan  beantwoordt slechts 1% van de lucht in China. Verschillende plaatsen overschrijden zelfs  de 100µg/m3 grens die als uiterst gevaarlijk bestempeld wordt. Quasi alle vormen van  luchtverontreiniging kennen hun ontstaan in het verbranden of verwerken van fossiele  brandstoffen.  Om de Chinese economie te voorzien van energie wordt er voornamelijk  steenkool gebruikt, een beruchte vervuiler en niet meteen de best beschikbare technologie  om energie te produceren. Maar liefst 69% van de energie gebruikt in China wordt door  middel van verbranden van steenkool opgewekt, gevolgd door 21% die gewonnen wordt  uit de verbranding van aardolie. De overige 10% wordt verdeeld over aardgas en een  kleiner percentage verkrijgt men uit hernieuwbare energie. In de urbane gebieden is de  oorzaak van de vervuiling een combinatie van energiecentrales en industrie gelegen in de  periferie van de grootsteden en de uitstoot van de talloze auto’s. De combinatie van dit  alles zorgt voor de welbekende smog die een grijsbruine sluier over de steden en  industriegebieden werpt. China dient dringend aan de alarmbel te trekken, van de  complete stedelijke bevolking is er namelijk slechts 1% die lucht inademt die voldoet aan  de normen van de EU. De hoeveelheden zwaveldioxide die het land nu uitstoot, behoren tot  de hoogste ter wereld, officiële statistieken vermelden een sprong van 28% in de  uitgestoten hoeveelheid zwaveldioxide tussen 2000 en 2005 met een totaal van 25,5  miljoen ton in dat laatste jaar. Ter vergelijking, in de hele Europese Unie van 2005 werd  een totaal van 128,5 miljoen kilogram uitgestoten.  

 

15 

Wanneer men de steden wereldwijd vergelijkt op het vlak van lucht‐ en  waterverontreiniging, komt men tot de vaststelling dat China 16 van de 20 meest vervuilde  steden ter wereld huisvest. Met als absolute koploper de Chinese stad Linfen, een beruchte  koolstad die leeft van de mijnindustrie. Naast het gevaar voor de gezondheid van de mens  is deze massa‐uitstoot een grote bijdrager tot de wereldwijde klimaatsverandering. De  PM10, zwaveldioxide en broeikasgassen zorgen voor een opwarming van het klimaat die op  zich alleen al een gevaar vormt voor het smelten van de poolkappen en indirect het stijgen  van de zeespiegel. Omdat dit een globaal probleem vormt, is er veel internationale druk op  China om iets te doen aan de onophoudelijke uitstoot van gevaarlijke stoffen. De gevolgen  van het stijgen van de zeespiegel zijn niet te overzien, zo zijn er vooruitzichten gemaakt  door het Ministerie van Constructie die stellen dat Shanghai in 2050 onder water kan staan  indien er niets aan de opwarming van de aarde wordt gedaan. Een feit waar velen in de  stad met het hoogste bevolkingsaantal ter wereld niet bij stilstaan. 

ARTICLE IN PRESS Figuur 5 Emissie van Schadelijke gassen per capita en jaarlijkse groei voor 1985 en 2004  233

M. Auffhammer, R.T. Carson / Journal of Environmental Economics and Management 55 (2008) 229–247 80

14 1985 2004

Tibet (1989)

Hainan (1988)

Fujian

Guangxi

Yunnan

Henan (1986)

Anhui

Zhejiang

Hunan

Guizhou

Sichuan

Hubei

Jiangxi

Shaanxi

Guangdong (1988)

Jiangsu

−2

Xinjiang

0

Shandong

0

Hebei

10

Ningxia

2

Qinghai

20

Jilin

4

Inner Mongolia

30

Gansu

6

Shanxi

40

Tianjin

8

Heilongjian

50

Liaoning

10

Shanghai

60

% Annual Growth Rate

12

% Annual Growth

Beijing (1986)

PWGE (thousands of m3)

70

 

Fig. 1. 1985 and 2004 per capita waste gas emissions (and annual growth over sample period).

then use the estimated conversion factors above to convert WGE into million metric tons of carbon equivalent (MMTCE).5 One concern regarding official statistics from developing countries is that chronic underfunding of data collection agencies may lead to fabricated data. We check for this using two approaches. First, private communications with SEPA officials indicated that data are generally based on surveys of consumption and emissions. WGEs are calculated for fuel burning and industrial activities covering 85% of emissions in a region. Second, we conduct a test for data fabrication based on Benford’s law [6,33]. The distribution of the first  digits follows Benford’s law quite closely ðr^ ¼ 0:92Þ, which provides some evidence speaking against fabrication.6 Finally, there is some concern that the data for the year 1998 suffer from bad reporting. We estimate all models putting zero weight on 1998, as well as 1998 and 1999 for the specifications containing lagged dependent variables, and obtain almost identical results.

16 

OVERVIEW

OVERVIEW

burned in thermal power plants or in industrial medium-sized Chinese cities, beginning in boilers. This has led to continuously high levels 1980). (The averages in each year are arithmetic of SO2 and particulate air pollution. In addition, averages—unweighted by population—of availfigure 3). However, recent data (see table 1.1) sugA B Lscarcity E 1 . 3 problems Distribution PMreadings water pollution andTwater are ofable for “major cities.” The set of cities 10 and gest that sulfur dioxide emissions are increasing SO2China, Levels in 341 Cities, also very severe, particularly in North varies from 53 to 97, depending on the year.) SepTabel 2 Distributie van PM10 en SO2003 2 van 341 steden in 2003 en 2004  and 2004 due to the high demand for coal in a rapidly growwhere the region faces some of the most severe arate averages are reported for northern and ing economy. Emissions in 2005 were over 25 milwater quality and quantity challenges in the world southern cities. Suspended particulate levels are % of Cities liondue tons, higher than in 2000, and today. This section provides a brief overview of higher in northern cities, in 28 partpercent to industrial 42 percentand higher than the 2005 target. these challenges. Distribution of PM10 Levels activity, but2004 also to geographic meteorologi2003 increased SO2 emissions over the last cal conditions that makeDespite these cities more vulnerthree years (up 32 percent 3 able pollution than cities in the from 2001 to 2005), PM10 ≤ 100 µg/m 46 to particulate 47 Air Pollution Trends it should be noted that the number of cities 33 39 100 < PM10 ≤ 150 µg/m3 south of China, holding emissions constant µg/m3 21 reaching acceptable 10 > 150 2 concentration standards Although levels ofPMSO (Pandey et al.14 2005). In both northern andSO south2 and particulates have (i.e.concentrations reaching class II) hasain fact increased in the declined since the 1980s, China’s cities still rank ern cities, particulate show Distribution of SO2 Levels zoneearly and1990s remained about the same in 2 control among the most polluted in the world. Figure 1.1 downward trend fromSO 1980 until the the acid rain control zone (see table 1.4). This may shows trends in annual average total suspended and then remain relatively flat. Sulfur dioxide and SO2 ≤ 60 µg/m3 74 74 from high point indicate SO2 emission 3 and NOx in large and particulates (TSP, 60 SO<2,SO NOx also show athat downward trend 14 concentrations 17 2 ≤ 100 µg/m sources have increased, while emissions from low SO2 > 100 µg/m3 12 9   point sources and area sources have decreased. FIGURE 1.1

Source: China Environmental Yearbooks 2004 and 2005.

Ambient Air Pollution Levels in China’s Major Cities (annual averages) Compared to Chinese

Water Pollution Trends and Quality Figuur 6 Hoeveelheid schadelijke stoffen in de lucht in de grootste Chinese steden  Class II Air Quality Standards problem in China. Figure 1.3 shows the distribu-

Surface water quality in China is poor in the most

tion of rainfall in 2001, parts of the country, in spite of Total Suspended Particulates (µg/m3)by pH level in China Nitrogen Oxides[1]densely (µg/m3populated )

600 500

3

µg/m

300

FIGURE 1.3

2004

2001

1998

1995

1992

1989

1986

Annual Average Standard 24-hour Average Standar Average

400

200

1983

1980

µgm3

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1980

0

1992

500

1990

1,000

1988

1,500

1986

µgm3

2,000

1984

2,500

250 remains serious in 2003, and 2005. The problem increases in urban wastewater treatment capacity. the south and southeastern portions of the counWater quality is monitored by the State Environ200 try. As illustrated below, there are some indications mental Protection Administration (SEPA) in 150 that the main areas affected are gradually moving about 500 river sections and by the Ministry of from southwest to southeast.100 Over half of China’s Water Resources in more than 2,000 sections sulfur dioxide emissions come50from electric utiliacross the main rivers. It is classified into one of ties (Sinton, 2004). Total sulfur dioxide emissions five categories based on concentrations of the 30 0 declined in the late 1990s, largely due to stricter substances listed in Annex 2. Recent trends sugstandards on emissions of SO2 by coal-fired power gest that quality is worsening in the main river sysplants and to the “Two Zones” control program tems in the North, while improving in the South 3 Sulfur Dioxide (µg/m ) designed to reduce acid rain by controlling SO2 (see figure 1.4). For all the five main river systems emissions in cities with high ambient SO in the North (Songhua, Liao, Hai, Huai, and 2 levels Average of Southern Cities Average Northern Cities rivers), sections with class IV to VI ranked (see the second map in figure 1.2 and the mapsofin Huang 1982

3,000

Vertical indicate ranges of values for all cities;2003, the highest Distribution of bars Acid Rain in China, 2001, and 2005 horizontal mark shows the most polluted of the Chinese cities.

100 [1] In the Nitrogen Oxides chart, data for 2001 and 2004 are for NO2.

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

0

EXECUTIVE SUMMARY

 

Source: China Environmental Year Books 2004 & 2005

Figuur 7 PM 10 waarden wereldwijd  F I G U R E 5 . Annual average PM10 concentrations observed in selected cities worldwide, 2004, 2005 2


4


  Source: China Environmental Yearbook 2005 and WHO 2005.

 

17  mental cost model developed in this project is that it can be used to evaluate the benefits of specific pollution-control policies and assist in

sure could be calculated, using the techniques developed in this study, and compared with the costs.

1.3. Erosie, ontbossing en verlies van diersoorten  Hoewel dit probleem minder in de internationale media verschijnt, vormt het sinds jaren  een ernstig probleem. Door het aantal massacampagnes die er in het verleden gevoerd  werden, allemaal rechtstreeks of onrechtstreeks met doel de economie naar een hoger peil  te heffen, zijn er heel wat bossen verdwenen en omgebouwd tot velden en akkers. Deze  ontbossing heeft in China twee grote gevolgen met zich mee gebracht. Het meest zichtbare  gevolg zijn de aardverschuivingen, modderstromen en erosie. Ze maken hele gebieden  onbewoonbaar en onbewerkbaar en bevinden zich bij de meest aangetaste gebieden ter  wereld. De tweede vorm is het verdwijnen van verschillende diersoorten. De meest  bekende met uitsterven bedreigde diersoort zijn de panda’s. Daar stopt het probleem  echter niet, ook veel alledaagse dieren zijn met uitsterven bedreigd omdat hun habitat  vernietigd is of zij door ludieke campagnes tot uitsterven werden opgejaagd. Zo is de  gewone mus met uitsterven bedreigd nadat de voormalige Partijvoorzitter Mao Zedong het  volk opdroeg om alle mussen te doden, de reden die hij gaf was dat ze een deel van het  graan opaten en daardoor de oogst decimeerden. Het onvoorziene gevolg van deze  campagne was dat door het tekort aan mussen de insecten ongestoord de oogsten konden  opeten. Het eindresultaat was dan ook dat er meer schade aan de natuur en de economie  was berokkend dan toen de mussen er nog waren.  1.4. Invloed van de vervuiling op de gezondheid van de mens  Of er zich al dan niet een probleem voordoet op het vlak van ecologie valt na dit relaas niet  te betwijfelen. Maar welke impact heeft deze vervuiling nu echt op de gezondheid van de  mens die er leeft? Epidemiologische onderzoeken hebben het verband tussen  verontreiniging en ademhalingsproblemen, kanker, hart‐ en vaatziekten, cardiovasculaire‐  en cerebrovasculaire aandoeningen al meermaals bewezen (Dockery et al. 1993, Pope et al.  2002). Nu rest ons de vraag in welke mate zich dit voordoet in China. Een aanmerking die  gemaakt moet worden, en die tijdens het lezen van deze thesis constant ter harte moet  genomen worden, betreft de kwaliteit van de data en statistieken. Gezien de hechte  samenhang van de Communistische Partij en de Staat alsook de noodzaak tot sociale rust  voor de overleving van de Partij, is het niet ongewoon dat cijfers vervalst werden door  ambtenaren om zo de Partij te beschermen. Hierover wordt later in een aparte paragraaf  verder over uitgeweid. Men kan echter voorlopig met enige zekerheid stellen dat volgende 

 

18 

cijfers onderschat zijn, zonder echter de mate waarin dit gebeurde precies te kunnen  inschatten.  De impact van de vervuiling op de gezondheid van de mens kan men op verschillende  manieren onderzoeken, de meest aanvaarbare manier is om het in absolute sterftecijfers  weer te geven door aandoeningen die resulteren uit langdurige blootstelling aan  vervuiling. Hierin kan men een opdeling maken volgens de verschillende aandoeningen of  de verschillende oorzaken, lees: vervuilingen. We beperken ons hier tot de meest courante  doodsoorzaken die ontstaan zijn door vervuiling, namelijk kanker, longaandoeningen en  overlijden door infecties en parasieten, deze gaan we vervolgens ordenen volgens het soort  vervuiling: water‐ en luchtvervuiling.  Watervervuiling gaat meestal gepaard met aandoeningen die zich voordoen op korte  termijn zoals infecties en parasieten. Op langere termijn spreekt men eerder over  vergiftigingen die zich uiten in kankers of geboorteafwijkingen, dit door bvb lood‐ en  kwikvergiftigingen. Na een onderzoek van Changhua Wu in 1999 kwamen verontrustende  cijfers naar boven. Zo constateerde hij dat er in bepaalde plaatsen de hoeveelheid kwik in  het water tot 700% meer bedroeg dan de standaardwaarde, de hoeveelheid lood bedroeg  in sommige gevallen zelfs 3600% tot 5216% boven de standaard. Het aantal personen die  lijden en stierven ten gevolge van nierfalen of oedemen in die gebieden was dan ook enkele  malen hoger dan de nationale gemiddelden. Andere nationale cijfers zijn minstens even  alarmerend. De meest voorkomende vorm van kanker in China, met overlijden tot gevolg,  is maagkanker, het aantal sterfgevallen door deze kanker is sinds 1970 al meer dan  verdubbeld. Opvallend is dat het merendeel van slachtoffers zich in de rurale gebieden  bevinden, waar de watervervuiling het ergst is. Ook een gevolg van langdurige blootstelling  aan waterverontreiniging is leverkanker. Deze vorm van kanker is volgens studies in grote  mate door consumptie van water besmet met nitrieten en nitraten, stoffen die men kan  vinden in dierlijke en menselijke fecaliën. Zoals hierboven vermeld, is deze vorm van  verontreiniging in China vaak voorkomend, het is dan ook niet opmerkelijk dat China het  land is met het hoogste aantal sterfgevallen door leverkanker in de wereld (Wu et al,  1999). De overheid vermeldt hierbij dat de cijfers met een korrel zout moeten genomen  worden, zij beschouwen namelijk het dieet en alcoholgebruik een even grote oorzaak van  leverkanker als de vervuiling. 

 

19 

on the percent of the population exposed to various levels of chemical and inorganic pollutants, mortality rates associated with cancers of the digestive system (stomach, liver, and bladder cancers) in rural areas in China suggest that drinking water

of energy consumption met by hydropower decreased during the 2001–05 period. Moreover, following a marked decrease in the energy intensity of GDP between 1978 and 2001—measured in standard coal equivalents (SCE) used to

Figuur 8 Sterftecijfers voor ziekten gerelateerd met watervervuiling (per 100,000) in China  F I G U R E 1 . 6 Mortality Rates for Diseases Associated with Water Pollution (per 100,000) en wereldgemiddelden  in China in 2003 and World Averages in 2000 35

30

Major cities Medium/small cities

25

Rural World average

20

15

10

5

0

Oesophagus cancer

Stomach cancer

Liver cancer

Bladder cancer

 

Source: MoH 2004 and WHO 2006. Luchtvervuiling speelt sterk in op de ademhaling en kan na verloop van tijd ernstige 

gevolgen met zich meebrengen. Aangezien luchtvervuiling zich zowel in de steden als op  CHINA–ENVIRONMENTAL COST OF POLLUTION

7

het platteland voordoet, ligt het aantal sterfgevallen door aandoeningen veroorzaakt door  luchtverontreiniging dan ook hoger. Overlijden door ademhalingsziekten zijn de nummer 1  doodsoorzaak in China, maar liefst een kwart van het totaal aantal sterftegevallen per jaar  overlijdt ten gevolge van luchtwegaandoeningen.   Gezien het verband tussen de overleving en het gezag van de Partij over het volk en de  sociale rust die zij teweeg brengt, is het niet verwonderlijk vast te stellen dat de Partij kiest  om gezondheidszorg en milieubeleid in de laatste jaren hoger op de agenda te plaatsen.  Indien de gezondheid van het Chinese volk verder achteruit gaat en het voor iedereen  duidelijk wordt dat de oorzaak daarvan de toenemende vervuiling is, zal de Partij immers  de steun van het volk gestaag beginnen te verliezen.  1.5. Invloed van de vervuiling op de economische groei van het land  Een andere manier om de invloed van de vervuiling op de gezondheid van de mens weer te  geven, is die in relatieve cijfers tot het bruto binnenlands product. Meer nog, men kan de  kost van vervuiling berekenen in een percentage van het BBP. De vervuiling beïnvloedt de  economie op verschillende manieren, primair is de kost die ontstaat wanneer bepaalde  gebieden onbruikbaar worden omdat de vervuiling er dermate groot is. Ook de vroegtijdige  sterfte van de bevolking of hospitalisatie van zieken zorgt voor kosten die vermeden  konden worden. Hoe relateren die cijfers nu tot het BBP?    

20 

% of Cities

lion tons, 28 percent higher than in 2000, and 42 percent higher than the 2005 target. Distribution of PM10 Levels 2003 2004 Despite increased SO2 emissions over the last three years (up 32 percent from 2001 to 2005), PM10 ≤ 100 µg/m3 46 47 3 it should be noted that the number of cities 33 39 100 < PM10 ≤ 150 µg/m PM10 > 150 µg/m3 21 14 reaching acceptable SO2 concentration standards (i.e. reaching class II) has in fact increased in the Vroegtijdige sterfte ten gevolge van aandoeningen ontstaan uit blootstelling aan vervuiling  Distribution of SO2 Levels SO2 control zone and remained about the same in is voor het land al een enorme kost op zich. In 2003 werd die kost geraamd op 157,3  the acid rain control zone (see table 1.4). This may SO2 ≤ 60 µg/m3 74 74 indicate that SO2 emission from high point 3 14 17 60 < SO2 ≤ 100 µg/m miljard RMB, wat in dat jaar overeenkomt met 1,16% van het BBP. Dit betekent dat de  sources have increased, while emissions from low SO2 > 100 µg/m3 12 9 point sources and area sources have decreased. economische groei van dat jaar, die 9,1% bedroeg, slechts een bruto cijfer is. Men moet er  Source: China Environmental Yearbooks 2004 and 2005.

immers de kost door sterfte, 1,16%, van aftrekken.   Water Pollution Trends and Quality problem in China. Figure 1.3 shows the distribu-

Surface water quality in China is poor in the most

De luchtvervuiling, hierboven besproken, heeft naast gevolgen voor de gezondheid van het  tion of rainfall by pH level in China in 2001, densely populated parts of the country, in spite of 2003, and 2005. The problem remains serious in

increases in urban wastewater treatment capacity. Water quality is monitored by the State Environtry. As illustrated below, there are some indications mental Protection Administration (SEPA) in een teveel aan zwaveldioxide heeft, is zure neerslag. Zure neerslag vernietigt niet alleen  that the main areas affected are gradually moving about 500 river sections and by the Ministry of delen van de huidige oogst, het zorgt ook voor een verhoging van de zuurtegraad van de  from southwest to southeast. Over half of China’s Water Resources in more than 2,000 sections sulfur dioxide emissions come from electric utiliacross the main rivers. It is classified into one of bodem. Waardoor de bodem minder vruchtbaar wordt en de potentiële oogst in volgende  ties (Sinton, 2004). Total sulfur dioxide emissions five categories based on concentrations of the 30 declined in the late 1990s, largely due to stricter substances listed in Annex 2. Recent trends sugjaren verkleint.  In 2003 werd het verlies van oogsten ten gevolge van zure regen geschat  standards on emissions of SO2 by coal-fired power gest that quality is worsening in the main river sysop 30 miljard RMB. Hierbij zijn andere gevolgen van zure regen niet meegerekend zoals  plants and to the “Two Zones” control program tems in the North, while improving in the South designed to reduce acid rain by controlling SO (see figure 1.4). For all the five main river systems 2 verdwijnen van wouden door het stijgen van de pH of de aftakeling van allerhande  emissions in cities with high ambient SO2 levels in the North (Songhua, Liao, Hai, Huai, and bouwmaterialen.  (see the second map in figure 1.2 and the maps in Huang rivers), sections with class IV to VI ranked

volk ook gevolgen voor de economie zelf. Het voornaamste gevolg van een atmosfeer die  the south and southeastern portions of the coun-

Figuur 9 Distributie van zure regen in China in 2001, 2003 en 2005  F I G U R E 1 . 3 Distribution of Acid Rain in China, 2001, 2003, and 2005

  4

Het gevolg van waterverontreiniging op de economie is eveneens meerledig. Naast de zure 


regen kan ook het water gebruikt voor irrigatie verontreinigd zijn. Dit omdat de gehele  rivier hoge waarden van een gevaarlijke stof bevat of omdat de eigenaar van de gronden  teveel chemicaliën en meststoffen gebruikt om zijn oogst te vergroten. Daarnaast is er ook  nog een directer probleem, namelijk dat van de visvangst. Hele vissoorten zijn met  uitsterven bedreigd omdat zij in het besmette water niet kunnen overleven. Dit leidt tot  implicaties voor de markt die niet genoeg vis kan voorzien, voor de visser die een andere  job moet zoeken en voor de consument die vaak giftige vis consumeert ten nadele van zijn  gezondheid. Wij verwijzen hierbij naar verscheidene studies over de hoge  kwikconcentraten in de in Azië vaak geconsumeerde vissoorten. 

 

21 

Het miraculeuze verschijnen van de economische reus China wordt in de pers vaak  behandeld. Soms met vrees en soms met verwondering. Men moet echter wel op de hoogte  zijn van het feit dat deze economische groei niet zonder kost is ontstaan, het grootste deel  van die kost ligt misschien wel in de berokkende schade aan het milieu en de  levensomgeving van de mens. Wanneer men immers de kosten weergeeft in percentages  van het BBP en deze aftrekt van de jaarlijkse economische groei, ziet men een al heel wat  minder miraculeuze netto groei.  1.6. Geschiedenis van het ontstaan van de problemen  Om de huidige problemen van vervuiling in China te kunnen begrijpen moet men een deel  van de nationale geschiedenis onder ogen nemen. Vervuiling is iets dat al in de vroegste  tijden bestond en is kenmerkend aan het bestaan van de mens, of we dit kunnen  veranderen is materie voor de toekomst. Of er hoop en goede wil aanwezig is, behandel ik  later in de paragraaf over de toekomst.  De eerste echte problemen in China, die een structureel karakter kregen en ons vandaag  teisteren, vinden hun oorsprong in het isolationistische China ten tijde van Voorzitter Mao  Zedong. Eigen aan het Chinese volk en hun leiders is hun passie om massacampagnes te  voeren met een doel voor het algemene goed. Of deze campagnes goede intenties hadden  wordt terzijde gehouden, wat telt is dat ze meestal een averechtse uitkomst hadden die het  land meer dan eens in een diepe kloof bracht.   De eerste campagne die China economisch en ecologisch ernstige schade berokkende, was  de Grote Sprong Voorwaarts, ook gekend als het tweede Chinese Vijfjarenplan. Het doel van  deze campagne was om de economie van de Westerse landen in 5 jaar bij te benen en  indien mogelijk voorbij te steken. Hoewel ze over vijf jaar gepland was liep de campagne  maar van 1958 tot 1961, mede door de slechte resultaten die ze behaalde. Iedereen was  gedwongen om de doelstellingen te helpen bereiken, het doel heiligde de middelen luidde  de slogan daarbij. Privé bezit werd nagenoeg volledig afgeschaft, grond werd opgeëist en  omgevormd tot grote collectieve akkers die de massaproductie van graan en dergelijke  moest aanmoedigen. Bossen werden omgegooid om plaats te maken, rivieren omgeleid  voor irrigatiekanalen en insecten gedood omdat ze de oogst verminderden. Agricultuur  was niet het enige middel waarmee China zijn economie vooruit wou helpen. Ieder huis  diende ook een kleine oven te hebben in hun achtertuin waarin ze ijzer smolten dat nodig 

 

22 

was voor de massaproductie. Met nagenoeg geen kennis over metallurgie smolt het volk  wokken, fietsen, enz. Met de kwaliteit van het ijzer, giftige dampen en gevaarlijk afval werd  geen rekening gehouden. De Grote Sprong Voorwaarts eindigde officieel omdat enkele  natuurrampen het volk in een hevige hongersnood onderdompelde en bijgevolg ook de  economie de kop in duwde. In tegenstelling tot de officiële visie over het falen, was het de  campagne zelf die de natuurrampen uitlokte, dit door het land teveel en te lang te belasten.    De volgende massacampagne die van start ging was de Culturele Revolutie. Opnieuw onder  het waakzame oog van Mao Zedong, werd nu de nadruk gelegd op het uitroeien van de  bourgeoisie door middel van een klassenstrijd. De campagne ging van start in 1966 en liep  een decennium lang door tot de dood van de Partijvoorzitter Mao er een eind aanmaakte.  In tegenstelling tot de vorige campagne was het doel deze keer niet de economische groei.  Men zou dus kunnen denken dat de impact van de campagne op het milieu nog zou kunnen  meevallen. Niets is echter minder waar. Allerlei groeperingen grepen de macht onder Mao,  iedereen die niet conform hun idealen was werd als contrarevolutionair bestempeld en  naar een opvoedingskamp gestuurd. Hierdoor werd de nadruk op politiek gelegd, ook in de  fabrieken, en niet op efficiëntie. Niemand had oog voor gevaarlijke uitstoot of vervuiling,  voornamelijk uit vrees om als contrarevolutionair bestempeld te worden. Enkele flagrante  gebeurtenissen schudden volk en overheid wakker. Zoals het Beijing Vismarkt incident  waar sterk vervuilde vis verkocht werd, de baai van Dalian die bedekt was met algen en de  eerste conferentie van de Verenigde Naties over gezondheid en milieu in Stockholm. Het  land lag in duigen. Met de dood van Mao kwam er een eind aan een periode die bestempeld  werd als de socialistische agricultuur, waarin collectivisme centraal stond.   Na enkele jaren waarin men het land terug op poten poogde te zetten was het volgens een  visionair man tijd om een nieuwe poging te wagen in de wereldeconomie, de periode van  decollectivisme brak aan. Deng Xiaoping startte in 1978 met het Opendeur‐beleid en wou  buitenlandse investeringen naar China brengen en omgekeerd. Met nieuwe ideologieën  zoals de Vier Modernisaties, Socialisme met Chinese Karakteristieken en andere maakte  Deng de aanzet naar het kapitalisme. De volgende stap was het helpen opzetten van  householdresponsibility systems, werkeenheden die voor zichzelf instonden zoals  coöperatieven. Het grote verschil met de voormalige coöperatieven was dat deze een  grotere productiviteit dienden te hebben. Opnieuw werd door het volk alles gedaan om een  zo hoog mogelijke productiviteit te behalen, meestal ten koste van het milieu. Het belang in   

23 

het ontstaan van dit systeem ligt in het ontstaan van zijn opvolger: de TVE’s. TVE staat voor  Township and Village Enterprise, ditmaal een nog grotere werkeenheid die meer  marktgericht was dan al zijn voorgangers. De bedrijven en fabrieken stonden onder het  bewind van de lokale magistraten en boden tewerkstelling aan de lokale bevolking. Ze  werden gedwongen om bepaalde quota, opgelegd door de regering, te behalen. De  overschotten mochten ze op de markt verkopen of ruilen tegen andere goederen. De TVE’s  worden aanzien als de drijvende motor achter de economische groei vanaf het Opendeur  beleid tot ongeveer de periode van de toetreding tot de WHO. De totale output van alle  TVE’s in 1979 was volgens statistieken 49,3 miljard RMB of 7% van het BBP van dat jaar,  15 jaar later bedroeg de output 6,9 biljoen of 6,9 keer 1012 RMB. Wat overeenkomt met  55,8% van het BBP. De TVE’s zijn helaas ook dé voornaamste reden voor de sterke  vervuiling in China. In 2000 werd geschat dat de TVE’s verantwoordelijk waren voor  minstens 50% van de vervuiling. De meest vervuilende TVE’s op vlak van watervervuiling  zijn de bedrijven in de papier sector, chemische sector en textielsector. Respectievelijk  loosden zij 30,03%; 5,93% en 4,57% van alle afvalwater, hierbij is dan geen rekening  gehouden in welke mate dit water dan vervuild is. Een verklaring waarom de TVE’s zo  vervuilend zijn ligt volgens Joshua Muldavin (2000) aan het freerider probleem. De TVE’s  zijn ontstaan net na de periode van collectivisatie, waarin het individu quasi geen  eigendomsrechten heeft. Het volk beschouwde het land dan ook niet als het zijne waardoor  het ook weinig om gaf of dit land nu sterk vervuild was of niet. Daarbij kwamen nog de  instabiele politieke idealen, hierdoor had het volk geen zekerheid over wat de nabije  toekomst bracht en hoe ze hun brood zouden verdienen. Hierdoor namen zij alle kansen  die ze te pakken konden krijgen zonder de toekomst van het milieuin acht te nemen, met  alle gevolgen van dien.  Na de toetreding van China tot de WHO in 2001 was er een langzame overschakeling van  de bron van de economische groei. Waar voorheen de TVE’s verantwoordelijk waren voor  de sterke economische groei werd dit langzaamaan het BDI of buitenlandse directe  investeringen. China, nu bijgenaamd “workshop of the world” was in 2005 met 72 miljard  dollar de grootste ontvanger van buitenlandse investeringen ter wereld. Tot het heden  bestaat er nog altijd veel onenigheid of dit stijgen van het BDI gerelateerd is met de  Pollution Haven Hypothesis. Deze stelt dat buitenlandse, welvarende bedrijven liever hun  vervuilende productie outsourcen naar landen die een zwak milieubeleid kennen om zo 

 

24 

een concurrentievoordeel te hebben. Hier ga ik later verder op in en ik behandel tevens  kort beide standpunten om zo af te wegen of deze hypothese geldig is of niet.  Het stijgende BDI en de enorme economische groei gaan gepaard met een nooit geziene  toename van het energieverbruik. Het probleem werd al enkele malen aangekaart in  speeches van de president en de premier: een maatschappij die steunt op sustainable  development is in deze tijden een noodzaak, zeggen ze. Het terugduwen van het  energieverbruik is daarbij een prioriteit. Op lange termijn is het doel dan ook de  krachtcentrales die op steenkool draaien te sluiten en efficiëntere middelen te gebruiken.  1.7. Wat doet de overheid en hoe reageert het volk?  Kenmerkend voor China, en ook voor andere landen in ontwikkeling, is dat de economie  vaak draait op inefficiënte en vervuilende wijze. Deze wijze aanpassen betekent dan ook  een vertraging van de economische groei in absolute cijfers. Desondanks erkent de  overheid de problemen en is ze actief bezig oplossingen te zoeken die de economische  groei niet stoort en toch de problemen een halt toeroept en uiteindelijk oplost. Makkelijk is  deze opdracht echter niet. Het volk kijkt namelijk op naar de Partij die de belofte maakt de  economische groei te behouden. Wanneer deze groei uitblijft kan het vertrouwen in de  Partij dan ook verdwijnen. Wetende dat China een eenpartijstelsel is, komt dit erop neer  dat het vertrouwen in de overheid verdwijnt. In een land van dergelijke afmetingen kan  sociale wanorde dan ook catastrofaal eindigen, iedereen herinnert zich immers de beelden  van het Tian’anmen incident.  Zich louter concentreren op de economische groei van het land is op lange termijn echter  niet vol te houden. De sterke, aanhoudende vervuiling tast immers de gezondheid van  miljoenen mensen aan en zal uiteindelijk minstens even desastreus zijn als een verlies aan  vertrouwen in de Partij. Het is voor de overheid een smal pad en elke misstap kan grote  gevolgen hebben. De laatste jaren is het aantal rechtszaken en protesten dan ook de lucht  ingeschoten. Verdoezelingen van ongevallen en vervalsen van rapporten wordt sterk  bekritiseerd door de bevolking. Mensen beginnen zich te groeperen in organisaties die dit  soort zaken aanvechten. In dit verband dient de steun die zij genieten van de overheid wel  opgemerkt worden. Hoewel de regels inzake het oprichten van dergelijke organisaties  nogal streng zijn, is de overheid, volgens de huidige president Hu Jintao, van mening dat 

 

25 

dergelijke organisaties de toekomst zijn en een grote bijdrage zullen bieden in het  heropvoeden van het volk.  1.8. Conclusie  Het is onweerlegbaar dat de overheid en Partij op de hoogte zijn van de problemen en het  gevolg hiervan voor het Chinese volk en voor de rest van de wereld. Ook bij de bevolking  zelf begint dit besef te ontwaken. De problemen zijn dan ook dermate groot dat de  gevolgen zichtbaar worden. Bovenaan de lijst met problemen staan de erbarmelijke lucht‐  en waterkwaliteit, een direct gevolg van de langdurige politieke nadruk op de economische  groei van het land. Het is dan ook niet ondenkbaar dat door deze kruistocht voor de  welvaart, die zo gegeerde welvaart net verder weg duwt, omdat zij het land verder in  vervuiling dreigt onder te dompelen. Anderzijds dwingt de stijgende sociale onrust  omtrent de vervuiling de overheid ertoe om acties te ondernemen in het voordeel van het  volk en het milieu. Of deze acties doordacht en effectief zijn, behandel ik in de volgende  paragrafen.   

2. Milieubeleid vandaag    2.1. Organisatie van het milieubeleid in China  2.1.1. Structuur van het staatsbestel  Om de structuur en werking van het milieubeleid in China te begrijpen dient men eerst een  kijkje te nemen in de structuur van het overheidsorgaan. Het eenpartijstelsel dat China  hanteert zorgt ervoor dat alle ambtenaren tewerkgesteld bij de overheid gerekruteerd  worden uit de Communistische Partij, die ongeveer de helft van de Chinese bevolking als  lid heeft. Het centrum van de Partij is het Staand Comité van het Politburo, dat  traditiegetrouw tussen de 5 en 8 leden telt. Deze personen zijn de leiders van de Partij en  dus indirect ook de leiders van het land. Het Staand Comité van het Politburo houdt  regelmatig met een tiental andere voorname leden vergaderingen over het bepalen van de  staatsideologie, samen heten ze het Politburo. De leden van het Politburo vormen het  centrale orgaan dat het Centraal Comité voorzit. Gezamenlijk houden ze zich bezig met het  dagdagelijkse bestuur van de Partij en onrechtstreeks dus ook met het land. Om de vijf jaar  komen alle belangrijkste leden van de Partij samen in wat het Nationaal Partijcongres heet. 

 

26 

Ruwweg zo’n 2000 personen, bepreken tijdens het najaar de nieuwe voorzitters en de  belangrijkste veranderingen om ze vervolgens voor te leggen aan de Staat.  De overheid zelf kent een structuur die sterke gelijkenissen heeft met die van de  Communistische Partij. Het hoogste orgaan en tevens enige legislatieve orgaan, is het  Nationaal Volkscongres. Zij komen jaarlijks samen en keuren de voorstellen die de  Communistische Partij maakt goed om er vervolgens wetten van te maken. Het komt  zelden voor dat deze voorstellen worden afgekeurd. Het leidend orgaan in dit Congres is  het Staand Comité van het Nationaal Volkscongres, een 150 tot 200 leden die tussen de  jaarlijkse bijeenkomsten het land regeert. Een andere taak van het Congres is de nieuwe  Premier en President aankondigen, ook dit gebeurt nagenoeg altijd op aanraden van de  Communistische Partij.  Een volgend orgaan in het staatsbestel is de Staatsraad. De  Staatsraad wordt voorgezeten door de Premier en houdt toezicht over alle ministeries en  de territoriale overheden. China heeft namelijk per provincie een eigen overheid die zich  enkel moet verantwoorden aan de Staatsraad. Binnenin de provincies hebben alle steden,  gemeentes, dorpen en gehuchten ook een eigen overheid. Elk van deze moet op zijn beurt  verantwoording afleggen aan de eenheid die territoriaal gezien één niveau hoger staat.  Opmerkelijk aan het staatbestel van China is dat de ministeries niet hun orders doorgeven  aan de territoriale overheden, maar wel aan de eigen ministeriële afgevaardigden die op  elke territoriale eenheid een bureau hebben. Een regel die men in het achterhoofd moet  houden is dat entiteiten die eenzelfde rang hebben geen bevelen aan elkaar kunnen geven.  Daarbij moet men nog weten dat de provinciale overheden dezelfde rang hebben als  ministeries. Hierbij is al een belangrijk probleem aangekaart waarop later verder wordt  ingegaan.  Een derde entiteit is het People’s Liberation Army, het leger van China. In het verleden is het  vaker voorgekomen dat het tot een botsing kwam tussen de Voorzitter van de Partij, en  meestal president van het land, en de generaal van het leger. Om dit te voorkomen werd er  geopteerd om een Centrale Militaire Commissie op te stellen die het leiderschap had over  het leger. De voorzitter van de huidige commissie is tevens de president van het land, die  wordt echter bijgestaan door 2 vicevoorzitters, één iemand die een hoge post bekleedt in  de Partij en één iemand die een hoge post heeft bij de staat. 

 

27 

2.1.1. Geschiedenis van het milieubeleid van 1972 tot nu  De reden waarom 1972 als startdatum werd gekozen bij het beschrijven van de  geschiedenis van het milieubeleid in China, dient te worden gezocht bij het feit dat in  datzelfde jaar de Stockholm Conferentie rond Ecologie en Menselijke Gezondheid  plaatshad. De door de Verenigde Naties gesponsorde Conferentie was de eerste in haar  soort, de eerste die het probleem van internationale vervuiling aankaartte. China was een  van de landen die eraan deelnam en ondernam in datzelfde jaar een eerste poging om een  milieubeleid op poten te zetten. Sinds de onafhankelijk van het Communistische China in  1949 tot 1972 was er immers nagenoeg niets gedaan om het milieu te beschermen.  Na de Conferentie werden overal in het land Offices opgericht die zich moesten wijden aan  het in kaart brengen van de vervuiling en vervolgens een draft moesten uitwerken voor de  toekomstige milieuwet. Omdat dit echter maar een Office was, kon deze geen bindende  bevelen uitvaardigen aan hogere instanties. Hun rol was dus in grote mate beperkt tot het  observeren van de toenemende vervuiling. Het daaropvolgende jaar werd in Beijing de  eerste nationale conferentie met als onderwerp milieubescherming gehouden. Enkele jaren  bleef het stil, de provinciale Environmental Protection Offices hadden gedurende lange tijd  slechts een 30‐tal mensen onder zich en kregen weinig steun van bovenaf. In 1979 kwam  dan uiteindelijk de eerste milieuwet, gedoopt Environmental Protection Law. Desondanks  kreeg het de status van proefwet en werd hij niet volledig geratificeerd of ingevoerd, een  echte milieuwet zou op zich laten wachten tot de hervormingen van 1989. Op het einde van  de jaren 70, begin jaren 80 kregen enkele topambtenaren het probleem van de vervuiling  onder ogen en besloten ze er iets aan te doen. In de grondwet werd een passage  toegevoegd die nogal vaag stelde dat men rationeel met natuurlijke grondstoffen moest  omgaan en het milieu in acht moest nemen. Ook namen verschillende provincies het  initiatief om de Environmental Protection Offices in rang te promoveren tot Bureaus.  Hierdoor kwamen ze in die provincies op het zelfde niveau terecht  als de afgevaardigden  van de ministeries. Inmiddels was er immers nog geen nationaal overkoepelend ministerie  dat zich bezighield met milieubescherming. Een eerste tegenslag voor de EPB’s kwam er  toen de toenmalige machthebber, Deng Xiaoping, besloot om de bureaucratie te  stroomlijnen.  Drie bestaande ministeries werden gefuseerd in een nieuw superministerie  genaamd Ministerie van Rurale en Urbane Ontwikkeling. De voormalige EPB’s werden  hierin opgeslokt en verloren hun onafhankelijke status. 

 

28 

Al snel werd de fout duidelijk daar er zich meerdere milieurampen voordeden door  nalatigheid en vervuiling. De tweede nationale milieuconferentie trachtte dit probleem  recht te zetten en maande de staat aan. Het gevolg was het ontstaan van de Environmental  Protection Commission, een inter‐organisationeel agentschap dat de inmiddels herstelde  EPB’s moest bijstaan. Vervolgens promoveerde het de EPB’s tot National Environmental  Protection Bureau’s, een aanzienlijk hogere status. Hoewel het nog niet de status had van  een ministerie, had het toch in grote mate aan autoriteit gewonnen. Daarenboven waren ze  nu gecentraliseerd en konden ze bevelen aan de provinciaal gesitueerde afgevaardigden  uitvorderen. Enige nuance moet wel vermeld worden, het NEPB stond wel nog altijd onder  direct toezicht van het hierboven vernoemde superministerie. In 1988 veranderde dit, het  NEPB verkreeg zijn onafhankelijkheid maar had nog altijd niet de status van een ministerie.  Ook werd de naam veranderd in Nationale Environmental Protection Agency en ontving het  een beduidend meer personeel dan voorheen. Een jaar later, in 1989, werd de eerste echte  milieubeschermende wet goedgekeurd en geratificeerd. Dit had niet alleen een grote  impact op het staatsbestel, maar ook op het groene bewustzijn van het volk. Iedereen had  nu een groter verantwoordelijkheidsgevoel inzake het voorkomen van vervuiling dan  voorheen. Gepaard met de wet ontstond er een hele ideologie en procedure omtrent het  ontwikkelen van het milieubeleid en het voorkomen van vervuiling. Waar voorheen  straffen of boetes moeilijk konden worden afgedwongen, was dit dankzij de nieuwe  legislatuur nu in theorie perfect mogelijk.   In het begin van de jaren ’90 was de voornaamste figuur in China nog altijd Deng Xiaoping,  een man die China opende naar het Westen en het de weg van het kapitalisme opstuurde.  Het systeem van de Special Economic Zones was dan ook grotendeels zijn creatie. Deze  zones waren gebieden langs de kustlijn van China die speciale voordelen genoten op het  vlak van economie en fiscaliteit. Zo heersten er bijvoorbeeld speciale belastingstarieven die  doelden op het aantrekken van buitenlandse investeringen en hadden ze een grotere  autonomie en beslissingsruimte inzake economische planning. De concentratie van al die  economische activiteiten in die enkele gebieden hadden uiteraard nefaste gevolgen voor  het milieu. En toen Deng in 1992 tijdens een inspectietocht langs deze SEZ zijn beroemde  ‘Shenzhen Speech’  gaf werd de druk op het milieu alleen maar groter. In die speech had  Deng het voornamelijk over de opdracht die hij iedereen gaf om niet terug te schrikken  economische risico’s te nemen om zo de economische vooruitgang te bespoedigen. Om  deze economische vooruitgang waar te maken werd in vele gebieden een oogje   

29 

dichtgeknepen voor de vervuiling en werd de milieuwet doodgezwegen. Alsof dit nog niet  genoeg was, luidde hij in 1994 ook een nieuwe hervorming in die de bureaucratie trof. Net  zoals een decennium voorheen moest de bureaucratie gestroomlijnd worden, er werden  achttien administratieve eenheden gekozen onder de Staatsraad die essentieel waren voor  de overheid. De eenheden die niet bij die achttien hoorden moesten aan personeel  inboeten en werden gedegradeerd. Niet verbazend zat het NEPA niet bij die achttien. In  heel wat gebieden werden bureaus gehalveerd in personeel of zelfs volledig opgedoekt. Het  groene bewustzijn waar de voorbije jaren zo hard voor geknokt was verdween  langzamerhand. Economische groei was voor de zoveelste maal in de Chinese geschiedenis  het focuspunt van de maatschappij.  Juli 1996 was het tijdstip van de vierde nationale milieuconferentie. Door het ontstaan van  talloze sterk vervuilende TVE’s en het sterker wordend protest, kreeg de conferentie  doorheen heel het land media‐aandacht. Het was de eerste maal dat zowel de top van de  Communistische Partij, als de top van de staat eraan deelnam, het gevolg was dat de  uitkomst van de conferentie de verwachtingen te boven ging. De opdracht werd gegeven  om de sterkst vervuilende TVE’s te sluiten, onaflatende provinciale steun te bieden aan de  EPB’s zowel in personeel als op financieel vlak en een nieuwe, effectievere vorm van  milieubeleid te onderzoeken. Twee jaar later werd het National Environmental Protection  Agency gepromoveerd tot ministeriële status met naam State Environmental  Protection  Administration. Het stond nu rechtstreeks onder het bewind van de Staatsraad en kreeg  meer verantwoordelijkheid. Zo werd bijvoorbeeld het Ministerie van Bossen en Wouden  opgedoekt en onder het SEPA geplaatst. Met het verkrijgen van status van ministerie wordt  in de literatuur een mijlpaal geplaatst, vanaf dan spreekt men over het modern Chinees  milieubeleid. Het pre ’98 milieubeleid was volgens velen te verspreid en genoot bovendien  niet genoeg vrijheid en autoriteit om goed te kunnen functioneren. Post ’98 was het meer  gecentraliseerd en kon het bijvoorbeeld onder eigen initiatief deelnemen aan  internationale conferenties zonder eerst langs het Ministerie van Buitenlandse Zaken te  moeten langsgaan voor goedkeuring. Toch was het niet allemaal goed nieuws, de focus op  economische groei bleef onaangetast en het SEPA kreeg er een inter‐organisationele  partner bij genaamd National Coordination Committee on Climate Change (NCCCC). In dit  comité zetelden de topambtenaren van 15 ministeries, die samen bepaalden wat al dan niet  mogelijk was om de vervuiling terug te dringen zonder de economische groei te schaden.  De voornaamste ministeries waren die van Buitenlandse Zaken, Wetenschap en   

30 

Technologie, de China Mining Association, SEPA en de NDRC. Deze laatste staat voor  National Development and Reform Commission en is volledig verantwoordelijk voor de  administratie en planning van de Chinese economie. Formeel had elke vertegenwoordiger  die zetelde in het NCCCC een gelijke stem bij het nemen van een beslissing en uitwerken  van het eindrapport, informeel echter had de NDRC de absolute bovenhand. In die mate  zelfs dat in 2003 de voorzitter van de NDRC tevens voorzitter werd van de NCCCC.  Economische groei was dé prioriteit van de Chinese staat, de ecologische toestand van het  land mocht het daarbij niet in de weg staan. Niet verwonderlijk fungeerden de andere  vertegenwoordigers van het NCCCC meer dan eens als bondgenoten van het machtige  NDRC om zo de staatsidealen te dienen.  Tien jaar lang werd er weinig substantieels gewijzigd in de werking van het milieubeleid.  Hoewel SEPA de status van ministerie had, lag het onder het juk van de NDRC dat gelijk  stond aan economische groei. In 2008 verdween dan uiteindelijk het SEPA en ontstond het  Ministry of Environmental Protection. Hoewel het SEPA voordien ook de status van  ministerie had, kon het geen wetten implementeren zonder goedkeuring van de NCCCC en  moest het voor financiële steun aanvraag doen bij de Staatsraad. Met het ontstaan van het  MEP was dit verleden tijd, het kreeg net als alle andere ministeries een jaarlijks budget ter  beschikking en was verplicht zelf wetten uit te schrijven om het milieu te beschermen. De  toekomst zal nog uitwijzen of het ministerie al dan niet volledige autonomie verkregen  heeft en of het nog steeds moet onderdoen voor de ‘development first’ ideologie die in het  voordeel van economische groei spreekt.  Het voorgaande heeft ons geleerd dat er vele problemen zijn inzake vervuiling in China. We  kunnen ook stellen dat het milieubeleid een lange evolutie ondergaan heeft en tot op heden  al verregaand ontwikkeld is. Men kan eruit afleiden dat de problemen een structureel  karakter hebben. Hiermee bedoel ik dan dat de oorzaak van de problemen al enige tijd  geleden ontstaan zijn en deze zich tot vandaag de dag nog altijd manifesteren. Hoe komt  het dat de vervuiling blijft opstapelen terwijl er al zoveel gedaan is op het vlak van  milieubeleid? Men zou immers het omgekeerde kunnen denken. Op deze problemen gaan  we tijdens de volgende paragrafen verder op in. 

 

31 

2.1.2. De hindernis van de hiërarchische structuur voor de werking van het  milieubeleid  In volgende paragrafen zal ik mij concentreren op wat volgens mijn mening de  voornaamste redenen zijn waarom het milieubeleid in China in zijn opzet faalt. De twee  voornaamste redenen kan men opsommen in twee woorden: organisatie en implementatie.  Op vlak van organisatie heb ik het voornamelijk over hoe het hiërarchisch karakter binnen  de staat, de autonomie en autoriteit van het milieubeleid ondermijnt. Met implementatie  heb ik het over hoe de lokale ambtenaren soms andere incentieven krijgen die recht  tegenover de incentieven voor milieubescherming staan. Eerst hebben we het over de  organisatie, daarna behandelen we de implementatie.  Eerder hadden we het al over hoe de Chinese staat zelf is opgedeeld. Kort samengevat kan  men zeggen dat er een centraal orgaan in de hoofdstad geplaatst is die het land bestuurt.  Vervolgens wordt het ingewikkelder, onder hun beleid staan namelijk twee aparte  hiërarchische lijnen: de territoriale overheden en de functionele ministeries. Elk van deze  hebben op de verschillende besturingsniveaus in het land hun eigen afgevaardigden. Voor  de territoriale overheden staan net onder de Staatsraad de overheden van de provincies.  Dit zijn 22 provincies, 2 Speciale Administratieve Zones en 5 Autonome Zones die elk hun  eigen bestuur hebben en dus enkel verantwoording moeten afleggen aan de Staatsraad.  Onder het niveau van de Provincies heeft men het niveau van Prefectuur, dit wordt  opnieuw opgedeeld in Arrondissementen, vervolgens in Gemeentes en als laatste in  Dorpen. Elk van deze gebieden heeft een eigen overheid die zich enkel moet  verantwoorden aan de eenheid die boven zich staat. Een bijkomende regel binnen dit  systeem is dat eenheden die op eenzelfde niveau staan geen bevelen aan elkaar mogen  geven. Dit kunnen zij enkel doen door een aanvraag in te dienen bij het bovenliggende  niveau.  De andere hiërarchische lijn is die van de functionele ministeries. De Chinese staat telt 22  ministeries die elk de verantwoordelijkheid hebben over hun onderzoeksdomein. Zij  dienen voor dit domein een beleidsplan op te stellen alsook drafts te maken voor wetten  enzovoort. Op elk territoriaal niveau, hierboven besproken, zijn er afgevaardigden van elk  ministerie. Zij moeten ervoor zorgen dat de beleidslijnen van hun respectievelijke  superieuren opgevolgd en toegepast wordt. Een regel die men hierbij ook dient te kennen  is dat de rang van provincie even hoog staat als de rang van ministerie, het gevolg is dan 

 

32 

ook dat zij geen bevelen aan elkaar kunnen opleggen. Indien er hierbij een probleem  ontstaat kan dit enkel via de Staatsraad opgelost worden.  Deze vorm van organisatie is heel nadelig voor het Ministry of Environmental Protection. Dit  omdat hun afgevaardigden financiële en logistieke steun enkel krijgen van de territoriale  overheden waar zij huizen en niet van de hiërarchisch hoger liggende functionele  eenheden. Deze steun omvat personeel, lonen, accommodatie tot zelfs vervoer.  Daarenboven is er nog een bijkomende regel die sinds de hervormingen van 1978, in de  literatuur beter bekend als de start van het Socialisme met Chinese Karakteristieken, stelt  dat de territoriale lijn van gezag altijd prioriteit heeft boven de functionele lijn van gezag.  Hierdoor ontstaat wat Chen Gang (2009) een duale structuur van leiderschap over de  afgevaardigden van de ministeries noemt. Zij krijgen immers van de ministeriële  hoofdzetel beleidslijnen opgelegd die zij moeten navolgen, maar moeten hun fondsen halen  bij de territoriale overheden. Wanneer er dus een belangenconflict is tussen de lokale  overheden en de functionele ministeries ontstaat er een patstelling waarin beide partijen  hogerop rapport moeten uitbrengen. Dit zorgt voor een administratieve rompslomp in een  uitgestrekt land waar communicatie tussen verschillende eenheden niet altijd vlekkeloos  verloopt. Een bijkomende factor die men kan halen uit dit systeem en die getuigt van een  zekere achterstand, is het idee dat vervuiling territoriaal gebonden is. Door de  afgevaardigden immers territoriaal te verdelen en de territoriale lijn van gezag prioriteit te  geven, geeft men het probleem namelijk territoriale grenzen. Dit leidt dan weer tot vaak  voorkomende situaties waarbij rivieren zoals het Taihu meer en Huanghe rivier  stroomopwaarts vervuild worden maar pas aan de monding problemen veroorzaken. Het  probleem strekt zich dan over twee verschillende gebieden en twee verschillende  afgevaardigden.  Hoe dit probleem best kan opgelost worden is een vraag waarop moeilijk een antwoord  kan gevonden worden. Een eenvoudig antwoord met lastige uitwerking zou kunnen  gevonden worden in het loskoppelen van de functionele eenheden van de territoriale  eenheden. De gevolgen daarvan zijn echter heel moeilijk te voorspellen, ten eerste hebben  de ministeries namelijk weinig ervaring met het doorgeven van financiële steun, daar dit  altijd het recht van de territoriale eenheden was. Ten tweede brengt men zo het hele  evaluatiesysteem voor ambtenaren in de war, wat tevens het tweede voornaamste  probleem is in de effectiviteit van het milieubeleid.   

33 

Figuur 10 Structuur van het staatbestel tav het milieubeleid 

"#$$#%&$$'!

!

4&5,)*0)$-+! 6,+&1+)'!

()*)%#+&)+!,$*! ()-)+./+%01+&2)*3!

(.*)0)7$-+! 6,+&1+)'!

4&5,)*0)$$-! 893+,$$&')3'+!

8&&5*')%%+2+*#%: 5,+&1+)'!

(.*)0)7$-+! 893+,$$&')3'+!

6,+&1+'+*!,$*! -$3+&+!*),+$.%!

893+,$$&')3'+! 8&&5*')%%+2+*#!!

;$#)5*$$-! <5=&')*$#)+052)#>! ,55&! ?-)2$$#%,+&$*'+&)*3!

893+,$$&')3'+*! 57!-$3+&+!*),+$.%! @+)'+&%&+-$#)+! A)*$*0)B-+!+*!-+)'+&%&+-$#)+!

  2.1.3. De hindernis van het evaluatiesysteem van de ambtenaren   Sinds jaar en dag werd in China de nadruk gelegd op economische groei of development  first. Dit in grote mate door de ideologie van het land en de Partij die geuit wordt tijdens de  speeches van staatshoofden te richten op economische vooruitgang. Zo boetseert men in  zekere mate het bewustzijn van het volk zodat het conform wordt aan deze ideologie. Deze  nadruk op groei gaat verder, zo worden de regio’s van het land geëvalueerd en hiërarchisch  geordend volgens hun respectievelijk aandeel in het BBP en de economische groei die ze in  dat gebied hebben kunnen verwezenlijken. Indien zij hoog scoren hebben zij een grotere  kans op het verkrijgen van extra fondsen van de overheid en krijgen de ambtenaren in die  regio meer autoriteit, aanzien en bewondering. Dit leidt dan weer tot een grotere kans om  door te stoten naar een hogere post, al dan niet naar de hoofdstedelijke zetel. Een gevolg  daarvan is dat de meer vervuilende regio’s bevoordeeld worden, mede door hun nadruk op 

 

34 

economie boven ecologie, en dat de regio’s met een matige economische groei maar lagere  vervuiling zakken in de hiërarchie.   De stellige nadruk op economische groei door de overheid blijft echter niet duren. Steeds  vaker wordt er tijdens inaugurele speeches door staatshoofden verwezen naar de nieuwe  grote opdracht waar het land momenteel voor staat: efficiënt groeien zonder het land  verder te vervuilen. Nieuwe ideologische termen die verwijzen naar de noodzaak aan  efficiëntie en rationaliteit in het beleid duiken op. Trendspotters van de New York Times,  Kahn en Yardley (2007), die de speeches van de Chinese top in de gaten houden, vermelden  bijvoorbeeld dat premier Wen Jiabao in 2007 maar liefst 48 referenties maakte naar de  bescherming van de natuur of vervuiling. Een ander goed voorbeeld van de tendens tot  verandering is het opduiken van nieuwe concepten. De twee meest recente voorbeelden  daarvan zijn ‘Conservation Culture’ en ‘Building of a comprehensive and welloff society’  waarbij men doelt op een meer gematigd beleid zodat de schade berokkend aan fauna en  flora tot een minimum wordt herleid, zonder daarbij de welvaart van het volk in het  gedrang te brengen.  Met de langzame start van een nieuwe periode in de Chinese ideologie beginnen veel  ambtenaren over te schakelen naar een groenere en efficiëntere economische groei. Het  aanzien en verhoogd budget dat zij verkregen hebben door jaren te concentreren op  economische groei werpt opnieuw zijn vruchten af, dit omdat het hen de mogelijkheid geeft  in nieuwe, dure systemen te investeren die de vervuiling terugdringen. Zo handelen zij  opnieuw conform de nieuwe beleidslijnen van de beleidstop. De top wil dit steunen en laat  hun autoriteit, budget en promotiekans stijgen, waardoor zij verder kunnen investeren en  een voorbeeld kunnen stellen. De gebieden die voorheen matige, minder vervuilende groei  kenden worden opnieuw benadeeld. Toen kwamen zij niet in aanmerking voor  budgetverhoging door hun te gematigde groei, nu komen zij opnieuw niet in aanmerking  omdat zij in verhouding tot andere gebieden minder investeren in duurzame, minder  vervuilende technologie. Het wordt voor hen moeilijker om de beleidslijnen na te leven en  zij geraken daarom langzamerhand in een negatieve spiraal.  Deze nieuwe periode bevindt zich momenteel nog in de eerste vroege fase. Economische  groei staat immers nog altijd als prioriteit in het evaluatiesysteem. Hierdoor zullen de  afgevaardigden van het Ministerie van Milieubescherming nog altijd afgewimpeld worden  of het zwijgen worden opgelegd omdat vervuilende economie nu eenmaal loont. Zolang dit   

35 

economisch incentief niet volledig weg is zal de milieubescherming dan ook weinig impact  blijven kennen en zal het weinig kunnen verwezenlijken.  2.1.4. Wie draagt dan de verantwoordelijkheid?  Een gevolg van deze twee hindernissen die de bestraffing van vervuiling sterk bemoeilijken  is dat het aanduiden van een verantwoordelijke nagenoeg onmogelijk is. Indien de  schuldige een bedrijf is, heeft dit bedrijf vaak de vorm van een staatsbedrijf of TVE. Aan het  hoofd zijn dan ook prominente politieke figuren te vinden die dergelijke blaam ten zeerste  willen vermijden. Via hun netwerken, vrienden en connecties trachten zij dat ook te  verwezenlijken. Mocht het rechtstelsel genoeg slagkracht hebben, dan zou dit probleem  relatief makkelijk op te lossen zijn via het afdwingen van geldelijke straffen of door  waarschuwing te geven aan hun adres. Indien men de verantwoordelijke van  milieurampen op grotere schaal zoekt, wordt het heel wat moeilijker. Met milieurampen  doel ik vooral op rampen die ontstaan zijn door een zekere nalatigheid, waardoor  problemen soms te laat worden aangepakt en leiden tot dramatische gevolgen. Een  voorbeeld hiervan is chemische besmetting van de Songhua rivier op 13 november 2005.  Een explosie in een petrochemische centrale zorgde ervoor dat er grote hoeveelheden  ongezuiverd water in de rivier terechtkwam. De rivier, die de naburige stad Jilin voorzag in  drinkwater bevatte grote hoeveelheden sterk schadelijke stoffen. Diezelfde dag werd de  omgeving rond de fabriek geëvacueerd, maar werd de bevolking gerust gesteld met de  melding dat de schade en vervuiling niet zo erg was. De bevolking was er echter helemaal  niet gerust in, er ontstond gefluister dat het drinkwater van de stad sterk verontreinigd  was en schadelijk voor de gezondheid. Een week later, op de 21e november, verscheen er  een bericht in de krant. Het kraantjeswater zou gedurende enige tijd afgesloten worden om  de leidingen te onderhouden en na te kijken. De bevolking raakte in paniek en eiste de  waarheid over het afsluiten van het water. Een bericht van de overheid de volgende dag  bevestigde dat het leidingwater sterk verontreinigd was door de explosie van de fabriek.  Dit was niet alles, een groot deel van de rivier kende massale vissterfte en aan de monding  van de Songhua rivier dicht bij de grens van Rusland ontstond er een hevige algengroei ten  gevolge van de vervuiling. De vraag kwam wie er schuldig moest bevonden worden bij dit  incident, of anders gezegd, wie de schuld gegeven kon worden.   Omdat de duale hiërarchische structuur van het staatbestel de functionele regering en  territoriale regering deels gesplitst is, is het moeilijk om één iemand met de vinger te   

36 

wijzen. De territoriale regering, die tevens ook de media bestuurt, kan schuldig bevonden  worden door het verzwijgen van de besmetting. Zij beslissen ook of het water al dan niet  mag afgesloten worden en of de chemische fabriek wel aan de vereiste normen voldoet.  Anderzijds is het de plicht van de observatiebureau’s ter plaatse om enige abnormale  waarden in bodem‐, lucht‐ of waterstalen te melden aan hun overste en overtreding van de  veiligheidsnormen aan de overheid te melden. Deze laatste valt natuurlijk onder het  functionele ministerie van milieubescherming, toen nog bekend onder de naam SEPA. Wie  de schuldige is in dit incident is tot op heden nog altijd niet met zekerheid geweten.  Waarom de besmetting verzwegen werd, is ook nog altijd niet verklaard. De provincie  verloor miljarden RMB aan toerisme, milieukosten en het tijdelijk sluiten van alle fabrieken  in de omgeving. Misschien was het om niet op een slecht blaadje te komen bij hun directe  oversten, misschien is er sprake van een local protectionism (Van Rooi 2006) en hadden  hun oversten dit verzwegen om zich in te dekken en de ranking van de provincie niet in het  gedrang te brengen. Uiteindelijk werd een schuldige aangewezen: het was de toenmalige  voorzitter van SEPA Xie Zhenhua. Hij bevond zich op het moment van de explosie letterlijk  duizenden kilometers verder aan de andere kant van het land, er stonden hem dan ook vele  collega’s bij door te zeggen dat hijzelf weinig aan het incident kon veranderen. Het ontslag  van Xie was een primeur voor China, nooit eerder is iemand in zo’n hoge functie met een  dergelijke reputatie voor een milieukwestie ontslaan. Dit incident is helaas niet het enige in  zijn soort, overal in het land worden cijfers vervalst of worden zaken gewoonweg in de  doofpot gestoken. Chen Gang (2009) heeft het in zijn boek bijvoorbeeld over zijn twijfels of  de Olympische Spelen van 2008 in Beijing wel echt zo groen waren als de overheid zei,  maar hierover later meer.  Wat men hieruit kan afleiden is dat de term verantwoordelijkheid  in China slechts een  relatieve term is. De uitvoering van het milieubeleid verloopt vaak hakkelig en staat meer  dan eens voor de muur van ideologie. Indien er dan iets fout loopt is het vinden van de/een  schuldige ook een hakkelig gebeuren dat meer dan eens voor een muur staat van ideologie.  Als reden hiervoor wordt dan ook vaak gewezen op het feit dat het in gevaar brengen van  de sociale rust te allen tijde moet vermeden worden. Een meer doorslaggevende reden ligt  misschien in het feit dat zowel de bevolking als de ambtenaren niet het minste gevoel  hebben dat dit land hun toebehoort, laat staan dat ze als een goede huisvader hun plichten  zouden nakomen. Eigendomsrechten in China zijn een fenomeen van het voorbije  decennium. Een voorbeeld van het feit dat eigendomsrecht nog in de kinderschoenen staat,   

37 

is te vinden in de copyrights of intellectuele eigendomsrechten die zelden nageleefd  worden en ook zelden belangrijk genoeg bevonden worden om iemand in een rechtbank te  veroordelen. Dit probleem wordt vaak gebundeld onder de noemer van freerider problems.  Het stelt dat wanneer men niet goed weet aan wie iets toebehoort, men zal trachten  misbruik te maken van de situatie door meer dan zijn deel van het goed te consumeren en  voor minder dan zijn deel van de kosten in te staan. Dit komt heel vaak voor bij de vorm  van publiek goederen. Het gevolg is dan ook dat wanneer een object misbruikt wordt, de  gevolgen niet alleen voor de gebruiker zijn, maar in mindere mate ook voor de gehele  omgeving. Dit in combinatie met het hoger vermelde, veranderlijke karakter van de  Chinese politiek leidt ertoe dat de bevolking niet op lange termijn zal denken maar eerder  op wat ze nu onmiddellijk kunnen bekomen om hun eigen toekomst ietwat veiliger te  stellen.  Indien de verantwoordelijke dader gevonden kan worden ontstaat nog een bijkomend  probleem. Hoewel het rechtsapparaat tijdens de laatste jaren grote stappen voorwaarts  heeft genomen is het nog altijd bijzonder moeilijk om iemand te kunnen veroordelen. Dit  vooral in het gebied van milieuvervuiling. In de ogen van vele mensen heeft de rechter  primair nog altijd de rol van bemiddelaar tussen de twee partijen. En niet als persoon die  de autoriteit heeft om een bindend vonnis en bijhorende straf te vellen. Deze rol van  bemiddelaar kent zijn ontstaan in de Chinese cultuur waarin harmonie centraal staat en de  groep boven het individu dient te staan. Indien men naar het aantal klachten kijkt in  verband met milieuvervuiling, ziet men een drastische stijging over de laatste jaren. Legt  men dit cijfer naast het aantal rechtszaken in verband met milieuvervuiling ziet men dat  het aantal rechtszaken slechts een relatief lichte stijging hebben. Het merendeel van de  klachten wordt dus opgelost vooraleer het tot een rechtszaak leidt. Men kan hiervoor  verschillende redenen vinden. De onzekerheid om te winnen, de vaak hoge kost van de  advocaten, de corruptie, het feit dat vele vervuilende bedrijven ofwel staatseigendom ofwel  rijke multinationals zijn, zijn er slechts enkele van. Voor de rechters zelf is het ook vaak  frustrerend, zij hebben immers meer dan eens niet genoeg gezag om de straf af te dwingen.  Het probleem van verantwoordelijkheid is eerder een bijkomstig probleem, gezien de  bovenliggende zaken. Indien de hiërarchische structuur gestroomlijnd wordt en de  ideologie van de Partij en Staat wordt aangepakt, zal het bewustzijn van het volk groener 

 

38 

worden. Ongetwijfeld zal het op het matje roepen van verantwoordelijken en het geven van  een passende straf daaruit volgen.  2.2. Het falen van de lokale ambtenaren.  Hoe de structuur van het staatsbestel is en hoe de ambtenaren geëvalueerd worden, zijn  niet de enige zaken die een goede werking van het milieubeleid in de weg staan. Bij de  lokale ambtenaren zelf schort er ook nog heel wat. Hun taak bestaat er in het volk te  onderwijzen en te helpen, zoals de opgelegde beleidslijnen van de overheid voorschrijven.  Hierbij past dan ook de vraag of zij wel bekwaam genoeg zijn om dit te doen. En ook als zij  wel een degelijke opleiding gekregen hebben in hun vakgebied is het vaak nog de vraag of  zij wel de juiste intenties hebben? Misschien dienen zij liever andere belangen die hun  persoonlijke roem geven?  2.2.1. De scholing van de lokale ambtenaren  Ambtenaren in China krijgen voornamelijk on‐the‐job training. Vooraleer ze een vaste  positie krijgen, dienen ze wel af te studeren aan een speciaal opleidingscentrum, genaamd  de China Central Party School. Alle topambtenaren van het land dienen er 3 maanden tot 3  jaar allerhande onderwerpen te studeren. Het curriculum omvat voornamelijk politiek‐ ideologische onderwerpen, aangevuld met technische en wetenschappelijke vakken. Gezien  het korte opleidingstermijn, het ruime curriculum en de niet‐vereiste om  specialisatieopleidingen af te ronden, kan men stellen dat de ambtenaren weinig tot geen  inzicht krijgen in meer gedetailleerde onderwerpen zoals milieubeleid. Daarenboven is  deze school enkel voorzien voor de topambtenaren, nooit voor de gemiddelde ambtenaar  die tewerk gesteld wordt in de observatiebureaus of in de lokale uitlopers van het  Ministerie van Milieubescherming. Het tekort aan milieuexperts is dan ook een duidelijke  oorzaak van het falen van de ambtenarij inzake milieubeleid. Door het tekort aan experts  herkennen de bureaus de problemen minder snel of zelfs helemaal niet. Gaan ze zelden  initiatief nemen om oplossingen te zoeken en gaan ze zich ook gedistantieerd voelen van  hun werkonderwerp.  De overheid herkent dit probleem en tracht dit met buitenlandse hulp te verhelpen. Hier  komen internationale NGO’s handig van pas, in dit geval het WWF. Met hun programma dat  EFS of Education for Sustainability heet, trachten zij landen met een lage graad van  milieuexperts te helpen. De Chinese overheid zag er toekomst in en ratificeerde in 2003 het 

 

39 

programma. Het Ministerie van Onderwijs ging er zelfs zo ver in dat zij programmapunten  van het WWF over milieubescherming integreerde in het curriculum voor studenten lager  onderwijs. Het einddoel dat het WWF voor ogen heeft is om de EFS te integreren in het  curriculum van de China Party School én om de overheid aan te moedigen er een speciale  opleiding voor milieuexperts te starten. Zo kan het aantal experts stijgen en is het voor het  milieubeleid makkelijker erkenning te krijgen en te evolueren.  2.2.2. Corruptie of guanxi  Een tweede probleem waar de Chinese ambtenarij, net als vele andere  ontwikkelingslanden, last van heeft is het probleem van corruptie. Het is niet ongehoord  dat een ambtenaar met een hoge post aan nepotisme doet of dat hij plezierreisjes  aanneemt om in ruil de benodigde vergunningen sneller uit te geven. Voor ons  Westerlingen komt dit vaak over als ongebreidelde corruptie, in de Chinese maatschappij  wordt dit eerder onder de noemer guanxi geplaatst. Guanxi is een Chinese term die  letterlijk relatie of netwerk betekent. Los vertaald komt het neer op wat wij connecties of  networking noemen. Door bepaalde mensen te kennen en hen financieel te plezieren is het  mogelijk om vriendschappelijk bepaalde gunsten te vragen. Dit culturele concept bestaat al  lange tijd in China en is volledig ingeburgerd in het dagelijkse leven. Het ontstaan ervan is  volgens Dunfee & Warren (2001) te wijten aan de historische zwakke institutionele kracht  van de overheid, door deze guanxi kon men zo integriteit en vertrouwen overbrengen waar  de rest faalde. Het bestaat overal waar men kijkt: onder vrienden, tussen zakenpartners en  zelfs ook in de ambtenarij. De scheidingslijn tussen guanxi en corruptie is smal, als die lijn  er tenminste al is, en bezorgt de overheid heel wat kopzorgen. Volgens de Chinese overheid  verandert guanxi in corruptie wanneer het de correcte uitvoering van het ambt stoort. Een  vage omschrijving die ruim geïnterpreteerd kan worden en waarmee men in het  rechtsgebouw weinig kan aanvangen. Het milieubeleid is een van de grootste slachtoffers  van deze corruptie. Door het nepotisme wordt immers onbekwaam personeel aangesteld  dat niet in staat is vervuilingproblemen aan te pakken. Daarnaast verkrijgen veel bedrijven  door de andere vormen van corruptie vergunningen die ze anders niet zouden verkrijgen  en wordt hun bijdrage aan de vervuiling genegeerd. Een andere vorm van corruptie  waarover we het eerder al hadden zijn de doofpot‐affaires of vervalsingen. 

 

40 

2.2.3. Doofpotaffaires en vervalsing van cijfers en rapporten  De 8 dagen durende verdoezeling van de gevolgen van de chemische besmetting aan de  Songhua rivier is geen alleenstaand feit. In China zijn er talloze voorbeelden van pogingen  om ongelukken met vervuilende gevolgen te verdoezelen. Dit door cijfers te vervalsen, het  onderwerp dood te zwijgen of het ronduit te ontkennen.   Een recent voorbeeld daarvan is de luchtkwaliteit boven Beijing gedurende de Olympische  Spelen. In de aanloop van de Olympische Spelen kwam er heel wat kritiek van zowel het  IOC, de WHO en deelnemende teams over de slechte luchtkwaliteit waaraan de atleten  werden blootgesteld. De Chinese overheid beloofde drastische maatregelen te nemen om  deze verontreiniging terug te dringen naar een kwaliteit die beter was dan die tijdens de  Olympische Spelen van Athene. Meer dan 15 miljard US dollar werd uitgegeven aan  allerhande oplossingen om de kwaliteit op te krikken, dit bedrag oversteeg het budget die  ze beloofden uit te geven toen ze de Olympische verkiezingen wonnen. Om de  luchtkwaliteit te meten wordt gebruik gemaakt van observatiebureaus verspreid over  Beijing. Deze observeren de hoeveelheid PM10, stikstofdioxide, zwaveldioxide,  koolstofmonooxide en ozon in de lucht en zetten ze om in een API quotering (Air Pollution  Index). Deze index gaat van 0 tot 500, waarbij 500 extreem schadelijk is voor de  gezondheid en 0 perfect gezonde lucht weergeeft. Het Ministerie van Milieubescherming  beschouwt API 100 als gezonde lucht, het doel voor de Olympische Spelen was dan ook om  tijdens de volle 16 dagen deze niveaus te behalen. In vergelijking met Westerse landen is  een API 100 nog altijd een slechte luchtkwaliteit, waarbij aan gevoelige mensen  aangeraden wordt binnenshuis te blijven. Vergeleken met de Belgische BelATMO  luchtkwaliteitindex komt dit overeen met een 8 op 10, waarbij 10 voor de laagste kwaliteit  staat. De vergelijking van het Chinese en Europese systeem behandelen we later in grote  lijnen.  Hoewel de Olympische Spelen van start gingen onder een door smog bedekte hemel en veel  atleten klachten hadden over de luchtkwaliteit, hield de overheid vol dat de luchtkwaliteit  rond de door hen voorspelde API 100 lag. Sinds de overwinning van de Olympische  verkiezingen in 2001 tot nu was het aantal ‘blauwe dagen’ met API 100 of minder  stelselmatig gestegen. Toch is er veel sprake van vervalsing van cijfers en corruptie. Waar  voorheen alle observatiebureaus in de binnenstad lagen, waar de vervuiling het hoogst  was, werden tijdens de Spelen enkele bureaus naar de periferie van de stad gebracht om zo   

41 

de gemiddelde waarden naar beneden te halen. Waar vroeger een ‘blauwe dag’ een API 100  of minder had, werd in het eindrapport na de Olympische Spelen dagen met API tot 120  ook nog gelabeld als een ‘blauwe dag’. Om de resultaten tijdens de laatste dagen voor de  Spelen nog te verbeteren werden als bijkomende maatregel alle fabrieken in de  onmiddellijke omgeving van Beijing tijdelijk gesloten en werd een strenge restrictie aan het  aantal auto’s in de binnenstad opgelegd. Om het idee van een goede luchtkwaliteit kracht  bij te zetten werd de bevolking van Beijing door de overheid aangeraden om hun  gezichtmaskers tegen de vervuiling thuis te laten. Dit in een stad waar het dragen van een  gezichtmaskers door een groot deel van de bevolking als noodzaak beschouwd wordt om  zich te beschermen tegen de luchtvervuiling.  Hoewel er vaker campagnes opduiken tegen de corruptie van de ambtenaren, is het niet  vanzelfsprekend of deze effectief zijn. In zekere mate is corruptie, via de guanxi, een  culturele aangelegenheid die zich diep in het bewustzijn van het volk heeft geworteld. Het  stelt het volk in staat bepaalde zaken op een eenvoudige manier gedaan te krijgen in een  land met een heel ingewikkelde administratie en zwakke institutionele macht.  2.3. De vergelijking tussen het Chinese milieubeleid en het milieubeleid van de EU  Vooraleer we een vergelijking trachten te maken tussen beide systemen moeten we de  grote verschillen tussen de EU en de Volksrepubliek China benadrukken. China is een land  dat nog steeds in volle ontwikkeling is, dit is op vlak van de technologie die ze hanteren in  het dagdagelijkse leven duidelijk te merken. Ruwweg 69% van de energie ontstaat  bijvoorbeeld uit gebruik van steenkool. Zijn oppervlakte is meer dan 9,500,000 km2 en is  daardoor het grootste ontwikkelingsland ter wereld. Daarbij is het klimaatverschil tussen  Noord en Zuid één van de meest extreme die men in eenzelfde land kan vinden. We  vergelijken dit met een unie van landen waarvan de totale oppervlakte slechts half zo groot  is. Waar de industriële revolutie van start is gegaan en geleid heeft tot een van de meest  welvarende gebieden ter wereld. Het enige wat de twee gebieden ongeveer met elkaar  gemeen hebben is hun bevolkingsdichtheid en hun vastberadenheid om iets te doen aan  het milieu. Beide streven bijvoorbeeld om 20% van het totale energiegebruik uit  hernieuwbare energie te laten komen voor het volgende decennia om is. Iets waarbij ze  elkaar trachten bij te helpen via CDM projecten, hierover gaan we later verder op in. 

 

42 

De EU zoals we het nu kennen is ontstaan in 1993, zijn voorhangers hadden echter  eenzelfde doel voor ogen. Het instellen van een gemeenschappelijke markt en het  economisch beleid nader tot elkaar te brengen. Milieubeleid werd van in het prille begin al  in het achterhoofd gehouden en werd een eerste maal neergeschreven in het Eerste  Milieuprogramma in 1973. Sindsdien is het milieurecht in grote mate gevorderd. De EU  poogt niet om het milieubeleid van de lidstaten te vervangen, enkel hen te helpen in het  verder onderbouwen van hun eigen recht zodat lidstaten geen slachtoffer zijn van het lakse  beleid van andere lidstaten. Alles is opgesteld met het doel de vervuiling te verminderen, te  stoppen en te voorkomen. Onder zijn instrumenten horen de Commissie en het Hof van  Justitie als instituten en verorderingen, richtlijnen en aanbevelingen als middelen. Het  milieubeleid van de EU bestaat nagenoeg hoofdzakelijk uit richtlijnen, deze zijn enkel in  resultaat verbindend voor de lidstaten. Hoe de lidstaten deze resultaten willen bereiken is  hun eigen keuze. De Commissie is er om toe te zien of de door haar opgestelde richtlijnen  worden nageleefd, gebeurt dit niet dan wordt de lidstaat voor verantwoording voor het Hof  gedaagd en een sanctie opgelegd.  In zekere mate kan dit systeem als een leidraad dienen voor het Chinese systeem, de  lidstaten kunnen immers vergeleken worden met de territoriale regeringen van China en  de Commissie kan men vergelijken met de functionele ministeries. Kenmerkend hieraan is  de noodzaak tot het ontbinden van de functionele afgevaardigden op elk territoriaal  niveau. De territoriale regeringen zouden daarbij de verantwoordelijkheid moeten  overnemen voor het uitvoeren van de functionele taken die hogerop beslist worden. Een  voorwaarde is opnieuw dat het rechtssysteem in China, net als het Hof van Justitie, genoeg  slagkracht dient te hebben om eventuele overtreders te straffen voor hun daden. Ook als  dit topambtenaren zijn in vooraanstaande gebieden die momenteel een zekere mate van  immuniteit kennen.  Als concrete vergelijking tussen de EU en de PRC, bekijken we de gehanteerde  drempelwaarden waaraan de luchtkwaliteit moet voldoen. Dit omdat lucht in mindere  mate afhankelijk is van het reliëf en klimaat, maar toch voor iedere persoon aan dezelfde  normen moet voldoen om geen schade te berokkenen. Een belangrijkere reden is het sterk  globale karakter van luchtvervuiling dat geen grenzen kent. Samenwerking is daarom  cruciaal om het probleem te verhelpen. 

 

43 

Tabel 3 Europese Index van Luchtkwaliteit  Pollutant

Concentration

Averaging period

Permitted exceedences each year

25 µg/m3***

1 year

n/a

350 µg/m3

1 hour

24

125 µg/m3

24 hours

3

200 µg/m3

1 hour

18

40 µg/m3

1 year

n/a

50 µg/m3

24 hours

35

40 µg/m3

1 year

n/a

0.5 µg/m3

1 year

n/a

10 mg/m3

Maximum daily 8 hour mean

n/a

5 µg/m3

1 year

n/a

120 µg/m3

Maximum daily 8 hour mean

25 days averaged over 3 years

Arsenic (As)

6 ng/m3

1 year

n/a

Cadmium (Cd)

5 ng/m3

1 year

n/a

Nickel (Ni)

20 ng/m3

1 year

n/a

Polycyclic Aromatic Hydrocarbons

1 ng/m3

1 year

Fine articles (PM2.5)

Sulphur dioxide (SO2)

Nitrogen dioxide (NO2)

PM10

Lead (Pb) Carbon monoxide (CO)

Benzene Ozone

n/a

  Tabel 4 China’s API systeem  Pollutant concentration (milligram/cubic meter) 

  Air Pollution Index 

SO2 

NO2 

PM10 

CO 

O3 

50 

0,050 

0,080 

0,050 

5 

0,120 

100 

0,150 

0,120 

0,150 

10 

0,200 

200 

0,800 

0,280 

0,350 

60 

0,400 

300 

1,600 

0,565 

0,420 

90 

0,800 

400 

2,100 

0,750 

0,500 

120 

1,000 

500 

2,620 

0,940 

0,600 

150 

1,200 

  Vergelijking tussen de twee tabellen (tabel 3 & 4) wordt bemoeilijkt door de verschillende  metingwaarden die gehanteerd worden: hoeveelheden in milligram en microgram en   

44 

tijdspannes van 1 uur en 24u. Daarenboven hebben de twee tabellen andere doeleinden. De  Chinese API is een index die bedoeld is om de luchtkwaliteit in te delen door middel van de  geobserveerde hoeveelheden om te zetten in een getal van 0 tot 500. 500 hierbij extreme  vervuiling en waarde 100 aanzien als streefdoel en schone lucht. De EU heeft daarentegen  grensvoorwaarden voorgeschreven die niet overschreden mogen worden over een  bepaalde tijdspanne. Enkele van de stoffen zijn uitzonderingen en mogen wel een aantal  keer de voorgeschreven grens overschrijden. Wanneer men de API 100 vergelijkt met de  drempelwaarden opgegeven door de EU vallen enkele zaken onmiddellijk op. Het eerste is  het ontbreken van enkele stoffen op de Chinese index zoals lood, benzeen, cadmium. Al  deze stoffen komen in hoge concentraties vrij bij productie van ferro‐metalen en hebben  allemaal schadelijke gevolgen voor de gezondheid van de mens. Een andere vaststelling is  dat de waarden voorgeschreven door de EU stelselmatig lager liggen dan die in de Chinese  API, in het geval van PM10 ligt die zelfs drie maal zo hoog. Bij ozon en koolstofmonooxide  komen de door de EU voorgeschreven waarden over 8 uur ongeveer overeen met die van  de API over 24 uur. Het valt niet te ontkennen dat de waarden voorgeschreven door de EU  veel strenger zijn dan de Chinese equivalent, daarbovenop worden bepaalde stoffen  gewoonweg genegeerd. Stoffen die vrijkomen uit industrieën die hoogtij vieren in China.  Het stijgen van de internationale prijzen van metaalschroot is immers de lucht ingevlogen  omdat China er meer en meer van opkoopt, een duidelijke indicatie van de groeiende ferro‐ metaal industrie in China.  De gevolgen van deze verschillen leiden tot heel wat discussie die bij iedereen al ter ore  gekomen, China wordt daarbij door de internationale wereld onder druk gezet om iets aan  zijn milieubeleid te doen. In die mate zelfs dat David Scott (2009) stelt dat het een  strategische sleutel is voor het slagen van EU‐China relaties. China weigert bindende cijfers  te aanvaarden maar beweert wel van goede wil te zijn. Om dit aan te tonen komen  staatshoofden van de EU en China om de twee jaar samen in wat de EUChina Energy  Conferences heet. Hier bespreken ze niet alleen de kwestie van energie maar ook milieu en  duurzame ontwikkeling. Samen trachten ze oplossingen te vinden om groeiende  problemen halt toe te roepen en de Chinese ontwikkeling schoner te laten verlopen. Deze  conferentie is niet de enige denktank in deze coalitie, verscheidene andere conferenties,  programma’s en unies houden zich ermee bezig CDM projecten op te stellen, raad te geven  aan de Chinese overheid en het bewustzijn van het Chinese volk te vergroenen. 

 

45 

2.4. Conclusie  Na bespreking van het Chinese milieubeleid op zich en dit vervolgens naast dat van de  Europese Unie te leggen, kunnen we niet anders opmerken dan dat er nog steeds heel wat  werk is aan het Chinees systeem. Gezien de geschiedenis van het land zelf en het labiele  karakter van zijn politieke structuur doorheen de jaren is het opmerkelijk dat kwantitatief  gezien het milieubeleid op huidig niveau staat. Er zijn talloze wetten die in theorie moeten  toezien op het voorkomen van verdere vervuiling, verschillende instituties hebben daarbij  als prioriteit onderwerpen te onderzoeken die direct gerelateerd zijn aan het milieu en de  gezondheid van de mens. Alsof dit niet genoeg is krijgen zij allen internationale steun via  staatshoofden en NGO’s. Grote sprongen worden tijdens de laatste jaren dan ook gemaakt  om verandering in te luiden, de Olympische Spelen in Beijing zijn daar niet de minste  getuige van.  Op kwalitatief vlak onderscheidt China zich helaas niet van de andere ontwikkelingslanden  met een zwak milieubeleid. Corruptie, onduidelijkheid over wie verantwoordelijk is, lage  autoriteit en autonomie van het rechtsapparaat en misschien zelfs ongebreidelde onwil  zorgen ervoor dat alle kwantitatieve vooruitgang teniet gedaan wordt. Indien deze zaken  opgelost kunnen worden zal China zich vaker en in een sterkere positie zich in het  milieudebat kunnen inmengen.    3. Wordt er aan deze problemen gewerkt om ze te verhelpen?  Nu ik de grootste zwakheden van het milieubeleid aangetoond heb, ga ik me verder  concentreren op hoe deze problemen verholpen kunnen worden. Een taak waarin China  niet helemaal alleen staat. De Chinese overheid deinst niet terug om zichzelf in vraag te  stellen en is dan ook druk bezig oplossingen te zoeken. Om het met de woorden van Wang  Jinnan, een voornaam Chinees milieuexpert, te zeggen: “It is a very akward situation for the  country because our greatest achievement is also our biggest burden.” De staat kijkt dan ook  met een  vergrootglas naar de bestaande hiërarchische structuur, alsook het bewustzijn  van volk en ambtenaar, om zo een oplossing te vinden en deze in de juiste richting te  duwen. De internationale wereld is daarbij niet louter van plan om toe te kijken. We  hadden het eerder al over hoe het WWF China tracht te helpen en over enkele lopende  samenwerking tussen China en de Europese Unie. Enkele van deze potentiële oplossingen 

 

46 

en andere constructieve programma’s worden in wat volgt uiteengezet. We starten met  China op zich te bekijken als een nationale staat en gaan vervolgens verder met hoe de  internationale wereld haar steentje tracht bij te dragen.  3.1. Nationale zoektocht naar oplossingen  Op het nationaal niveau gaan we ons allereerst concentreren op hoe de staat de toekomst  ziet. De evolutie van de ideologie van de Partij staat hierbij centraal aangezien vele  veranderingen in de aanpak door de staat in de staatsideologie hun ontstaan kennen.  Vervolgens bekijken we wat de onmiddellijke toekomst brengt, dit aan de hand van het  Twaalfde Vijfjarenplan, de lopende projecten die verandering in de vervuiling teweeg  willen brengen en de ideeën van nieuwe instituten. Tot slot bekijken we de tegenhanger  van de staat, het volk. De massa tracht zich immers te organiseren en op velerlei manieren  haar eisen duidelijk te maken voor de staat.   3.1.1. Nationaal Partijcongres en Nationaal Volkscongres  Eerder situeerde ik al de centrale organen die het land besturen. Ik kwam tot de conclusie  dat dankzij het eenpartijstelsel de Communistische Partij op ieder tijdstip de overhand had,  dit benadrukte ze enerzijds door ambtenaren uit haar ledenbestand te rekruteren en  anderzijds door haar structuur overeen te laten komen met die van de staat. Het  machtigste orgaan van de staat is zonder twijfel het Nationaal Volkscongres, dat elk jaar  bijeenkomt. De wetsvoorstellen en nieuwe beleidslijnen die zij echter hebben komen vaak  van de equivalent van de Partij, het Nationale Congres van de Communistische Partij. Dit is  het machtigste orgaan van de Partij, dat in zijn totaliteit elke vijf jaar zetelt. Tussendoor  houdt men elk jaar zittingen die men plenum noemt waarbij, zoals eerder vermeld, de  speeches van de premier veel frequenter dan vroeger refereren aan milieubescherming en  milieubeleid. Men kan eerlijk stellen dat men poogt de hele staatsideologie te veranderen.  Weg van de developmentfirst filosofie, in de richting van een nieuw model dat staat voor  stabiele groei die tevens het milieu beschermt. Helaas lukt dit niet zonder enige zorgen. De  Partij heeft sinds de onafhankelijkheidsverklaring in ’49 voortdurend de nadruk gelegd op  economische groei, voor het volk was dit dan telkens opnieuw ook de reden om de Partij te  steunen. Afstappen van dit excuus tot leiderschap, kan de Partij dan ook zwaar vallen. Het  volk kan zijn vertrouwen in de Partij verliezen met sociale onrust tot gevolg. Hoe dan ook is  de tijd tot verandering aangebroken. Want indien de Partij niets onderneemt zal zij 

 

47 

sowieso het vertrouwen van haar volk verliezen. Al was het maar omdat de toenemende  vervuiling het volk in haar basisrechten schendt.   Door nieuwe ideologische idealen uit te werken en aan te kondigen tracht de Partij op het  toenemende rumoer over gezondheid te antwoorden. Een eerste concept is Shengtai  Wenming of Conservation Culture, een concept ontstaan op het Partijcongres in 2007 dat  stelde dat men duurzaam tewerk moest gaan. Dit niet alleen met onze welvaart maar ook  en vooral met ons leefmilieu. Tijdens datzelfde congres werd ook benadrukt dat er meer  aandacht moest gespendeerd worden aan coordinated development een concept waarin  efficiëntie centraal staat. Hieraan werd scientific development gekoppeld, het idee dat we  onze wetenschappelijke kennis moeten aanwenden voor een efficiënte aanpak van de  problemen naargelang de regio’s. Een gevolg is dat de aanpak verschillend zal zijn voor de  steden of voor het platteland. Om de relatie tussen mens en natuur in harmonie te laten  verlopen, werden een aantal numerieke doelstellingen in de vorm van het verlagen van het  energieverbruik, de uitstoot en afval in kaart gebracht. Helaas werden tot op heden slechts  enkele van die doelstellingen behaald.  Toch mag men niet meteen het doemscenario voor ogen nemen. De verandering van de  ideologische toon is een fenomeen dat gezien de langdurige focus op economische groei  nog relatief jong is. Het kan dus nog een tijdje duren tot we echte resultaten te zien krijgen.  Een verklaring hiervoor, die wel vaker door Chinese milieuexperts gegeven wordt, is dat er  tot nog toe geen enkel model bestaat voor ontwikkelingslanden om milieuproblemen te  bestrijden. Ze verwijzen hierbij naar de Kuznets curve die stelt dat bij een toenemend BNP  de milieudruk eerst toeneemt om vervolgens weer af te nemen. Dit stelt dat ontwikkelde  landen zich historisch eerst concentreerden op economische groei en slechts wanneer ze  een bepaald welvaartspeil bereikt hadden, zich concentreerden op het verlagen van de  milieudruk.  Naast het ontwerpen van nieuwe ideologische concepten, onderzoekt de Partij ook of het  mogelijk is om de structuur van de staat om te vormen. Zo heeft de huidige premier het  gehad over het creëren van vijf superministeries om zo de bureaucratie te stroomlijnen en  geleidelijk over te schakelen naar een volwaardige markteconomie. De twee belangrijkste  ministeries voor het milieubeleid, naast het MEP zelf, worden dan de NDRC of National  Development and Reform Committee, die de volgende Vijfjarenplannen schetst, en het  Ministerie van Financiën, dat zo volledige macht krijgt over het verdelen van het budget. De   

48 

afgevaardigden van het Ministerie van Milieubescherming hebben hierdoor minder te  vrezen hun budget te verliezen door fixatie van de provincies op andere belangen of door  corruptie. Ook zal met deze hernieuwde ideologie de NDRC gedwongen worden het  milieubeleid beter in te plannen. In 1998 werd nog een ander comité gecreëerd, het  National Coordination Committe on Climate Change. Een orgaan dat zich voornamelijk  bezighoudt met alle zaken die verband houden met klimaatsverandering. Zoals eerder al  vermeld werd dit orgaan kort gehouden, door in 2003 de voorzitter van de NDRC ook het  voorzitterschap van dit comité te geven. Wanneer de ideologische verandering in snelheid  beginnen toe te nemen zal dit inhouden van het milieubeleid niet meer van toepassing zal  zijn. De NDRC zal aan slagkracht moeten inboeten of het economische ideaal moeten laten  varen, waarop de andere leden zich kunnen concentreren op het behoud van het klimaat.  3.1.2. Het Twaalfde Vijfjarenplan (20112015)  Nu het Elfde Vijfjarenplan tot een einde loopt zijn de plannen voor het Twaalfde al een  tijdje bezig. Het zal het eerste Vijfjarenplan worden waarin het milieu een dergelijke  prominente plaats kent. In het Elfde Plan werd er ook al melding gemaakt van  milieubescherming, dit onder druk van onder andere het Kyoto Protocol. China diende  tussen 2005 en 2010 20% van zijn energieverbruik terugdringen, een doel dat  hoogstwaarschijnlijk niet behaald zal worden. Eveneens moest het 10% van de emissie van  schadelijke stoffen terugdringen, een doel dat tegen het einde van dit jaar behaald zou  moeten worden. Voor het Twaalfde Plan heeft het Ministerie van Milieubescherming 25  punten voor onderzoek alleen al voorop gesteld, die tegen eind 2015 zeker behaald moeten  worden. Kenmerkend aan deze punten is dat er geen melding is over de manier waarop ze  de emissie van koolstoffen kunnen verminderen. Het is mogelijk dat China hierover nog  geen uitspraak wou doen tot na de Kopenhagen Conferentie in december waar men de  opvolger van het Kyoto Protocol besprak. Op deze conferentie gaan we later verder op in.  Hoe het Twaalfde Vijfjarenplan er concreet zal uitzien is momenteel nog grotendeels  giswerk. Traditioneel wordt dit plan namelijk pas voorgesteld tijdens de eerste maand van  het nieuwe jaar. Na het falen van de besprekingen in Kopenhagen kunnen we enkel hopen  dat dit zijn neerslag niet kent in het programma van het nieuwe Vijfjarenplan. 

 

49 

3.1.3. Ecocompensation & Green GDP  Het in 2007 door de huidige president van China Hu Jintao uitgevonden concept van ‘Green  GDP’, was misschien een van zijn meest ambitieuze plannen ooit. Om de inmiddels talrijke  nieuwe systemen van milieubescherming kracht bij te zetten had de president een systeem  uitgedokterd waarbij men zou kunnen kijken in welke mate de vervuiling in een bepaald  gebied teruggedreven werd. Dit ging men doen door de kost van vervuiling en het verbruik  van natuurlijke grondstoffen in een bepaald gebied onmiddellijk af te trekken van het  behaalde BBP in datzelfde gebied. Het grote nadeel is opnieuw dat de vervuiling bekeken  wordt als een probleem dat binnen de territoriale grenzen blijft. Toch is het een grote stap  in de goede richting om de ambtenaren te dwingen deel te nemen aan het milieubeleid. Tot  grote spijt van de internationale wereld hield het systeem het slechts één jaar vol. De  resultaten waren zo verontrustend dat vele lokale ambtenaren hevig protesteerden tegen  het systeem. De groeicijfers van het BBP gingen dermate naar beneden dat in bepaalde  gebieden een negatieve nettogroei werd behaald. De regering luisterde dan ook naar de  ambtenaren en besloot dat, omwille van ideologische redenen en om sociale onrust te  voorkomen, het concept van ‘Green GDP’ op de lange baan geschoven moest worden.  In haar ijver wou de overheid niet opgeven een systeem te ontwerpen waarbij de kost van  vervuiling en het gebruik van natuurlijke grondstoffen doorgerekend werd. Hierdoor  kwamen ze bij het systeem van eco‐compensatie. Een systeem waarbij het volk of de  bedrijven beloond werden wanneer zij hielpen het milieu terug op te bouwen maar  geldelijk gestraft werden indien zij natuurlijke grondstoffen gebruikten. Een voorbeeld van  de straffen zijn de fosformijnen te Kunyang waar per ton ontgonnen erts 0,3 RMB betaald  moest worden. Een ander, veel ambitieuzer voorbeeld is het ‘Grains for Greens’ programma  dat over grote delen van China loopt en daarmee het grootste natuurconservatie  programma ter wereld is. Het doel van het programma is om ontbossing te voorkomen en  het erosieprobleem in China op te lossen door gaandeweg nieuwe bomen te planten.  Wanneer landbouwers bijvoorbeeld een deel van hun akkers opzijzetten en er bomen te  planten, krijgen zij van de staat in ruil hiervoor een geldelijke beloning, zaden of graan. Het  is een ambitieus programma maar kent in de praktijk toch nog enkele beperkingen. Zo is de  draagwijdte van de campagne te eng: het planten van nieuwe bomen is het enige waarvoor  een beloning wordt uitgereikt. Daarbovenop is de beloning in vele gebieden niet in  verhouding tot de moeite die ze ervoor moeten doen. Soms krijgen de goeddoeners 

 

50 

reusachtige beloningen terwijl ze in andere gebieden slechts geringe beloningen krijgen  voor dezelfde prestaties. De oorzaak hiervan ligt opnieuw bij de ambtenaren. Corruptie  haalt in vele gevallen de bovenhand. Soms kunnen de ambtenaren er zelf ook niet veel aan  doen, ze zijn immers geen experts die zo’n zaken kunnen inschatten.  Bij deze projecten ziet men opnieuw dezelfde problemen die het Chinese milieubeleid  teistert. Kwantitatief hebben ze grootse projecten die in essentie goed uitgedacht zijn. De  implementatie ervan verloopt echter zodanig stroef dat de projecten eerder een aderlating  zijn dan een openbaring.  3.1.4. ENGO’s, the third force  De niet‐gouvernementele organisaties in China zijn allemaal van heel recente datum. Pre‐ 1994 waren er slechts een handvol, maar in het heden is dit niet het geval. Jaarlijks komen  er tientallen bij, het merendeel daarvan spant zich daarbij in voor ecologische doeleinden.  In 1994 waren er slechts 9 environmental nongovermental organisations (ENGO’s), vijf jaar  later waren dit er al 69 organisaties. Ze krijgen opmerkelijke steun van zowel de overheid  als van het volk, maar hoe komt dit? Waar halen zij hun succes vandaan?   Om deze vraag te beantwoorden grijpen we naar een visie uitgewerkt door Neil Fligstein  (2001) die Yang Guobin (2005) op de Chinese maatschappij projecteerde. Hij bekeek de  Chinese maatschappij vanuit een vogelperspectief en zag drie gebieden of krachten. Elk  gebied was daarbij een kenmerkende situatie waar georganiseerde groepen van actoren  verzamelden en hun acties in relatie tot elkaar uitvoerden. De politiek en de massa waren  elk een tegengesteld gebied, een derde en snel opkomend gebied was dat van de NGO’s.  Waarom de ENGO’s zo snel opkwamen heeft verschillende redenen. De meest voor de hand  liggende is dat de Chinese staat meer en meer naar een vrije marktvorm tendeert en  daardoor meer vrijheden aan het volk overlaat. Een andere dat de ENGO’s zich inspannen  voor duurzame ontwikkeling en milieubescherming, iets waar de staat pogingen toe doet  maar zelden groot succes kent. Een andere interessantere reden is dat de NGO’s zich  bevinden in wat Kevin O’Brien (2003) ‘grey zones’ noemt. De NGO’s ontstaan in een gebied  dat zich net tussen het volk en de politiek bevindt. Een gebied dat door het eenpartijstelsel  nooit eerder ontstaan is en ook weinig neergeschreven regels kent. Beide gebieden steunen  erop maar enkel de politiek heeft ervan te verliezen. Daarom is het niet opmerkelijk dat de  staat ze tegelijk openlijk steunt en heimelijk intoomt. De openlijk steun werd al meermaals 

 

51 

-$3+&+!*),+$.%!

8&&5*')%%+2+*#!!

893+,$$&')3'+*! 57!-$3+&+!*),+$.%! tijdens speeches herhaald door de president, hij ziet de NGO’s, en vooral de ENGO’s, als een  @+)'+&%&+-$#)+! derde kracht tussen politiek en volk, die we allen moeten aanmoedigen daar zij het land  A)*$*0)B-+!+*!-+)'+&%&+-$#)+! vooruit zal helpen. Het intomen gebeurt via regels en procedures, deze kan men gebruiken  om het aantal NGO’s in categorieën op te splitsen.  Figuur 11 Institutionele krachten en de plaats van ENGO’s 

C1+!45-)#)0$-!A)+-'!

D;E6F%!

(+')$!

G;E6F%!

G*#+&*+#!  

In de literatuur is er consensus dat men de Chinese ENGO’s in zeven verschillende  categorieën indeelt. Deze categorieën zijn ontstaan volgens de mate van autonomie die ze  van de overheid genieten. Hierbij verwijzen we naar het intomen hierboven. In 1998 werd  een procedure op poten gesteld, gericht op non‐profit organisaties. Centraal daarin was de  plicht tot registratie bij de overheid door middel van twee stappen. Allereerst moest de  organisatie een sponsor vinden in de vorm van bedrijf of institutie. Dit vormde een grote  hindernis aangezien dit betekende dat het bedrijf of institutie verantwoordelijk was voor  de acties ondernomen door de non‐profit organisatie, iets waar velen voor terugschrokken.  Vervolgens moest er een missiestatement opgesteld en doorgegeven worden aan de  overheid, een lijst van de leden en de hiërarchische structuur van de organisatie moest  daarbij ingesloten worden. Een volgende regel die de overheid opstelde was dat een  beperking op het aantal ENGO’s per gebied. Er mocht slechts één enkele ENGO per regio  bestaan. Vaak werden deze plaatsen al ingenomen door de GONGO’s of gouvernementeel  georganiseerde niet‐gouvernementele organisaties. Dit waren organisaties die hun budget  rechtstreeks kregen van de overheid en waarvan de leider vaak tevens de leider van het  sponsorinstituut was. Een voorbeeld daarvan is de China Society of Environmental Science,  ten tijde van het NEPA was de voorzitter hiervan telkens ook de voorzitter van deze   

52 

GONGO. Omwille van deze regels kan men stellen dat deze organisaties afwijken van de  normale NGO’s, ze worden dan ook NGO’s met Chinese Karakteristieken genoemd. Een  verwijzing naar het concept van Socialisme met Chinese Karakteristieken dat China  hanteert om de vrijemarkt in te voeren zonder af te stappen van het socialisme.   Steeds vaker worden deze regels omzeild door zich te organiseren als non‐profit  organisatie of zich gewoonweg niet te registreren bij de overheid. Iets illegaals, maar door  de komst van het internet makkelijk te verwezenlijken.  50

The China Quarterly

Tabel 5 Belangrijkste soorten NGO’s 

Table 1: Main Types of Environmental NGOs in China Organizational Type Registered NGOs

Non-profit enterprises Unregistered voluntary groups Web-based groups

Registration status

Examples

Registered as social organizations (shehui tuanti) or private, non-profit work units (minban fei qiye danwei) Registered as business enterprises but operate as non-profit organizations Unregistered organizations that function as NGOs

Friends of Naturea; Green River

Unregistered groups that operate mainly through the internet Student Registered with campus environmental Youth Leagues yet function associations and perceived as NGOsb University Affiliated with institutions research of higher learning but centres/institutes operate as NGOs Governmentorganized NGOs (GONGOs)

Social organizations established by government agencies, also known as state-owned NGOs (SONGOs)c

Global Village of Beijing; Institute of Environment and Development Green Earth Volunteers Green-Web; Greener Beijing Sichuan University Environmental Volunteer Association Centre for Legal Assistance to Pollution Victims, China University of Political Science and Law China Environmental Science Association

 

Notes: a Friends of Nature is registered as a secondary organization (erji zuzhi) yet operates as an De ENGO’s halen hun volgelingen voornamelijk uit vrijwilligers die nog studeren. Dit  independent NGO both administratively and financially. b Zhao Xiumei, “Guanyu Beijing huanbao de diaocha fenxi” (“A survey and analysis of verklaart waarom het personeel vaak klein in schaal is maar uitermate professioneel  environmental NGOs in Beijing), in Wang Ming (ed.), Zhongguo NGO yanjiu, UNCRD Report Series No. 38 (Beijing: UNCRD and Qinghua University, 2000), pp. 37–50. c Nick Young, “Introduction: searching for civil society,” in China Development Brief (ed.), tewerk gaat. Studenten koppelen dit namelijk aan hun studies in de hoop er later naar te  250 Chinese NGOs: Civil Society in the Making (Beijing, 2001), p. 13.

kunnen verwijzen wanneer zij op zoek zijn naar een job. Het organiseren van de jongeren  tussen het volk en de politiek in kan voor China watchers herinneringen oproepen meent  of ENGOs as much as the political field, the mass media, the internet and Elizabeth Perry (2003). De gelijkenissen met de vele groeperingen tijdens de Culturele  international NGOs.

Revolutie zijn dan ook treffend. Zo werden in beide gevallen de leden gerekruteerd uit de  The development of environmental NGOs took off in the mid-1990s and accelerated within a few years. In 1994, there were only nine

studentenkring en gingen ze ijverig tewerk om een betere toekomst te verwezenlijken  ENGOs, including four student organizations. By 1996, the number had  

grown to 28, including ten student organizations. The number increased dramatically from 1997 to 1999, when at least 69 ENGOs were founded, 43 of which were student organizations. By April 2001, the total number of student environmental organizations had reached 184, and by 2002,

53 

waarbij het roepen van slogans niet achterwege werd gelaten. Aan het hoofd van deze  ENGO’s kan men vaak charismatische leiders vinden die ijverig voor hun doel gaan en  anderen inspireren eraan deel te nemen. Wanneer deze leider dan wegvalt is de  overlevingskans van de organisatie dan ook aanzienlijk geslonken.  Hoe deze ENGO’s tewerk gaan is echter compleet verschillend van de werkwijze van de  groeperingen ten tijde van de Culturele Revolutie. Geweld is taboe, zelfs protest is bij vele  organisaties al een hekelpunt. De nood aan registratie en sponsoring van de organisaties is  waarschijnlijk ontworpen met het idee om zo geweld en agressief protest vanwege de  organisaties te voorkomen. De overheid weet immers wie eraan deelneemt en wie de  organisatie leidt. Het voornaamste doel van de ENGO’s is bij het volk een groener  bewustzijn creëren, dit via workshops en forums, waardoor ze zorgzamer met de natuur  omgaan. Naar de bedrijven toe hanteren ze dan weer een andere tactiek door ze voor de  rechter te dagen. Wanneer alles faalt is het niet ongezien dat ze de hulp inroepen van  internationale NGO’s. Het vermijden van openlijke agressieve conflicten primeert dus te  allen tijde. Een voorzitter van een Chinese ENGO’s stelde het dan ook perfect met ‘publicity  and participation instead of protest and disruption’.  Een enkele ENGO dienen we kort te bespreken, dit is de ENGO Friends of Nature. De  organisatie die zich al het langst bezighoudt met ecologische kwesties in China en tevens  het startschot luidde voor de massale groei van ENGO’s. Ze houden zich bezig met het  verspreiden van informatie die het ecologisch bewustzijn van de mensen prikkelt en aanzet  tot het beschermen van diersoorten die met uitsterven bedreigt zijn. Elk jaar sluiten meer  leden zich aan waardoor ze ook bijzondere steun genieten van de overheid.  De ENGO’s, en NGO’s in het algemeen, hebben heel wat te bieden aan de Chinese toekomst.  Ze helpen het land waar de overheid achteroploopt of faalt en organiseert het volk op een  nostalgische manier. De organisaties hebben echter nog een veel grotere impact op het  toekomstige China. Door het ontstaan van een derde kracht dient de overheid zich niet  enkel te concentreren op het volk maar ook op de nationale NGO’s. De organisaties tasten  de grenzen van het huidige bestuur af, niet‐wetende welke reactie ze uiteindelijk zullen  uitlokken bij zowel volk als Partij. Het bewustzijn van het volk is alleszins al ruimer  geworden en heeft geleid tot het stellen van meer eisen met een sociaal karakter. Het  ontstaan van de NGO’s is direct gerelateerd aan het openen van de markt. Misschien zal na 

 

54 

het invoeren van een volledig vrijemarkteconomie, de politieke sfeer als volgende aan  beurt zijn, en zijn de huidige NGO’s voorbodes van een politieke tendens naar democratie.  3.1.5. Media en Internet  De media zijn in China sinds jaar en dag hét middel om het volk op grote schaal te   indoctrineren met ideologische concepten. Nu nog kan men na iedere belangrijke  vergadering aan de hand van de foto’s op de voorpagina’s in kranten zien wie zich waar  bevindt in de hiërarchie en wat er veranderd is. Momenteel staat de media nog steeds  onder het leiderschap van de Partij en dit zal in de nabije toekomst niet veranderen.  Bijgevolg worden dagelijks alle artikels gescreend of ze geen lasterend materiaal ten  opzichte van de Partij bevat. Sinds de economische hervormingen worden sporadisch wel  enkele onafhankelijke kranten toegelaten. Deze zijn echter in beperkte oplage te verkrijgen,  bovendien is er geen absolute zekerheid of deze kranten al dan niet toch bestuurd worden  door de overheid. Ecologische topics worden omwille van deze censuur dan ook vaak  vermeden. De waarheid zou immers onrust kunnen brengen wat stellig vermeden dient te  worden.  Met het openen van de economie is de rol van de media langzaamaan aan het veranderen.  Wanneer men vandaag de krant openslaat leest men nog steeds patriottistische artikels  over hoe de Chinese economie een wereldwonder is en de wereld aan hun voeten ligt. Toch  wordt er ruimte gemaakt voor eventuele kritiek, hetzij nog altijd in zeker mate  gecensureerd. De media bevinden zich dan ook in een lastig parket. Ze dienen twee  meesters te gehoorzamen, de politieke druk van de ene kant en de vrije markt aan de  andere kant. Buitenlandse kranten worden nu immers ook toegelaten in China, hoewel  men geen edities zal vinden waarin men China bekritiseert. Deze worden tegengehouden  aan de grens en uit de buurt van het publiek gehouden.  Het internet is een belangrijke bondgenoot van de media. Iedereen kan er in zekere zin vrij  rond bewegen en allerhande informatie opzoeken. Ik benadruk de ‘in zekere zin’, want in  2003 heeft de overheid een massale firewall opgezet genaamd ‘Golden Shield’. Deze  firewall dient alle ongewenste zaken voor het publiek te verbergen. Hoever China gaat in  het blokkeren van websites beslissen ze zelf, recent is bijvoorbeeld de search‐engine  ‘Google’ geblokkeerd. De motivatie voor de overheid om deze firewall op te stellen is dat  door de massale groei aan gebruikers het internet in China moeilijk te controleren viel. Met 

 

55 

1998 het jaar dat een explosieve groei van start ging, ging het aantal gebruikers van 10,000  in 1994 naar 2,1 miljoen in 1998. Dit bewijst niet alleen de nood van dat het Chinese volk  om zich te informeren, maar ook ‐ en misschien vooral ‐ de interesse van de Chinezen om  zich via het internet te organiseren.   Environmental NGOs and Institutional Dynamics in China

59

Figure 4: Growth in Internet Users in China, 1997–2002 (millions of Figuur 12 Groei van het aantal internetgebruikers tussen 1997 en 2002 (in miljoenen)  people)

Source: China Internet Network Information Center (CNNIC) (http://www.cnnic.net.cn/ develst).

 

3.1.6. Conclusie 

users, Green-Web currently functions as a space for online discussion and Vele van de projecten die de Partij, en daarbij ook overheid, naar voren brengt zijn op  information exchange.57

papier sterke oplossingen die een heus verschil kunnen maken in de strijd tegen de  Secondly, for web-based ENGOs, the internet makes up for their lack of resources and helps to overcome some political constraints. While the

milieuvervuiling. Nagenoeg alle projecten behalen echter hun beoogde quota niet omdat de  restrictive regulations create barriers to registering an NGO, web-based groups can stake out an existence on the internet. They publicize environimplementatie ervan slordig verloopt of zijn ondergang kent door onbekwaamheid en  mental information, debate environmental issues, organize activities and

mobilize volunteers by email, mailing-lists, electronic newsletters and corruptie van de ambtenaren. Wanneer dan pogingen gedaan worden om de falende  bulletin boards, as well as conventional means of communication. For

ambtenaren op het matje te roepen botst de overheid echter op een muur van protest. Uit  example, Greener Beijing’s online discussion forums have been catalysts for “offline” activism. In 1999, online discussions about recycling batter-

vrees hun autoriteit te verliezen kiezen zij dan ook om toe te geven aan deze protesten. De  ies inspired some middle school students in Xiamen city to organize a successful community battery recycling programme.58

vraag rijst waarom dit gebeurt. Is het omdat de top van het bestuur te zwak is om zijn  All types of ENGOs, not just web-based groups, use the internet for various purposes. Of the 71 ENGOs covered in Figure 3, 38 have onderdanen te controleren? Of gaat het verder en wensen zij eigenlijk niet dat het nieuwe  59 organizational web sites as of August 2003. More than half of these have bulletin boards. Many web sites, such as Human & Nature in beleid slaagt, wetende dat dit het begin van het einde van hun hiërarchie is.  Harmony (www.enviroinfo.org.cn) run by the Institute for Environment and Development, are important tools for public environmental eduHet is dan ook niet verbazend dat de druk tot verandering vanuit een andere hoek komt.  cation. Similarly, bulletin boards are useful spaces for information,

Het volk begint zich meer en meer zelf te organiseren, dit officieel onder het mom van  57. Interview with a Green-Web leader, June 2002. For details about Green-Web and

several other web-based groups, see Guobin Yang, “Weaving a green web: the internet and ENGO’s of officieus via het internet. Daarbij manen ze via niet‐agressieve acties de  environmental activism in China,” China Environment Series, Issue 6 (2003), pp. 89–92.

58. Ibid. ambtenaren aan om zich aan de voorschriften te houden, zoniet worden zij voor de rechter  59. I first searched for web site information in print or electronic materials about these NGOs. For those with no such information in these sources, I conducted a search in August

gedaagd. Men kan deze opkomst van het volk niet negeren en kan besluiten dat na het  2003 using the Chinese search engine baidu.com by typing in the Chinese names of the organizations. Many student environmental associations also have web sites but are not

counted here. ontstaan van een vrijemarkteconomie zij de ijver hebben om zelfs ook de politiek te 

hervormen.    

56 

3.2. De Internationale druk naar oplossingen  De internationale wereld lijdt op lange termijn evenzeer onder de vervuiling en  gezondheidsproblemen in China. Het SARS virus dat de wereld in zijn ban hield is daar een  voorbeeld van. De internationale wereld kan zich niet zomaar bemoeien in het milieubeleid  van China, zij kunnen enkel een steunende rol bieden en klaarstaan wanneer hun hulp  gevraagd wordt. Op niet‐gouvernementeel vlak ligt dit niet veel anders, de internationale  organisaties moeten immers visa aanvragen en reden tot bezoek aangeven. Indien dit door  de overheid niet getolereerd wordt, worden zij bij entry van het land geweigerd. We  concentreren ons in het volgende op de wijze waarop China reageert op deze druk, de  duale rol van de WTO op China en hoe China zich verhoudt tot het Kyoto protocol.  3.2.1. Internationale verdragen  Het terugkeren van China in het internationaal forum begon ongeveer in 1970. Voor  Taiwan had deze heropening van China naar de buitenwereld nare gevolgen. Voorheen  door vele landen erkend als een onafhankelijk land, maar door China beschouwd als een  autonome provincie, nam China de plaats in van Taiwan aan de diplomatieke tafel. Op dit  moment was China nog in volle Culturele Revolutie, een rumoerige periode die ook zijn  neerslag had op het diplomatiek beleid. ‘Hard power’, het afdwingen van je wensen door  middel van overreding tot zelfs dreigementen, stond centraal. De belangrijkste regel in hun  diplomatie was dat het buitenland zich niet mocht inmengen in nationale kwesties.  Milieubeleid viel daarbij onder een nationale gelegenheid. De eerste Conferentie waar  China aan deelnam was ironisch genoeg de UNCHE of United Nations Conference on Human  Environment, de directe voorloper van het Kyoto Protocol en tevens de eerste Conferentie  in een lange reeks over milieubescherming en de daarmee gepaard gaande invloed op de  gezondheid van de mens. China nam de volgende jaren vaker deel aan internationale  debatten en begon langzaamaan delegaties in eigen land te ontvangen. Zo stuurde het  orgaan verantwoordelijk voor milieubescherming in 1995 maar liefst 250 delegaties uit en  ontving ze zelf vanuit het buitenland samen met 80 delegaties ongeveer 210,6 miljoen  dollar aan steun. China kreeg door zijn hernieuwde interesse in de buitenwereld meer  aanzien en werd als een sleutelfiguur beschouwd voor de toekomst van de andere  ontwikkelingslanden. China was immers een permanent lid van de Verenigde Naties, was  het grootste ontwikkelingsland ter wereld en had samen met de andere drie BRIC‐landen  (Goldman & Sachs 2001) een mooie toekomst voor zich. Algauw namen ze het voortouw in 

 

57 

de G77, een organisatie waarin 77 ontwikkelingslanden zetelen, en creëerden ze zo de ‘G77  plus one’. Met dit leiderschap trachtte China zijn diplomatieke kracht te gebruiken om voor  de belangen van de ontwikkelingslanden te vechten.  China is, net als andere ontwikkelingslanden, immers van mening dat de welvarende,  ontwikkelde landen voor de milieubescherming moesten instaan. Hun ontwikkeling is  immers voorbij waardoor zij zich hierop makkelijker konden concentreren. Hun mening  was dat elk verdrag dat door een ontwikkelingsland ondertekend werd een evenwicht  moest nastreven tussen economische ontwikkeling en milieubescherming. Indien hieraan  geen gehoor werd gegeven, dan zou de situatie volgens China scheefgroeien en meer en  meer lijken op het oude imperialisme waarin de ontwikkelingslanden vroeger slachtoffer  waren. De manier waarop ze deze voorwaarden aan de ontwikkelde landen overdragen is  door de jaren heen helemaal veranderd. Het land is afgestapt van het gebruik van ‘hard  power’, ‘soft power’ is nu kenmerkend voor hun buitenlands beleid. Hoewel hun  voornaamste regel inzake nationale kwesties onveranderd is gebleven. ‘Soft Power’ is  volgens Joseph Nye Jr. (2004) nagenoeg volledig tegengesteld aan ‘Hard Power’, het lijkt op  een tactisch spel waarbij door aantrekkelijkheid en door toegeving aan bepaalde, minder  belangrijke zaken, de mening of wens van het land in belangrijkere zaken behaald kan  worden. De aantrekkelijkheid verkrijgt China op zijn beurt via de bloeiende economie. De  toegevinggezindheid en algemene bereidwilligheid bereikt China door internationale  verdragen te ondertekenen. Let wel op, conform hun basisregel aanvaarden zij geen  opgelegde bindende cijfers die zich in het nationaal beleid inmengen.  De voornaamste partner bij deze internationale verdragen is daarbij de Europese Unie met  het voornaamste samenwerkingsverdrag het Kyoto Protocol, meer bepaald de Clean  Development Mechanisms. Hoewel er soms wrevel is tussen beide door aanslepende  discussies over mensenrechten of economie, trachten ze meer samen te werken en meer  overleg te plegen. Er zijn dan ook minstens jaarlijkse vergaderingen tussen de Europese  Commissie en de top van de Chinese regering. Momenteel lopen er vier niet‐Kyoto  gerelateerde programma’s inzake milieubescherming in China, dit in samenwerking met de  Europese Commissie. Het budget voor deze programma’s wordt samen in overleg bepaald  alsook wie voor welk deel van het budget instaat. Het grote hekelpunt aan deze verdragen  is het succes ervan. Veel hangt opnieuw af van de lokale ambtenaren, wat er dan ook toe  leidt dat sommige projecten slechts matige resultaten behalen. Kenmerkend aan de   

58 

samenwerking met de EU is de nadruk die ligt op technologie. China beschouwt  technologie als een grote kost die de ontwikkeling van het land sterk zou inhouden. Door  kennis en technologie van de EU naar China te brengen wordt dit probleem omzeild. Door  het CDM systeem toe te passen is China overigens niet de enige die er voordeel uit kan  halen, maar hierover later meer.  Hoewel China de vele internationale verdragen, vooral de milieubeschermende, ziet als een  hefboom om andere zaken gedaan te krijgen, halen ze er toch voordeel uit. Dit  voornamelijk in de vorm van import van technologie en groter aanzien in de internationale  wereld. Desondanks mag men zich hier niet blind op staren. Zolang China de niet‐ inmenging van andere landen in hun nationaal beleid voorop stelt zullen al deze verdragen  bitter weinig uithalen om vervuiling in eigen land tegen te gaan. De WHO en internationale  ENGO’s beseffen dit en trachten de regering er dan ook op te wijzen.  3.2.2. Duale rol van de WHO  Sinds de start van het Opendeurbeleid waren de TVE’s verantwoordelijk voor de  reusachtige economische groei van het land. Net toen de groei ietwat aan het stabiliseren  was in 2001, trad China toe tot de WTO. Het BDI steeg en het BBP haalde opnieuw dubbele  cijfers. Al gauw kreeg China de naam van ‘Workshop of the World’. Textielindustrie,  staalindustrie en andere van overal ter wereld heralloceerden zich naar China. Met de  komst van al die vervuilende industrieën steeg de vervuiling dramatisch, een feit dat China  meermaals benadrukt heeft. De producten in China gemaakt, zijn voornamelijk op export  gericht, richting de ontwikkelde landen van het Westen. De vervuiling en de gevolgen ervan  blijven echter in het land van herkomst achter. In zeker zin is de toetreding van de WHO  dus verantwoordelijk voor het toenemen van de vervuiling in China. De WHO verhoudt zich  sinds de Milleniumronde in Seattle in 1999 tot China ook op een andere manier. Zo zijn er  overeenkomsten van de WHO die stellen dat wanneer een land producten produceert en  exporteert die ten gevolge van de technologie of de aard van het product nationaal ernstige  gevolgen kan hebben voor de nationale bevolking, heeft de WHO het recht heeft om  handelsembargo’s op dat product te leggen (Agreement on Technical Barriers to Trade, Art.  2,2 and 2,4). Het zijn niet allemaal embargo’s, zo is de WHO ook toegestaan om subsidies  uit te keren aan de bedrijven. Dit in sommige gevallen tot 20% van de kosten gemaakt om  conform te zijn aan de nieuwe milieuwetten.  

 

59 

Gepaard met het openen van de media, ontstaan van NGO’s, inmengen van INGO’s heeft de  toetreding tot de WHO naast de vervuiling ook gunstige effecten met zich mee gebracht.  Hoewel het land nog een lange weg te gaan heeft, zijn de verschillen met de periode voor  de WHO niet te betwisten. China stelt zich meer open naar de buitenwereld en stapt  langzaamaan van zijn economiegerichte beleid af. Een verandering die aan snelheid wint en  het land een mooie toekomst brengt.  3.2.3. Internationale NGO’s  De rol van de internationale NGO’s in China werd eerder al aangehaald. Met het controleren  van de overheid wie het land binnentreedt en wat hun plannen zijn, is het voor de  internationale NGO’s niet makkelijk om effectief veel te verwezenlijken in China. Sommige  organisaties worden het land toegelaten nadat hun programma grondig gescreend is en er  geen twijfel over bestaat dat er schade aan het imago van de Partij of China berokkend kan  worden. Een reden voor deze strenge maatregelen ligt in China’s opvattingen van de  mensenrechten en het ongenoegen daarover van de internationale wereld. Organisaties als  Amnesty International hebben al meer dan eens protest gehouden in China, de  onderwerpen gingen dan van de mensenrechten zelf, tot de recente onderdrukking van de  Oeigoeren en Tibet. Desondanks staan andere organisaties, zoals het WWF, hoog in het  vaandel bij de Chinese overheid. De meeste van deze organisaties beperken hun eigen  inmenging in China en verkiezen dan ook om met de lokale ENGO’s samen te werken. Vaak  zijn die organisaties van de GONGO‐vorm en genieten ze overheidssteun. De INGO’s die het  land niet binnen geraken maar toch niet bij de pakken willen blijven zitten vinden in de  niet‐GONGO’s vaak hun bondgenoot. Het doorspelen van informatie werd er met de komst  van het internet veel makkelijker op. Op deze manier kan dan toch de staat omzeild  worden om het volk een groen bewustzijn aan te leren en hen digitaal bij te staan bij het  opstellen van rechtszaken en dergelijke.  3.2.4. KyotoProtocol  Het Kyoto‐Protocol is tot op vandaag de dag nog altijd het meest vooraanstaande verdrag  met milieubescherming als onderwerp. Het Protocol zelf kende zijn ontstaan in 1997 maar  werd voorgegaan door het UNFCCC of United Nations Framework Convention on Climate  Change dat in 1992 opgesteld werd onder het toeziend oog van de Verenigde Naties. Het  doel van dit verdrag was het stabiliseren van het klimaat door de uitstoot van  broeikasgassen te verminderen. Hierbij werd een opdeling van de landen gemaakt, waarbij   

60 

de ANNEX‐I landen geïndustrialiseerde landen zijn die bindende maatregelen hebben op  hun uitstoot. De ANNEX II landen zijn ontwikkelde landen die instaan voor een deel van de  kosten van ontwikkelingslanden. In 1997 werd in de Japanse stad Kyoto het Protocol  ondertekend en in 2005 ging het van kracht. 38 landen hebben zich daarbij geëngageerd  om de uitstoot van broeikasgassen drastisch terug te drijven, in totaal hebben 187 landen  het Protocol ondertekend en geratificeerd. Hoewel het Kyoto Protocol al aanleiding heeft  gegeven aan tal van milieubeschermende initiatieven krijgt het toch overal ter wereld  sterke kritiek. De voornaamste kritiek is dat het Protocol niet genoeg slagkracht heeft,  waardoor het niet behalen van de restricties geen verdere gevolgen heeft. Verder is er ook  kritiek op wie het Protocol doelt, om de uistoot terug te drijven. De 38 landen die zich  engageren, stoten in totaal minder dan één derde van de jaarlijkse totale uitstoot uit. Meer  en meer stemmen rijzen daarbij op met het verzoek de ontwikkelingslanden in het  Protocol te incorporeren. Zij zijn immers de primaire vervuilers en uitstoters van  broeikasgassen. China leidt daarbij de ontwikkelingslanden letterlijk in absolute cijfers  uitstoot en figuurlijk als kopfiguur van de G77 plus One. China is sinds 2006 het land dat de  grootste jaarlijkse uitstoot heeft van alle landen ter wereld, een plaats die ze heeft  overgenomen van de Verenigde Staten van Amerika. De Chinese overheid verdedigt zich  hiertegen, want als je de gegevens per capita bekijkt ziet men dat China pas op de 73e  plaats staat in de lijst van uitstoot van broeikasgassen per jaar per capita. In december  2009 vond de laatste bijeenkomst van de, aan het Kyoto Protocol, deelnemende landen  plaats. Het doel van de bijeenkomst in Kopenhagen was om een vervolgverdrag op te  stellen daar het Protocol in 2012 afloopt. Volgens velen was deze bijeenkomst een  regelrechte ramp, China werd daarbij meer dan eens naar voren geschoven als boosdoener.  Zo was de Chinese premier Wen Jiabao zelf niet aanwezig tijdens de besprekingen en  moest er nu en dan telefonisch onderhoud gepleegd worden om deze laatste op de hoogte  te stellen van de situatie. Vervolgens was China niet akkoord met de 80% vermindering  van emissie tegen 2050 door de ontwikkelde landen. Een bizar feit, wetende dat China geen  ontwikkeld land is en hiermee dus geen in se geen zaken bij heeft. Met de  uitstootvermindering van 50% tegen 2050 voor ontwikkelingslanden was China het ook  niet eens. Het kreeg daarbij grote steun van andere ontwikkelingslanden, landen die in het  verleden meer dan eens ontvanger waren van Chinese donaties. Mark Lynas, reporter bij  de Britse krant The Guardian meent dat China dit spel speelt om het Verdrag nu te  verzwakken. Want als men het op lange termijn bekijkt heeft China alle voordeel bij een   

61 

zwak verdrag nu, zodat het in de toekomst niet nog meer moet inzetten om de normen te  halen. Daarbij is het handig meegenomen dat China op dit moment kan verdergaan met de  huidige economische groei die grotendeels door steenkool gevoed wordt.   Hoe dan ook heeft China al veel voordeel gehaald uit het Kyoto Protocol, dit onder het  mom van de Clean Development Mechanism. De CDM’s zijn projecten die in  samenwerkingsverband opgezet worden tussen ANNEX‐I landen en non‐ ANNEX‐I landen.  Dit door van de eerste materialen en technologie over te brengen naar de laatste, waarop  er genoten wordt van fiscale voordelen en de ANNEX‐I landen ‘credits’ krijgen waarmee ze  hun emissienormen kunnen verlagen. Desondanks is er kritiek op de CDM’s omdat ze  zichzelf tegenspreken, enkel de ANNEX‐I landen zijn gebonden aan het verdrag, de non‐ ANNEX‐I landen niet, terwijl er wel sprake is van joint ventures. Toch zijn de CDM’s een  razend succes, in het bijzonder in China. Van alle CDM’s opgesteld in de wereld bevindt  73% zich op Chinees grondgebied. En in 2008 liepen er maar liefst 1295 projecten die  goedgekeurd werden als CDM project. De voornaamste partners daarbij zijn opnieuw de  EU‐lidstaten, met meer dan twee derde van de projecten afkomstig uit de EU. Het aantal  lopende CDM projecten in China zou veel hoger kunnen liggen mochten de Verenigde  Staten van Amerika het Kyoto Protocol geratificeerd hebben en zo officieel aan de  projecten te kunnen deelnemen. Kenmerkend aan de CDM’s in China is dat ze bijna  allemaal gericht zijn op duurzame ontwikkeling en duurzame energie. Het merendeel van  de projecten volgt dan ook de trend gezet door het Nederlands bedrijf Senternovem dat als  eerste in 2005 een CDM in China opstartte. Toch is deze aandacht aan duurzame energie  niet volledig positief. Wanneer men naar het voorbeeld kijkt van de Drieklovendam ziet  men al gauw welke effecten zo’n massaprojecten kunnen hebben. Talloze gezinnen zijn  onteigend omdat hun grond onder water komt te staan, een hele habitat is vernietigd,  inclusief de fauna en flora die er leeft. China rechtvaardigt deze acties omdat volgens hen  de groep voor het individu komt en omdat deze acties nodig zijn voor het Chinese volk, hun  toekomst en rechtvaardige plaats in de wereld te garanderen.  Of China aan de basis lag van het falen van de bijeenkomst in Kopenhagen maakt nu nog  weinig uit, belangrijker is dat de bijeenkomst gefaald is. Het einde van het huidige Protocol  nadert en een opvolger is noodzakelijk om de klimaatsverandering een halt toe te roepen.  China speelt daarbij niet in het minste een sleutelrol. Niet alleen als grootste uitstoter van  broeikasgassen maar ook en vooral door zijn leidersrol over de ontwikkelingslanden.   

62 

3.3. Waaraan dient er nog aandacht aan besteed worden in de nabije toekomst?  China wordt in de hele economische wereld aanzien als een reusachtige potentiële  afzetmarkt. Tot enkele decennia geleden was deze markt volledig afgesloten van de rest  van de wereld. Het socialisme volstond namelijk voor het land om voor zichzelf te voorzien.  Grond, transport en behuizing werd door iedereen gedeeld, het individualisme was een  concept dat door weinigen begrepen werd. Met de opening van China naar de rest van de  wereld en het invoeren van vrijemarktsystemen werd de Chinese bevolking meer en meer  vertrouwd met de notie van individualisme. In wat volgt hebben we het over een restant  van de socialistische aanpak, namelijk de Huai River Policy, en de gevolgen van de intrede  van de vrije markt. Dit door de private verkoop van personenwagens te bekijken en  algemener de Pollution Haven Hypothesis.  3.3.1. Huai River Policy  De Huai River Policy is een overblijfsel van het socialistische regime pur sang waarbij het  volk zelf niet diende in te staan voor hun onderkomen en gezondheidszorg. Omdat in het  noorden van China de winters erg koud zijn werd ervoor geopteerd om centrale  verwarmingseenheden op te stellen die de gehele stad tijdens de winter gratis van  verwarming voorzag. Waar dit niet mogelijk was werd er door de overheid gratis steenkool  geleverd zodat zij dit naar believen konden gebruiken. De naam Huai River Policy werd  gekozen omdat de Huai rivier als zuidergrens fungeert van het gebied waar verwarming  werd voorzien. De verwarmingseenheden werken net als het merendeel van de Chinese  economie op steenkool, een op zich heel inefficiënte brandstof wat nog verergerd werd  door de technisch achterhaalde centrales waarin ze gebruikt werden. Bijkomend was de  uitstoot van alle schadelijke stoffen door het overmatig gebruik van de kolen. Douglas  Almond (2009) startte dan ook een onderzoek waarbij hij de luchtkwaliteit in het noorden  vergelijkt met die van het zuiden, waar het verwarmingsbeleid niet in voege was. Zoals  eerder al aangetoond, bevestigt Almond opnieuw de algemene slechte luchtkwaliteit. Zo  zijn de waarden die hij mat maar liefst 5 keer hoger dan die in de Verenigde Staten van  Amerika. Na een econometrische oplossing van de gegevens kwam hij tot de conclusie dat  de waarden boven de grens van het gebied inderdaad slechter waren dan de waarden  onder die grens. Opmerkelijk is wel dat de concentraties zwaveldioxide en stikstofoxide,  beide uitgestoten bij verbranden van steenkool, langs beide kanten van de grens overeen  kwamen. Hiervoor kan men verschillende oorzaken onderzoeken, best zou zijn de 

 

63 

betrouwbaarheid van de data eerst te onderzoeken. Toch geeft Almond als grootste reden  dat er verschillende bronnen zijn voor de concentraties, de voornaamste daarbij industrie  en steenkoolcentrales. De bronnen van beide stoffen zijn daarbij ongelijk verdeeld over het  land, er zijn namelijk meer industriezones in het zuiden maar ook minder  steenkoolcentrales. Daardoor lijkt de Huai River Policy schijnbaar minder schadelijk is dan  eerst gedacht werd.  Omdat de verwarming aangeboden wordt door de staatsbedrijven en de overheid  stelselmatig alle staatsbedrijven verkoopt is het aangeraden de situatie van dit beleid op te  volgen. Een privatisering van deze staatsbedrijven kan daarbij verschillende gevolgen  hebben, het wegvallen van het gratis karakter van de verwarming is daarbij meer dan  gewoon een mogelijkheid. Een voordeel van die privatisering zou het opkrikken van de  efficiëntie kunnen zijn wat op termijn afstappen van het gebruik van steenkool betekent en  dus gepaard gaat met zuivering van de lucht.  Aansluitend met dit beleid, op een meer algemeen niveau, is het energieverbruik in China.  Het verlagen van het energieverbruik is sinds de laatste jaren dé prioriteit ven de Chinese  overheid. Het stelde in navolging met de Europese Unie een doel in om het totaal  energieverbruik tegen 2010 met 20% te verminderen. Een doel waar ze helaas niet in  geslaagd zijn. Om dit doel te bekomen besloot China de achterhaalde steenkoolinstallaties  in grote mate te vervangen door een meer duurzame vorm van energieontwikkeling. De  CDM’s helpen daarbij door technologie in verband met bijvoorbeeld waterkrachtcentrales  over te brengen. Welke doelen de overheid post 2010 zal stellen zal men pas te weten  komen bij start van het Twaalfde Vijfjarenplan.  3.3.2. Privé automarkt  Sinds 1994 werd de automarkt in China één van de pilaarindustrieën die de Chinese  economie moest steunen om het land naar rijkdom en welvaart te brengen. Sinds dan is de  auto‐industrie in China een lucratieve bezigheid die gepaard gaat met monsterwinsten. Pre  1994 reden er slechts een beperkt aantal auto’s rond, zo het was niet ongekend dat er maar  één auto per dorp was. Vanaf de jaren ’90 was het echter mogelijk om als particulier een  auto aan te schaffen. Om te voorkomen dat het land al te snel werd overrompeld, nam de  regering enkele maatregelen. De auto moest ingeschreven worden op de plaats waar de  eigenaar woonde en mocht de territoriale grenzen van dat gebied niet overschrijden. 

 

64 

Auto’s die dus in de hoofdstad ingeschreven waren mochten deze niet verlaten.  Desondanks is de groei van zowel de auto‐industrie als de automarkt razendsnel gestegen.   Het aantal auto’s op de baan in China is tussen 2000 en 2005 met 290% gestegen, dit  terwijl het BBP per capita slechts met 120% gestegen is. Daarenboven is China nu het  grootste autoproducerend land na de Verenigde Staten van Amerika.  Deze hoeveelheid auto’s heeft door het aanleggen van autowegen, het verbruik van  natuurlijke grondstoffen en de vervuilende staalindustrie die de bevolking van auto’s  voorziet, op zich al een serieuze impact op het milieu. Wanneer men daarbij de uitstoot van  de auto’s aan toevoegt, kan men een idee hebben van de druk die de auto‐industrie op het  milieu plaatst. In Europa zijn de auto’s onderworpen aan allerlei normen om deze druk zo  licht mogelijk te maken. De belangrijkste daarbij is de huidige EURO V norm die een limiet  plaatst op de uitstoot van de auto, indien deze niet behaald wordt kan de auto niet  gehomologeerd worden en dus ook niet aan de consument aangeboden worden. In China  heeft men dergelijke normen niet. Dit betekent niet dat er nog niet geprobeerd is dergelijke  normen in te voeren. Een laatste poging was in 2007 toen gelobbyd werd normen,  vergelijkbaar met de Europese EURO IV, op personenvoertuigen in te voeren. Dit stuitte  echter op hevig protest van de NDRC, het plannend economisch orgaan, dat stelde dat zo’n  normen nefast zou zijn voor de motoren van de voertuigen. De kwaliteit van Chinese  brandstof is namelijk van dermate lage kwaliteit dat ze schade zou toebrengen aan de  nieuwe, ecovriendelijke motoren. Een rechtstreekse vergelijking van het totale aantal  personenwagens per capita en hun impact op het milieu tussen China en de rest van de  wereld mag men niet zomaar maken. Niet alleen omdat de gemiddelde afstand die de auto  per capita in China veel lager is dan het wereldgemiddelde, ook omdat deze wagens vaak  nog altijd in groepsverband gebruikt worden en dus zelden slechts één enkele persoon  vervoeren.   Voor de Olympische Spelen in 2008 trachtte de overheid via allerhande middelen de  luchtkwaliteit naar een hoger niveau te brengen. Het merendeel van die middelen had te  maken met het aantal auto’s in Beijing, die voor meer dan 40% verantwoordelijk zijn voor  de slechte luchtkwaliteit, naar beneden te halen. Eerst opteerde men voor een systeem  waarbij je aan de hand van het laatste cijfer van je nummerplaat wist of je al dan niet mocht  rijden. De even cijfers mochten enkel op even dagen, oneven op oneven dagen. Tijdens de  proefperiode had de overheid de bevolking gevraagd hieraan naarstig mee te werken, om   

65 

zo de rest van de wereld te tonen wat China allemaal kon. Het gevolg was dan ook dat de  campagne een regelrecht succes was. Tijdens de proefperiode bleek de luchtkwaliteit te  verbeteren, het aantal verkeersopstoppingen daalde zienderogen. Toen de proefperiode  voorbij was daalde de luchtkwaliteit echter tot ver onder de normaal van voor de  proefperiode. In hun ijverigheid de overheid te helpen had de bevolking namelijk alles  waarvoor de auto gebruikt werd uitgesteld, tot de proefperiode voorbij was. In de periode  vlak voor de Olympische Spelen bleek dan ook dat deze middelen niet voldoende waren om  de luchtkwaliteit goed te krijgen. De regering koos vervolgens voor resolute maatregelen  door de binnenstad personenautovrij te maken en alle zware transportvoertuigen uit de  hele stad te verbannen gedurende de periode van de Spelen.  Met een geschat aantal auto’s van 42,1 miljoen tegen 2020 dient China actie te ondernemen  op dit front. Omdat de auto‐industrie een pilaarindustrie is krijgt het speciale privileges  van de overheid met het oog op een extra duwtje te geven aan de economische groei. De  projecties van de toekomst stellen daarbij een gemiddelde jaarlijkse groei van 18% voor,  476 J. Han, Y. Hayashi / Transportation Research Part D 13 (2008) 471–478 die grotendeels gerealiseerd wordt in de stedelijke gebieden. De nu al erbarmelijke 

80

35

Urban and rural shares (%)

Private car stock (million)

45 100 luchtkwaliteit in die steden zal daarbij in de toekomst alleen nog maar slechter worden.  40

Onderzoek stelt daarbij dat maar liefst 77% van de totale uitstoot van broeikasgassen in  30 60

25

20 2020 uitgestoot zal worden in stedelijke gebieden. Die jaarlijks groei zal er immers voor  40 15

10 20 zorgen dat de uitstootwaarden van het jaar 2000 tegen 2020 verzestien‐ tot  5 0

0

vertwintigvoudigd worden. Met dergelijke cijfers is het imperatief dat China iets  2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 Private car stock Urban share Rural share onderneemt om dergelijke situaties te voorkomen vooraleer er geen ontkomen meer aan  Fig. 4. Private car stock with urban and rural shares in China 2000–2020.

is.  Table 3

Tabel 6 Jaarlijkse uitstoot in China tussen 2000 en 2020 (in miljoen ton)  Annual emissions with urban-rural division in China 2000–2020 (million tons) Urban areas

CO2 CH4 CO NMVOC NOx SO2

Rural areas

National totals

2000

2010

2020

AGR (%)

2000

2010

2020

AGR (%)

2000

2010

2020

AGR (%)

7.17 0.002 0.84 0.16 0.06 0.005

60.85 0.02 6.72 1.26 0.54 0.05

214.73 0.06 22.41 4.21 1.93 0.18

18.53 17.97 17.88 17.88 18.70 19.69

6.13 0.002 0.71 0.13 0.05 0.004

31.59 0.01 3.49 0.65 0.28 0.02

64.92 0.02 6.78 1.27 0.58 0.05

12.53 11.99 11.91 11.91 12.69 13.63

13.30 0.004 1.55 0.29 0.12 0.01

92.43 0.03 10.21 1.91 0.82 0.07

279.66 0.07 29.18 5.48 2.52 0.23

16.45 15.90 15.81 15.82 16.62 17.59

Note: AGR denotes the annual average growth rate of vehicular emissions from 2000 to 2020.

 

3.3.3. Pollution Haven Hypothesis  De Pollution Haven Hypothesis (PHH) is een stelling, ontworpen door professor M. S. Taylor  (2004), die sinds zijn ontstaan de economische wereld geboeid houdt. De stelling stelt dat  industriële landen zich aangetrokken voelen tot landen of regio’s waar een relatief zwak  milieubeleid gevoerd wordt, omdat het vestigen van die industrieën in het thuisland te   

66 

hoge kosten met zich meebrengt. Door het verplaatsen van die industrieën ondervinden de  ontwikkelingslanden daarbij een nog grotere druk op het milieu en is het niet ongekend dat  dit land zich verder zal toespitsen op economische groei ten koste van het milieu. Het geval  van China is al meermaals bekeken en het bestaan van de PHH is daarbij zowel bewezen als  weerlegd. China kent een enorme groei van zijn BDI sinds eind jaren ’70. Kenmerkend  daarbij is de plaats waar het BDI geïnvesteerd werd en waar dit BDI vandaan kwam. Meer  dan 86% van het totaal geïnvesteerde BDI tussen 1979 en 2003 werd in de kustgebieden in  het Oosten van het land gebruikt, ruwweg 70% van dit BDI was in diezelfde periode  afkomstig van andere Aziatische landen.  Volgens Dean et al (2007) is er een bewijs van het bestaan van PHH, men moet de stelling  echter nuanceren. Hij zegt dat er namelijk een belangrijke relatie is tussen het bestaan van  PHH, vanuit welk land de BDI komt en welk type industrie deze BDI zal ontvangen. Indien  de BDI uit zogenaamde ECP of ethnically Chinese projects komen kan men het bestaan van  PHH confirmeren. Dit echter enkel en alleen wanneer ze geïnvesteerd worden in projecten  die toebehoren aan industrietypes die sterk vervuilend zijn. In gevallen waarbij projecten  vanuit het verre buitenland worden opgezet of wanneer het uit minder vervuilende  industrie komt, is er geen bewijs van PHH. Hoewel het probleem van betrouwbare data een  constante blijft wanneer we met China te maken hebben, vertrouwt Dean et al toch op een  andere reden. Hij stelt dat het verschil in technologie de voornaamste reden is waarom we  het PHH niet kunnen bewijzen bij BDI vanuit het Westen. De technologie van het Westen is  immers verder geëvolueerd en behaalt zonder veel moeite bijna alle normen van de  Aziatische landen. Daarbij kijken de Westerse bedrijven voor dergelijke investeringen vaak  verder in de toekomst. Ze voorspellen op lange termijn dan ook een strikter milieubeleid  waardoor het voordeliger uitkomt om onmiddellijk technologie te hanteren die aan  toekomstige normen voldoet. Dean et al confirmeert het PHH, maar dus enkel op een intra  land niveau en enkel voor sterk verontreinigende industrieën.   Shen Junyi, een Japanse professor aan de universiteit van Osaka, verwerpt de gehele PHH  en heeft het over de Factor Endowment Hypothesis. De FEH is een hypothese die veel beter  past in het probleem China, deze stelt dat landen met een relatieve overvloed aan kapitaal  de productie van intensief vervuilende goederen zal exporteren. Dit omdat de meeste  vervuilende goederen tevens kapitaalintensief zijn, de productie verplaatsen naar landen  die relatief weinig kapitaal hebben heeft daarbij twee voordelen. Het is relatief goedkoper   

67 

omdat de factorprijzen er lager liggen en houdt de vervuiling uit de kapitaalovervloedige  landen. Hij verwerpt de PHH op basis van de redenering die stelt dat de kost om te voldoen  aan milieunormen ten opzichte van de totale productiekost slechts heel gering is, het effect  van deze kost op de handel is daarbij ook relatief klein.  Het effectief bestaan van het PHH is voor China een belangrijke vraag. Het geeft immers  een negatieve relatie weer tussen de buitenlandse directe investeringen en de druk op het  milieu. Aangezien China sinds de toetreding tot de WHO een economische groei kent die  voornamelijk gevormd wordt door het binnenkomend BDI, en dit BDI tot op heden heel  hoog blijft. Kan dit een aanzienlijke verklaring zijn én voorspelling van de vervuiling in  China.  Conclusie   Het Chinese milieubeleid kent zijn ontstaan in 1972 en heeft veel weg van de processie van  Echternach, waarbij de trage stoet drie stappen naar voren zet en twee terug. De  implementatie van het milieubeleid wordt overschaduwd door tal van tegenslagen, gevoed  door de nadruk van Partij en Staat op de economische groei van het land. De belangrijkste  milieuproblemen in het land zijn die van de water‐ en luchtkwaliteit. De gevolgen ervan  wegen zwaar door op de economie, maar het is de Chinese bevolking die het meeste lijdt.  De stedelijke bevolking lijdt het zwaarst onder de ondermaatse luchtkwaliteit met in  sommige gevallen de dood tot gevolg. De plattelandsbevolking blijft met de zeer beperkte  toegang tot zuiver water ook niet gespaard. De milieuverontreiniging van China is van een  heel andere aard dan bijvoorbeeld de humanitaire problemen omdat het probleem niet  ophoudt aan de landsgrenzen. Als land met grootste absolute uitstoot broeikasgassen ter  wereld, beïnvloedt het ook de internationale wereld.     Het huidige milieubeleid probeert een halt toe te roepen aan de vervuiling maar slaagt daar  nauwelijks in. Mogelijke oorzaken voor dit falen kunnen worden gezocht in de overmacht  van de WHO of de schuld kan worden gelegd bij de TVE’s. Maar twee problemen blijven  hardnekkig bovendrijven: dat van de implementatie en dat van de organisatie van het  milieubeleid. De organisatie is structureel zo dat het milieubeleid ondergeschikt blijft aan  de belangen van de economische groei van het land. Hierdoor zijn de budgetten niet  toereikend en wordt het personeel te vaak het zwijgen opgelegd. Alsof dit het milieubeleid   

68 

nog niet genoeg ontwricht, laat de implementatie van het milieubeleid ook steken vallen.  De ambtenaren zijn vaak te laag geschoold voor de job die van hun verwacht wordt en  geven menigmaal aan andere, meer financieel gerichte, incentieven toe om zo hun eigen  toekomst veilig te stellen. De ambtenaren alle schuld geven, zou echter een te gemakkelijke  conclusie zijn. Zoals te lezen valt in dit proefschrift spelen ook sociaal‐culturele factoren  een belangrijke rol in de moeilijke weg naar een degelijk milieubeleid.   Meer dan te zoeken naar de oorzaken, is het nu van belang om te zoeken naar oplossingen.  De Chinese overheid staat gelukkig niet alleen in haar strijd tegen corruptie en vervuiling.  Sinds het de ideologische mindset die doelt op economische groei laat verzwakken, staat de  internationale wereld klaar om te helpen de groeiende automarkt en vervuilende industrie  te verschonen. Dit aan de hand van niet aflatende gouvernementele en niet‐ gouvernementele steun. De belangrijkste partners zijn dan ook voornamelijk de EU  lidstaten met daarnaast de WHO lidstaten. Maar ondanks die hulp staat China voor een  loodzware opdracht en kampt men in het westen met zeer veel onduidelijkheden. Al was  het maar omdat de data inzake vervuiling in China moeilijk te verkrijgen zijn en er nooit  echt zekerheid is over de betrouwbaarheid ervan. Laat staan dat men nu al zou kunnen  stellen dat de economische mindset in China al verwaterd zou zijn. 

 

69 

Bronvermelding  •

•

•

• • •

• • •

• • • • • • •

• • •

 

Almond, D. et al, 2009, Winter Heating or Clean Air? Unintended Impacts of China’s  Huai River Policy, American Economic Review: Papers & Proceedings, Vol. 99, No. 2,  2009; pp. 184‐190.  Aufhammer, M., Carson, R. T., 2008, Forecasting the Path of China’s CO2 Emissions  Using Province‐level Information, Journal of Environmental Economics and  Management, Vol. 55, 2008, pp. 229‐247.  Bina, O., 2009, An Environmental Policy Integration Perspective of the Weaknesses  and Potentials of Current Chinese Practice, China‐Epi‐Sea Paper, No. 28, Wupperthal  Institute.  Chen, Gang, 2009, Politics of China’s Environmental Protection: Problems and  Progress, Series on Contemporary China, Vol. 17, 2009.  China Ministry of Environmental Protection, URL: .  China Twelfth Five Year Plan, URL:  .  Cost Of Pollution in China, 2007, Washington, URL:  <siteresources.worldbank.org/.../China_Cost_of_Pollution.pdf>.  de Gouvello, C., Hourcade, J‐C., Mathy, S., 2001, Clean Development Mechanism:  Leverage for Development?, Climate Policy, Vol. 1, 2001, pp. 251‐268.  Dean, M. J., Mary, E. L., Wang, Hua, 2007, Are Foreign Investors Attracted to Weak  Environmental Regulations? Evaluating the Evidence from China, Journal of  Development Economics, Vol. 90, 2009, pp. 1‐13.  Dockery, D. W. et al., 1993, An association between air pollution and mortality in six  U.S. cities, English Journal of Medicin, Vol. 329, 1993, pp. 1753–1759.  Drake, E., 1999, China Coucil for International Cooperation on Environment and  Development, China Environment Series, pp. 27‐32.  Fligstein, N., 2001, Social Skill and the Theory of Fields, Sociological Theory, Vol. 19,  No. 2, 2001, p.108.  Fu, Xiaolan, Zhang, Jing, 2008, FDI and Environmental Regulations in China, Journal  of the Asia Pacific Economy, Vol. 13, No. 3, augustus 2008, pp. 332‐353.  Han, Ji, Hayashi, Yoshitsugu, 2008, Assessment of Private Car Stock and Its  Environmental Impacts in China From 2000 to 2020, Transportation Research Part  D, Vol. 13, 2008, pp. 471‐478.  Jahiel, A. R., 1998, The Organisation of Environmental Protection in China, The China  Quarterly, Vol. 156, Cambridge University Press, 1998, pp. 757‐787.  Kahn, J., Yardley, J., 2007, The New York Times: As China Roars, Pollution Reaches  Deadly Extremes, URL:  , 26/8/2007.  Kaneko, Shinji, Managi, Shunsuke, 2009, Environmental Performance and Returns to  Pollution Abatement in China, Ecological Economics, Vol. 68, 2009, pp. 1643‐1651.  Knupp, E., 1999, Environmental NGOs in China: An Overview, China Environment  Series, pp. 9‐15.  Lieberthal, K, 1999, China’s Governing System And Its Impact on Environmental  Policy Implementation, 1997, China Environment Series, 1997, pp. 3‐8. 

70 

•

•

• • • • • •

• •

• • •

• •

• • • • •

 

Lynas, M., 2009, The Guardian: How do I know China Wrecked the Copenhagen  deal? I was in the room, URL:  , 22/12/2009.  Muldavin, J., 2000, The Paradoxes of Environmental Policy and Resource  Management in Reform‐Era China, Economic Geography, Vol. 76, No. 3, Clark  University Press, juli 2000, pp. 244‐271.  Nye, J. S., 2004, Soft Power: The Means to Succes in World Politics, Public Affairs:  New York, 2004.  O’Brien, K. J., 2003, Neither Transgressive nor Contained: Boundary‐spanning  Contention in China, Mobilization, Vol. 8, No. 1, 2003, p. 51.  O’Neill, J, 2001, Building Better Global Economic BRICs, Global Economics Paper, No.  66, 2001.  Oberheitmann, A., 2001, WTO and the Implications for the Chinese Environmental  Policy, ASIEN, Vol. 81, No. S, oktober 2001, pp. 32‐52.  Oksenberg, M., 2001, China’s Political System: Challenges of the Twenty‐First  Century, The China Journal, No. 45, jauari 2001, pp. 21‐35.  Pan, Yue, Zhou, Jigang, 2006, Chinadialogue: The Rich Consume and the Poor Suffer  the Pollution, URL: , 27/10/2006.  Perry, E., 2003, To Rebel is Justified: Cultural Revolution Influences on  Contemporary Chinese Protest, Palgrave McMillan: New York, 2003.   Pope C. A., et al., 2002, Lung cancer, cardiopulmonary mortality, and long‐term  exposure to fine particulate air pollution, The Journal Of the American Medical  Association, Vol. 287, 2002, pp. 1132–1151.  Scott, D., 2009, Environmental Issues as a ‘Strategic’ Key in EU‐China Relations, Asia  Europe Journal, Vol. 7, april 2009, pp. 211‐224.  Shen, Junyi, 2008, Trade Liberalization and Environmental Degradation in China,  Applied Economics, Vol. 40, 2008, pp. 997‐1004.  Sun Xinzhang, Zhou Hailin, 2008, Establishing Eco‐compensation System in China:  Practice, Problems and Strategies, China Population, Resources and Environment,  Vol. 18, No. 5, oktober 2008, pp. 139‐143.  Taylor, M., Levinson, A., 2006, Unmasking the Pollution Haven Effect, Working  Papers, februari 2008, University of Calgary, 2008.  Van Rooij, B., 2006, Implementation of Chinese Environmental Law: Regular  Enforcement and Political Campaigns, Development and Change, Vol. 37, No. 37,  2006, pp. 57‐74.  Vennemo, H. Et al, 2009, Benefits and Costs to China of Three Different Climate  Treaties, Resource and Energy Economics, Vol. 31, 2009, pp. 139‐160.  Vlaamse Milieumaatschappij,  .  Warren, D, 2001, Is Guanxi Ethical? A Normantive Analysis of Doing Business in  China, Journal of Business Ethics, Vol. 32, No. 3, 2001, pp. 191‐204.  Wu, Changhua et al, 1999, Water Pollution and Human Health in China,  Environmental Health Perspectives, Vol. 107, No. 4, april 1999, pp. 251‐256.  WWF, Conservation Programs & Environmental Education, URL:  . 

71 

•

• • •

Xia, Xiaopeng, 2007, Xinhua News Aganecy, China's Central Party School trains  50,000 officials in 30 years, URL: < http://news.xinhuanet.com/english/2007‐ 10/02/content_6822822.htm>, 02/10/2007.  Yang, Guobin, 2005, Environmental NGOs and Institutional Dynamics in China, The  China Quarterly, 2005, pp. 46‐66.  Yuan, Jia‐Hai, Kang, Jian‐Gang, Zhao, Chang‐Hong, Hu, Zhao‐Guang, 2007, Energy  Consumption and Economic Growth: Evidence From China at Both Aggregated and  Disaggregated Levels, Energy Economics, Vol. 30, 2008, pp. 3077‐3094.  Zhang, Xing‐Ping, Cheng, Xiao‐Mei, 2009, Energy Consumption, Carbon Emissions,  and Economic Growth in China, Ecological Economics, Vol. 68, 2009, pp. 2706‐2712.    Bronvermelding figuren en tabellen 

Figuur 1: China County Population Census (ACMR 2004).  Figuur 2: Cost Of Pollution in China, 2007, Washington, p. xvi.  Figuur 3: Wu, Changhua et al, 1999, Water Pollution and Human Health in China,  Environmental Health Perspectives, Vol. 107, No. 4, april 1999, pp. 252.  Figuur 4: Cost Of Pollution in China, 2007, Washington, p. 6.  Figuur 5: Aufhammer, M., Carson, R. T., 2008, Forecasting the Path of China’s CO2 Emissions  Using Province‐level Information, Journal of Environmental Economics and  Management, Vol. 55, 2008, p. 233.  Figuur 6: Cost Of Pollution in China, 2007, Washington, p. 2.  Figuur 7: Cost Of Pollution in China, 2007, Washington, p. xviii.  Figuur 8: Cost Of Pollution in China, 2007, Washington, p. 7.  Figuur 9: Cost Of Pollution in China, 2007, Washington, p. 4.  Figuur 11: Yang, Guobin, 2005, Environmental NGOs and Institutional Dynamics in China,  The China Quarterly, 2005, p. 49.  Figuur 12: Yang, Guobin, 2005, Environmental NGOs and Institutional Dynamics in China,  The China Quarterly, 2005, p. 59.  Tabel 1: Cost Of Pollution in China, 2007, Washington, p. 44.  Tabel 2: Cost Of Pollution in China, 2007, Washington, p. 4.  Tabel 3: European Commission, Environment,  URL:.  Tabel 4: Chen, Gang, 2009, Politics of China’s Environmental Protection: Problems and  Progress, Series on Contemporary China, Vol. 17, 2009, p. 91.  Tabel 5: Yang, Guobin, 2005, Environmental NGOs and Institutional Dynamics in China, The  China Quarterly, 2005, p. 50. 

 

72 

Tabel 6: Han, Ji, Hayashi, Yoshitsugu, 2008, Assessment of Private Car Stock and Its  Environmental Impacts in China From 2000 to 2020, Transportation Research Part  D, Vol. 13, 2008, pp. 476.     

 

73 

Milieubeleid in China

Recommend Documents