Wim van Eekelen, Willem Hoekzema, Roel Martens & Jan-Meinte Postma
Nederland moet mikken op een steviger EU-veiligheids- en -defensiebeleid De recente gebeurtenissen op de Krim en in Oostelijk Oekraïne maken opnieuw duidelijk dat vrede en veiligheid ook dichtbij Europa nimmer gegarandeerd zijn. Een effectief Europees veiligheids- en defensiebeleid is meer dan ooit vereist. De EU-lidstaten dienen nog beter samen te werken om met de bestaande budgetten steviger EU-veiligheids- en -defensiecapaciteiten te bereiken.
“E
uropa moet een sterke ‘global actor’ worden.” Dat is de vijfde prioriteit die de Europese Raad zich 27 juni 2014 stelde in het debat over de taken van de nieuwe Europese Commissie met Jean-Claude Juncker als haar voorzitter. Andere prioriteiten zijn: banen, groei en concurrentiekracht; “a Union that empowers and protects all citizens”; een Energie Unie met een vooruitziend klimaatbeleid; en een Unie van vrijheid, veiligheid en recht. Het ‘Buitenland’ dus pas als vijfde prioriteit. Dat lijkt bescheiden voor een Europese Unie die zich intern juist met grensoverschrijdende problemen bezighoudt. Toch wel begrijpelijk, zeker als het over de nieuwe Europese Commissie gaat, want die heeft formeel immers maar beperkte bevoegdheden wat betreft buitenlands, veiligheidsen defensiebeleid. Dat gebied is nog grotendeels intergouvernementeel, waar de lidstaten met elkaar consensus moeten zien te bereiken. Een steviger consensus op dit gebied is door de crisis in Oekraïne een evidente noodzaak geworden.
Wim van Eekelen is oud-minister van Defensie; Willem Hoekzema is oud-staatssecretaris van Defensie; Roel Martens is bestuurslid van het Europees Liberaal Forum; en Jan-Meinte Postma is oud-diplomaat.
42
Een Europees Buitenlands Beleid is een hele mond vol. De wereld is groot en men concentreerde zich eerder op onderwerpen die voor de lidstaten van bijzonder belang waren. Hoewel, geleidelijk aan ging men toch over de meeste werelddelen en spanningsgebieden beleidslijnen ontwikkelen, vaak wat vaag en weinig operationeel, maar toch wel hanteerbaar in het diploma-
tieke verkeer. Gemeenschappelijk beleid dwong tot enige prioriteitstelling, ook op nationaal niveau. Met de Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO, de vertaling van External Action Service) verandert veel. Allereerst werkt de Europese vertegenwoordiger die vroeger onder de Commissie ressorteerde nu onder de Hoge Vertegenwoordiger en bestrijkt het gehele EU-terrein. Belangrijk is het samenkomen van de rapportages over het land van vestiging bij de EDEO-vertegenwoordiger. In een hoofdstad maakt hij de rapportage, die periodiek wordt besproken en aangevuld door de diplomatieke vertegenwoordigers van de lidstaten ter plekke. Als gevolg hiervan verandert ook het diplomatieke vak en hebben de ambassades van de lidstaten hun politieke afdeling al gereduceerd. De EDEO-rapportage gaat zowel naar Brussel als de EU-hoofdsteden, wat het overleg in Brussel een gemeenschappelijke basis geeft. De kwaliteit van deze rapportages staat buiten kijf, maar leidt nog te weinig tot optreden in gemeenschappelijk verband. Institutioneel is na het Verdrag van Lissabon op veiligheidsgebied weinig gebeurd. De financiële crisis eiste alle aandacht op en werd institutioneel vooral intergouvernementeel aangepakt. De animo voor een Europees buitenlands beleid nam af, waarbij de in toenemende mate afzijdige houding van het Verenigd Koninkrijk een grote rol speel-
Oktober 2014 Jaargang 68 nr. 10
de. Het blijft vreemd dat juist Groot-Brittannië, dat qua capaciteiten en traditie een leidende rol zou kunnen spelen, zich steeds eurosceptischer opstelde. Een beleid dat gebaseerd was op een speciale relatie met de Verenigde Staten, maar daar weinig weerklank vond. Washington hechtte meer belang aan een Verenigd Koninkrijk dat binnen de EU bleef ijveren voor een open wereldhandel dan daarbuiten. Europa heeft zichzelf in een zodanige positie gewerkt dat het geen strategische politiek heeft kunnen voeren, ondanks de gemeenschappelijke economische macht van de EU. In de Oekraïne-crisis blijkt dat die gemeenschappelijke economische kracht wel degelijk als middel voor strategische belangen kan worden ingezet. Het zijn deze gebeurtenissen op de Krim en in Oostelijk Oekraïne die opnieuw duidelijk maken dat vrede en veiligheid ook dichtbij nimmer gegarandeerd zijn. Het is wrang dat de ramp met de MH17 voor de EU een wake-up call voor een meer geopolitieke strategie vormde. Minister van Buitenlandse Zaken Timmermans formuleerde het ’s morgens op 22 juli jl., net teruggekeerd van een speciale zitting van de VN-Veiligheidsraad, aldus: “Er is nogal wat veranderd sinds donderdag 17 juli jl. Het is niet meer business as usual. Dit gaat niet meer over handel en economie, dit gaat over veiligheid, de geostrategische positie van Europa…”1 De EU heeft Rusland zware economische sancties opgelegd die zijn bankensector en olieindustrie treffen; ook is er een wapenembargo afgekondigd. Wat kan Europa verder doen om doeltreffend op te treden ten behoeve van veiligheid en stabiliteit? Daartoe behoort vergroting van de effectiviteit van onze defensie-inspanning en het ophogen van de uitgaven richting de afgesproken 2% van het BBP. Het efficiënter gezamenlijk inzetten van de defensiecapaciteiten van de afzonderlijke lidstaten (‘Pooling & Sharing’) kan zich als pragmatische samenwerking voltrekken. De (meerjaren)plannen kunnen op elkaar worden afgestemd om dupliceringen te vermijden en om bijvoorbeeld te voorkomen dat verschillende landen hun tankeenheden afschaffen. De nieuwe Hoge Vertegenwoordiger van de Unie voor Buitenlandse Zaken en Veiligheids- en Defensiebeleid dient Pooling & Sharing nadrukkelijk in haar takenpakket te krijgen. Europa wordt aan de oostgrens, in het Midden-Oosten en in Noord-Afrika geconfronteerd met toenemende instabiliteit. De EU zal meer moeten doen dan tot nu toe. Het zal duidelijk zijn dat de vijfde prioriteit van de Europese Raad, “the Union as a strong glo-
Oktober 2014 Jaargang 68 nr. 10
bal actor”, gezien de geopolitieke positie van de Europese Unie, een prominenter plaats in het EU-beleid verdient. In dit verband is voor de lidstaten, dus ook voor Nederland, het Verdrag van Lissabon, waarin het subsidiariteitsbeginsel uitdrukkelijk is geformuleerd, als het ware de stimulans om met kracht inhoud te geven aan die prioriteit. Dat subsidiariteitsbeginsel stelt immers: de EU moet alleen zaken aanpakken die het beter kan doen dan de lidstaten afzonderlijk. Het moge duidelijk zijn dat als er één terrein is waarop dit beginsel van toepassing is, dan is het wel het buitenlands, veiligheids- en defensiebeleid. Nederland zal zich voor een samenhangend gemeenschappelijk buitenlands, veiligheids- en defensiebeleid dienen in te zetten. Zo kunnen ook de Nederlandse belangen het meest effectief worden behartigd.
Pooling & Sharing De aanvaarding van Pooling and Sharing in de EU en van Smart Defence binnen de NAVO biedt zeker mogelijkheden voor besparingen – en het gemakkelijkst bij opleiding, training, logistiek, alsmede bij gezamenlijke aankoop van munitie en ander materieel. Uit het oogpunt van doelmatig operationeel optreden in een tijd van krappe begrotingen kan echter alleen de vorming van multilaterale verbanden uitkomst bieden.
Onze partners in een geïntegreerde multinationale eenheid moeten kunnen rekenen op de daadwerkelijke inzet van onze bijdrage
Met het einde van de Koude Oorlog is iets merkwaardigs gebeurd met ons buitenlandbeleid. Terwijl de Europese bondgenoten bereid waren tegen een Sovjetaanval gezamenlijk met de Amerikanen alle zeilen bij te zetten, kwam er na 1989 opnieuw nadruk op nationale soevereiniteit. De opbouw van militaire capaciteiten leek enige voortgang te boeken met de European Headline Goals van 1999 (50.000 man naar het voorbeeld van de Bosnische crisis), gevolgd door de NATO Rapid Reaction Force van 25.000 man, en ten slotte de minder ambitieuze Europese Battlegroups van maximaal vier deelnemende landen ter sterkte van omstreeks 1.500 man,
Internationale Spectator 43
waarvan telkens twee inzetbaar zouden moeten zijn. Dit haasje-over-springen-naar-beneden heeft tot niets geleid; geen van deze eenheden is ooit ingezet. De vredesmachten in Afghanistan en Afrika werden ad hoc geformeerd. In Nederland stelt de Tweede Kamer dat uitzending van militairen alleen met voorafgaande parlementaire instemming kan geschieden. De regering stuurt dan een zg. Artikel 100-brief 2 met een uitvoerige checklist van de omvang en verwachte duur van de operatie, de bijdragen van andere landen, alsmede een inschatting van de risico’s. In theorie is snel handelen zonder parlementaire instemming mogelijk onder spoedeisende omstandigheden, maar gezien de parlementaire praktijk lijkt dit onwaarschijnlijk. Nederland gaat wat de parlementaire betrokkenheid betreft verder dan vele andere landen. De Britten en Fransen geven meer ruimte aan hun premier resp. president en nemen genoegen met parlementaire controle achteraf, waardoor een beslissende snelle inzet in Libië en Mali mogelijk werd. De Syrië-kwestie vormt in dit verband een uitzondering op de regel, gezien de miscalculatie van premier Cameron ten aanzien van militair ingrijpen in dat land. Duitsland is vergelijkbaar met Nederland. Het praktische verschil is dat voor Nederland snel handelen zodoende niet mogelijk is. Onze partners en bondgenoten zullen zich daarop moeten instellen. So what?, zou men kunnen zeggen, want wij vinden die beleidscontrole essentieel. Het probleem verandert echter bij het gezamenlijk optreden van geïntegreerde multinationale eenheden. Dergelijke eenheden waren reeds lang noodzakelijk voor doelmatig optreden, maar zijn in een tijd van budgetkortingen onmisbaar om voldoende ‘massa’ te verkrijgen voor een geloofwaardige operatie. De consequentie daarvan is dat onze partners in zo’n eenheid wel moeten kunnen rekenen op de daadwerkelijke inzet van onze bijdrage of, iets voorzichtiger geformuleerd, een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid hebben dat Nederland zal meedoen. Uiteraard geldt voor ons hetzelfde voor de beschikbaarheid van de toegezegde bijdragen van de overige deelnemers aan de eenheid. Dat vergt aanpassingen, ook aan parlementaire zijde. Meer algemeen dient, om de besluitvorming te versnellen, een lijst van scenario’s te worden opgesteld waarin de deelnemers in beginsel bereid zijn hun aandeel te leveren. Vervolgens wisselen zij – met elkaar en met hun parlementaire defensiecommissies – nauwlettend inlichtingen uit over zorgelijke ontwikkelingen in spanningshaarden.
44
Daarbij kan een moment aanbreken waarin de escalatie van een conflict zo dreigend wordt dat de gezamenlijke eenheden in verhoogde staat van paraatheid moeten worden gebracht. In die fase verdient het de voorkeur dat de parlementaire defensiecommissies een voorwaardelijk groen licht voor inzet geven. Controle achteraf op het handelen van de regering blijft uiteraard volledig intact. Bij de uitzending van de Koninklijke Marine naar de rampplek van MH17 in Oost-Oekraïne heeft de regering tijdwinst geboekt door in een zg. ‘notificatiebrief’ de Tweede Kamer van haar voornemen op de hoogte te brengen. De effectiviteit van Pooling & Sharing zou sterk bevorderd worden door het hoofdkwartier van de gezamenlijke eenheid reeds in vredestijd gezamenlijk te huisvesten, alsmede gezamenlijk te oefenen, althans wat betreft de kernstaf, die vervolgens in een crisis snel kan worden uitgebreid. Dan raakt men gewend aan operationele samenwerking en wordt gezamenlijk optreden een normaal scenario, ook voor de buitenwacht. De parlementaire defensiecommissies kunnen zich dan ter plekke oriënteren ten aanzien van de implicaties van de opgestelde scenario’s – liefst door gezamenlijke bezoeken van de commissies uit de deelnemende landen, waardoor men tevens inzicht krijgt in elkaars procedures. Eveneens is voorstelbaar dat de voorzitters van de commissies elkaar informeren over de stand van het parlementair overleg in hun land, waardoor minder kans op uit-de-pas-lopen ontstaat.
Een inpasbare krijgsmacht In haar nota In het belang van Nederland van 17 september 2013 heeft minister van Defensie Hennis haar doelstelling geformuleerd voor een krachtige en internationaal inpasbare krijgsmacht, die ook in de toekomst zo goed mogelijk kan omgaan met diffuse dreigingen en risico’s. Een eenzijdige oriëntatie op één type missie achtte zij niet verantwoord. Daarmee nam zij afstand van diegenen, zoals het Instituut Clingendael in februari 2013, die een keuze voorstelden tussen een vliegende interventiemacht, een maritieme handelsmacht, een robuuste stabilisatiemacht en een ondersteunende vredesmacht. De minister stelde dat Nederland voorbereid moet blijven op een scala van inzetmogelijkheden, in alle fasen van een conflict en zo nodig op grote afstand. Tegelijk moet de krijgsmacht betaalbaar zijn, nu en op de langere termijn. Die conclusies zijn niet nieuw; het punt van inpasbare krijgsmacht wel. We kunnen het namelijk niet
Oktober 2014 Jaargang 68 nr. 10
De Nederlandse NH90 boven Rotterdam. De NH90-helikopter is een van de voorbeelden van onze kwalitatief sterke defensiecapaciteit. Foto Flickr. com - Plannedcity
alleen. Het streven naar “eigen broek ophouden” betreft hoogstens een klein broekje en moet vervangen worden door een nuttige inbreng in grotere verbanden. Onze bijdrage aan veiligheid en defensie moet dus toegevoegde waarde hebben in het kader van EU en NAVO. Dat is te meer nodig nu interne en externe veiligheid steeds meer verweven zijn en een geïntegreerde aanpak vereisen, zowel nationaal als internationaal. Macht wordt steeds meer diffuus, met netwerken naast staten, en het aantal dreigingen groeit; denk aan piraterij, illegale immigratie, cyberacties en terugkerende jihadisten.
gezamenlijke bewaking van hun kusten en havens te komen. Daar kan economische hulp tegenover staan. Hetzelfde geldt voor de piraterij, waarvan de oorzaken ook op het land liggen.
Die dreigingen vergen gecoördineerde actie van alle betrokken ministeries, niet alleen van het ministerie van Defensie, en soms zelfs meer van andere departementen dan Defensie. Zo zijn het tegengaan van illegale immigratie en de vrees voor terreuracties van terugkerende jihadisten meer een zaak van politie en justitie dan van defensie. Frontex kan wel proberen de bootvluchtelingen te onderscheppen, maar waar blijven die dan? De meesten zijn geen asielzoekers, maar economische vluchtelingen. Een duurzame maatregel hiertegen is in het kader van het EUnabuurschapsbeleid met Noord-Afrika tot een
mand meer bereid tot grootschalige landoperaties. De NAVO verschuift naar een Artikel IV-organisatie, van daadwerkelijk lopende operaties naar planning en consultatie. De EU is beter in staat tot een geïntegreerde aanpak van civiel-militaire operaties; zij heeft er reeds een heel aantal. Binnen EU en NAVO komt meer nadruk op groepsvorming, hetzij met de buren, hetzij met landen die qua krijgsmacht en beleid het beste op elkaar aansluiten. Wat vredesoperaties betreft worden drones, helikopters en special forces belangrijk. In Afghanistan en Irak
Oktober 2014 Jaargang 68 nr. 10
Onze bijdrage aan veiligheid en defensie moet toegevoegde waarde hebben in het kader van EU en Na de operaties in Irak NAVO en Afghanistan lijkt nie-
Internationale Spectator 45
verschuift de aandacht van de Verenigde Staten naar training en advisering van de regering, maar in een actie tot stabilisatie in een conflict kunnen `boots on the ground` niet gemist worden. Minister Hennis maakt daarom terecht onderscheid tussen ‘basic’- en ‘niche’-capaciteiten. Voor Nederland zijn die niche-capaciteiten o.m. Patriots en onderzeeboten. Daarbij moeten wij de Nederlandse capaciteiten en hun kwaliteit zeker niet onderschatten. De opvolging van de F16jachtvliegtuigen, de aandacht voor cyber, het meedoen aan de A400M-transportvliegtuigen en de NH90-helikopter (met zijn problemen) en het EU-project voor bijtanken in de lucht zijn positieve voorbeelden. De Nederlandse militair is in staat tot een no-nonsense-benadering met een menselijk gezicht, die sympathiek overkomt en daardoor invloed wint. De landmacht van morgen bestaat uit drie brigades, ieder met een paraat bataljon, en het Korps Commando Troepen als speciale eenheid; 11 Brigade luchtmobiel blijft de snel inzetbare initial entry-capaciteit; 13 Brigade gaat van gemechaniseerd naar gemotoriseerd, met focus op Afrika; terwijl 43 gemechaniseerde Brigade de technologisch hoogwaardige manoeuvre-eenheid met de grootste slagkracht en mobiliteit blijft. Onze piraterijbestrijding bij Somalië met fregatten en onderzeeboot is effectief. De samenstelling van de krijgsmacht blijft gevarieerd, maar het ‘voortzettingsvermogen’ voor langdurige operaties neemt af. Feitelijk kan Nederland naast kleine missies en nationale taken nog één grotere operatie op zee, op land en in de lucht uitvoeren. Dat is dus een extra noodzaak voor geïntegreerde planning en optreden. Samen met andere landen moet voldoende schaalgrootte worden opgebouwd om doeltreffend te kunnen optreden. In het kader van internationale militaire samenwerking, Pooling & Sharing, kan Nederland hierin
een voorbeeldfunctie vervullen. Zo worden internationaal de integratie met de Belgische marine, het gezamenlijk helikoptercommando met de Belgen (Combined Joint Helicopter Command, CJHC), de samenwerking met de Duitse landmacht in het Duits-Nederlandse legerkorpshoofdkwartier in Münster (dit hoofdkwartier wordt verder ontwikkeld tot Joint TASK Force Land HQ) en de geïnstitutionaliseerde samenwerking met de Britse marine binnen de UK/NL Amphibious Force, als eenheid overal ter wereld inzetbaar, als toonaangevend beschouwd. Wat betreft de verdere militaire samenwerking met de Duitse landmacht zijn o.a. de integratie van 11 Luchtmobiele Brigade (11 LMB) in de Division Schnelle Kräfte en de verdergaande samenwerking en uiteindelijke integratie van artillerie-eenheden (onderwijs en training, onderhoud, verwerving onderdelen en operationeel optreden), maar ook de verdergaande organisatorische samenwerking en integratie van de grondgebonden lucht- en raketverdediging (waaronder Patriots) ook voorbeelden van de actieve inzet van Nederland in het proces van Pooling & Sharing. Bij al deze voorbeelden is sprake c.q. zal sprake zijn van een geïntegreerde commandostructuur die (uiteindelijk) leidt tot het opereren met hetzelfde materieel; en de logistieke ondersteuning deel je met elkaar. Het parool zal moeten zijn: samenwerking tussen de EU-lidstaten om met de bestaande budgetten steviger EU veiligheids- en defensiecapaciteiten te bereiken. Alles overziende is bovenstaande geen pleidooi voor een allesomvattend Europees leger, maar wel voor steviger Europese capaciteiten. Met het totaal aan Europese defensiebudgetten moet meer te bereiken zijn dan tot dusver. Daarnaast kan aan een verhoging van de defensie-uitgaven richting 2% BBP, ook van die van Nederland, niet worden ontkomen.
Noten 1 2
46
Verslag Petra Janbroers, Noordhollands Dagblad, 23 juli 2014, blz. 5. Artikel 100 van de Nederlandse grondwet.
Oktober 2014 Jaargang 68 nr. 10
