Memo Aan Van
: :
Datum In afschrift aan Bijlagen Onderwerp
: : : :
Portefeuillehouders Decentralisatie Jeugdzorg FoodValley Johanneke Smeding, Gerrit Visser (projectleiding) en Freerk Zandberg (trekker juridische zaken) 6 februari 2014 Gemeentesecretarissen, lokale projectleiders 1 Juridische samenwerking gemeenten zorg voor jeugd
Inleiding In najaar 2013 hebben de portefeuillehouders jeugdzorg met elkaar gesproken over de politiek-bestuurlijk gewenste kaders voor de juridische vormgeving van de samenwerking zorg voor jeugd Food Valley. Daarbij is overeenstemming bereikt over een gemeenschappelijke voorkeur voor een lichte vorm van samenwerking. De samenwerkende gemeenten willen hun beleidsverantwoordelijkheid op het sociaal domein behouden en toch een lichte samenwerking aangaan (zie bijlage). De door de portefeuillehouders gegeven kaders hebben geleid tot een voorstel in drie alternatieven, dat zijn: - Een samenwerking op basis van een privaatrechtelijk convenant /(raam)overeenkomst. - Een (publiekrechtelijke) regeling zonder meer - Een (publiekrechtelijke) bedrijfsvoeringsorganisatie Met dit memo wordt u op geadviseerd over juridische samenwerking tussen de gemeenten op de korte termijn. Overwegingen In dit memo wordt een aantal samenwerkingsvarianten beschreven. In de voorbereiding naar de uitvoering van de zorg voor jeugd is op korte termijn aan een juridische verankerde samenwerking gewenst. Bij de te kiezen samenwerkingsvorm spelen de volgende overwegingen: - De inhoud van de samenwerking is nog niet zodanig uitgekristalliseerd dat dit goed kan meewegen in de vormgeving van de uiteindelijk gewenste/ benodigde juridische samenwerking. Dat betekent dat het nu te kiezen model geldt voor de voorbereidende werkzaamheden in 2014. - Er is op dit moment geen politiek-bestuurlijk draagvlak voor een gemeenschappelijke organisatie met overgedragen bevoegdheden op beleidsmatig en uitvoerend gebied. - Ook speelt de overweging dat op korte termijn raadsverkiezingen zijn, waardoor de besluitvorming voorgelegd zal worden aan de gemeenteraden die net zijn aangetreden.
Samenwerkingsvormen Schematisch zijn de mogelijke samenwerkingsvormen als volgt weer te geven:
Gecoördineerde contractering
Vrijwillige centrum gemeente
Gezamenlijke uitvoeringsorganisatie
Gelet op de wens van een zo licht mogelijke structuur met beleidsverantwoordelijkheid (en budgetrecht) bij de individuele gemeenten, lijkt het oprichten van een rechtspersoon met eigen taken en bevoegdheden niet wenselijk. De centrumgemeente vervalt daarmee op voorhand. Hieronder wordt een drietal varianten beschreven die passen in de politiek-bestuurlijk gewenste samenwerking. Variant 1 en 2 zijn te plaatsen onder “gecoördineerde contractering” en variant 3 onder “gezamenlijke uitvoeringsorganisatie”. Variant 1: Volledig privaatrechtelijk, raamovereenkomst - De gemeenten sluiten een raamovereenkomst waarin de regionale overlegstructuur en vorm - en procesafspraken worden vastgelegd; een ambtelijke werkgroep wordt ingesteld zonder onderlinge kostenverrekening. - De gemeenten sluiten uitwerkingsovereenkomsten voor de gezamenlijke inhuur van externe deskundigheid (voor zover niet beschikbaar in de eigen organisaties) voor het opstellen van visies, ontwerpcontracten, specialistische zorginhoudelijke aspecten van contractering of behandeling van bezwaar en beroep. - Iedere gemeente stelt beleid en financiële kaders ten aanzien van (boven)regionale contracten afzonderlijk vast, wijst voorzieningen toe en besluit op de eigen bezwaar en beroepsprocedure. De uitwerking vindt plaats in uitwerkingsovereenkomsten naar privaatrecht, waarbij de gemeenten zich onderling verplichten om bij te dragen in de eventuele kosten (door het beschikbaar stellen van personeel of geld). Zo wordt in een nadere overeenkomst vastgelegd welke gemeente in voorkomende gevallen optreedt als kashouder- /opdrachtgever voor externe adviseurs ten behoeve van de contractering. Ook de verevening wordt in een contract vastgelegd. Vanwege de vele onzekerheden die er zijn, verdient het aanbeveling om de contractsduur voorshands beperkt te houden tot een overzienbare termijn (bijvoorbeeld 1 à 2 jaar). Variant 2: Publieke samenwerking, contractuele uitwerking - De gemeenten stellen een gemeenschappelijke regeling zonder meer (zonder openbaar lichaam/rechtspersoon) in; er komt een gemeenschappelijk orgaan (portefeuillehouderoverleg sociaal domein) dat een coördinerende rol vervult; ambtelijk overleg wordt ingesteld en overige vorm- en procesafspraken. - De gemeenten sluiten uitwerkingsovereenkomsten voor de gezamenlijke inhuur van interne of externe deskundigheid voor het opstellen van visies, ontwerpcontracten, specialistische zorginhoudelijke aspecten van contractering of behandeling van bezwaar en beroep. - De gemeenten sluiten overeenkomsten over het verevenen van kosten - Iedere gemeente stelt beleid en de gezamenlijke inhoudelijke en financiële kaders ten aanzien van (boven)regionale contracten afzonderlijk vast, wijst voorzieningen toe en besluit op de eigen bezwaar- en beroepsprocedures. 2
- Coördinatieteam, rapporterend aan PHO - Toestemming van de raad is nodig om aan een gemeenschappelijke regeling te kunnen deelnemen. De toestemming kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang. In de gemeenschappelijke regeling (feitelijk bestuursconvenant) worden de afspraken vastgelegd over de vraag wie gaan samenwerken, welke overlegvormen daarvoor in het leven worden geroepen (portefeuillehouderoverleg en ambtelijk coördinatieteam). Tevens worden vorm- en procesafspraken gemaakt over de structuur van bemensing, respectievelijk financiering van de ondersteuning van het bestuurlijk overleg en het coördinatieteam. Deze variant lijkt sterk op variant 1. Variant 2 heeft een publiekrechtelijke verankering. Deze variant beantwoordt aan de opvatting van het rijk dat regionale samenwerking een publiekrechtelijk karakter behoord te hebben. Daar staat tegenover dat in onze regio er weliswaar een groot draagvlak is voor samenwerking, maar er op dit moment geen politiek/bestuurlijk draagvlak voor een gemeenschappelijke organisatie. Variant 3: Publieke samenwerking; deels privaatrechtelijke/deels publiekrechtelijke uitwerking - De gemeenten stellen een gemeenschappelijke regeling zonder meer (zonder openbaar lichaam/rechtspersoon) in; er komt een gemeenschappelijk orgaan (portefeuillehouderoverleg sociaal domein) dat een coördinerende rol vervult; ambtelijk overleg wordt ingesteld en overige vorm - en procesafspraken; - De gemeenten sluiten uitwerkingsovereenkomsten voor de gezamenlijke en of onderlinge inhuur van externe deskundigheid voor het opstellen van visies, ontwerpcontracten, specialistische zorginhoudelijke aspecten van contractering of behandeling van bezwaar en beroep. - De gemeenten sluiten overeenkomsten over het verevenen van kosten (onderlinge waarborg). - De gemeenten stellen voor een aantal taken een bedrijfsvoeringsorganisatie in (zie hieronder), waaraan uitvoeringstaken op het gebied van inkoop, bezwaar- en beroep, administratief/procedurele taken kunnen worden opgedragen. - Iedere gemeente stelt beleid vast, stelt afzonderlijk de gezamenlijke inhoudelijke en financiële kaders ten aanzien van (boven)regionale contracten afzonderlijk vast, wijst voorzieningen toe en
besluit op de eigen bezwaar- en beroepsprocedures. - Toestemming van de raad is nodig om aan een gemeenschappelijke regeling te kunnen deelnemen. De toestemming kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang. De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) wordt op korte termijn uitgebreid met een nieuwe variant, de ‘bedrijfsvoerings-organisatie’ (De invoering wordt verwacht per 1 januari 2015). Deze organisatievorm is bedoeld voor gemeenten die samen willen werken in de bedrijfsvoering of de uitvoering, zonder formele beleidsinhoudelijke bevoegdheden over te dragen. Deze aanpassing van de Wgr is tot stand gekomen om te voldoen aan de vraag naar een bestuurlijk lichtere vorm voor die terreinen van samenwerking die ’beleidsneutraal’ zijn. Hoewel deze vorm voor een deel tegemoet zou komen aan de behoefte aan samenwerking in de uitvoering, is hiervoor op dit moment geen politiek/bestuurlijk draagvlak. Bovendien is er nog geen wettelijke grondslag. Voorgestelde samenwerkingsvorm Voor FoodValley is een konvooimodel een uitwerking die past binnen de door de portefeuillehouders gegeven uitgangspunten. Het konvooimodel is met name uitgewerkt in de varianten 1 en 2. Het karakter is in de basis een lichte binding, waarbij gemeenten uit welbegrepen eigenbelang gezamenlijk optrekken in de uitvoering van de Jeugdwet. Waar de taakuitvoering het noodzakelijk of wenselijk maakt, kan overwogen worden de binding te versterken. Voor de coördinatie, afstemming van beleidsadvisering met het oog op het opstellen van modelinkoopcontracten en monitoring van de prestaties door de aanbieders wordt in dat model op functioneel en bestuurlijk niveau samengewerkt en afgestemd.
3
Het model komt er dan schematisch zo uit te zien:
Konvooimodel In dit model blijven gemeenten uiteindelijk zelf budgethouder en geven inhoudelijke en financiële kaders mee voor de onderdelen die gezamenlijk zullen worden ingekocht. Op basis van deze kaders vinden de onderhandelingen met de zorgaanbieders plaats door één team dat ten behoeve van alle gemeenten in de regio onderhandelt. De uitkomst van deze gezamenlijke afspraak wordt door de gemeenten ondertekend. Het formeel vaststellen van de inhoudelijke en financiële kaders ten aanzien van de (boven)regionale contracten is een verantwoordelijkheid van de afzonderlijke gemeenten. Daarmee blijft het budgetrecht volledig bij de individuele gemeenteraden. De gemeenten houden het zelf in de hand om de juiste afstemming te borgen tussen het lokale beleid en de lokale voorzieningen en het regionale afsprakenkader. Advies In de voorbereiding naar de uitvoering van de jeugdzorg is op korte termijn behoefte aan een juridische verankerde samenwerking. Bij dit advies voor juridische samenwerking spelen de volgende procedurele en inhoudelijke kaders: Procedurele kaders Een privaatrechtelijke samenwerking zoals hier voorgesteld behoeft niet de formele goedkeuring van de gemeenteraad, omdat er geen sprake is van een samenwerking als bedoeld in artikel 160 van de Gemeentewet (er is geen sprake van deelneming in stichtingen, maatschappen, vennootschappen, verenigingen, coöperaties). Toch wordt geadviseerd om, gezien het belang van deze keuze bij een deel van de decentralisatie van het sociaal domein, de keuze voor deze samenwerkingsvorm in april 2014 ter kennisname voor te leggen aan de gemeenteraden. Het gevoelen van de raden kan dan worden meegewogen bij de verdere uitwerking. Inhoudelijke kaders Op dit moment wordt gewerkt aan de nadere voorbereiding van de uitvoering van de Jeugdwet op basis van het regionaal beleidsplan jeugdzorg en de beschikbare budgetten jeugdzorg in de gemeenten. Met deze nadere uitwerking worden de contouren van de inhoudelijke samenwerking tussen de gemeenten in regio Foodvalley nader ingevuld. Zo worden financiële kaders (rekenregels) voor de diverse zorgvormen opgesteld in de uitwerking van het RTA en ter voorbereiding van contracten met instellingen. Sturingsmechanismen voor budgetbeheersing, uitwerking van verevening en risicospreiding tussen gemeenten worden voorgesteld. En de wijze van gegevensbeheer (ICT) wordt voorgesteld. In het tweede kwartaal 2014 zal deze uitwerking zodanig gereed zijn dat vanuit de inhoud een nader voorstel voor samenwerking aan de colleges worden voorgelegd. Op dit moment worden vanuit de uitvoering de volgende nadelen van een lichte vorm van samenwerking gesignaleerd: -
Geringere robuustheid, uitvoeringsmacht en slagvaardigheid van de uitvoering; Ineffiëncy en versnippering van kennis; Daarmee samenhangend een zwakkere onderhandelingspositie; Kwetsbaarheid van de gemeentelijke samenwerking; er is geen beslismodel bij afwijkende gemeentelijke standpunten; De vormgeving van de samenwerking vergt meerdere onderliggende contracten en mandaten. Gezamenlijke contracten vergen meerdere ondertekenaars.
4
Aan de portefeuillehouders wordt gevraagd: -
-
-
In te stemmen met het uitwerken van variant 1 en deze ter besluitvorming aan de colleges voor te leggen. Dit betreft een privaatrechterlijke vorm van samenwerking bestaande uit een raamovereenkomst en aan te vullen met nadere afspraken op de deelgebieden voor het jaar 2014. Aan de regionale projectleiding de opdracht te geven om op basis van de inhoudelijke uitwerking van de samenwerking voor 1 juli 2014 een nader voorstel voor de samenwerking tussen de gemeenten voor een periode van 4 jaar ter instemming aan te bieden aan de colleges. Dit memo ter informatie aan te bieden aan de zeven gemeenteraden.
5
Bijlage Uitgangspunten samenwerking De portefeuillehouders Jeugd hebben in het bestuurlijk overleg Decentralisatie Jeugdzorg op 8 november 2013 gesproken over de juridische vorm van de regionale samenwerking bij de Jeugdzorg. Hierbij is het advies betrokken van burgemeester Van Dijk van Barneveld over samenwerking bij de zgn. niet-focus projecten. De vraag naar de best passende samenwerkingsvorm is specifiek voor jeugdzorg beantwoord vanuit de inhoudelijke uitgangspunten zoals verwoord in het concept regionaal beleidsplan. Op basis hiervan zijn een aantal uitgangspunten geformuleerd, voor de samenwerking. Verantwoordelijkheid en uitvoering De bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de jeugdzorg blijft zoveel mogelijk bij de afzonderlijke gemeenten (lokaal). De uitvoering van het beleid ten aanzien van regionale en bovenregionale zorgvormen zal in beginsel regionaal worden uitgevoerd. Denk hierbij aan de inkoop van zorg van bijv. JB en JR taken en wellicht ook het behandelen van bezwaar- en beroepszaken. De onderwerpen die regionaal zullen worden uitgevoerd, zullen in 2014 nader worden bepaald na de verdere uitwerking van het regionale beleidsplan. Juridisch lichte vorm van samenwerking Beleidsinhoudelijk is de lokale verantwoordelijkheid van de gemeenten voor jeugdzorg een belangrijke overweging in de decentralisatie. Daarnaast is de verwachting dat de uitvoering van de jeugdzorg de komende jaren nog aan verandering onderhevig zal zijn. Beide argumenten zijn reden om te kiezen voor een lichte juridische vorm van samenwerking. Indien nodig kan deze na verloop van tijd nog worden uitgebreid. Aspecten die hierbij van belang zijn, zijn de mogelijkheid om uit te stappen (tegen redelijke kosten) dan wel toe te treden en daaraan gekoppeld het feit dat eenmaal gemaakte afspraken voor een bepaalde periode zullen gelden. Zonder deze laatste afspraak is het bijvoorbeeld lastig om harde inkoopafspraken te kunnen maken met zorgaanbieders, dan wel de kosten te ramen gedurende deze periode. Evaluatie Gezien het feit dat er de komende periode veel verandering in de uitvoering wordt verwacht, is het van belang om de samenwerking periodiek te evalueren. Hierbij kunnen aspecten als lokale beleidsvrijheid, financiële sturing en afrekening en efficiency van de samenwerking periodiek worden besproken. Kennis delen Regionale samenwerking kan ook inhouden dat (specialistische) kennis wordt gedeeld, waardoor de kwaliteit van uitvoering toeneemt. Een dergelijke optionele regionale samenwerking kan ontstaan bij onderdelen van het lokale beleid die naar verhouding minder voorkomen. Naast kennisdelen kan optionele regionale samenwerking ook ontstaan als blijkt dat gezamenlijke inkoop van lokale taken efficiënter en goedkoper is. Deze keuzes zullen betrokken worden bij de evaluatie. Bij de keuze voor de juridische vorm voor samenwerking zal deze optie worden betrokken. De verordening is een uitwerking van de regionale visie, en faciliteert de transformatie van de jeugdzorg. In het overleg van gemeentesecretarissen is aangegeven dat het wenselijk is om voor de vormgeving van de samenwerking ook een alternatief op privaatrechtelijke basis te onderzoeken.
6
