MASARYKOVA UNIVERZITA FAKULTA SOCIÁLNÍCH STUDIÍ Katedra mezinárodních vztahů a evropských studií Obor Mezinárodní vztahy
Mikrostáty v Evropské unii: Analýza zahraniční politiky Malty bakalářská práce
Radka Šťávová
Vedoucí práce: PhDr. Michal Kořan, Ph.D. UČO: 333340 Obor: Mezinárodní vztahy – Evropská studia Imatrikulační ročník: 2008 Brno, 2011
Čestné prohlášení Prohlašuji, že jsem tuto bakalářskou práci vypracovala samostatně s použitím pramenů a literatury uvedené v bibliografii. V Brně dne 8. prosince 2011 ………………………………………………… Radka Šťávová
Poděkování Ráda bych poděkovala PhDr. Michalu Kořanovi, Ph.D. za odborné vedení práce, cenné připomínky a rady a především za vstřícný přístup. Poděkovat chci také svým nejbližším za jejich podporu a důvěru během celé doby mého studia.
OBSAH 1. Úvod ....................................................................................................................................... 5 2. Teoretický rámec ................................................................................................................... 7 2.1 Mikrostáty v Evropské unii .............................................................................................. 7 2.2 Členství mikrostátů v Evropské unii ................................................................................ 8 2.3 Chování mikrostátů v Evropské unii .............................................................................. 10 2.4 Vliv mikrostátů v mezivládních institucích Evropské unie ............................................ 11 2.4.1 Evropská rada........................................................................................................... 12 2.4.2 Předsednictví Evropské unie .................................................................................... 13 2.4.3 Rada Evropské unie ................................................................................................. 14 2.5 Strategie mikrostátů v Evropské unii.............................................................................. 16 2.6 Shrnutí ............................................................................................................................ 18 3. Analýza zahraniční politiky Malty v Evropské unii ........................................................... 19 3.1 Základní informace o Maltě ........................................................................................... 19 3.2 Zahraničně-politická orientace Malty ............................................................................. 20 4.3 Vstup Malty do Evropské unie ....................................................................................... 22 3.4 Zástupci Malty v Evropské unii...................................................................................... 24 3.5 Cíle a strategie Malty v Evropské unii ........................................................................... 26 4. Závěr .................................................................................................................................... 31 Literatura a internetové zdroje................................................................................................ 33 Literatura .............................................................................................................................. 33 Internetové zdroje ................................................................................................................. 35
1. Úvod Evropská unie1 je jednou z řady mezinárodních organizací, která se musí vypořádat s tím, že jejími členy se stávají státy velké, střední, malé a extrémně malé. Stejně jako ostatní mezinárodní organizace musela i EU najít způsob, jak zorganizovat spolupráci mezi tak různorodou skupinou států, jak dát každé zemi prostor a zároveň zohlednit její moc v mezinárodním systému. Stanovená pravidla potom vedla různé skupiny států k různému chování. Podle teorií malých států se chování a způsob dosahování důležitých cílů malých států a mikrostátů významně liší od velkých a mocensky silných aktérů. V současné EU výrazně převažují malé země a mikrostáty nad velkými členskými státy, je jich 19 z celkového počtu 27. K narušení pomyslné rovnováhy došlo při severním rozšíření v roce 1995 a východním o devět let později. Malé státy a mikrostáty EU dominují početně, jak je to ale s vlivem, kterým reálně disponují? Jaké jsou charakteristické rysy jejich chování a jaké strategie volí, aby prosadily svoje cíle? Předkládaná bakalářská práce se zabývá zahraniční politikou mikrostátů v EU. Cílem práce bude v teoretickém úvodu vymezit pojem mikrostát v EU na základě odborné literatury, shrnout výhody a nevýhody členství a zachytit charakteristické strategie této skupiny zemí v EU. Teoretický rámec poskytne dostatečný vhled do problematiky mikrostátů v EU a základ pro empirickou analýzu zahraniční politiky Malty v EU. Ve druhé polovině práce jsou teoretické poznatky aplikovány na konkrétní příklad Malty. Práce se zaměřuje především na zahraničně-politické strategie, které Malta využívá pro vyrovnání významných strukturálních deficitů mikrostátu, mezi něž patří malá rozloha, populace nebo surovinové zdroje, a pomocí nichž prosazuje svoje životně důležité cíle v EU. Analýze zahraniční politiky země v EU předchází základní charakteristika státu a aktérů, kteří formulují zahraniční politiku. Práce si stanovuje za cíl ověřit platnost následujících hypotéz, které se vztahují k zahraničněpolitickým strategiím Malty v EU: 1. Malta se jako typický mikrostát není schopna kvůli významným deficitům vyplývajícím z její velikosti zapojit do všech politik EU, proto svoje omezené kapacity cílí jen do oblastí, které považuje za životně důležité. 2. V ostatních oblastech je aktivita Malty nízká až pasivní.
1
Dále jen EU.
5
3. V důležitých politikách, na něž soustředí velkou část svých zdrojů (lidských, finančních, apod.), Malta prosazuje svoje priority pomocí specifických strategií mikrostátů. 4. Díky zvoleným strategiím je Malta schopná úspěšně překonávat limity vyplývající z toho, že se jedná o mikrostát, a prosazovat programové priority svojí zahraniční politiky na unijní úrovni. V návaznosti na stanovené hypotézy a s použitím teoretického rámce bude v práci provedena empirická analýza zahraniční politiky Malty v EU. Důvod výběru Malty jako modelového mikrostátu je zřejmý. Malta je vůbec nejmenším členským státem2, navíc při uplatnění dělení mikrostátů autorů Kubáta a Sokola (2000: 199200) se jedná o jediný mikrostát uvnitř EU.3 Určitou nevýhodou volby Malty může být fakt, že je členem EU relativně krátkou dobu, teprve od roku 2004. Je tedy možné, že se její zahraničně-politické chování a metody ještě zcela neustálily. Na druhou stranu je potřeba zmínit, že v uplynulých sedmi letech se Malta v určitých oblastech4 profilovala zcela jasně, a právě těmito oblastmi se bude práce zabývat především. Práci dominuje zahraniční literatura, protože v českém prostředí neexistuje dostatek materiálů na takto úzce zaměřené téma.
2
Vstupem Malty do EU v roce 2004 ztratilo toto prvenství Lucembursko, zákládající člen ES/EU. Podrobněji viz Teoretický rámec – mikrostáty v EU. 4 Např. Euro-Středomořské partnerství. 3
6
2. Teoretický rámec 2.1 Mikrostáty v Evropské unii Mikrostáty jsou vnímány jako extrémní případ malých států. Mikrostát, navzdory extrémně malé rozloze a počtu obyvatel, stále naplňuje vlastnosti státu definované v Konvenci o právech a povinnostech státu (1993). Podle této konvence stát musí mít a) trvalé obyvatelstvo, b) definované území, c) vládu, d) schopnost navázat vztahy s ostatními státy. (Konvence o právech a povinnostech státu 1993) Existuje hned několik konceptů, které se v obecné rovině zabývají tím, podle jakých kritérií lze státy rozdělit na malé a velké. Na konkrétních pravidlech dělení států na velké a malé nepanuje jasná shoda, vnímání velikosti státu je relativní. Například podle autorů Duvala a Thompsona jsou zásadní následující kritéria: velikost populace, geografická velikost, ekonomická kapacita (hrubý národní produkt) a vojenská kapacita (výdaje). (Duval, Thompson 1980: 519) Velmi podobná jsou kritéria, která zmiňuje M. A. Naseer – jsou jimi velikost populace a ekonomiky, vojenské kapacity a vliv v mezinárodních vztazích. (Naseer 2002: 1) Thorhallsson a Wivel upozorňují na to, že tradiční zdroje moci, jako je HDP nebo vojenská síla, jsou důležitými indikátory toho, zda je stát schopen vyhrát válku, ale říká to jen velmi málo o tom, jak dokáže ovlivnit třeba environmentální politiku EU. V tomto smyslu zpochybňují i počet obyvatel jako indikátor vlivu státu, přestože počet obyvatel je důležitý pro určení počtu hlasů členské země v Evropském parlamentu nebo v Radě ministrů. Vnímání státu jako malého je podle nich vztaženo k určitému časoprostoru. Stát může být slabý v jednom vztahu, ale zároveň silný v jiném. (Thorhallsson, Wivel 2006: 654) Tato práce se zabývá mikrostáty uvnitř EU, proto se text nadále vztahuje jen k dělení členských států na velké, malé a extrémně malé. V případě EU je možné zohlednit specifické faktory, mezi něž patří například vztah státu k integračnímu procesu, jeho vliv na něj a na unijní instituce, počet křesel daného státu v Evropském parlamentu nebo počet hlasů v Radě ministrů. Diana Panke se při rozdělování členských zemí na malé a velké orientuje podle počtu hlasů, jimiž stát disponuje při uplatnění kvalifikované většiny při hlasování v Radě ministrů. Státy, které mají méně hlasů, než je průměr5, jsou považovány za malé. Aplikace tohoto kritéria znamená, že z 27 členských zemí spadá do této kategorie 19 z nich. Patří sem Malta, Kypr, Estonsko, Lotyšsko, Lucembursko, Slovinsko, Dánsko, Finsko, Irsko, Litva,
5
Podle současného způsobu vážení hlasů, který stanovila Smlouva z Nice, je průměr 12,78 hlasu.
7
Slovensko, Rakousko, Bulharsko, Švédsko, Belgie, Česká republika, Řecko, Maďarsko a Portugalsko.6 (Panke 2010: 1-3, 15) Z této devatenáctičlenné skupiny můžeme vyčlenit ještě skupinu velmi malých států, které naplňují kritéria pro označení mikrostáty. Greenwoodská encyklopedie mezinárodních vztahů definuje mikrostáty jako „malé státy rozkládající se na extrémně malé ploše a/nebo s extrémně malým počtem obyvatel“. Exaktněji uchopitelnou definici encyklopedie nenabízí, konkrétně ji tedy není možné na členy EU aplikovat. (Nolan 2002:1055) Přesněji mikrostáty definuje Naseer, podle nějž do této skupiny patří státy, které mají méně než 1,5 milionu obyvatel7. Z členských států EU by podle tohoto dělení do skupiny mikrostátů patřila Malta, ale také Lucembursko, Kypr a Estonsko. (Naseer 2002: 1) Tyto mikrostáty uvnitř EU se od sebe výrazně odlišují, především ve velikosti populace, teritoria a ve stupni ekonomické vyspělosti. (Pace 2006: 35) Podle autorů Kubáta a Sokola označení mikrostáty mohou nést jen státy o maximální rozloze 1 000 km2. Mikrostáty dělí na malé mikrostáty o rozloze maximálně 100 km2, střední mikrostáty s rozlohou variující mezi 100 až 500 km2 a velké mikrostáty s rozlohou do 1 000 km2. Samostatnou zvláštní kategorii mají potom tzv. velké mikrostáty s velkým množstvím obyvatel (nad 500 tisíc). Podle tohoto dělení je jediným mikrostátem v EU Malta, s rozlohou 316 km2 jde o střední mikrostát. (Kubát, Sokol 2000: 199-200) Dániel Dózsa upozorňuje na zajímavý fakt, že termínu mikrostát se obvykle začnou diplomaté a politici vyhýbat ve chvíli, kdy se země stane členem EU. (Dózsa 2008: 95) 2.2 Členství mikrostátů v Evropské unii Jak již bylo zmíněno v úvodu kapitoly, mikrostáty jsou extrémním příkladem malých států. Veškeré problémy, s nimiž se potýkají malé státy, je pro mikrostáty ještě složitější vyřešit. Pomyslnou Achillovou patou mikrostátů jsou limitované zdroje – lidské, finanční, surovinové, apod. Nedostatečné kapacity se projevují ve všech ohledech fungování státu. Výrazný příklad je možné najít ve veřejné administrativě, která je menší než v malých a 6
Významnou částí této skupiny jsou země z posledních tří vln rozšíření. Z 15 zemí, které přistoupily v letech 1995 až 2007, mezi malé nepatří pouze Polsko a Rumunsko. Podle Thorhallssona tyto integrační vlny narušily do té doby panující rovnováhu mezi malými a velkými zeměmi a spustily debatu o budoucím fungování EU a vlivu malých států na ni. Politika malých států je obecně významně ovlivňována postupující integrací. Vedle rozšiřování samotného, považuje Thorhallsson za významné aspekty, jež ovlivnily chování malých zemí, také prudký rozvoj bezpečnostní oblasti EU a zhroucení systému dělení práce mezi malými a velkými zeměmi, což malým státům poskytlo větší volnost v zahraniční politice. (Thorhallsson 2005: 3-4) 7 Práce některých jiných autorů udávají jako hraniční počet 1 milion obyvatel, ale například Roderick Pace udává dokonce jako horní hranici 2 miliony – potom by mezi mikrostáty patřilo Slovinsko, Estonsko, Lucembursko, Kypr a Malta. (Pace 2006: 35)
8
velkých státech. Ministerstva mají jen několik zaměstnanců a expertů a málo početné delegace, které se věnují širšímu portfoliu problémů z různých oblastí. Členství v EU klade kvůli těmto predispozicím na mikrostáty velké nároky. Je pro ně nemožné pokrýt všechny aspekty negociační agendy a aktivně participovat na všech jednáních. Frustrace mikrostátů často plyne právě z toho, že nejsou schopné shromáždit expertní znalosti ke všem tématům projednávaným na půdě EU. (Panke 2011b: 299) Jaká lákadla tedy členství v EU pro mikrostáty představuje? Mezi výhody členství patří bezpečnější přístup na společný trh, makroekonomická stabilita, spolehlivé zdroje podpory, participace na rozhodování institucí EU, efektivnější pozice v řízení vnějších vztahů a navýšení počtu možností, jak se vypořádat se základními sociálními, ekonomickými, environmentálními nebo bezpečnostními výzvami. Jako člen EU dostává každý stát možnost ovlivňovat budoucí směřování Unie, být partnerem ostatních a zajistit si nebo posílit svoji pozici na evropském kontinentě. (Pace 2006: 36) Mikrostáty mají relativně vysokou úroveň aktivity v mezinárodních organizacích, v nichž zaměřují svoji pozornost na podporu dodržování mezinárodních právních norem. Jejich dodržování je pro ně důležité kvůli pocitu vlastní zranitelnosti. Samy by totiž svoji samostatnost nedokázaly uhájit. EU členským mikrostátům nabízí bezpečnostní garance, které potřebují. Pravdou je, že mikrostáty se, stejně jako i další země, obvykle spoléhají ještě na členství v NATO, příp. na vyhlášení neutrality.8 Další výhodou členství související s bezpečností je to, že co je do vstupu problémem jednoho státu/regionu, se může stát tématem, které se řeší pod hlavičkou EU. Samy mikrostáty by totiž svůj návrh řešení situace na mezinárodní úrovni prosazovaly velmi složitě, ale pro EU je to jako pro světového aktéra a silnou regionální organizaci snazší.9 (Pace 2006: 36) Podle Pace by bez přístupu na společný trh nebo na jiné alternativní trhy evropské mikrostáty nedokázaly přežít. Mikrostáty jsou totiž velmi výrazně zaměřené na import a export. Je to dáno tím, že jejich ekonomiky se vyznačují užší specializací a jejich domácí trhy jsou malé. Kvůli vlastním limitovaných zdrojům je otevřená ekonomika jediným způsobem, jak zajistit zemi dostatek potravin, surovin, apod. Samy si soběstačnost nejsou schopny 8
Tváří v tvář bezprostředním hrozbám podnikly mikrostáty další kroky k zajištění vlastní bezpečnosti. Lucembursko, Slovinsko i Estonsko se staly členy NATO, ale Malta a Kypr do Severoatlantické aliance nevstoupily. Maltě má bezpečnost v mezinárodním systému zaručit neutralita, které je zakotvená v maltské ústavě, Kypr zase stál u zrodu Hnutí nezúčastněných. 9 Několik stále aktuálních problémů - Slovinsko potenciálně ohrožuje nestabilita na Balkáně, Malta a Kypr mají zájem na mírovém řešení problémů v regionu severní Afriky a na Blízkém východě. V neposlední řadě Kypr stále řeší, už od doby svého vstupu do EU, problém turecké okupace severní části ostrova. (Pace 2006: 36)
9
zajistit. Členstvím v EU tento problém z části odpadá, protože mikrostát má garantovaný přístup na unijní trh. (Pace 2006: 36-37) Jedna ze zásadních výhod členství je prostá – kdo je členem EU, má možnost ovlivňovat politiku, rozhodnutí a strategie Unie. Pokud by se například Malta nestala členem, jakou jinou možnost by měla? Patrně uzavření dohody o volném obchodu v rámci EuroStředomořského partnerství10. To by ale znamenalo, že by Malta nemohla ovlivňovat přístup EU ke Středomoří a podílet se na zajištění bezpečnosti v regionu. (Pace 2006: 43) Z uvedených výhod lze vyvodit to, že členství v EU přináší mikrostátu silnější pozici ve světovém, resp. regionálním kontextu. Jako součást silného celku může mikrostát ovlivňovat chod Unie nebo projednávanou agendu, jeho názor a postoj má větší váhu. Je ale nutné si uvědomit, že zisk členství neznamená, že zmizí celá řada strukturálních nevýhod mikrostátu, mezi něž patří velikost, ekonomická nebo politická síla na mezinárodní úrovni, limitované lidské a finanční zdroje. Aby se mikrostát stal úspěšným členem Unie, který je schopen prosazovat názory vlastní země, musí překonat nevýhody plynoucí z jeho velikosti a naučit se pohybovat v institucionálním nastavení EU. (Panke 2010: 1) Podrobně se chování států v EU věnují následující podkapitoly. 2.3 Chování mikrostátů v Evropské unii V zahraniční politice je možné mikrostát odhalit podle toho, že má významné vazby jen ve svém regionu a velmi malé diplomatické zastoupení, většinou v okolních zemích a u nejvýznamnějších ekonomických partnerů. Chování mikrostátů v zahraniční politice tedy můžeme charakterizovat jako funkčně a geograficky omezené. Mikrostát do světové politiky vstupuje jen skrze mezinárodní organizace, jichž je členem, samostatnou aktivitu na této úrovni takřka nevyvíjí. Zahraniční politika mikrostátu je tedy neustále vedena tak, že si země uvědomuje svoje místo v mezinárodním systému, které mu kvůli jeho mikro-velikosti přísluší. (Naseer 2002: 11-12) Členství v EU tak odpovídá obecným tendencím chování mikrostátů a při jejich aplikaci se dá předpokládat, že členské mikrostáty se budou angažovat zejména ve svém regionu a zprostředkovávat partnerství mezi EU a nečlenskými zeměmi v regionu. Už bylo zmíněno, že mikrostáty jsou mnohem více orientované na import-export a že na unijní obchod spoléhají mnohem více než velké členské země. Z toho důvodu v EU řadíme mikrostáty mezi země prosazující ekonomickou integraci a vzájemné otevírání ekonomik, podporují také rozšíření eurozóny. (Thorhallsson 2005: 42-43)
10
Též Evropsko-Středomořské partnerství.
10
V EU se často souběžně rozhoduje o tématech, která sahají od problematiky pěstování olivovníků přes lov lososů po obarvování potravin. Všechny členské země ke každému z témat mohou vyjádřit svoje stanovisko. Jenže pro vypracování stanoviska musí stát uvolnit potřebné lidské a finanční zdroje, tedy to, čeho mají mikrostáty málo. Po vstupu do EU tak většina malých a extrémně malých států musí čelit rozhodnutí, které oblasti jsou jejich prioritou. Na několik vybraných strategických priorit potom soustředí svoje omezené kapacity, na ostatní agendu, která se jich přímo netýká, jimi neplýtvají.11 Mikrostáty nemají přebytečné kapacity na to, aby se zaměřovaly na zabránění přijetí rozhodnutí, ze kterých nemají prospěch. To je strategie velkých zemí. Ty jsou aktivní ve všech oblastech a systematicky se snaží bránit rozhodnutím, která upřednostňují jiné země. Vliv mikrostátu tedy variuje v závislosti na konkrétní politice. (Thorhallsson 2008: 30-33) Posuzujeme-li záběr témat, jimž se stát věnuje, resp. může věnovat, dá se tvrdit, že na velikosti státu záleží. (Archer, Nugent 2006: 4) Z 27 členských států celých 19 spadá do kategorie malý stát. Sdružení takového množství malých zemí v jedné organizaci by se mohlo zdát jako výhoda, opak je pravdou. Malé státy v EU nelze považovat za homogenní a tedy soudržnou skupinu – patří do ní staré i nové členské státy, které mají odlišné politické tradice a systémy, různé postoje k evropské integraci a především jiné národní zájmy. Malé státy si volí prioritní oblasti zájmu a o ostatní se z důvodu nedostatečných lidských či finančních kapacit intenzivně nezajímají. Proto je mezi malými státy méně časté vytváření koalic, které buď bojují za společný cíl, nebo proti snahám někoho jiného. Navíc, i pokud by se dokázaly spojit v koalici, narazily by na problém plynoucí z jejich omezené vyjednávací síly. Využívanější variantou jsou proto krátkodobé koalice malých a velkých aktérů, které v daném čase spojí stejné politické nebo ekonomické zájmy. Dlouhodobé koalice jsou charakteristické pouze pro země Beneluxu. (Thorhallsson 2008: 33, 40-41) 2.4 Vliv mikrostátů v mezivládních institucích Evropské unie Institucionální nastavení EU zvýhodňuje malé státy a mikrostáty, jejich hlasovací síla je disproporčně velká vzhledem k počtu obyvatel. K nadhodnocení postavení malých států došlo už při vzniku ESUO a EURATOM, ze šesti zakládajících zemí byly dvě země zástupci malých států a jeden dokonce mikrostátu. Země Beneluxu měly zájem na tom, aby 11
Projevuje se to například ve Společné zemědělské politice. Velké státy s velkou produkcí obvykle obsáhnou pěstování množství plodin a chování různých zvířat, zatímco malé státy se specializují na max. 5 plodin, které jejich zemědělskému trhu dominují. U ostatních se spoléhají výhradně na dovoz a nezáleží jim na tom, jaké podmínky pro pěstování dané plodiny/chov zvířete Unie stanoví. Podrobněji viz Thorhallsson 2008: 30-33.
11
Společenství nefungovalo pouze supranacionálně, protože věděly, že by je velké státy kdykoliv přehlasovaly. Proto prosadily začlenění mezivládního orgánu – Rady ministrů – do struktury Společenství. Nadhodnocení malých zemí je dobře vidět například na počtu poslanců v Evropském parlamentu. Pokud přepočítáme počet europoslanců na jeden milion obyvatel a srovnáme nejmenší Maltu s nejlidnatějším Německem, zjistíme, že na jeden milion obyvatel by Malta měla 12,5 poslance, zatímco Německo desetkrát méně - pouze 1,2. Vzhledem k absolutnímu počtu hlasů ale zůstává hlasovací síla mikrostátů velmi malá, protože disponují jen zlomkem hlasů – Malta má v Evropském parlamentu 5 zástupců z celkového počtu 754, zatímco Německo 99.12 Pokud by měly obě země dostat na stejný počet obyvatel stejný počet zástupců, propastný rozdíl mezi členskými zeměmi by se dramaticky zvětšil v neprospěch nejmenších zemí. Za stávajících podmínek mají mikrostáty v rozhodovacím procesu mnohem větší roli, než jaká by jim příslušela vzhledem k rozloze nebo počtu obyvatel. Státy se snaží uplatnit svůj vliv na všech úrovních EU. Evropská komise a Evropský parlament fungují jako supranacionální orgány, které hájí zájmy Unie, zatímco zájmy států má reprezentovat a hájit výhradně Rada EU, resp. zástupci dané země v ní. Rada ministrů představuje pro národní státy platformu, na níž mohou vyjádřit svůj názor na projednávanou unijní agendu. (Panke 2010: 11-12) Svůj vliv se státy snaží uplatit také v mezivládně fungující Evropské radě a při svém předsednictví. Jaké možnosti na prosazení mají v mezivládních institucích mikrostáty? 2.4.1 Evropská rada Evropská rada představuje systém summitů nejvyšších představitelů členských zemí. Jsou v ní zastoupeny všechny členské země a funguje na principu rovnosti – hlasovací síla státu není ovlivněna rozlohou, počtem obyvatel, hospodářským výsledkem ani délkou členství. Postavení Evropské rady je neobyčejně silné a slouží jako platforma se čtyřmi základními funkcemi: - artikulace národních zájmů a hledání společného stanoviska; - definování obecných linií integračního vývoje; - podpora fungování institucí Společenství; - řešení politických krizí. (Fiala, Pitrová 2009: 212-213) 12
Data o počtu obyvatel a zástupců zemí v institucích EU viz Euroskop http://www.euroskop.cz/701/sekce/tabulka-c-1/
12
Pro mikrostáty jsou důležité především dvě funkce Evropské rady. Na půdě Evropské rady členské země nejprve prezentují svoje národní zájmy a následně hledají v dané otázce kompromis v podobě společného stanoviska. Definování obecných linií integračního vývoje dává všem zemím možnost, jak ovlivnit další postup Společenství v konkrétní oblasti. Je to totiž právě Evropská rada, která stanovuje základní politická východiska pro následnou iniciativu Evropské komise. Evropská rada je postavena na principu rovnosti a suverenity všech členů, při jejích jednáních tedy velikost země nezmenšuje její sílu. Výsledkem jednání Evropské rady, pokud nějaké je, je tedy politická dohoda všech zemí bez ohledu na velikost. 2.4.2 Předsednictví Evropské unie Předsednictví má čtyři základní funkce – administraci a řízení práce Rady, vytyčení politických priorit, vyjednávání a reprezentaci Rady. Předsednictví bývá považováno za jeden z nejúčinnějších nástrojů, jak může stát ovlivňovat chod Společenství. Je to díky tomu, že členská země může během půlročního předsednictví realizovat svoje vlastní priority a sestavovat program jednání. Země může přinést nové návrhy na řešení problémů nebo zahájit na půdě EU debatu o nové agendě, která dosud nepatří mezi společně realizované, příp. je podle státu opomíjena. Zároveň ale platí, že předsednická země má působit ve prospěch EU jako celku, na to má mimo jiné činnosti dohlížet stálý předseda Evropské rady13. (Fiala, Pitrová 2009: 214-215) Země sice může navrhovat vlastní programové priority, podle Thorhallssona ale 80 až 90 procent agendy dědí po svém předchůdci. Stát tak může dělat méně výrazné pokroky v agendě, kterou považuje za prioritní. Velikost a síla státu tady také hraje svoji roli. Malé státy a mikrostáty se během svých předsednictví spíše profilují jako mediátoři14, vynikají svojí diplomacií a méně tlačí na prosazení vlastních zájmů ve prospěch kolektivních cílů. Tento postoj vychází z toho, že jsou mikrostáty přesvědčené o tom, že pokud by na svoje zájmy tlačily tak jako velké členské země, neuspěly by. (Thorhallsson 2005: 19-23) Členské země nemají stejnou šanci na prosazení programových priorit. Budoucí úspěch země závisí mj. na diplomatických kapacitách, na aktuálním stavu a náladách uvnitř 13
Vytvoření pozice stálého předsedy Evropské rady a Vysokého představitele pro zahraniční věci a
bezpečnostní politiku se stalo terčem kritiky malých zemí. Protože předsednictví vnímaly jako nástroj pro zvýšení vlastního vlivu a prestiže, snažily se malé země minimalizovat pravomoci stálého předsedy tak, aby se pozice nejvyššího představitele předsedající země jako hlavního lídra příliš nezměnila. Podrobněji viz Thorhallsson a Wivel 2006: 662. 14
V angličtině se používá termín „honest brokers“.
13
EU nebo na vývoji v mezinárodních vztazích. V případě, že země musí rychle vyřešit problém, který aktuálně vyvstal, snižují se šance na to, že se plně podaří zrealizovat program, jenž vznikl dlouho před začátkem samotného předsednictví.15 (Fiala, Pitrová 2009: 215, Thorhallsson, Wivel 2006: 662-663) Mikrostáty
při
předsednictví
čelí
také
problémům
s nedostatečně
velkým
diplomatickým aparátem a zázemím, které má k dispozici. V diplomacii i v politice mohou chybět známá a respektovaná jména diplomatů a politiků. V kombinaci se slabou pozicí mikrostátu ve srovnání s ostatními evropskými státy, jde o překážky, s nimiž se mikrostát musí vyrovnat. 2.4.3 Rada Evropské unie Úkolem Rady EU16 je podobně jako v případě Evropské rady zajistit členským zemím reprezentaci národních zájmů. Rada jedná sektorově, z každé členské země se oborově vymezeného jednání účastní ministr, který má dané portfolio na starosti. Podklady pro rozhodování Rady připravují výbory, zastřešující je potom Výbor stálých zástupců (COREPER), který je vnímán jako předstupeň Rady.17 Právě výbory a pracovní skupiny jsou proto platformou, na které se mikrostáty snaží prosadit svůj názor. Experti a diplomaté na nižších úrovních nehlasují, místo toho se spoléhají na argumentování a vyjednávání, aby dospěly ke konsenzu o podobě návrhu. Teoreticky by tedy měl mít názor mikrostátu stejnou váhu jako velkého státu. V praxi tomu tak ale není. Prvním důvodem může být to, že mikrostát má menší diplomatické kapacity, které se přípravě argumentů mohou věnovat. Nedostatečné argumenty pak nestačí k přesvědčení ostatních. Zadruhé, experti i diplomaté mikrostátů jsou si vědomi toho, že o dané věci by se, pokud většina členských zemí nedojde ke shodě, mohlo hlasovat. V případě kontroverzních témat už na nejnižších úrovních Rady vznikají zárodky koalic, jejichž cílem je získat maximum hlasů, resp. alespoň tolik, aby nemohla vzniknout blokační menšina. Počet hlasů, jimiž země disponuje, se tedy sice méně výrazně, ale přesto projevuje i na nejnižších úrovních Rady. Posledním problémem, který ztěžuje pozici expertů a diplomatů na nejnižších úrovních, je to, že mikrostáty nemohou ostatním zemím nabídnout dostatečnou protislužbu za podporu
15
Příkladem může být belgické předsednictví ve druhé polovině roku 2001, jehož priority a program dramaticky pozměnily teroristické útoky v USA. Zároveň tak ale Belgie dostala velkou příležitost hrát důležitou roli nejen na evropském, ale především na mezinárodním poli a získat si případným úspěchem prestiž. 16 Též Rada ministrů, zkráceně jen Rada. 17 Podrobněji o práci výborů a pracovních skupin viz Fiala, Pitrová 2009: 238.
14
návrhu, jenž je pro ně důležitý. Mikrostáty se tak i tady mnohdy stávají druhořadými hráči. (Panke 2011b: 299-300) Pokud by ale mikrostáty zcela rezignovaly na jakoukoliv aktivitu v pracovních skupinách a ve výborech, přišly by o šanci dosáhnout toho, že výsledná podoba návrhu bude odrážet jejich národní preference. Ačkoliv se mikrostát může z velké části shodnout na názoru s velkým státem, vždy se objeví otázky, na něž stát nemá identický pohled jako ostatní. Právě to je potřeba dát najevo. V případě, že stát nenašel pro nějakou otázku podporu mezi ostatními, může posílit svůj vliv díky Komisi a předsednictví.18 Pro úspěch jednání je také důležitá hladká a rychlá komunikace mezi státem, resp. příslušným ministerstvem a stálými zástupci země v Bruselu. Stálí zástupci jsou odpovědní za předávání oficiálních dokumentů ministerstvům, poskytování podkladů pro vznik nebo úpravu národní pozice, za vyjednávání v pracovních skupinách a COREPERu a za vypracování dokumentů o průběhu negociací. Konkrétní workflow se velmi liší v závislosti na dané zemi a jejich zvycích a tradicích. Čím hladší je spolupráce mezi ministerstvy a stálými zástupci, tím je pravděpodobnější včasná aktivita státu v negociacích. (Panke 2011b: 305) V Radě EU se o podobě sekundární legislativy rozhoduje třemi typy hlasováním – jednomyslností, prostou a kvalifikovanou většinou. Pozice mikrostátů se v jednotlivých variantách proměňuje od silné pozice dané hlasování „jeden stát-jeden hlas“ až po slabou vzhledem k vážení hlasů. V případě hlasování jednomyslností jsou malé státy ve vůbec nejsilnější pozici, protože každý má právo veta. V tu chvíli je názor mikrostátu na danou problematiku stejně důležitý jako názor velké země. V této klíčové pozici jsou však mikrostáty jen zřídka, jednomyslnost se využívá jen ve velmi omezené míře a jen v citlivých oblastech, mezi něž patří zahraniční politika členských zemí nebo azylová a imigrační politika. (Euroskop – Rozhodování v Radě EU) Navíc malé země a mikrostáty hrozí použitím veta nebo skutečně vetují rozhodnutí jen zřídka. Používání veta je praktika, ke které se častěji přiklání větší členské státy.19 (Thorhallsson, Wivel 2006: 661) Jednomyslnost je pro EU s 27 členy nejméně efektivní, protože mnohem reálněji hrozí zablokování jednání. Proto se od jednomyslnosti ustupuje.
18
Blíže viz Panke 2011b: 302. Velké státy v Radě ministrů dvakrát častěji hlasují proti danému návrhu nebo se zdrží hlasování. Německo, Británie a Itálie, jedny z největších členských zemí, jsou těmi, kdo nejčastěji říkají ne, zatímco Lucembursko, Finsko, Rakousko a Irsko vůbec nejméně hlasují proti vůli většiny. Podrobněji viz Thorhallsson, Wivel 2006: 661. 19
15
Prostá většina se používá většinou pouze u procedurálních otázek. Každý stát má jeden hlas, ale nesouhlas jednoho neznamená zablokování rozhodnutí. Nejčastěji využívaným způsobem hlasování je kvalifikovaná většina, které je pro malé státy nejméně výhodné, protože reflektuje velikost států. Mikrostáty nejsou vnímány jako klíčoví partneři, které je potřeba si získat. Jejich koaliční potenciál je velmi slabý. (Panke 2010: 1-3) Pokud se hlasuje kvalifikovanou většinou, dá se jen těžko předpokládat, že by Malta se třemi hlasy z celkového počtu 345 byla pomyslným jazýčkem na misce vah. Deficit velikosti se v části hlasování, která zohledňuje procentuální zastoupení obyvatelstva, projevuje velmi výrazně. Za částečnou kompenzaci mohou malé země považovat to, že princip dvojí i trojí většiny pamatuje na to, že s návrhem musí souhlasit nadpoloviční počet členských zemí. Podle Thorhallssona a Wivela hraje způsob hlasování v mnoha případech jen malou roli kvůli kultuře konsenzu, která v Radě EU funguje. Podle nich k hlasování kvalifikovanou většinou dochází jen ve zhruba 15 procentech případů, ve zbytku se státy dohodnou na kompromisní podobě návrhu. Důsledek hlasování kvalifikovanou většinou na vliv malých zemí by proto neměl být přeceňován. Autoři ale připouštějí, že hlasování možná bude hrát větší roli vzhledem k rostoucímu počtu členů. Uplatnit kulturu konsenzu při téměř třech desítkách zemí může být poměrně složité. (Thorhallsson, Wivel 2006: 661) 2.5 Strategie mikrostátů v Evropské unii Mikrostáty mohou získat vliv pomocí strategie tzv. chytrých států20. Ta zahrnuje tři základní aspekty chování. Zaprvé, mikrostát musí navrhnout řešení takového problému, se kterým se potýká alespoň většina relevantních politických aktérů. Mikrostáty totiž nemají dostatečné zdroje a vliv na to, aby prosadily agendu, která se radikálně odlišuje od cílů hlavních aktérů nebo je v konfliktu s existujícími iniciativami. Zadruhé, důležitá je i forma strategie. Mikrostáty nemají potřebné kapacity na prosazení široké politické agendy s mnoha odlišnými cíli. Mikrostáty musí soustředit svoje zdroje na jedno stěžejní téma a vyjádřit ochotu dohodnout se na kompromisu v ostatních otázkách, které pro ně nejsou životně důležité. Třetí aspekt strategie chytrých států se věnuje roli mikrostátů. Mikrostáty mají podle této strategie přijmout pozici mediátora. Kombinace popsaného chování dává mikrostátu větší svobodu při zahájení iniciativ, tvorbě koalic a mediaci. (Wivel 2010: 24-26)
20
Strategie „smart states“.
16
Mikrostáty využívají také strategie aktivní participace. Strategií je celkem patnáct a patří mezi ně: vymezení se, řešení problémů, obecné a expertní argumentování, vyjednávání, vytváření zájmových koalic a přidávání se ke stávajícím koalicím, lobbying u Evropské komise, předsednictví a u Evropského parlamentu, propojení s velkými státy, propojení s malými státy, regionální koordinace, kontaktování Komise nebo předsednictví za účelem získání základních informací. (Panke 2011a: 125) Mikrostáty velmi často používají i strategii „apelování na evropský projekt“. V Radě se obecně očekává, že země budou při vytváření legislativy apelovat na vyšší dobro EU, čímž se rozumí pokračování a prohlubování evropské integrace. Státy by naopak neměly prosazovat novou legislativu jen kvůli svým vlastním zájmům. Mikrostáty využívají toho, že jejich návrhy získávají na významu, pokud jsou formulovány jako nutná součást rozvoje evropského projektu. Díky této strategii jsou mikrostáty schopné zvýšit i v Radě váhu svého názoru. (Wivel 2010: 20) Zmíněné strategie musí mikrostát velmi dobře ovládat a umět kombinovat. Nejprve si vždy musí určit prioritu, které chce dosáhnout. Důležité je, aby zástupci země v EU brzy znali názor státu a měli jasné instrukce o tom, co mají vyjednat. Podle toho potom zvolí nejúčinnější kombinaci strategií. Část odpovědnosti za úspěch vyjednávání tak leží na jednotlivých ministerstvech, pod jejichž portfolio projednávaná problematika spadá. Malé státy kladou důraz na využití jednání v brzké fázi. Pro mikrostáty je snazší ovlivnit rozhodování na nižším stupni, tedy na stupni plánování a vypracovávání a v pracovních skupinách Rady. Pro malé země je ideálem, pokud s danou sekundární legislativou není žádný problém na úrovni COREPER, kde do jednání o návrhu, který pracovní skupiny dokončily po technické stránce, vstupují politické zájmy zemí. Tam se může projevit síla velkých zemí. Bez ohledu na limitované zdroje musí mikrostáty prosazovat svoje cíle na všech úrovních, od těch nejnižších až po vrchol pomyslné pyramidy. Mikrostáty mohou při jednáních těžit velmi kvalitních analýz, které vypracují experti ministerstev. Argumenty uvedené v takových analýzách mohou ostatní členské země přesvědčit o správnosti návrhu, který mikrostát prosazuje. (Panke 2011b: 128-135, Pace 2006: 47) Čím déle je stát členem Evropské unie, tím větší je pravděpodobnost, že tyto strategie rozpracuje a úspěšně použije k prosazení svých zájmů. Nové členské státy zpravidla potřebují několik let na to, aby si zvykly na formální a neformální kanály při vytváření evropské politiky a aby rozvinuly svoje strategie, k čemuž potřebují kontakty se širokým spektrem nadnárodních i státních aktérů. Není proto nijak překvapivé, že mezi nejaktivnější malé státy patří Dánsko, Nizozemí a Lucembursko. Starší členové byli v porovnání s novými mnohdy až 17
dvakrát aktivnější. Proto jen mezi velikostí země a vyjednávací aktivitou nelze hledat přímý vztah. (Panke 2011b: 126, Panke 2011a: 125, 129) Z uvedených strategií vyplývá, že angažovanost státu v jednotlivých politikách se odvíjí od jeho priorit. Je tedy logické, že vliv mikrostátu variuje podle oblasti politiky a institucí. Například na vývoj bezpečnostní politiky mají malé členské země vůbec nejmenší vliv. Velké země posílily neformální kooperaci v době Studené války a tento stav trvá de facto dodnes. Na druhou stranu jsou oblasti, které jsou synonymem úspěchu malých zemí. Belgie a Nizozemí hrály důležitou roli ve vytváření Evropské měnové unie (EMU), Rakousko a skandinávské země zase hrály velmi aktivní roli při vytváření environmentální politiky EU. (Thorhallsson, Wivel 2006: 659) Je nutné dodat, že malé státy měly vždy silné spojence – ať už se jedná o jiný členský stát nebo o Komisi. Spojenectví Komise a Belgie hrálo důležitou roli při vytváření Evropské měnové unie. Za úspěchem environmentální politiky, u níž jsou zásluhy přiznávány především skandinávským zemím a Rakousku, stojí spolupráce s Německem. „Zelené“ státy by měly jen malou schopnost nastolit agendu bez jeho pomoci. (Thorhallsson, Wivel 2006: 658-660) 2.6 Shrnutí Limity, s nimiž bojují v EU malé státy, jsou v případě mikrostátů ještě několikanásobně větší a náročnější na překonání. Z teoretického rámce vyplynul charakteristických přístup nejmenších členských zemí k tomu, jak úspěšně ovlivnit agendu EU. Mezi charakteristické rysy patří: -
intenzivní a hladce probíhající spolupráce mezi zástupci daného státu v Bruselu a v domácím státě tak, aby zástupci v EU vždy včas znaly cíle své země;
-
jasná profilace klíčových zájmů členského mikrostátu;
-
mikrostát se musí soustředit jen na několik stanovených priorit a snažit se v těchto konkrétních oblastech prosadit svůj názor/návrh;
-
významnou pomoc v přesvědčování ostatních členských zemí představují kvalitní expertízy s relevantními daty a závěry;
-
svoje požadavky se mikrostát snaží zapracovat do návrhu už na poli pracovních skupin a COREPERu, nespoléhá se na to, že by svůj názor dokázal prosadit v Radě ministrů;
-
k úspěšnému prosazení návrhu, strategie nebo agendy je vhodné mít alespoň jednoho silného spojence;
-
s délkou členství roste aktivní participace státu. 18
3. Analýza zahraniční politiky Malty v Evropské unii 3.1 Základní informace o Maltě Maltská republika je ostrovním státem ve Středozemním moři. Zemi tvoří tři samostatné ostrovy o rozloze 316 km2. Na Maltě žije 416 333 lidí, 97 procent populace tvoří Malťané, jedno procento Britové a zbytek připadá na ostatní národnosti. Zajímavostí je, že 98 procent obyvatel se hlásí k římsko-katolické církvi, jejíž postavení je ve společnosti velmi silné. Země je samostatná až od roku 1964, kdy získala nezávislost na Velké Británii a stala se konstituční demokracií. O deset let později se státní zřízení změnilo na republiku, Malta i nadále zůstala součástí Commonwealthu. Malta od roku 1987 ve své ústavě deklaruje neutralitu. Politika neutrality a nezúčastnění hrála důležitou roli ve formování zahraniční politiky země. V době před vstupem do EU vláda považovala neutralitu za nástroj zajišťující Maltě určitý stupeň bezpečnosti. (Vella 1997: 122) Z hospodářského hlediska je Malta typickým mikrostátem. Má velmi malé nerostné bohatství, limitované zdroje pitné vody, není soběstačná potravinově a disponuje malým vnitřním trhem. Hospodářství se proto nutně musí orientovat na export a import, z významné části ale stojí na turistickém ruchu. Význam zemědělského sektoru neustále klesá a v současné době se dováží 80 procent potravin. Závislost na dovoze způsobila, že Malta patří mezi země s otevřenou ekonomikou. Jedině tak je schopna vyrovnat nedostatek vlastních zdrojů. (BusinessInfo – Malta: Zahraniční obchod země) Malta využívá svoji strategickou polohu ve Středozemním moři v obchodu i v turistickém ruchu. Kvůli geografické poloze mezi Evropou a Afrikou se stává, podobně jako Itálie, jedním z cílů nelegálních imigrantů. Na boj proti nelegální migraci vynakládá značné ekonomické i politické prostředky. Nelegální migrace je téma, které se Malta snaží řešit na mezinárodní úrovni. (CIA Factbook: Malta) Malta je parlamentní republikou, v čele státu stojí prezident. Zastupuje zemi navenek, má spíše ceremoniální pravomoci. Například jmenuje předsedu vlády a se souhlasem premiéra také řadu dalších veřejných činitelů včetně soudců, na žádost premiéra může rozpustit parlament. Vláda je složena z premiéra a osmi ministrů21. Prezident jmenuje premiéra na základě výsledku parlamentních voleb. Sněmovna reprezentantů, tedy maltský parlament je jednokomorový a je v něm zastoupeno 69 členů. Parlament má pět výborů – 21
Malta má 8 ministerstev: ministerstvo zahraničních věcí, ministerstvo financí, hospodářství a investic, ministerstvo spravedlnosti a vnitra, ministerstvo přírodních zdrojů a záležitostí venkova, ministerstvo infrastruktury, dopravy a komunikací, ministerstvo školství, zaměstnanosti a rodinných záležitostí, ministerstvo pro záležitosti ostrova Gozo, ministerstvo zdravotnictví, seniorů a komunitní péče.
19
zahraniční, sociální, legislativní, organizační a rozpočtový, který tradičně patří opozici. (BusinessInfo - Malta: Vnitropolitická charakteristika) Stranický systém Malty je bipartitní. V systému dominují dvě hlavní strany Labouristická a Národní strana. Vzhledem k většinovému volebnímu systému vznikají na Maltě jednobarevné vlády. Volební systém způsobuje, že ostatní politické strany nedisponují větším politickým vlivem. Výjimkou je Demokratická alternativa, obdoba evropských Stran zelených, která od voleb v roce 2004 posiluje. Jednou z významných dělících linií dvou nejsilnějších maltských stran je postoj k EU. Absolutní odlišnost jejich názorů způsobila to, že se Malta členem Unie stala až v roce 2004. Pravicová Národní strana je silně proevropská a v 90. letech 20. století prosazovala politiku rychlého vstupu. Levicoví labouristé preferovali maximální spolupráci s ES/EU bez varianty budoucího členství. Později navrhovali dvoufázový postup. Prvním krokem mělo být vytvoření průmyslové zóny volného obchodu mezi Maltou a EU a teprve potom plné členství. Labouristé argumentovali tím, že to zemi poskytne čas pro restrukturalizaci malých a středních podniků. To zástupci Národní strany odmítali. Podle nich by to znamenalo otevření trhu konkurenci, aniž by to poskytlo kompenzaci ve formě prostředků z fondů EU. (Cini 2004: 586-587, Fiala, Pitrová 2003: 194-195) 3.2 Zahraničně-politická orientace Malty Formování zahraniční politiky Malty je ovlivněno velikostí země, její strategickou polohou ve Středozemním moři, neutralitou, členstvím v EU a v neposlední řadě dlouholetými vazbami na Velkou Británii a země Commonwealthu. Zahraniční politika je postavena na dodržování demokratických zásad, lidských práv a mírovém řešení konfliktů. Malta je zastáncem odzbrojování a nesouhlasí s vojenskou agresí a se šířením všech typů zbraní, včetně zbraní hromadného ničení. (Vella 1997: 122) Díky této profilaci Malta nese rysy typické pro mikrostát. Ministerstvo zahraničních věcí Malty definovalo strategické cíle, jichž chce země dosáhnout: využít geopolitický význam Malty k maximalizaci politických a ekonomických benefitů; učinit členství v EU úspěšným a podílet se na vzniku takové EU, která přiznává hodnotu svým členským zemím a občanům; posílit bilaterální vztahy Malty, především s bezprostředními sousedy;
20
pokračovat v kladení důrazu na prohlubování dialogu, míru, stability a prosperity ve Středomoří a na Blízkém východě; podporovat vazby Malty ke stávajícím a nastupujícím hospodářským velmocem; maximalizovat užitek Malty ze sítě vlastních ambasád a konzulátů; přispět ke komplexnímu řešení mezinárodních aspektů ilegálního přistěhovalectví; aktivně přispívat k dalšímu rozvoji v rámci Commonwealthu; komunikovat efektivně s Malťany žijícími v zahraničí; podporovat politické a ekonomické vztahy se zeměmi, v nichž žije maltská krajanská komunita; propagovat maltskou kulturu a identitu v zahraničí; propagovat Maltu jako místo pro mezinárodní dialog a studium; spolupracovat na boji proti terorismu a extremismu; podporovat demokracii a dodržování zásad právního státu a lidských práv; zaměřit se na otázky týkající se moří; podpořit regulaci mezinárodního obchodu a propagovat zájmy Malty s ohledem na výzvy globalizace; vypracovat a podniknout patřičné kroky v humanitární a rozvojové pomoci, která je postavena na solidaritě mezi státy; zabývat se aktuálními globálními problémy, které Maltu znepokojují – energetická bezpečnost, klimatické změny, malé státy v mezinárodním prostředí, stárnutí populace, děti; zachovat dynamickou organizační strukturu, která může splnit tyto cíle. (Ministry of Foreign Affairs – Strategic Objectives) Z obecných cílů zahraniční politiky je zřejmé, že profilace Malty v zahraniční politice odpovídá tomu, že jde o mikrostát. Malta se kvůli vlastní ekonomické nesoběstačnosti velmi výrazně orientuje na mezinárodní obchod, proto podporuje ekonomické provázání s jinými zeměmi. Její zahraniční politika cílí do bezprostředního okolí, tedy do Středomoří a na Blízký východ, kde se snaží o udržení stability. Zajištění vlastní bezpečnosti je důležitým konceptem zahraniční politiky mikrostátů, které nejsou schopny se samy ubránit, a proto spoléhají na mezinárodní organizace a dodržování norem mezinárodního práva. I v tomto bodě cíle Malty odpovídají teoriím o chování mikrostátů.
21
K dosažení zmíněných cílů se snaží Malta dospět skrze svoje působení v celé řadě mezinárodních organizací. Je mimo jiné členem OSN a jejích agentur, OSCE, WTO, IBRD, MMF či EU (EMU, Schengen, Interpol).22 Například v OSN se Malta soustředí především na rozvojovou pomoc zemím subsaharské Afriky a Afrického rohu, ale podílí se také na kofinancování humanitárních projektů v ostatních afrických zemích, v Asii a střední Americe. Klíčový význam pro plnění strategických cílů má členství Malty v EU. Právě skrze Unii se snaží prosadit svoje zahraničně-politické cíle. 4.3 Vstup Malty do Evropské unie Vstup Malty do EU je zcela odlišný od ostatních středomořských států. Vzhledem k velikosti země, geografickému odloučení od evropského kontinentu a kontinuitě demokracie se nepodobá ani zemím střední a východní Evropy, s nimiž do Unie vstoupila. Zatímco pro země bývalého sovětského bloku symbolizoval vstup do EU svobodu a demokracii, motivace Malty byly zcela odlišné. Podle ministra zahraničí Tonio Borga členství znamenalo nový stimul pro adaptování se na měnící se mezinárodní prostředí a zároveň zvýšilo politickou stabilitu a ekonomický vliv ve Středomoří. (Borg 2008) Malta navázala vztahy s EU už 5. prosince 1970, kdy obě strany podepsaly asociační dohodu, která měla být základním kamenem pro pozdější plné členství. O rok později se ovšem změnila vláda, do čela země se dostali labouristé, kteří až do roku 1987 prováděli spíše neutralistickou zahraniční politiku. To způsobilo vzájemné ochlazení vztahů a de facto zastavilo úspěšně započatý procesu vytváření celní unie. (Fiala, Pitrová 2003: 193-195, Cini 2004: 587) S výměnou vládní strany v polovině 80. let došlo k opětovnému nastartování vyjednávání. Národní strana věřila, že začlenění do Společenství je pro mikrostát, který čelí rychle se měnícímu geopolitickému prostředí, nejlepší volbou. Přihlášku do ES podala Malta v červnu 1990 a díky dobrým politickým i ekonomickým ukazatelům se zařadila mezi špičku kandidátských zemí. Už v roce 1992 na summitu v Lisabonu ES a Malta vyjádřily společný názor, že neexistují žádné překážky pro hladké přijmutí acquis communitaire ze strany mikrostátu. Nad maltským vstupem přesto viselo několik otazníků. Zaprvé, maltská ekonomika přes dobrý stav nedosahovala úrovně členských zemí ES/EU, zadruhé s sebou 22
Abecední seznam organizací, jichž je Malta členem: Australia Group, C, CE, EAPC, EBRD, EIB, EMU, EU, FAO, IAEA, IBRD, ICAO, ICRM, IFAD, IFC, IFRCS, ILO, IMF, IMO, IMSO, Interpol, IOC, IOM, IPU, ISO, ITSO, ITU, ITUC, MIGA, NSG, OPCW, OSCE, PCA, PFP, Schengen Convention, UN, UNCTAD, UNESCO, UNIDO, Union Latina (observer), UNWTO, UPU, WCO, WHO, WIPO, WMO, WTO. (CIA Factbook: Malta)
22
vstup mikrostátu přinášel určité institucionální a administrativní důsledky. Největší rozpaky působila neutralita Malty. Krátce po Lisabonském summitu Malta deklarovala svoji orientaci na západní Evropu, když se v memorandu beze zbytku přihlásila k závazkům vyplývajícím z evropských smluv. (Fiala, Pitrová 2003: 194) V roce 1996 ovšem Národní stranu ve vládě vystřídali labouristé, kteří přihlášku stáhli. O dva roky později sice Malta znovu potvrdila svůj zájem o vstup, v tu chvíli se už propadla do helsinské skupiny zemí. Maltě při plnění kodaňských a madridského kritéria patřily čelní příčky mezi kandidáty. V ekonomické části Komise nejvíce kritizovala vysokou účast státu v ekonomice. Projevovalo se to především ve velké míře ochrany malých podniků, které na Maltě zaměstnávaly vysoké procento obyvatel. Hodnotící zpráva Komise z roku 2000 pozitivně kvitovala změny, které vláda v tomto směru provedla. Kritika směřovala k vysokému státnímu dluhu, v Bruselu se proto objevovaly určité pochybnosti o makroekonomické připravenosti Malty na členství. Zato politická kritéria byla hodnocena bezproblémově, Malta měla na rozdíl od postkomunistických zemí stabilní a fungující politický systém a pevně ukotvenou demokracii. Výhrady měla Komise pouze v oblasti migrace a soudnictví, kde docházelo k hromadění a odkládání případů. EU také tlačila Maltu do změn v sektorech zemědělství, ochrany životního prostředí a regionální politiky. Na konci roku 2002 byly všechny kapitoly formálně uzavřeny. (Fiala, Pitrová 2003: 194-195, Cini 2004: 587) V přístupových jednáních si Malta si úspěšně vyjednala několik svých požadavků: kvůli vstupu do EU se Malta nemusí vzdát neutrality, pokud sama nebude chtít; maltština se stala oficiálním jazykem společenstvím (druhým úředním jazykem země je angličtina); žádná evropská legislativa neovlivní národní legislativu vztahující se k potratům na území Malty23; Malta může regulovat a udržovat jistá omezení svobody u nabývání pozemků cizími státními příslušníky; okamžitě po přistoupení je povolen volný pohyb Malťanů po EU; vytvoření speciální nástrojů a financí pro vyrovnání nerovností mezi ostrovy Malta a Gozo; ujednání o ochraně maltského rybářského sektoru; vznik speciálního programu pro maltské zemědělství na podporu místních producentů.24 (Pace 2004: 119-121) 23
Malta je silně katolická země, tamní zákony nedovolují ženám podstoupit interrupci, pokud ji podstoupí, hrozí jim vězení. Komise OSN pro eliminaci diskriminace na ženách za to opakovaně Maltu kritizovala.
23
V březnu 2003 se konalo na Maltě referendum o vstupu do EU. Zúčastnilo se téměř 91 procent obyvatel, z toho se 53,65 procent vyslovilo pro členství. V případě Malty se často hovoří o takzvaném dvojím referendu o vstupu. Prvním referendem je myšleno březnové referendum o vstupu, druhým potom následující dubnové parlamentní volby. Když labouristé neuspěli před referendem s odrazováním Malťanů od vstupu do EU, slibovali v předvolební kampani, že pokud vyhrají parlamentní volby, země do EU nevstoupí. Mohli si to dovolit díky tomu, že referendum bylo pouze konzultativní, nikoliv obligatorní. V tu dobu se ovšem předpokládalo, že volby už nemají šanci vyhrát. Když Malťané rozhodli o vstupu země do EU, nebudou o pět týdnů později volit jinou než proevropskou stranu, předpokládali zástupci Národní strany. Malťané skutečně ve volbách rozhodli o vítězství proevropské Národní strany. (Cini 2004: 589, Fenech 2004: 1078-1082) Rok po svém vstupu vstoupila Malta do evropského mechanismu směnných kurzů ERM 2, čímž zahájila přípravy na přijetí eura. K přechodu na společnou měnu došlo v lednu 2008 a Malta se spolu se Slovinskem a Kyprem byla mezi prvními zeměmi východního rozšíření, které se zařadily do měnové unie. Členem Schengenského prostoru se Malta stala 21. prosince 2007. 3.4 Zástupci Malty v Evropské unii Odpovědnost za aktivitu Malty nese vláda a jsou to právě vládní představitelé, kteří jsou vidět na summitech a důležitých zasedáních. Zájmy mikrostátu ovšem v každodenních negociacích hájí stálí zástupci v čele s velvyslancem. Stálí zástupci Malty v EU25 mají na starosti předávání dokumentace Komisi, poskytování informací, o které jsou požádáni, vyjednávání na základě instrukcí ze své země a v neposlední řadě vypracovávání zpráv o průběhu vyjednávání. (Panke 2011b: 304-305) Stálí zástupci pracují na základě instrukcí, které dostávají od domácích ministerstev. O to, aby komunikace probíhala hladce a včas, se stará Sekretariát pro EU spadající pod předsedu vlády. Sekretariát má možnost přezkoumat, přizpůsobit a reformulovat instrukce před tím, než jsou odeslány do Bruselu. To oslabuje autonomii konkrétního ministerstva, jehož se problematika týká, a zároveň prodlužuju dobu, než se k zástupcům v Bruselu dostanou potřebné pokyny. (Panke 2011b: 304-305)
24
Podrobněji viz Pace (2004): 119-121. Stálé zastoupení tvoří 43 diplomatů, v čele delegace v současné době stojí Richard Cacia Caruana. Více viz Ministry of Foreign Affairs: European Union. Dostupné online: http://www.mfa.gov.mt/Default.aspx?MDIS=104. 25
24
Ministerstva na začátku vyjednávání o dané problematice tvoří rámcovou vládní pozici ve spolupráci se stálými zástupci. Stálí zástupci kvůli vypracovávání expertíz nemohou být na jednáních pracovních skupin. V důsledku toho se může stát, že stálí zástupci nejsou připraveni na otázky, které jsou předloženy k diskuzi, nebo v připraveném návrhu nevezmou v potaz pozice jiných států a případný posun v jednáních. Může dojít k tomu, že Malta vypracuje návrh, který je pro ostatní těžko akceptovatelný. Kdyby přitom zástupci byli na jednáních, znali by pozice ostatních a návrh by tomu mohli přizpůsobit. Malta ovšem jako mikrostát čelí nevýhodě plynoucí z nedostatku expertů, kteří jsou schopní na návrhu pracovat. Nemá jich tolik, aby si mohli agendu rozdělit, proto si vždy musí vybrat, zda budou pracovat na návrhu, nebo se účastnit jednání. Zde má Malta jako mikrostát obtížnější pozici než větší státy s dostatkem kapacit. Když příslušné ministerstvo rámcovou pozici dokončí, finalizuje ji a schvaluje ještě Sekretariát pro EU. Teprve poté instrukce k vyjednávání putují do Bruselu. Výsledek je zřejmý – snížená úroveň aktivity v raných fázích vyjednávání uvnitř pracovních skupin. (Panke 2011b: 304-305) Vzhledem k tomuto administrativnímu nastavení neprobíhá komunikace ideálně. Faktem ovšem je, že čím déle je země členem EU, tím se zvyšuje její úspěšnost v negociacích. Například Lucembursko jako zakládající členská země má velmi dobře zkoordinovanou komunikaci mezi stálými zástupci a domácími ministerstvy a více trvá na dosažení svých cílů. Malta, podobně jako další nový členský mikrostát Kypr, má tendenci se vzdát svých záměrů a spíše následovat většinu, než argumentovat proti názoru Komise nebo větších členských zemí. Podle stálých zástupců Malty je to ale dáno tím, že možnost, že by země měla na nějakou otázku opravdu odlišný názor od většiny, je minimální. (Panke 2011b: 307) Důležitými partnery maltské vlády jsou vedle stálých zástupců také europoslanci, kteří v proceduře spolurozhodování schvalují unijní legislativu společně s Radou EU. Lisabonská smlouva rozšířila počet oblastí26, v nichž se uplatňuje tato procedura, čímž došlo k dalšímu posílení Evropského parlamentu. Pokud se EP a Rada neshodnou, může EP návrh odmítnout. Malta má v EP 5 zástupců27 z celkového počtu 736 europoslanců. Vyjednávací síla Malty je
26
Spadá sem justiční spolupráce v trestních věcech, policejní spolupráce, určené oblasti v CAP, ve volném pohybu osob, v oblasti vízové a přistěhovalecké politiky, dopravy, strukturálních fondů nebo v přijímání finančních nařízení. 27 Tři, konkrétně J. Attard-Montalto, L. Grech a E. Scicluna jsou labouristé, v EU patří do Progresivní aliance socialistů a demokratů v EP. S. Busuttil a D. Casa jsou členy Národní strany, v EP se začlenili do Evropské lidové strany.
25
kvůli velmi malému počtu hlasů marginální, přesto jsou maltští europoslanci aktivní a k prosazení domácích zájmů využívají specifické strategie mikrostátů. Zástupcem Malty v Evropské komise je John Dali, pod nějž spadá oblast zdraví a spotřebitelské politiky. Svého historicky prvního předsednictví se Malta ujme v první polovině roku 2017. Navazovat bude na slovenské předsednictví, v červenci 2017 předsednictví převezme Velká Británie. Předsednictvím Malty končí týmové předsednictví trojice Nizozemí, Slovensko a Malta. Společný program země představí na konci roku 2015. Tuto skupinu lze na rozdíl od jiných označit jako slabou. (Kaniok, Pitrová 2005 in Fiala, Pitrová 2009: 219) 3.5 Cíle a strategie Malty v Evropské unii Cíle a strategie Malty uvnitř EU se odvíjí od specifických podmínek této země. Zahraniční politiku Malty ovlivňuje to, že se jedná o ostrovní mikrostát na okraji Evropy, který je navíc neutrální. Malta v obecné rovině deklaruje svůj zájem být aktivním členem a týmovým hráčem, který se chce podílet na budování EU postavené na kultuře konsenzu a kompromisu. Zároveň se chce jako mikrostát zasadit o to, aby byla důležitým otázkám národního zájmu věnována v rámci unijní agendy zvýšená pozornost. (Ministry of Foreign Affairs: Strategic Objectives – Make a Success of European Union Membership) V zahraničně-politických prohlášeních Malta dlouhodobě prezentuje svůj záměr být mediátorem vztahů mezi EU a zeměmi severní Afriky a Blízkého východu. K zájmu o tento region ji předurčuje geografická poloha. Současná vláda pokračuje v závazcích země ke Středomoří a snaží se udržet dobré vztahy se sousedními státy. Malta se chce ve středomořském regionu i nadále angažovat pod záštitou EU, svoje členství vnímá jako významný předpoklad úspěchu jednání. Důležitým cílem Malty ve Středomoří je udržení míru a stability a zvýšení prosperity. Toho chce Malta dosáhnout vzájemným propojením ekonomik. Středomořské země respektující demokratické hodnoty a zásady právního státu mají mít možnost zapojit se do Euro-středomořské oblasti volného obchodu, investic a stability. Bezpečnostní aspekt hraje důležitou roli, Malta zdůrazňuje, že evropská a středomořská bezpečnost jsou pevně spojeny. (Ministry of Foreign Affairs: Strategic Objectives – Maintain a Special Focus) V tomto případě Malta používá pro dosažení svého cíle strategii apelování na evropský projekt. Zdůrazňuje totiž, že zajištění míru a stability ve Středomoří není důležité jen pro Maltu, ale je důležité pro bezpečnost celé EU. Země se aktivně zapojuje do vytváření celé řady sousedských partnerství – Evropské politiky sousedství, Strategického partnerství pro Středomoří a Blízký východ, Euro26
Středomořského fóra, Dialogu západního Středomoří, Barcelonského procesu, Parlamentního shromáždění Středomoří nebo Euro-Středomořského parlamentního shromáždění. (Ministry of Foreign Affairs: Strategic Objectives – Maintain a Special Focus) Zároveň prosazuje iniciativy, které řeší důležité problémy regionu. Jde o otázky spojené s omezením nelegální migrace, s ropným průzkumem, s rybolovnými právy a námořními záležitostmi, podporuje ustanovení Středomořské unie a Středomořské rozvojové banky nebo také užší spolupráci mezi EU a Ligou arabských států28. (Ministry of Foreign Affairs: Strategic Objectives – Make a Success of European Union Membership, Government of Malta: Foreign Policy) Malta také podporuje transatlantické aktivity EU, především na Blízkém východě. Její dlouhodobý zájem spočívá především v mírovém vyřešení izraelsko-palestinského konfliktu. Podle Malty jsou partnerství se zeměmi regionu klíčové pro dosažení míru, stability a potřebných ekonomických, sociálních a politických reforem v regionu. Stranou zájmu nezůstává ani Afrika – Malta prosazuje další spolupráci EU a Africké unie zejména v oblasti humanitární pomoci a peace-keepingu. (Ministry of Foreign Affairs: Strategic Objectives – Make a Success of European Union Membership) Prioritou Malty, na niž uvolňuje velkou část svých omezených kapacit, se v rámci zahraniční politiky stala otázka nelegální migrace. Malta je vzhledem ke své geografické poloze mezi severní Afrikou a Evropou cílem obrovského množství uprchlíků. V relativním poměru ke své velikosti a populaci zaznamenala Malta v uplynulých letech dokonce největší příliv uprchlíků a žadatelů o azyl ze všech zemí EU. Ještě v roce 2000 a 2001 na Maltu dorazilo na člunu 24, resp. 57 uprchlíků, od roku 2004 došlo ke skokovému nárůstu na více než 1700 lidí, v roce 2005 to bylo dokonce 2 416 imigrantů. (Lutterbeck 2009: 121) Tabulka 1: Počet nelegálních migrantů, kteří na Maltu dopluli na člunu Rok
28
Počet migrantů
2000
24
2001
57
2002
1 686
2003
545
2004
1 723
2005
2 416
Pro Maltu jsou nejdůležitější vztahy s Alžírskem, Tuniskem, Libyí a Egyptem.
27
2006
1 789
2007
1 715 zdroj: Lutterbeck (2009: 121)
Jako mikrostát, který čelí disproporčně velkému náporu uprchlíků, se Malta stala nejhorlivějším advokátem mechanismu, který by zajistil sdílení nákladů na kontrolu vnější hranice EU ve Středomoří a určitou formu redistribuce žadatelů o azyl do všech členských zemí. Zároveň Malta bojuje, stejně jako další jižní a východní státy, proti tzv. Dublinskému systému. Tento systém určuje, že za projednání žádosti o azyl je zodpovědná ta členská země, do které uprchlík vstoupil jako do první. (Lutterbeck 2009: 121) Při prosazování středomořských otázek se Malta chová jako tzv. chytrý stát. Jejím cílem je vytvoření výhodnějších mechanismů pro země, které bojují s nelegální migrací. V jiných otázkách je výměnou za podporu ochotná ke kompromisu, volí tedy strategii chytrých. Navíc Malta prosazuje agendu, která má silnou podporu u dalších středomořských států – u Itálie, Španělska, Francie, Řecka a také Kypru, čímž zvyšuje svoje šance na úspěch. Dalším klíčovým zájmem Malty je zachování bezpečnosti v regionu. Pokud totiž v některé sousední zemi vypukne konflikt nebo povstání, okamžitě se zvedne vlna nelegální migrace z těchto zemí do Evropy. Pro Maltu je v tomto směru velmi důležitá prevence. Pokud se podíváme na půdu EP, zjistíme, že maltští europoslanci využívají při projednávání problematiky nelegální migrace strategii apelování na evropský projekt, jak ji popisuje Wivel (2010: 23). Zástupci Malty v souladu s touto strategií nejednají silově, a to ani na rétorické rovině, ale naopak apelují na hodnoty a ideály, na nichž EU stojí. Příkladem může být vystoupení maltského labouristy a europoslance Johna Attarda-Montalta v rozpravě o migračních tocích v severní Africe a jižním Středomoří: „[…] Zatímco hovoříme v této sněmovně, odehrává se lidská tragédie. V mnoha případech hovoříme o tom, zda souhlasíme, nebo nesouhlasíme, ale měli bychom být zajedno v tom, že se právě teď před naším prahem, několik set kilometrů od jižní hranice Evropské unie, odehrává tragédie, která se bude prohlubovat. Přesto stále debatujeme, i když máme nástroj – směrnici Rady 2001/55/ES, kterou by Rada mohla na doporučení Komise uvést v život. Jak změříme, zda je příliv vysoký, není vysoký, nebo zda je dostatečně vysoký, až bude po všem? Evropská unie se musí rozhodnout, zda chce akci nebo reakci. Reagujeme, když k věcem již došlo. Nebuďme včerejší. Buďme orgánem, který žije dneškem.“ (John Attard-Motalto, 4. 4. 2011)
28
V podobném duchu se Attard-Montalto vyjádřil také v rozpravě na téma Situace v zemích Středomoří, zejména v Tunisku a Egyptě dne 2. 2. 2011: „EU symbolizuje demokracii, právní stát, respekt k lidským právům a základním principům. Představuje stabilitu a bezpečnost, v tomto případě ve středomořském regionu. Tunisko je jedním z nejbližších severoafrických sousedů Malty. Co se děje v průběhu tohoto přechodného období není důležité jen pro moji zemi, ale také pro region. […] Je důležité, aby EU byla ve svých různých programech pomoci a v rozvojových programech, které mohou být do Tuniska směřovány, viditelná. Země, které přijímají demokratické hodnoty a přispívají ke stabilitě a bezpečnosti v regionu, musí být za své úsilí oceněny. Proto je důležité, aby EU demonstrovala toto ocenění viditelně i hmatatelně.“ (John Attard-Motalto, 2. 2. 2011) Další strategií, kterou Malta, jako mikrostát vědomý si svých omezených možností, používá, je spojenectví se silnější zemí. Tuto strategii Malta zvolila, když žádala EU o okamžitou reakci na imigrační vlnu ze severní Afriky. Stejný problém měla Itálie i další země, k jejich apelaci se Malta prostřednictvím svého europoslance a člena Národní strany Davida Casy připojila. Casa v projevu zdůraznil, že Malta je jako mikrostát v mnohem nevýhodnější situaci než ostatní. I zde najdeme rysy strategie apelování na evropský projekt, v tomto konkrétním případě apel na vzájemnou solidaritu: „[…] Až bude Lampedusa přelidněná – což už je nyní – budou běženci posláni do Itálie a situace se stane snesitelnější. Bůh chraň, paní komisařko, aby se totéž stalo na Maltě, protože pak by to byla tragédie ještě mnohem větší. Každý, kdo by se dostal na Maltu, by zde musel zůstat. Ale Malta se nemůže rozšiřovat. Ani není možné přeměnit malou Maltu na obrovské vězení, které udrží všechny tyto lidi na ostrově. Proto je zapotřebí skutečného závazku ze strany ostatních členských států a více solidarity zejména od severoevropských států […].“ (David Casa, 15. 2. 2011) Citovaní maltští politici pocházejí ze dvou nejsilnějších maltských stran, dá se tedy usoudit na to, že využívané strategie jsou výsledkem pragmatické kalkulace mikrostátu. Mikrostátu, který si je vědom toho, že aby dosáhl svého cíle, je potřeba používat účinné prostředky bez ohledu na politickou příslušnost. Vedle jasně definovaných priorit je dalším z důležitých předpokladů úspěchu v Radě EU hladká komunikace mezi stálými zástupci v Bruselu a domovem. Na úrovni COREPER I se Malta schází jednou týdně a zaměřuje se na agendu operačního stupně Rady včetně témat 29
projednávaných v pracovních skupinách. Pracovní setkání umožňují pružnější reakci zástupců Malty na pravidelných setkáních stálých zástupců. Na tato jednání nemají přístup zástupci COREPER II a naopak. (Panke 2011b: 304) Maltě tedy chybí formální provázání jednání vyšších i nižších stupňů stálého zastoupení. Pokud by Malta zavedla i jejich vzájemné setkávání, dá se předpokládat, že by došlo k dalšímu zlepšení komunikace. Podobný model setkávání funguje například u Lucemburska, které můžeme označit za úspěšný malý stát.
30
4. Závěr Strategie a chování Malty v EU odpovídají teoriím o chování mikrostátů. Malta ve své zahraniční politice vykazuje řadu specifických rysů mikrostátu v EU definovaných v teoretickém rámci práce, zároveň ale analýza ukázala, že existují i oblasti, ve kterých chování Malty vykazuje určité odchylky od teoretických vzorců. Empirická analýza potvrdila tři hypotézy, které zní: 1. Malta se jako typický mikrostát není schopna kvůli významným deficitům vyplývajícím z její velikosti zapojit do všech politik EU, proto svoje omezené kapacity cílí jen do oblastí, které považuje za životně důležité. 2. V ostatních oblastech je aktivita Malty nízká až pasivní. 3. V důležitých politikách, na něž soustředí velkou část svých zdrojů (lidských, finančních, apod.), Malta prosazuje svoje priority pomocí specifických strategií mikrostátů. Jako nejmenší členský stát se země potýká s celou řadou strukturálních nevýhod, které je pro ni složité překonat. V průběhu svého členství se ovšem přizpůsobila na specifické podmínky uvnitř Unie tak, aby dokázala prosadit své návrhy. V souladu s teoretickým rámcem práce si Malta určila několik cílů a strategií, které chce v Unii prosazovat a na ty vynakládá svoje omezené lidské, administrativní a finanční prostředky, na ostatní agendu jimi neplýtvá a úroveň zapojení je nízká. Klíčovou zahraničně-politickou prioritou je řešení nelegální migrace ve Středomoří, mezi další priority patří hospodářská a bezpečnostní spolupráce se zeměmi Středomoří a Blízkého východu, udržení stability a vyřešení dalších specifických problémů regionu. Angažovanost Malty je v této oblasti vysoká, země členství v EU vnímá jako platformu, díky které je schopná dění v regionu ovlivňovat. Sama by se totiž těžko dokázala vyřešit problém uprchlictví, podílet na udržení bezpečnosti, stability a na posilování ekonomických vazeb mezi středomořskými státy. Malta v zahraniční politice v EU používá strategie specifické pro mikrostáty, aby zúročila úsilí, které vložila do svých návrhů. V klíčové otázce migrace strategie úspěšných mikrostátů – tedy strategie chytrých států, aktivní participace a apelování na evropský projekt. Přístupy kombinuje podle aktuální situace a za své je vedle stálých zástupců přijali také maltští europoslanci. Poslední stanovená hypotéza předpokládala, že: 4. Díky zvoleným strategiím je Malta schopná úspěšně překonávat limity vyplývající z toho, že se jedná o mikrostát, a prosazovat programové priority svojí zahraniční politiky na unijní úrovni. 31
Díky využívání strategií úspěšných mikrostátů Malta skutečně dokázala prosadit řadu akcí v rámci Euro-Středomořského fóra, Strategického partnerství pro Středomoří a Blízký východ, Dialogu západního Středomoří nebo v Barcelonském procesu. Maltě se v některých otázkách podařilo překonat limity vycházející z toho, že se jedná o mikrostát. Za největší neúspěch se dá považovat to, že Malta ve spolupráci s ostatními středomořskými státy nedokázala prosadit podobu Evropské azylové politiky. Jde ovšem o tak citlivé téma, že středomořské státy nejsou schopné vybudovat v Radě EU dostatečně silnou koalici. Čtvrtá hypotéza tak nebyla stoprocentně prokázána, protože, ačkoliv je oblast nelegální migrace pro Maltu klíčovým tématem v rámci středomořských aktivit a cílí tam významnou část svých kapacit, zaznamenala jen částečný úspěch. Úspěch Malty znesnadňuje několik věcí, s nimiž se země zatím uspokojivě nevypořádala. Malta se sice snaží ovlivnit podobu návrhu ve chvíli, kdy vzniká, tedy na nejnižších úrovních Rady, protože si je vědoma toho, že v Radě EU už by to silově nedokázala, nicméně stálí zástupci dostávají pokyny pro jednání na této úrovni relativně pozdě. Je to dáno tím, že komunikace mezi stálými zástupci v EU a reprezentací na Maltě není zcela hladce nastavena. Zpoždění vzniká kvůli Sekretariátu premiéra pro EU, který funguje jako prostředník komunikace mezi stálým zastoupením v Bruselu a příslušným ministerstvem, čímž dochází k menší pružnosti komunikace. V neposlední řadě se při zapojení do jednání pracovních skupin v Radě projevují strukturální nevýhody plynoucí z nedostatku lidských kapacit. Maltská ministerstva spolupracují na vypracování pozice se stálými zástupci, ti se kvůli tomu nemohou účastnit jednání, což později může přinášet komplikace v tom, že Malta nemá o dosavadním průběhu jednání uvnitř pracovní skupiny dostatek informací. Proto ve srovnání s jinými mikrostáty, především s Lucemburskem, vychází Malta z hodnocení spíše jako pasivní stát. Z teoretického rámce vyplývá, že délka členství ovlivňuje míru aktivity členské země, proto není maltská pasivita neočekávaným překvapením. Zástupci země, ministři i personál nemají dostatek zkušeností v tom, jak se v EU pracuje, a potřebují delší čas na adaptaci. Teorie předpokládá, že se aktivita a tím pádem úspěšnost nejmladších členských zemí bude postupně zvyšovat. Zda to bude v případě Malty platit také, se ukáže až za několik let.
32
Literatura a internetové zdroje Literatura Archer C. - Nugent N. (2006): Introduction: Does the Size of Member States Matter in European Union?, European Integration, Vol. 28, No. 1, March 2006, pp. 3-6. Cini, M. (2004): Culture, Institutions and Campaign Effects: Explaining the Outcome of Malta´s EU Accession Referendum, West European Politics, Vol. 27, No. 4, September 2004, pp. 584-602. Dósza, D. (2008): EU Relations with European Micro-States. Happily Ever After?, European Law Journal, Vol. 14, No. 1, January 2008, pp. 93-104. Duval, R. D. – Thompson, W. R.: Reconsidering the Aggregate Relationship between Size, Economic Development, and Some Types of Foreign Policy Behaviour, American Journal of Political Science, Vol. 24, No. 3, 1980. Fenech, D. (2004): Malta, European Journal of Political Research, Vol. 43, 2004, pp. 10781083. Fiala, P. – Pitrová, M. (2003): Rozšiřování ES/EU, Brno, Masarykova univerzita. Fiala, P. – Pitrová, M. (2009): Evropská unie, Brno, Centrum pro studium demokracie a kultury. Kaniok, P. (2003): Předsednictví EU, magisterská práce, Brno, Fakulta sociálních studií. Konvence o právech a povinnostech státu 1993 Kubát, M. - Sokol, P. (2000): Velké systémy v malých zemích (komparativní analýza), Politologicky časopis, roč. VII, č. 3, 2000, str. 197-213. Lutterbeck, D. (2009): Small Frontier Island: Malta and Challenge of Irregular Immigration, Mediterranean Quarterly, Vol. 20, No. 1, Winter 2009, pp. 119-144.
33
Nolan, C.J. (2002): The Greenwood Encyclopedia of International Relations, Vol. 3 (M-R), Westport, Greenwoodpress. Pace, R. (2004): Malta´s EU Membership: Chapter 1 Concluded, Chapter 2 Just Started, Mediterranean Politics, Vol. 9, No. 1, Spring 2004, pp. 114-121. Pace, R. (2006): Malta and EU Membership: Overcoming ´Vulnerabilities´, Strenghtening ´Resilience´, European Integration, Vol. 28, No. 1, March 2006, pp. 33–49. Panke, D. (2010): Small States in the European Union: Coping with Structural Disadvatages, Farnham, Surrey, Ashgate. Panke, D. (2011a): Small States in EU Negotiations: Political Dwarfs or Power-Brokers?, Cooperation and Conflict, Vol. 46, No. 2, June 2011, pp. 123-143. Panke, D. (2011b): Microstates in Negotiations beyond the Nation-State: Malta, Cyprus and Luxembourg as Active and Successful Policy Shapers?, Internationa Negotiation, Vol. 16, No. 2, 2011, pp. 297-317. Thorhallsson, B. – Wivel, A. (2005): Small States and the European Union: Identifying the Issues at Stake, Workgroup: Small States in International and European Affairs at NOPSA (Nordic Political Science Association) Convention XIV, Reykjavík 11-13 August 2005. Thorhallsson, B. - Wivel, A. (2006): Small States in the European Unioin: What Do We Know and What We Would Like to Know?, Cambridge Review of International Affairs, Vol. 19, No. 4, December 2006, pp. 651-668. Thorhallsson, B. (2006): The Size of States in the European Union: Theoretical and Conceptual Perspectives, European Integration, Vol. 28, No. 1, March 2006, pp. 7-31. Thorhallsson, B. (2008): The Role of Small States in the European Union, Surrey, Ashgate. Vella, G. (1997): Mediterranean Security in the Context of Malta´s Foreign Policy, Mediterranean Quarterly: Mediterranean Security at the Crossroads, Vol. 8, No. 2, 1997, pp. 121-128. 34
Wivel, A. (2010): From Small State to Smart State: Devising a Strategy for Influence in the European Union, In Steinmetz, R. – Wivel, A. (2010): Small States In Europe: Challenges and Opportunities, Surrey, Ashgate Publishing Limited. Internetové zdroje Borg,
T.
(2008):
Malta´s
Euro-Mediterranean
Vocation.
Dostupné
online:
http://www.euromed-seminars.org.mt/seminar25/papers/081114-Tonio_Borg-EMSXXVMalta.htm (ověřeno ke dni 3. 11. 2011) Broman, M. (2005). Small State Influence in the European Union: ‘Small State Smart State’? Dostupné online: http://citation.allacademic.com//meta/p_mla_apa_research_citation/0/7/0/4/5/pages70459/p70 459-15.php (ověřeno ke dni 26. 10. 2011) BusinessInfo: Malta: Vnitropolitická charakteristika. Dostupné online: http://www.businessinfo.cz/cz/sti/malta-vnitropoliticka-charakteristika/2/1001456/ (ověřeno ke dni 31. 10. 2011) BusinessInfo: Malta: Zahraničně-politická orientace. Dostupné online: http://www.businessinfo.cz/cz/sti/malta-zahranicne-politicka-orientace/3/1001456/ (ověřeno ke dni 31. 10. 2011) BusinessInfo: Malta: Zahraniční obchod země. Dostupné online: www.businessinfo.cz/cz/sti/malta-zahranicni-obchod-zeme/6/1001456/ (ověřeno ke dni 31. 10. 2011) CIA Factbook: Malta. Dostupné online: https://www.cia.gov/library/publications/the-worldfactbook/geos/mt.html (ověřeno ke dni 3. 11. 2011) Committee on the Elimination of Discrimination against Women (2010): Concluding observations of the Committee on the Elimination of Discrimination against Women – Malta. Dostupné
online:
http://www2.ohchr.org/english/bodies/cedaw/docs/co/CEDAW-C-MLT-
CO-4.pdf (ověřeno ke dni 3. 11. 2011) 35
European Parliament: Maltese Members of the European Parliament. Dostupné online: http://www.europarlmt.eu/view/en/Members_malta.html;jsessionid=0B1959D1F1CAE02A46 7B05E478DC1368 (ověřeno ke dni 6. 11. 2011) Euroskop. Rozhodování v Radě EU. Dostupné online: http://www.euroskop.cz/99/sekce/rozhodovani-v-rade-eu/ (ověřeno ke dni 26. 10. 2011) Euroskop. Tabulka č.1 (Data o počtu obyvatel členských zemí EU, množství hlasů v Radě EU a počtu poslanců v EP). Dostupné online: http://www.euroskop.cz/701/sekce/tabulka-c-1/ (ověřeno ke dni 26. 10. 2011) Euroskop: Moderní historie Malty. Dostupné online: http://www.euroskop.cz/8998/sekce/moderni-historie-malty/ (ověřeno ke dni 31. 10. 2011) Government of Malta: Timeline of the History of Malta. Dostupné online: http://foreign.gov.mt/default.aspx?MDIS=562 (ověřeno ke dni 3. 11. 2011) Investiční web: 10 nejbohatších zemí světa: Irové jsou devátí. Dostupné online: http://www.investicniweb.cz/ekonomika/2011/9/26/clanky/10-nejbohatsich-zemi-sveta-irovejsou-devati/?strana=4 (dostupné ke dni 26. 10. 2011) Ministry
of
Foreign
Affairs
of
Malta:
European
Union.
Dostupné
online:
http://www.mfa.gov.mt/Default.aspx?MDIS=104 (ověřeno ke dni 3. 11. 2011) Ministry
of
Foreign
Affairs
of
Malta:
Strategic
Objectives.
Dostupné
online:
http://www.mfa.gov.mt/default.aspx?MDIS=558 (ověřeno ke dni 3. 11. 2011) Ministry of Foreign Affairs: Strategic Objectives – Maintain a Special Focus. Dostupné online: http://www.mfa.gov.mt/default.aspx?MDIS=562 (ověřeno ke dni 31. 10. 2011)
36
Ministry of Foreign Affairs: Strategic Objectives – Make a Success od European Union Membership. Dostupné online: http://foreign.gov.mt/default.aspx?MDIS=560 (ověřeno ke dni 3. 11. 2011) Naseer, M.A.: The Diplomacy of Microstates, Clingendael Discussion Paper in Diplomacy 78, Clingendael Institute (Netherlands Institute of International Relations), Hague, January 2002. Dostupné online: http://www.clingendael.nl/publications/2002/20020100_cli_paper_dip_issue78.pdf (ověřeno ke dni 26. 10. 2011) Office of the Prime Minister: Foreign Policy. Dostupné online: https://opm.gov.mt/foreignpolicy?l=1 (ověřeno ke dni 3. 11. 2011) Písemné vyjádření Johna Attarda-Montalty v rozpravě EP na téma Situace v zemích Středomoří, zejména v Tunisku a Egyptě dne 2. 2. 2011. Dostupné online: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=//EP//TEXT+CRE+20110202+ITEM015+DOC+XML+V0//CS&language=CS&query=INTERV&detail=3-191-000 (ověřeno ke dni 3. 11. 2011) Vystoupení Davida Casy v rozpravě EP na téma Okamžitá opatření EU na pomoc Itálii a dalším členským státům, které čelí výjimečnému přílivu uprchlíků ze dne 15. 2. 2011. Dostupné online: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=//EP//TEXT+CRE+20110215+ITEM014+DOC+XML+V0//CS&language=CS&query=INTERV&detail=2-487-000 (ověřeno ke dni 3. 11. 2011) Vystoupení Johna Attarda-Montalty v rozpravě EP na téma Reakce EU na migrační toky v severní Africe a v jižním Středomoří, zejména na ostrově Lampedusa dne 4. 4. 2011. Dostupné online: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=//EP//TEXT+CRE+20110404+ITEM019+DOC+XML+V0//CS&language=CS&query=INTERV&detail=1-180-000 (ověřeno ke dni 3. 11. 2011)
37
