MIKKEN OP EEN BEWEGEND DOEL. PROJECTMANAGEMENT HOLWERT-ZUID, NIEUWBOUW GEMEENTEHUIS EN WENSBEELD 2.0

MIKKEN OP EEN BEWEGEND DOEL. PROJECTMANAGEMENT HOLWERT-ZUID, NIEUWBOUW GEMEENTEHUIS EN WENSBEELD 2.0

Rekenkamercommissie Coevorden drs. A.J.M. Smale, voorzitter mr. H. Haan, plaatsvervangend voorzitter mr. J. Riddersma J. IJpma G.A. Zoons

Ambtelijke ondersteuning rekenkamercommissie: drs. F.A.C. Lucassen drs. C.H. Horstmeier Opstellers rapport: mr. H. Haan drs. C.H. Horstmeier mr. J. Riddersma

Adres: Gemeente Coevorden Rekenkamercommissie Postbus 2 7740 AA Coevorden T 14 0524 E [email protected] I www.coevorden.nl/rekenkamer

Coevorden, juni 2013

INHOUDSOPGAVE I. BESTUURLIJKE NOTA __________________________________________3 1

INLEIDING_______________________________________________________ 3 1.1 1.2 1.3

2

Aanleiding en achtergronden onderzoek _______________________________ 3 Vraagstelling en afbakening _________________________________________ 5 Aanpak___________________________________________________________ 5

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ___________________________________ 7 2.1 Conclusies ________________________________________________________ 7 2.1.1 Professioneel projectmanagement bij grote projecten ____________________ 7 2.1.2 Beleid voor projectmanagement en toepassing ___________________________ 8 2.1.3 Sturing op tijd, geld en risico's_________________________________________ 9 2.1.4 Sturing door college en raad__________________________________________ 10 2.1.5 Hoofdconclusie _____________________________________________________ 11 2.2 Aanbevelingen ___________________________________________________ 12

3

BESTUURLIJK WEDERHOOR _______________________________________ 14

4

NAWOORD REKENKAMERCOMMISSIE ________________________________ 17

II. AMBTELIJKE NOTA: BEVINDINGEN _______________________________18 5

ALGEMEEN BELEID VOOR PROJECTMANAGEMENT _____________________ 18 5.1 5.2 5.3

6

Vastlegging beleid projectmanagement ______________________________ 18 Toepassing beleid projectmanagement _______________________________ 20 Monitoring beleid _________________________________________________ 21

HOLWERT-ZUID _________________________________________________ 22 6.1 Korte beschrijving en verloop van het project _________________________ 22 6.2 Belangrijke mijlpalen en beslismomenten_____________________________ 24 6.3 Beleid en organisatie ______________________________________________ 25 6.4 Tijd, geld en risico's_______________________________________________ 27 6.4.1 Tijd _______________________________________________________________ 27 6.4.2 Geld ______________________________________________________________ 28 6.4.3 Risico's ____________________________________________________________ 31 6.5 Was de raad in staat om te sturen? __________________________________ 32

7

NIEUWBOUW VAN HET GEMEENTEHUIS______________________________ 35 7.1 Inleiding ________________________________________________________ 35 7.2 Beschrijving project nieuwbouw gemeentehuis ________________________ 35 7.3 Belangrijke mijlpalen en beslismomenten_____________________________ 36 7.4 Beleid en organisatie bij project gemeentehuis ________________________ 37 7.5 Tijd, geld en risico's_______________________________________________ 38 7.5.1 Tijd _______________________________________________________________ 38 7.5.2 Geld ______________________________________________________________ 40 7.5.3 Risico's ____________________________________________________________ 42 7.6 Was de raad in staat om te sturen? __________________________________ 42

8

WENSBEELD 2.0_________________________________________________ 44 8.1

Korte beschrijving ________________________________________________ 44

1

8.2 Beleid en organisatie bij project Wensbeeld 2.0 _______________________ 44 8.3 Tijd, geld en risico's_______________________________________________ 46 8.3.1 Tijd _______________________________________________________________ 46 8.3.2 Geld ______________________________________________________________ 47 8.3.3 Risico's ____________________________________________________________ 48 8.4 Waren college en raad in staat om te sturen?__________________________ 48

BIJLAGE 1: NORMENKADER ___________________________________________ 50 BIJLAGE 2: LIJST VAN GEÏNTERVIEWDE PERSONEN ________________________ 52

2

I. BESTUURLIJKE NOTA

1 Inleiding Veel gemeenten hebben er in de afgelopen jaren naar gestreefd, om het projectmanagement te professionaliseren. Coevorden ook. Dit streven komt over het algemeen voort uit de wens om grip te krijgen op grote, complexe opgaven waarvoor gemeenten staan. De opgave wordt in zo'n geval project genoemd en aangepakt via een vaste systematiek, waarvoor ook vaak beleid is geformuleerd. Ondanks dat projectmatig werken in tal van branches en op tal van onderwerpen wordt toegepast, leven toch nog verschillende beelden over wat precies een project is en hoe daar grip op is te krijgen. Juist binnen de gemeentelijke setting – waarin politiek een directe en nadrukkelijke rol speelt – krijgen projecten een bijzondere dynamiek. Het is daarom de moeite waard om na te gaan, in hoeverre de Gemeente Coevorden erin slaagt om professioneel met projecten om te gaan en eventueel beleid voor projectmanagement consistent toe te passen. Een onderzoek als dit toetst, terugblikkend, de praktijk aan een normenkader en geeft, naast een oordeel over deze praktijk afgezet tegen de toentertijd geldende regels en afspraken, ook aanbevelingen voor de toekomst. De praktijk van destijds is tot stand gekomen door inspanningen van bestuurders en ambtenaren, die gehandeld hebben op grond van hun kennis, kunde en vaardigheden van toen. Het kan zijn dat de rekenkamercommissie concludeert dat hun inspanningen niet stroken met de indertijd geldende regels en afspraken, of niet voldoen aan de kennis en wensen van nu, zoals die in het normenkader zijn vastgelegd. Daarmee is dit onderzoek echter geen veroordeling van hun toenmalige inspanningen.

1.1 Aanleiding en achtergronden onderzoek Meerdere gemeenteraadsfracties hebben in de afgelopen jaren aan de rekenkamercommissie voorstellen voor onderzoek gedaan, die zich richtten op gemeentelijke projecten. Deze raadsfracties stelden dan voor om lopende projecten, zoals Holwert-Zuid en de bouw van het nieuwe gemeentehuis, als onderwerp voor een zelfstandig onderzoek te nemen. Deze projecten hebben met elkaar gemeen dat zij complex zijn, langlopend en met een groot beslag op de gemeentelijke begroting. De fracties hadden het gevoel dat dergelijke projecten uitliepen, steeds duurder werden en dat er uiteindelijk iets anders uitkwam dan dat zij verwacht hadden. Ook de informatievoorziening rond deze projecten was een punt van aandacht. Die bleek – naar de mening van deze fracties – niet bestand tegen de vele externe ontwikkelingen en de wisselingen in betrokken ambtenaren en bestuurders. Al met al bleek het vooral te ontbreken aan zicht en grip op grote projecten. De betreffende fracties kwamen in hun beleving soms voor voldongen feiten te staan.

3

De informatievoorziening aan de raad was bij onze eerdere rapporten over het Regionaal OverslagCentrum (ROC) en de ICT al de focus. Wij vrezen dat bij een dergelijke focus voor een onderzoek rond grote projecten alleen de casus verandert, maar dat de teneur van het rapport en de aanbevelingen hetzelfde zou blijven. Als één afgebakend project onderwerp van onderzoek zou zijn, zouden inhoudelijke ins en outs de hoofdmoot vormen. Daardoor zouden niet de algemene lessen uit een dergelijk rapport te trekken zijn, die nodig zijn om het (gevoel van) gebrek aan grip weg te nemen. Om een optimaal effect met dit onderzoek te bereiken, kiezen wij voor een bredere focus: projectmanagement van grote projecten. De met naam en toenaam genoemde projecten – Nieuwbouw Gemeentehuis, Holwert-Zuid en Wensbeeld 2.0 – passeren de revue als casestudy en het aspect informatievoorziening aan de raad maakt deel uit van de scope van het onderzoek. Deze focus geeft antwoord op de onderliggende vraag, die raadsfracties tot hun twijfel bracht. Kunnen zij er, ondanks hun mogelijk gebrekkige zicht op grote projecten, op vertrouwen dat de Gemeente Coevorden haar projecten goed beheerst? De rekenkamercommissie heeft, om het probleem helder te krijgen, in november en december 2011 een kort vooronderzoek naar het management van grote projecten uitgevoerd. Dit vooronderzoek heeft de door raadsfracties genoemde projecten Holwert-Zuid en Nieuwbouw Gemeentehuis genomen als gevallen om het algemene projectmanagement te toetsen. Op basis van het vooronderzoek ziet ook de rekenkamercommissie aanleiding voor een nader onderzoek. Het zou echter onvoldoende zijn, om het algemene projectmanagement van de Gemeente Coevorden te onderzoeken uitsluitend aan de hand van Holwert-Zuid en Nieuwbouw Gemeentehuis. Deze beide langlopende projecten zijn immers gestart, voordat de Gemeente Coevorden haar beleid voor projectmanagement (Projectwise) had geformuleerd en zijn daarom niet conform dit beleid opgestart. De gemeente heeft ze evenmin later in Projectwise ingepast. Dit betekent dat de rekenkamercommissie aan de beide projecten wel kan toetsen, hoe goed de Gemeente Coevorden die managet. Maar niet, hoe goed de Gemeente Coevorden haar algemene beleid voor projectmanagement uitvoert. Dat zou een gemis zijn, omdat dan het onderzoek minder goed antwoord kan geven op de vraag, in hoeverre de Gemeente Coevorden professioneel projectmanagement voert bij grote projecten en meer in het bijzonder, in hoeverre de gemeente haar beleid voor projectmanagement toepast. Daarom heeft de rekenkamercommissie een 3e project - Wensbeeld 2.0 - toegevoegd aan de onderzoeksopzet. Dit project was weliswaar niet door de raadsfracties genoemd en dus evenmin in het vooronderzoek betrokken, maar werkt wel conform Projectwise: In dit project actualiseert de Gemeente Coevorden het Wensbeeld voor de binnenstad van Coevorden, zoals dat in 2001 was opgesteld. Bovenstaande overwegingen leiden tot de vragen in de volgende paragraaf, te onderzoeken aan de hand van de drie geselecteerde projecten.

4

1.2 Vraagstelling en afbakening Hoofdvraag:

In hoeverre voert de Gemeente Coevorden professioneel projectmanagement bij grote projecten? Deelvragen:

1. 2. 3. 4.

Welk beleid heeft de gemeente voor projectmanagement? In hoeverre past de gemeente dit beleid toe? In hoeverre stuurt de gemeente op tijd, geld en risico's? In hoeverre hebben het college en de ambtelijke organisatie ervoor gezorgd dat de raad en het college voor en tijdens deze projecten in staat waren, om te sturen op beheersaspecten en inhoud?

Onderzoeksperiode: 2002 – 11 december 2012. Het besluit om een deel van de gemeentelijke organisatie opnieuw aan de Aleida Kramersingel te huisvesten, maakt dan ook geen deel uit van het onderzoek.

1.3 Aanpak De rekenkamercommissie heeft dit onderzoek in eigen beheer uitgevoerd. De onderzoekers hebben archiefdossiers, andere (nog) niet gearchiveerde stukken bestudeerd en interviews gehouden met ambtenaren, collegeleden en extern ingehuurden. De focus van dit onderzoek ligt op de vraag, in hoeverre de Gemeente Coevorden professioneel projectmanagement voert bij grote projecten. De rekenkamercommissie heeft dit onderzocht aan de hand van de drie genoemde projecten. De projecten zelf zijn niet inhoudelijk onderzocht. Het was echter, bij de bespreking van het gevoerde projectmanagement, onmogelijk om niet te raken aan de inhoud van het onderzochte project. Toch is die inhoud nadrukkelijk geen onderwerp van onderzoek. Dit onderzoek doet dan ook geen uitspraken over de kwaliteit van de projectresultaten en in hoeverre vastgestelde feiten in termen van tijd, geld of risico's bij deze projecten acceptabel waren of zijn. Aangezien dit onderzoek uitgevoerd is aan de hand van onderling sterk verschillende projecten en ook onderliggend (al dan niet toegepast) beleid is onderzocht, is het van belang de heldere structuur van het normenkader in het rapport aan te houden. Zo leest u eerst losstaand de bevindingen met betrekking tot de eerste deelvraag aangaande het beleid – en de bijbehorende normen. Daarna worden de casestudies behandeld volgens de overige deelvragen en de normen uit het normenkader. Om zoveel mogelijk expliciet uit de inhoud van de casestudy-projecten te blijven, leest u alleen conclusies over het algemene projectmanagement en niet per casestudy. Het onderhavige onderzoek heeft een langere looptijd gehad dan u van ons gewend bent. Hiervoor zijn de volgende redenen aan te wijzen.

5

1. Er heeft eerst een (over het algemeen ongebruikelijk) vooronderzoek plaatsgevonden. 2. De rekenkamercommissie heeft het onderzoek in eigen beheer uitgevoerd om (onderzoeks)kosten te besparen en om meer ervaring op te doen met eigen onderzoek. Omdat de commissieleden het onderzoekswerk erbij doen is de planning uitgelopen. 3. Daarnaast werd de planning verschoven vanwege het onderzoek omtrent de vergunningverlening en handhaving van de biovergister aan het Alte Picardiëkanaal, zoals aan ons verzocht door de raad. 4. De rekenkamercommissie heeft meer tijd dan gepland nodig gehad om het ambtelijk en bestuurlijk wederhoor goed af te kunnen ronden. 5. Tenslotte was belangrijk dat de bestudering van de stukken over het project Holwert-Zuid vertraagd is vanwege het feit dat de archivering van de projectstukken niet goed was en is. De onderzoekers hebben niet alleen herhaaldelijk moeten vragen om archiefstukken, die dan ofwel niet bleken te bestaan (hoewel medewerkers aangaven dat de stukken wel ter archivering waren aangeboden) ofwel onvolledig waren, maar ook noodgedwongen moeten putten uit apocriefe bronnen, zoals e-mail en schaduwarchieven van medewerkers. Gedurende deze lange looptijd stond de gemeente niet stil in de verbetering van haar projectmanagement. Als gevolg daarvan veranderden de bevindingen over projectmanagement tijdens het onderzoek - wat opnieuw tot lichte vertraging leidde.

6

2 Conclusies en aanbevelingen 2.1 Conclusies Hieronder worden – na een aantal inleidende opmerkingen over projectmanagement in zijn algemeenheid – eerst de deelvragen beantwoord en vervolgens de hoofdvraag. Hoofdvraag:

In hoeverre voert de gemeente professioneel projectmanagement bij grote projecten? Deelvragen:

1. 2. 3. 4.

Welk beleid heeft de gemeente voor projectmanagement? In hoeverre past de gemeentelijke organisatie dit beleid toe? In hoeverre stuurt de gemeente op tijd, geld en risico's? In hoeverre hebben het college en de ambtelijke organisatie ervoor gezorgd dat de raad en het college voor en tijdens deze projecten in staat waren, om te sturen op beheersaspecten en inhoud?

2.1.1 Professioneel projectmanagement bij grote projecten Er zijn meerdere manieren om een opgave tot uitvoering te brengen. De keus voor een aanpak is afhankelijk van het soort opgave; gaat het om een duidelijke, routinematige klus of een onzekere opgave waarbij juist geïmproviseerd moet worden? Over wat (professioneel) projectmanagement is, bestaat in algemene zin overeenstemming. Bijna alle projectmanagementmethoden bestaan uit een heldere fasering van projecten, van grof naar steeds concreter, met heldere beslismomenten tussen de fasen. Meestal worden er (zoals ook in ProjectWise) 6 fasen gehanteerd. Vooral een duidelijke afsluiting van fasen is van belang. Door een projectmatige aanpak, die taken logisch opdeelt, kan grip worden verkregen op een project: een eenmalig te behalen resultaat, dat beperkt is in tijd en middelen. Bij een gemeente is projectmatig werken anders dan in andere branches door ingewikkelde besluitvorming, steeds aanvullende (politieke) eisen en externe invloeden. Toch is binnen die gemeentelijke werkelijkheid een strakke projectmatige aanpak wel uitermate geschikt, ook voor de projecten Nieuwbouw Gemeentehuis en Holwert-Zuid: eenmalige, omlijnde prestaties, met beperkte middelen en met gebruik van mensen uit verschillende disciplines. Dat er op voorhand veel zaken moesten worden opgelost en uitgezocht, past uitstekend binnen de initiatieffase en de definitiefase van een project. De veranderende omstandigheden en risico's zijn juist wat projectmanagement probeert te 'managen'. Zo'n projectmatige aanpak moet wel passen bij de opgave: is die geschikt om behandeld te worden als een project? Voor bijvoorbeeld kleine opgaven geldt dat niet per definitie. Alle elementen van projectmatig werken leveren immers een forse administratieve last op, die niet altijd opweegt tegen de eenvoud van sommige

7

opgaven. Bij Wensbeeld 2.0 zien we bijvoorbeeld dat de omvang, complexiteit en het financiële belang van de opgave veel minder waren. Hier werd de methode ProjectWise gevolgd, om er ervaring mee op te doen. Ook voor de grote opgaven die een lange looptijd kennen en waarvan het eindresultaat nog niet vaststaat, kan een projectmatige aanpak niet passend zijn. Het opknippen van het proces in goed afgebakende projecten is dan een voor de hand liggende optie. In de documentatie en de interviews wordt soms ook gesproken over 'proces' in plaats van project. Dit om het traject een bepaalde flexibiliteit te geven: tijdens een proces ontstaat iets dat van te voren niet vastomlijnd is en dat bijgesteld en aangevuld kan worden. Dit is juist tegenovergesteld aan een project, dat de gewenste uitkomst van tevoren vaststelt.

2.1.2 Beleid voor projectmanagement en toepassing Tot de invoering van 'ProjectWise' in 2008 had de gemeente geen algemeen beleid voor projectmanagement. Als gevolg hiervan was er tot die tijd evenmin een systematische aanpak van projecten. Er waren wel opgaven die 'project' genoemd werden, maar omschrijving van bevoegdheden en - in samenhang - sturing op tijd, geld en risico's op de projecten ontbrak grotendeels. Organisatiestructuren werden omschreven, planningen gemaakt en financiële overzichten gegeven, maar deze documenten waren – ook door de vele tussentijdse wijzigingen – niet leidend, maar volgend. De gemeentelijke projectleiders noch de extern ingehuurde ondersteuning hebben destijds de projecten volgens een gestructureerde aanpak gepland en uitgevoerd. Voor 2007/2008 was er sprake van een 'praktische' projectmanagementstijl binnen de gemeentelijke organisatie, die vooral flexibel wist om te gaan met veranderende wensen en omstandigheden. Van strak projectmanagement met een duidelijke fasering, besluiten tussen de fasen, een leidende planning en sturende documenten was geen sprake. We kunnen tot 2008 eerder spreken van improviserend projectmanagement dan van professioneel projectmanagement. Sinds 2008 is veel verbeterd: de projectorganisaties zijn beter gestructureerd, taken en bevoegdheden worden duidelijker omschreven, er wordt zichtbaar op geld gestuurd en risico's zijn in kaart gebracht en ingeperkt. De reden hiervan is gelegen in het feit dat de Gemeente Coevorden in 2008 haar algemeen beleid voor projectmanagement heeft ingevoerd: 'ProjectWise'. ProjectWise is een zeer bruikbare methode, die werkt volgens de gangbare principes van projectmanagement. Sinds 2008 is de professionaliteit verbeterd, waar daarvoor een expertise, samenhang en ambitie op het gebied van projectmanagement grotendeels had ontbroken. Bij de projecten Holwert-Zuid en Nieuwbouw Gemeentehuis kwam er meer grip met name door ervaren projectleiding, die - los van ProjectWise - algemene methoden voor project-beheersing invoerde. Toen de gemeente namelijk de methode ProjectWise in 2008 invoerde, hebben de verantwoordelijken bij de al lopende projecten Nieuwbouw Gemeentehuis en Holwert-Zuid gemeend niet te moeten aansluiten bij het gebruik ervan. Dit werd niet als een meerwaarde gezien, terwijl het voor juist die projecten wel had gekund. Gelet op het stadium waarin de projecten zich toen nog bevonden – hooguit definitiefase – had dit ook een belangrijke

8

meerwaarde kunnen zijn. Projectwise streeft er immers naar om projecten te beheersen door te faseren en bewust te beslissen. Op het moment dat – bij een groot, complex of anderszins geschikte opgave – besloten wordt tot een project, moet de daarvoor aangewezen werkwijze gelden. Binnen Coevorden dus ProjectWise. Voor kleine opgaven geldt dit niet per definitie. Alle elementen van projectmatig werken bij elkaar leveren immers een forse administratieve last op, die soms niet opweegt tegen de opbrengst. In zulke gevallen kan worden volstaan met slechts enkele aspecten van ProjectWise, of zelfs worden geoordeeld dat het hier geen project betreft, maar een klus die 'gewoon' moet worden uitgevoerd.

2.1.3 Sturing op tijd, geld en risico's Bij de projecten Nieuwbouw Gemeentehuis en Holwert-Zuid waren de plannen in de eerste jaren op onderdelen niet reëel. In de beginfase is te weinig energie gestoken in het concretiseren van het projectresultaat: wat is er precies af, als het af is? Toen is verder te weinig onderzocht, wat de relevante afhankelijkheden en risico's waren. De gemeente kon als logisch gevolg in de eerste jaren evenmin overzien, wat die afhankelijkheden en risico's voor impact zouden kunnen hebben op de reikwijdte van het project, noch wat zij als tegenmaatregelen zou kunnen nemen. Daardoor ontbrak ook in beide gevallen een allesomvattende business case. Die had kunnen dienen om de financiële situatie rond de projecten goed in beeld te krijgen en om beslissingen goed te kunnen onderbouwen. Tot slot ontbrak een planning voor een heldere fasering van de beide projecten. Als dat wel gebeurd zou zijn, was het ook makkelijker geweest om – ondanks onzekerheden en tegenvallers – te bepalen wat belangrijke mijlpalen zijn, wat de doorlooptijd is en wat het project zou gaan kosten. Idealiter zouden er 6 fasen moeten worden gestart en afgesloten, gemarkeerd door een besluit. Uiteraard zijn – indien nodig – tussentijdse beslissingen aan de orde of kan een groot project in deelprojecten worden gesplitst met goed te definiëren doelen. Zo is het niet gegaan: doelen waren niet helder, fasen liepen door elkaar en werden niet afgesloten, terwijl de gemeente al wel verplichtingen aanging. Dit gold met name voor Holwert-Zuid, waar de gemeente tot en met 2007 voor in totaal 4 miljoen euro het merendeel van de percelen verwierf. Bij het gemeentehuis contracteerde de gemeente al een bouwer, toen zij nog niet alle benodigde percelen (m.n. van de ABN AMRO) verworven had. Door verplichtingen aan te gaan in een projectfase dat de gemeente daar nog niet aan toe was, legde zij zich voortijdig teveel vast. Daardoor verminderde de speelruimte in latere projectfasen. Al met al is er in de eerste jaren bij de projecten Gemeenthuis en Holwert-Zuid niet adequaat gestuurd op tijd, geld en risico's. Dit is vanaf 2008 weliswaar sterk verbeterd, zonder gebruik van ProjectWise. Toen bij het project Nieuwbouw Gemeentehuis de bouw eenmaal kon beginnen, is goed op tijd, geld en risico's gestuurd. Het project is vanaf dat moment binnen de gestelde kaders van tijd en geld gerealiseerd. Bij het project Wensbeeld 2.0 is met behulp van ProjectWise vanaf het begin adequaat gestuurd op tijd, geld en risico's. Bij het project Holwert-Zuid is vanaf 2008 beter gestuurd op risico’s en geld.

9

2.1.4 Sturing door college en raad Bij de projecten Nieuwbouw Gemeentehuis en Holwert-Zuid waren de overkoepelende doelen globaal en niet voldoende duidelijk. Zo is er bij het gemeentehuis besloten tot een 'multifunctionele behuizing' en bij Holwert-Zuid tot 'herontwikkeling'. Bij beide ontbreekt de stap naar het concrete resultaat: wat is er nu af, als het af is? Om het in projecttermen te formuleren: de definitiefase is niet goed afgerond met een helder besluitvormingsdocument, op grond waarvan de raad verantwoord tot de start van de volgende fase had kunnen besluiten. Bovendien kenden deze beide projecten geen haalbare planning met een reële fasering. Daardoor kon de raad evenmin weten, welke besluitvorming hij wanneer kon verwachten. Besluitvormingsmomenten waarbij de raad betrokken werd, waren hierdoor vooral het gevolg van onzekerheden, die tot incidenten of veranderde inzichten leidden. In reguliere rapportages kwamen deze afhankelijkheden niet voor, waardoor besluitvorming voor de raad niet op basis van projectfasering of van inhoudelijke zaken kwam, maar was gekoppeld aan verhoging van het krediet. Ondanks dat werd er wel de indruk gewekt van een strak traject naar een van tevoren vaststaande uitkomst, ook door het bouwen van (soms elkaar opvolgende) projectorganisatie(s) en het opleveren van documenten die dit impliceerden. Dit terwijl het schadelijk kan zijn om – zoals bij de projecten Nieuwbouw Gemeentehuis en Holwert-Zuid tot en met 2008 gebeurd is – iets een project te noemen en er niet naar te handelen. Met documenten en benamingen wordt de indruk gewekt van grip op de omstandigheden en een strakke planning, terwijl er in werkelijkheid weinig concreet is en veel nog open ligt. Dit is een belangrijke oorzaak van het ontstaan van verkeerde verwachtingen bij deze trajecten. De raad werd met gebeurtenissen en veranderde inzichten geconfronteerd door verzoeken om het krediet te verhogen. De raad was in die zin kredietverstrekker en moest achteraf reageren op aangedragen feiten, in plaats van te sturen aan de voorkant. De meeste wijzigingsvoorstellen overkwamen de raad, die op zo'n moment niet veel meer kon dan akkoord gaan. De afhankelijkheden en besluitvormingsmomenten waren immers niet op voorhand bij de raad in beeld. De raad heeft echter zelf evenmin met enig regelmaat om besluitvormende raadsvoorstellen aan het college gevraagd. De raad kon bij de projecten Nieuwbouw Gemeentehuis en Holwert-Zuid al met al niet sturen op inhoud en beheersaspecten. Bij het project Wensbeeld 2.0 gelden deze problemen niet. Problematisch is echter wel, dat het college bij dit project de raad niet in staat heeft gesteld om vooraf te sturen. De raad heeft niet zelf tot dit project kunnen besluiten, maar is slechts geïnformeerd over de projectstart. De raad heeft daardoor niet kunnen besluiten over een project dat weliswaar in financiële zin een zeer kleine impact op de gemeente heeft, maar in ruimtelijke zin een zeer grote.

10

2.1.5 Hoofdconclusie De hoofdvraag, die dit rapport beantwoordt, luidt: In hoeverre voert de Gemeente emeente Coevorden professioneel projectmanage projectmanagement bij grote projecten? De afronding van de projecten Nieuwbouw Gemeentehuis en Holwert-Zuid was later, duurder en op onderdelen anders dan gepland. Aangezien de raad het gevoel heeft hierop weinig grip te hebben gehad, valt te begrijpen dat de raad ontevreden is over het projectmanagement van de gemeente. Vooral voor de periode tot 2008 is die ontevredenheid terecht; het ontbrak de gemeente aan ervaring en expertise om grote opgaven op een professionele manier aan te pakken. Hierdoor was de inzet van elementaire instrumenten van projectmanagement niet adequaat en konden abstracte doelen niet worden omgezet in concrete resultaten. Bovendien leidde het tot onnodige schade. Deze bestaat vooral uit het huidige gebrek aan keuzevrijheid in het project Holwert-Zuid als gevolg van eerder vastgelegde verplichtingen en uit het imago van gemeentelijke projecten bij de raad. Deze problemen in het heden hadden voorkomen kunnen worden door vanaf het begin, conform de algemene beginselen van projectmanagement (en van het latere ProjectWise), ten eerste projecten goed in fasen op te delen. En ten tweede, door niet de fasen door elkaar te laten lopen maar door een fase compleet af te ronden en de opdrachtgevers, in casu raad en college, bewust te laten besluiten over de overgang naar de volgende fase. Na 2008 is er een beweging richting professionalisering ingezet. De goede uitvoering van het project Wensbeeld 2.0 is hiervan een voorbeeld, net als de realisering van Nieuwbouw Gemeentehuis en Holwert-Zuid binnen de laatst gestelde kaders. Er is bovendien vastgesteld beleid in de vorm van de methode ProjectWise, maar het ontbreekt ook sindsdien op onderdelen aan heldere afspraken omtrent de toepassing hiervan. Bijvoorbeeld: Hoe wordt de raad bij strategische projecten geïnformeerd en voor besluitvorming 'in positie gebracht'? En wanneer is een opgave vooral geen project, maar gewoon een klus voor de lijnorganisatie? Ook anno 2012/2013 zijn nog elementen van de eerdergenoemde 'praktische' cultuur duidelijk aanwezig in de organisatie. Het nut en de meerwaarde van een professionele werkwijze worden niet door iedereen gezien. De Gemeente Coevorden is dan ook nog niet aan het einde van het sinds 2008 ingezette verbeteringstraject.

11

2.2 Aanbevelingen Op basis van de voorgaande conclusies komt de rekenkamercommissie tot aanbevelingen voor de Gemeente Coevorden. De rekenkamercommissie formuleert deze aanbevelingen in clusters en soms wat uitvoeriger dan in het verleden. Op deze wijze hoopt zij de zin van de aanbevelingen scherper te tonen. De hoofdlijn van deze aanbevelingen is, dat de rekenkamercommissie aanbeveelt om het bestaande beleid voor projectmanagement (ProjectWise) deels anders te formuleren en deels op een andere manier voor sturing en besluitvorming in te zetten. Hierdoor brengt het college de raad beter in positie om besluiten te nemen. De raad kan daardoor grote projecten beter sturen en zal er ook beter grip op krijgen. Herformulering beleid 1. Herformuleer het beleid voor projectmatig werken binnen de gemeente, inclusief de toepassing van de methode ProjectWise, met in ieder geval als elementen: a) Heldere doelen voor projectmatig werken. b) Een formulering van criteria die maken dat een opgave binnen de Gemeente Coevorden als een project met strategisch belang (ruimtelijk, maatschappelijk, financieel of politiek zwaarwegend; groot; complex; enzovoorts) geldt, en wanneer dit juist niet het geval is. c) Het vastleggen van deze criteria in een praktische checklist. d) Een verplichtstelling van het gebruik van ProjectWise voor strategische projecten, en een vrije keus voor gebruik van elementen uit ProjectWise bij kleine projecten of klussen. e) Een verplicht schema bij strategische projecten, waarin de besluitvormingsmomenten (fasewisselingen of andere mijlpalen) voor het college en de raad op voorhand staan vermeld, inclusief de handelswijze bij afwijkingen hiervan. Kaderstellingsmodel Kaderstellingsmodel voor strategische projecten 2. Formuleer beleid met betrekking tot de kaderstelling van strategische projecten, met in ieder geval de volgende onderdelen: a. De raad dient over start en voortgang van alle strategische projecten met grote gevolgen (in ruimtelijke, financiële, of maatschappelijke zin) te kunnen besluiten. Niet alleen over projecten, waarvoor hij een krediet moet verlenen, maar ook over projecten waarvan de resultaten zijn bevoegdheden raken. b. De raad dient bij strategische projecten tot de start van het project te besluiten op basis van een Bestuursopdracht (ter afronding van de 1e projectfase). c. Het college dient de raad hiertoe in positie te brengen, door een raadsvoorstel ter besluitvorming aan de raad voor te leggen. d. De raad dient in staat te geworden gesteld om bij strategische projecten de projectfasen 1, 2, 4 en 6 door besluitvorming af te ronden en tot de start van de daaropvolgende projectfase te besluiten. e. De raad dient zich actiever op te stellen. Hij dient informatie die het college in het kader van de actieve informatieplicht verstrekt, aan te grijpen en om nadere informatie of besluitvormende raadsvoorstellen te vragen.

12

Uitvoering beleid 3. Maak bij strategische projecten in een zo vroeg mogelijk stadium de opgave zo concreet mogelijk, door in alle gevallen: a. Een heldere projectopdracht te formuleren. b. Een business case te formuleren, tenzij er zwaarwegende redenen zijn dit niet te (hoeven) doen. c. Een begroting op te stellen die concreet en allesomvattend is, en van een toelichting vergezeld gaat waar dit niet het geval is. d. Een risicoparagraaf op te stellen, die de overgebleven afhankelijkheden en onzekerheden bevat.

13

3 Bestuurlijk wederhoor [Besloten door het College van B&W op 28 mei 2013; 2013; integraal overgenomen:]

Postadres: Postbus 2 7740 AA Coevorden Telefoon 14 0524 Fax 0524-598555 [email protected] www.coevorden.nl

Rekenkamercommissie T.a.v. de heer A.J.M. Smale Postbus 2 7740 AA COEVORDEN

Bezoekadres: Locatie Coevorden Kasteel 1

Uw brief Burgerservicenr Afdeling/Team Behandeld door Kenmerk Bijlage(n) Coevorden Onderwerp

Kwaliteit & Concerncontrol R. Jonkman 13-009249 28 mei 2013 Verzenddatum: 29-5-2013 Bestuurlijk wederhoor rapport projectmanagement

Geachte heer Smale, In algemene zin kunnen wij stellen dat de rekenkamer in haar onderzoek een goede weergave geeft van de ontwikkeling die de ambtelijke organisatie van de gemeente Coevorden in de afgelopen jaren heeft doorgemaakt in projectmanagement. De rekenkamercommissie beschrijft dat er vanaf 2008 met de invoering van ProjectWise in de ambtelijke organisatie flinke stappen zijn gezet in het op beheerste wijze oppakken en aansturen van projecten. Dat is ook exact de ontwikkeling die wij hebben ingezet en nagestreefd en het is goed om te lezen dat ook de rekenkamer deze ontwikkeling naar professioneel projectmanagement herkent. Enige tijd geleden heeft er ambtelijk wederhoor plaatsgevonden op de inhoud van het feitelijke deel van het rapport. In dit wederhoor is er door de betrokken ambtenaren inhoudelijk en in detail ingegaan op de bevindingen van het onderzoeksrapport. Wij hebben geconstateerd dat een deel van de opmerkingen in deze versie zijn verwerkt. Toch hebben wij in lijn met de eerder gegeven ambtlijke reactie op onderdelen een andere beleving van de feiten en zijn wij van oordeel dat het rapport onder andere in taalgebruik suggesties wekt en conclusies trekt, die niet altijd op de geconstateerde feiten te baseren zijn. Zo wordt er bijvoorbeeld ten aanzien van het project HolwertZuid gesteld dat de wethouders weinig grip op de voortgang op het project hadden (pag. 33). Dit is echter zeker niet onze beleving van de feiten. In ieder geval is er de afgelopen bestuursperiode sprake van een situatie dat er bestuurlijk wel degelijk grip is op het project en de voortgang ervan. Omdat in dit onderzoek niet de inhoud van de projecten, maar de methode van (projectmatig) werken centraal staat, zullen wij in deze bestuurlijke reactie verder inhoudelijk hierop niet ingaan. Een belangrijk onderdeel in het onderzoeksrapport zijn de bevindingen van de rekenkamercommissie over de sturing door college en raad in de onderzochte

14

projecten. Eerste lezing doet vermoeden dat de bevindingen ingaan op al dan niet gebrekkige informatiebeheersing –een van de beheersaspecten van projectmatig werken- in de betreffende projecten. In de kern gaat dit onderdeel echter over het samenspel tussen college en raad. Wij zijn van mening dat wij in de onderzochte projecten te allen tijde gehandeld hebben binnen onze bevoegdheden en de raad in positie hebben gebracht wanneer de bevoegdheden van de raad in geding waren. Dit heeft plaatsgevonden door middel van voor het project specifieke informatiemomenten en –kanalen (informatieavonden, informerende brieven e.d.) en via de P&C-cyclus (jaarrekeningen, bestuursrapportages en begrotingen). Deze informatievoorziening geeft de raad de keuze en de positie om onderwerpen zoals de onderhavige projecten te agenderen, daarover vragen te stellen en ze –desgewenst- actief op de politieke agenda te plaatsen. Dit onderdeel gaat daarmee ten diepste over het samenspel tussen college en raad en de wijze waarop dat nu plaatsvindt, niet over de informatievoorziening en bevoegdheidsverdeling tussen college en raad, want daarin hebben wij naar onze mening altijd consequent en op de juiste wijze gehandeld. Het bovenstaande laat echter onverlet dat wij verheugd zijn met de conclusie dat de gemeente Coevorden op de goede weg is in haar ontwikkeling naar professioneel projectmanagement. Het onderzoeksrapport en de daarin opgenomen aanbevelingen zien wij dan ook primair als een bevestiging daarvan en als een aansporing om de ingezette positieve ontwikkeling met kracht voort te zetten en te verdiepen. De in paragraaf 2.1. beschreven conclusies zijn voor ons in grote lijnen herkenbaar. Hierbij willen wij slechts een tweetal kanttekeningen plaatsen: de conclusie in 2.1.4. over het Wensbeeld 2.0. dat “het college bij dit project de raad niet in staat heeft gesteld om vooraf te sturen”, onderschrijven wij niet. Meermalen is in reguliere bestuurlijke –veelal door de raad zelf vastgesteldedocumenten zoals het bestuursprogramma, de BPA, perspectiefnota’s, begrotingen en Berap’s vooraf aangegeven, dát dit project gestart zou worden en op welke wijze het voorgestelde totstandkomingsen besluitvormingsproces gepland was. O.i. hebben wij op dit punt de raad dan ook toereikend geïnformeerd en de gelegenheid geboden een andere, wellicht meer actieve rol te claimen, de conclusie bij 2.1.5, dat “het nut en de meerwaarde van een professionele werkwijze (…) niet door iedereen (worden) gezien” herkennen wij evenmin. Wel is voor ons duidelijk dat verdergaande professionalisering van onze medewerkers op het gebied van projectmatig werken blijvend aandacht en onderhoud behoeft. De aanbevelingen zoals opgenomen in paragraaf 2.2 sluiten voor het overgrote deel goed aan bij de bevindingen van een interne ambtelijke evaluatie van Projectwise en bij de additionele professionaliseringsmaatregelen die ons MT op basis daarvan in april jl. heeft getroffen. De aanbevelingen nemen wij dan ook in essentie over met inachtneming van de volgende opmerkingen. 1. Er is in algemene zin een wezenlijk verschil tussen projecten binnen commerciële bedrijven en projecten binnen de lokale overheid. In de bedrijvensector worden projecten opgestart voor commerciële doeleinden (nieuwe afzetmarkten, nieuwe producten, versterking concurrentiepositie enz.). De ratio achter projecten binnen de lokale overheid wordt per definitie bepaald door andere, meer maatschappelijke, doeleinden. Een business case zoals bedoeld in de theorie over projectmanagement is in veel gevallen binnen de lokale overheid niet te formuleren. De aanbeveling (3b) om in alle gevallen een business case te formuleren willen wij in dit opzicht nuanceren. Wij vatten het dan ook zo op dat onder ‘business case’ in de gemeente Coevorden niet uitsluitend de zakelijke, maar vooral de maatschappelijke rechtvaardiging in relatie tot meer bedrijfsmatige aspecten zoals kostenefficiëncy van projecten wordt verstaan. 2. Een aantal van de aanbevelingen kan reeds als staand beleid gekenschetst worden. Dat geldt in ieder geval voor de aanbeveling 1, onderdelen a, d en e en aanbevelingen 3 in zijn geheel. Zoals hiervoor al is aangegeven is nog recent besloten dit beleid met kracht voort te zetten en op onderdelen te intensiveren. In de formats die op dit moment worden aangepast worden worden verschillende (verbeterde) checklisten opgenomen. Hierbij zal ook nog eens extra aandacht worden geschonken aan aanbeveling 1 e.

15

3. Het is de vraag of een checklist (aanbeveling 1b en c) daadwerkelijk gaat helpen in het bepalen of iets al dan niet een project is. Een checklist geeft schijnzekerheid, er zullen altijd situaties –in dit geval opgaven- zijn die afwijken van de verwachtingen die tijdens het opstellen van de checklist niet waren voorzien. Bovendien wordt ook nu al aan het begin van een opgave bepaald of deze opgave echt projectmatig wordt opgepakt volgens de methode ProjectWise of niet, hetgeen niet hoeft te betekenen dat de principes van projectmatig werken niet op enigerlei wijze kunnen worden toegepast. 4. Ten aanzien van onderdelen van aanbeveling 2 verwijzen wij naar de opmerkingen die wij hierboven maakten over het samenspel tussen raad en college. De aanbevelingen 2a en 2c zijn daarbij voor ons een vanzelfsprekend uitgangspunt bij ons bestuurlijk handelen. Verder willen wij bij aanbeveling 2, onderdelen b. en d. opmerken dat de bevoegdheden van de raad in onze visie primair gaan over de inhoudelijke agenda (het ‘wat’) en niet zouden moeten gaan over de wijze waarop de daarin opgenomen opgaven worden opgepakt (het ‘hoe’ /de methodiek van Projectwise). De beslissing of iets een project is en derhalve volgens de methode ProjectWise moet worden opgepakt, zou in onze visie dan ook geen onderdeel moeten zijn van besluitvorming in de raad. Met inachtneming van het uitgangspunt, dat wij de bevoegdheden, rol en positie van de raad te allen tijde respecteren, de raad hierbij altijd maximaal willen ondersteunen en faciliteren, en onze actieve informatieplicht naar de raad in onze visie als regel thans op een adequate wijze invulling geven, zien wij geen noodzaak, de aanbevelingen onder 2b en 2d naar de letter uit te voeren. Aanbeveling 2e is primair een aanbeveling voor de raad. Indien de raad deze aanbeveling overneemt, zullen wij hieraan uiteraard naar vermogen invulling aan geven.

Hoogachtend, het college van burgemeester en wethouders van Coevorden, De secretaris de burgemeester

M.N.J. Broers

B.J. Bouwmeester

16

4 Nawoord rekenkamercommissie De rekenkamercommissie stelt vast, dat het college grotendeels haar analyse in dit rapport volgt. College en rekenkamercommissie verschillen echter van mening over een fundamentele kwestie: het samenspel tussen raad en college. Door deze discussie tussen rekenkamercommissie en college kan de raad scherp kiezen, hoe het college hem het best kan bedienen. Het college maakt het verschil duidelijk op p.15, bij Wensbeeld 2.0. Het college stelt daar terecht dat de raad herhaaldelijk P&Cdocumenten zoals Programmabegrotingen en de Berap Centrumplan (november 2011) heeft vastgesteld, waarin de start van dit project was aangekondigd. De rekenkamercommissie is echter van mening dat enkele zinnen in een veel meer omvattend document de raad niet in staat stellen om een goed besluit te nemen. Zo kan hij amper besluiten, of hij een dergelijk project wil en helemaal niet wat hij hiermee wil. Dit verschil van mening komt ook naar voren in de college-reactie op aanbeveling 2. De rekenkamercommissie is het met het college eens, dat de raad over het 'Wat' en het college over het 'Hoe' gaat. De rekenkamercommissie meent echter ten eerste, dat het aan de raad is om te bepalen, waar de grens tussen Wat en Hoe ligt. Ten tweede dient de raad juist omdat hij over het Wat gaat, de Bestuursopdracht bij de start van een strategisch project vast te stellen. Zo kan de raad vastleggen, wat hij wil bereiken. Ten derde sluit dit aan bij het beleid ProjectWise zoals de directie van de ambtelijke organisatie dat zelf heeft vastgesteld. De beslismomenten voor de raad in aanbeveling 2E komen 1 op 1 overeen met het ProjectWise-schema zoals dat op p.19 van dit rapport staat. Daarbij is het een 'Hoe'-keuze (= aan het college), of de gemeente een opgave als project of op een andere manier aanpakt. De beslisdocumenten voor de raad ontstaan kortom uit de bredere systematiek voor projectmatig werken, nadat het college zelf bij een opgave ervoor kiest, om die projectmatig aan te pakken. Bij een strategisch project dient ProjectWise dan ook een dubbel doel: het biedt grip op het project zelf en het biedt oriëntatie voor de raad, wanneer hij aan bod komt. Tot slot: zoals bij alle samenspel zijn er twee partijen nodig om het goed te laten verlopen. De rode lijn in de aanbevelingen van de rekenkamercommissie is, dat het college de raad in positie moet brengen en dat de raad het college moet vragen om in positie gebracht te worden.

17

II. AMBTELIJKE NOTA: BEVINDINGEN 5 Algemeen beleid voor projectmanagement Dit hoofdstuk geeft de bevindingen weer voor de eerste deelvraag: Welk beleid heeft de gemeente voor projectmanagement? Daarbij behandelt het per (vet gedrukte) norm de aspecten, die voor de toetsing van de drie normen bij deze deelvraag relevant zijn.

5.1 Vastlegging beleid projectmanagement De gemeente heeft het beleid projectmanagement vastgelegd

en

een

werkwijze

voor

pro pr ofessioneel

Voorafgaand aan Projectwise De Gemeente Coevorden is in 2007 begonnen een algemene systematiek voor projectmanagement in te voeren. Voorafgaand daaraan had zij geen vaste systematiek hiervoor. Het project Holwert-Zuid bijvoorbeeld, is opgezet in 2002 met een zekere projectstructuur: deze structuur is ingebracht door het extern ingehuurde projectbureau. De gemeentelijke medewerkers gebruikten vóór 2007 ook wel technieken voor projectmanagement, maar daarbij ontbrak veelal kennis, vaardigheid en samenhang. Invoering Projectwise 20072007-2008 De invoering van een algemene systematiek voor projectmanagement begon in de zomer van 2007. De Gemeente Coevorden haalde hiervoor een nieuwe medewerker binnen. Die stelde als startnotitie een Projectopdracht op, die het Managementteam (MT) op 26 september 2007 vaststelde. Dit project om projectmatig werken binnen de gemeente in te voeren, mondde eind 2008 uit in een Handboek Projectmatig werken: "ProjectWise 1.1". De invoering van deze projectsystematiek was ingebed in de op dat moment lopende, bredere reorganisatie van het ambtelijk apparaat: De Nieuwe Opstelling. ProjectWise is gebaseerd op een algemeen gangbare systematiek voor projectmanagement, PRINCE2 (PRojects IN Controlled Environments). ProjectWise definieert een project als een eenmalige opgave, met van te voren vastgelegde resultaten, te behalen binnen een afgegrensde hoeveelheid tijd, geld en menskracht. Een in het algemeen zeer gangbare definitie voor de term project. Projectwise heeft, al in de versie 1.1, als doel om projecten te kunnen sturen en te beheersen. ProjectWise deelt daartoe een project in fasen op, zoals te zien is in figuur 1. Ook deze fasering is gangbaar, gelet op andere methoden voor projectmanagement. Verder hoort bij elke overgang naar een volgende projectfase een beslisdocument, dat de afgelopen fase afrondt en de volgende fase voorbereidt. Bovendien legt Projectwise vast, in welke fase MT, college of raad het besluitvormende orgaan is voor deze overgang. Dit hangt af van de grootte van het project, de scope (bedrijfsvoering of kaderstellend beleid) en van de vraag, hoe de dekking van het project geregeld is.

18

Figuur 1: Projectfasen (uit: Handboek Projectwise)

Ook streeft ProjectWise ernaar om een project te beheersen met de vijf gangbare beheersaspecten, GOKIT: Geld, Organisatie, Kwaliteit, Informatie en Tijd. Figuur 2: GOKIT (uit: Handboek Projectwise)

Daarnaast onderscheidt Projectwise ondersteunende aspecten: risicomanagement en archivering van het projectdossier. Tot slot ondersteunde en stroomlijnde Projectwise de projecten door formats voor de beslisdocumenten. Deze formats waren als templates in Word toegankelijk. Kortom: Projectwise streeft ernaar om projecten te beheersen door te faseren en bewust te beslissen.

19

5.2 Toepassing beleid projectmanagement Het beleid is neergelegd in toegankelijke documenten en er zijn afspraken geformuleerd omtrent de toepassing van het beleid

Toegankelijkheid beleid en documentatie Er was vanaf het begin van de invoering van projectmatig werken een ambtelijk verantwoordelijke voor het zogenaamde Kenniscentrum Projectmatig Werken. Dit Kenniscentrum was ondergebracht binnen het Programmabureau. Het Kenniscentrum viel rechtstreeks onder de Directie en had als taak om deze op strategisch gebied te ondersteunen. In december 2010 is het Kenniscentrum opgeheven. Bij de opheffing van het programmabureau constateerde het MT dat het Kenniscentrum niet goed uit de verf was gekomen en organisatorisch anders zou worden geregeld. De verantwoordelijkheid voor projectmatig werken is toen overgegaan op de afdelingsmanager K&C. Het heeft vervolgens tot begin 2012 geduurd, voor een medewerker opnieuw verantwoordelijk gemaakt is voor het doorgestarte Kenniscentrum, met een gemiddelde tijdsbesteding van een halve dag per week. Dit Kenniscentrum is ondergebracht in het Team Planning & Kwaliteit, binnen de Afdeling Kwaliteit & Control. Geïnterviewden bleken bij het rekenkameronderzoek verschillende beelden te hebben over de huidige inrichting en de toekomst van het Kenniscentrum. Zo kon geen helderheid worden verschaft over wie op dat moment ambtelijk is belast met het Kenniscentrum. Een verschil van inzicht over de huidige vorm hangt samen met verschillende meningen over de toekomstige inrichting van het Kenniscentrum. Enerzijds is er de mening, dat het Kenniscentrum alleen een interface met formats en best practices zal worden op het ambtelijke intranet, zonder dat een specifieke medewerker met deze taak belast zal worden. Een kenniscentrum-light, kortom, waarvoor de term Kenniscentrum zeer zwaar is aangezet. Anderzijds is er de mening, dat deze taak nu al aan een specifieke medewerker toebedeeld is, die naast de nog te bouwen interface al sinds begin 2012 medewerkers ondersteunt met handleidingen, formats en raad geeft bij het invullen van de formats. De geïnterviewden die deze mening toegedaan waren, plaatsten de huidige toestand in een ruimer perspectief: de huidige toestand zal niet het eindpunt zijn, maar zal verder uitgebouwd worden. In de huidige evaluatie van projectmatig werken (zie hieronder voor nadere duiding) herziet de gemeente de formats voor de beslisdocumenten. Voor het overige is ProjectWise een deugdelijke methode, waarvan de documenten goed bruikbaar zijn. Over de ontsluiting van die documentatie en werkwijze is, zoals hierboven is te lezen, de nodige discussie.

Afspraken over gebruik De ambtelijke organisatie heeft al voor de invoering van projectmatig werken, in de Bedrijfs- en Besturingsfilosofie (BBF), vastgelegd dat elk project volgens de methode van Projectwise aangepakt dient te worden. Geïnterviewden geven aan dat er vanaf het begin discussie is geweest over de interpretatie van die afspraak. Het nut van de methode ProjectWise wordt vooral gezien bij grote, complexe projecten. Bij kleinere projecten wordt de methode als star en ingewikkeld gezien. ProjectWise wordt dan gezien als een doel op zich, terwijl het dat volgens geïnterviewden niet moet zijn.

20

Op dit moment bepaalt de opdrachtgever in de praktijk of van ProjectWise gebruik wordt gemaakt. De algemene regel dat een project volgens ProjectWise aangepakt wordt, is daarbij van kracht. Geïnterviewden geven aan dat 'het beter gaat': steeds meer projecten starten met ProjectWise. ProjectWise bevat echter geen checklist, wanneer een opgave al dan niet een project is. Verder biedt de gemeente sinds begin 2012 in het kader van het interne opleidingsplan cursussen projectmanagement aan voor alle medewerkers. Dit zijn 4 verschillende soorten cursussen: 1. Projectleider Basis 2. Projectleider Gevorderd 3. Projectopdrachtgever 4. Projectmedewerker Alle medewerkers van de afdeling Beleid & Strategie, waarin veel projecten zijn ondergebracht, moeten verplicht één van deze cursussen volgen.

5.3 Monitoring beleid De doelen van het beleid zijn SMART geformuleerd en worden regelmatig ambtelijk gemonitord Projectwise streeft ernaar om projecten te beheersen door te faseren en bewust te beslissen. Dit algemene streven hangt samen met het nut en de noodzaak van projectmatig werken in het algemeen. Geïnterviewden vullen aan met 'borging' van de kwaliteit' en 'regie in het kader van control'. Een SMART formulering van de doelen van het beleid is niet voorhanden. Projectwise is regelmatig geëvalueerd. De eerste maal medio 2010, onder meer door het Bureau Pentascope. Deze evaluatie gebeurde door middel van aftrapbijeenkomsten en intakegesprekken in het kader van de herstart van Projectwise, genaamd Projectwise 2.0. In een memo waarover het MT op 2 november 2010 besloten heeft, worden harde conclusies getrokken over de mate waarin Projectwise in de organisatie wordt gebruikt. Op basis van dit memo bevestigt het MT de keuze voor ProjectWise, onder meer door een aangepast trainingsprogramma voor medewerkers. Als startdatum voor ProjectWise 2.0 werd gekozen voor eind november 2010. Sinds begin 2012 evalueert de Gemeente Coevorden opnieuw Projectwise, tot 'Projectwise 3.0'. De reden voor beide evaluaties, zowel die uit 2010 als de nu lopende, is dat veel gemeentelijke medewerkers - waaronder ook leidinggevenden Projectwise als te star en te omvangrijk ervaren. Medewerkers vinden de formats te omslachtig, waardoor het middel Projectwise zijn doel voorbij zou schieten, door meer te kosten dan op te leveren. De beide evaluaties blijken kortom niet hun aanleiding gevonden te hebben in een monitoring van de doelen van Projectmatig werken, maar in onvrede over de werkwijze die eruit voortgevloeid is. De ambtelijke organisatie heeft niet vastgesteld, of de oorspronkelijke doelen van projectmatig werken (projecten kunnen sturen en beheersen) behaald zijn.

21

6 HOLWERT-ZUID 6.1 Korte beschrijving en verloop van het project Het bedrijventerrein Holwert is een van de oudste bedrijventerreinen van de stad. Het is ongeveer 30 hectare groot en er zijn zowel kleine als grote bedrijven gevestigd. In het gebied is een duidelijke tweedeling zichtbaar. De noordzijde van het gebied is het meest recent ontwikkeld. Aan de zuidzijde van het gebied is de aanblik ouder, zijn bedrijven kleiner en is er sprake van zowel eigendom als verhuur. In het midden en zuidelijke deel van de Holwert is een milieuprobleem aanwezig; een vrij forse mate van bodemverontreiniging. De plannen om het gebied aan te pakken zijn ook al oud; zij dateren van voor de eeuwwisseling. De gesignaleerde problemen met de Holwert zijn – naast de milieuproblematiek - dat de functionaliteit van het terrein tekortschiet, de representativiteit afneemt, de infrastructuur niet meer voldoet, parkeren problemen geeft en de bedrijven een afwachtende houding aannemen. In het college wordt er gesproken over revitalisering van De Holwert. Eind 2002 heeft het college de aanpak van Holwert gesplitst in herontwikkeling van het zuidelijk deel en revitalisering van het noordelijk deel. Figuur 3: Kaart HolwertHolwert-Zuid

22

Het college gaat verder op de weg van herontwikkeling en besluit in 2004 een financiële bestedingsruimte van maximaal € 800.000 beschikbaar te stellen en een intentieovereenkomst voor de herontwikkeling af te sluiten met Esprit Projecten BV (hierna 'Esprit'). Esprit verplicht zich onder meer tot het bouwen van 145 woningen en de realisatie van 11.000 m2 commercieel gebied. Esprit, de gemeente en Bouwfonds MAB (hierna 'Bouwfonds') sluiten vervolgens op 28 juni 2005 een Samenwerkingsovereenkomst (SOK). Daarin draagt Esprit zijn rol als ontwikkelaar over aan Bouwfonds. In de raadsvergadering van 14 juni 2005 had de raad al ingestemd met de concept-SOK en de financiële gevolgen daarvan: de lasten voor de gemeente bedragen in totaal € 1.298.000, namelijk € 900.000 voor herontwikkeling en € 398.000 voor de bodemsanering van het CPC-terrein. Vervolgens is het een aantal jaren stil rond het project, zeker voor wat betreft informatie naar de raad. Het college ontwikkelt in 2008 nieuwe voorstellen omtrent de reikwijdte en financiën van het project Holwert-Zuid. Ook wordt geconstateerd dat verdere ontwikkeling leidt tot overschrijding van het budget. Dit gegeven is voor het college aanleiding tot het uitvoeren van een risicoanalyse en een financiële analyse van alle contractuele verplichtingen en een voorstel te laten ontwikkelen voor een adequate projectstructuur. De in gang gezette onderzoeken leveren een verhelderd beeld op. De raad wordt op basis daarvan op 23 februari 2009 mondeling en vertrouwelijk in mei 2009 schriftelijk geïnformeerd. In een brief wordt de raad in juni 2010 geïnformeerd over nieuwe cijfers. Het college raamt de extra kosten op een bedrag tussen de € 4,8 en € 6,5 miljoen. In oktober 2010 wordt het project Holwert-Zuid onderdeel van het Masterplan Centrum Coevorden. Verder worden met de ontwikkelaar de afspraken geconcretiseerd. Ook moet de gemeente het Stedenbouwkundig Plan nog afronden en een overeenkomst tussen CPC, de gemeente en de provincie sluiten omtrent de sanering van de grond in Holwert-Zuid. De sanering zal plaatsvinden na overdracht (om niet) van het CPCterrein aan de gemeente. De totale saneringskosten worden geraamd op € 5 miljoen, waarvan de provincie € 2,5 miljoen voor haar rekening neemt. Na aftrek van een ISVsubsidie van € 1 miljoen voor herontwikkeling, resteert voor de gemeente € 1,5 miljoen aan kosten. De voorbereidingen voor de sanering (de sloop tot op maaiveldniveau) zijn inmiddels gestart in juli 2012. Het project Holwert-Zuid zit eind 2012 in een cruciale fase, omdat het staat voor het definitieve besluit om te gaan uitvoeren. In oktober 2012 is een uitvoeringsdocument verschenen met de laatste concrete plannen. Holwert-Zuid is uitgegroeid tot een plan waarin naast de sanering van CPC tot een volledige herontwikkeling van het verouderde bedrijventerrein wordt gekomen. Het uiteindelijke plan, dat de raad op 11 december 2012 heeft vastgesteld, verschilt van eerdere plannen. Was in de eerste plannen een aantal van ca. 145 woningen voorzien, met een tussentijdse ophoging naar ca 190 woningen, gaat het nu voorliggende plan uit van ca. 100 woningen. De commerciële ruimten beslaan ongeveer 7.000 m2, waarvan ca. 4.500 m2 bestemd is voor de realisatie van een drietal supermarkten. Op 11 december 2012 heeft de raad besloten: 1. kennis te nemen van het Masterplan Holwert Zuid; 2. kennis te nemen van de tweede aanvullende overeenkomst; 3. kennis te nemen van de overeenkomst sanering herontwikkelgebied Holwert Zuid en (voormalig) CPC-terrein te Coevorden; 4. kennis te nemen van de grondexploitatie Holwert Zuid;

23

5. kennis te nemen van de nota van zienswijzen bestemmingsplan Holwert Zuid; 6. kennis te nemen van het uitvoeringsdocument Holwert Zuid; 7. het bestemmingsplan Holwert Zuid gewijzigd vast te stellen; 8. voor dit bestemmingsplan geen exploitatieplan vast te stellen.

6.2 Belangrijke mijlpalen en beslismomenten Aangezien het een langlopend en complex project betreft, zijn hieronder de belangrijkste gebeurtenissen chronologisch op een rij gezet. Tabel 1: Chronologie HolwertHolwert-Zuid

2001

2002

2004

2005

2008

2009

2010

Besluit voornemen revitalisering Holwert Besluit van het college om “bij verdere planvorming voor de Holwert uit te gaan van de blijvende status van (het grootste deel) De Holwert als bedrijventerrein”. Besluit college splitsing zuidelijk en noordelijk deel Holwert In dit besluit heeft het college de aanpak van Holwert gesplitst in herontwikkeling van het zuidelijk deel en revitalisering van het noordelijk deel. De herontwikkeling van Holwert-Zuid behelst dan sloop van de bestaande gebouwen, herbouw en herbestemming en woningbouw. Besluit college over bestedingsruimte, ontwikkelaar en reikwijdte Het college besluit een financiële bestedingsruimte van maximaal € 800.000 beschikbaar te stellen en een intentieovereenkomst voor de herontwikkeling af te sluiten met Esprit Projecten BV. Het gaat om het bouwen van 145 woningen en de realisatie van 11.000 m2 commercieel gebied. Raadsbesluit herontwikkeling, SOK en en kredietverlening De raad stemt in met de herontwikkeling, de SOK en verleent krediet ten behoeve van de lasten voor de gemeente voor in totaal € 1.298.000 bedragen, namelijk € 900.000 voor de herontwikkeling en € 398.000 voor de bodemsanering van het CPC-terrein. Nieuwe voorstellen rond Holwert op basis van overschrijding budget Na een aantal jaren van luwte rond het project wordt in het college voorgesteld om minder woningen toe te staan (dan de inmiddels geplande 192) bij de herontwikkeling, namelijk circa 150. In dit voorstel wordt ook aangegeven dat dit leidt tot overschrijding van het budget. Nadere analyse situatie Holwert en aansluiting raad Op basis van de dreigende budgetoverschrijding wordt een nadere risicoanalyse en een nadere financiële analyse van alle contractuele verplichtingen gedaan. De raad wordt sinds lange tijd weer mondeling en schriftelijk geïnformeerd. Nieuwe cijfers en projectstructuur Het college raamt de extra kosten op een bedrag tussen de € 4,8 en € 6,5 miljoen. Het project Holwert-Zuid wordt onderdeel van het Masterplan Centrum Coevorden. De raad is hierover vertrouwelijk geïnformeerd op 16 juni 2010.

24

2012

Afspraken ontwikkelaar, sanering en uitvoeringsplan Met de ontwikkelaar worden afspraken geconcretiseerd en tussen CPC, de gemeente en de provincie wordt een overeenkomst gesloten omtrent de sanering van de grond. In een uitvoeringsdocument staan de laatste concrete plannen. Raadsbesluit over Masterplan Holwert-Zuid, 2e AOK en bestemmingsplan Holwert-Zuid. Aanpassing woningaantal tot ca. 100.

6.3 Beleid en organisatie manaagen van het project. Het beleid geldt in de praktijk als leidraad voor het man Bij de start van het project beschikte de gemeente niet over een eigen beleid voor projectmanagement. Toen dat in 2007/2008 werd geïntroduceerd, was dat geen aanleiding om het project Holwert-Zuid daarin te passen. Of er een systematiek van een bepaalde professionaliteit is gehanteerd, hangt sterk af van de projectleider van dienst. Daarvan zijn er in het project vijf geweest. Vandaar dat er geen vaste leidraad is te ontdekken in het managen van dit project. De rekenkamercommissie heeft niet kunnen constateren dat conform ProjectWise de projectfasen met beslisdocumenten werden gestart of afgesloten. De projectorganisatie is op het gebied van taken, verant verantwoordelijkheden en bevoegdheden helder omschreven. Zoals in de beschrijving hiervoor geschetst, is het project Holwert-Zuid een langlopend traject, waarin diverse personele wisselingen hebben plaatsgehad. Dat geldt ook voor de verdeling van taken en verantwoordelijkheden. In het concept plan van aanpak revitalisering Holwert uit 2002 is gekozen voor een praktische organisatiestructuur die is toegesneden op de behoeftes van het project; deze structuur bestaat uit een kernteam en enkele werkgroepen die de besluitvorming voorbereiden. Deze gedachte structuur heeft nooit gefunctioneerd: al snel werd overgegaan naar herontwikkeling van Holwert-Zuid. De in 2004 opgestelde intentieovereenkomst met Esprit beschrijft een vorm van projectmanagement door projectfasen te benoemen en afspraken te maken over de taakverdeling, de tijd, de organisatie en de financiën. In de in 2005 afgesloten (koop)samenwerkingsovereenkomst met het Bouwfonds hebben partijen de organisatiestructuur opnieuw vastgelegd, door af te spreken dat er een projectgroep ingesteld wordt. Leden van de projectgroep zijn een interne projectleider en vertegenwoordigers van Esprit en Bentum-Dragstra. De verantwoordelijk wethouder schuift incidenteel aan. Tijdens het onderzoek is gebleken dat het lastig is te achterhalen in hoeverre de genoemde projectstructuren er in de eerste periode van het project daadwerkelijk hebben gefunctioneerd. Het college zelf constateert in 2009 dat er tot en met 2008 geen gestructureerde projectorganisatie en geen zichtbaar projectmanagement is geweest. Het college besluit dan ook om een adequate projectstructuur in te richten ten behoeve van een goede aansturing 'volgens de principes van projectmatig werken'. Deze projectorganisatie wordt dan nog niet gebracht onder het Programma Centrum.

25

Er worden een stuurgroep en projectgroep ingesteld met een projectleider. Externe ondersteuning vindt plaats door het bureau Weusthuis. In de stuurgroep participeren de wethouders Ruimte en Wonen en Economie, de manager van de afdeling Beleid & Strategie, de teamleider Ruimte, de projectleider en een medewerker Financiën. De projectgroep kent een gemengde in- en externe samenstelling. Vanaf juni 2009 functioneren de ingestelde stuur- en projectgroep. In 2010 wordt door het college (alsnog) besloten alle projecten en gemeentelijke programma's - die betrekking hebben op het centrum van Coevorden - onder een regisserende en coördinerende bestuurlijke stuurgroep en een eenduidige ambtelijke regie te brengen. In het Programmaplan voor de uitvoering van projecten binnen het centrum van Coevorden wordt dit nader ingevuld. Het project Holwert-Zuid is sinds dit collegebesluit in de strategische opgaven van Coevorden-centrum ondergebracht en valt daarmee onder het programmaplan van het programma Centrum. HolwertZuid valt onder het deelprogramma 'Overige opgaven in het centrum'. Er is een duidelijke opdrachtgever en opdrachtnemer, die respectievelijk de bestuurlijke en ambtelijke verantwoordelijkheid voor het projectresultaat projectresultaat dragen. De vele wisselingen in de bemensing hebben ook hun weerslag op de beantwoording van de vraag wie er opdrachtgever en opdrachtnemer is. Het college concludeert in 2009 dat 'niet duidelijk is geworden of bij de start van het project voldoende afspraken zijn gemaakt over wie de verantwoordelijkheid heeft in de uitvoering en besluitvorming. Hierdoor lijkt afdoende sturing te ontbreken.' De opdrachtgever mag verondersteld worden bekend te zijn geweest: bestuurlijk verantwoordelijk was en is uiteraard het college. De gemeente heeft sinds 2009 de kwaliteit en integraliteit getracht te borgen door de afdelingsmanager Beleid & Strategie ambtelijk opdrachtgever van de projectleider te maken, en door de concerncontroller en de portefeuillehouder leden van de stuurgroep te maken. Deze stuurgroep is een adviesorgaan van het college, geen besluitvormend orgaan. De afdelingsmanager is bevoegd om een advies van de stuurgroep aan het college voor te leggen, de stuurgroep zelf niet. De afdelingsmanager heeft zijn bevoegdheid gedelegeerd aan de teamleider Ruimte. Bij de projectstart is een projectopdracht geformuleerd. Het traject rond Holwert-Zuid is diffuus. Het project is in 2001 gestart zonder projectopdracht. Een aantal malen – overeenkomst Esprit (2005), risico-analyse en hernieuwde structuur 2008/2009, overgang Centrumplan 2010 – is het project opnieuw gedefinieerd door middel van nieuwe projectdocumenten en uitgangspunten. De documenten en ambities rond zo'n herdefiniëring kunnen gezien worden als een projectopdracht, maar die was dus niet altijd als zodanig bekend of duurzaam. Het project wordt geleid door qua opleiding en ervaring professionele projectleiders. Het project Holwert-Zuid is vanaf 2001/2002 tot eind 2012 geleid door een vijftal projectleiders, waarvan twee gedurende twee periodes. De meesten van hen kunnen niet als professionele projectleiders worden gekenschetst. Het ontbrak hen aan ervaring met zo'n groot en complex traject, en scholing vond eigenlijk pas plaats op het moment dat het projectleiderschap was aanvaard. Hieronder heeft de kwaliteit van het projectmanagement zwaar geleden: projectleiders konden hierdoor niet krachtig genoeg optreden ten opzichte van professionele krachten van marktpartijen

26

en de eigen organisatie. Projectmanagers wisten incidenteel niet dat er een projectstructuur was voor het project (terwijl dit wel het geval was) of dat het überhaupt raadzaam was om met de opdrachtgever van het project te overleggen. Overdracht van werkzaamheden vond niet altijd plaats. De ondersteuning door bureau Weusthuis heeft hier veel gecorrigeerd. Ondersteund door externe krachten leerden de interne medewerkers werkende weg om te gaan met het leiden van een groot project. Vanaf 2010 is gewerkt met een externe projectleider bij het project Holwert-Zuid.

6.4 Tijd, geld en risico's 6.4.1 Tijd Bij het project is een dui duidelijke fasering aangebracht met beslispunten tussen de verschillende projectfasen. In het ontwerp plan van aanpak Revitalisering Bedrijventerrein De Holwert uit 2002 wordt aandacht gegeven aan de doorlooptijd van het project. De sturing op tijd is in dit stadium niet nodig gebleken, aangezien al snel werd overgegaan tot splitsing van de aanpak van De Holwert. In het ontwerpplan van aanpak herontwikkeling van het zuidelijk deel van De Holwert uit 2003 wordt in het geheel niet gesproken over tijd. Pas in de intentieovereenkomst met Esprit van 2004 worden projectfasen benoemd, namelijk initiatieffase, haalbaarheidsonderzoek, planuitwerking en uitvoeringsfase. De fasen in de intentieovereenkomst met Esprit zijn niet doorlopen, getuige ook het feit dat het project tussen 2005 en 2008 nauwelijks voortgang kende. Eigenlijk is het project blijven steken in de initiatieffase, waarin de haalbaarheid en wenselijkheid van het project wordt onderzocht en het project wordt ingericht. Deze fase is nergens afgesloten, terwijl wel grote verplichtingen (met Esprit en Bouwfonds) zijn aangegaan. In dit stadium was nog onvoldoende duidelijk wat het projectresultaat zou moeten zijn, wat bandbreedtes en risico's waren enzovoorts. Het aangaan van dit soort verplichtingen zou eerder passen bij de voorbereidingsfase, vlak voor de uitvoeringsfase. Vanaf 2008/2009 wordt de fase waarin het project zich bevindt concreter. Er wordt duidelijkheid gegeven over de financiën en de risico's, en er wordt gesproken van de 1e fase, die van planvoorbereiding. Hieronder worden (later) de initiatieffase, de definitiefase en de ontwerpfase gerekend. Op dit moment (eind 2012) bevindt het project zich op het 'kantelpunt' van planvoorbereiding naar uitvoeringsfase. Hierin worden de plannen nog concreter uitgewerkt en uiteindelijk uitgevoerd. Het project heeft een duidelijke en samenhangende planning van activiteiten met een realistisch tijdpad, kri kritieke momenten en relevante afhankelijkheden. afhankelijkheden. Deze planning is toegepast om te sturen op tijd. De (koop)samenwerkingsovereenkomst tussen de gemeente en Bouwfonds uit juni 2005 kent een intentieverklaring over het werken volgens een globale planning. Hierin wordt bijvoorbeeld januari 2007 als prognose genoemd voor de start van het bouwrijp maken van de grond. Hieruit is al op te maken dat de – zeer globale – planning geen realistisch tijdpad kent. Januari 2007 is dan ook bij lange na niet gehaald (huidige planning: augustus 2013) vanwege onder meer alle onzekerheden rond Holwert-Zuid. Die afhankelijkheden zijn in de planning niet meegenomen. Het

27

was dan ook onmogelijk om op basis van de SOK uit 2005 te sturen op tijd. Daarna is, voor zover de rekenkamercommissie heeft kunnen nagaan, steeds gewerkt met planningen voor delen van het project. Pas aan het eind van 2012 komt er een planning voor het gehele project beschikbaar die aan de criteria voldoet.

6.4.2 Geld Het project heeft een realistische begroting, waarin kosten en baten voor wat be betreft de voorbereidingskosten, voorbereidingskosten, investeringen, liquiditeit en exploitatie na realisatie helder zijn weergegeven. In de plannen over revitalisering en herontwikkeling van de Holwert uit 2002 en 2003 worden globale opmerkingen gemaakt over de baten en lasten van het project. Toch is er vanaf het begin van het project in 2003 door de gemeente geïnvesteerd in de projectontwikkeling. Zo is er gestart met het aankopen van percelen grond en gebouwen en zijn er voorbereidingskosten gemaakt. In de intentieovereenkomst met Esprit van 2004 zijn afspraken vastgelegd over het geld. De raad heeft in september 2004 een krediet van € 800.000 beschikbaar gesteld voor de herontwikkeling en € 398.000 voor de bodemsanering van het CPC-terrein. In mei 2005 blijkt uit een dan gepresenteerde financiële opzet een ton meer (€ 900.000) nodig te zijn om de plannen te realiseren. In een collegevoorstel uit 2008 meldt de ambtelijke organisatie, voor het eerst, problemen op het financiële vlak. Aangegeven wordt dat de stand van zaken van het project in beeld wordt gebracht en dat dit leidt tot overschrijding van het budget. Aangekondigd wordt dat het college hierover op korte termijn een rapportage zal ontvangen. Deze ambtelijke rapportage, van december 2008, waarin ook een aantal sturingsvoorstellen staan op het terrein van de financiën, is niet in het college behandeld. In dit voorstel wordt aangegeven dat het project ten opzichte van het kredietbesluit van de raad in 2005 een overschrijding zal kennen van € 1,7 miljoen. In totaal dus een tekort van € 3,0 miljoen. Dit leidt tot enkele onderzoeken door het college in 2009. Op grond hiervan wordt geconcludeerd dat er niet adequaat is gestuurd op geld. Het college besluit in februari 2009 een nadere risicoanalyse maken van alle aangegane contractuele verplichtingen en de nog te verwachten ontwikkelingen in het project. Op basis van deze uitkomsten wordt een en ander vertaald in een geactualiseerde exploitatieopzet. Besloten wordt om geen verdere verplichtingen aan te gaan binnen dit project dan nadat daartoe besloten wordt op basis van een integrale collegeafweging. De raad wordt op 23 februari 2009 mondeling geïnformeerd. De extra kosten worden opgevoerd als liggende tussen de € 1,5 en 2 miljoen. In april 2009 neemt het college enkele fundamentele besluiten over verbetering van de sturing van het project op geld. Het college besluit: • in te stemmen met de financiële analyse en de consequentie van een oplopend tekort; • kennis te nemen van de analyse van de contractuele verplichtingen; • akkoord te gaan met de hernieuwde exploitatieopzet; • de raad schriftelijk en vertrouwelijk te informeren

28

De raad wordt in mei 2009, per brief, vertrouwelijk geïnformeerd; het college schrijft de raad dat de extra kosten ten opzichte van 2005 € 1,1 miljoen bedragen. In totaal dus een geraamd tekort van € 2,4 miljoen. In dit laatste bedrag zijn niet de in 2005 begrote rentekosten en de eigen kosten van het bestemmingsplan meegenomen, totaal € 400.000. Deze kosten zijn op voorstel van het college in 2009 buiten het project gedekt. De raad heeft de € 1,1 miljoen en de € 0,4 miljoen extra beschikbaar gesteld op 8 september 2009. In juni 2010 informeert het college de raad, op grond van een (herziene) risicoanalyse van de projectgroep Holwert-Zuid, over de financiële stand van zaken door middel van een vertrouwelijke brief. Het college raamt de extra kosten, afhankelijk van nog te voeren onderhandelingen op een bedrag tussen de € 4,8 en € 6,5 miljoen. Ten opzichte van de raming van 2009 (€ 2,8 miljoen) een extra investering van tussen de € 2 en € 3,7 miljoen. Op grond van bovenstaande besluiten kan het volgende overzicht worden gemaakt: Tabel 2: Besluiten over HolwertHolwert-Zuid

Datum

Lasten

14-09-2004

10-01-2005 14-06-2005

€ 1.298.000

08-09-2009 € 1.100.000 Perspectiefnota 20102013

08-09-2009 € 400.000 Perspectiefnota 20102013 Subtotaal € 2.800.000 (afgerond) Juni 2010 Best case: € 2.000.000 Worst case: € 3.700.000

Opmerkingen

Dekking

Budget sanering CPC € 398.000 en Voorziening budget herontwikkeling € 800.000 bodemsanering en post grote projecten Ophoging budget met € 100.000 Post grote projecten Totaalbedrag is bestemd voor Voorziening herontwikkeling; tot sanering CPC bodemsanering en post is nog niet besloten grote projecten Tegenvallers en meerkosten Algemene reserve grondexploitatie (dekking niet opgenomen in het raadsvoorstel 'Project Ruimte om te Kiezen, inclusief de perspectiefnota 20102013) Interne kosten (rentekosten) en Algemene reserve kosten bestemmingsplan

Inmiddels geheel gedekt Meerkosten en tegenvallers: • bodemsanering CPC-locatie • overige bodemverontreiniging • noodzakelijke infrastructuur • archeologisch onderzoek • interne kosten en voorbereiding bestemmingsplan

29

Opgenomen in het Jaarverslag 2010 Dekking: nog geen besluit over genomen

Subtotaal Juni 2010

Eindtotaal

Best case: € 4.800.000 Worst case: € 1.700.000 extra

Ook nog meerkosten en tegenvallers m.b.t.: • complexiteit project • overige bodemverontreiniging • niet halen planningen • verplaatsing tankstations • kabels en leidingen • minder/geen staatssteun

Eventuele verdere tegenvallers worden gedekt uit de 'meevallers' Dekking: nog geen besluit over genomen

6.510.000

De stuurgroep en de huidige projectleider hebben het maximale tekort voor HolwertZuid bepaald op € 2,0 miljoen: de 'best case' dus. Het college heeft weliswaar niet expliciet tot een bovengrens besloten, maar wel aan de raad meegedeeld dat het college zich verplicht tot een inspanning om het maximum op € 2,0 miljoen te houden. Deze stellingname is mogelijk op grond van de resultaten van de dit jaar gevoerde onderhandelingen met Bouwfonds, het verkrijgen van de ISV-subsidie van € 1 miljoen en de omvang van de saneringsbijdrage van de provincie (€ 2,5 miljoen). De raad is hierover tijdens een bijeenkomst in september 2012 geïnformeerd. De grondexploitatie is eind 2012 als volgt becijferd. Tabel 3: Begrote grondexploitatie (stand: eind 2012)

Opbrengsten Verkoop gronden ISV-subsidie Diversen Bijdrage gemeente Totaal

Bedrag (in miljoenen, exclusief BTW) € 5,4 € 1,0 € 0,2 € 4,8 € 11,4

Kosten Verwerving/inbrengwaarde/sloop Bodemsanering Plankosten Gerealiseerde rentekosten en onvoorzien Verwijderen kabels en leidingen/verharding Totaal

Bedrag (in miljoenen, exclusief BTW) € 4,5 € 2,9 € 1,1 € 1,4 € 0,6 € 10,5

De begroting vindt zijn basis in een heldere business case en is intern (of extern) getoetst. Een business case is een zakelijke onderbouwing van een project. Ook een soort rechtvaardiging: wegen de baten van dit project, als het wordt uitgevoerd, wel op tegen de kosten? Voorafgaand aan een project is het raadzaam deze vraag (onderbouwd) te beantwoorden. In het geval van project Holwert-Zuid is dit niet gebeurd.

30

Vanaf het begin van het project in 2003 heeft de gemeente geïnvesteerd in de ontwikkeling van Holwert-Zuid. Zo is er gestart met het aankopen van percelen grond en gebouwen en zijn er voorbereidingskosten gemaakt. Hiermee zijn in de loop der jaren de gemeentelijke investeringen in het project zodanig geworden dat het stopzetten van het gehele project, zonder een groot verlies, in 2010 geen realistische optie meer bleek te zijn. De toen opgemaakte balans laat een volgende risicoanalyse zien indien gestopt wordt met het project: Tabel 4: Risicoanalyse (stand: 2010)

Risico' Risico's medio 2010 Reeds geïnvesteerd Aangekochte gronden Renteverlies op gronden

Raming bedrag € 2.000.000 € 4.200.000 € 425.000

Opmerkingen

Toekomstig renteverlies wordt geraamd op € 210.000 per jaar

Subtotaal € 6.625.000 Mogelijke schadeclaim € 1.500.000 ontwikkelaar bij stopzetten project De wijze van van financiering is helder en ingepast in de ge gemeentebegroting. De financiering was helder en geborgd via het krediet van de raad. Alle verhogingen zijn adequaat aan de raad voorgelegd inclusief dekkingsvoorstellen. De financiële bandbreedtes van het project project zijn helder en er zijn duidelijke afspraken over de werkwijze bij eventuele overschrijdingen. Voor zover nodig is deze werkwijze toegepast. Het moge duidelijk zijn dat de bandbreedtes bij het project Holwert-Zuid niet helder waren, ook vanwege de onzekere omgevingsfactoren. Herhaaldelijk moest het krediet worden verhoogd vanwege nieuwe tegenvallers. Zelfs stoppen met het project kon niet: gelet op het verlies was dit – toen de omstandigheden eenmaal duidelijk waren in 2010 – geen realistische optie meer.

6.4.3 Risico's De risico' risico's bij het project zijn geïnventariseerd en voorzien van een inschatting op kans, impact en nabijheid in tijd. De risicorisico-inventarisatie is periodiek geactualiseerd, voor de risico' risico's zijn passende tegenmaatregelen opgesteld en – voor zover zover nodig – zijn deze toegepast. In de periode voor 2005 wordt er in het kader van het project Holwert-Zuid in het geheel niet gesproken van risico's. In de (koop)samenwerkingsovereenkomst van de gemeente en Bouwfonds uit 2005 worden onder het kopje kanttekeningen enkele opmerkingen gemaakt over de risico's met betrekking tot de sanering en levering van het CPC-terrein. Pas in april 2009 komen de risico's samenhangend in beeld, naar aanleiding van onderzoek door het college. Globaal genomen komen de conclusies erop neer dat er niet is gestuurd op tijd, geld en risico's. Het college besluit een nadere (financiële)

31

risicoanalyse maken van alle aangegane contractuele verplichtingen met betrekking tot de herontwikkeling van Holwert-Zuid. Aan het eind van 2009 is de eerste risico-inventarisatie geactualiseerd. In 2010 heeft wederom een uitvoerige risicoanalyse plaatsgevonden, die is voorzien van een inschatting op kans en impact. Bij de vaststelling van het bestemmingsplan in december 2012 is tevens een grondexploitatie vastgesteld. Naar aanleiding van deze grondexploitatie is een diepgravende risico-analyse (methode 'Monte Carlo') verricht. Al met al is vooral toen dat van groot belang was – bij het aangaan van de verplichtingen met Esprit en Bouwfonds – onvoldoende zicht geweest op afhankelijkheden, onzekere factoren en risico's. Vanaf 2009 is dit wel georganiseerd.

6.5 Was de raad in staat om te sturen? College en raad hebben tot de start van het project besloten. Eind 2002 heeft het college de aanpak van Holwert gesplitst in herontwikkeling van het zuidelijk deel en revitalisering van het noordelijk deel. Het college besluit in 2004 een financiële bestedingsruimte van maximaal € 800.000 beschikbaar te stellen en een intentieovereenkomst voor de herontwikkeling af te sluiten met Esprit. De raad is in 2005 akkoord gegaan met de herontwikkelingsplannen en de overeenkomst met Bouwfonds, na uitvoerig op de hoogte te zijn gesteld over de plannen. College en raad hebben dus bewust besloten tot het aanpakken van deze opgave voor de Gemeente Coevorden. Voor de raad en het college is bij de start van het project duidelijk geweest welk doel met het project wordt bereikt, wat de reikwijdte van het project is en waarom een pro projectaanpak zou werken. Bij de start van het project was het doel duidelijk. Er lagen plannen voor herontwikkeling – sloop van gebouwen, herbouw, geen kantoren of detailhandel, wel woningbouw – die op het oog vrij concreet en afgebakend waren. De reikwijdte van het project bleek echter al gauw niet erg vast te liggen. Het project werd gaandeweg – vooral door de bodemsanering van het CPC-terrein – steeds complexer, en de ruimte voor woningen en commercie nam juist af. De afhankelijkheden en risico's rond het project bleken talrijk en onbekend, en er was geen business case. Voor de start van het project bleek niet duidelijk genoeg te zijn, wat de opgave precies behelsde en wat dat zou kosten. Hierdoor is de gemeente – ook door het aangaan van verregaande verplichtingen – als het ware 'het project ingezogen'. Een berekening uit 2010 maakt duidelijk dat de gemeente (in ieder geval toen) niet eens meer terug kon, als men het project had willen stoppen. College en raad hebben besloten om deze opgave aan te pakken, op basis van plannen die belangrijke onzekerheden niet benoemden. Er werden wel documenten opgesteld, projectleiders aangesteld en projectgroepen in het leven geroepen, maar die bleken niet in staat dit traject (of proces) te managen. Het eindresultaat (wat is er af, als het af is?) was immers ook niet concreet genoeg gedefinieerd. Er waren geen mijlpalen waar op werd gestuurd, er werden geen professionele krachten vrijgemaakt (of ingehuurd) en de projectstructuur bleek niet te functioneren. Dit is vanaf 2009 sterk verbeterd.

32

Bij het project is voor de raad raad en het college duidelijk, over de hele looptijd van het project, wat de besluitvor besluitvormingsmomenten zijn en wat de betrokkenheid van de raad daarbij is. Er is vastgelegd hoe de raad bij wijzigingen in reikwijdte, financiën, risico' risico's en tijd kan bijsturen. Bij de start van het project waren de besluitvorming, de betrokkenheid van de raad en de vastlegging daarvan niet geregeld. Het college was wel op de hoogte van ontwikkelingen en nam bij belangrijke gebeurtenissen besluiten. Besluitvormingsmomenten waren ad hoc: als er zich iets voordeed. Soms had het project ook een hele periode geen voortgang. De betrokkenheid van de raad is tot aan 2009 zeer summier geweest. Vanaf dat moment is de raad soms vertrouwelijk, soms mondeling geïnformeerd. Daarbij was niet altijd sprake van besluitvorming. De vele onzekerheden maakten dat er steeds weer tegenvallers of nieuwe elementen waren te melden. Een strak traject van heldere besluitvormingsmomenten stond van deze praktijk ver af. Het college licht de raad in rapportages periodiek periodiek in over de realisatie, de verschillen met het oorspronkelijke besluit en de verklaring hiervan. De raad is niet door middel van aparte verslagen of periodieke bestuursrapportages geïnformeerd over Holwert-Zuid. Vooral in de beginjaren was de informatie zeer summier. Het college stelt zelf in 2009: "In de jaren 2005, 2006, 2007 en 2008 is vanuit de projectorganisatie niet aantoonbaar integraal gerapporteerd over de wijzigingen in risico's, gerealiseerde kosten en geschatte nog te maken kosten ten opzichte van de begroting in het project Holwert-Zuid." Wel is de raad jaarlijks door middel van begrotingen, jaarverslagen en perspectiefnota's globaal op de hoogte gesteld van de stand van zaken. De raad heeft door middel van de vaststelling van de begrotingen het college jaarlijks het benodigde mandaat verstrekt en op grond van de verslagen kunnen vaststellen op welke wijze de plannen al dan niet zijn gerealiseerd. Sinds 2009 is de informatie aan de raad sterk verbeterd. Alle bestuursrapportages en Jaarrekeningen bevatten sindsdien informatie over Holwert-Zuid. Verder is de raad een aantal malen vertrouwelijk (mondeling of schriftelijk) geïnformeerd. Dit werd vooral gedaan om incidenten te delen met de raad, in de praktijk meestal tegenvallers op het financiële vlak. Al met al was de informatie aan de raad dus ofwel periodiek als onderdeel van grotere rapportages ofwel op incidentele basis. Het college kan sturen op inhoud en beheersaspecten. Indien noodzakelijk, stelt het college de raad in staat om te sturen sturen op inhoud en beheersaspecten. Het college is door de ambtelijke dan wel de projectorganisatie steeds in staat gesteld te sturen op inhoud en beheersaspecten. De verschillende portefeuillehouders gaven er allen blijk van deze opgave belangrijk te vinden en van de ontwikkelingen goed op de hoogte te zijn. De omstandigheden – veel onzekerheden, veel tegenvallers, geen goed lopende projectorganisatie – beperkten die sturingsmogelijkheden wel. De wethouders hadden weinig grip op de voortgang van het project. Vanaf de start van het project heeft het college de verplichtingen voor de gemeente in dit project vergroot door stelselmatig grondaankopen te verrichten, zonder financiële kaderstelling vooraf door de raad. De sturingsmogelijkheden voor de raad op de

33

inhoud en beheersaspecten zijn hierdoor negatief beïnvloed. De gemeente had hierdoor al snel grote verplichtingen voor wat betreft dit project, terwijl de exacte opgave en de kosten daarvan nog niet duidelijk waren. Die onduidelijkheid is er vanaf de start van het project geweest. Er was geen heldere fasering, geen realistische planning en de onzekerheden die inwerkten op de opgave waren niet in beeld. Doordat het eindresultaat niet concreet kon worden gedefinieerd, waren er ook geen concrete tussenresultaten (mijlpalen) te benoemen. Onder die omstandigheden is sturing voor de raad lastig. Er zijn immers geen aangrijpingspunten om controlerend of kaderstellend op te treden. Al met al werd de raad vooral bij incidenten (financiële tegenvallers) aangehaakt, met het verzoek om het krediet achteraf te verhogen. De raad heeft hierdoor niet sturend kunnen en willen optreden.

34

7 Nieuwbouw van het Gemeentehuis 7.1 Inleiding In mei 2011 is het nieuwe gemeentehuis 'Hof van Coevorden' feestelijk geopend. Een multifunctioneel gebouw met uitstraling en een prestatie waar de Gemeente Coevorden en haar inwoners trots op kunnen zijn.

7.2 Beschrijving project nieuwbouw gemeentehuis De plannen voor een nieuwe behuizing van de gemeente zijn al oud. Al in 1999 geeft het rapport 'Coevorden onder een dak' de wens weer om de gemeentelijke diensten – die zich na de gemeentelijke herindeling van 1998 op veel verschillende locaties bevonden – centraler te huisvesten. De plannen worden concreet onder de paraplu van het Centrumplan Coevorden. Belangrijk onderdeel van plannen voor de ontwikkeling van de stad is de huisvesting van de gemeente, als prominent deel van de opgave in 'cluster 1': de markt en omgeving. Al snel wordt besloten voor het gemeentehuis een apart ontwikkelspoor (project) te volgen, nog steeds als onderdeel van het Centrumplan. Vooral de complexiteit en de gevoeligheid van de opgave lagen hieraan ten grondslag, naast de ruimtelijke impact op een centrale plek in het centrum en op de ontwikkeling van de gemeentelijke organisatie. Aanvankelijk lagen de exacte locatie, de kosten en de functies die het gebouw zou moeten krijgen, nog niet vast. De verduidelijking van die punten was onderdeel van de eerste fase van het project. Hiervoor werd Bureau Lindhorst Bouwmanagement & Consultancy ingeschakeld. Begin 2004 worden de zaken concreter in een rapport van Lindhorst, waarin onderbouwde voorstellen worden gedaan voor het programma van functionele en kwalitatieve eisen, de mogelijke locatie van de huisvesting en de investeringskosten. De raad kiest uiteindelijk voor de optie die nieuwbouw aan de Markt en hergebruik van de Aleida Kramersingel inhoudt. Verder spreekt de raad uit dat de nieuwbouw meer moet kunnen zijn dan gemeentehuis alleen. In december 2005 stemt de raad in met een krediet van € 8 miljoen voor een multifunctioneel gemeentehuis, inclusief een parkeergarage, en renovatie van de AKsingel. De vervolgens opgestelde Bestuursopdracht gaat uit van een oplevering van het gemeentehuis op 1 april 2009. In de jaren die volgen verandert het te bouwen gemeentehuis een aantal keren (qua vorm, functionaliteit en omvang) van karakter. Zo worden muziekschool CQ en ABN-AMRO ingelijfd, worden duurzaamheid en 'Werken beweegt' als beleidsuitgangspunten omarmd en blijkt de parkeergarage niet haalbaar. Als gevolg daarvan vraagt het college een aantal malen extra krediet, tot uiteindelijk een ruime verdubbeling van het oorspronkelijke bedrag (iets meer dan € 17 miljoen) en als resultaat een groter gebouw met ruimere functionaliteit. Als in 2009 wordt gestart met de bouw door uitvoerder Strukton is ook – mede door de onderhandelingen met ABN-AMRO en beslommeringen rond archeologische onderzoeken – tijdverlies geleden. Het nieuwe gemeentehuis 'Hof van Coevorden'

35

wordt uiteindelijk geopend in mei 2011. De renovatie van de AK-Singel aanvankelijk een onderdeel van het project - is in 2012 in financiële zin van de nieuwbouw losgekoppeld.

7.3 Belangrijke mijlpalen en beslismomenten Aangezien het een langlopend en complex project betreft, zijn hieronder de belangrijkste gebeurtenissen chronologisch op een rij gezet. Tabel 5: Chronologie Nieuwbouw Gemeentehuis

1999

Rapport 'Coevorden onder een dak'

2000

In dit rapport wordt de ambitie van de gemeente uitgesproken om te komen tot een gemeentehuis op een locatie in het centrum van Coevorden, al dan niet (deels) in bestaande gebouwen. raad akkoord met Plan van Aanpak Centrumplan

2001

In dit Plan van Aanpak wordt beschreven hoe de gemeente wil komen tot een dynamisch centrum voor de stad Coevorden: via een Wensbeeld en een Ontwikkelingsplan naar de uitwerking. Structuurvisie en Wensbeeld

2002

Vaststelling van de Structuurvisie en een 'Wensbeeld' door de raad: een visionaire, ruimtelijke analyse van de structuur van de stad, uitmondend in ambitieuze voorstellen voor 20 locaties. Ontwikkelingsplan

2003

Een samenvatting van de haalbaarheidsstudies die zijn uitgevoerd naar aanleiding van het Wensbeeld. Dit leidt tot een clustering van de 20 locaties aan Markt en Omgeving, BOGAS-terrein en overige voorstellen. Rapport Lindhorst

2004

Externe adviseur Lindhorst komt met onderbouwde voorstellen voor het programma van functionele en kwalitatieve eisen voor het gemeentehuis, de mogelijke locatie van de huisvesting en de investeringskosten. Keuze raad voor locatie

2005

De raad besluit – op advies van het college en op basis van het rapport Lindhorst – het college opdracht te geven om de optie voor nieuwbouw op een locatie in het centrum en renovatie van de AKSingel uit te werken. Besluit raad bouw gemeentehuis met krediet van € 8 miljoen De raad besluit voor het gemeentehuis een krediet beschikbaar te stellen van € 8 miljoen en geeft het college opdracht om de parkeergelegenheid mee te nemen in de op te stellen Bestuursopdracht.

36

2006

1e ophoging krediet en Bestuursopdracht

2007

De raad besluit om uiteenlopende redenen het krediet op te hogen met € 2.157.000, geen parkeergarage te realiseren onder het gemeentehuis en duurzaamheid als uitgangspunt te kiezen. Het college komt in 2006 met de Bestuursopdracht voor het project. 2e ophoging krediet

2008

De raad besluit het krediet op te hogen met € 4.255.000 voor het inpassen van muziekschool CQ. 3e ophoging krediet

2009

De raad besluit het krediet op te hogen met € 2.670.741 voor het inpassen van ABN-AMRO en het doorvoeren van duurzaamheidsmaatregelen. Start uitvoering bouw

2011

Opening gemeentehuis

2012

Besluit AK-Singel

7.4 Beleid en organisatie bij project gemeentehuis Het beleid geldt in de praktijk als leidraad voor het mana managen van het project Nieuwbouw Gemeentehuis. Gemeentehuis. Bij de start van dit langlopende project was er geen beleid geformuleerd. Projectwise kwam pas bij de gemeentelijke organisatie in beeld in 2007/2008. De projectleiding van project Nieuwbouw Gemeentehuis zag geen aanleiding om hierbij alsnog aan te haken. Men geeft desgevraagd als argumenten dat het project al voldoende structuur bezat en men alleen een aantal elementen (bijvoorbeeld rapportages) heeft gebruikt. De projectorganisatie is op het gebied van taken, verant verantwoordelijkheden woordelijkheden en bevoegdheden helder omschreven. De projectorganisatie is in de loop van dit relatief lange traject een aantal keren gewijzigd, en het project heeft een aantal verschillende projectleiders gehad. In de periode voor het besluit van de raad in 2005 was er nog niet altijd sprake van een zelfstandig project. In die periode heeft het project sterk geleund op externe expertise (Weusthuis, Lindhorst) en op de bestaande infrastructuur van het Centrumplan. In het plan van aanpak van Lindhorst is een (opzet voor een) projectstructuur omschreven qua taken, maar niet qua verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Voor de periode na het besluit in 2005 is in de Bestuursopdracht een heldere projectstructuur beschreven op alle gebieden. Uit de latere stukken blijkt dat ook conform is gewerkt. Toen de uitvoering in zicht kwam, is in het projectplan voor die fase eveneens een heldere, nieuwe structuur uitgewerkt, met een stuurgroep, projectgroep en werkgroepen.

37

Er is een duidelijke opdrachtgever en opdrachtnemer, die die respectievelijk de bestuurlijke en ambtelijke verantwoordelijkheid voor het projectresultaat dragen. Zoals hierboven al geschetst, heeft het project tot en met 2005 sterk geleund op externe expertise en op de bestaande infrastructuur van het Centrumplan. Vanaf de Bestuursopdracht in 2006 zijn een duidelijke opdrachtgever (bestuurlijk) en een duidelijke opdrachtnemer (ambtelijk) aangewezen als verantwoordelijke partijen. Bij de projectstart is een projectopdracht geformuleerd. Het is lastig aan te geven wanneer het project is gestart. Immers, het project was (en is) een onderdeel van iets groters: het Centrumplan. Vanaf de totstandkoming van het rapport Lindhorst is het project zelfstandig gaan opereren: er werd (onder externe begeleiding) een projectgroep geformeerd en de resultaten kwamen uitsluitend ten goede aan het project Nieuwbouw Gemeentehuis. Voor de verschillende hierboven genoemde periodes is steeds een projectopdracht geformuleerd. In de eerste periode was dat de opdracht aan Lindhorst. De uitgangspunten van deze opdracht zijn te vinden in een door de raad goedgekeurd plan van Aanpak. Na het besluit van de raad uit 2005 ligt er de Bestuursopdracht, die helder van opzet is. Kanttekening is dat er niet altijd volgens dit document is gewerkt: de Bestuursopdracht beschrijft een vrij strak traject, zonder bijvoorbeeld CQ, ABNAMRO of duurzaamheid. Terwijl deze (en andere) zaken later wel belangrijke invloed op het project hadden. Voor de uitvoeringsfase is ook sprake van een heldere opdracht in de vorm van een goedgekeurd projectplan, dat ook conform is uitgevoerd. Het project wordt geleid door qua opleiding en ervaring professionele projectleiders. Het project heeft een aantal (externe en ambtelijke) projectleiders gehad. Voor zover er geloofsbrieven zijn te achterhalen – niet iedereen is meer werkzaam voor de gemeente – gaat het om professionele krachten. Kwetsbaar was wel de omvang van de inzet: de ambtelijk verantwoordelijken 'deden het er allemaal naast'. Voor aanvang van de daadwerkelijke uitvoering is bewust een projectleider aangezocht die ervaring had met grote (bouw)projecten. Dit viel samen met de komst van een projectcontroller binnen de gemeentelijke organisatie, een functie die tot dan toe had ontbroken.

7.5 Tijd, geld en risico's 7.5.1 Tijd Bij project project is een dui duidelijke fasering aangebracht met beslispunten tussen de verschillende projectfasen. Er is bij het project een zekere fasering gehanteerd. De fase waarin Bureau Lindhorst heeft geïnventariseerd en uitgewerkt in een rapport, wordt fase 1 genoemd. Vervolgens wordt in 2007 een scheiding aangebracht naar fase 2, waarin gestart wordt met het 'vervolg van de ontwerpfase'. Het projectplan dat deze faseovergang markeert is goedgekeurd door de raad, en benoemt naast het vervolg van de ontwerpfase nog de bestekfase, de realisatiefase en de nazorgfase. Fase 3 in de gehanteerde fasering is de renovatie van de AK-Singel, die inmiddels is losgekoppeld van het oorspronkelijke project.

38

De gehanteerde fasering is in termen van gebruikelijk projectmanagement niet logisch, en voegt in feite niets toe. Er is immers geen heldere aanleiding om van fase te wisselen: middenin de ontwerpfase. De enige gebeurtenis waarover de raad moet besluiten is een nieuw projectplan. De raad heeft veel eerder (krediet € 8 miljoen, inpassing CQ enz.) en daarna (ABN-AMRO/Univé) veel belangrijkere beslissingen voorgelegd gekregen. De wisseling van fase was dus eerder een rapportage over de voortgang, dan een echt beslispunt. Een duidelijke fasering is nodig om activiteiten logisch te kunnen opdelen, om daarmee van tevoren grip te kunnen krijgen op het uiteindelijke resultaat. Voor een helder en te verantwoorden traject is het nodig dat de fasen goed worden afgesloten, alvorens met een nieuwe wordt gestart. De gehanteerde fasering beantwoordt niet aan dit doel. We kunnen de algemeen aanvaarde fasering van projecten (zoals ook in Projectwise) leggen langs het verloop van het project, zonder dat die expliciet is gehanteerd. In het onderstaande staatje wordt dit weergegeven. Tabel 6: Fasering Nieuwbouw Gemeentehuis

Gehanteerde fasering Fase 1

Fase 2

Fase 3

Uitgevoerde activiteiten Oplevering rapport Lindhorst met: Programma van eisen Locatievoorstellen Investeringskosten Besluit aanvangskrediet Opstellen Bestuursopdracht Extra krediet, duurzaamheid, CQ enzovoorts. Vervolg ontwerpfase Keuze voor architect en bouwer ABN-AMRO Realisatie Nazorg Nog geen activiteiten

In termen van projectmanagement Ideefase Definitiefase Ontwerpfase

Definitiefase Ontwerpfase Voorbereidingsfase Realisatiefase Nazorgfase Apart project

Veel van de activiteiten uit het rapport Lindhorst passen goed in de eerste (initiatief) fase, maar er zijn ook elementen van de tweede (definitie) en derde (ontwerp) fase. Vervolgens zijn deze activiteiten verder uitgewerkt (tweede en derde fase), hetgeen heeft geleid tot een besluit door de raad en bijbehorende kredietverstrekking. Pas daarna volgde de Bestuursopdracht, die normaliter in de eerste fase thuishoort. Tot aan de start van de uiteindelijke uitvoering in 2009 (en zelfs daarna) is vervolgens een aantal wijzigingen doorgevoerd (definitiefase en ontwerpfase), terwijl bouwer Strukton al was aangezocht en al voorbereidingen trof voor de uitvoering (voorbereidingsfase). De fasen liepen kort gezegd door elkaar en werden niet afgesloten. Beslismomenten betroffen enkel inhoudelijke zaken. Al met al is sprake geweest van een lange definitiefase. In deze fase worden de eisen en wensen die aan een projectresultaat gesteld worden zo concreet en compleet mogelijk bepaald. Immers, de uiteindelijke concretisering van het projectresultaat liep van de opdracht aan Lindhorst (2003) tot een met het besluit over ABN-AMRO (2008). Het 'rekken' van de definitiefase met allerlei nieuwe eisen en wensen lijkt (lezende de Bestuursopdracht) in het geheel niet voorzien te zijn. Onderwijl werd er wel een

39

voorschot genomen op de derde (ontwerp) en vierde fase (voorbereiding) ook door het aangaan van financiële verplichtingen Terwijl een aantal zaken – aankoop panden Univé en ABN-AMRO, archeologisch onderzoek, aanpassingen 'werken beweegt' en andere beoogde aanpassingen aan het pand – nog niet waren afgerond, werd al wel een contract getekend met bouwer Strukton. Omdat Strukton pas veel later na de contracttekening kon beginnen, moest de gemeente circa € 480.000 meer betalen aan dat bedrijf. Dit had deels voorkomen kunnen worden door de fasen (definitiefase en ontwerpfase) eerst deugdelijk af te ronden en af te sluiten, en pas daarna verplichtingen uit de voorbereidingsfase aan te gaan. Het project project heeft een duidelijke en samenhangende planning van activiteiten met een realistisch tijdpad, kri kritieke momenten en relevante afhankelijkheden. Deze planning is toegepast om te sturen op tijd. In de Bestuuropdracht wordt voor het eerst een heldere planning gegeven die het gehele project (exclusief AK-singel) beschrijft. Een strakke planning die uitmondt in een gemeentehuis per 1 april 2009, waarbij aangetekend wordt dat deze een strakke aansturing behoeft. Het probleem is echter niet de aansturing, maar het feit dat de talrijke onzekerheden (die soms wel als aandachtspunt zijn opgevoerd in de Bestuursopdracht) niet worden gekoppeld aan de planning. De planning is in die zin niet realistisch. De uiteindelijk uitloop van 2 jaar in de planning werd niet veroorzaakt door gebrekkige aansturing, maar door deze onzekerheden, die op voorhand grotendeels bekend waren. In de bijgewerkte planning in het projectplan fase 2 wordt alleen de inlijving van CQ meegenomen, en een aantal maanden (tot augustus 2009) toegevoegd. Aangezien de planning in beide leidende documenten niet realistisch was en de grootste afhankelijkheden niet bevatte, kon niet adequaat worden gestuurd op tijd.

7.5.2 Geld Het project Nieuwbouw Gemeentehuis heeft een realistische begroting, waarin kosten en baten baten voor wat be betreft de voorbereidingskosten, investeringen, liquiditeit en exploitatie na realisatie helder zijn weergegeven. In het project wordt erg laat gewerkt met echt uitgeschreven begrotingen. In de stukken – die uiteraard deels betrekking hebben op het Centrumplan – wordt wel steeds budget geraamd voor (extern) projectmanagement. Naar aanleiding van het rapport van Bureau Lindhorst komt er ook informatie over de investeringskosten voor de bouw beschikbaar. Gaandeweg het traject worden deze kosten (in de vorm van krediet) steeds concreter. Vooral de komst van de projectcontroller binnen de gemeente heeft een concretisering tot gevolg. De liquiditeit is via de begroting van de gemeente als geheel afgedekt. Exploitatiebegrotingen zijn gemaakt vanaf de intrede van CQ in 2007. Het oorspronkelijk door de raad verstrekte krediet is erg globaal en onrealistisch. Niet zozeer vanwege de verdubbeling van € 8 miljoen oorspronkelijk naar meer dan € 17 miljoen uiteindelijk. Immers, de aanpassingen met betrekking tot CQ, duurzaamheid, werken beweegt en ABN-AMRO/Univé hebben ook extra's opgeleverd in de vorm van hogere kwaliteit, huurinkomsten en extra vierkante meters. De aanvankelijke kredietstelling van € 8 miljoen is niet realistisch aangezien het alleen de bouwprijs van het gebouw betrof, op basis van het Rapport van Lindhorst.

40

Zelfs tijdens de raadsvergadering in december 2005 waarin hierover werd besloten, bleek er geen overeenstemming te zijn over wat de € 8 miljoen exact omvatte. Tijdens die raadsvergadering werd geconcludeerd dat het een bedrag betrof inclusief het parkeren onder het gebouw, terwijl dit evident niet juist kon zijn. Later kwamen daar – nog los van de andere grote wijzigingen – binnen een jaar nog grondkosten en inrichtingskosten bij. De raad had in 2005 dus geen begroting ter beschikking, die alle kosten omvatte. Nog los van de afhankelijkheden en keuzes, die later zorgden voor een verdubbeling van het oorspronkelijke bedrag. Hieronder een staatje met de kredietverhogingen en hun (voornaamste) oorzaken. Tabel 7: Kredietverhogingen op gemeentehuis, incl. oorzaken

bedrag (miljoen €) 8 +2,1 +4,2

+2,6

gepland bouwwerk

raadsbesluit in basisgebouw gemeentehuis 2005 Grond (€ 578.000) + inrichting gemeentehuis + nov. 2006 'alternatief bouwen' Inpassing CQ (€ 3,1 mln.) + precisering kostenraming, juli 2007 o.a. fiscale aspecten, gesprekken met ABN AMRO en raming bouwkosten (€ 1,155 mln.) Aankoop pand ABN AMRO + duurzaamheid (€ 500.000) dec. 2008 + vertraging (€ 482.825)

De begroting begroting vindt zijn basis in een heldere business case en is intern (of extern) getoetst. Een business case is een zakelijke onderbouwing van een project. Ook een soort rechtvaardiging: wegen de baten van dit project, als het wordt uitgevoerd, wel op tegen de kosten? Een dergelijk document, dat het wel of niet starten van het project Nieuwbouw Gemeentehuis onderbouwt, is niet geproduceerd. Het project was immers ook onderdeel van de 'opgaven' uit het Centrumplan. Er lag dus vooral een politiek-bestuurlijke wil aan het project ten grondslag. Het dichtst bij een business case komt het rapport van Lindhorst, al is het in strikte zin niet zo bedoeld. Wel geeft het onderbouwde keuzes voor een aantal belangrijke aspecten van het project (locatie, kwaliteit/functionaliteit en kosten) en gaf het de raad een mogelijkheid om op gefundeerde wijze een keuze te kunnen maken. Zoals hierboven al genoemd, gaven vooral de geraamde kosten geen reëel of compleet beeld. Niet helder was immers wat het bedrag precies wel en niet omvatte en de raad had niet goed in beeld wat er eventueel nog meer aan keuzes zou komen. De wijze van financiering is helder en ingepast in de ge gemeentebegroting. De financiering is helder en geborgd via het krediet van de raad. Alle verhogingen zijn adequaat aan de raad voorgelegd inclusief dekkingsvoorstellen. De financiële bandbreedtes van het project zijn helder en er zijn duidelijke afspraken over de werkwijze bij eventuele overschrijdingen. Voor zover nodig is deze werkwijze toegepast. De bandbreedtes van het ter beschikking gestelde krediet waren niet helder. Zelfs tijdens de beslissende raadsvergadering, in december 2005, was het de raad niet exact duidelijk (kwestie parkeren) waar nu precies krediet voor werd verleend. Binnen een

41

jaar na die vergadering was de parkeergarage onder het gemeentehuis niet langer onderdeel van de plannen. Bovendien was er (voor onder andere grondkosten en inrichtingskosten) een bedrag van € 2 miljoen extra nodig. Het was voor de raad niet helder waar de aanvankelijke € 8 miljoen exact voor bestemd waren. Ook was niet duidelijk dat er nog een aantal afhankelijkheden het hoofd moest worden geboden tijdens dit traject. Immers, ook de Bestuursopdracht neemt het bedrag van € 8 miljoen als belangrijk uitgangspunt, en richt een strak proces in waarbij bijvoorbeeld CQ, duurzaamheid en ABN-AMRO/Univé niet zijn opgenomen als activiteiten. Alleen is een aantal zaken genoemd als aandachtspunten, zonder dat de planning daardoor werd beïnvloed. De werkwijze bij overschrijdingen was helder: die werden aan de raad voorgelegd.

7.5.3 Risico's De risico' risico's bij project Nieuwbouw Gemeentehuis zijn geïnventariseerd en voorzien van een inschatting op kans, kans, impact en nabijheid in tijd. De risicorisico-inventarisatie is periodiek geactualiseerd, voor de risico' risico's zijn passende tegenmaatregelen opgesteld en – voor zover nodig – zijn deze toegepast. Zoals eerder gemeld, staan in de Bestuursopdracht alleen aandachtspunten vermeld. Soms kunnen die als een risico beschouwd worden (bijvoorbeeld archeologie), maar in alle gevallen ontbreekt een inschatting op kans, impact en nabijheid, alsmede passende tegenmaatregelen. In het projectplan van fase 2 uit 2007 staat wel een risicoanalyse die veel van de benodigde ingrediënten bevat. Tegenmaatregelen bestaan meestal uit een tijdige rapportage van naderend onheil, en niet uit inhoudelijke mogelijkheden of keuzes. Van de zaken die vanaf 2007 tot vertraging (en daarmee ook tot financiële schade) hebben geleid, is een deel wel (archeologie, uitloop verwerving panden ABN-AMRO/Univé) en een deel niet voorzien (maatregelen werken beweegt). Uit de rapportages blijkt dat de risicoanalyse ook een aantal malen is geactualiseerd.

7.6 Was de raad in staat om te sturen? College en raad hebben tot de start van project Nieuwbouw Gemeentehuis besloten. De start van het proces dat moest leiden tot een nieuwe gemeentelijke huisvesting was het besluit over het Centrumplan, naar aanleiding van het rapport 'Coevorden onder een dak'. Voor de raad en het college is bij de start van het project duidelijk geweest welk doel met het project wordt bereikt, wat de reikwijdte van het project is en waarom een pro projectaanpak zou werken. Het overkoepelende doel was van meet af aan duidelijk: een centralere huisvesting van de heringedeelde Gemeente Coevorden, vooral uit overwegingen van efficiëntie. Het doel is in de loop van de tijd wel verbreed en verschoven, getuige het feit dat het gebouw later ook een bepaalde uitstraling moest hebben en multifunctioneel moest zijn. De reikwijdte van het project is vooral beïnvloed door de 'nieuwe' uitgangspunten van multifunctionaliteit en uitstraling. Al met al was de reikwijdte op voorhand niet duidelijk, getuige alleen al de eerder genoemde onduidelijkheid over het parkeren

42

onder het gemeentehuis. Uiteindelijk is het project ten opzichte van de Bestuursopdracht aan het college uitgebreid op het gebied van functie (CQ, ABNAMRO), op het gebied van gestelde eisen (duurzaamheid, werken beweegt) en op het terrein van de financiën (van € 8 naar ruim 17 miljoen). Al snel is besloten voor het gemeentehuis een apart ontwikkelspoor te volgen binnen het Centrumplan. Het moest als een project worden aangepakt. Vooral de complexiteit en de gevoeligheid van de opgave lagen aan deze keuze ten grondslag, naast de ruimtelijke impact op een centrale plek in het centrum en op de ontwikkeling van de gemeentelijke organisatie. Het is opvallend dat deze argumenten geen van allen betrekking hebben op het gebruikelijke motief om een projectaanpak te kiezen: de wens om tijdens een complex traject grip te hebben op een vooraf gespecificeerd eindresultaat. Bij het project is voor de raad en het college duidelijk, over de hele looptijd van het project, wat wat de besluitvor besluitvormingsmomenten zijn en wat de betrokkenheid van de raad risico''s daarbij is. Er is vastgelegd hoe de raad bij wijzigingen in reikwijdte, financiën, risico en tijd kan bijsturen. In de Bestuursopdracht is duidelijk vastgelegd dat belangrijke wijzigingen steeds dienen te worden voorgelegd aan de raad. Dit is ook steeds zo gebeurd. Toch waren die besluitvormingsmomenten voor de raad op voorhand niet duidelijk. De Bestuursopdracht werd juist als sluitstuk van de besluitvorming gezien en de verwachting werd uitgesproken alles binnen de bevoegdheidsverdeling (en binnen het budget van € 8 miljoen) af te kunnen handelen. De Bestuursopdracht is niet concreet over de afhankelijkheden waarmee het project te maken zal krijgen en hoe daarop zal worden geanticipeerd. De raad werd met deze gebeurtenissen en veranderde inzichten geconfronteerd door middel van verzoeken om het krediet te verhogen. De raad was in die zin slechts kredietverstrekker, en kon alleen reageren op aangedragen feiten. Het college licht de raad in rapportages periodiek in over de realisatie, de verschillen met het oorspronkelijke besluit en de verklaring hiervan. Vanaf de vaststelling van de Bestuursopdracht werd regelmatig gerapporteerd. In de richting van de raad ging dit met name als onderdeel van algemenere rapportages die de gehele gemeentelijke bedrijfsvoering betroffen. Hierin zijn in de regel nooit wezenlijke verschillen met het oorspronkelijke besluit gemeld of verklaard. De echt belangrijke wijzigingen werden gekoppeld aan de verzoeken tot verhoging van het krediet. Het college kan sturen op inhoud en beheersaspecten. Indien noodzakelijk, stelt het college de raad in staat om te sturen op inhoud en beheersaspecten. Het college kon adequaat sturen op beheersaspecten. Via de projectstructuur (stuurgroep, projectgroep, werkgroepen) had het grip op het proces. Zoals eerder gemeld, werd de raad vooral in staat gesteld te reageren op verzoeken om kredietverhogingen, gekoppeld aan geplande wijzigingen. De raad had deze verzoeken kunnen afkeuren. Pas bij de laatste kredietverhoging is hiermee gedreigd en was het de bestuurlijk en ambtelijk verantwoordelijken duidelijk dat 'de rek eruit was'.

43

8 Wensbeeld 2.0 8.1 Korte beschrijving In december 2001 heeft de gemeenteraad van Coevorden een Wensbeeld voor de binnenstad van Coevorden vastgesteld. De planning van onderdelen van dit Wensbeeld zijn vervolgens in het Masterplan Centrum uit 2005 nader uitgewerkt. Op basis hiervan zijn projecten als de nieuwbouw van het gemeentehuis aan de Markt en de herinrichting van de Weeshuisweide rondom het Kasteel uitgevoerd. Andere geplande onderdelen uit het Wensbeeld, zoals de herontwikkeling van de voormalige zwembadlocatie aan de Molenbelt en de herontwikkeling van het BOGAS-terrein zijn nog niet afgerond. Kortom: de binnenstad is nog niet 'klaar'. Begin 2011 bleek het Wensbeeld deels achterhaald. In 2001 was bijvoorbeeld bevolkingskrimp nog niet voorzien en de grote economische crisis had nog niet de bouwsector jarenlang gehinderd. Bovendien hadden marktpartijen sinds 2001 plannen voor nieuwe initiatieven ontwikkeld, die niet in het oorspronkelijke Wensbeeld voorzien waren, zoals nieuwbouw aan de Sallandsestraat. Binnen het team Ruimte van de ambtelijke organisatie is in het voorjaar van 2011 het idee opgekomen om in een project het Wensbeeld van 2001 te actualiseren. Daartoe heeft de latere projectleider als eerste stap een projectvoorstel geschreven dat in maart 2011 is vastgesteld door de Stuurgroep Centrum. Het project is afgerond met de publicatie van het document "Welkom in Coevorden. Actualisatie Wensbeeld centrum Coevorden" op 23 oktober 2012. Dit document is aan de inwoners voor inspraak ter inzage gelegd. Op 22 november 2012 heeft de gemeente een inloopbijeenkomst gehouden waarop inwoners konden meedenken over dit document. De inspraak loopt tot en met 11 december 2012. Daarna wordt het wensbeeld ter besluitvorming voorgelegd aan de gemeenteraad.

8.2 Beleid en organisatie bij project Wensbeeld 2.0 Het beleid geldt in de praktijk als leidraad voor het managen van het project. Het beleid voor projectmatig werken, Projectwise, heeft vanaf het begin tot het eind als leidraad gegolden voor het project Wensbeeld 2.0. Een betrokken ambtenaar noemt Wensbeeld 2.0 zelfs "een zonnetje van een project".

44

De projectorganisatie is op het gebied van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden helder omschreven. De bestuursopdracht van 6 september 2011 wijst een projectleider aan en benoemt de samenstelling van de projectgroep voor Wensbeeld 2.0. Bovendien maakt deze bestuursopdracht duidelijk, in welke hiërarchische lijn het project zich bevindt. College B&W

Stuurgroep Centrum

Programmagroep Centrum

Ambtelijk opdrachtgever (= manager Centrumprogramma 'Overig')

Projectleider

Projectgroep

Het project Wensbeeld 2.0 valt onder de "Overige opgaven binnen het Centrum" van het Programma Centrum, dat ook het project Holwert-Zuid omvat. Naast de 'Overige opgaven' bestaan binnen het Programma Centrum nog twee andere Deelprogramma's, namelijk het Masterplan Centrum en het project RSP-stationsomgeving. Voor het project Wensbeeld 2.0 is vastgelegd dat de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden verdeeld zijn conform de structuur die voor het hele Programma Centrum geldt. De deelprogrammamanager voor Overige Opgaven binnen het Centrum, de teamleider Ruimte, is zowel binnen het Programmaplan Centrum als in de Bestuursopdracht Wensbeeld 2.0 genoemd als de ambtelijk verantwoordelijke voor het project Wensbeeld 2.0. De projectleider is resultaatverantwoordelijk voor dit project. De verdeling van de bevoegdheden binnen deze hiërarchische lijn zijn noch in het Programmaplan Centrum, noch in de bestuursopdracht Wensbeeld 2.0 helder omschreven. Het Programmaplan meldt slechts, dat de Stuurgroep Centrum, die direct onder het College van B&W valt, eventuele besluiten door het college voorbereidt. Onduidelijk blijft, welke bevoegdheden de Stuurgroep Centrum mogelijk nog meer heeft, buiten de bevoegdheid om besluitvormende stukken aan het college voor te leggen. Evenmin is duidelijk vastgelegd, welke bevoegdheden de overige betrokkenen (Programmagroep Centrum, Ambtelijk opdrachtgever, Projectleider, Projectgroep) hebben. Het Plan van Aanpak Wensbeeld 2.0, dat het college op 17 januari 2012 heeft vastgesteld, definieert de taken van de projectgroepleden. De leden van deze multidisciplinaire Projectgroep hebben in eerste instantie elk als taak, de werkzaamheden die uit hun eigen inhoudelijke deskundigheid voortvloeien. Dit zijn taakvelden als verkeer, economie, communicatie, wonen, etc. Daarnaast hebben zij tot

45

taak om ook buiten hun eigen taakveld een bijdrage aan het gezamenlijke resultaat van het project te leveren. Bij het project is een duidelijke opdrachtgever, die de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het projectresultaat draagt. De bestuursopdracht van 6 september 2011 wijst de portefeuillehouder Economische Zaken aan als opdrachtgever en bestuurlijk verantwoordelijke. Bij het project is een duidelijke opdrachtnemer, die de ambtelijke verantwoordelijkheid voor het projectresultaat draagt. draagt. De bestuursopdracht van 6 september 2011 wijst als opdrachtnemer en ambtelijk verantwoordelijke de manager van het programma 'Overig' uit het Centrumplan aan. De Teamleider Ruimte uit de reguliere ambtelijke organisatie (de 'lijnorganisatie') vervult deze functie. Bij de projectstart is een projectopdracht geformuleerd. Deze Projectopdracht is geformuleerd in de vorm van een Bestuursopdracht, die het college van B&W op 6 september 2011 heeft vastgesteld. Het college heeft de raad over de inhoud ervan geïnformeerd in een brief d.d. 8 september 2011. Het project wordt geleid door een qua opleiding en ervaring professionele projectleider. Wensbeeld 2.0 is vanaf het eerste idee, dat uitmondde in een eerste Projectvoorstel, geleid door een projectleider die eerder grote en kleine ruimtelijke projecten geleid had. Deze projectleider volgde gedurende het project Wensbeeld 2.0 bovendien een opleiding projectmanagement op universitair niveau.

8.3 Tijd, geld en risico's 8.3.1 Tijd Bij het project is een duidelijke fasering fasering aangebracht met beslispunten tussen de verschillende projectfasen. Het project is zeer consequent opgedeeld in fasen conform Projectwise, waarbij overigens de 2e en 3e fase (Definitie en Ontwerp) samengevoegd zijn, evenals de 4e en de 5e fase (Voorbereiding en Realisatie). Bij een relatief klein project als Wensbeeld 2.0 is het logisch om de administratieve last te beperken door fasen samen te voegen. De fasen Definitie en Ontwerp (= 2 en 3) samenvoegen ligt daarbij voor de hand, omdat deze beide fasen sterk verwant zijn. Voorbereiden en uitvoeren (= 4 en 5) zijn dat echter niet, waardoor het onlogisch was om deze samen te voegen. De 1e en de 2e/3e fase zijn adequaat afgerond, doordat het college de Bestuursopdracht en het Plan van Aanpak heeft vastgesteld. Eind 2012 bevindt het project zich aan het einde van de 4e/5e fase. Het project rondt deze fase af, als het college van B&W na de inspraak door de bevolking de definitieve versie vaststelt en aan de gemeenteraad toezendt. Na vaststelling door de raad zal de projectleiding het project evalueren. Het project volgt daarmee niet de klassieke afronding van deze beide laatste fasen. De realisatiefase wordt conform Projectwise afgerond door de vaststelling van een Nazorgprogramma, dat de 6e en laatste fase (Nazorg) voorbereidt. De nazorgfase, die bestaat uit het in stand houden van het projectresultaat, wordt normaal gesproken

46

afgesloten met een Evaluatiedocument als beslisdocument. Aangezien echter het de bedoeling is om het Wensbeeld 2.0 de komende jaren als leidraad voor de centrumontwikkeling van Coevorden te gebruiken, zou een eventuele evaluatie daarna te lang na het project zijn. Hier botst Projectwise met de praktijk. Het project heeft een duidelijke en samenhangende planning van activiteiten met een realistisch realistisch tijdpad en kritieke momenten en relevante afhankelijkheden. Het project Wensbeeld 2.0 had een dergelijke planning met oog voor afhankelijkheden. Weliswaar is het document "Welkom in Coevorden" pas in oktober 2012 opgeleverd, in plaats van in april 2012 zoals oorspronkelijk gepland. De reden hiervoor is dat in de loop van het project extra wensen opgenomen zijn die voortvloeiden uit het verwante RSP-project (de verbetering van de stationsomgeving). Het project heeft deze fasering en planning toegepast toegepast om te sturen op tijd. Uit de dossiers blijkt niet dat de fasering en planning zijn gebruikt om te sturen op tijd. Uit de interviews blijkt, dat het project tot april 2012 (min of meer?) op schema heeft gelopen. Toen is besloten om het project stationsomgeving en focusgroepen uit de bevolking bij het project Wensbeeld 2.0 te betrekken. De vertraging die dit zou gaan opleveren, is aangekondigd in een overleg met de portefeuillehouder.

8.3.2 Geld Het project heeft een realistische begroting, waarin kosten en baten baten voor wat betreft de voorbereidingskosten, investeringen, liquiditeit en exploitatie na realisatie helder zijn weergegeven. De begroting in het Plan van Aanpak omvat slechts de uitgesplitste kosten, à € 44.000 in totaal. Baten, liquiditeit en exploitatie zijn hierin niet opgenomen. Nu het project vrijwel afgerond is, blijkt € 22.400 van de begrote € 44.000 uit te zijn gegeven (stand: 29-11-2012). De begroting is niet geheel realistisch geweest, gezien de onderschrijding tot nog toe met bijna 50%. De begroting begroting vindt zijn basis in een heldere business case en is intern (of extern) getoetst. Een business case is een zakelijke onderbouwing van een project. Ook een soort rechtvaardiging: wegen de baten van dit project, als het wordt uitgevoerd, wel op tegen de kosten? Een dergelijk document is niet geproduceerd. Als reden is aangegeven dat ten eerste dit ondoelmatig zou zijn bij een totale begroting van € 44.000. Ten tweede zou dit niet passen bij de aard van het project: visievorming, in plaats van uitvoering. De rekenkamercommissie onderschrijft deze argumenten. De wijze van financiering is helder en ingepast ingepast in de gemeentebegroting. Het Plan van Aanpak volstaat met de vaststelling dat de dekking komt uit bestaande middelen, namelijk de Structuurvisie Coevorden. Alle kosten worden op deze begrotingspost geboekt. De structuurvisie is ingepast in de begroting. De financiële bandbreedtes van de projecten zijn helder en er zijn duidelijke afspraken over de werkwijze bij eventuele overschrijdingen. De bandbreedte is helder vastgesteld in het Plan van Aanpak: een post Onvoorzien van 15% van de totale begroting. Er zijn afspraken gemaakt over de werkwijze bij

47

overschrijdingen: die dienden achteraf gerapporteerd te worden, samen met een planning, hoe de overschrijding door onderschrijding op een andere post gecompenseerd zou gaan worden. Voor zover nodig, is deze deze werkwijze toegepast. De begroting is in totaal niet overschreden. Bij de enige overschrijding op een begrotingspost (Projectondersteuning, overschreden met € 100) is deze werkwijze wel toegepast.

8.3.3 Risico's De risico' risico's bij het project zijn geïnventariseerd en voorzien van een inschatting op kans, impact en nabijheid in tijd. De risico's zijn in het Plan van Aanpak geïnventariseerd, maar niet voorzien van een inschatting op kans, impact en nabijheid in tijd. Omdat het project als eindresultaat een beleidsdocument moest opleveren in plaats van fysieke resultaten zoals een gebouw, waren de financiële risico's bij voorbaat beperkt. De risicorisico-inventarisatie inventarisatie wordt periodiek geactualiseerd. Bij een mondelinge actualisatie is dit gebeurd, waarbij twee risico's zijn geactualiseerd: ten eerste Draagvlak en ten tweede Onuitvoerbaarheid van het herziene Wensbeeld vanwege geldgebrek. Voor de risico' risico's zijn zijn passende tegenmaatregelen opgesteld. Voor het risico Draagvlak is gaande het project een nieuwe oplossing gevonden: het instellen van focusgroepen uit de bevolking. Bovendien was bij de actualisatie een nieuw risico benoemd: Onuitvoerbaarheid van het herziene Wensbeeld vanwege geldgebrek. Daarvoor is als tegenmaatregel gepland, om in dat geval extra energie aan de uitvoering van het Wensbeeld te besteden. Voor zover nodig, zijn deze tegenmaatregelen toegepast. Dit is bij het risico Draagvlak gebeurd.

8.4 Waren college en raad in staat om te sturen? College en raad hebben tot de start van het project besloten. Het college heeft hiertoe besloten. De raad heeft geen kaderstellend besluit tot start van dit project genomen. Voor de raad en het college is bij de start van de projecten duidelijk geweest welk doel met het project wordt bereikt, wat de reikwijdte van het project is en waarom een projectaanpak zou werken. Doel en reikwijdte waren duidelijk: actualisatie van het verouderende toetsingkader 'Wensbeeld'. De vraag waarom een projectaanpak zou werken, is bij de projectstart niet gesteld. De projectleiding ziet achteraf als voordeel, dat een projectaanpak focus op resultaat en tijd oplevert. Bij de projecten is voor de raad en het college een zakelijke rechtvaardiging rechtvaardiging in de vorm van een business case opgesteld, waarin de waarschijnlijkheid van beoogde effecten en resultaten (financieel) is onderbouwd.

48

Dit is niet gebeurd. Wensbeeld 2.0 is geen investeringsproject, waardoor het beoogde rendement (kosten versus effecten) financieel niet valt te onderbouwen. Bij de projecten is voor de raad en het college duidelijk, over de hele looptijd van het project, wat de besluitvormingsmomenten zijn en wat de betrokkenheid van de raad daarbij is. Voor het college was dit duidelijk. Het is onbekend of dit ook voor de raad gold. De informerende brief aan de raad van 8 September 2011 meldt dat vaststelling van het Wensbeeld 2.0 gepland is voor voorjaar 2012, maar niet, welk orgaan het zal vaststellen: college of raad. Er is vastgelegd hoe de raad bij wijzigingen in reikwijdte, financiën, risico' risico's en tijd kan bijsturen. Dit is niet vastgelegd. Het college heeft hiertoe aan de raad geen besluitvormende stukken voorgelegd. Het college licht de raad in rapportages periodiek in over over de realisatie, de verschillen met het oorspronkelijke besluit en de verklaring hiervan. Het college heeft de raad herhaaldelijk geïnformeerd: vijf maal schriftelijk, tussen 8 september 2011 en 7 november 2012. De eerste brief, d.d. 8 september 2011, informeerde de raad over de inhoud van de bestuursopdracht. Verder heeft het college één maal een informatieavond voor de raad gehouden, op 14 februari 2012, over het centrumplan en wensbeeld 2.0. De raadsleden zijn bovendien uitdrukkelijk uitgenodigd voor een discussie-avond voor de gehele bevolking, op 22 november 2012. Nadat het college het afrondende document Wensbeeld 2.0 ("Welkom in Coevorden") op 16 oktober 2012 vastgesteld had, lag het tussen 25 oktober en 11 december 2012 voor inspraak voor aan inwoners en bedrijven. Na afloop van de inspraakperiode zal het college het Wensbeeld 2.0 aan de raad ter vaststelling voorleggen. Het college heeft de raad niet geïnformeerd over de financiële realisatie van het project, omdat de dekking ervan binnen de bestaande budgetkaders van het college valt (de Structuurvisie Coevorden). De projectleiding heeft wel op 26 september 2012 de stand van realisatie aan het college gemeld. Het college kan sturen op inhoud en beheersaspecten. Het college is daartoe door de projectorganisatie in staat gesteld. Indien noodzakelijk, stelt het college de raad in staat om te sturen op inhoud en beheersaspecten. Dit is niet gebeurd. De dekking van de projectkosten komt uit bestaande budget voor de Structuurvisie Coevorden en is dus in financiële zin een collegebevoegdheid. Daarentegen heeft het Wensbeeld bij uitvoering een grote impact op toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen in het centrum van Coevorden. Dat is een raadsbevoegdheid, waarbij het college de raad niet in staat heeft gesteld om op inhoud of beheersaspecten te sturen. Het college heeft bij de projectstart, na de Bestuursopdracht vastgesteld te hebben, op 8 september 2011 een brief ter informatie aan de raad gestuurd, maar geen kaderstellend raadsvoorstel ter besluitvorming voorgelegd.

49

Bijlage 1: Normenkader GOKIT Organisatie

Tijd

Deelvraag

Norm

1. Welk beleid heeft de 1. De gemeente heeft het beleid en een werkwijze voor gemeente voor professioneel projectmanagement vastgelegd. projectmanagement? 2. Het beleid is neergelegd in toegankelijke documenten en er zijn afspraken geformuleerd omtrent de toepassing van het beleid. 3. De doelen van het beleid zijn SMART geformuleerd en worden regelmatig ambtelijk gemonitord. 2. In hoeverre wordt 1. Het beleid geldt in de praktijk als leidraad voor het het beleid binnen de managen van de projecten Holwert-Zuid, Nieuwbouw gemeentelijke Gemeentehuis en Wensbeeld 2.0. organisatie 2. De projectorganisatie is op het gebied van taken, toegepast? verantwoordelijkheden en bevoegdheden helder omschreven. 3. Bij de drie projecten is een duidelijke opdrachtgever, die de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het projectresultaat draagt. 4. Bij de drie projecten is een duidelijke opdrachtnemer, die de ambtelijke verantwoordelijkheid voor het projectresultaat draagt. 5. Bij de projectstart is een projectopdracht geformuleerd. 6. De projecten worden geleid door qua opleiding en ervaring professionele projectleiders. 3. In hoeverre stuurt de gemeente op: - tijd 1. Bij de projecten Holwert-Zuid, Nieuwbouw Gemeentehuis en Wensbeeld 2.0 is een duidelijke fasering aangebracht met beslispunten tussen de verschillende projectfasen. 2. De projecten hebben een duidelijke en samenhangende planning van activiteiten met een realistisch tijdpad en kritieke momenten en relevante afhankelijkheden. 3. De projecten hebben deze fasering en planning toegepast om te sturen op tijd.

50

Geld

Kwaliteit & Informatie

-

geld

-

risico's

4. In hoeverre hebben het college en de ambtelijke organisatie ervoor gezorgd dat de raad en het college voor en tijdens deze projecten in staat waren om te sturen op beheersaspecten en inhoud?

4. De projecten Holwert-Zuid, Nieuwbouw Gemeentehuis en Wensbeeld 2.0 hebben een realistische begroting, waarin kosten en baten voor wat betreft de voorbereidingskosten, investeringen, liquiditeit en exploitatie na realisatie helder zijn weergegeven. 5. De begroting vindt zijn basis in een heldere business case en is intern (of extern) getoetst. 6. De wijze van financiering is helder en ingepast in de gemeentebegroting. 7. De financiële bandbreedtes van de projecten zijn helder en er zijn duidelijke afspraken over de werkwijze bij eventuele overschrijdingen. 8. Voor zover nodig, is deze werkwijze toegepast. 9. De risico's bij de projecten Holwert-Zuid, Nieuwbouw Gemeentehuis en Wensbeeld 2.0 zijn geïnventariseerd en voorzien van een inschatting op kans, impact en nabijheid in tijd. 10. De risico-inventarisatie wordt periodiek geactualiseerd. 11. Voor de risico's zijn passende tegenmaatregelen opgesteld. 12. Voor zover nodig, zijn deze tegenmaatregelen toegepast. 1. College en raad hebben tot de start van de projecten Holwert-Zuid, Nieuwbouw Gemeentehuis en Wensbeeld 2.0 besloten. 2. Voor de raad en het college is bij de start van de projecten duidelijk geweest welk doel met het project wordt bereikt, wat de reikwijdte van het project is en waarom een projectaanpak zou werken. 3. Bij de projecten is voor de raad en het college een zakelijke rechtvaardiging in de vorm van een business case opgesteld, waarin de waarschijnlijkheid van beoogde effecten en resultaten (financieel) is onderbouwd. 4. Bij de projecten is voor de raad en het college duidelijk, over de hele looptijd van het project, wat de besluitvormingsmomenten zijn en wat de betrokkenheid van de raad daarbij is. 5. Er is vastgelegd hoe de raad bij wijzigingen in reikwijdte, financiën, risico's en tijd kan bijsturen. 6. Het college licht de raad in rapportages periodiek in over de realisatie, de verschillen met het oorspronkelijke besluit en de verklaring hiervan. 7. Het college kan sturen op inhoud en beheersaspecten. 8. Indien noodzakelijk, stelt het college de raad in staat om te sturen op inhoud en beheersaspecten.

51

Bijlage 2: Lijst van geïnterviewde personen Miranda van den Berg Rob Bezemer Annet Boon Bert Bouwmeester Martin Broers Barend Deetman Marco Hormann Wilfried de Jong René Jonkman Geert Roeles Brigitte Romani Jos Soppe John de Vegt Folkert Sinnema Bennie Wiekens

Teamleider Planning & Kwaliteit Projectleider Holwert-Zuid 2003 - mei 2008 Teamleider Ruimte, ambtelijk opdrachtgever Wensbeeld 2.0 Portefeuillehouder gemeentehuis Gemeentesecretaris Afdelingsmanager Beleid & Strategie Holwert-Zuid + Programmamanager Centrum (Weusthuis en Partners) Projectleider Holwert-Zuid 2010-2012 Afdelingsmanager Kwaliteit & Concerncontrol Portefeuillehouder Holwert-Zuid en Wensbeeld 2.0 Afdelingsmanager Bedrijfsvoering & Ondersteuning Medewerker Team Planning & Kwaliteit Projectleider Wensbeeld 2.0; Projectleider Holwert-Zuid 2013 Projectleider Nieuwbouw Gemeentehuis Projectcontroller gemeentehuis

52

RAPPORTEN REKENKAMERCOMMISSIE COEVORDEN Raadsperiode Raadsperiode 20062006-2010 1. "Quick scan Bestuursprogramma Gemeente Coevorden": Benchmark B&WBestuursprogramma 2006 – 2010 (2007) 2. "Investeer in inkoop. Inkoop- en aanbestedingsbeleid in de gemeente Coevorden 2004-2006 (2007) 3. "Bouwen met vertrouwen. Klantgerichtheid en doeltreffendheid van de bouwplanprocedure in Coevorden" (2008) 4. "Verloren ambitie. Geprivatiseerde sportaccommodaties in de praktijk: eindrapport" (2009) 5. "Een goede raad. De kaderstellende rol van de Coevorder gemeenteraad" (2009) 6. "En nu de tonnage nog. De haven: het Regionaal Overslagcentrum Coevorden (ROC)" (2009) 7. "Veel wel, een deel nog niet. Uitvoering van raadsbesluiten over rekenkamerrapporten 2006-2009": Nazorgonderzoek (2010) 8. "Vervolgonderzoek bouwvergunningverlening gemeente Coevorden" (2010) Raadsperiode 20102010-2014 9. "Meer raad voor ICT. Onderzoek naar de sturings- en controlemogelijkheden van de gemeenteraad op ICT-kosten in Coevorden" (2010) 10. "Bezwaarlijke termijnen: tijd voor een heroverweging! Termijnoverschrijding bij bezwaarschriften" (2011) 11. "De doelmatigheid van het re-integratiebeleid in de gemeente Coevorden" (2011) 12. "Grafrechten in Coevorden" (in samenwerking met Concerncontroller Coevorden, 2011) 13. "Lokaal inkopen" (in samenwerking met Rekenkamercommissie Hardenberg, 2012) 14. "Vergunningverlening en handhaving biovergister Alte Picardiëkanaal" (2012) 15. "Mikken op een bewegend doel. Projectmanagement Holwert-Zuid, Nieuwbouw Gemeentehuis en Wensbeeld 2.0" (2013)