1N 2005
Mensensmokkel in beeld 2002 - 2003
Mensensmokkel in beeld 2002 – 2003
Uitgave: Dienst Nationale Recherche Informatie Postbus 3016 2700 KX Zoetermeer De dienst Nationale Recherche Informatie is een onderdeel van het Korps landelijke politiediensten
Zoetermeer, maart 2005 Copyright © 2005 KLPD–DNRI Zoetermeer DNRI 1N/2005
Behoudens de door de wet gestelde uitzonderingen, alsmede behoudens voorzover in deze uitgave nadrukkelijk anders is aangegeven, mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd en/of openbaar worden gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of op enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van het KLPD. Aan de totstandkoming van deze uitgave is de uiterste zorg besteed. Voor informatie die nochtans onvolledig of onjuist is opgenomen, aanvaarden de auteur(s), redactie en het KLPD geen aansprakelijkheid. Voor eventuele verbeteringen van de opgenomen gegevens houden zij zich gaarne aanbevolen.
INHOUD Voorwoord .................................................................................................................................... V Algemene conclusies ....................................................................................................................VII Samenvatting ............................................................................................................................... IX 1
Inleiding .................................................................................................................................. 1
1.1 Onderzoeksopdracht.............................................................................................................. 1 1.2 Definities ................................................................................................................................. 2 1.3 Onderzoeksmethode.............................................................................................................. 4 2
Onderzoeksresultaten ............................................................................................................ 7
2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7
Omvang en vormen van mensensmokkel in relatie tot Nederland .................................... 7 Daderprofiel ......................................................................................................................... 25 Gesmokkelden ...................................................................................................................... 33 Criminaliteitsrelevante factoren.......................................................................................... 40 Ontwikkelingen, trends en prognoses ................................................................................ 52 Gevolgen uitbreiding Europese Unie .................................................................................. 61 Terrorisme ............................................................................................................................. 66
Afkortingen ................................................................................................................................. 71 Literatuur ..................................................................................................................................... 73 Bijlage 1: Projectstructuur .......................................................................................................... 77 Bijlage 2: Respondenten ............................................................................................................. 79
VOORWOORD Voor u ligt de strategische criminaliteitsanalyse Mensensmokkel in beeld 2002–2003. Het is één van de producten van de dienst Nationale Recherche Informatie (DNRI) van het Korps landelijke politiediensten (KLPD), geschreven door de specialisten analyse en de adviseur expertise van het Informatie– en Analysecentrum Mensensmokkel (IAM). Zonder de inspanning van onze ketenpartners had deze analyse echter niet in deze vorm geschreven kunnen worden. Vooral de grote inzet van het Bureau Migratie Criminaliteit (BMC) en het Bureau Misdaad Analyse (BMA) van de Koninklijke Marechaussee, de Mensensmokkel Informatie Groep (MIG) van de Immigratie– en Naturalisatiedienst (IND), en de teamleiders van grote afgesloten strafrechtelijke onderzoeken door de Nationale Recherche, regionale politiekorpsen en Koninklijke Marechaussee (Kmar) was van grote waarde voor dit rapport. Ook de Arbeidsinspectie en de Sociale Inlichtingen– en Opsporingsdienst (SIOD) hebben voor het rapport gericht onderzoek verricht. Verder was een groot aantal materiedeskundigen bereid om, door het geven van interviews, DNRI deelgenoot te maken van het bij hen levende beeld van mensensmokkel in relatie tot Nederland. Onder deze groep vallen ook medewerkers van onze Duitse, Belgische en Britse zusterdiensten. Aan allen is hier een woord van dank op zijn plaats. Mensensmokkel in beeld 2002–2003 heeft het doel een zo omvattend mogelijk beeld te schetsen van de aard en omvang van het criminele verschijnsel Mensensmokkel in relatie tot Nederland in 2002 en 2003. Daarbij wordt aangetekend dat het opgetekende beeld niet alomvattend is: er zijn nog veel onbekende factoren die mensensmokkel naar of via Nederland beïnvloeden. Verder worden uitspraken gedaan over de te verwachten ontwikkeling van mensensmokkel in relatie tot Nederland in de komende periode. Mensensmokkel in beeld 2002–2003 diept daarmee een vorm van criminaliteit uit, die in het in 2004 door DNRI opgestelde Nationaal dreigingsbeeld zware of georganiseerde criminaliteit (NDB) veelvuldig aan de orde komt. De strategische criminaliteitsanalyse Mensensmokkel in beeld 2002–2003 is bedoeld om beleidsbepalers en decision makers op het strategische niveau een belangrijk en toegankelijk instrument te bieden dat hen behulpzaam kan zijn met het maken van keuzes. Ook is het de bedoeling dat het rapport bijdraagt aan het inzicht in mensensmokkel bij de instanties die betrokken zijn bij de preventie en bestrijding van mensensmokkel. Zoals uit de inhoud van het rapport blijkt zijn dat er vele. De opstellers hebben hun best gedaan om Mensensmokkel in beeld 2002–2003 zo optimaal mogelijk te maken. Er zal altijd ruimte zijn voor verdere verbetering, het zoeken en vinden van nieuwe invalshoeken en informatiebronnen. Ook het in beeld krijgen van tot dusverre onbekende of niet kwantificeerbare factoren die een rol spelen bij mensensmokkel vormt een uitdaging voor de komende jaren. Dit laatste kunnen de opstellers van het volgende Mensensmokkel in beeld niet alleen. Vanaf deze plaats wil ik dan ook benadrukken dat het wederzijds delen van kennis en informatie met onze partners onmisbaar is voor een succesvol vervolg. DNRI staat open voor het verder uitbouwen van samenwerkingsverbanden en voor suggesties en opmerkingen over hoe verdere inzichten op het gebied van mensensmokkel kunnen worden verkregen. DNRI neemt hierin zelf ook het voortouw door voort te gaan op de weg naar een nieuwe manier van werken. De invoering van de nieuwe, procesgerichte organisatie komt binnenkort in de implementatiefase en dat heeft ook gevolgen voor de manier waarop DNRI bijdraagt aan de bestrijding van mensensmokkel en hieraan te relateren vormen van criminaliteit. Door alle beschikbare informatie niet langer vanuit een gegeven activiteit maar integraal te benaderen, zal het gemakkelijker worden alle voor mensensmokkel relevante informatie als zodanig te
V
onderkennen en in een breed perspectief te plaatsen. Zo zal DNRI ook over mensensmokkel nog beter informatie kunnen verzamelen en kunnen inschatten wat het belang van die informatie is. Daarnaast zal ook dit weer een bouwsteen zijn voor het volgende nationaal dreigingsbeeld, waar het onderwerp mensensmokkel ongetwijfeld weer een plaats zal innemen. S.B. Bloemsma EMPM Diensthoofd Nationale Recherche Informatie
VI
ALGEMENE CONCLUSIES Het onderzoek naar mensensmokkel in de periode 2002–2003 leidt tot een complex, wisselend en onvolledig beeld. Dat is in overeenstemming met de aard van het delict en de veelvormigheid waarop en de geleidelijkheid waarlangs de gevolgen zichtbaar worden. Dit stelt de autoriteiten voor het dilemma vanuit welke van de vele invalshoeken zij het fenomeen mensensmokkel moeten aanpakken. Daarbij spelen overwegingen van capaciteit, competentie, prioriteitsstelling, prestatienormering en politieke druk hun eigen rol.
Scherpe daling asielaanvragen heeft effect op omvang mensensmokkel Een aanzienlijk deel van de asielzoekers komt via mensensmokkel naar Nederland. Omdat het aantal asielaanvragen sterk is teruggelopen, mag worden geconcludeerd dat de omvang van deze vorm van mensensmokkel in relatie tot Nederland in de onderzoeksperiode ook is afgenomen.
Stijging aantal strafrechtelijke onderzoeken Het aantal afgesloten strafrechtelijke onderzoeken in 2002 en 2003 is sterk gestegen ten opzichte van de twee jaar ervoor. Meer capaciteit bij de opsporingsdiensten is gebruikt voor de opsporing en bestrijding van dit delict.
Meer specialisatie onder mensensmokkelaars Steeds vaker zijn mensensmokkelaars gespecialiseerd in verschillende delen van het smokkelproces. Specialismen zijn bijvoorbeeld het vervalsen van documenten, het transporteren van gesmokkelden of het voorzien in safehouses. Mensensmokkelaars met een dezelfde nationaliteit verzorgen ook vaker slechts een gedeelte van de smokkelroute, omdat zij daar het best bekend zijn. Zij dragen de begeleiding van de gesmokkelden daarna over op andere mensensmokkelaars.
Toename vermenging nationaliteiten Binnen de netwerken van mensensmokkelaars lijkt het zakelijke aspect terrein te winnen op het delen van dezelfde nationaliteit. Mensensmokkelaars van verschillende nationaliteiten weten elkaar vaker te vinden, waardoor vermenging van nationaliteiten onder mensensmokkelaars steeds vaker voorkomt. Mogelijk kan hierdoor ook de toename worden verklaard van het aantal smokkeltransporten waarin vreemdelingen met verschillende nationaliteiten worden aangetroffen. De gesmokkelden worden meer als smokkelwaar gezien en minder als landgenoten.
Van bestemmingsland naar transitland In grote lijnen tonen de onderzoeksresultaten van Mensensmokkel in beeld 2002–2003 dat de migratiepatronen naar en via Nederland vanaf 2000 veranderen. Daarmee wordt vanuit een nationaal perspectief bezien het succes zichtbaar van het overheidsoptreden om de stroom van illegale migranten naar Nederland af te remmen. Nederland wordt van belangrijk land van eindbestemming in toenemende mate transitland voor mensensmokkel richting met name het Verenigd Koninkrijk. Dit kan invloed hebben op de wijze waarop mensensmokkel zich in Nederland manifesteert. Hierbij past wel de kanttekening dat niet inzichtelijk is in welke mate langs andere wegen dan via de asielprocedure op illegale wijze toegang tot Nederland wordt verkregen.
VII
Gebreken in afstemming tussen ketenpartners De bestrijding en opsporing van mensensmokkel in Nederland wordt bemoeilijkt door het feit dat tussen de diverse betrokken overheidsinstanties weinig centrale coördinatie plaatsvindt. Afstemming tussen de verschillende diensten vindt lang niet in alle gevallen waar dat wenselijk is ook daadwerkelijk plaats.
Decentraal beheer informatiehuishouding De informatiehuishouding met betrekking tot de registratie van incidenten en strafrechtelijke onderzoeken inzake mensensmokkel vindt decentraal plaats en bij verschillende overheidsdiensten. Hierdoor ontbreekt overzicht en is het moeilijk inzicht te krijgen over de omvang en de ontwikkeling van het delict mensensmokkel.
VIII
SAMENVATTING Omvang en vormen van mensensmokkel Bij het doen van uitspraken over de omvang van mensensmokkel kan onderscheid worden gemaakt tussen mensensmokkel in relatie tot illegale toegang en tot illegaal verblijf. Dit onderscheid is ook in de delictsomschrijving van artikel 197a van het Wetboek van Strafrecht aangebracht en blijft na 1 januari 2005 gehandhaafd. Verder kan mensensmokkel met als einddoel Nederland worden onderscheiden van transitsmokkel waarbij Nederland als doorvoerland naar een ander land fungeert. Ten aanzien van de omvang van mensensmokkel in relatie tot de illegale toegang is een veel toegepaste indicator het aantal asielaanvragen in Nederland. De IND beschikt over aanwijzingen dat de meerderheid van de asielaanvragers met hulp en tegen betaling illegaal Nederland is binnengereisd. De scherpe daling van het aantal asielaanvragen in Nederland die zich al in de periode 2000–2001 aftekende, heeft zich in de onderzoeksperiode 2002–2003 sterk doorgezet. Deze daling is ook aanzienlijk sterker dan in de meeste andere Europese landen. Dit is een duidelijke aanwijzing dat mensensmokkel, althans van vreemdelingen die in Nederland asiel aanvragen, aanzienlijk is afgenomen. Niet is uit te sluiten dat er naast deze afname ook een verschuiving optreedt. Het zou dan kunnen gaan over misbruik van andere toelatingsprocedures dan asiel of het omzeilen van alle toelatingsprocedures door een rechtstreekse opname in de illegaliteit. Het aantal aanvragen voor een machtiging tot voorlopig verblijf — nodig om in Nederland een reguliere verblijfsvergunning te verkrijgen — ligt nu duidelijk hoger dan in de periode 2000–2001, al is in 2003 ook hier een lichte daling ingetreden. Om vast te kunnen stellen of illegale praktijken, al dan niet aan te merken als mensensmokkel, hierbij een rol spelen is gericht vervolgonderzoek noodzakelijk. De belangrijkste nationaliteiten van asielzoekers in Nederland in de periode 2002–2003 zijn de Afghaanse, Angolese, Burundese, Iraakse, Iraanse, voormalig Joegoslavische, Liberiaanse, Nigeriaanse, Somalische en Turkse. Waar het gaat om mensensmokkel in relatie tot illegaal verblijf kunnen geen uitspraken over de omvang en de toe– of afname worden gedaan. Er is een lichte stijging te bespeuren in het aantal illegaal in Nederland verblijvende personen binnen het totale aantal illegaal tewerkgestelden. Omdat deze groep voor een belangrijk deel bestaat uit onderdanen van de staten die in mei 2004 tot de Europese Unie (EU) zijn toegetreden, is aannemelijk dat deze stijging zich in 2004 niet zal voortzetten of zal omslaan in een daling. Om aan de gegevens over illegale tewerkstelling conclusies te kunnen verbinden, is nader onderzoek noodzakelijk. Dat zal zich in ieder geval moeten richten op de mate waarin sprake is van een verband tussen mensensmokkel en illegale tewerkstelling. Ook het aantal vreemdelingen dat — na legaal toegang tot Nederland te hebben gekregen via bijvoorbeeld een visum voor kort verblijf — vervolgens in Nederland blijft en daar uit winstbejag hulp ontvangt om dit dan illegale verblijf mogelijk te maken, is vooralsnog een dark number. De belangrijkste nationaliteiten van aangetroffen illegaal tewerkgestelde personen die ook illegaal in Nederland verbleven, waren de Bulgaarse, Chinese, Poolse en Turkse. Alle andere nationaliteiten waren veel minder vaak vertegenwoordigd. Er zijn duidelijke aanwijzingen dat de betekenis van Nederland als doorvoerland voor mensensmokkel groot is, met name naar het Verenigd Koninkrijk, de Scandinavische landen en de Verenigde Staten. Ook aan de Nederlands–Duitse grens worden relatief veel
IX
gesmokkelde personen onderschept, niet duidelijk daarbij is of het hier gaat om personen die naar Scandinavië worden gesmokkeld. Er zijn in de periode 2002–2003 267 strafrechtelijke onderzoeken naar mensensmokkel afgesloten. Het betreft 197 onderzoeken naar incidenten die binnen drie dagen zijn afgesloten. De overige zeventig onderzoeken zijn aangeduid als grote onderzoeken, de looptijd is in het langste geval bijna twee jaar geweest. De analyse van de onderzoeken heeft veel informatie opgeleverd over de vormen van mensensmokkel. Het toegenomen aantal strafrechtelijke onderzoeken in 2003, vergeleken met 2002, leidt niet tot de conclusie dat de omvang van mensensmokkel is toegenomen. Het kan evengoed het gevolg zijn van de toegenomen inspanning van opsporingsdiensten om mensensmokkel aan te pakken. De verdeling over de arrondissementsparketten van het Openbaar Ministerie (OM) is weinig evenredig. Met name de arrondissementen Haarlem (luchthaven Schiphol) en Rotterdam (havengebied) hebben veel zaken in behandeling genomen. Aan de zeventig grote strafrechtelijke onderzoeken is veel informatie onttrokken over de vormen van mensensmokkel. Zo is naar voren gekomen dat in twintig onderzoeken sprake is van mensensmokkel door individueel opererende mensensmokkelaars zonder relaties met een netwerk of organisatie. In vijftien zaken is sprake van een gelaagde organisatie waarin de taken langs hiërarchische lijnen zijn verdeeld. Dit type organisatie is relatief vaak aangetroffen bij Chinese mensensmokkelorganisaties. In een even groot aantal zaken is sprake van mensensmokkel door een gelegenheidsnetwerk. Hierbij zijn netwerken aangetroffen die van elkaars diensten gebruik maken, zoals het delen van safehouses of het uitwisselen van documenten voor misbruik. Ten aanzien van de gebruikte modus operandi komt naar voren dat in de periode 2002–2003 niet zozeer nieuwe methoden zijn ontdekt, maar dat — in reactie op het optreden van de overheid — bestaande werkwijzen worden afgewisseld. Wel valt in algemene zin op dat het aantal gesmokkelden per onderschept transport terugloopt. Ondanks dit wisselende beeld worden bepaalde modi operandi door smokkelaars van bepaalde nationaliteiten relatief vaak toegepast. Chinezen kiezen relatief vaak voor het aanbieden van de reis in etappes. Hierbij worden de gesmokkelden tussen de transporten door ondergebracht in safehouses. Veel door Chinezen georganiseerde transporten gaan via Tsjechië en Duitsland, waarna Nederland als doorvoerland fungeert naar het Verenigd Koninkrijk en wellicht de Verenigde Staten en Canada. Iraakse, Afghaanse en Indiase mensensmokkelaars bieden vaak niet de hele reis aan, maar alleen dat gedeelte van het traject waar zij goed bekend zijn. Een veel gebruikte reismethode is dan reizen naar Nederland per auto of trein en dan — vaak met hulp van Albanezen — inklimming in (huif–)trailers met als bestemming het Verenigd Koninkrijk. Somalische mensensmokkelaars zetten relatief vaak vervalste documenten in of authentieke documenten die door lookalikes (personen met een gelijkend uiterlijk) worden gebruikt. Tot medio 2003 is deze methode vaak gecombineerd met reizen per vliegtuig. Uit de afgesloten strafrechtelijke onderzoeken komt naar voren dat in het algemeen de personenauto het meest gebruikte transportmiddel is, gevolgd door de ferry naar het Verenigd Koninkrijk. Daarna komen trein en vliegtuig. Schiphol speelt een belangrijke rol bij mensensmokkel naar de Europese Unie: van twaalf bekende luchtroutes naar de Europese Unie eindigen er volgens Europol vijf op onze nationale luchthaven. Een van deze routes ontspringt in Zuid–Amerika, de andere routes in Nigeria (Lagos), Turkije (Istanbul) en het Verre Oosten (Bangkok, Shanghai). Eén van de genoemde modi operandi op Schiphol is de zogeheten no show methode. Er wordt dan een vlucht tussen twee landen geboekt die buiten het Schengengebied liggen. Hierbij moet worden overgestapt op Schiphol. De gesmokkelde zet
X
zijn reis echter niet voort maar krijgt in de transitruimte andere identiteits– en reisdocumenten. Daarmee zet hij vanaf Schiphol zijn reis naar een land binnen het Schengengebied of een ander Europees land voort. Belangrijke routes over land en/of zee naar de Europese Unie lopen door de oostelijke Middellandse Zee, vanuit Noord–Afrika naar Spanje, over de Balkan, vanuit de westelijke Afrikaanse kusten en door centraal en Oost–Europa. De nationaliteiten van de gesmokkelden die met deze routes in verband worden gebracht, zijn ook zichtbaar in de asielcijfers. Enkelen komen voor in de door de arbeidsinspectie aangeleverde gegevens. In vijftien grote onderzoeken is vastgesteld dat gesmokkelden zijn uitgebuit. Het gaat dan om zaken als inhumane vervoersmethoden, of het moeten werken voor een zeer laag loon. Dit is van belang omdat op 1 januari 2005 de delictsomschrijving van mensenhandel zodanig is uitgebreid dat ook andere vormen van uitbuiting dan op seksueel vlak erbinnen vallen. Dat kan leiden tot een grotere overlap tussen mensenhandel en mensensmokkel. Chinese en Albanese mensensmokkelaars worden relatief vaak in verband gebracht met het gebruik van geweld. De betaalde reissommen lopen uiteen van minder dan 1.000 euro tot boven de 20.000 euro. De reissom neemt toe met de afgelegde afstand, toegepaste reismethode en documentgebruik. Betaling vindt soms vooraf, soms per afgelegde etappe en soms achteraf plaats. Bij smokkel door Chinezen is betaling per etappe achteraf gebruikelijk. Mislukt (dat deel van) de reis, dan hoeft niet te worden betaald totdat de etappe alsnog met succes is afgelegd. Dit wil niet zeggen dat de gesmokkelde in de tussentijd vrij is de reis te onderbreken, er zijn gevallen bekend waarbij het safehouse feitelijk fungeert als gevangenis. Het in beeld brengen van de financiële stromen die door mensensmokkel worden gegenereerd blijkt als gevolg van het gehanteerde systeem van underground banking zeer moeilijk.
Verdachten De meeste verdachten van mensensmokkel zijn mannen in de leeftijd tussen 21 en 45 jaar. Ten aanzien van Chinese mensensmokkelorganisaties zijn er aanwijzingen dat relatief vaak vrouwen hiervan deel uitmaken. Mensensmokkel in relatie tot Nederland wordt vooral bedreven door personen die niet in Nederland zijn geboren of behoren tot een van de allochtone bevolkingsgroepen. De meeste verdachten zijn blijkens gegevens van het OM, en op volgorde van aantal, geboren in Irak, China, Nederland, Iran, Turkije, Bulgarije, India, Nigeria, Somalië en Egypte. Geïnterviewde materiedeskundigen geven aan dat daders vooral behoren tot de Chinese, Iraakse en Turkse bevolkingsgroep. Zij noemen ook Albanezen in een faciliterende rol. Dit komt in de OM–gegevens echter niet terug. Ook wordt aangegeven dat verdachten zelden of nooit behoren tot het autochtone bevolkingsdeel van Nederland. Verdachten van mensensmokkel worden relatief vaak ook verdacht van andere strafbare feiten, waarbij overigens niet kan worden uitgesloten dat deze andere feiten zijn begaan in het verlengde van de mensensmokkel. Het gaat vooral om valsheid in geschrifte, het lidmaatschap van een criminele organisatie, mensenhandel, andere misdrijven tegen het openbaar gezag dan mensensmokkel, begunstiging, verboden wapenbezit en opiumdelicten. De mate van recidive ligt blijkens de beschikbare gegevens laag. Dit past echter niet in het door materiedeskundigen genoemde beeld dat in Nederland mensensmokkelorganisaties actief zijn waarbinnen mensensmokkelaars langdurig carrière kunnen maken. Wellicht is het lage recidivecijfer (ook) een indicatie van een lage pakkans.
XI
Het opleidingsniveau van mensensmokkelaars is wisselend. Ten aanzien van de sociale positie komt naar voren dat de daadwerkelijke uitvoerders van mensensmokkel nogal eens een kwetsbare positie innemen. Zo hebben zij bijvoorbeeld schulden of een verleden als drugsverslaafde. Over Albanezen en in mindere mate Turkse smokkelaars wordt aangegeven dat zij niet zozeer mensensmokkel initiëren maar meer door andere smokkelaars opgezette transporten faciliteren. Chinezen worden wel aangewezen als initiatiefnemers. Zij werken met een strak hiërarchisch organisatiemodel waarbij de top van de organisatie zich in China bevindt. Van Koerdische smokkelaars (zowel Iraakse als Turkse) komt het beeld naar voren dat zij relatief goed thuis zijn in de Nederlandse samenleving en ook een scherp zicht hebben op het bestuurlijke en juridische stelsel. Hun organisatorisch verband is losser dan bij Chinezen. Meestal is sprake is van etnische homogeniteit: de gesmokkelden behoren tot dezelfde bevolkingsgroep als de smokkelaars. Dit verband toont echter in de periode 2002–2003 wel een dalende tendens. Zo worden er steeds meer transporten van gemengde nationaliteit aangetroffen, niet zelden begeleid door Albanese facilitators (dienstverleners). Naast het element winstbejag spelen als motieven het verlenen van een vriendendienst (vooral bij Somaliërs) en het helpen van leden van de eigen clan (Turken). Ook het faciliteren van terroristische organisaties wordt als motief genoemd.
Gesmokkelden De grote meerderheid van de gesmokkelden in zaken waar strafrechtelijk onderzoek naar is verricht, is jonger dan 35 jaar. Veelgenoemde landen van herkomst zijn Nigeria, Turkije, China, Irak, Ghana, India, voormalig Joegoslavië, Somalië, Algerije en Oekraïne. Bijna de helft van de aangetroffen gesmokkelden waarvan het land van herkomst bekend is, is afkomstig van een van deze landen. Vaak geven de gesmokkelden op dat Nederland hun land van eindbestemming is. Dit strookt niet met het beeld dat Nederland vooral fungeert als transitland voor mensensmokkel. Mogelijk geven de gesmokkelden hun eigenlijke reisdoel niet op: veel van de strafrechtelijke onderzoeken starten naar aanleiding van een heterdaad, meestal bij ontdekking op heterdaad van een transport. De keuze van Nederland als land van bestemming of doorvoer wordt blijkens de afgesloten grote strafrechtelijke onderzoeken in bijna de helft van de gevallen door de gesmokkelde bepaald. In bijna eenderde van de gevallen is het de smokkelaar die de keus maakt. In ongeveer een op de vijf gevallen wordt de keus in gezamenlijk overleg gemaakt. Opgemerkt wordt dat de smokkelaar ook een rol speelt bij de beeldvorming bij de gesmokkelde over het land van bestemming, waardoor de keuze van laatstgenoemde kan worden beïnvloed. Het blijkt dat bij een poging tot onopgemerkte grenspassage veel gesmokkelden geen documenten bij zich dragen. In de 267 afgesloten onderzoeken zijn 357 aangetroffen misbruikte en/of vervalste documenten beschreven. Het grootste deel daarvan wordt gevormd door paspoorten van niet–EU landen. Het gaat dan om bijna de helft van alle beschreven documenten. Overige documenten zijn, in getalsmatige volgorde: paspoorten van EU–landen, Nederlandse paspoorten, Nederlandse identiteitskaarten, verblijfsvergunningen voor EU–landen en Nederlandse verblijfsvergunningen. In totaal 69 documenten van de 357 zijn misbruikte of vervalste Nederlandse documenten. Uit het buitenland komen signalen dat daar relatief vaak Nederlandse documenten worden aangetroffen.
XII
Criminaliteitsrelevante factoren Er is een veelheid van factoren die een effect hebben op het optreden van mensensmokkel in relatie tot Nederland. Deze kunnen zowel bevorderend als remmend werken op de omvang van mensensmokkel, maar ook leiden tot het optreden van andere vormen ervan. Onder de factor bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving en het samenspel hiertussen gaat een groot aantal uiteenlopende ontwikkelingen schuil. Enerzijds wordt aangegeven dat er in de periode 2002–2003 onvoldoende werd gecontroleerd. Gedoeld wordt op controles in brede zin, dus niet alleen op het verkeer bij de grenzen. Te denken valt aan de mond– en klauwzeercrisis in 2001 waarbij een strenge controle van vervoer in verschillende streken van Nederland plaatsvond. Anderzijds komt naar voren dat meer controleren kan leiden tot een verdere professionalisering van mensensmokkel. Volgens enkelen is aan het eind van de onderzoeksperiode sprake van een omslag naar meer controleren. Voorts wordt er gesproken over een spanningsveld tussen bestuur en opsporing. Het gaat dan over een gebrek aan afstemming, waarbij het verbrokkelde overheidsapparaat en juridische beperkingen als belangrijkste oorzaken worden aangewezen. Ook wordt aangegeven dat het streven naar snelle doorlooptijden en een hoge klanttevredenheid bij veel bestuursorganen soms een effectieve gezamenlijke bestrijding van mensensmokkel in de weg staat. Aan de strafrechtelijke kant wordt de complexiteit van mensensmokkelzaken in combinatie met prestatiecontracten, schaarse capaciteit in opsporing en vervolging en een als laag ervaren opgelegde strafmaat als belemmerend voor de bestrijding van mensensmokkel ervaren. Dit gaat ook op voor de veel voorkomende situaties waarin aangetroffen illegalen — wegens het ontbreken van strafbaar handelen en zicht op uitzetting — vaak vrijwel direct weer worden heengezonden, zonder dat van hen informatie over eventuele mensensmokkel wordt gevraagd. Een factor die mensensmokkel in relatie tot Nederland vergemakkelijkt is de openbaarheid van het overheidsoptreden: gehanteerde opsporingsmethoden komen tijdens strafzaken tot in detail aan bod en de opbouw van bestuursorganen is goed zichtbaar. Dit geeft mensensmokkelaars de kans aangrijpingspunten voor infiltratie te vinden. Zo zijn er gevallen bekend van ambtenaren van de burgerlijke stand die op oneigenlijke gronden paspoorten ten behoeve van misbruik verstrekten en is een belangrijk strafrechtelijk onderzoek naar mensensmokkel mislukt omdat de tolk die was ingeschakeld in contact bleek te staan met de verdachte. Er zijn een aantal andere vormen van criminaliteit en ander ongewenst gedrag die mensensmokkel vergemakkelijken. Het gaat dan vooral om documentfraude, het bieden van huisvesting aan illegalen en de beschikbaarheid van een arbeidsmarkt voor illegale vreemdelingen. Ten aanzien van documenten geldt dat in Nederland een groot reservoir aan documenten aanwezig is dat zich leent voor misbruik door lookalikes. Ook worden de zogenaamde ‘veelverliezers’ niet altijd aangepakt. Zo kunnen deze personen die regelmatig hun identiteitsbewijs ‘verliezen’ vaak gemakkelijk aan een nieuw document komen en dit weer aan derden ter beschikking stellen. Het oude model van het Nederlandse paspoort leent zich goed voor vervalsing. De toename van het gebruik van lookalike document wordt toegeschreven aan de grotere fraudebestendigheid van het huidige paspoort. Een gunstige ontwikkeling is de veroordeling van ‘huisjesmelkers’ die in Den Haag woonruimte hadden verhuurd aan illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen. Zij werden schuldig bevonden aan mensensmokkel. De steeds bredere toepassing van de koppelingswet, op grond waarvan bepaalde gegevens van verschillende overheidsinstanties aan elkaar kunnen worden gekoppeld, wordt gezien als een belangrijke ontwikkeling. Samen met het op sterkte komen van de Sociale Inlichtingen– en Opsporingsdienst (SIOD) en de toegenomen inspanningen van de Arbeidsinspectie worden zo de mogelijkheden voor het opbouwen van een illegaal bestaan in Nederland aanzienlijk kleiner.
XIII
De ligging en infrastructuur van Nederland zijn gunstig en bevorderlijk voor mensensmokkel. Belangrijke rollen zijn weggelegd voor de zee– en luchthavens (vooral Schiphol). Strengere controle op deze plaatsen is moeilijk te verenigen met de grote economische belangen die spelen. Mensen en goederen moeten zo vrij en onbelemmerd mogelijk doorstromen. Minder duidelijk is of de ligging en infrastructuur vooral bevorderend werken voor gebruik van Nederland als transitland of ook voor gebruik als land van eindbestemming. De bevolking in Nederland is op meerdere manieren van invloed op mensensmokkel. De aanwezigheid van grote groepen allochtonen wordt als bevorderende factor gezien. Het leidt tot vervolgmigratie naar Nederland en vergemakkelijkt het illegale verblijf van personen die tot een in Nederland goed vertegenwoordigde bevolkingsgroep behoren. Hier tegenover staat dat er signalen zijn dat de grenzen aan de opvangcapaciteit van de Chinese bevolkingsgroep wel zijn bereikt. De autochtone bevolkingsgroep wordt enerzijds als tolerant, veeltalig en open omschreven, en daarmee als factor die mensensmokkel vergemakkelijkt. Anderzijds wordt een verharding in de houding naar vreemdelingen en een afnemende tolerantie geconstateerd. Nederland wordt gezien als een rijk land met een sterke economie, ook al is er nu sprake van een mindere periode. Aangezien het nog steeds mogelijk is om als illegale vreemdeling in Nederland via de illegale arbeidsmarkt een inkomen te verwerven, is de economie en de beeldvorming hierover aan te merken als factor die mensensmokkel stimuleert. Dit effect wordt versterkt door de perceptie van velen dat de Nederlandse samenleving tolerant is voor vreemdelingen. Het toelatingsbeleid is een belangrijke factor waarvan meerdere effecten uitgaan. Het strengere toelatings– en opvangbeleid voor asielzoekers wordt als belemmerend voor mensensmokkel naar Nederland gezien. Dit komt ook in de instroomcijfers tot uitdrukking. Tegelijkertijd wordt het ontbreken van een geharmoniseerd EU–breed asielbeleid als gegeven genoemd dat mensensmokkel in de hand werkt. Ook de wijze waarop visa worden verstrekt en het gebrek aan controle op naleving van de voorwaarden die aan de visa zijn verbonden, werkt mensensmokkel in de hand. Een ander punt is de constatering dat het strenge toelatingsbeleid in Nederland niet aansluit bij de behoefte van veel mensen in armere landen om hier een inkomen te verwerven. Het ontbreken van legale mogelijkheden daartoe creëert vraag naar de diensten van mensensmokkelaars. De globalisering leidt zowel tot meer migranten als tot meer transnationale criminaliteit. Dit komt samen in toenemende illegale migratie.
Ontwikkelingen, trends en prognoses De verwachting is dat met de voortschrijdende globalisering de internationale migratie zal blijven toenemen. Verschillen in ontwikkeling, inkomensverdeling, scholingsmogelijkheden en beschikbaarheid van hulpbronnen fungeren als aanjager. De behoefte in de rijke en geindustrialiseerde landen aan goedkope, ongeregistreerde arbeidskrachten heeft een aanzuigende werking. Daarbij wordt verwacht dat — wereldwijd gezien — mensensmokkelmethoden steeds meer verfijnd zullen worden om de toenemende controles te kunnen omzeilen. Voor de Europese Unie als geheel verwacht Europol dat mensensmokkel een van de grootste gevaren zal zijn. Voor Nederland wijkt de verwachting blijkens de onderzoeksresultaten voor Mensensmokkel in beeld 2002–2003 althans voor de nabije toekomst af van dit sombere beeld. Er hebben zich in de onderzoeksperiode en in 2004 en 2005 ontwikkelingen voorgedaan die mensensmokkel naar Nederland waarschijnlijk zullen bemoeilijken. Er zijn wijzigingen doorgevoerd bij de organisaties die zich bezighouden met de bestrijding van mensensmokkel. De IND en de Vreemdelingenpolitie hebben de taken anders verdeeld, alle toelatingsaanvragen worden voortaan door de IND behandeld, zodat de Vreemdelingenpolitie meer tijd kan besteden
XIV
aan handhaven en opsporen van migratiecriminaliteit. De KMar heeft nu expliciet een zelfstandige opsporingsbevoegdheid voor mensensmokkel. Bij het KLPD is de dienst Nationale Recherche (DNR) opgericht met mensensmokkel als één van de taakaccenten. Deze ontwikkelingen zijn er op gericht strafrechtelijke aanpak efficiënter te laten verlopen. Zij brengen echter wel het risico mee dat door de periode van overdracht van het taakaccent en opbouw van kennis de bestrijding van mensensmokkel niet zo effectief ter hand kan worden genomen als beoogd. Bovendien blijven veel instanties betrokken bij de bestrijding van mensensmokkel, waarmee knelpunten op het gebied van coördinatie en uitwisseling van informatie deels blijven bestaan. De koppelingswet biedt grote mogelijkheden voor de bestrijding van verschijnselen die bevorderend werken op mensensmokkel (illegale arbeid, illegale huisvesting, fraude). De vervolging van huisjesmelkers die illegalen huisvesten kan het faciliteren van verblijf van illegale vreemdelingen — en in het verlengde daarvan mensensmokkel gericht op illegaal verblijf — zeer bemoeilijken. De strengere controle op illegale arbeid zal zich naar verwachting ook de komende jaren manifesteren. De situatie ten aanzien van documenten ontwikkelt zich minder gunstig. De afgifte van paspoorten gebeurt decentraal. Een identiteitsbewijs kan aan een ‘veelverliezer’ niet worden geweigerd en daarmee blijven de mogelijkheden voor misbruik bestaan. De invoer van een paspoort met biometrische kenmerken zou wel een gunstige ontwikkeling zijn. De wettelijke omschrijving van mensensmokkel is per 1 januari 2005 veranderd. Daarbij is het vereiste van winstbejag voor hulp bij illegale toegang en doorreis komen te vervallen. Dit maakt mensensmokkel gemakkelijker bewijsbaar. Nadeel echter is dat de noodzaak om geldstromen te bestuderen is komen te vervallen. Juist het onderzoek hiernaar maakt vaak de organisatorische verbanden van mensensmokkelaars zichtbaar. De tolerante opstelling van de autochtone bevolking ten aanzien van vreemdelingen lijkt te veranderen. Dit kan ook zijn weerslag hebben op de beeldvorming van vreemdelingen over Nederland, en daarmee op hun keuze van land van bestemming. Voor mensensmokkelaars wordt het door verkorting van de asielprocedures minder aantrekkelijk vreemdelingen als asielzoeker in Nederland onder te brengen. Dat kan gevolgen hebben voor het beeld dat zij over Nederland proberen te schetsen, waardoor de keuze van de gesmokkelde voor Nederland mogelijk ook minder voor de hand zal liggen. Een omkering van de neerwaartse trend in het aantal asielaanvragen in Nederland wordt op korte termijn niet voorzien. Uit voorgaande overwegingen volgt de verwachting dat Nederland op korte termijn minder aantrekkelijk zal worden als land van eindbestemming van mensensmokkel. Voor transitsmokkel is een aantal van bovengenoemde ontwikkelingen niet of minder belangrijk. Gezien de ligging en infrastructuur van Nederland en de onverminderde aantrekkelijkheid van landen als het Verenigd Koninkrijk en Scandinavië is de prognose dat Nederland de komende jaren aantrekkelijk blijft als doorvoerland van mensensmokkel. Ten aanzien van de vormen van mensensmokkel wordt de komende jaren een verdere professionalisering verwacht. Hierbij bestaat het risico dat criminele organisaties die zich met andere misdrijven bezig houden, zich ook op mensensmokkel gaan richten. Als laatste speelt de te verwachten toenemende effectiviteit van het Nederlandse overheidsoptreden tegen mensensmokkel een belangrijke rol bij de ontwikkelingen. Dit vereist inzet door de mensensmokkelaars van meer geavanceerde smokkelmethoden, willen zij deze bestrijdingsmaatregelen omzeilen.
XV
Uitbreiding Europese Unie De nieuwe lidstaten zijn geen belangrijk bronland van asielzoekers. Wel zijn er aanwijzingen dat een aantal van deze landen fungeren als belangrijke doorvoerlanden van asielzoekers naar (het Noordelijk gedeelte van) de Europese Unie. Het gaat dan zowel om asielzoekers die afkomstig zijn uit direct aan de nieuwe lidstaten grenzende landen als uit verder weg gelegen landen. Malta en Cyprus zijn door hun ligging zeer kwetsbaar voor mensensmokkel via de scheepvaart. Onder de aangetroffen illegaal tewerkgestelden in de periode 2000–2003 in Nederland zijn veel Polen, die vrijwel allemaal illegaal in Nederland verbleven. In hoeverre hier een verband met mensensmokkel bestaat, kan zonder aanvullend onderzoek niet worden vastgesteld. Met de toetreding van Polen tot de Europese Unie in 2004 is niet aannemelijk dat ten aanzien van Poolse onderdanen nog langer sprake kan zijn van mensensmokkel, omdat zij nu legaal in Nederland mogen verblijven. De verwachte gevolgen van de uitbreiding van de Europese Unie lopen uiteen. Daarbij kan onderscheid worden gemaakt tussen de periode vanaf de toetreding van de nieuwe lidstaten per 1 mei 2004 tot het moment dat deze lidstaten zullen toetreden tot het Schengenverdrag (waarschijnlijk 2007) en de periode erna. Voor de eerstgenoemde periode is de verwachting dat mensensmokkel in relatie tot Nederland als gevolg van de toetreding eerder zal afnemen dan toenemen. De ‘oude’ buitengrens van het Schengengebied blijft gehandhaafd, inclusief alle bestaande controles. De intensiviteit van de grenscontroles door de nieuwe lidstaten zal tegelijkertijd — om de toetredingseisen tot Schengen te kunnen halen — toenemen waardoor voor (transit)mensensmokkel een extra obstakel wordt opgeworpen. Verder moeten die nieuwe lidstaten vanaf het moment van toetreding illegale vreemdelingen onder de overeenkomst van Dublin terugnemen en hun asielbeleid in overeenstemming hebben gebracht met de minimumvereisten die de Europese Unie hieraan stelt. Minder gunstig is dat de informatie–uitwisseling niet optimaal is, ook niet tussen de huidige Schengenstaten. Voor de periode nadat de nieuwe lidstaten tot het Schengengebied zijn toegetreden is de verwachting dat mensensmokkel naar de Europese Unie als geheel zal toenemen, en daarmee ook naar Nederland. De uitgestrekte nieuwe buitengrens loopt langs landen waar de georganiseerde misdaad vaste voet aan de grond heeft en is door zijn uitgestrektheid moeilijk te bewaken. Een aantal van deze criminele organisaties heeft vertakkingen in met name Polen, Tsjechië en Slowakije. Het grensbewakingspersoneel van de nieuw toegetreden lidstaten wordt als gevolg van lage inkomens als relatief vatbaar voor corruptie gezien. Hier staat tegenover dat deze landen actief corruptie bestrijden. Bovendien is men bereid tot samenwerking met opsporingsdiensten in de oude lidstaten en wordt op grote schaal geïnvesteerd in technologie en het opleiden van personeel voor grensbewaking.
Terrorisme Leden van terroristische netwerken zullen soms grenzen moeten oversteken. Daarbij zullen ze veelal contact met overheidsinstanties willen mijden. Daarom gebruiken zij voor hun reisbeweging vaak dezelfde routes en reismethoden als mensensmokkelaars. Daardoor worden zij soms zichtbaar voor instanties die zich primair bezighouden met de bestrijding van mensensmokkel. In 2003 heeft het IAM bijna 40 incidenten gemeld aan de primair met de bestrijding van terrorisme belaste diensten. Reisbewegingen van mogelijke terroristen vinden gescheiden plaats van die van andere gesmokkelde vreemdelingen. De verdachten van het faciliteren van de illegale reis van mogelijke terroristen handelden in twee strafzaken niet uit winstbejag, daardoor was geen sprake van mensensmokkel. Dit is per 1 januari 2005 anders doordat de eis van winstbejag in de delictsomschrijving van mensensmokkel gedeeltelijk is losgelaten.
XVI
Er zijn aanwijzingen dat op een ander vlak een toename bestaat van verwevenheid tussen terroristische en criminele activiteiten, waaronder mensensmokkel. Dit is een gevolg van de strenge controle op geldstromen vanuit het Midden Oosten. Terroristische cellen moeten in toenemende mate zelf hun financiële middelen verwerven en dat doen zij in Europa door zich met criminele activiteiten bezig te gaan houden. Mensensmokkel is volgens geschreven bronnen een manier voor terroristische cellen om aan geld te komen. De nieuwe omschrijving van mensensmokkel in art.197a WvSr. en — indien dit juist is — de toegenomen activiteit van terroristische cellen op het gebied van mensensmokkel zijn ontwikkelingen die de mogelijkheden van terrorismebestrijding vergroten: de bestaande bevoegdheden en mogelijkheden ter bestrijding van georganiseerde criminaliteit kunnen worden ingezet.
XVII
1 INLEIDING Het voor u liggende rapport Mensensmokkel in beeld 2002–2003 actualiseert het beeld zoals beschreven in de voorgaande rapporten. Het is opgezet als een zoveel mogelijk feitelijke beschrijving van het delict mensensmokkel in Nederland. Teneinde de instanties die zijn belast met de bestrijding van mensensmokkel te voorzien van informatie, zijn eerder de rapporten Dreigingsbeeld Mensensmokkel en Mensensmokkel in Beeld 2000 en 2001 uitgebracht.1 Mensensmokkel en illegaliteit zijn met elkaar verweven. Mensensmokkelaars onttrekken (tijdens het plegen van hun strafbare handelingen) hun activiteiten zoveel mogelijk aan de openbaarheid. Een onbekend maar waarschijnlijk aanzienlijk aantal van de voorvallen waarbij mensensmokkel een rol speelt, worden niet zichtbaar voor de toezichthoudende en opsporende autoriteiten. De bestrijding van mensensmokkel ligt bovendien in handen van veel verschillende overheidsinstanties. Dat werpt juridische en culturele barrières op die het integraal verzamelen van informatie bemoeilijken. Het gevolg van de genoemde factoren is dat de beschikbare gegevens niet alomvattend zijn, en het hieruit gegenereerde beeld dus ook niet. Daar waar mogelijk wordt in dit rapport aangegeven wat de waarde van de gebruikte gegevens is, en welk gewicht aan de onderzoeksresultaten kan worden toegekend. Het verkregen beeld kan als sturingselement voor de aanpak van vormen van criminaliteit in relatie tot mensensmokkel worden gebruikt. In het rapport zijn geen aanbevelingen opgenomen, hierin voorziet de onderzoeksopdracht ook niet. De Dienst Nationale Recherche Informatie (DNRI) van het Korps landelijke politiediensten (KLPD) wil in een later stadium wel een beleidsadvies op basis van de resultaten uitbrengen. Daarnaast kunnen, naar aanleiding van de uitkomsten van het onderzoek, tactische of strategische analyses worden uitgevoerd.
1.1 ONDERZOEKSOPDRACHT De opdracht voor het rapport Mensensmokkel in beeld 2002–2003 is verstrekt door de Landelijk Coördinerend Officier van Justitie inzake mensensmokkel en mensenhandel en door het Informatie- en Analysecentrum Mensensmokkel (IAM) van DNRI omgezet in een onderzoeksvraag. De onderzoeksvraag luidt: Wat is de aard en omvang en wat zijn de ontwikkelingen in mensensmokkel in relatie tot Nederland over de periode 2002–2003, zijn hierin trends te onderkennen en kunnen op grond daarvan prognoses voor de komende twee jaar worden uitgesproken?
1
IAM, Dreigingsbeeld Mensensmokkel en LP & IAM, Mensensmokkel in Beeld 2000-2001.
1
Dit is een afwijkende invalshoek ten opzichte van het Nationaal dreigingsbeeld zware of georganiseerde criminaliteit (NDB)2. In het NDB wordt ingeschat welke dreiging in de komende vijf jaar uitgaat van mensensmokkel voor Nederland (zie pag. 17, 85 en 86 van het NDB). Mensensmokkel in beeld 2002–2003 beschrijft hoe mensensmokkel zich heeft ontwikkeld in de onderzochte jaren en in relatie tot Nederland. Daarbij zijn de bevindingen ten aanzien van mensensmokkel niet afgezet tegen andere vormen van criminaliteit, zoals in het NDB wel is gebeurd. Voorts is Mensensmokkel in beeld gebaseerd op gegevens die ten tijde van het opstellen van het NDB nog niet beschikbaar waren. Ten slotte is een belangrijk verschil dat bij het opstellen van het NDB niet, en bij het opstellen van Mensensmokkel in beeld wel is gekeken naar (verbanden tussen) terrorisme en mensensmokkel.
De onderzoeksvraag is opgedeeld in de volgende deelvragen:
Aard, omvang en ontwikkelingen 1. Wat is de omvang van mensensmokkel in relatie tot Nederland en welke vormen kunnen worden onderkend? 2. Welk daderprofiel past bij de mensensmokkelaars die actief zijn in of via Nederland? 3. Welk profiel past bij de gesmokkelden die naar of via Nederland reizen met hulp van mensensmokkelaars? 4. Welke factoren zijn van invloed op mensensmokkel in relatie tot Nederland?
Trends en prognoses 5. Zijn op basis van de gevonden ontwikkelingen in de periode tot en met 2003 trends aan te geven op het gebied van mensensmokkel in relatie tot Nederland? Zo ja, kunnen op basis van deze trends prognoses worden uitgesproken over hoe mensensmokkel zich in kwantitatieve en kwalitatieve zin zal ontwikkelen in de komende jaren?3 6. Welke verwachtingen ten aanzien van mensensmokkel in Nederland zijn reëel na de uitbreiding van de Europese Unie?4
Relatie tussen mensensmokkel en terrorisme Er is een laatste deelvraag toegevoegd vanwege de extra taakstelling die het IAM in 2002 heeft gekregen na de aanslagen van 11 september 2001. Deze deelvraag luidt: 7. Wat is bekend over de relatie tussen mensensmokkel en terrorisme? De onderzoeksresultaten staan in hoofdstuk 2.
1.2 DEFINITIES De elementen van de onderzoeksvraag zijn als volgt gedefinieerd.
Mensensmokkel In dit rapport wordt onder mensensmokkel verstaan het handelen als beschreven in het eerste lid van het artikel (art.) 197a van het Wetboek van Strafrecht (WvSr.), zoals dat gold tijdens de
2 3 4
2
DNRI/KLPD, Nationaal dreigingsbeeld zware of georganiseerde criminaliteit. In de onderzoeksopzet zijn de trends en prognoses als aparte deelvragen opgenomen. Wegens de grote verwevenheid worden de trends en prognoses gezamenlijk behandeld in deelvraag 5. Oude lidstaten van de EU: België, Denemarken, Duitsland, Griekenland, Spanje, Frankrijk, Ierland, Italië, Luxemburg, Nederland, Oostenrijk, Portugal, Finland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk. Nieuwe lidstaten die zijn toegetreden per 1 mei 2004: Cyprus, Tsjechië, Estland, Letland, Litouwen, Hongarije, Malta, Polen, Slowakije en Slovenië.
onderzoeksperiode 2002–2003. Deze beschrijving duidt als mensensmokkelaar aan: “Hij die een ander uit winstbejag behulpzaam is bij het zich verschaffen van toegang tot of verblijven in Nederland of enige staat welke gehouden is mede ten behoeve van Nederland grenscontrole uit te oefenen, of hem daartoe uit winstbejag gelegenheid, middelen of inlichtingen verschaft terwijl hij weet of ernstige redenen heeft te vermoeden dat de toegang of dat verblijf wederrechtelijk is”. Het gewijzigde art. 197a WvSr. is op 1 januari 2005 in werking getreden. Bij het uitspreken van prognoses is hier rekening mee gehouden, zie daartoe de beantwoording van de deelvragen 5 en 6. Het belangrijkste verschil met de definitie zoals deze gold tijdens de onderzoeksperiode is het vervallen van het vereiste van winstbejag voor hulp bij wederrechtelijke toegang of doorreis. Voor hulp bij wederrechtelijk verblijf zal het vereiste van winstbejag gehandhaafd blijven. Mensensmokkel kan gepaard gaan met andere misdrijven en er is ook een overlap tussen de omschrijving van mensensmokkel en andere delicten. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het vervalsen van documenten en het misbruik ervan, of illegale tewerkstelling. Het onderzoek dat ten grondslag ligt aan het onderhavige rapport is primair gericht op mensensmokkel. Daar waar aanwijzingen voor dwarsverbanden zijn geconstateerd met andere criminaliteitsvormen worden deze benoemd.
Aard en omvang Bij de beschrijving van de aard van mensensmokkel is vooral aandacht besteed aan de wijze waarop mensensmokkel wordt gepleegd (modus operandi). Hieronder is begrepen het gebruik van bepaalde reisroutes. Ook is gekeken naar hetgeen bekend is over de gesmokkelden en de daders van mensensmokkel. Verder is onder meer de mate van organisatiegraad beschreven. Bij de omvang is primair gekeken naar het aantal smokkelzaken waarmee Nederland wordt geconfronteerd. ‘Aantal’ wordt op twee manieren gedefinieerd. Enerzijds is gekeken naar het aantal afgesloten strafrechtelijke onderzoeken. Anderzijds naar het aantal dossiers dat is aangemeld bij het Openbaar Ministerie (OM). In de desbetreffende passages in dit rapport is aangegeven van welke definitie wordt uitgegaan. Ook worden op basis van cijfers van de Immigratie– en Naturalisatiedienst (IND) indicatieve uitspraken over de omvang gedaan. De gegevens zijn geanalyseerd en indien mogelijk met elkaar vergeleken. Verder zijn door de Sociale Inlichtingen– en Opsporingsdienst (SIOD) verstrekte cijfers van de Arbeidsinspectie opgenomen. Doel daarvan is om de relatie tussen mensensmokkel en illegale tewerkstelling te onderzoeken.
Ontwikkelingen Onder ‘ontwikkelingen’ wordt in deze rapportage verstaan: gebeurtenissen uit het verleden waarvan de effecten doorwerken in het heden, en gebeurtenissen waarvan zeker is dat deze zich in de nabije toekomst zullen voordoen. Het gaat dan om zeer uiteenlopende zaken als politieke besluiten, wetswijzigingen en maatschappelijk ingrijpende gebeurtenissen. Ontwikkelingen zijn van belang om betekenis te geven aan eventuele gevonden trends, om veranderingen in trends te verklaren en te voorspellen of om een prognose te doen zonder dat daar een trend aan ten grondslag ligt.
Trends Onder ‘trends’ wordt in deze rapportage verstaan: het verloop in tijd van een bepaald gegeven. Trends kunnen stijgend, dalend of stabiel zijn. Noodzakelijk is dat gegevens over een zekere periode bekend zijn. Dit betreft dus altijd gegevens uit het (recente) verleden. Een
3
dergelijke trend kan in sommige gevallen een indicatie geven voor de toekomst, maar of dit werkelijk zinvol en realistisch is, hangt ook af van andere factoren (ontwikkelingen).
Prognoses Op basis van de gevonden trends en ontwikkelingen zijn, waar mogelijk, prognoses gegeven over de ontwikkeling van mensensmokkel in de komende jaren. Het geven van toekomstverwachtingen is een speculatieve zaak, hierbij moet meestal met aannames worden gewerkt. De mate van onzekerheid die hier het gevolg van is, staat in de tekst vermeld. De mate van onzekerheid neemt toe naarmate de verwachtingen over een grotere periode moeten worden uitgesproken. Daarom is in beginsel en in overleg met de opdrachtgever gekozen voor een prognose tot eind 2005.
1.3 ONDERZOEKSMETHODE De uitkomsten van het onderzoek zijn gedeeltelijk afgeleid uit kwantitatieve gegevens van politie, justitie, IND, Koninklijke Marechaussee (KMar) en SIOD/Arbeidsinspectie. Daarnaast is kwalitatief onderzoek verricht.
Bijzondere omstandigheden rond het delict mensensmokkel De bereidheid tot aangifte van mensensmokkel ligt laag. Factoren die daarbij een rol spelen zijn: • Bij het delict mensensmokkel vormt het illegale verblijf van de gesmokkelde een drempel voor het doen van aangifte. De aangever loopt een risico op uitzetting. • De gesmokkelde fungeert vaak als opdrachtgever en zal daarom lang niet in alle gevallen aangifte doen: hij ziet zichzelf niet altijd als slachtoffer. • Als de gesmokkelde zich wel als slachtoffer ziet en in het illegaal verblijf geen drempel voor aangifte ziet, kan het vertrouwen in de Nederlandse politie en justitie gering zijn. Dit kan bijvoorbeeld komen door eerdere negatieve ervaringen in het eigen land of door een gebrek van vertrouwen in de kans dat de Nederlandse autoriteiten er in zullen slagen een einde te maken aan de mensensmokkel. Angst voor represailles van de mensensmokkelaar kan ook een rol spelen. • Pas indien de gesmokkelde op een of andere wijze in aanraking komt met de autoriteiten wordt zijn aanwezigheid zichtbaar. Wie komt met het doel legaal verblijf te vragen zal zich daartoe wenden tot de autoriteiten en direct zichtbaar zijn. Als iemand illegaal inreist, werkt of verblijft zal contact met de overheid worden gemeden. Het dark number van voor de overheid onzichtbare illegale vreemdelingen in Nederland is waarschijnlijk groot.
Bijzondere omstandigheden rond de verscheidenheid van instanties De betrokkenheid van diverse instanties bij de opsporing en bestrijding van mensensmokkel werkt complicerend. • Instanties hanteren verschillende registratiesystemen, die vaak niet primair zijn bedoeld voor het verzamelen van gegevens over mensensmokkel. Hierdoor is een adequate gegevensverstrekking en –vergelijking niet altijd mogelijk. • Het gebruik van gegevensbestanden en het vergelijken van gegevens uit verschillende bestanden is niet altijd toegestaan (verstrekkingregimes, bescherming van persoonsgegevens). • Er bestaat grote afhankelijkheid van de bereidheid en capaciteit van ketenpartners om
4
gegevens aan te leveren. Dit is de reden waarom gegevens van de KMar over grenspassages op Schiphol en daarbij aangetroffen valse of vervalste documenten ontbreken. Deze informatie staat wel in Mensensmokkel in Beeld 2000–2001.
Verbreding onderzoek – vier soorten bronnen Rekening houdend met voorgaande factoren zijn voor het onderzoek naar mensensmokkel vier soorten bronnen gebruikt: 1. 2. 3. 4.
Strafrechtelijke onderzoeken naar mensensmokkel die zijn afgesloten in 2002 en 2003 Databestanden van ketenpartners Interviews met materiedeskundigen Literatuur
Hieronder wordt kort uiteengezet hoe deze bronnen zijn ingezet.
Strafrechtelijke onderzoeken De belangrijkste gegevensbron wordt gevormd door de in 2002 en 2003 afgesloten kleine en grote strafrechtelijke onderzoeken met betrekking tot mensensmokkel. Onder ‘klein’ wordt hier verstaan een onderzoek dat niet meer dan drie dagen heeft geduurd. Alle onderzoeken die langer in beslag namen zijn als ‘groot’ aangemerkt. Het gaat om onderzoeken die door de KMar en/of de politie zijn uitgevoerd. De gegevens van de strafrechtelijke KMar-onderzoeken zijn deels door en in samenwerking met de KMar verzameld. De informatie uit de andere strafrechtelijke onderzoeken is verzameld door het IAM. Hiertoe zijn aan de hand van een specifieke vragenlijst met gesloten en open vragen de teamleiders/coördinatoren van de onderzoeken benaderd. Vervolgens zijn de gegevens uit deze onderzoeken geanalyseerd.
Databestanden De kwantitatieve informatie is afkomstig van het OM, de IND, de KMar, de regiopolitie, het KLPD, waaronder DNRI, en de SIOD/Arbeidsinspectie. Afhankelijk van de beantwoording van de deelvragen is vastgesteld welke gegevens bruikbaar en betrouwbaar genoeg zijn voor verwerking. Veel aandacht is besteed aan het probleem dat de databestanden voor uiteenlopende doeleinden zijn opgezet waarbij geen gelijke gegevensdefinities worden gebruikt: er is geen eenduidig datamodel. Daarom zijn de beheerders van de databestanden bevraagd over de gebruikte definities, de methode van gegevensverzameling en de nauwkeurigheid/betrouwbaarheid van de data. Desalniettemin is het niet mogelijk geweest data uit verschillende bronnen bijeen te voegen voor analysedoeleinden. Dit is in het rapport ook zichtbaar geworden doordat vragen soms worden behandeld aan de hand van de verschillende invalshoeken waarop de datagegevens betrekking hebben.
Interviews Voor het kwalitatieve gedeelte van het rapport zijn de gegevens uit interviews met materiedeskundigen gebruikt. Deze interviews zijn gehouden met respondenten uit Nederland en de buurlanden België, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk. Bij de selectie van de respondenten5 is ernaar gestreefd dat experts uit alle geledingen die zijn betrokken bij de bestrijding van mensensmokkel, aan het woord komen. In totaal zijn 29 interviews gehouden met in totaal 37 personen. Enerzijds bestaat de wens een zo groot mogelijke spreiding te verkrijgen over het soort experts. Anderzijds is de ervaring dat na een bepaald aantal interviews, de kennis van de experts grotendeels is ontsloten en een herhaling optreedt van eerder gedeelde expertise zonder dat dit bijdraagt tot nieuwe inzichten. 5
Voor de lijst met respondenten zie bijlage 2.
5
De interviews zijn uitgevoerd aan de hand van een lijst met open vragen. Hierbij is de nadruk gelegd op de aard van mensensmokkel in relatie tot Nederland. De gegevens uit deze interviews hebben bijgedragen aan het verder aanvullen van de bevindingen op basis van de onderzochte data, het verkrijgen van nieuwe inzichten, en het nader verklaren van de betekenis van kwantitatieve gegevens.
Literatuur Aan de hand van een literatuurstudie is een beeld gevormd ten aanzien van mensensmokkel en de bij het onderzoek te verwachten knelpunten. De inzichten die in de literatuur zijn aangetroffen zijn afgezet tegen de resultaten van het onderzoek.
6
2 ONDERZOEKSRESULTATEN Zoals in de inleiding is besproken is het onderzoek dat ten grondslag ligt aan Mensensmokkel in beeld 2002–2003, verricht aan de hand van deelvragen. Naar deze deelvragen is gericht onderzoek verricht. Deze onderzoeken zijn uitgevoerd door de analisten van het IAM in nauwe samenwerking met en met medewerking van collega’s van de KMar, de IND, het OM, de DNR, de regionale politiekorpsen en de in bijlage 2 vermelde geïnterviewde materiedeskundigen. Het onderzoek naar de deelvragen heeft geleid tot deelrapportages waarin de onderzoeksresultaten zijn weergegeven. Deze deelrapportages zijn opgenomen in de onderstaande paragrafen.
2.1 OMVANG EN VORMEN VAN MENSENSMOKKEL IN RELATIE TOT NEDERLAND Deelvraag 1: “Wat is de omvang van mensensmokkel in relatie tot Nederland en welke vormen kunnen worden onderkend?”
Methode van onderzoek Voor de beschrijving van de omvang van mensensmokkel in relatie tot Nederland is de keuze gemaakt via een zogenaamd trechtermodel de omvang in beeld te brengen. Allereerst zijn aan de hand van datagegevens van de IND de asielaanvragen van verschillende Europese landen en van Nederland met elkaar vergeleken. De IND heeft indicaties dat een groot percentage van de asielzoekers via mensensmokkel naar Nederland komt. Deze cijfers geven een grove indicatie van de omvang van mensensmokkel naar Nederland, waarbij dient te worden opgemerkt dat er grote verschillen zijn naar land van herkomst. Verder zijn cijfers van Arbeidsinspectie bekeken, hier ging het om de vraag of in het aandeel illegaal verblijvenden in het totaal aantal aangetroffen illegaal tewerkgestelden, een aanwijzing voor een mogelijk verband met mensensmokkel en de omvang daarvan gezien kan worden. Aansluitend op deze informatie zijn in 2002 of 2003 afgesloten strafrechtelijke onderzoeken geanalyseerd. Hiervoor is, in samenwerking met de onderzoeksteams van de regionale politie en KMar, informatie verzameld aan de hand van een vragenlijst. Naast een beeld over de omvang van mensensmokkel, kan hieraan veel informatie worden ontleend over de vormen van mensensmokkel (de aard). De informatie is gekoppeld aan strafbare feiten en in die zin zeer betrouwbaar. Informatie over de modus operandi, reisroutes, soort organisatie en reissom zijn gehaald uit deze onderzoeken. Als laatste zijn de gegevens van het Algemene Documentatieregister van de Centrale Justitiële Documentatie van het OM gebruikt om de omvang van het aantal strafzaken in beeld te brengen en de spreiding over Nederland van de parketten die mensensmokkelzaken behandelen. Uitspraken van respondenten met betrekking tot omvang en vormen van mensensmokkel, evenals de inzichten van materiedeskundigen die zijn ontleend aan de literatuur, lagen ten slotte ten grondslag aan de analyseresultaten van deze deelvraag.
Omvang van mensensmokkel Omvang van asielaanvragen in Europa in relatie tot Nederland Er zijn veel beweegredenen voor mensen om hun eigen land te verlaten. Omdat er duidelijke aanwijzingen zijn dat veel asielzoekers door middel van mensensmokkel toegang verkrijgen tot Nederland en andere Europese landen, is het van belang om deze cijfers in beeld te brengen. De asielaanvragen bij aankomst in Nederland geven een indicatie van het aantal migranten dat op deze wijze ons land binnenkomt. Wanneer mensen de grensbewaking– en toelatingsprocedures omzeilen of misleiden is sprake van illegale migratie. Indien hierbij tegen
7
betaling van derden (bijvoorbeeld een reisagent) hulp wordt ontvangen is veelal sprake van mensensmokkel in de zin van art.197a WvSr. Dit artikel vormt het uitgangspunt voor de beantwoording van de onderzoeksvraag en deelvragen in dit rapport. Dat mensensmokkel nauw samenhangt met de instroom van asielzoekers blijkt ondermeer uit bevindingen van de IND. Zo heeft deze dienst indicaties, gebaseerd op cijfers van 2002, waaruit blijkt dat een kleine 80% van de asielzoekers op een of ander manier hulp van derden heeft gekregen bij de reis naar Nederland, een reissom heeft betaald en illegaal Nederland is binnengereisd. Deze indicaties zijn gebaseerd op verklaringen van betrokkenen die hebben aangegeven met geboden hulp naar Nederland te zijn gereisd. Om een beeld te kunnen schetsen van de omvang van mensensmokkel in Nederland, wordt eerst de asielinstroom van verschillende landen in Europa6 vergeleken met Nederland over de laatste jaren. Tabel 1: Spreiding aantal asielaanvragen in Europa per land per jaar gerelateerd aan landoppervlak en bewonertal. 2000
2001
2002
2003
Totaal
instroom
instroom
2002–2003
2002–2003
2002–2003
per 1.000 km2
per 1.000.000 inw. 3.433
België
42.677
24.527
18.768
16.940
35.708
1.152
Denemarken
10.077
12.403
5.947
4.557
10.504
244
1.945
Duitsland
78.563
88.287
71.127
50.563
121.690
341
1.475
3.170
1.650
3.443
3.221
6.664
19
1.282
Finland Frankrijk
38.747
47.260
51.004
61.993
112.997
205
1.896
Ierland
10.920
10.325
11.634
7.900
19.534
279
4.884
Nederland
43.895
32.579
18.667
13.402
32.069
782
1.999
Noorwegen
10.843
14.782
17.480
15.613
33.093
103
7.194
Oostenrijk
18.284
30.135
39.354
32.364
71.718
854
8.855
7.235
9.219
6.179
5.918
12.097
24
297
Spanje Verenigd Koninkrijk
98.866
86.186
103.080
61.051
164.131
673
2.777
Zweden
16.283
23.499
32.995
31.355
64.350
157
7.230
Zwitserland
17.611
20.633
26.125
20.806
46.931
1.145
6.429
Bron: IND
7
Bron: Eurostat
Uit tabel 1 blijkt dat Nederland, in vergelijking met de andere Europese landen, een negende plaats bezet voor wat betreft het aantal asielaanvragen in de periode 2002–2003. In relatie tot de voorliggende periode (2000 en 2001) is het aantal asielaanvragen elk jaar afgenomen, in zowel absolute als relatieve zin. Nederland bezette in 2000 een derde plaats en in 2001 een vierde plaats ten opzichte van de andere Europese landen. Het aantal asielaanvragen in Nederland laat absoluut een dalende lijn zien, met in 2002 18.667 en in 2003 13.402 asielaanvragen. Nederland is, in relatie tot de meeste andere Europese landen, klein van oppervlakte en heeft een hoge bevolkingsdichtheid. Wanneer het aantal asielaanvragen in 2002 en 2003 wordt gerelateerd aan het oppervlak en aantal inwoners in Nederland, bezet Nederland respectievelijk een vierde plaats (782 per 1.000 km2) en achtste (1.999 per 1.000.000 inwoners) plaats. 6
7
8
De IND maakt gebruik van gegevens van het IGC (Inter–Governmental Consultations on Asylum, Refugee and Migration Policies in Europe).Van de EU–landen ontbreken Portugal en Luxemburg in de IGC–gegevens. Noorwegen en Zwitserland daarentegen horen niet bij de EU, maar nemen wel deel aan de IGC. Er wordt daarom in deze rapportage gesproken over de Europese landen (en niet over de EU) waarmee bedoeld wordt de Europese landen die vertegenwoordigd zijn in de IGC. Dit is vergelijkbaar met de werkwijze van de IND. Peildatum 1 januari 2003
Dit was in de periode 2000–2001 respectievelijk de tweede en de zesde plaats. Om de verschillen tussen de landen beter inzichtelijk te maken zijn de cijfers van de asielaanvragen per land geïndexeerd. Dat wil zeggen dat in tabel 2 het jaar 2000 als basis wordt gesteld op 100 (%). Dit jaar is bewust gekozen, om de afwijking van de periode van het vorige smokkelbeeld (2000–2001) ten opzichte van deze onderzoeksperiode (2002–2003) duidelijk te schetsen. Door de andere jaren te vergelijken met dit basisjaar, wordt de stijging of daling per jaar en per land duidelijk. In tabel 2 staan de indexcijfers van de asielaanvragen in Europa over de jaren 2000–2003. Tabel 2: Indexcijfer asielaanvragen in Europese landen. 2000
2001
2002
2003
basisjaar
index
index
index 40
België
100
58
41
Denemarken
100
123
59
45
Duitsland
100
112
91
64
Finland
100
52
109
102
Frankrijk
100
122
132
160
Ierland
100
95
107
72
Nederland
100
74
43
31
Noorwegen
100
136
161
144
Oostenrijk
100
165
215
177
Spanje
100
127
85
82
Verenigd Koninkrijk
100
87
104
62
Zweden
100
144
203
193
Zwitserland
100
117
148
118
Bron: IND
Het indexcijfer van Nederland laat een sterke daling zien van asielaanvragen, met 69% minder aanvragen in 2003 in vergelijking met 2000. België en Denemarken laten ook een sterke daling zien van asielaanvragen in 2003 ten opzichte van het basis jaar 2000, met respectievelijk 60% en 55% minder asielaanvragen. Bij Zweden is de stijging het grootst, met bijna een verdubbeling (93% toename). Ter verduidelijking zijn de jaren 2000 en 2003 apart in grafiek 1 vermeld. Grafiek 1: Indexcijfer asielaanvragen in Europese landen in 2000 en 2003.
9
In feite geeft grafiek 1 dezelfde informatie als tabel 2, maar nu in grafiekvorm. Het basisjaar is 2000 en de cijfers van 2003 zijn hieraan gerelateerd. Door de cijfers in grafiekvorm te plaatsen, vallen de verschillen tussen het basisjaar en 2003 eerder op voor zowel de dalingen als de stijgingen.
Omvang van asielaanvragen in Nederland en andersoortige aanvragen voor verblijf in Nederland In de vorige paragraaf is een beeld geschetst van de omvang van asielaanvragen in Europese landen in verhouding tot Nederland. Hierbij zijn ook de absolute cijfers van asielaanvragen in Nederland aangehaald. Een andere manier om (tijdelijk) legaal in Nederland te kunnen verblijven biedt het aanvragen van een visum. Bij een groot aantal landen hebben onderdanen een visum nodig om Nederland legaal binnen te reizen. Nederland hanteert voor een visum een zogenaamde vrije termijn van drie maanden. Veel visa binnen deze termijn worden afgegeven op de posten van Buitenlandse Zaken in de landen van herkomst zonder dat de IND daarbij wordt ingeschakeld. Wanneer iemand echter langer dan de termijn van drie maanden in Nederland wil blijven, is een machtiging tot voorlopig verblijf (MVV) nodig. Aan een MVV wordt altijd een verblijfsdoel gekoppeld (bijvoorbeeld gezinshereniging, arbeid en studie). Een MVV is een visum en géén verblijfsvergunning: de houder van een MVV dient in Nederland aangekomen, een verblijfsvergunning aan te vragen bij de IND (betreffende de onderzoeksperiode was dit de Vreemdelingendienst8). Cijfers omtrent de MVV–aanvragen zijn bij de IND bekend en verder geanalyseerd voor dit rapport. Het aantal MVV–aanvragen is in afgelopen vier jaar sterk gestegen. In 2000 zijn 42.622 aanvragen voor een MVV geregistreerd en vier jaar later, in 2003, is dit opgelopen tot 57.507. In grafiek 3 zijn de cijfers van asielaanvragen en MVV–aanvragen in Nederland over de periode van de afgelopen vier jaar met elkaar vergeleken. Grafiek 2: Index asielaanvragen en MVV in Nederland in jaren.
Het totaal aantal aanvragen in Nederland voor asiel en voorlopig verblijf bedraagt 317.361. Het aandeel van de MVV–aanvragen bedraagt hiervan tweederde (208.818). In grafiek 2 is duidelijk de daling van de asielaanvragen te zien en de stijging van de MVV–aanvragen tot halverwege 2002. Hierna daalt het aantal MVV–aanvragen licht. Gezinshereniging en 8
10
Door de overname van taken van de Vreemdelingendienst door de IND is het niet gelukt om gegevens te krijgen over het totaal aantal aanvragen voor reguliere verblijfsvergunningen in de onderzoeksperiode.
gezinsvorming zijn in 2003 veruit de meest voorkomende redenen voor een aanvraag voor MVV (67%). Deze daling kan een aanwijzing zijn voor een verband met de dalende asielinstroom. Wanneer veel asielzoekers als ‘kwartiermaker’ voor hun gezin naar Nederland trekken en worden toegelaten, dan is het aanvankelijk doorlopen van de stijging van het aantal MVV–aanvragen, gevolgd door een daling te verklaren. Het hele asiel beslistraject (aanvraag, beslissing, beroepsmogelijkheid) neemt betrekkelijk veel tijd in beslag. Pas als toelating wordt verkregen, kan door middel van een MVV een aanvraag voor gezinshereniging worden ingediend.
Andere verblijfsdoelen waarvoor een MVV kan worden verkregen zijn bijvoorbeeld studie, arbeid, uitwisseling, gezinsuitbreiding met adoptie– en pleegkinderen, of verblijf voor familiebezoek. In hoeverre deze aanvragen legitiem zijn of een relatie hebben met (een nieuwe vorm van) mensensmokkel is niet duidelijk. Europol constateert dat voor veel EU–lidstaten het aanvragen van visa onder valse voorwendselen een probleem is. Ook wijst Europol op misbruik van visa: migranten komen legaal binnen met een visum maar gaan na afloop van de termijn niet weg of reizen door naar een andere Schengenstaat waar zij onder een andere identiteit asiel aanvragen. Ten slotte wordt gewezen op praktijken van criminele netwerken waarbij ambassades en consulaten worden benaderd voor het verkrijgen van reisdocumenten onder het voorwendsel van zakenreis of toerisme.9 Hierbij is echter meestal geen MVV–aanvraag nodig, omdat gereisd wordt binnen de vrije termijn periode in Nederland van drie maanden.
Nationaliteiten Gelet op de verdeling van nationaliteiten van asielzoekers die in 2002 en 2003 een asielaanvraag in Nederland hebben ingediend, is in tabel 3 een top tien samengesteld van nationaliteiten die hieraan kunnen worden gekoppeld. Tabel 3: Top tien nationaliteiten asielaanvragen in Nederland in 2002–2003. Nationaliteiten
2000
2001
2002
2003
Totaal 2002–2003
Afghanistan
5.055
3.614
1.077
492
1.569
Angola
2.193
4.111
1.891
370
2.261
Burundi
335
267
452
402
854
Irak
2.773
1.329
1.022
3.472
4.494
Iran
2.543
1.519
665
555
1.220
Joegoslavië (voormalig)
3.851
648
516
393
909
Liberia
240
113
292
441
733
Nigeria
282
224
556
414
970
Somalië
2.110
1.098
538
451
989
Turkije
2.277
1.400
638
414
1.052
Overig
22.236
18.255
11.020
5.998
17.018
Totaal
43.895
32.578
18.667
13.402
32.069
Bron: IND
Basis voor deze top tien vormen de cijfers van de IND van 2002 en 2003. De voorgaande jaren zijn erbij vermeld om de ontwikkeling van de aantallen aan te geven. Bij de jaren 2000 en 9
Europol, Threat Assessment on Illegal Immigration 2003.
11
2001 staan ook landen die in deze periode niet in de top tien kunnen worden gerekend. Het aantal aanvragen in 2003 van mensen uit Irak (3.472) wordt gedeeltelijk veroorzaakt door herhaalde asielverzoeken. Vanwege de oorlog in Irak en daarmee samenhangend mogelijke nieuwe asielmotieven, hebben veel Irakezen die al in Nederland verbleven (al dan niet in enige procedure verwikkeld) een nieuwe asielaanvraag of alsnog een asielaanvraag ingediend. Doordat deze Irakezen grotendeels al in Nederland verbleven, waarvan een aantal mogelijk zelfs legaal, is de indicatie dat het hier om mensensmokkel die zich voordeed in 2003 gaat, (veel) minder sterk dan bij andere asielaanvragen.
Asielzoekers via mensensmokkel Zoals eerder aangehaald beschikt de IND over indicaties waaruit blijkt dat een kleine 80% (14.769) van de asielzoekers op een of ander manier hulp van derden heeft gekregen bij de reis naar Nederland, een reissom heeft betaald en illegaal Nederland is binnengereisd. Deze indicaties zijn gebaseerd op de cijfers van 2002 (totaal 18.667 asielzoekers) en de verklaringen van betrokkenen die hebben aangegeven met geboden hulp naar Nederland te zijn gereisd. Binnen deze groep van asielzoekers is gekeken welke tien nationaliteiten bovenaan staan, als het gaat om algemene of betaalde hulp bij hun reis naar Nederland in 2002. In grafiek 3 staat de verdeling van deze nationaliteiten. De categorie overige nationaliteiten is niet opgenomen in de grafiek, zodat de verschillen tussen de nationaliteiten beter in beeld komen. De procentuele vergelijking heeft alleen betrekking op de top tien nationaliteiten onderling. Grafiek 3: Procentuele verhouding top tien nationaliteiten met geboden hulp naar Nederland in 2002.
Opvallend in grafiek 3 is dat 35% van de personen die aangeven met geboden hulp naar Nederland te zijn gereisd, uit Irak komt. Bij 29% van de Irakezen is sprake van betaalde hulp. Het hoge aandeel van Irakezen kan deels worden verklaard door het hoge aantal asielaanvragen in 2002, maar dan zou het aandeel van Angolezen (6%) en Afghanen (niet opgenomen in deze top tien) ook hoger moeten liggen, omdat deze nationaliteiten in 2002 de top drie van asielaanvragen vormden.
12
Eén van de respondenten vanuit de beleidsmatige hoek vestigt de aandacht op de Turkse illegale migranten die naar Nederland komen. Het feit dat al een grote groep Turken zich in Nederland heeft gevestigd, heeft een aanzuigende werking. Zij maken grotendeels gebruik van het eigen sociale netwerk. Deze constatering wordt in de literatuur bevestigd en daar ook op andere nationaliteiten betrokken. Engbersen en anderen wijzen op de belangrijke rol die in Nederland gevestigde familieleden en vrienden speelden bij de komst van illegale vreemdelingen, vooral afkomstig van landen als Turkije, Kaap Verdische eilanden en Marokko.10 Zie over de rol van in Nederland verblijvende allochtone bevolkingsgroepen verder in paragraaf 2.4. (criminaliteitsrelevante factoren) De cijfers van hulp bij de reis naar Nederland zijn gebaseerd op de verklaringen van de asielzoekers. Het feit dat de Chinezen een laag aandeel hebben in deze grafiek hoeft niet te wijzen op weinig hulp bij de reis naar Nederland. Het kan bijvoorbeeld ook duiden op een mindere behoefte om een verklaring af te leggen. Zo blijkt uit de interviews met materiedeskundigen dat de smokkel van Chinezen immer actueel is. De organisatiegraad van Chinese smokkelbendes wordt het hoogst ingeschat. Chinese smokkelorganisaties voeren de verschillende taken in eigen beheer uit. Daardoor is het moeilijk om een beeld te krijgen van de organisaties en werkwijze van deze groeperingen. Wel wordt door de meeste respondenten aangegeven dat de smokkel van en door Chinezen in etappes plaatsvindt, met tussentijds verblijf in safehouses. Na betaling vervolgt de reis. Deze betaling wordt via het thuisland geregeld, doordat familie onder druk wordt gezet, of door illegale arbeid tijdens de tussenstops in de diverse landen. Ook in Nederland wordt illegale arbeid verricht door gesmokkelden, om zo aan de reissom te kunnen voldoen. Geweld en dreiging met geweld door de smokkelaars tijdens een tussenstop is volgens de respondenten geen uitzondering. In paragraaf 2.4. wordt ondermeer verder aandacht besteed aan illegaal verblijf in Nederland in relatie tot mensenmokkel.
Alleenstaande minderjarige asielzoekers (AMA’s) De daling van het aantal asielaanvragen in Nederland is in de vorige paragrafen geschetst aan de hand van de absolute aantallen en in vergelijking met de MVV–aanvragen. Binnen de groep asielzoekers is een gedeelte onder de leeftijd van achttien jaar, die zonder meerderjarige bloedverwant Nederland binnenkomt. In Nederland wordt deze categorie aangeduid als alleenstaande minderjarige asielzoekers, oftewel AMA’s. In grafiek 4 staat de vergelijking van asielaanvragen in Nederland van de afgelopen jaren vermeld, met daarbij het aandeel van AMA’s. Grafiek 4: Aantal asielaanvragen in Nederland per jaar.
10
Engbersen et al., De ongekende stad en Illegale vreemdelingen in Nederland, omvang, overkomst, verblijf en uitzetting (met name pag. 85).
13
Zoals eerder aangegeven is het aantal asielaanvragen in Nederland sterk teruggelopen over de totale periode, hoewel 2002 en 2003 in grafiek 4 een minder sterke daling laten zien. In 2002 werden 18.667 asielaanvragen bij de IND in behandeling genomen en in 2003 13.402. De instroom van AMA’s is ook afgenomen, van 17,3% in 2002 naar 9,0% in 2003. Mogelijke verklaringen voor de afname van het aandeel minderjarige alleenstaande asielzoekers kunnen zijn de strengere controles en de wijziging in het beleid dat AMA’s die ouder zijn dan veertien jaar bij hun asielaanvraag tot hun achttiende jaar als AMA in Nederland mogen blijven, maar daarna terug moeten naar hun land van herkomst.
Een respondent geeft de mogelijke dreiging aan van AMA’s die uit oorlogsgebieden komen en in de illegaliteit kunnen verdwijnen na afwijzing op grond van betrokkenheid bij ernstige misdrijven in het land van herkomst. 11Door hun verleden kan de stap naar criminaliteit kleiner worden.
Tewerkgestelde illegaal verblijvende vreemdelingen Engbersen en anderen hebben in 2002 een onderzoek naar illegale vreemdelingen in Nederland gepubliceerd. 12Daarbij is aandacht besteed aan mensensmokkel, waarbij zowel illegale vreemdelingen die asiel aanvroegen zijn bevraagd, als illegale vreemdelingen die dat niet deden. De uitkomst was dat van de 63 bevraagde asielzoekers 55 naar Nederland waren gereisd met hulp van een smokkelaar. Van de 89 niet–asielzoekers waren dat er 11. Dat is een aanwijzing dat de rol van mensensmokkelaars bij de inreis van asielzoekers groter is dan bij de inreis van niet–asielzoekers. Dit onderzoek heeft zich, waar het de rol van mensensmokkel betreft, toegespitst op de wijze waarop de illegale vreemdelingen Nederland zijn binnengekomen. In veel mindere mate is benoemd of mensensmokkel een rol speelt bij het illegale verblijf in Nederland. Er worden wel uitspraken gedaan over het aantal illegale vreemdelingen dat zwart werkt, namelijk 94 van de 156 op dit punt bevraagde illegale vreemdelingen. Verder wordt aangegeven dat de ondersteuning van de smokkelaars zich niet per definitie beperkt tot de reis: “Uit de gesprekken met respondenten komen drie elementen naar voren die verder gaan dan betaalde ondersteuning bij ‘wederrechtelijke binnenkomst’: 1) het influisteren van een asielverhaal, 2) het bepalen van land van bestemming en 3) het verzorgen van een werkplek in het land van bestemming”. Bij het onderzoek voor Mensensmokkel in beeld 2002–2003 naar de omvang van mensensmokkel is gekeken naar gegevens van de Arbeidsinspectie over illegale tewerkstelling. Daarbij is bezien in hoeverre onder aangetroffen illegaal tewerkgestelden ook illegaal verblijvende vreemdelingen zijn, hoe groot hun aandeel dan is en wat de belangrijkste nationaliteiten zijn. De betekenis hiervan voor mensensmokkel is de volgende. De wettelijke omschrijving van mensensmokkel is breder dan het feitelijk op illegale wijze over de grens brengen van vreemdelingen. De wet stelt strafbaar degene die (bewust en uit winstbejag) “behulpzaam is bij het [een derde] verschaffen van toegang tot of verblijven in Nederland”. Met andere woorden: de wetgever verstaat onder mensensmokkel zowel hulp bij illegale toegang als hulp bij illegaal verblijf, waarbij het een los kan voorkomen van het ander. Dit onderscheid is in het nieuwe wetsartikel gehandhaafd. De wetgever laat daarbij ten aanzien van de hulp bij toelating het 11
12
14
Art. 1F van het Vluchtelingenverdrag legt Nederland de verplichting op een asielzoeker uit te sluiten van het recht op asiel indien deze verantwoordelijk kan worden gehouden voor misdrijven tegen de vrede, misdrijven tegen de menselijkheid, oorlogsmisdrijven of ernstige niet–politieke misdrijven. Engbersen et al., Illegale vreemdelingen in Nederland, omvang, overkomst, verblijf en uitzetting. Met name pag. 87-94.
vereiste van winstbejag vallen, bij hulp bij illegaal verblijf niet. Gezien de delictsomschrijving kan degene die het illegaal verblijf van een vreemdeling faciliteert, bijvoorbeeld door hem door middel van illegale tewerkstelling een inkomen te verschaffen, zich schuldig maken aan mensensmokkel. Dit geldt ook indien de betreffende vreemdeling ooit legaal Nederland is binnengereisd maar inmiddels — bijvoorbeeld omdat zijn verblijfsrecht is verlopen — illegaal in Nederland verblijft. Wel is, wil sprake zijn van mensensmokkel, vereist dat degene die de illegaal te werk stelt, dit doet uit winstbejag en daarbij weet of had moeten weten dat de tewerkgestelde illegaal in Nederland verblijft. Op basis van de gegevens van de Arbeidsinspectie kunnen geen harde uitspraken worden gedaan over de omvang van mensensmokkel, hiervoor is nader onderzoek vereist. Er is een aantal redenen waarom aan de cijfers van de Arbeidsinspectie niet meer dan een ruwe indicatie kan worden ontleend. Voorop wordt gesteld dat bij de aangetroffen illegaal tewerkgestelde vreemdelingen geen gericht onderzoek is gedaan naar de betrokkenheid bij mensensmokkel. Verder is de pakkans — ook blijkens de uitspraken van de materiedeskundigen — klein, waardoor het niet zeker is dat het beeld dat uit deze cijfers naar voren komt representatief is voor de totale populatie van illegaal tewerkgestelden. Bovendien is door de wijze van registreren niet uit te sluiten dat er sprake is van dubbeltellingen (zie kader) en voorts kan uit de cijfers niet worden afgeleid of degenen die de illegalen werk aanboden, zich bewust waren van het illegale verblijf van deze personen. Aangenomen mag overigens worden dat dit in een belangrijk aantal gevallen wel zo is geweest. Ten slotte is in de periode 2000–2003 het beleid ten aanzien van het opsporen van illegale arbeid veranderd. De uitbreiding van de capaciteit van de SIOD — die zich richt op grotere zaken — kan leiden tot een verschuiving in het soort strafrechtelijke onderzoeken dat naar illegale arbeid wordt uitgevoerd, en daarmee ook van het aandeel van de illegaal tewerkgestelde vreemdelingen dat ook illegaal in Nederland verblijft. De Arbeidsinspectie heeft bij het verstrekken van de cijfers — die niet zijn verzameld met het doel de omvang van mensensmokkel inzichtelijk te maken — gewezen op het feit dat dubbeltellingen niet zijn uit te sluiten. De cijfers geven de aantallen aangetroffen illegaal tewerkgestelden weer, als gevolg waarvan strafrechtelijke opsporingsonderzoeken naar illegale tewerkstelling zijn gestart. Een onderzoek kan naar aanleiding van hetzelfde incident zich zowel richten tegen de feitelijke werkgever (de inlener) als tegen de leverancier van de illegaal tewerkgestelden (de uitlener). In het geval bij een onderzoek bijvoorbeeld illegaal tewerkgestelden worden aangetroffen die zijn aangeleverd door een uitzendbureau waartegen ook een onderzoek wordt ingesteld, kunnen dezelfde illegaal tewerkgestelden daarom meermalen in de gegevens worden opgenomen.
De gegevens van de SIOD/Arbeidsinspectie zijn in onderstaande tabel verwerkt. Tabel 4: Overzicht illegaal tewerkgestelden en illegaal verblijf in Nederland periode 2000–2003. Jaar
Aangetroffen illegaal tewerkgestelden Waarvan illegaal in NL verblijvend
Percentage illegaal verblijf
2000
3.077
2.034
66,1
2001
2.724
1.785
65,5
2002
2.497
1.896
75,9
2003
2.906
2.228
76,7
Bron: Arbeidsinspectie
Uit de gegevens komt naar voren dat het aantal aangetroffen illegaal tewerkgestelden in de onderzoeksperiode ongeveer gelijk was aan de periode 2000–2001 (respectievelijk 5.403 en 5.801). Zoals hiervoor al uiteen is gezet kan pas sprake zijn van een mogelijk verband tussen illegale
15
tewerkstelling en mensensmokkel indien de illegaal tewerkgestelde ook illegaal in Nederland verblijft. In de periode 2000–2001 was dit bij 3.819 aangetroffen illegaal tewerkgestelden het geval, in de periode 2002–2003 in 4.124 gevallen. Het aandeel illegaal verblijvenden in het totaal van de aangetroffen illegaal tewerkgestelden is daarmee gestegen. Uitgaande van een geschatte omvang van de illegale arbeidsmarkt van 35.000–50.000 arbeidsjaren13, is deze stijging niet zonder betekenis. Het zou dan kunnen gaan om een toename van enkele duizenden mogelijke gevallen van mensensmokkel. Zoals eerder is opgemerkt is om deze uitspraak nader te kunnen concretiseren verder onderzoek noodzakelijk. Bovendien is een relatief groot percentage van de aangetroffen illegaal tewerkgestelden afkomstig uit de in mei 2004 tot de Europese Unie toegetreden lidstaten. Zoals naar voren komt bij de bespreking van de gevolgen van de uitbreiding van de Europese Unie (paragraaf 2.6), zullen deze onderdanen vanaf de toetredingsdatum vrijwel nooit illegaal in Nederland verblijven en kan het faciliteren van hun verblijf dus ook niet worden aangemerkt als mensensmokkel. Polen, Turken, Bulgaren en Chinezen waren zowel in de periode 2002–2003 als in de periode daarvoor sterk oververtegenwoordigd onder de aangetroffen illegaal tewerkgestelden, ook binnen de groep die illegaal in Nederland verbleef.
Strafrechtelijke onderzoeken in Nederland 2002 en 2003 In de voorgaande paragrafen is een beeld geschetst van de instroom van asielzoekers in Europa en Nederland aan de hand van gegevens van de IND, waarbij indicaties voor de omvang van mensensmokkel zijn geanalyseerd. Naast deze kwantitatieve gegevens is door medewerkers van de KMar en het IAM informatie verzameld over strafrechtelijke onderzoeken inzake mensensmokkel (art. 197a WvSr.) over de periode 2002 en 2003. Doel hiervan is ondermeer dat aan de hand van deze informatie over concrete feiten een beeld kan worden gegeven over de omvang en met name de vormen van mensensmokkel. Dit beeld is in die zin beperkt met betrekking tot de omvang, dat het alleen wordt geschetst aan de hand van bekende feiten en zicht op mensensmokkel buiten deze gegevens van de opsporingsinstanties — afgezien van de al besproken asielcijfers en cijfers inzake illegale tewerkstelling — nauwelijks voorhanden is. Hierbij speelt de aard van het delict mensensmokkel een belangrijke rol. De gesmokkelde is zelf opdrachtgever van de smokkelaar en in die zin geen slachtoffer. De bereidheid tot het doen van aangifte en het verlenen van medewerking aan het oplossen van het misdrijf is daardoor laag. Wanneer de gesmokkelde er bovendien voor kiest om illegaal in Nederland te blijven zal contact met de overheidsinstanties worden gemeden. Voor de beschrijving van de vormen van mensensmokkel is de informatie uit de strafrechtelijke afgesloten onderzoeken zeer nuttig. Aan de hand van de feiten uit de onderzoeken kan ondermeer informatie worden opgetekend over modus operandi, de reisroutes, het daderprofiel (paragraaf 2.2.) en de gesmokkelden (paragraaf 2.3.). Uitgangspunt voor de feiten die bij deze rapportage zijn betrokken vormen strafrechtelijke onderzoeken in Nederland met betrekking tot art.197a WvSr., die zijn afgesloten in 2002 of 2003. De feiten kunnen dus ook in de periode voor 2002 hebben plaatsgevonden. Het is ook mogelijk dat feiten uit de onderzoeksperiode buiten beschouwing zijn gebleven, omdat het onderzoek eind 2003 nog niet is afgesloten. Na inventarisatie van de onderzoeken die aan deze criteria voldoen, blijken in totaal 267 onderzoeken bruikbaar voor verdere analyse. Bij de 267 onderzoeken is een verdeling gemaakt tussen grote en kleine onderzoeken. Wanneer een onderzoek binnen drie dagen is afgesloten, is het in deze rapportage gerekend tot de kleine onderzoeken (incidenten). Onderzoeken die langer duren dan drie dagen worden gerekend tot de grote onderzoeken. Voor deze verdeling is gekozen, omdat de verschillen 13
16
SIOD, Sociale Fraude in het Vizier pag. 25, waar onderzoek wordt aangehaald van Visser en Van Zevenbergen.
in opzet van de onderzoeken tussen de grote en kleine onderzoeken te groot zijn om ze bij analyse onder één noemer te beschrijven en te vergelijken. Zo heeft bijvoorbeeld het langst lopende grote onderzoek in de analyseperiode 655 dagen geduurd. De kleinste onderzoeken zijn binnen een dag afgesloten. In grafiek 5 is een overzicht opgenomen van de verdeling van grote en kleine onderzoeken in de onderzoeksperiode 2002 en 2003. Grafiek 5 : Overzicht aantal strafrechtelijke onderzoeken in Nederland in 2002 en 2003.
In 2003 zijn meer strafrechtelijke onderzoeken afgesloten dan in 2002 (184 tegen 83). De grootste stijging is terug te vinden bij de kleine onderzoeken, van 55 in 2002 naar 142 in 2003. Bijna een kwart van de in totaal 70 grote strafrechtelijke onderzoeken heeft een maand gedraaid. Het langste onderzoek heeft (met tussenpozen) bijna twee jaar in beslag genomen. Bij de 197 kleine onderzoeken heeft bijna een kwart drie dagen in beslag genomen. De rest van de kleine onderzoeken heeft minder dan drie dagen geduurd. Verreweg de meeste onderzoeken zijn opgepakt door de KMar en gestart naar aanleiding van een aanhouding op heterdaad. Bij de kleine onderzoeken is dat in praktisch alle 197 zaken het geval. Bij de grote onderzoeken is dit 49 maal (van de totaal 70 grote onderzoeken) de aanleiding. Andere redenen voor het starten van een groot onderzoek zijn het doen van aangifte (3), doorstart van een ander onderzoek (2), informatie van een criminele inlichtingen eenheid (4), informatie via projectvoorbereiding (8) en onderzoeksvoorstellen van het IAM (3). Bij één op de vijf strafrechtelijke onderzoeken (25 grote en 35 kleine onderzoeken) blijkt winstbejag moeilijk bewijsbaar. Zoals het art.197a WvSr. is samengesteld ten tijde van de onderzoeksperiode, is dit een essentieel element van het ten laste te leggen wetsartikel mensensmokkel. De wijziging van art.197a WvSr. is op 1 januari 2005 van kracht geworden. Door deze verruiming van de wet hoeft winstbejag alleen nog tijdens het verblijf van de gesmokkelden te worden aangetoond en niet meer bij de toegang of doorreis. Hiermee wordt mensensmokkel minder moeilijk te bewijzen en vallen meer handelingen binnen de delictsomschrijving. Zie paragraaf 2.5 over trends en prognoses.
Strafrechtelijke aanpak van mensensmokkel in Nederland Naast de gegevens van de strafrechtelijke onderzoeken is informatie uit het Algemene Documentatieregister van het OM opgevraagd. Dit register wordt beheerd door de Centrale Justitiële Documentatie van het Ministerie van Justitie en bevat gegevens over personen waartegen door middel van een proces verbaal aangifte is gedaan vanwege een strafbaar feit. Gegevens uit dit register zijn meegenomen in de analyse wanneer het delict mensensmokkel in de dagvaarding is opgenomen. De cijfers van het OM geven een beeld van de
17
omvang van mensensmokkelzaken die in Nederland door Justitie zijn behandeld. In tabel 5 staan de jaartotalen van de negentien arrondissementsparketten, gebaseerd op zaken onder art.197a WvSr. Tabel 5: Aantal mensensmokkeldossiers ingeschreven bij de arrondissementsparketten van het OM op jaarbasis14. parket Alkmaar
Pleegjaar
Totaal
2000
2001
2002
2003
–
–
–
–
– 52
Almelo
23
8
7
14
Amsterdam
27
13
22
7
69
Arnhem
5
11
9
7
32
Assen
8
5
2
1
16
Breda
24
23
14
8
68
Den Bosch
19
10
18
6
53
Den Haag
16
1
–
5
22
15
–
Dordrecht
–
–
–
Groningen
4
1
1
–
6
60
38
35
27
160
Leeuwarden
2
1
1
1
5
Maastricht
5
4
4
6
19
Middelburg
16
5
4
13
38
Roermond
9
20
5
7
41
Rotterdam
34
44
22
20
120
–
–
5
–
5
14
10
13
5
42
Haarlem
Utrecht Zutphen Zwolle totaal
–
2
10
8
3
23
268
204
169
130
771
Bron: OM (peildatum 22 maart 2004)
Uit de cijfers van tabel 5 blijken de parketten van Haarlem en Rotterdam de meeste dossiers te hebben behandeld waarin het delict mensensmokkel ten laste is gelegd. De cijfers over 2002 en 2003 zullen waarschijnlijk nog stijgen in verband met een naijleffect. Het onderlinge verschil tussen sommige parketten is groot. Zo zijn van de parketten Alkmaar en Dordrecht, uitgaande van het OM–bestand, geen zaken bekend waarbij art.197a WvSr. is behandeld. Ruim 20% van alle dossiers met betrekking tot mensensmokkel wordt door het parket van Haarlem behandeld. Verreweg de meeste zaken worden aangedragen door de KMar Schiphol. De cijfers laten een daling zien in het aantal aangeboden dossiers bij de verschillende arrondissementsparketten in Nederland. De cijfers van tabel 5 hebben een paar beperkingen. De gegevens zijn gesorteerd op het aantal dossiers met betrekking tot art.197a WvSr. In één dossier kunnen meerdere zaken en/of delicten staan met betrekking tot mensensmokkel. De cijfers kunnen geen zicht geven op de capaciteit die de parketten hebben vrijgemaakt voor de mensensmokkelzaken. Ook is in deze tabel geen onderscheid te maken tussen grote en kleine onderzoeken.
14 15
18
De totalen wijken af van Mensensmokkel in Beeld 2000–2001, omdat een andere methode is gekozen voor het filteren van zaken. Bij dit smokkelbeeld is gefilterd op dossiers, waarbij meerdere zaken in een dossier kunnen zitten. Uit navraag blijkt dat het parket Dordrecht 1 zaak in 2003 heeft behandeld. Voor de tabel is echter uitgegaan van de gegevens zoals deze op de peildatum door het OM zijn aangeleverd voor deze rapportage.
De benodigde specialistische kennis en expertise voor de complexe mensensmokkelzaken kan pas in de loop van meerdere opvolgende onderzoeken worden opgebouwd. Niet ieder parket kan of wil het zich veroorloven om gedurende langere tijd hiervoor capaciteit en tijd vrij te maken. Dit geldt met name voor de grote strafrechtelijke onderzoeken. Voor een uitgebreidere bespreking van dit probleem wordt verwezen naar de behandeling van de vierde deelvraag in paragraaf 2.4., namelijk welke factoren van belang zijn ten aanzien van mensensmokkel in relatie tot Nederland. De verschillen tussen de parketten kunnen deels worden verklaard door de mate van activiteit van de opsporingsdiensten en de mate waarin de problematiek zich ook voordoet. Naast de complexe aard van mensensmokkelonderzoeken en de noodzaak tot het opbouwen en onderhouden van specialistische kennis, spelen nog andere factoren een rol bij het bepalen van de inspanningen van politie en KMar voor de bestrijding van mensensmokkel. Mensensmokkelonderzoeken leggen een groot beslag op de capaciteit en tijd van de opsporingsdiensten, terwijl ook aan andere vormen van criminaliteit aandacht moet worden besteed. Het zijn vaak complexe en specialistische onderzoeken, met meestal een internationaal karakter. Samenwerking met buitenlandse diensten en gebruik van tolken geven een extra belasting tijdens het onderzoek. Bovendien is de regelgeving bij mensensmokkelonderzoeken ingewikkeld (bijvoorbeeld het doorlaatverbod en het winstbejag). Ook hiervoor geldt een verwijzing naar paragraaf 2.4., waar nader wordt ingegaan op de bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving en het samenspel hiertussen.
Onderstaand overzicht toont het aantal mensensmokkelzaken dat door de diverse opsporingsinstanties in de afgelopen vier jaar bij het OM is aangedragen. Tabel 6 : Aanlevering bij het OM naar instantie op zaakniveau van art. 197a WvSr. per jaar. Pleegjaar Opsporingsdienst Kmar diensten Schiphol Kmar overige districten/brigades Regionale politie Overige opsporingsdiensten Totaal
Totaal
2000
2001
2002
2003
89
87
43
44
263
60
30
33
26
149
115
86
89
60
350
4
1
4
–
9
268
204
169
130
771
Bron: OM (peildatum 22 maart 2004)
De politiediensten hebben 45% van de onderzoeken aangeleverd bij het OM. Uit tabel 6 blijkt, zoals eerder vermeld, dat de KMar met 53% de meeste onderzoeken draait op het gebied van mensensmokkel. De KMar–diensten op Schiphol nemen met 34% (263) van het totaal aantal zaken een belangrijke positie in.
VORMEN VAN MENSENSMOKKEL Organisatiegraad Het type organisatie dat in beeld is gekomen bij de grote strafrechtelijke onderzoeken staat vermeld in grafiek 6. In de grafiek wordt een verdeling gemaakt naar vier vormen van organisatiegraad.
19
Grafiek 6 : Soort organisatie grote strafrechtelijke onderzoeken in Nederland periode 2002–2003.
In de meeste onderzoeken opereren smokkelaars samen met anderen. Bij twintig onderzoeken is sprake van individueel opererende smokkelaars. Bij deze onderzoeken zijn geen relaties met een netwerk of organisatie vastgesteld. Bij 15 van de 70 onderzoeken is sprake van een gelaagde organisatie. Deze vorm van organisatie wordt gekenmerkt door een hiërarchische taakverdeling. Te denken valt aan verschillende taken zoals de verstrekker van valse reis– en verblijfsdocumenten en paspoorten, de begeleider van transporten, de onderdakverschaffer en de leiding van de organisatie. De gelaagde organisatie komt relatief gezien vaak voor bij Chinese smokkelorganisaties. Dit beeld wordt bevestigd door de ervaringen van de respondenten. Bij eveneens 15 van de 70 onderzoeken wordt door de smokkelaars gebruikt gemaakt van zogenaamde gelegenheidsnetwerken. Hiervan is sprake als netwerken onderling van elkaars diensten en kennis gebruik maken. In het Nationaal dreigingsbeeld wordt hierover opgemerkt dat criminele netwerken, meer dan piramidale netwerken, eerder geneigd zijn tot samenwerking dan tot concurrentie. Mensensmokkelnetwerken wisselen bijvoorbeeld paspoorten uit om tot een betere match te komen (hier wordt gedoeld op de inzet van een lookalike paspoort) en ook worden tijdelijke onderduikadressen gedeeld.16 Bij 10 onderzoeken is sprake van een netwerk. Over de periode dat smokkelaars met elkaar samenwerken is niet veel bekend. Wel blijkt dat wanneer sprake is van een langere samenwerking, dit relatief gezien vaker voorkomt bij de gelaagde organisaties. Bij de kleine onderzoeken is meestal sprake van individueel optreden. Meestal één of twee smokkelaars, die met behulp van eigen vervoer iemand over de grens smokkelen.
Modus operandi Een groot deel van de respondenten geeft aan dat de vormen van smokkel de laatste jaren niet veel zijn veranderd, uitgezonderd een kleiner aantal aangetroffen gesmokkelden per transport. Wanneer smokkelaars met een bepaalde methode door de opsporingsdiensten worden gesignaleerd, wordt deze modus operandi niet zelden afgewisseld met een andere bekende methode. Europol bevestigt dit laatste beeld: “The variety of facilitation methods used by different networks, and the way that they are constantly evolving means that the threat continues to shift, and thereby increases until such time as law enforcement identifies the nature of the shift and develops counter–measures”17.
16 17
20
DNRI/KLPD, Nationaal dreigingsbeeld zware of georganiseerde misdaad, 2004, pag. 24. Europol, Threat Assessment on Illegal Immigration 2003, pag. 17.
Uit verschillende interviews en strafrechtelijk onderzoeken blijkt een voorkeur van sommige nationaliteiten van smokkelaars voor een bepaalde modus operandi. Zo kiezen Chinese smokkelorganisaties vaker voor het onderbrengen van gesmokkelden in safehouses tot het volgende transport. Hun routes lopen vaak via Tsjechië en Duitsland naar Nederland en door naar het Verenigd Koninkrijk. In het verleden ging het om transporten van tientallen tegelijk in vrachtauto’s. De laatste jaren wordt vaker gereisd in kleinere aantallen en met personenauto’s. Chinezen verzorgen de gehele reis. Van Irakezen, Afghanen en Indiërs is bekend dat zij vaker een gedeelte van de reis verzorgen, op het grondgebeid waar zij bekend zijn. De smokkelaars laten de mensen met personenauto’s of met de trein naar Nederland reizen en op parkeerplaatsen in huiftrailers klimmen, om zo het laatste stuk van de reis naar het Verenigd Koninkrijk af te leggen. Opvallend vaak wordt door respondenten eenzelfde rol toebedeeld aan Albanezen die betrokken zijn bij mensensmokkel. Vaak verzorgen zij het laatste deel van de smokkel, door te helpen bij het vinden van locaties waar de gesmokkelden in huiftrailers (met eindbestemming Verenigd Koninkrijk) kunnen klimmen langs snelwegen. Tot slot vallen Somaliërs op doordat zij, meer dan andere nationaliteiten, gebruik maken van vervalste reisdocumenten en zogenaamde lookalikes. Daar waar sprake is van een foto, zorgen smokkelaars ervoor dat een gelijkend persoon op het paspoort reist. Aangifte van vermissing/ diefstal van het paspoort door de eigenaar wordt niet of in een later stadium gedaan. Begin 2000 tot midden 2003 reisden relatief veel Somaliërs via deze methode per vliegtuig. Volgens de Britse collega’s worden verhoudingsgewijs vaak Nederlandse documenten misbruikt door Somaliërs. In welk land het eerste contact voor de smokkelreis tussen de smokkelaar en de gesmokkelde plaatsvindt is bij de meeste onderzoeken moeilijk aan te geven. Het is niet echt duidelijk of het contact in het land van herkomst of in het bestemmingsland (bijvoorbeeld via asielzoekerscentra of koffiehuizen) wordt gelegd. Nederland wordt wel regelmatig genoemd, net als Duitsland. De overige landen zijn te divers om een uitspraak over te doen. Bij verreweg de meeste transporten in de periode 2002–2003, wordt blijkens de afgesloten onderzoeken gebruik gemaakt van personenauto’s, al dan niet gevolgd door vervoer via de ferry’s naar het Verenigd Koninkrijk. Het vliegtuig en de trein volgen op afstand als transportmiddel voor de gesmokkelden. Opgemerkt wordt dat het beeld dat uit de onderzoeken naar voren komt niet geheel strookt met de bevindingen in het Nationaal dreigingsbeeld, althans daar waar het gaat om de frequentie van de inzet van transportmiddelen. In het Nationaal dreigingsbeeld wordt de inschatting uitgesproken dat bijna de helft van de gesmokkelden via de weg of per spoor Nederland binnenkomen, bijna een kwart via een luchthaven en de rest langs onbekende wegen.18 Ten aanzien van vliegtuigen als middel voor mensensmokkel komt uit Europolinformatie19 naar voren dat luchthaven Schiphol hier een belangrijke rol speelt: van de twaalf genoemde luchtroutes naar de Europese Unie eindigen er vijf in Amsterdam: • Quito–Guayaquil (Equador) – Amsterdam; • Lagos (Nigeria) – Amsterdam (waarbij een aansluitende route genoemd wordt van Harare (Zimbabwe) naar Lagos); • Shanghai (China) – Hong Kong – Amsterdam; • Istanbul (Turkije) – Moskou – Amsterdam; • Bangkok (Thailand) – Singapore – Johannesburg – Curaçao – Amsterdam. 18 19
DNRI/KLPD, Nationaal dreigingsbeeld zware of georganiseerde criminaliteit, 2004, pag. 61. Europol, Threat Assessment on Illegal Immigration 2003.
21
Gebruik van de bus komt in deze periode weinig voor, uitgaande van de informatie uit de onderzoeken. Verschillende respondenten geven wel aan dat het vervoer via taxi’s en bussen toeneemt. Vaak reizen de mensen ongedocumenteerd. In België worden reguliere chauffeurs op vrachtwagens uit Oost-Europa aangetroffen, waarbij de bijrijder onder valse papieren meerijdt. Ook de Thalys en andere internationale treinen worden genoemd als punt van aandacht voor het gebruik van mensensmokkel. In het openbaar vervoer vallen mensen minder op en de reiskosten zijn laag. Een voormalig leider van opsporingsonderzoeken: “Het feit dat controle op (internationale) treinen moeilijk uitvoerbaar is, trekt illegale migranten aan om op deze wijze te reizen. Het voordeel van deze vorm van transport is dat de gesmokkelde niet opvalt bij grote stations tussen grote groepen reizigers. Omdat inzicht ontbreekt, is nauwelijks iets te zeggen over de omvang van mensensmokkel via het netwerk van de treinen. Wel blijkt uit strafrechtelijke onderzoeken dat regelmatig de trein wordt genoemd als onderdeel van een reistraject.”
Naast het wegenverkeersnetwerk geven de Belgische respondenten aan dat in hun land smokkel via kleine luchthavens met sportvliegtuigjes in opkomst is. Door de kleine groepen gesmokkelden en de weinig intensieve controle is de pakkans klein. Een andere modus operandi wordt gesignaleerd door een respondent uit de groep opsporing: “Het plaatsen van personen op de bemanningslijst van schepen die de haven aandoen, is een ideale manier om ongemerkt mensensmokkel uit te voeren. Leden op de bemanningslijst mogen vrij passagieren..... Een variant op deze methode is dat een Nederlands bedrijf een vreemdeling aanschrijft om in Nederland op een schip aan te monsteren. De vreemdeling kan zich dan in zijn land van herkomst (het gaat veelal om Filippijnen en Kaapverdianen) wenden tot het Nederlandse consulaat en een visum voor Nederland verkrijgen. Is de vreemdeling eenmaal in Nederland dan kan hij probleemloos hier blijven, zonder aanmonsteren en zonder dat iemand dit controleert. Het is zelfs niet moeilijk om het visum verlengd te krijgen door bij de Vreemdelingendienst aan te geven dat het eerste schip niet doorging, maar dat er over zoveel weken een nieuw schip komt waarop wel plaats voor hem is.”
Bijkomend probleem met zeemansboekjes is dat zeker 2000 soorten worden uitgegeven die bovendien niet zijn voorzien van enig echtheidskenmerk. Een indicatie dat deze modus operandi wordt benut is de constatering dat het aantal visumaanvragen voor aanmonstering op een bepaald schip in sommige gevallen veel te hoog is voor het aantal bemanningsleden die het schip kan herbergen, bijvoorbeeld veertig aanvragen voor een schip met zes bemanningsleden. Respondenten geven, waar het gaat over reisroutes, onder meer aan dat de rol van Nederland als doorvoerland van mensensmokkel groot is. Vooral het Verenigd Koninkrijk maar ook de Scandinavische en de Noord-Amerikaanse landen zijn belangrijke bestemmingslanden voor mensensmokkel vanuit of via Nederland. Van de West–Europese landen speelt Nederland bovendien klaarblijkelijk ook een relatief belangrijke rol als transitland voor smokkel richting Duitsland (al dan niet als onderdeel van een route naar Scandinavië): In 2003 werden aan de Duitse grens 293 gesmokkelden vanuit Nederland tegengehouden, in 2002 188. Dat zijn er tamelijk veel als de cijfers worden vergeleken met de aantallen gesmokkelden uit Frankrijk, België, Luxemburg en Zwitserland (in 2003 vanuit Nederland twee maal zoveel als vanuit al de genoemde landen samen). Het was bovendien 6% van het totaal aantal gesmokkelde personen dat aan de Duitse grenzen werd onderkend.20 Dit percentage lijkt aan betekenis te 20
22
BGS Grenszchutzdirection, Unerlaubte Einreise und Schleusungskriminalität, Jahresbericht 2003, pag. 11
winnen als hierbij in overweging genomen wordt dat de grens met Nederland een binnengrens van de Europese Unie is, met bijhorend milder controleregime. De oostelijke grenzen van Duitsland waren in de onderzoeksperiode grotendeels buitengrenzen van de Europese Unie. Door Europol21 worden de volgende reisroutes naar de Europese Unie genoemd: - De route door het gebied van de oostelijke Middellandse Zee. Veelal in wrakke schepen naar de kusten van Griekenland, Frankrijk en Italië vanuit verzamelpunten in Istanbul, Damascus, Beiroet, Amman en Tripoli. Genoemde nationaliteiten zijn bijvoorbeeld Irak, Iran, Pakistan, India, Centraal Afrikaanse landen en China. -
De Noordafrikaanse route. In kleine schepen vanuit Marokko via de straat van Gibraltar naar Spanje. Genoemde nationaliteiten zijn Somaliërs, Ethiopiërs, Algerijnen, Sierra Leoners en andere onderdanen van west en zuid Afrikaanse landen. Aanvoerroutes lopen door Libië en soms via Tunesië.
-
De Balkan–route. Deze route neemt waarschijnlijk in betekenis toe. Hierlangs reizen vooral Koerden, Irakezen, Pakistanen, Chinezen en Albanezen. De route loopt door Griekenland via Turkije naar Bulgarije, Roemenië, Hongarije, Slowakije, Tsjechië en dan door naar het Noordelijke gedeelte van de EU. Een zijtak loopt via Griekenland via Macedonië, Albanië naar Italië. Een andere zijtak loopt vanuit de Balkan–landen door Bosnië–Hercegovina, Kroatië en Slovenië22 via Oostenrijk of Duitsland de Europese Unie binnen.
-
De West–Afrikaanse Atlantische kustroute. Ook deze neemt in belang toe. Een tak begint van verzamelpunten in Nigeria, Gambia, Ghana en Senegal, waarvandaan vreemdelingen als verstekeling in vrachtschepen naar Europa reizen. De andere tak ontspringt ten zuiden van de Sahara, er wordt gebruik gemaakt van kleine schepen die naar de Canarische eilanden varen.
-
De centraal en Oost–Europese route brengt gesmokkelden vanuit Rusland naar de Baltische staten of naar Polen, waarna wordt doorgereisd richting Duitsland.
Het lijkt aannemelijk dat deze reisroutes relevant zijn voor de mensensmokkel naar Nederland: belangrijke nationaliteiten die in Nederland met mensensmokkel in verband worden gebracht zijn bijvoorbeeld zowel Turken als Irakezen (al dan niet Koerdisch), Chinezen, Nigerianen en Ghanezen. Diezelfde nationaliteiten worden in verband gebracht met genoemde routes. Zie hierover de bespreking van de gegevens van de IND en de SIOD/Arbeidsinspectie en de gegevens uit de afgesloten strafrechtelijke onderzoeken en het verdachtenbestand van het OM, die besproken worden in de paragrafen 2.1., 2.2. en 2.3. Bij 15 van de 70 grote onderzoeken is geconstateerd dat de gesmokkelden zijn uitgebuit. Hieronder valt bijvoorbeeld een inhumane wijze van vervoer of het tegen een zeer laag loon illegaal tewerk stellen. Ook is tijdelijke opvang in (krappe) zogenaamde safehouses met minimale voorzieningen tegen onevenredig hoge huurprijzen vastgesteld. Bij de meeste onderzoeken is niet bekend of de opvang is verzorgd door landgenoten van de gesmokkelden, bij 22 van de 70 grote onderzoeken bleek dit wel het geval. In de toekomst kan het gegeven van uitbuiting — gezien de aanstaande wetswijziging in de delictsomschrijvingen van mensensmokkel en mensenhandel — leiden tot een grotere overlap tussen deze misdrijven. Zie hiervoor de deelrapportage over trends en prognoses. 21 22
Europol, Threat Assessment on Illegal Immigration 2003. In DNR/KLPD, Misdaad zonder grenzen, criminaliteitsanalyse Oost–Europa, pag. 62, wordt de Sloveense hoofdstad Ljubljana als knooppunt genoemd.
23
Uit de interviews met materiedeskundigen blijkt dat het gebruik van geweld tussen Albanezen en andere bevolkingsgroepen voorkomt. Zij worden als meest gewelddadige groep gezien. De Chinese smokkelaars worden ook door een aantal respondenten aangewezen als gewelddadig.
Reissom Hoeveel betaald wordt voor de reis varieert per onderzoek van minder dan 1.000 euro tot boven de 20.000 euro. In het algemeen geldt dat reizen over korte afstand met eenvoudig vervoer goedkoper is, dan reizen over grotere afstanden, met vervalste of valse reisdocumenten. In tabel 7 staat een verdeling van de geschatte bedragen in de strafrechtelijke onderzoeken. Tabel 7: Overzicht schatting reissom strafrechtelijke onderzoeken 2002–2003. reissom in euro’s
grote onderzoeken
kleine onderzoeken
<
1.000,–
20
3
<
6
5.000,–
10
< 10.000,–
10
2
< 20.000,–
6
2
> 20.000,–
3
2
Onbekend
21
182
Totaal
70
197
Bron: KMar / IAM
Bij 20 van de 70 grote onderzoeken is bekend dat een reissom is betaald onder de 1.000 euro. Bedragen tussen de 10.000 en 20.000 euro worden bij 6 grote onderzoeken en 2 kleine onderzoeken genoemd. Boven de 20.000 euro is door de gesmokkelden betaald bij 3 grote en 2 kleine onderzoeken. Een aantal respondenten geeft aan dat de bedragen de laatste jaren vrij constant zijn. Zoals gezegd ligt het voor de hand dat de prijzen hoger liggen, wanneer de afstand groter is, een sneller vervoermiddel wordt gebruikt en/of wanneer gebruik wordt gemaakt van vervalste of lookalike documenten. Over het moment waarop de betaling plaatsvindt, is bij de helft van de grote onderzoeken inzicht ontstaan. Bij de grote onderzoeken spreken de gesmokkelden van betaling per etappe van de reis (15) en betaling voorafgaande aan de reis (14). Bij 8 onderzoeken is de reissom betaald na afloop van de reis. Bij 18 van de 70 grote onderzoeken is onderzoek gedaan naar het wederrechtelijk verkregen vermogen. Een respondent uit de groep opsporing verwoordt de problemen waarmee dit gepaard gaat als volgt: “Vermoedens van witwassen en underground banking zijn erg lastig aan te tonen. Waarschijnlijk vindt dit ook niet in Nederland plaats. Dit vergt veel onderzoek, het kost veel tijd en heeft met name door de huidige prestatiecontracten, waarbij snel resultaat van een onderzoek moet blijken, een zeer lage prioriteit.”
Het ondergronds bankieren bestaat al vanuit de oudheid en komt met name in Aziatische landen voor. Het systeem is gebaseerd op wederzijds vertrouwen en respect. Ondergronds bankieren gaat niet alleen met geld, maar ook met goederen, waardepapieren of goud. Het is moeilijk aan te pakken.
24
Tot dit inzicht is ook Europol gekomen23: “Despite the large amounts of money generated by facilitated illegal migration, the networks involved make little use of the regular banking infrastructure. In stead, as a means of disguising the amounts of money involved, and the routes through which the money is moved, much use of so called ‘underground banking’ is made. This has the deliberate effect of frustrating investigations into the financial side of illegal immigration”.
2.2 DADERPROFIEL Deelvraag 2: “Welk daderprofiel past bij de mensensmokkelaars die actief zijn in of via Nederland?”
Methode van onderzoek Voorop wordt gesteld dat er, binnen de rechtstaat Nederland, eigenlijk maar één definitie kan worden gehanteerd van dader van mensensmokkel. Deze is: een persoon die door de rechter in laatste instantie is veroordeeld voor mensensmokkel. Probleem van het hanteren van een dergelijke definitie bij het opstellen van Mensensmokkel in beeld 2002–2003 is echter dat het bijzonder lang duurt voordat dan het daderoverzicht kan worden vastgesteld. Het voeren van een strafrechtelijk proces tot en met de laatste beroepsmogelijkheid (cassatie vragen aan de Hoge Raad) kan namelijk vele jaren in beslag nemen. Het rapport zou dan een beeld schetsen dat ver achterloopt bij de actualiteit. Bovendien zou acceptatie van deze definitie alleen mogelijk zijn indien de pakkans en de kans voor veroordeling voor mensensmokkel zeer groot zou zijn. Ook zouden er dan geen kansrijke mensensmokkelzaken moeten sneuvelen in weegploegen en andere prioriteringsmomenten, en zouden zaken als vormfouten in de dagvaarding een verwaarloosbaar effect moeten hebben. Bij het onderzoek naar het daderprofiel is daarom in de eerste plaats geput uit de gegevens van het Algemene Documentatieregister van het OM. Zoals eerder aangegeven in paragraaf 2.1, onder “Methode van onderzoek”, wordt dit register beheerd door de Centrale Justitiële Documentatie van het Ministerie van Justitie. Het bevat gegevens over personen waartegen door middel van een proces verbaal aangifte is gedaan vanwege een strafbaar feit. Het gaat om gegevens die mede zijn ontleend aan de vervolgingsfase — de laatste fase die voorafgaat aan de veroordeling of vrijspraak van de verdachten. Onder ‘verdachte van mensensmokkel’ wordt hier verstaan iedere verdachte in de zin van art. 27 van het Wetboek van Strafvordering (WvSv)24 die wordt verdacht van mensensmokkel zoals omschreven in art. 197a WvSr., en die voorkomen in een mensensmokkelzaak die door een van de arrondissementsparketten van het OM is aangemeld bij het Parket Generaal. Deze gegevens worden bijgehouden door de Centrale Justitiële Documentatie van het OM in het Algemene Documentatieregister. De verdachten zijn geselecteerd op het pleegjaar van de mensensmokkel waarvan zij worden verdacht. Er is gekeken naar de pleegjaren 2002 en 2003, de onderzoeksperiode van Mensensmokkel in beeld, en naar de pleegjaren 2000 en 2001 om een vergelijking te kunnen maken. Gecorrigeerd voor dubbeltellingen (zie kader) levert dit 563 verdachten van mensensmokkel op voor de periode 2000–2001 en 414 voor de periode 2002–2003. 23 24
Europol, Threat Assessment on Illegal Immigration 2003. Art. 27 Wetboek van Strafvordering (voor zover hier relevant): 1. Als verdachte wordt vóórdat de vervolging is aangevangen, aangemerkt degene te wiens aanzien uit feiten of omstandigheden een redelijk vermoeden van schuld aan enig strafbaar feit voortvloeit. 2. Daarna wordt als verdachte aangemerkt degene tegen wie de vervolging is gericht. 3. (....)
25
Dubbeltelling van verdachten is zoveel mogelijk uitgesloten. Dubbeltelling is in beginsel mogelijk omdat in de gegevens van het OM niet de volledige personalia maar alleen de geboortedatum, het geboorteland en het geslacht van de verdachten voorkomen. Dit gevaar wordt versterkt omdat vooral van verdachten die zijn geboren in landen waar de burgerlijke stand minder of geen gegevens bijhoudt een precieze geboortedatum vaak onbekend is. Van deze vreemdelingen wordt in Nederland meestal als geboortedatum 1 juli of 1 januari gekozen. Dit kan betekenen dat het aantal verdachten dat in het bestand voorkomt, hoger kan liggen dan het werkelijke aantal. Dit probleem is als volgt aangepakt: Er is voor de periode 2000–2001 en voor de periode 2002–2003 gecontroleerd of er meerdere verdachten zijn met zowel een identieke geboortedatum als geboorteland en geslacht. De lijst van verdachten waarbij hiervan sprake is, is nader bekeken op geboortedatum. Daar waar als geboortedatum 1 juli of 1 januari staat aangegeven is aangenomen dat het hier niet mogelijk is uit te maken of het hier gaat om dezelfde verdachten. Daar waar een andere geboortedatum dan 1 juli of 1 januari staat aangegeven, is ervan uitgegaan dat de kans dat twee verschillende verdachten zowel hetzelfde geboorteland als hetzelfde geslacht hebben en ook nog eens op dezelfde datum zijn geboren, verwaarloosbaar klein is. Daarom zijn deze verdachten als recidivist behandeld en zijn zij dus maar éénmaal meegeteld. De uitkomst is dat van de 1.001 gevonden verdachten over de periode 2000–2003 er 43 dubbel voorkomen. Hiervan hebben er 19 als geboortedatum 1 juli (en geen op 1 januari). De overige 24 zijn aangemerkt als recidivist. Daarmee zijn na correctie voor dubbeltellingen de gegevens van 977 verdachten (1.001 – 24 recidivisten) gebruikt voor dit onderzoek. Van deze 977 verdachten zijn er dus 19 waarvan een duidelijke kans bestaat dat deze meerdere keren voorkomt. Dat levert voor de periode 2000–2003 een onzekerheidsmarge van bijna 2% op.
Nog niet alle personen die verdacht worden van mensensmokkel en tegen wie een strafrechtelijk onderzoek loopt, zijn als verdachte aangemeld door een van de arrondissementen van het OM. Er is sprake van een zeker naijleffect en dat leidt ertoe dat verwacht mag worden dat vooral in de latere jaren van de periode 2000–2003 uiteindelijk de gegevens van meer verdachten bekend zullen worden dan nu zijn gebruikt voor deze rapportage. Door het beeld dat uit de cijfers van het OM naar voren komt te vergelijken met de door de DNRI en de KMar verzamelde gegevens uit afgesloten strafrechtelijke onderzoeken (die overigens weer niet allemaal tot vervolging hebben geleid) en met de ervaringen van materiedeskundigen is zoveel mogelijk aan dit bezwaar tegemoet gekomen. De inzichten van materiedeskundigen zijn opgemaakt uit de interviews. Voor de beantwoording van deze deelvraag zijn 24 van de interviews gebruikt met in totaal 33 respondenten. Van de interviews hoorden er 10 (12 respondenten) tot de groep opsporing, 6 (11 respondenten) tot de groep buitenland en 8 (10 respondenten) tot de groep macro. In de andere 3 interviews is niet ingegaan op het daderprofiel. De literatuur speelt in deze analyse een zeer ondergeschikte rol omdat er in de geraadpleegde literatuur weinig informatie over de daders van mensensmokkel is aangetroffen. Op basis van het voorgaande worden uitspraken gedaan over een daderprofiel van de mensensmokkelaar in relatie tot Nederland. Daarbij komen achtereenvolgens de volgende aspecten aan de orde: • leeftijd; • geslacht; • geboorteland; • betrokkenheid van mensensmokkelaars bij andere vormen van criminaliteit; • mate van recidive inzake mensensmokkel; • opleidingsniveau en sociale status van de daders; • positie en rol binnen een eventuele mensensmokkelorganisatie van de daders;
26
• verband tussen dader en gesmokkelde; • motief.
Leeftijd Uit de gegevens van het OM kan ten aanzien van de leeftijd van de verdachten van mensensmokkel het volgende beeld worden samengesteld: Grafiek 7: Procentuele verhouding leeftijdsopbouw verdachten in 2000–2001 en in 2002–2003.
Over de gegevens van het OM wordt opgemerkt dat zowel het aantal minderjarige verdachten als hun aandeel in het totale aantal verdachten in de periode 2002–2003 is gestegen ten opzichte van de periode 2000–2001, ondanks de daling in die periode van het totaal aantal verdachten. Het gaat hierbij overigens om een betrekkelijk gering aandeel (een stijging van bijna 2% naar nog geen 3%). De inzichten van de geïnterviewde materiedeskundigen over de daders bevestigen in grote lijnen het gevonden beeld. Daarbij moet worden opgemerkt dat door de geïnterviewden veelal niet duidelijk is aangegeven in hoeverre zij spreken over verdachten (als subject van onderzoek) of daders (in de zin van veroordeeld door de rechter). Daarmee moet de term ‘dader’ hier niet te eng te worden geïnterpreteerd. Van 26 geïnterviewde instanties gaan er 10 in op de leeftijd van de daders. Uit de antwoorden blijkt een spreiding van 18 tot 70 jaar (in de cijfers van het OM is dit 15 tot 64 jaar), maar de leeftijdcategorie tot ongeveer 40 jaar wordt het meest genoemd. Eén respondent signaleert dat Iraakse daders relatief vaak jonger zijn dan twintig jaar, een andere respondent signaleert dat Turkse daders vooral in de leeftijdsgroep 40–60 zijn te vinden. Mogelijk is deze zienswijze ontleend aan de criminaliteitsanalyse over Turkse georganiseerde criminaliteit van de DNR.25
Geslacht Over het geslacht van de daders kan uit de gegevens van het OM het volgende worden afgeleid. Van de 414 verdachten in de onderzoeksperiode 2002–2003 waren 351 man en 63 vrouw. Over de periode 2000–2001 waren van de 563 verdachten 502 man en 61 vrouw. In de onderzoeksperiode waren dus bijna 15% van de verdachten van het vrouwelijk geslacht, dit betekent dat het aandeel van vrouwen in die periode groter was dan over de periode 2000–2001, toen ongeveer 11% van de verdachten van het vrouwelijke geslacht was.
25
DNR/KLPD, Turkse georganiseerde criminaliteit in Nederland 2002–2003, pag. 122.
27
Verder is een verdeling gemaakt tussen mannelijke en vrouwelijke verdachten waarbij het geboorteland in ogenschouw wordt genomen. Tabel 8, Verdeling verdachten man / vrouw, naar geboorteland, top tien. Periode 2000–2001 Geboorteland Nederland
Periode 2002–2003 Totaal
Vrouw
man
Geboorteland
Totaal
Vrouw
man
103
16
87
China
61
7
54
Iran
43
5
38
Turkije
45
1
44
Pakistan
42
0
42
Irak
39
1
38
Afganistan
40
1
39
Nederland
33
7
26
India
36
5
31
Somalië
26
3
23
China
32
9
23
Ghana
24
2
22
Turkije
30
0
30
Nigeria
19
5
14
Irak
28
0
28
India
14
1
13
Suriname
25
0
25
Roemenië
10
5
5
Sri Lanka
23
1
22
Ivoorkust
9
4
5
402
37
365
280
36
244
Totalen
Totalen
Bron: OM
De materiedeskundigen spreken zich in acht van 26 interviews uit over het geslacht van de daders. Zes geven aan dat het (vrijwel) uitsluitend om mannen gaat. Bij Turkse daders is volgens één respondent ongeveer één op de vijf daders een vrouw. Eén van de buitenlandse respondenten gaat in op Chinese daders. Daar waar hij constateert dat daders van mensensmokkel vrijwel altijd mannen zijn, maakt hij een uitzondering voor Chinese mensensmokkelorganisaties waarin relatief vaak vrouwen worden aangetroffen, die dan ook een hoge positie innemen. Uit het voorgaande kan worden afgeleid dat de grote meerderheid van verdachten van mensensmokkel mannen zijn, ook al zijn er tussen de bevolkingsgroepen wel verschillen in de omvang van het aandeel van vrouwen.
Geboorteland Met betrekking tot het geboorteland van de daders is aan de gegevens van het OM een top tien ontleend, deze staat hiervoor in tabel 8 weergegeven. Hieruit komt het beeld naar voren dat in de periode 2002–2003 de meeste verdachten zijn geboren in China, Turkije, Irak, Nederland, Somalië en Ghana. Uit de gegevens van het OM komt verder naar voren dat een groot aandeel van de verdachten is geboren buiten Nederland, en dat dit aandeel is toegenomen in vergelijking met de voorliggende periode. Voor de periode 2002–2003 was dit 90% (374 van de 414 verdachten), voor de periode 2000–2001 was dit 79% (444 van de 563 verdachten). Deze uitkomsten zijn vergeleken met de gegevens uit de afgesloten strafrechtelijke onderzoeken, die zijn samengevat in onderstaande tabel. Het hoge aandeel verdachten geboren in Irak, China, Nederland en Turkije is ook zichtbaar in de afgesloten strafrechtelijke onderzoeken. Ten aanzien in Somalië geboren verdachten is de overeenkomst minder duidelijk, Ghanezen komen in de top tien uit de afgesloten onderzoeken niet voor. Ook hier is het aandeel van buiten Nederland geboren verdachten hoog.
28
Tabel 9: Top tien geboorteland verdachten afgesloten strafrechtelijke onderzoeken 2002–2003. Geboorteland
Aantal
Irak
40
China
18
Nederland
12
Iran
10
Turkije
8
Bulgarije
6
India
5
Nigeria
5
Somalië
4
Egypte
3
Totaal
111
Bron: KMar/IAM
Over de antwoorden van de respondenten wordt opgemerkt dat niet altijd de nationaliteit, het geboorteland en de (etnische) achtergrond van de daders uiteen zijn gehouden. Daarom wordt hier, waar het gaat om de bevindingen in de interviews, gesproken over de bevolkingsgroep waartoe de als daders aangeduide personen behoren. Bij het trekken van conclusies hieruit is grote voorzichtigheid op zijn plaats omdat het gevaar van generaliseren bestaat: het is zeker mogelijk dat ook door personen die niet behoren tot de genoemde bevolkingsgroepen mensensmokkel wordt bedreven. Een aantal respondenten heeft aangegeven dat zij hun kennis ontlenen aan een beperkt aantal strafrechtelijke onderzoeken, die een uitvloeisel zijn van eerdere onderzoeken en waarbij slechts daders uit een beperkt aantal bevolkingsgroepen (op alfabetische volgorde met name Albanezen, Chinezen, Irakezen of Turken) betrokken waren. Voorts wordt opgemerkt dat het aantal personen uit de genoemde bevolkingsgroepen dat als dader van mensensmokkel wordt gezien zeer klein is als dit wordt vergeleken met de totale omvang van de betreffende bevolkingsgroepen in Nederland. Met inachtneming van deze voorbehouden komt uit de interviews een bevestiging van het gevonden beeld naar voren dat er relatief veel daders zijn die behoren tot de Chinese, Iraakse en Turkse bevolkingsgroepen. In 14 van 26 interviews worden uitspraken gedaan over tot welke bevolkingsgroep daders behoren. Naast de al genoemde bevolkingsgroepen worden hierin relatief vaak personen uit de Albanese bevolkingsgroep genoemd als dader (in 9 interviews). Somaliërs worden driemaal genoemd, minder vaak worden genoemd Ghanezen, Indiërs, Iraniërs, Joegoslaven, Nigerianen, Polen, Tsjechen en Vietnamezen. De Tsjechen en Vietnamezen werden daarbij door een buitenlandse respondent specifiek in verband gebracht met smokkel van Chinezen aan de groene oostelijke buitengrens van de Europese Unie.26 De conclusie ten aanzien van de afkomst van de verdachten van mensensmokkel is in de eerste plaats dat de overgrote meerderheid van hen is geboren buiten Nederland. Daarbij komt dat relatief veel daders die buiten Nederland zijn geboren, ter wereld kwamen in Irak, China Iran en Turkije en in mindere mate Somalië en Ghana. De inzichten van de materiedeskundigen zijn grotendeels in lijn met dit beeld. Dit geldt met name de uitspraken dat veel daders behoren tot de Iraakse, Chinese en Turkse bevolkingsgroep. Daarnaast wijzen zij op de grote betrokkenheid van Albanezen bij mensensmokkel. 26
Deze zienswijze wordt bevestigd in DNR/KLPD, Misdaad zonder grenzen, Criminaliteitsbeeld Oost–Europa 2002–2003, pag. 53.
29
Betrokkenheid bij andere vormen van criminaliteit Voor het geven van een indicatie over de betrokkenheid van mensensmokkelaars met andere vormen van criminaliteit is aan de hand van de gegevens van het OM gekeken in hoeverre verdachten van mensensmokkel ook worden verdacht van andere misdrijven. Dit levert het volgende beeld op: Tabel 10: Andere vormen van criminaliteit bij verdachten van mensensmokkel. Vormen van criminaliteit
2000–2001
2002–2003
Valsheid in geschrifte
150
145
Lid criminele organisatie
148
106
Mensenhandel
61
56
Misdrijven tegen het openbaar gezag27
10
26
Begunstiging
44
19
Verboden wapenbezit
8
19
Misdrijven opiumwet
23
17
Overige
56
56
Bron: OM
In de interviews hebben zeven Nederlandse en twee buitenlandse respondenten gesproken over het crimineel verleden van de daders. Vier van de zeven Nederlanders merken op dat geen duidelijk patroon kan worden gevonden in het criminele verleden van de meeste daders. De andere twee respondenten zien overtredingen van ondermeer de opiumwet, vermogens– en geweldsdelicten en de wet wapens en munitie. Mensensmokkel en mensenhandel wordt door één respondent als antecedent genoemd. De twee buitenlandse respondenten noemen geweldgebruik, drugsmokkel en sigarettensmokkel.
Recidive Aan de hand van de gegevens van het OM van 1.646 verdachten van mensensmokkel, verdeeld over de periode van 1996 tot en met 2003, is de mate van recidive bezien. Daarbij is rekening gehouden met dezelfde problemen inzake dubbeltelling als aangehaald in de kadertekst in de aanhef van deze paragraaf, onder ‘methode van onderzoek’ en is ook dezelfde oplossing gehanteerd. Er blijven dan over de gehele periode 1996–2003 45 verdachten over met dezelfde geboortedatum, nationaliteit en geslacht. Hiervan is zeer aannemelijk dat zij zijn aan te merken als recidivist. Indien dit aantal wordt afgezet tegen het totaal aantal van mensensmokkel verdachte personen over de periode 1996–2003, betekent dit dat minder dan 3% van de verdachten bekend staat als recidivist. Dit percentage is niet meer dan een indicatie, aangezien de pakkans voor mensensmokkel waarschijnlijk niet zo hoog is dat recidivisten een zeer grote kans lopen te worden aangehouden als zij zich opnieuw bezig houden met mensensmokkel. Meer over de pakkans in paragraaf 2.4. De geïnterviewden gingen veelal niet expliciet in op het bestaan van recidive. Drie van hen doen uitspraken waaruit het bestaan van recidive kan worden afgeleid. Zij spreken over het maken van carrière binnen mensensmokkelorganisaties en over criminele organisaties die mensensmokkel eerst als bijproduct zagen maar met het toenemen van de opbrengsten hiervan een hoofdactiviteit hebben gemaakt.
27
30
Uitgezonderd het misdrijf mensensmokkel zelf, waarvan de delictsomschrijving in het hoofdstuk van het Wetboek van Strafrecht dat handelt over misdrijven tegen de openbare orde is opgenomen.
Sociale status en opleidingsniveau De gegevens verkregen uit de strafrechtelijke onderzoeken en uit de mensensmokkelzaken van het OM bevatten geen informatie over de sociale status en het opleidingsniveau van de verdachten. Wel zijn een aantal van de geïnterviewden hierop ingegaan. Vier respondenten hebben een uitspraak gedaan over het opleidingsniveau van de verdachte, waarbij is aangegeven dat zij veelal geen hogere opleiding hebben genoten (één respondent spreekt van mbo–niveau) maar zich wel onderscheiden door slimheid en een sterk ontwikkelde handelsgeest. Zes respondenten zijn ingegaan op de sociale positie van de daders. Uit hun antwoorden komt het beeld naar voren dat de daadwerkelijke uitvoerders van de mensensmokkel veelal een sociaal kwetsbare positie innemen. Opvallend is dat door twee respondenten wordt uitgesproken dat lager geplaatste daders die voor een Chinese mensensmokkelorganisatie werkzaam zijn, nogal eens een verleden van schuldenproblematiek of drugsverslaving hebben. Over de hoger geplaatste leden in mensensmokkelorganisaties wordt gemeld dat deze een zeer uiteenlopend opleidingsniveau en sociale positie hebben.
Positie binnen de mensensmokkelorganisatie Van belang is dat veel geïnterviewden uitspraken naar bevolkingsgroep en positie binnen de mensensmokkelorganisatie hebben gedaan. Allereerst is uit de interviews op te maken dat Albanezen en in mindere mate Turken niet zozeer zelf mensensmokkel initiëren of organiseren, maar veel meer faciliteren. Zij begeleiden bijvoorbeeld inklimmers naar parkeerterreinen of rijden gesmokkelden naar safehouses. Dit wordt opgemerkt door drie respondenten. Twee respondenten merken daarbij op dat de Albanese facilitators veelal een legale verblijfstatus hebben, werkloos zijn en criminele antecedenten (wapenbezit, diefstal en geweldsmisdrijven worden genoemd) hebben. Door één respondent worden Turken trouwens wel genoemd als hoofddaders bij illegale tewerkstelling. Van Chinezen wordt door twee respondenten gemeld dat de hoofddaders — voor zover deze al in Nederland verblijven — veelal geen legale verblijfsstatus hebben maar vaak wel één lid van de organisatie een verblijfsstatus of de Nederlandse nationaliteit heeft. Deze persoon wordt dan gebruikt om zaken voor de organisatie in de bovenwereld te regelen. Zo kunnen dan verzekeringen worden afgesloten, woonruimte worden gehuurd of auto’s op naam worden gezet. Van Koerden (waarbij zowel over Turken als Irakezen wordt gesproken) is het drie respondenten bekend dat zij veelal legaal in Nederland verblijven en daarbij goed thuis zijn in de Nederlandse samenleving. Zij hebben goed zicht op de zwakke plekken in het Nederlandse bestuurlijke en juridische stelsel die mensensmokkel vergemakkelijken. Over de positie van de daders binnen mensensmokkelorganisaties zijn in 18 interviews zeer uiteenlopende uitspraken gedaan. Hieruit springt naar voren dat vijf respondenten opmerken dat Chinese mensensmokkelaars veel meer dan mensensmokkelaars van andere bevolkingsgroepen binnen een strak gestuurde hiërarchische opgebouwde organisatie werken. Van deze vijf respondenten merken er vier op dat de werkelijke top van deze organisaties zich in China zelf bevindt. Over Koerdische mensensmokkelorganisaties (waarbij zowel over Irakezen als Turken wordt gesproken) geven twee respondenten aan dat hier een veel lossere organisatievorm bestaat en dat veel meer op basis van onderling vertrouwen wordt gehandeld. In zijn algemeenheid wordt door drie respondenten opgemerkt dat jongeren binnen een mensensmokkelorganisatie veelal een lagere positie innemen dan ouderen. Uit de gegevens van de afgesloten strafrechtelijke onderzoeken over de periode 2002–2003 komt het volgende naar voren:
31
Tabel 11: Rol van verdachten en positie binnen mensensmokkelorganisatie. Rol bij mensensmokkel
Behorend tot
Niet behorend
kern organisatie
tot kern/overig
Begeleider /transporteur
Totaal
10
20
Documentleverancier
5
13
30 18
Documentvervalser
5
12
17
Onderdak verschaffer
2
13
15
Organisator/reisagent
28
7
35
Onbekend
–
36
36
Eindtotaal
50
101
151
Bron: KMar / IAM
Motief Over het belangrijkste motief van mensensmokkelaars zijn de respondenten die hierop ingingen vrijwel unaniem: in tien interviews werd aangegeven dat winstbejag het primaire motief is. Wel werden enkele nuances aangebracht. Ten aanzien van Somalische daders werd als motief veel meer vriendendienst genoemd. Een andere respondent signaleerde hetzelfde verschijnsel bij Turken waarbij het vooral gaat om het helpen van leden van de eigen clan. Twee respondenten gaven aan dat daders zich, al dan niet mede uit winstbejag, ook kunnen inlaten met mensensmokkel om terroristische organisaties te faciliteren. Het gaat dan bijvoorbeeld om het verstrekken van valse documenten aan personen die zich met terroristische organisaties inlaten.
Verband met gesmokkelde Over het verband tussen de smokkelaar en de gesmokkelde is in 18 interviews een uitspraak gedaan. Hierbij werd 13 maal een uitspraak gedaan over de vraag of smokkelaars en gesmokkelden tot dezelfde bevolkinggroep behoren (etnische homogeniteit). In al deze interviews komt naar voren dat hiervan in het verleden (dat wil zeggen tot aan de onderzoeksperiode) meestal sprake was. In de jaren 2002–2003 zien drie respondenten dat minder of niet meer sprake is van etnische homogeniteit. Vooral ten aanzien van Albanezen wordt daarbij opgemerkt dat zij vaak gesmokkelden uit meerdere bevolkingsgroepen in één transport vervoeren. Dit wekt, gezien het eerder gevonden beeld dat Albanezen nogal eens andere mensensmokkelorganisaties faciliteren, overigens weinig verwondering. Twee respondenten geven aan dat voor Chinezen en Koerden altijd sprake is van etnische homogeniteit — een bevinding die niet helemaal lijkt te stroken met het beeld ten aanzien van Albanezen. Eén buitenlandse respondent merkt op dat bij mensensmokkel van Somaliërs veelal sprake is van etnische homogeniteit. Bevindingen van het IAM zijn dat dit beeld vanaf 2002 aan slijtage onderhevig is. “Bij mensensmokkelonderzoeken waarbij Somaliërs betrokken zijn, valt op dat dit doorgaans een zuiver Somalische aangelegenheid is (...). Pas vanaf 2002 zijn er aanwijzingen dat personen van andere dan Somalische origine (namelijk Marokkaanse) busjes huren op verzoek of in opdracht van Somaliërs. Door opsporingsinstanties wordt hiervoor als verklaring gegeven dat Somaliërs door autoverhuurbedrijven geweerd worden.”28
Dat de mate van etnische homogeniteit, althans voor bepaalde bevolkingsgroepen betrekkelijk hoog is, lijkt bevestiging te vinden in de vergelijking van de nationaliteiten van de bekende verdachten met die van gesmokkelden (zie paragraaf 2.3 voor meer informatie hierover). 28
32
DNRI/KLPD, Mensensmokkel in relatie tot Somalië, strategische criminaliteitsanalyse.
Uitgaande van etnische homogeniteit zou hieruit een vergelijkbaar beeld naar voren moeten komen. Dat is gedeeltelijk het geval: Chinezen, Indiërs, Irakezen, Nigerianen, Somaliërs en Turken komen in beide gevallen in de top tien voor. Chinezen, Irakezen, en Turken komen bovendien in beide gevallen in de top vijf voor. Over de manier waarop het contact tussen gesmokkelde en smokkelaar tot stand is gekomen, geven zes respondenten aan dat dit in het land van herkomst veelal via het sociale netwerk of de familie van de gesmokkelden plaatsvindt. Hoe het verdere contact tot stand komt en verloopt hangt dan helemaal van de modus operandi van de smokkelaars af. Één buitenlandse respondent merkt daarbij op dat bij goed georganiseerde mensensmokkelorganisaties de organisatie in het geheel geen direct contact met de gesmokkelden heeft omdat de facilitators tevens als intermediair dienen. Siegel, Van de Bunt en Zaitch spreken van twee soorten verbanden tussen de dader en de gesmokkelde. De ene variant is de guided journey, de gesmokkelde fungeert hier zelf als organisator en schakelt naar behoefte derden in. De andere variant is dat de gesmokkelde een professionele mensensmokkelaar inschakelt en aan hem de gehele organisatie en uitvoering overlaat. Dit leidt tot een relatief grote afhankelijkheid van de smokkelaar; deze variant wordt vooral gekozen door degenen die niet over opvang in het persoonlijke netwerk in Nederland beschikken.29
2.3 GESMOKKELDEN Deelvraag 3: “Welk profiel past bij de gesmokkelden die naar of via Nederland reizen met hulp van mensensmokkelaars?”
Methode van onderzoek Aan de basis van de beantwoording van deze deelvraag ligt informatie uit de afgesloten strafrechtelijke onderzoeken. Hiertoe zijn in totaal 267 strafrechtelijke onderzoeken bezien die in de periode 2002 en 2003 zijn afgesloten. Het gaat daarbij om 70 grote onderzoeken en om 197 onderzoeken waarbij het onderzoek drie dagen of minder heeft geduurd (zie ook paragraaf 2.1.). Aan de hand van de zo verkregen gegevens is meer inzicht gekregen over de nationaliteit en leeftijd van de gesmokkelden en het gebruik van documenten. Naast deze informatie zijn de bevindingen van de respondenten met betrekking tot hun beeld over de gesmokkelden geanalyseerd en vergeleken met de uitkomsten van de strafrechtelijke onderzoeken en zijn de uitkomsten vergeleken met de gegevens van de IND en de SIOD/ Arbeidsinspectie. Als laatste bron voor deze deelvraag is gebruik gemaakt van de literatuur. Aan de hand van de zo verkregen informatie zijn ten aanzien van de gesmokkelden uitspraken gedaan over: • motieven; • land van bestemming; • aantallen; • land van herkomst; • leeftijdsopbouw; • gebruik van documenten; • afstemming tussen gesmokkelde en smokkelaar.
29
D. Siegel, H. van der Bunt, D. Zaitch, Global Organized Crime, trends and developments, pag. 110.
33
Motieven gesmokkelden De globalisering zorgt er volgens Burgers en Engbersen voor dat mensen uit andere culturen zich steeds meer bewust worden van wat er buiten hun land speelt. De Westerse levensstandaard lonkt voor veel mensen die om economische motieven hun land achter zich laten. De meeste respondenten bevestigen het beeld dat Nederland voor het overgrote deel te maken heeft met smokkel van economische vluchtelingen. Naar maatstaven van de landen van herkomst zijn het echter niet de armste gesmokkelden die hierheen komen, want er moet wel voor de reis worden betaald. Volgens Burgers en Engbersen komen illegale migranten uit landen die in vergelijking met Nederland als armere landen worden gezien en waarbinnen sprake is van een zeer ongelijke inkomstenverdeling. Tegelijkertijd constateren zij dat de herkomstlanden van de illegale vreemdelingen in het algemeen niet tot de allerarmste landen in de wereld worden gerekend.30 De respondenten die zich hierover uitspreken geven aan dat de gesmokkelden — gemeten naar de maatstaven van hun land van herkomst — niet tot de armste bevolkingsgroepen behoren. Bij de bevindingen van Burgers en Engbersen past de kanttekening dat ze berusten op onderzoek van een plaatselijke populatie vreemdelingen (Rotterdam) dat betrekking heeft op een eerdere periode (publicatie uit 1999) dan de onderzoeksperiode van Mensensmokkel in beeld 2002–2003. De gegevens van de IND lijken enigszins in tegenspraak te zijn met de bevindingen van Burgers en Engbersen. Veel asielzoekers komen wel uit de meest arme landen in de wereld. Zo maken Afghanen, Burundezen en Somaliërs deel uit van de top tien asielaanvragen in Nederland in de periode 2002–2003. Het is echter, zoals al eerder is opgemerkt, de vraag in hoeverre uit de IND–gegevens conclusies kunnen worden getrokken over het aandeel van de diverse nationaliteiten in de totale omvang van mensensmokkel. In de top tien nationaliteiten van gesmokkelden uit de afgesloten strafrechtelijke onderzoeken komt alleen Somalië als meest arm land voor, uit de strafrechtelijke onderzoeken komt daarbij naar voren dat het hier in veel gevallen smokkel uit Nederland naar vooral het Verenigd Koninkrijk betreft. Ook uit de cijfers over illegaal in Nederland verblijvende illegaal te werk gestelde vreemdelingen komen personen naar voren die afkomstig zijn uit minder arme of zelfs relatief rijke landen. Hier gaat het vooral om Polen, Turken, Chinezen, Bulgaren en Irakezen. De inzichten van Burgers en Engbersen zijn, indien zij worden vergeleken met de gegevens die voor Mensensmokkel in beeld 2002–2003 zijn verzameld, in grote lijnen dus nog steeds geldig. Een respondent uit het buitenland maakt onderscheid tussen enerzijds de armen, afkomstig van het platteland en anderzijds de hogere (midden–)laag. De laatste groep heeft vaak enige vooropleiding genoten en kan gebruik maken van uitnodigingen van bedrijven of instellingen.
Bestemmingsland De eindbestemming van de gesmokkelden is bij zowel de grote als de kleine strafrechtelijke onderzoeken in beeld gebracht. Uit grafiek 8 blijkt dat de meeste gesmokkelden aangeven Nederland als eindbestemming te hebben. Dit geldt voor 52% van de onderzoeken (139 van de 267 onderzoeken).
30
34
Engbersen en Burgers, De Ongekende Stad I, Illegale Vreemdelingen in Rotterdam 1999, pag. 57.
Grafiek 8: Bestemming aantal gesmokkelden uit de strafrechtelijke onderzoeken periode 2002–2003.
Bij 42 van de 70 grote onderzoeken is de eindbestemming van de gesmokkelden Nederland. Bij 20 onderzoeken wordt Nederland als transitland gebruikt, om veelal door te reizen naar het Verenigd Koninkrijk. Bij de kleine onderzoeken geeft de gesmokkelde in 97 onderzoeken aan dat Nederland de eindbestemming is. Bij 74 van de in totaal 197 kleine onderzoeken wordt Nederland als transitland gebruikt. Met in gedachte dat veel onderzoeken starten naar aanleiding van een heterdaad, kan twijfel bestaan bij sommige uitspraken van de gesmokkelden en dus ook bij de cijfers met betrekking tot bestemmingsland. Het is goed mogelijk dat de gesmokkelden, wanneer zij niet worden onderschept, doorreizen naar een ander land. Een andere factor die hierbij meespeelt is het feit dat wanneer de gesmokkelden via Nederland naar het Verenigd Koninkrijk reizen, dit in de onderzoeksperiode niet tot mensensmokkel wordt gerekend, omdat dit land niet binnen Schengen valt (een voorwaarde voor art. 197a WvSr.). Na de wetswijziging van 1 januari 2005 is mensensmokkel met doorreis naar het Verenigd Koninkrijk wel strafbaar. Het merendeel van de respondenten geeft tijdens de interviews aan dat Nederland een transitland is. Bij sommige groepen gesmokkelden worden locaties in Nederland gebruikt voor tijdelijk onderdak, voor doorreis naar (veelal) het Verenigd Koninkrijk. De ligging aan het water ten opzichte van andere landen speelt hierbij een rol, met Rotterdam als grootste zeehaven van Europa, maar ook de logistiek van Nederland. Schiphol is bijvoorbeeld een van de grootste luchthavens in Europa waar veel reizigers moeten overstappen op andere vluchten. Een respondent vestigt de aandacht op de transitzone waar reizigers moeten blijven tijdens het overstappen. Zij zetten hun reis niet voort (no show), krijgen in deze zone onder een andere identiteit reisdocumenten en vliegen vervolgens door naar een bestemming binnen Schengen of Europa. Zie voor de betekenis van Nederland als doorvoerland van mensensmokkel ook de paragrafen 2.1, 2.4 en 2.5 over aard en omvang van mensensmokkel, de criminaliteitsrelevante factoren en trends en prognoses.
Aantal gesmokkelden Bij de strafrechtelijke onderzoeken is navraag gedaan naar het aantal gesmokkelden per onderzoek. Bij alle 197 kleine onderzoeken lag dit aantal onder de tien gesmokkelden per onderzoek en bij 118 onderzoeken is sprake van één gesmokkelde. Bij een kwart van de kleine onderzoeken (47 onderzoeken) is sprake van twee gesmokkelden. Bij 39 van de 70 grote strafrechtelijke onderzoeken is de schatting dat minder dan 10 personen per onderzoek zijn gesmokkeld. Bij de overige grote onderzoeken lopen schattingen uiteen van tussen de 10 tot 100 gesmokkelden per onderzoek. Bij drie onderzoeken is sprake van meer dan 100 gesmokkelden.
35
In 22 van de 70 grote onderzoeken is sprake van smokkel van één of meer minderjarigen. Bij de kleine onderzoeken is dit veel minder geconstateerd.
Land van herkomst gesmokkelden Naast een schatting van het aantal gesmokkelden dat betrokken is geweest bij de strafrechtelijke onderzoeken is navraag gedaan naar het land van herkomst van de gesmokkelden. Binnen de groep van 267 afgesloten onderzoeken van 2002 en 2003 is bij 325 gesmokkelden een nationaliteit of geboorteland opgegeven. Aan de hand van dit aantal is een top tien van meest voorkomende landen van herkomst samengesteld, die hieronder wordt weergegeven. Grafiek 9: Procentuele top tien land van herkomst gesmokkelden in afgesloten onderzoeken 2002 –2003.
Van de 325 gesmokkelden, waarvan het land van herkomst bekend is, kan 48% (totaal 156 gesmokkelden) tot de tien meest voorkomende landen worden gerekend. Hiervan vormen Nigeria, Ghana, Somalië en Algerije als Afrikaans continent ruim éénderde van de groep gesmokkelden. Turkije en Irak komen relatief vaak voor als land van herkomst, met respectievelijk 24% en 22% binnen deze top tien. Aan de hand van de beschikbare informatie kan worden geconcludeerd dat in de periode 2002–2003 een op de drie gesmokkelden van Afrikaanse afkomst is, bijna een kwart van Turkse en één op de vijf van Iraakse afkomst. Hierbij dient wel de kanttekening te worden gemaakt, dat de informatie niet volledig is en alleen gebaseerd is op de gegevens van gesmokkelden die zijn aangehouden voor de Vreemdelingenwet of opgehouden voor getuigenverhoor, waarna deze gegevens zijn genoteerd. Zicht op het, waarschijnlijk aanzienlijke, aantal gesmokkelden dat bij een mensensmokkeldelict betrokken is geweest, maar direct is heengezonden, ontbreekt. Dit is een van de bezwaren van het zogenaamde klinkeren, waarop in met name paragraaf 2.4 nader wordt ingegaan. Er is bezien of de genoemde tien nationaliteiten in enige aantallen terug zijn te vinden bij het aantal asielaanvragen in 2002 en 2003 (zie bij de bespreking van de asielaanvragen in paragraaf 2.1.over de omvang van mensensmokkel). Om inzicht te krijgen in een eventuele samenhang tussen mensensmokkel en illegale tewerkstelling is hetzelfde gedaan met de aantallen door de Arbeidsinspectie aangetroffen illegaal tewerkgestelde en illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen.
36
Hieruit kunnen geen harde conclusies worden getrokken omdat zowel de wijze van gegevensverzameling als ook het tijdvak waarop de gegevens betrekking hebben sterk van elkaar afwijken: • De gegevens uit de strafrechtelijke onderzoeken die in 2002 en 2003 zijn afgesloten betreffen feiten die (soms veel) eerder zijn geconstateerd. Strafrechtelijke onderzoeken kunnen soms jaren duren. • De gegevens van de arbeidsinspectie zijn gebaseerd op strafrechtelijk onderzoek — dat zich bovendien op illegale tewerkstelling richt en niet op mensensmokkel — dat is gestart naar aanleiding van in 2002 en 2003 geconstateerde feiten. • De IND–gegevens zijn gebaseerd op asielaanvragen die zijn gedaan in 2002 en 2003, waarbij niet zeker is in hoeverre degenen die asiel hebben aangevraagd, dit direct na inreis in Nederland hebben gedaan of eerst nog illegaal of anderszins in Nederland hebben verbleven.
Met inachtneming van het bovenstaande wordt opgemerkt dat van de top tien nationaliteiten uit de strafrechtelijke onderzoeken met name gesmokkelden uit Nigeria31, Turkije, Somalië, China en uit het voormalige Joegoslavië terug zijn te vinden in de IND–cijfers. Turken, Chinezen, Ghanezen, Indiërs en Oekraïners komen ook voor in de top tien van de Arbeidsinspectie. Voorts valt op dat het relatief grote aandeel Algerijnse gesmokkelden (5% van de gesmokkelden waarvan de nationaliteit bekend is geworden in de afgesloten strafrechtelijke onderzoeken) minder zichtbaar wordt in de gegevens van de IND en, vooral, de SIOD/Arbeidsinspectie. Ten slotte wordt opgemerkt dat de relatief grote aantallen asielzoekers uit Afrikaanse landen (Angola, Sierra Leone, Democratische Republiek Congo en Guinée (Conakry) niet zichtbaar zijn in de top tien nationaliteiten uit de afgesloten onderzoeken, net zo min als de relatief grote aantallen Polen, Bulgaren, Marokkanen, Roemenen, Indiërs en Egyptenaren die als illegaal tewerkgesteld zijn aangetroffen en die tevens illegaal in Nederland verbleven.
Leeftijdsopbouw gesmokkelden Naast gegevens over het land van herkomst van de gesmokkelden is ook de leeftijdsverdeling van de gesmokkelden geanalyseerd. In eerste instantie is bij het verzamelen van de informatie voor het rapport Mensensmokkel in beeld 2002–2003 geen specifieke navraag gedaan omtrent de leeftijd van de gesmokkelden. In een later stadium is hier onderzoek naar gedaan aan de hand van de gegevens uit de kleine onderzoeken van 2003 (totaal 142). Dit heeft geresulteerd in een groep van 172 gesmokkelden, waarvan de geboortedatum is vermeld. In grafiek 10 staat de leeftijdsopbouw hiervan vermeld.
31
Uit de IND–cijfers komt naar voren dat asielzoekers die verklaarden de Liberiaanse nationaliteit te hebben, net als Nigerianen een relatief groot aandeel van het totaal aantal asielaanvragen voor hun rekening namen. Uit de praktijk is bekend dat relatief vaak vreemdelingen die als Liberiaan asiel aanvragen bij nader onderzoek Nigeriaan blijken te zijn.
37
Grafiek 10: Procentuele leeftijdsverdeling aantal gesmokkelden in kleine onderzoeken 2003.
Van de in totaal 172 gesmokkelden is de leeftijdsklasse van 31–35 jaar met ruim een kwart het sterkst vertegenwoordigd. Opvallend is dat het aandeel van boven de 35 jaar sterk afneemt. Van de groep gesmokkelden is één op de tien boven de 40 jaar. De gemiddelde leeftijd ligt op 28 jaar. Een vergelijking tussen leeftijd en land van herkomst geeft een te zeer verbrokkeld beeld, om een uitspraak te doen over een verband hiertussen.
Documenten van de gesmokkelden Afhankelijk van de locatie waar gesmokkelden worden aangetroffen, zijn zij al dan niet in bezit van identiteitsdocumenten. Zo worden bij smokkel via de luchthavens vaker valse, vervalste of zogenaamde lookalike documenten aangetroffen. Bij een lookalike reist een persoon op een authentiek document van een gelijkend persoon, om zo onder een andere identiteit het land binnen te kunnen komen. Over de rol van zogeheten veelverliezers bij deze vorm van documentmisbruik wordt ingegaan in paragraaf 2.4. over criminaliteitsrelevante factoren. Wanneer de gesmokkelden via huiftrailers of soortgelijke wijze onopgemerkt de grens proberen te passeren, blijken ze bij aanhouding op heterdaad vaak niet over documenten te beschikken waaruit hun identiteit kan worden opgemaakt. Bij de 267 afgesloten strafrechtelijke onderzoeken van 2002 en 2003 zijn in totaal gegevens over 357 documenten verwerkt, waarvan hieronder een overzicht staat. Tabel 12: Overzicht misbruik (vervalste) documenten door gesmokkelden in afgesloten onderzoeken 2002-2003. Misbruik document32
aantal
paspoort Nederland
34
identiteitskaart Nederland
27
verblijfsvergunning Nederland
8
paspoort binnen Europese Unie
42
identiteitskaart binnen Europese Unie
17
verblijfsvergunning binnen Europese Unie paspoort buiten de Europese Unie overige documenten Totaal
11 163 22 357
Bron: KMar/IAM 32
38
Hieronder is begrepen het gebruik van een vals of vervalst document of het misbruik van een authentiek document (bijvoorbeeld door een lookalike).
Bij bovenstaande cijfers wordt aangetekend dat uit informatie van buitenlandse zusterdiensten naar voren komt dat misbruik van Nederlandse documenten daar relatief vaak wordt geconstateerd. Dit wordt met name door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk dan ook als een probleem ervaren. Voor meer informatie over de bevattelijkheid voor misbruik van Nederlandse documenten wordt verwezen naar paragraaf 2.4. Het gebruik van een vals of vervalst paspoort is het meest populair bij de gesmokkelden. Bij 67% van de gebruikte documenten gaat het om een, in de meeste gevallen, vervalst of vals paspoort. Van de groep paspoorten van landen buiten de Europese Unie33 (163) is bijna de helft afkomstig uit een Aziatisch land.34 Mogelijk is dit te verklaren door de lange reisafstand en het feit dat daardoor vaker gebruik wordt gemaakt van het vliegtuig, waarbij een paspoort noodzakelijk is. Een andere mogelijkheid is een ruimer aanbod van vervalste documenten, door vervalsers in bepaalde landen. Volgens de gegevens van tabel 12 overhandigt bijna één op de vijf gesmokkelden bij aanhouding een Nederlands (vervalst) document (paspoort, identificatiekaart of verblijfsvergunning).
Relatie tussen de gesmokkelde en de mensensmokkelaar Door Burgers en Engbersen worden, daar waar het gaat om de bijdrage die reeds in Nederland gevestigde migranten leveren bij de overkomst van nieuwe migranten, drie relevante typen netwerken onderscheiden: verwantschapsnetwerken, vriendschapsnetwerken en etnische netwerken. Op basis van de verklaringen van illegale migranten kunnen hier nog smokkelnetwerken aan worden toegevoegd. Smokkelnetwerken kenmerken zich door het meestal eenmalig en geformaliseerde karakter van hun steun aan illegale immigranten. De toegang tot een specifiek land wordt door dergelijke smokkelaars geregeld en voor hun diensten moet worden betaald. De onderlinge relaties zijn instrumenteel van aard.35 De contacten tussen smokkelaars en gesmokkelden worden, voor zover daar zicht op is in Nederland en België, gelegd bij openbare ontmoetingsplaatsen, zoals koffiehuizen, telefoonwinkels, nachtwinkels, maar ook via asielzoekerscentra. Wie uiteindelijk het bestemmingsland bepaalt van de gesmokkelde is in onderstaande grafiek opgenomen. Grafiek 11: Bepaling bestemmingsland gesmokkelden in grote onderzoeken periode 2002–2003.
Bron: KMar/IAM
33 34 35
Betreft de 15 landen aangesloten bij de Europese Unie voor 1 april 2004 . Van de 163 paspoorten buiten de Europese Unie zijn 78 afkomstig uit Azië: China 47, Hong Kong 9, Taiwan 1, Zuid Korea 15, Japan 10, Singapore 6. Engbersen en Burgers, De Ongekende Stad I, Illegale Vreemdelingen in Rotterdam 1999, pag. 76–77.
39
Bij 28 onderzoeken is de wens van de gesmokkelde bepalend voor het land van bestemming. Dit bevestigt het beeld van de vorige rapportage, waarbij naar voren is gekomen dat de gesmokkelden uiteindelijk in belangrijke mate bepalen waar de reis naar toe gaat.36 De respondenten geven aan dat vaak wordt betaald voor een bepaalde etappe van de reis (traject). Bij Chinese smokkelaars wordt betaald voor een succesvol traject. Als een poging niet lukt, hoeft hiervoor niet betaald te worden. Omdat de gesmokkelde niet strafbaar is wegens mensensmokkel en vaak technisch onverwijderbaar37 is, staat deze na aanhouding meestal na zes uur weer op straat.
2.4 CRIMINALITEITSRELEVANTE FACTOREN Deelvraag 4: “Welke factoren zijn van invloed op mensensmokkel in relatie tot Nederland?”
Methode van onderzoek Het accent bij de methode van onderzoek is voor de beantwoording van deze deelvraag gelegd op de inbreng van geïnterviewde materiedeskundigen aangevuld met een literatuurstudie. Er zijn namelijk betrekkelijk weinig kwantitatieve gegevens gevonden waarmee verbanden inzichtelijk kunnen worden gemaakt tussen mensensmokkel en factoren die mensensmokkel bevorderen of juist remmen. Daar waar op basis van het beschikbare cijfermateriaal uitspraken kunnen worden gedaan over datgene waarover de materiedeskundigen zich uitspreken, is dit als zodanig aangegeven. Bij de analyse van de beschikbare literatuur werd duidelijk dat veel is geschreven over de criminaliteitsrelevante factoren voor mensensmokkel, maar dat de beschrijving veelal niet expliciet op Nederland is gericht. Dit in tegenstelling tot de antwoorden die werden gegeven tijdens de interviews. Daarom is ervoor gekozen de informatie die is verkregen in de interviews als leidraad te nemen en deze te vergelijken met de bevindingen uit het literatuuronderzoek. Vooraf zijn door de onderzoekers op basis van binnen het IAM bestaande inzichten een aantal potentiële factoren onderscheiden die van invloed kunnen zijn op mensensmokkel in relatie tot Nederland. Deze factoren werden als leidraad gebruikt bij de literatuurstudie en de interviews: • ligging en infrastructuur van Nederland; • handhavingsbeleid en pakkans; • beschikbaarheid van paspoorten/documenten; • huisvesting; • (aanpak van) illegale tewerkstelling; • strafmaat; • bevolkingsgroepen in Nederland; • economische ontwikkelingen; • bestaand beeld over Nederland in bronlanden. Daarbij is de nadruk gelegd op factoren die binnen Nederland en de omringende landen spelen. Op dit punt wijkt de opzet van dit rapport af van het rapport Mensensmokkel in Beeld 2001–2002, waar een beschrijving is opgenomen van de situatie in het land van herkomst van groepen asielzoekers.38 36 37
38
40
LP, IAM, Mensensmokkel in Beeld 2000–2001, pag. 103. Technisch onverwijderbaar is een verzamelbegrip voor problemen die zich kunnen voordoen bij de praktische verwijdering van illegale migranten uit Nederland. Te denken valt aan het niet kunnen vaststellen van land van herkomst of het niet meewerken van de autoriteiten. Hierin is ook de situatie in de tien belangrijkste landen van herkomst van asielzoekers uitgebreid uiteengezet. LP, IAM, Mensensmokkel in Beeld 2000–2001, pag. 16–42.
De reden voor deze afwijking is primair dat de situatie in het land van herkomst weliswaar kan verklaren waarom vreemdelingen hun land verlaten, maar niet waarom zij juist Nederland boven andere rijke rechtsstaten als land van bestemming of doorreis kiezen. De relatie met Nederland ligt uitdrukkelijk in de onderzoeksopdracht besloten. Grütters heeft in zijn proefschrift Asieldynamiek de metafoor van een waterbed gebruikt39. Dit waterbed wordt gevormd door het uitgangspunt dat de totale asielinstroom naar een gegeven groep landen (bijvoorbeeld alle Schengenlanden) voor ieder jaar op 100% wordt gesteld (ongeacht het werkelijke aantal). Binnen de gegeven groep van landen kan dan worden gekeken naar de asielinstroom per land als percentage van de totale asielinstroom. Zo wordt het aandeel van de diverse staten in de totale instroom zichtbaar gemaakt. Toepassing van dit model maakt het effect zichtbaar van fluctuaties in de instroom in een van de staten op de instroom van de andere staten uit de selectie. DNRI heeft in het rapport Mensensmokkel in relatie tot Somalië een dergelijke relatie ook aangetroffen waar het de verschuivingen betreft van instroom van Somalische asielzoekers in Denemarken, Nederland, Noorwegen, het Verenigd Koninkrijk en Zweden.
Overigens ziet DNRI het niet als zijn taak de situatie in de landen van herkomst van migranten te beoordelen. Het ministerie van Buitenlandse Zaken publiceert periodiek algemene ambtsberichten van vrijwel alle landen waarvan asielzoekers naar Nederland komen.40 Het zeer sterk benadrukken van de asielinstroom zou ten slotte verder bijdragen aan het beeld dat de hoeveelheid asielzoekers de belangrijkste graadmeter is voor de omvang van mensensmokkel in relatie tot Nederland. Ook de rol van Nederland als transitland is zeer belangrijk. Verder is het mogelijk dat veel vreemdelingen hier komen om (illegaal) arbeid te verrichten en niet om als vluchteling erkend te worden. Uit de interviews kwamen naast de vooraf door de onderzoekers onderscheiden factoren nog twee aspecten naar voren die invloed hebben op mensensmokkel in relatie tot Nederland: • asielbeleid; • optreden van bestuursinstanties en opsporingsinstanties en het samenspel hiertussen. Uit de literatuur komt ten slotte nog een factor naar voren die bij de interviews niet aan bod kwam maar voor mensensmokkel wel relevant is: • globalisering.
39 40
Grütters, Asieldynamiek, een systeemdynamische analyse van de Nederlandse asielprocedure in de periode 1980–2002, zie met name pagina 25 en 76–77. Deze vaak zeer uitvoerige ambtsberichten zijn op de internet–site van dit ministerie beschikbaar (www.minbuza.nl).
41
Om bij het onderzoek het overzicht te kunnen bewaren zijn alle bovengenoemde factoren als volgt geclusterd: In rapport benoemde factor
Samengesteld uit
Ligging en infrastructuur in Nederland
Ligging Infrastructuur
Bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving en
Handhavingsbeleid
het samenspel hiertussen
Pakkans Strafmaat Conflict tussen bestuur en opsporing
Gerelateerde criminaliteit
Documenten Huisvesting Illegale tewerkstelling
Bevolkingsgroepen in Nederland
Autochtonen Allochtonen
Economie
Economische ontwikkelingen
Toelatingsbeleid
Asielbeleid Regulier verblijf Visumbeleid
Beeldvorming Nederland
Beeldvorming Nederland
Globalisering
Globalisering
Bij de analyse van de interviews zijn de interviews met twee instanties niet meegenomen. De respondenten van deze instanties gaven aan geen uitspraak te kunnen doen over de factoren die van invloed zijn op mensensmokkel in relatie tot Nederland. Dit betekent dat voor de beantwoording van deze deelvraag 27 interviews zijn gebruikt, met in totaal 35 respondenten. Door de diverse respondenten zijn nogal eens dezelfde factoren naar voren gebracht, maar is hieraan vaak een verschillend effect toegedicht. Dat leidt tot het volgende overzicht. Tabel 13: Criminaliteitsrelevante factoren en onderkenning als remmend, veranderend of bevorderend Factor
Genoemd als
Bevordert mensen-
Verandert mensen-
Remt mensen-
van belang41
smokkel in relatie
smokkel in relatie
smokkel in relatie
tot Nederland
tot Nederland
tot Nederland
Strafrechtelijke en bestuurlijke hand– having en het samenspel hiertussen
22
17
2
3
Ligging en infrastructuur NL
21
21
–
–
Gerelateerde criminaliteit
21
21
–
–
Bevolkingsgroepen in Nederland
21
18
–
3
Economie
4
13
8
1
Beeldvorming Nederland
9
5
–
4
Toelatingsbeleid
7
3
4
3
Ten aanzien van de bevindingen wordt het volgende toegelicht.
41
42
Enkele respondenten gaven bij de bespreking van ‘toelatingsbeleid’ aan zowel remmende als bevorderende effecten te zien als gevolg van verschillende aspecten van het gehanteerde asielbeleid. Het antwoord van deze respondenten keert daarom zowel in de kolom ‘bevordert mensensmokkel’ als ‘remt mensensmokkel’ terug.
Strafrechtelijke en bestuurlijke handhaving en het samenspel hiertussen Manco’s in de handhaving en opsporing in Nederland worden relatief vaak aangeduid als factoren die invloed hebben op de mensensmokkel in relatie tot Nederland. Met name wordt gewezen op het belang van effectieve handhaving en/of opsporing ter bestrijding van mensensmokkel. Naar voren wordt gebracht dat Nederland in de periode 2002–2003 op deze punten tekort is geschoten, en dat dit mensensmokkel in relatie tot Nederland in de hand werkt. De meeste geïnterviewden hebben ook aangegeven wat er in hun ogen mis is met het Nederlandse opsporings– en handhavingsbeleid. Deze kritiek is veelvormig, en kan als volgt worden gerubriceerd: Controles Er wordt volgens geïnterviewden onvoldoende gecontroleerd. Er wordt hier niet specifiek gedoeld op in– en uitreiscontroles, maar gebleken is dat controles tijdens de mond– en klauwzeer crisis, bij dreiging van terroristische aanslagen, bij overstromingen en meest recentelijk op bolletjesslikkers remmend werkten op mensensmokkel. Ook worden tekortkomingen op de controle op legaal naar Nederland gereisde vreemdelingen (visum, tijdelijke verblijfsvergunning) gesignaleerd. Na binnenkomst wordt vrijwel nooit nagegaan of de vreemdeling het land binnen de gestelde termijn weer verlaat, en of hij zich houdt aan de beperkingen die zijn gekoppeld aan zijn verblijfsrecht. Ook het ontbreken van controle in bredere zin wordt als bevorderend voor mensensmokkel ervaren. Zo wordt gemeld dat nauwelijks wordt gecontroleerd op illegale bewoning van huurpanden (onderhuur). Dit verschijnsel vergemakkelijkt mensensmokkel (zie verder bij gerelateerde criminaliteit). Overigens komt ook het beeld naar voren dat strenger controleren mensensmokkel niet alleen afremt, maar ook leidt tot een verdergaande criminalisering. Zo heeft de toenemende beveiliging van haventerreinen tegen vreemdelingen die insluipen in geparkeerde (huif–)trailers, geleid tot het meer gebruiken van andere reismethoden. Voorbeelden daarvan zijn het reizen als passagier in personenauto’s of bussen. Daarbij worden valse of vervalste documenten gebruikt of is sprake van misbruik van documenten. Ook wordt het verleggen van smokkelroutes gemeld, en in het algemeen het verder professionaliseren van mensensmokkel. Het wisselend gebruik van modi operandi, in reactie op overheidsoptreden, komt ook naar voren bij het onderzoek naar vormen van mensensmokkel (zie bij de bespreking hiervan in paragraaf 2.1., onder ‘modi operandi’). Voorgaande constateringen vinden steun in de literatuur, waar de paradox van de handhaving veel aandacht krijgt. Effectieve controle op de rechtmatige toegang tot een land drijft migranten die hiervoor niet in aanmerking komen in handen van criminelen. Intensivering van de controle drijft bovendien de kosten van mensensmokkel steeds verder op waardoor dit misdrijf in toenemende mate interessant wordt voor criminele organisaties die zich bezighouden met andersoortige internationale smokkelactiviteiten (drugs). Bijzonder aantrekkelijk aan mensensmokkel is dat er hoge winsten kunnen worden gemaakt tegen een verhoudingsgewijs beperkt risico.42 In de woorden van Staring: “(...) huidige Europese immigratiebeperkende maatregelen stimuleren mensensmokkel en, in het algemeen, een immigratie–industrie.43 De Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) gaf in 2000 al aan dat strengere controles in het voordeel zijn van de georganiseerde misdaad omdat het moeilijker wordt zonder de hulp van mensensmokkelaars en hun netwerken toegang te krijgen tot Europa.44 Ook Kyle en Koslowski noemen dit verschijnsel.45 42 43 44 45
Kyle & Koslowski, Global Human Smuggling, pagina’s 30 en 329. Staring,Smuggling aliens toward the Netherlands: the role of human smugglers and transnational networks in Global organized crime (ed. Siegel e.a.), pag. 105. IOM, World Migration, pag. 253. Kyle & Koslowski, Global Human Smuggling, pagina’s 8 en 30.
43
Enkele respondenten signaleren dat tijdens de onderzoeksperiode een omslag plaatsvond naar meer controle binnen Nederland. Conflict bestuur en opsporing Respondenten maken melding van conflicterend optreden door bestuursinstanties en opsporingsinstanties. Hiervoor worden een aantal oorzaken genoemd. Ten eerste de verbrokkeling van het overheidsapparaat. Dit leidt tot langs elkaar heenwerken. Ook ontbreekt hierdoor voldoende inzicht in elkaars werkzaamheden, kan het eigen optreden hier dus moeilijk op worden afgestemd, en wordt bij de registratie van informatie minder gelet op de bruikbaarheid daarvan door anderen dan de eigen instelling. Ten tweede wijzen respondenten op regelgeving die het uitwisselen van informatie bemoeilijkt of onmogelijk maakt. Ten derde gaan zij in op de door de verschillende instanties gehanteerde uitvoeringspraktijk, die het werk van andere instanties bemoeilijkt of minder effectief maakt. Een voorbeeld van een conflict tussen bestuur en opsporing dat door geïnterviewden wordt genoemd: het is weinig effectief als een vreemdeling zijn Nederlandse identiteitskaart bij herhaling verkoopt voor gebruik als lookalike, hiervoor ook bekend is bij opsporingsinstanties, en toch meermalen achter elkaar aan een nieuw document kan komen. Die verstrekking kan door de gemeente niet worden geweigerd. Zie over de aangescherpte regelgeving voor de verstrekking van reisdocumenten bij de bespreking van ‘gerelateerde criminaliteit’. Een knelpunt van geheel andere aard is het streven van (vooral) bestuursinstanties naar snelle doorlooptijden en grote klanttevredenheid. Dit gaat soms ten koste van onderzoek naar mogelijk misbruik. Als oorzaken worden gezien het streven naar zaken als ISO–certificering of (angst voor) klachten van de Ombudsman. In het verlengde van het voorgaande is één van de constateringen in het Nationaal dreigingsbeeld zware of georganiseerde criminaliteit relevant, namelijk dat de toegenomen oriëntatie bij handhavende diensten op hun kerntaken wordt gezien als contraproductief voor goede samenwerking.46 Bij het aantreffen van illegalen wordt soms onvoldoende aandacht besteed aan de onderkenning van achterliggende mensensmokkel. Veel van hen verklaren bijvoorbeeld de Chinese, Somalische, Algerijnse of Angolese nationaliteit te bezitten. Van deze landen bestaat bij veel handhavers het beeld dat uitzetten vrijwel onmogelijk is. In verband met de beperkte personele capaciteit en beschikbaarheid van cellen worden deze personen daarom veelal niet in vreemdelingenbewaring genomen en direct weer op vrije voeten gesteld met de aanzegging Nederland te verlaten (het zogeheten klinkeren). Een nader onderzoek naar de achtergronden van het illegale verblijf blijft dan achterwege. Zo gaat veel informatie verloren en kan een eventuele smokkelreis na enig oponthoud worden voortgezet. Aan dit door de geïnterviewden geschetste beeld kan worden toegevoegd dat illegaal verblijf in Nederland in de meeste gevallen niet strafbaar is. Dat betekent dat een aangehouden illegaal niet als verdachte kan worden gehoord.47 Wel kan hij in vreemdelingenbewaring worden genomen. Dit is een instrument van het bestuursrecht en is alleen mogelijk als uitzicht bestaat op uitzetting (art. 59 van de Vreemdelingenwet 2000). Veel opsporingsdiensten hebben weinig kennis van de mogelijkheden die bestuursrechtelijke instrumenten bieden. Zo kan een vreemdeling maximaal 2 x 24 uur worden opgehouden voor verhoor indien een vermoeden bestaat van illegaal verblijf en deze ophouding in het belang is voor onderzoek naar 46 47
44
DNRI/KLPD, Nationaal dreigingsbeeld zware of georganiseerde criminaliteit, pag. 66. Een uitzondering betreft degene die als ongewenst verklaarde vreemdeling in Nederland verblijft, dit is strafbaar gesteld in art. 197 WvSr. Een vreemdeling kan ongewenst worden verklaard als hij zonder verblijfsrecht meermalen een strafbaar feit heeft begaan, onherroepelijk is veroordeeld wegens een ernstig misdrijf, of een gevaar vormt voor de openbare orde of de nationale veiligheid. Ongewenstverklaring is ook mogelijk als hiertoe een verdragsverplichting bestaat of als dit in het belang is van de internationale betrekkingen van Nederland (artikel 67 Vreemdelingenwet 2000).
dat illegale verblijf (art. 50 Vreemdelingenwet 2000). Overdracht voor uitzettingsdoeleinden blijft zo nogal eens achterwege. Voor zover de beschikbare bestuursrechtelijke instrumenten wèl worden ingezet ontstaat een nieuw probleem: de verkregen gegevens zijn verkregen voor de uitoefening van de bestuurstaak — lees het uitzetten van de illegale vreemdeling — en mogen dus niet zomaar dienen als bewijs in een strafzaak. Hiervoor is tussenkomst van een officier van justitie vereist en die is pas aan de orde als er al een strafrechtelijk onderzoek loopt naar de verdachte van mensensmokkel. Die verdachte kan pas worden geïdentificeerd aan de hand van de verklaringen van de opgehouden vreemdeling... Strafrechtelijke vervolging De strafrechtelijke vervolging van mensensmokkel verloopt nog niet optimaal. In de onderzoeksperiode is het aantal strafrechtelijke onderzoeken naar mensensmokkel weliswaar toegenomen, toch worden er nog steeds onderzoeken niet opgepakt. Mede door het vaak internationale karakter van mensensmokkelonderzoeken is van te voren moeilijk een inschatting te maken van de duur en de kosten. Bovendien is de opgelegde straf in de ogen van een aantal respondenten laag — zowel bezien in verhouding tot de maximaal mogelijke straf als in verhouding tot de duur van het onderzoek en de verrichte inspanningen. Zij wijzen daarbij op de in hun ogen hogere straffen die in het buitenland voor mensensmokkel worden uitgesproken. Een rol hierbij speelt volgens een aantal respondenten dat de rechtbanken de ernst van het delict niet altijd onderkennen. In het gewijzigde art. 197a WvSr is de maximale strafmaat verhoogd. Rechters krijgen daardoor meer speelruimte om hogere straffen op te leggen. Transparantie overheidsoptreden Transparantie van overheidsoptreden in Nederland brengt risico’s met zich waardoor het mensensmokkelaars makkelijker kan worden gemaakt hun activiteiten te ontplooien. Doordat de overheidsstructuur in Nederland openlijk zichtbaar is, kunnen mensensmokkelaars relatief gemakkelijk aangrijpingspunten vinden waar omkoping tot de beste resultaten leidt of waar infiltratie in het opsporings– en handhavingsapparaat mogelijk is. Dit apparaat is toch al kwetsbaar. Illustratief is de cruciale rol die tolken innemen en het daaraan verbonden risico voor de opsporing. Een respondent gaf expliciet aan dat door ‘lekken’ van een tolk een strafrechtelijk onderzoek naar mensensmokkel is stukgelopen. Verder is een geval bekend van een ambtenaar van de burgerlijke stand die op oneigenlijke gronden paspoorten verstrekte ten behoeve van misbruik. Doordat mensensmokkelaars weten welke methoden van handhaving en opsporing worden gehanteerd — een en ander komt bij de behandeling van strafzaken in detail aan bod — kunnen zij hier hun gedrag op aanpassen. Gedoogbeleid Het Wetenschappelijk Onderzoek– en Documentatiecentrum (WODC) geeft aan dat de discrepantie tussen wetgeving en uitvoeringspraktijk in vergelijking tot de voorgaande decennia afneemt.48 Hierbij wijst het WODC op de betekenis van het collectieve bewustzijn dat criminaliteit moet worden tegengegaan. Als voorbeeld wordt daarbij het optreden genoemd van de Nederlandse overheid tegen de KLM. Door middel van regelgeving en een rechtszaak werd afgedwongen dat de KLM deugdelijke preboarding checks uit moet voeren, bij gebreke waarvan niet (alleen) de samenleving maar ook de KLM zelf schade leidt. Zij moet immers een 48
WODC, Prevention of organised crime, pag. 71. Voor een verhandeling tot het eind van de vorige eeuw over de ontwikkelingen in het beleid ten aanzien van vreemdelingen en de manier waarop via het opstellen van allerlei specifieke wetten (koppelingswet, wet op de identificatieplicht, wet voorkoming schijnhuwelijken) werd getracht verschijnselen in te dammen die waren ontstaan doordat naleving van eerdere wetgeving niet was afgedwongen, zie Engbersen in De illegale vreemdeling, gepubliceerd in De ongekende stad I, met name pag. 17–19.
45
schadevergoeding betalen. Daarmee is de KLM bewust gemaakt van het feit dat een luchtvaartmaatschappij kwetsbaar is voor misbruik door criminelen. Verschillende geïnterviewden — met name uit de groep opsporing — wezen evenwel het gedoogbeleid aan als factor die mensensmokkel bevordert. Daarbij werd niet zozeer aangegeven dat mensensmokkel als zodanig wordt gedoogd, maar wel een aantal randverschijnselen zoals de beschikbaarheid van zwart werk, huisvesting en vormen van opvang.
Gerelateerde criminaliteit Andere criminele activiteiten binnen Nederland kunnen mensensmokkel vergemakkelijken. Daarbij gaat het om zaken als de huisvesting (pandjesbazen/huisjesmelkers, misbruik opvang asielzoekers) en illegale arbeid. Ook de beschikbaarheid van valse of vervalste documenten, dan wel authentieke documenten die misbruikt kunnen worden zijn belangrijke factoren. Ten aanzien van met name de beschikbare huisvesting en de beschikbaarheid van illegale arbeid wordt overigens naar voren gebracht dat, met de opkomst van strengere controles en de toenemende activiteit van de arbeidsinspectie en de SIOD, tegen het einde van de onderzoeksperiode 2002–2003 de druk op mensensmokkelorganisaties steeds meer toenam. Die bevindingen passen in het beeld dat het WODC aangeeft. Daarbij wijst het specifiek op het belang van de invoering van de Koppelingswet. Deze wet bemoeilijkt het bestaan als illegale immigrant in Nederland aanzienlijk. Ook deze ontwikkeling draagt het gevaar in zich dat illegale immigranten daardoor in de armen van criminelen worden gedreven.49 Het huisvesten van illegalen is in sommige gevallen aan te merken als mensensmokkel in de zin van art. 197a WvSr. In 2004 heeft de Haagse rechtbank voor het eerst huiseigenaren op deze grond veroordeeld. Zij verschaften een groot aantal vreemdelingen van wie zij konden weten dat zij geen verblijfsrecht in Nederland hadden tegen betaling — en dus uit winstbejag — woonruimte.50 De situatie met betrekking tot identiteitsdocumenten in Nederland biedt reden tot zorg. Er bestaat een groot reservoir van paspoorten en andere documenten die zijn afgegeven aan allochtonen. Deze stukken zijn vatbaar voor misbruik als lookalike. De oude versie van het Nederlandse paspoort leent zich bovendien goed voor vervalsing. De laatst uitgegeven exemplaren hiervan zijn geldig tot oktober 2006. Een buitenlandse respondent merkt overigens op dat het misbruik van Nederlandse documenten juist meevalt vanwege de goede kwaliteit ervan. Het is in Nederland in veel gevallen nog steeds relatief eenvoudig een nieuw reisdocument van de autoriteiten te verkrijgen. In 2001 is de nieuwe Paspoortwet ingevoerd en zijn de mogelijkheden uitgebreid om iemand een paspoort te weigeren indien er aanwijzingen zijn van fraude. De paspoortverstrekkende instanties blijken echter terughoudend te zijn om gebruik te maken van deze mogelijkheden. Sinds 2001 is het mogelijk bij het Agentschap Basisadministratie Persoonsgegevens en Reisdocumenten van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) personen aan te merken als ‘veelverliezers’.51 Het is het IAM gebleken dat gemeentes soms niet bekend zijn met deze mogelijkheid of, om conflicten met de aanvragers te vermijden, hier geen gebruik van maken. Hierdoor kunnen veel veelverliezers hun frauduleuze praktijken voortzetten. Het veelvuldig toepassen van de lookalike methode is ongetwijfeld een gevolg van de invoering van het nieuwe fraudebestendiger 49 50
51
46
WODC, Prevention of organised crime, pag. 26–27. Meervoudige kamer van de rechtbank van Den Haag, 6 mei 2004, parketnummers 09/757709–03, rolnummers 0002 en 0003. De huiseigenaren werden veroordeeld tot één jaar voorwaardelijke gevangenisstraf en een werkstraf van 240 uur. Voor de criteria die zijn gesteld voor de signaleringsprocedure waarmee afgifte van een paspoort geweigerd of een afgegeven paspoort vervallen verklaard kan worden: zie Ministerie van BZK, BPR Circulaire, BPR2002/U67483, 2 mei 2002.
paspoort. Overigens kan ook op basis van de bovengenoemde regelgeving de uitgifte van een Nederlands identiteitsdocument niet worden geweigerd: andere bepalingen van de paspoortwet en de Wet op de Identificatieplicht maken dit onmogelijk. De regels hebben daardoor geen effect op het misbruik van het identiteitsdocument ter facilitering van illegaal verblijf in Nederland.
Ligging en infrastructuur De ligging en infrastructuur van Nederland worden vrijwel algemeen als bevorderend gezien voor mensensmokkel. In alle gevallen wordt daarbij aangegeven dat het niet alleen gaat om smokkel naar Nederland maar vooral ook om doorsmokkel (Nederland als transitland), waarbij doorsmokkel naar het Verenigd Koninkrijk het meest frequent wordt genoemd. Er wordt gesproken over ‘springplank’ en ‘poort van Europa’. Specifieke onderdelen van de Nederlandse infrastructuur die belangrijk zijn voor mensensmokkel zijn de luchthaven Schiphol, de havens en het wegennet van en naar de (lucht)havens. Dit komt ook naar voren uit het onderzoek naar vormen van mensensmokkel (zie paragraaf 2.1. bij de bespreking van ‘modus operandi’). Het belang van Schiphol en de haven van Rotterdam wordt ook zichtbaar als gekeken wordt naar het aantal mensensmokkelzaken dat bij de 19 arrondissementsparketten van het OM zijn ingeschreven. In de periode 2002–2003 waren dat er in totaal 299, waarvan 62 in het arrondissement Haarlem en 42 in het arrondissement Rotterdam. Deze twee arrondissementen namen daarmee ruim éénderde van alle mensensmokkelzaken in de onderzoeksperiode voor hun rekening.52 Nederland is in 2002 en 2003 naast transitland ook als bestemmingsland voor mensensmokkel van belang. In 62 van de 70 grote strafrechtelijke onderzoeken naar mensensmokkel, kan worden achterhaald naar welk land de gesmokkelden zijn gebracht. In 42 zaken blijkt Nederland het land van bestemming te zijn, in 20 zaken is Nederland het doorvoerland en is er dus sprake van transit.53 Daarbij komt dat het aantal asielverzoeken — een indicator voor het bestaan van mensensmokkel waarbij Nederland als land van bestemming fungeert — in de periode 2002–2003 weliswaar sterk is gedaald, maar dat in deze periode nog steeds 32.069 asielaanvragen in Nederland zijn ingediend. De IND beschikt daarbij over aanwijzingen dat in 2002 circa 80% van deze asielzoekers hulp heeft ontvangen bij hun reis naar Nederland.54 In de literatuur wijst Barnett erop dat de geografische ligging van een land veelal niet de enige bepalende factor zal zijn voor het optreden van mensensmokkel.55 De ligging van en de infrastructuur in Nederland biedt op economisch terrein grote voordelen. Maatregelen om mensensmokkel of andere grensoverschrijdende vormen van criminaliteit te remmen kunnen het vrije verkeer van goederen beperken en daardoor een negatief effect hebben op de economische belangen. De afweging van deze uiteenlopende belangen is complex.
52
53 54 55
Bron: Openbaar Ministerie (peildatum 22 maart 2004), voor een volledig overzicht van het aantal mensensmokkelzaken ingeschreven bij de arrondissementsparketten van het OM in de periode 2000–2003 zie paragraaf over omvang en vormen van mensensmokkel. Bron: KMar/IAM. Gebaseerd op cijfers van de IND, voor een uitgebreider verhandeling hierover zie paragraaf over vormen van mensensmokkel. Barnett, Albanian traffickers provide back door to Schengen zone, gepubliceerd in Jane’s Intelligence Review, maart 2004.
47
“Het is zowel moeilijk als ongewenst aan de infrastructuur als zodanig beperkingen aan te brengen. De haven moet bereikbaar blijven, dat is van levensbelang voor de Nederlandse economie” (geïnterviewde opsporingsambtenaar).
Nogal wat respondenten wijzen op het spanningsveld tussen economische belangen en rechtshandhaving in Nederland waarbij veiligheid en criminaliteitsbeheersing te vaak op het tweede plan zouden komen. De competitieve ‘just in time’–economie dwingt tot snel transport en soepele afwikkeling, zodat voor controles maar weinig tijd overblijft.56
Bevolkingsgroepen in Nederland Aangenomen mag worden dat de aanwezigheid van allochtone bevolkingsgroepen in Nederland mensensmokkel in de hand werkt. Kettingmigratie (ook wel: vervolgmigratie) wordt daarbij veel genoemd. Dit wil zeggen dat migranten daarheen gaan waar al concentraties van hun eigen bevolkingsgroep aanwezig zijn. Niet alleen de respondenten noemen dit verschijnsel, ook in de literatuur zijn hiervoor aanwijzingen te vinden: Engbersen merkt op dat de aanwezigheid van migrantengemeenschappen in Nederland, mits voldoende omvangrijk, de verblijfskansen van illegalen verhoogt.57 Respondenten wijzen hier wel op een verzadigingseffect: de Chinese bevolkingsgroep in Nederland kan nieuwkomers steeds moeilijker opnemen. De mogelijkheden op het gebied van huisvesting en beschikbaarheid van werk zijn uitgeput en in zijn algemeenheid bereikt het absorberend vermogen van het etnische netwerk zijn grens. Het is goed mogelijk dat zaken als de invoering van de koppelingswet dit effect versterken. Uit inmiddels betrekkelijk oud onderzoek (zie volgende kadertekst) kan volgens Staring worden afgeleid dat de aanwezigheid van allochtone gemeenschappen kan leiden tot vervolgmigratie. Hierbij is het opleidingsniveau van de (illegale) immigranten lager naarmate er in Nederland al een meer gevestigde leefgemeenschap van hun bevolkingsgroep aanwezig is. Er wordt gewezen op het bestaan van een multiplier effect: de aanwezigheid van een voldoende groot aantal migranten binnen een beperkt geografisch gebied levert een ‘specifiek etnische’ vraag naar goederen en diensten op. Die vraag leidt tot het ontstaan van werkgelegenheid binnen de eigen etnische kring en faciliteert daarmee het verblijf van illegale vreemdelingen.58 De autochtone bevolking in Nederland is ook een relevante factor. Deze factor werkt deels stimulerend voor mensensmokkel. Daarbij spelen zaken als de open samenleving, de kennis van vreemde talen waardoor een vreemdeling geen Nederlands hoeft te kennen, en de tolerante opstelling ten opzichte van allochtonen een rol. De toenemende intolerantie onder de autochtone bevolking van andere bevolkingsgroepen wordt echter gezien als remmende factor.
56 57 58
48
DNRI/KLPD, Nationaal dreigingsbeeld zware of georganiseerde criminaliteit, 2004, p. 66. Engbersen et al. in De ongekende stad 2, pag. 14. Staring, Migratiescenario’s, de overkomst van illegale migranten, gepubliceerd in Engbersen et al., De ongekende stad I, pag. 59
Staring koppelde — in een beschrijving van een beeld van in Rotterdam verblijvende vreemdelingen — al in 1999 de samenleving van Nederland aan het profiel waaraan immigranten voldoen, waarbij hij verwijst naar de visie van Borjas (uit 1990): “In de visie van Borjas zal Nederland met zijn egalitaire inkomensstructuur vooral laag opgeleide migranten aantrekken aangezien zij het meeste te winnen hebben bij migratie naar Nederland. In grote lijnen lijkt Borjas gelijk te hebben met die stelling. Ruim de helft van de illegale migranten heeft ten hoogste het lager onderwijs in zijn herkomstland afgerond. Daar staat tegenover dat bijna één op de drie illegale migranten hoger algemeen of beroepsonderwijs heeft afgerond. Bij wijze van vergelijking, ruim de helft van de Nederlanders heeft een dergelijk opleidingsniveau (CBS, 1994). Hoewel het gemiddelde opleidingsniveau van de illegale migranten naar Nederlandse maatstaven als relatief laag kan worden beoordeeld, bestaan er belangrijke verschillen tussen de illegale migranten uit de diverse herkomstlanden (...). [M]eer algemeen kunnen we concluderen dat de illegale migranten die in het kader van vervolgmigratie naar Nederland zijn gekomen veelal lager zijn opgeleid dan de illegalen afkomstig uit landen die nog geen gevestigde gemeenschappen in Nederland kennen.”59
Economie Een goed toegankelijke en omvangrijke markt voor illegale arbeid in de aan Nederland grenzende landen betekent dat die landen relatief aantrekkelijk zijn als doelland. Dat kan remmend werken op mensensmokkel naar Nederland. Opmerkelijk is dat de helft van de buitenlandse respondenten wees op het bestaan van een omvangrijke en goed toegankelijke markt voor illegale arbeid in hun eigen land. Ook wordt gewezen op de economische recessie in Nederland die gedurende de onderzoeksperiode optrad. Aangenomen wordt dat deze het vinden van werk voor (illegale) vreemdelingen bemoeilijkte. De meeste respondenten die de economie van Nederland als belangrijke factor zien wijzen er echter op dat in Nederland een (illegale) arbeidsmarkt voorhanden is en dat, bezien vanuit het perspectief van de gesmokkelde vreemdelingen, in Nederland sprake is van grote rijkdom als factor die mensensmokkel in de hand werkt. Dit beeld wordt ondersteund door De Gruyter. Zij wijst er op dat in 2002 migranten wereldwijd naar schatting in totaal een bedrag van tussen de 88 en 264 miljard Amerikaanse dollars hun herkomstlanden overmaakten. Dit is meer dan de internationale ontwikkelingshulp. Migranten in Nederland boekten in 2001 ongeveer 1,5 miljard dollar naar hun land van herkomst over.60
Beeldvorming Ook de beeldvorming over Nederland is een factor die mensensmokkel naar Nederland beïnvloedt. De effecten hiervan lopen uiteen: sommige geïnterviewden menen dat de beeldvorming de mensensmokkel naar Nederland bevordert, anderen juist dat het remmend werkt. Breder gedragen is de opvatting dat de mate waarin de Nederlandse samenleving als tolerant voor immigranten wordt gezien een belangrijke rol speelt. Dit geldt ook voor de perceptie van Nederland als rijk land waar een goed bestaan kan worden opgebouwd. Opgemerkt wordt dat het op basis van de interviews soms moeilijk was uit te maken of de geïnterviewden spraken over de beeldvorming over Nederland of dat zij (ook) de werkelijke situatie in hun oordeelsvorming betrokken. Er bestaat dan ook een overlap met (vooral) de factoren ‘bevolkingsgroepen in Nederland’ en ‘economische ontwikkelingen’.
Toelatingsbeleid Over het effect van het toelatingsbeleid op mensensmokkel waren respondenten verdeeld. Hoewel de instroom van asielzoekers in de periode 2002–2003 is afgenomen, gaven sommigen aan dat zij hieruit niet concluderen dat Nederland nu minder vaak deel uitmaakt van 59 60
Ibidem. De Gruyter, Migrant lonend voor thuisfront/migrant helpt in thuisland, NRC Handelsblad 18 december 2003.
49
mensensmokkelroutes. De illegale immigratie is volgens hen niet minder geworden, alleen wordt hij niet langer zichtbaar in de asielcijfers. Dit kan er op duiden dat mensensmokkel in relatie tot Nederland zich meer is gaan richten op transitsmokkel. Daarnaast is het mogelijk dat gesmokkelden die Nederland als land van bestemming hebben gekozen minder vaak asiel aanvragen en op andere wijze proberen in Nederland een bestaan op te bouwen. Een aantal respondenten geeft aan dat het strengere asielbeleid heeft geleid tot een afname van mensensmokkel omdat Nederland daardoor relatief minder aantrekkelijk is als land van bestemming. Deze zienswijze past in het beeld dat uit de literatuur naar voren komt. Staring merkt op dat mensensmokkelaars in samenspraak met hun contacten en mede onder invloed van de mate van restrictiviteit van het migratiebeleid in toenemende mate de richting en de omvang van migratiestromen bepalen.61 Grütters heeft in een lezing over asielinstromen in Europa, naar aanleiding van de research voor zijn proefschrift over asieldynamiek, aangegeven dat mensensmokkelaars de gesmokkelden die hij onder zijn hoede heeft zo lang mogelijk in het land zal willen laten verblijven waar hij ze heenbrengt. Gesmokkelden die binnen enkele dagen terug worden gestuurd of worden uitgezet, schaden de reputatie van de mensensmokkelaar. Daarom zoekt de smokkelaar als land van bestemming een land waar de asielprocedure òf een grote kans op toelating geeft, of zeer langdurig is zodat een afwijzing met bijbehorende uitzetting lang op zich laat wachten.62 Juist deze twee factoren worden met de nieuwe Vreemdelingenwet en het steeds stringentere beleid aangepakt. In zijn proefschrift werkt Grütters het voorgaande nader uit waarbij hij spreekt van een omgekeerd wachtrij–effect. Hij wijst er op dat het aannemelijk is (niet: bewezen) dat een lange wachttijd voordat op een asielaanvraag wordt beslist (en waarbij de asielzoeker tijdens het beslisproces in Nederland mag blijven) leidt tot een groot aantal asielaanvragen in Nederland. Normaal leidt een lange wachttijd tot een kleinere instroom: men zoekt niet de langste maar de kortste rij. Hij geeft daarom aan dat het niet zozeer de invoering van een strenger asielbeleid is die (uiteindelijk) heeft geleid tot een afname van het aantal asielaanvragen maar een terugloop in wachttijd. Daardoor is de kans toegenomen dat een asielzoeker snel een negatieve beslissing op zijn aanvraag ontvangt en dan Nederland moet verlaten. Hierdoor is Nederland in vergelijking met andere Europese landen voor asielzoekers minder aantrekkelijk geworden.63 Enkele respondenten geven aan dat de wijze waarop toelatingsbeleid tot stand komt mensensmokkel juist in de hand werkt. Er is geen gemeenschappelijk EU–asielbeleid waardoor het ‘waterbedeffect’ kan optreden. Dit wil zeggen dat door de sterkere aanpak van een delictsvorm binnen een bepaald gebied, de daders hun werkterrein verplaatsen naar een ander gebied of overstappen op een andere vorm van criminaliteit. Door het ontbreken van een gemeenschappelijk EU–asielbeleid wordt volgens deze respondenten uit het oog verloren dat het nationaal regelen van toelatingsbeleid haaks staat op de denkwijze van de (asiel)populatie die vooral Europees denkt. Daarnaast werd aangegeven dat het verstrekkingsregime voor visa bevorderend werkt voor mensensmokkel omdat het niet voorziet in controle of de vreemdeling zich daadwerkelijk houdt aan de voorwaarde(n) op grond waarvan het visum werd verstrekt. De visie van deze respondenten wordt ook in de literatuur verwoord. Meerdere auteurs wijzen er op dat een gemeenschappelijk Europees asielbeleid, of tenminste een verdere harmonisatie van het
61 62 63
50
Staring, Migratiescenario’s, de overkomst van illegale migranten, gepubliceerd in Engbersen et al., De ongekende stad I, pag. 80. Grütters, lezing gehouden ten behoeve van het Coördinerend overleg Mensensmokkel (COM), 23 januari 2003. Grütters, Asieldynamiek, een systeemdynamische analyse van de Nederlandse asielprocedure in de periode 1980–2002, (proefschrift) pag. 196–202.
asiel– en visumbeleid, het probleem van (illegale) immigratie in West–Europa beter beheersbaar zou maken.64 Het IAM wijst op de kloof die bestaat tussen enerzijds de grote vraag naar toegang tot en verblijf in Nederland, en anderzijds het beperkte legale aanbod. Nederland voert al jaren een restrictief toelatingsbeleid voor brede categorieën vreemdelingen, vooral als deze niet afkomstig zijn uit de Europese Unie of landen die tot de geïndustrialiseerde wereld kunnen worden gerekend. Daardoor kunnen grote groepen vreemdelingen die dat willen niet op legale wijze in Nederland een inkomen verwerven. Dat werkt illegale immigratie en illegaal verblijf, en daarmee mensensmokkel, in de hand. In de woorden van het WODC: “Het bestaan van vraag naar producten en diensten is de sleutel tot overleven in de zakenwereld. Deze voorwaarde is ook van toepassing op de georganiseerde misdaad. Het beïnvloeden van de vraag zal op zijn beurt invloed hebben op de handel in illegale producten en diensten, zodat het voorkomen van georganiseerde misdaad kan worden gerealiseerd door te proberen de vraag naar illegale producten en diensten weg te nemen.65 Een respondent wees in dit verband op het beleid dat door Portugal wordt gevoerd. Hier kunnen arbeiders uit de Oekraïne en Moldavië een werkvisum krijgen voor drie maanden. Daarna moeten zij terug en hierop wordt streng toegezien. De autoriteiten in de Oekraïne en Moldavië zien de economische voordelen voor hun land goed in en werken zeer actief mee bij het terugnemen van hun onderdanen als deze als illegaal worden aangetroffen in Portugal — ongeacht of de betreffende onderdaan een (verlopen) werkvisum had of niet. Ook de IOM wijst er in een rapportage op dat er geen officiële manier bestaat om te bemiddelen tussen de vraag naar arbeidskrachten in het westen en het aanbod daarvan uit ontwikkelingslanden en dat zij dit ziet als een belangrijke oorzaak voor het misbruiken van de asielprocedure. De IOM plaatst dan ook vraagtekens of verscherping van het toelatingsbeleid voor asielzoekers wel zal leiden tot een afname van de instroom van illegale migranten. Zij zullen andere manieren zoeken om op een gewenste bestemming te blijven, zoals het opgaan in de illegaliteit, het vernietigen van identiteitsbewijzen ter voorkoming van uitzetting, het aangaan van een (schijn)huwelijk of fraude bij gezinshereniging.66 In het Nationaal dreigingsbeeld zware of georganiseerde criminaliteit wordt aangegeven dat “personen die van buiten de Europese Unie zich in Nederland (of een ander EU–land) willen vestigen, verblijfsdocumenten nodig hebben. Als economisch vluchteling maken zij weinig kans deze documenten langs legale weg te bemachtigen (...). Dit drijft migranten in handen van smokkelaars die hen kunnen voorzien van valse of valselijk aangevraagde papieren.”67 De negatieve effecten van een strikt toelatingsbeleid moeten overigens ook niet worden overschat. Het aanbod van illegale arbeid is niet slechts toe te schrijven aan het niet beschikbaar zijn van een legale weg naar arbeid in Nederland voor grote groepen buitenlandse werknemers. Werkgevers die mensen illegaal tewerk stellen doen dit in veel gevallen omdat zij niet bereid of in staat zijn te voldoen aan de minimum vereisten die gelden voor het in dienst hebben van personeel. Het gaat dan om zaken als premieafdrachten, ontslagbescherming, minimum beloning, arbo–eisen en dergelijke. Een recente literatuurstudie in opdracht van het WODC hierover: “naar voren [komt] dat behalve het drukken van de loonkosten ook de flexibiliteit een motivatie is voor werkgevers: illegalen melden zich niet snel ziek, maken langere dagen en werken zonder problemen ook op irreguliere tijden.”68 In deze context bezien kan een soepeler beleid voor toegang en verblijf wel leiden tot een lager aanbod 64 65 66 67 68
Grütters, Asieldynamiek, een systeemdynamische analyse van de Nederlandse asielprocedure in de periode 1980–2002, (proefschrift) pag. 7, Europol, Threat Assessment on illegal immigration 2003 en IOM, World Migration 2003, pag. 262 e.v. WODC, Prevention of organised crime, pag. 26–27 IOM, World Migration, pagina 97 e.v. en pag. 107. DNRI/KLPD, Nationaal dreigingsbeeld zware of georganiseerde criminaliteit, pag. 60–61. Leun, van der en Vervoorn, Slavernij–achtige uitbuiting in Nederland, september 2004 blz. 28/29.
51
van illegale werknemers uit andere landen. Als zodanig kan dat leiden tot minder mensensmokkel. Het neemt echter de binnenlandse vraag naar illegale werknemers niet weg. De IOM wijst in verband met het streven naar een gezamenlijk Europees asielbeleid op de demografische ontwikkelingen in Europa. De vergrijzing in de westerse wereld heeft consequenties voor de arbeidsmarkt doordat een kleiner aandeel van de bevolking werkt. De extra vraag naar arbeidskrachten die hierdoor ontstaat wordt door de IOM als één van de oorzaken van (illegale) migratie aangewezen.69
Globalisering Meerdere auteurs wijzen op de globalisering als een factor die bijdraagt aan het ontstaan van migratiestromen. “Mensen verplaatsen zich in groeiende aantallen over steeds grotere afstanden. Die toegenomen stroom van verplaatsingen is slechts één van de uitingen van wat wel ‘globalisering’ of ‘mondialisering’ wordt genoemd. Behalve mensen stromen ook goederen, diensten, geld en informatie sneller en verder over de wereld. (....) Migratie kan daarvan het gevolg zijn”.70 De IOM noemt globalisering als één van de oorzaken van de toegenomen mobiliteit van mensen. Daarbij wordt globalisering omschreven als de verdere verbreding, verdieping en versnelling van de toetreding en integratie van lokale gemeenschappen en nationale economieën in globale netwerken. Migratie is daarbij een normaal proces geworden voor mensen om hun materiële levensomstandigheden te verbeteren en om meer veiligheid te vinden.71 Kyle en Koslowski spreken uit dat globalisering niet alleen aanzet tot meer internationale migratie maar ook tot gunstiger omstandigheden voor transnationale criminaliteit. Deze beide aspecten komen samen tot uitdrukking in het optreden van illegale migratie.72
2.5 ONTWIKKELINGEN, TRENDS EN PROGNOSES Deelvraag 5: “Zijn op basis van de gevonden ontwikkelingen in de periode tot en met 2003 trends aan te geven op het gebied van mensensmokkel in relatie tot Nederland? Zo ja, kunnen op basis van deze trends prognoses worden uitgesproken over hoe mensensmokkel zich in kwantitatieve en kwalitatieve zin zal ontwikkelen in de komende jaren?”
Methode van onderzoek Tijdens het onderzoek is het inzicht ontstaan dat de gegevens over de deelonderwerpen ontwikkelingen, trends en prognoses in hoge mate met elkaar zijn verweven. Omwille van het overzicht is daarom besloten deze onderwerpen tegelijk te behandelen. Het onderzoek en de antwoorden worden daarom ook gezamenlijk in deze paragraaf besproken. In de tekst wordt duidelijk aangegeven wat wordt aangemerkt als ontwikkeling, wat als trend en waar sprake is van een prognose. Eerst wordt aan de hand van de beschikbare literatuur een beeld geschetst ten aanzien van internationale migratie in het algemeen en een toekomstverwachting uitgesproken. Dit is van belang omdat mensensmokkel hiervan een exponent is. Vervolgens is gericht naar de positie van Nederland gekeken. Aan de hand van de overige bevindingen van dit rapport, is gezocht naar ontwikkelingen en trends op grond waarvan, daar waar mogelijk, prognoses kunnen worden uitgesproken over de omvang van mensensmokkel. Aan de in de vorige paragraaf besproken criminaliteitsrelevante factoren is daarbij 69 70 71 72
52
IOM, World Migration 2003, pag. 262–263. Burgers, De ongekende stad I, pag. 30. IOM, World Migration 2003, pag.4 Kyle & Koslowski, Global Human Smuggling, pagina 337.
verhoudingsgewijs veel aandacht geschonken. Ontwikkelingen en trends op die terreinen hebben een relatief goed voorspelbaar effect op mensensmokkel in relatie tot Nederland. Ook is de beeldvorming van de respondenten over ontwikkelingen, trends en prognoses meegenomen in dit hoofdstuk. Ten slotte wordt ingegaan op de te verwachten ontwikkeling van de aard van mensensmokkel en mensensmokkelorganisaties. Ten aanzien van de uitkomsten wordt opgemerkt dat deze gekenmerkt worden door een aanzienlijke mate van speculatie. Bovendien kan geen rekening worden gehouden met toekomstige ontwikkelingen die nu nog niet te voorzien zijn maar wel effect zullen hebben op mensensmokkel in relatie tot Nederland.
Algemeen toekomstbeeld van internationale migratie en de rol van mensensmokkel hierin Uit de geraadpleegde literatuur komt naar voren dat internationale migratie verder zal toenemen, en dat dit mensensmokkel in de hand werkt. Het kernwoord daarbij is globalisering. Zowel kennis, informatie en ideeën, als mensen en diensten verspreiden zich sneller over de aarde. De wereld wordt kleiner. De IOM hierover: “Recente ontwikkelingen laten zien dat internationale migratie verder globaliseert, omdat verschillen in ontwikkeling blijven voortduren en de methoden van clandestiene immigratienetwerken zich verder verfijnen. Met het verscherpen van de grenscontroles ontwikkelen smokkelnetwerken telkens complexere manieren om controles te ontlopen of te misleiden.”73 Als belangrijkste veroorzakers van migratie worden genoemd: verschillen in inkomen, werkgelegenheid en sociaal welzijn tussen stad en platteland, tussen de ene regio en de andere, en tussen verschillende landen.74 Ook Europol noemt als belangrijkste oorzaken verschillen in ontwikkeling, zoals armoede, werkloosheid, gebrek aan scholing en gebrek aan toegang tot hulpbronnen. Illegale migratie maakt duidelijk dat mensen bereid zijn om hun lot in handen van georganiseerde criminele groepen te stellen teneinde hun levensomstandigheden te verbeteren. Tegelijkertijd is er in de geïndustrialiseerde landen sprake van een zorgwekkende tendens om gebruik te maken van goedkope en ongeregistreerde arbeidskrachten.75 Ook deze bevindingen worden bevestigd in de onderzoeksresultaten van dit rapport (paragraaf 2.4.). Kijkend naar de gehele Europese Unie vreest Europol “dat het smokkelen van illegale migranten met de sociale, economische en politieke consequenties daarvan, de smokkel van drugs overtreft. Mensensmokkel vormt daardoor het grootste gevaar waar de Europese Unie zich mee geconfronteerd ziet.”76 Niet alleen zal illegale migratie in omvang toenemen, ook in de aard worden veranderingen verwacht. De IOM stelt vast dat “toenemende verscheidenheid aan potentiële migranten en migratiestromen kernbegrippen zijn in de huidige ontwikkelingen. De hoeveelheid landen en nationaliteiten die direct betrokken zijn bij reisbewegingen van mensen neemt gestaag toe.”77 De historische (koloniale) banden tussen bron– en bestemmingslanden worden daarbij minder belangrijk.78 Deze ontwikkelingen betekenen dat, behalve dat illegale migratie in omvang zal toenemen, het verklaren en voorspellen van migratiestromen complexer wordt.
73 74 75 76 77 78
IOM, World Migration 2003, pag. 28. Ibidem, pag. 15. Europol, Threat Assessment on Illegal Immigration 2003. Ibidem p. 4. IOM, World Migration 2003, pag. 4. Ibidem pag. 27.
53
PROGNOSES OMVANG MENSENSMOKKEL IN RELATIE TOT NEDERLAND In paragraaf 2.4 zijn de factoren benoemd die van invloed zijn op de omvang van mensensmokkel naar Nederland. Hieronder worden per factor uitspraken gedaan over de ontwikkeling ervan en of aan de hand hiervan prognoses gedaan kunnen worden. Bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving en het samenspel daartussen Een belangrijke ontwikkeling op dit gebied is de nieuwe verdeling van taken tussen de IND en de Vreemdelingenpolitie die zijn beslag heeft gekregen op 1 januari 2004. Daarbij concentreert de IND zich geheel op toelatingsvraagstukken en wordt daarmee ’de toelatingsorganisatie van Nederland’. De Vreemdelingenpolitie is zich volledig gaan richten op handhavings– en opsporingsactiviteiten. Verwacht mag worden dat deze ontwikkeling op termijn een dempend effect op de omvang van mensensmokkel zal hebben. Vooral is — door de vergrote inzet van de vreemdelingenpolitie op handhaving — een aanzienlijke kans aanwezig dat het in paragraaf 2.4. besproken verschijnsel ‘klinkeren’ in omvang zal afnemen. Op de korte termijn kan dit dempend effect nog uitblijven: de overdracht van de taken en het inrichten van beide organisaties op het nieuwe taakgebied kan leiden tot ‘aanloopverliezen’. Het zal enige tijd vergen voordat beide organisaties zich hun nieuwe taken volledig eigen gemaakt hebben. Een probleem blijft het grote aantal overheidsinstanties dat betrokken is bij de bestrijding van mensensmokkel. Informatie moet betrokken worden bij meerdere instanties en overheveling van informatie van het vreemdelingenrecht naar strafrecht en vice versa wordt als lastig en ingewikkeld ervaren. Het hindert een optimale bestrijding van mensensmokkel. Andere belangrijke ontwikkelingen zijn de veranderingen binnen de instanties die betrokken zijn bij de bestrijding van mensensmokkel en de rol die zij daarin spelen. De taken van de IND en de Vreemdelingenpolitie zijn gewijzigd. De vroegere kernteams zijn overgegaan naar de dienst Nationale Recherche (DNR) die op 1 januari 2004 operationeel geworden is. Verder is aan de KMar voor mensensmokkel een zelfstandige opsporingsbevoegdheid toegekend. Hierdoor kan zij voortaan geheel zelfstandig onderzoeken op dit gebied initiëren en uitvoeren, en zal het niet langer nodig zijn dat zij opereert onder auspiciën van de politie. Het doel van deze ontwikkelingen is een efficiëntere strafrechtelijke vervolging en daarmee verdere terugdringing van het verschijnsel mensensmokkel. De periode van herpositionering is een kwetsbare periode. Nieuw ingevoerde werkprocessen, procedures en taakverdelingen moeten nog uitkristalliseren en in sommige gevallen moet opgebouwde informatie en expertise worden overgedragen. Op korte termijn kan dat een nadelig effect hebben voor de opsporing van mensensmokkel. Het probleem dat veel overheidsinstanties bij de bestrijding van mensensmokkel betrokken zijn, wordt er bovendien niet geheel door ondervangen. De verhoudingen zijn verduidelijkt maar er zijn ook nieuwe risico’s ontstaan. Zo brengt de bevoegdheid van de KMar om zelfstandig mensensmokkelonderzoeken uit te voeren, het gevaar met zich mee dat het intensief delen van informatie met de politie als minder noodzakelijk wordt ervaren. De Koppelingswet en de noodzaak tot het hebben van een SoFi–nummer biedt veel mogelijkheden bij de bestrijding van verschijnselen die mensensmokkel in de hand werken (illegale arbeid, illegale huisvesting, allerlei vormen van fraude). Met de toenemende bewustwording dat de aanpak van mensensmokkel een brede inzet van instanties vereist, kan ook de gerichte toepassing van de Koppelingswet in toenemende mate leiden tot successen.
54
Aangezien met betrekking tot het bestuurlijke en strafrechtelijke handhavingsbeleid zowel stimulerende als dempende effecten op de omvang van mensensmokkel naar Nederland benoemd kunnen worden, kan hierover geen eensluidende prognose gegeven worden. Positieve en negatieve effecten zullen elkaar gedeeltelijk opheffen. De betekenis van deze factor zelf voor de omvang van mensensmokkel blijft onverkort groot in de komende jaren. Verder wordt opgemerkt dat met de wijziging op 1 januari 2005 van art.197a WvSr. de delictsomschrijving van mensensmokkel aanmerkelijk is verbreed. Doordat het element ‘winstbejag’ is vervallen (behalve bij het onderdeel ‘verblijf’), worden feitelijke handelingen die voorheen niet als mensensmokkel konden worden aangemerkt, nu wel als zodanig benoemd. Er zal derhalve mogelijk een toename zijn van het aantal mensensmokkelzaken, hetgeen niet per se iets wil zeggen over de toename van het fenomeen. De gewijzigde strafwetgeving kan ook op twee andere punten invloed hebben op de opsporing van mensensmokkel. Ten eerste schuilt in het laten vervallen van het element ‘winstbejag’, het risico dat meer gevallen van mensensmokkel als losstaande gebeurtenis zullen worden gezien. Juist het financiële onderzoek naar het verloop van geldstromen bij mensensmokkel draagt vaak bij aan het in kaart brengen van achtergelegen georganiseerde verbanden. Ten tweede zal door de gelijktijdige wijziging van art. 250a WvSr. in art. 273a WvSr. (mensenhandel), waarbij ook sprake is van een verbreding van de delictsomschrijving, waarschijnlijk een grotere overlap ontstaan tussen mensensmokkel en mensenhandel. Daarbij speelt een belangrijke rol dat het begrip ‘oogmerk van uitbuiting’ in de delictsomschrijving van mensenhandel niet langer beperkt is tot vormen van seksuele uitbuiting.79 Verwacht mag worden dat er daardoor meer strafbare handelingen dan voorheen zowel als mensensmokkel als mensenhandel aangemerkt kunnen worden. Om te kunnen komen tot een veroordeling voor mensenhandel zal het oogmerk van uitbuiting moeten worden bewezen, terwijl voor een veroordeling voor mensensmokkel in bepaalde gevallen niet langer winstbejag hoeft te worden aangetoond. Een mogelijk risico kan zijn dat bij de opsporing en vervolging van handelingen die onder beide delictsomschrijvingen kunnen vallen, wegens de gemakkelijker bewijsbaarheid gekozen zal worden voor strafrechtelijk onderzoek naar mensensmokkel, waardoor het zicht op mensenhandel wordt bemoeilijkt. Ligging en infrastructuur Er zijn tijdens het onderzoek voor het opstellen van deze rapportage geen aanwijzingen naar voren gekomen dat de betekenis van de landen van eindbestemming van mensensmokkel via Nederland (met name het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten en de Scandinavische landen) zal afnemen. Daarom wordt verwacht dat deze factor bevorderend blijft werken voor mensensmokkel in relatie tot Nederland, vooral waar het gaat om transitsmokkel (‘Poort naar Europa’). Gerelateerde criminaliteit Er zijn op dit gebied een aantal ontwikkelingen te onderscheiden die een remmende uitwerking op mensensmokkel kunnen hebben. Aan het eind van de onderzoeksperiode is art. 197a WvSr. met succes ingezet om huisjesmelkers aan te pakken die aan illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen onderdak boden. Als dit voorbeeld navolging krijgt mag hiervan een terugdringend effect worden verwacht op mensensmokkel. Met het oprichten van de SIOD is er een speciale dienst om misbruik van sociale wetgeving en sociale voorzieningen te bestrijden. Het gaat daarbij met name om de opsporing van 79
Zie ook de memorie van toelichting van art. 273a WvSr: “Uitbuiting omvat ten minste de uitbuiting van een ander in de prostitutie of andere vormen van seksuele uitbuiting, gedwongen arbeid of diensten, slavernij of praktijken die vergelijkbaar zijn met slavernij of dienstbaarheid of de verwijdering van organen”.
55
zware, grootschalige en sectoroverschrijdende fraude. Deze dienst betekent een versterking: de Arbeidsinspectie blijft haar taken onverminderd voortzetten. Aan het verband tussen illegale huisvesting en illegale arbeid wordt door de SIOD eveneens aandacht besteed. Dit moet als een zeer gunstige ontwikkeling gezien worden. Immers, als illegale vreemdelingen (al dan niet op doorreis naar een ander land) slechts met moeite gehuisvest en aan (illegaal) werk geholpen kunnen worden, zet dat de (financiën van de) mensensmokkelaar of mensensmokkelorganisatie behoorlijk onder druk. Dit remmende effect wordt nog versterkt als huisjesmelkers ook op basis van mensensmokkel worden aangepakt. De situatie met betrekking tot het misbruik van documenten is nog voor verbetering vatbaar. Er is geen centrale coördinatie en administratie bij de afgifte van paspoorten. Weliswaar worden de nieuwe Nederlandse paspoorten op één locatie vervaardigd en vandaar uit gedistribueerd, het administratieve beheer van de uitgifte is decentraal bij gemeenten ondergebracht. Hier ligt een conflict tussen het bestuurlijke optreden en het strafrechtelijk (handhavings)traject.80 Dat probleem wordt nog vergroot door de huidige wetgeving waardoor aan een Nederlander een identiteitsdocument niet kan worden geweigerd. Bovendien is niet voorzien in een mogelijkheid veelverliezers te kenmerken, bijvoorbeeld door middel van een apart type identiteitskaart. Bij veel gemeenten is men onvoldoende bewust van de schade voor de samenleving van misbruik van identiteits– en reisdocumenten. Tegelijkertijd is men wel gevoelig voor zaken als klachten van burgers en/of de gemeentelijke ombudsman, de invloed van gemeentelijke politici en het door een gebrek aan klanttevredenheid niet in aanmerking komen voor ISO–normering. Een gunstige ontwikkeling op het gebied van bestrijding van documentfraude is de ontwikkeling van het paspoort met biometrische kenmerken. Lookalike misbruik wordt daardoor gemakkelijker te onderkennen. In zijn geheel is de prognose dat de aanpak van bovengenoemde gerelateerde criminaliteit een dempend effect op mensensmokkel zal hebben. Bevolkingsgroepen in Nederland De in de onderzoeksperiode ingezette tendens is dat onder de autochtone bevolking van Nederland de tolerantie ten aanzien van vreemdelingen afneemt. Bovendien zijn er indicaties dat de grens aan absorberend vermogen van allochtone groepen om (illegale) immigranten van de eigen bevolkingsgroep op te vangen, bereikt is. Dit zal ten opzichte van de situatie in de onderzoeksperiode 2002–2003 een terugdringend effect op mensensmokkel hebben. Economie Het Centraal Planbureau (CPB) verwacht voor de komende jaren een beperkte economische groei in Nederland.81 De groei van de Nederlandse economie zal echter minder zijn dan die in de ons omringende landen. Het CPB verwacht daarbij dat de werkloosheid zal blijven toenemen, zij het in een lager tempo dan in de afgelopen jaren. Daarmee lijkt de verwachting op zijn plaats dat de economische ontwikkelingen een dempend effect zullen hebben op mensensmokkel naar Nederland als land van eindbestemming. Beeldvorming over Nederland Veel illegale immigranten ontlenen hun beeld over Nederland aan wat de mensensmokkelorganisatie hierover vertelt. Zolang de mensensmokkelaar of mensensmokkelorganisatie illegale vreemdelingen relatief gemakkelijk in Nederland kan brengen, heeft deze belang bij het schetsen van een positief beeld. Door verkorting van de asielprocedure is het voor mensensmokkelaars waarschijnlijk minder aantrekkelijk geworden mensen onder te brengen 80 81
56
KMar, Identiteitsfraude en (reis)documenten; IAM, De bestrijding van documentfraude in Nederland. Centraal Planbureau, persbericht nummer 37 van 21 september 2004.
in asielzoekerscentra. Als ook alternatieve huisvesting en tewerkstelling van illegalen wordt bemoeilijkt, neemt de aantrekkelijkheid, ook voor de mensensmokkelaar, van Nederland verder af. Daarvan mag een remmend effect worden verwacht op mensensmokkel naar Nederland als bestemmingsland. Dit effect wordt versterkt door de verscherping van culturele tegenstellingen in de Nederlandse samenleving die vanaf 2002 een vlucht heeft genomen. Het beeld van het tolerante Nederland is door ontwikkelingen in de politiek en spraakmakende aanslagen internationaal veranderd.82 Het beeld is minder gunstig en kan daardoor een remmend effect hebben op mensensmokkel naar Nederland. Voorgaande overwegingen gelden vooral voor mensensmokkel naar Nederland als land van eindbestemming. Als doorvoerland speelt de beeldvorming een veel kleinere rol zodat weinig remmend effect mag worden verwacht op transitsmokkel van mensen (mits men niet te lang hoeft te wachten alvorens aan het nieuwe traject begonnen kan worden). Het toelatingsbeleid in Nederland Het ligt niet in de verwachting dat de dalende trend in de asielinstroom op korte termijn zal worden gekeerd. Het aantal asielaanvragen zal waarschijnlijk blijven dalen, dan wel op een relatief laag niveau stabiliseren. In 10 van de 25 interviews werd deze prognose uitgesproken. Deze verwachting wordt gestaafd door de recente cijfers: in de periode januari tot en met oktober 2004 lag de asielinstroom in Nederland 31% lager dan in dezelfde periode in 2003.83 Aangenomen mag worden dat de instroom via het asieltraject laag blijft zolang het Nederlandse asielbeleid strikter is dan dat van de (omringende) overige EU–landen. Deze factor is dus slechts beperkt afhankelijk van Nederlands beleid. Hoewel omringende EU–landen momenteel bezig zijn hun beleid aan te scherpen, is het nog niet te verwachten dat Nederland binnen de komende paar jaar een asielbeleid zal hebben dat in vergelijking met de overige EU–landen als soepel te boek zal staan. De toekomstige effecten van het te ontwikkelen gemeenschappelijk EU–asielbeleid zullen pas na 2010 in volle omvang zichtbaar worden84 en vallen daarmee buiten het bereik van Mensensmokkel in beeld 2002–2003. Wel is het zo dat ook nu al als gevolg van Europese afspraken grenzen bestaan bij het strenger maken van het asielbeleid. Zie over dit onderwerp ook paragraaf 2.6 over de verwachte gevolgen van de uitbreiding van de EU. Tegelijkertijd bieden de verschillen in het toelatingsbeleid (regulier en asiel) van de verschillende EU–landen enkele legale omwegen die ook Nederland raken. Een recent voorbeeld dat dateert uit 2004 is de route voor gezinshereniging van tot Nederlander genaturaliseerde vreemdelingen via België. Genaturaliseerde Nederlanders die familieleden uit hun land van herkomst willen laten overkomen maar niet aan de voorwaarden voldoen die het Nederlandse beleid daartoe stelt, kunnen dit omzeilen door zich — als EU onderdaan — te vestigen in België. Daar vragen zij vervolgens onder de daar geldende en soepeler voorwaarden alsnog gezinshereniging aan.
82 83 84
Moord op Pim Fortuyn en daarmee samenhangende politieke verschuiving in 2002, en de aanslagen op islamitische doelen in 2004 na de moord op Theo van Gogh. Bron: INDIAC/IND. Op 5 november 2004 heeft de Europese Raad, samengesteld uit de regeringsleiders van de EU–landen, besloten dat het gemeenschappelijk EU–beleid waarvan de ontwikkeling in 1999 is begonnen, uiterlijk in 2010 moet resulteren in een gemeenschappelijk asielbeleid waarbij toetsingscriteria en werkwijze geharmoniseerd moeten zijn.
57
Resumé omvang van mensensmokkel Het voorgaande afwegende kunnen er twee algemene prognoses worden gegeven: Het is niet te verwachten dat Nederland op korte termijn weer een aantrekkelijk bestemmingsland zal zijn. Eerder zal van het tegenovergestelde sprake zijn. De bestrijding van illegale huisvesting en arbeid, in combinatie met het strikte asielbeleid maken Nederland relatief ongeschikt om uit economische motieven langere tijd illegaal te verblijven, ook al is de situatie ten aanzien van de verkrijgbaarheid van documenten voor misbruik zorgwekkend. Nederland zal onverminderd aantrekkelijk blijven als land van doorvoer. Ontwikkelingen die ons land als bestemmingsland onaantrekkelijk maken zijn in mindere mate van invloed op Nederland als transitland. De genomen maatregelen bemoeilijken naar verwachting vooral het langdurig illegaal verblijf. Het risico bestaat dat met het teruglopen van de asielinstroom de gedachte gaat leven dat Nederland door mensensmokkelaars gepasseerd wordt. Echter, de gunstige geografische positie en logistieke mogelijkheden blijven aantrekkelijk, evenals de aanwezigheid van allochtone groepen: ondanks dat opvang door het eigen sociale netwerk voor langere tijd mogelijk zijn grenzen bereikt, zijn de eisen voor kortdurende opvang minder hoog. En ook als er geen sprake is van opvang binnen de eigen bevolkingsgroep is het voor een mensensmokkelaar een voordeel dat zijn ‘cliëntèle’ niet opvalt in het straatbeeld. De door respondenten genoemde toenemende controles kunnen verder bijdragen aan de afname van de aantrekkelijkheid van Nederland als land van bestemming of als doorvoorland van mensensmokkel. Zie ook het resumé over de vormen van mensensmokkel, hierna.
PROGNOSES VORMEN VAN MENSENSMOKKEL IN RELATIE TOT NEDERLAND Bij de bespreking van de eerste deelvraag, omvang en vormen van mensensmokkel, is naar voren gekomen dat bij de meeste gevallen van mensensmokkel sprake is van een beperkt aantal daders. Het betreft dan vaak de smokkel of het faciliteren daarvan van personen die behoren tot het eigen sociale netwerk (vriendenkring, familieleden). Voor analysedoeleinden wordt dit hier gevat onder de noemer van kleinschalige mensensmokkel. Deze verschijningsvorm onderscheidt zich van smokkel door criminele groepen, hier aan te duiden met de term professionele mensensmokkel. In strafrechtelijke zin is in beide gevallen gewoon sprake van art. 197a WvSr., mits althans wordt voldaan aan de vereisten van winstbejag (tot 1 januari 2005, daarna alleen nog bij toelating) en wetenschap dat het gaat om illegale toelating of verblijf. Hieronder wordt achtereenvolgens op beide verschijningsvormen in gegaan.
De kleinschalige mensensmokkel Bij de behandeling van de omvang en vormen van mensensmokkel is naar voren gekomen dat bij de meeste gevallen van mensensmokkel slechts sprake is van één, twee of drie verdachten. Het gaat dan veelal om het smokkelen of het faciliteren daarvan door één of enkele personen uit het eigen sociale netwerk, bijvoorbeeld familie. Etnische homogeniteit binnen deze vorm van smokkel is dan ook groot. De smokkelaars zijn bij deze vorm van smokkel doorgaans zelf genaturaliseerde allochtonen behorend tot dezelfde etnische groep als de gesmokkelde(n). Het voornaamste doel van deze vorm van mensensmokkel lijkt het in de gelegenheid stellen van familie en bekenden om te komen naar het land van de smokkelaar, zodat zij eveneens gebruik kunnen maken van de relatief gunstige aanwezige faciliteiten en levensomstandigheden. Het echte winstbejag lijkt van secundair belang. Vaak worden ‘diensten’ verleend tegen kostprijs of met slechts een kleine marge of soms zelfs zonder van te voren afgesproken
58
tegenprestatie.85 Het feit dat de smokkelaar en de gesmokkelde elkaar (zeer) goed kennen, maakt het mogelijk om een modus operandi toe te passen waarbij een zekere vertrouwensrelatie tussen smokkelaar en gesmokkelde nodig is. Zo kan een gesmokkelde geholpen worden door hem een Nederlands paspoort ter beschikking te stellen. Na aankomst in het beoogde land dient het paspoort teruggestuurd te worden naar de rechtmatige eigenaar. In het geval van ontmaskering dient de gesmokkelde zo snel mogelijk contact op te nemen met de rechtmatige eigenaar, opdat deze nog op een enigszins geloofwaardig moment aangifte van verlies kan doen. Er zijn aanwijzingen dat deze vorm van mensensmokkel veel voorkomt bij Somaliërs en Iraakse en Turkse Koerden. Met de aanwezigheid van grote allochtone bevolkingsgroepen in Nederland ligt het niet voor de hand dat deze vorm van mensensmokkel zal verdwijnen. Hierbij moet de kanttekening gemaakt worden dat de eerder in dit hoofdstuk geconstateerde ontwikkelingen betreffende de bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving, de aanwezigheid van allochtone (verzadigingverschijnselen) en autochtone (afname tolerantie) bevolkingsgroepen, de beeldvorming, de aanpak van criminele randverschijnselen en wellicht ook de economische ontwikkelingen, ook op deze smokkelvorm een dempend effect zullen uitoefenen. Hetzelfde geldt voor de invoering van het paspoort met biometrische kenmerken.
Professionele mensensmokkel Naast deze kleinschalige vormen van mensensmokkel bestaat de smokkel door criminele groepen. Hier is een aantal voor de komende jaren relevante ontwikkelingen te benoemen. Deze ontwikkelingen duiden samen op een trend naar een verdergaande mate van professionalisering van mensensmokkel door criminele organisaties. De ontwikkelingen die worden onderscheiden zijn: • omvang van smokkeltransporten; • specialisatie; • wisselend gebruik van modi operandi; • ontwikkeling van nieuwe modi operandi; • afnemend gebruik van de asielprocedure; • documentgebruik. Omvang van smokkeltransporten De verdergaande professionalisering uit zich ten eerste door de vermindering van het aantal gesmokkelden per transport (zie hieronder bij modi operandi). Dit verkleint de pakkans, maar eist bij gelijkblijvende aantallen de organisatie van meer transporten. Specialisatie De toegenomen samenwerking tussen groepen van verschillende etnische afkomst wijst op een verzakelijking van mensensmokkel en maakt ruimte voor specialisatie. Zo wordt zichtbaar dat de feitelijke verplaatsing van gesmokkelden regelmatig door Albanezen gebeurt.
85
Om te voorkomen dat de zinsnede “zonder van te voren afgesproken tegenprestatie” geïnterpreteerd zou worden als “zonder winstbejag” moet zij gelezen worden als “met het oogmerk een ander in een dergelijke positie te brengen dat (later) een aanspraak gedaan kan worden op zijn of haar geld of diensten (ev. dienstverlenende capaciteiten)”. In geformaliseerde, westerse samenlevingen als de Nederlandse wordt een dergelijke afspraak niet als bindend ervaren, maar bij veel niet–westerse bevolkingsgroepen wordt dat wel degelijk als een bindend contract gezien. Dit rechtvaardigt het om ook zonder concrete afspraak te spreken van winstbejag. Dit is tevens een indicatie van de moeilijkheden die het begrip winstbejag in juridische context opwerpt. Mogelijk heeft dit ook meegespeeld in het besluit om winstbejag (voor zover het niet het onderdeel ‘verblijf’ betreft) uit het Art. 197a WvSr te schrappen.
59
Wisselend gebruik van modi operandi Er kristalliseren zich vaste reisroutes en de modi operandi uit waartussen wordt gewisseld, afhankelijk van de activiteiten van de overheid. Dit plaatst de opsporingsinstanties in een moeilijke positie: de mensensmokkel is moeilijker zichtbaar. Gerichte controles of gecoördineerde acties van de autoriteiten leiden tot een snelle aanpassing van de modus operandi bij de mensensmokkelaars. Kleine groepen gesmokkelden zijn moeilijker vindbaar dan grote, zeker als deze kleine groepen niet langer heimelijk reizen maar met lookalike documenten of met vervalste documenten van hoge kwaliteit. Ook komt voor dat gesmokkelden met een op valse voorwendselen verkregen maar echt reisdocument (visum kort verblijf, machtiging tot voorlopig verblijf) reizen. Ontwikkeling van nieuwe modi operandi Ook het misbruik van procedures die ten dienste staan aan de internationale scheepvaart (misbruik visum, monsterboekjes), duidt erop dat mensensmokkelaars zich steeds meer bedienen van geavanceerder smokkelmethodes dan het verstoppen van een grote groep gesmokkelden achter de lading van een vrachtwagen. Afnemend gebruik van de asielprocedure De vraag is of de afname van het misbruik van de asielprocedure (slechts) duidt op afname van mensensmokkel, of ook op een verschuiving naar misbruik van reguliere procedures of de directe onderbrenging van gesmokkelden in de illegaliteit. Zoals in paragraaf 2.1. is besproken zijn hier aanwijzingen voor die echter eerst nader onderzocht moeten worden voordat hierover een uitspraak kan worden gedaan. Een dergelijke ontwikkeling zou duiden op toenemende professionalisering van mensensmokkel. Het onderbrengen in de illegaliteit vereist het organiseren van huisvesting, en voor misbruik van reguliere procedures is een malafide referent nodig of moet een bonafide referent worden misleid. Bovendien zijn documenten vereist. Documentgebruik Scherpere controle op documenten leidt tot het gebruik van betere documenten. Invoering van biometrische gegevens in een paspoort ziet Europol als een goede ontwikkeling, waardoor fraudegevoeligheid van documenten verder afneemt. De aandacht van de mensensmokkelaar kan zich nu verplaatsen naar vervalsing van brondocumenten op grond waarvan dat niet te vervalsen paspoort kan worden verkregen. Bijvoorbeeld een asielzoeker die, onder een valse identiteit die steunt op valse documenten, een asielstatus verwerft, genaturaliseerd wordt en vervolgens een Nederlands paspoort verkrijgt met biometrische kenmerken. Veel van die brondocumenten zullen uit het buitenland afkomstig zijn, waarbij het voor de Nederlandse autoriteiten moeilijk kan zijn te achterhalen in hoeverre de brondocumenten via omkoping verkregen zijn. Bovendien ontbreken bij sommige brondocumenten echtheidskenmerken. De monsterboekjes voor de internationale scheepvaart zijn hier een voorbeeld van.
Resumé vormen van mensensmokkel Uit de vorige paragraaf is naar voren gekomen dat het overheidsoptreden tegen mensensmokkel in Nederland op een aantal punten scherper is geworden en dat deze beweging de komende jaren voort zal gaan. Bovendien is in paragraaf 2.4 geconstateerd dat er aan het einde van de onderzoeksperiode een omslag werd gezien naar meer controle. De asielprocedure in Nederland is steeds minder vatbaar geworden voor mensensmokkel. Deze trends tezamen steunen de prognose dat mensensmokkel zich in de periode 2004 en 2005 verder zal professionaliseren. Dit kan een zeer ongewenst neveneffect hebben, namelijk dat in toenemende mate mensensmokkel zal worden bedreven door criminele organisaties die zich ook met andere misdrijven inlaten. In de woorden van Muller, Spaaij en Ruitenberg: “Criminele groepen concentreren zich zelden op één enkele criminele activiteit.”86 Genoemde trends 86
60
Muller, E.R., R.F.J. Spaaij, A.G.W. Ruitenberg, Trends in terrorisme, 2003, p. 47.
kunnen overigens (ook) als effect hebben dat Nederland steeds onaantrekkelijker wordt voor mensensmokkelaars. Mogelijk zullen criminelen die zich met mensensmokkel bezighouden oordelen dat het zinvoller is hun activiteiten op andere landen te richten.
2.6 GEVOLGEN UITBREIDING EUROPESE UNIE Deelvraag 6: “Welke verwachtingen ten aanzien van mensensmokkel in Nederland zijn reëel na de uitbreiding van de Europese Unie”?
Methode van onderzoek Het onderzoek verschilt van het onderzoek dat in de vorige paragrafen is besproken. -
Op 1 mei 2004 is de Europese Unie met tien landen87 uitgebreid tot 25. Op 1 januari 2005 is de delictsomschrijving van art. 197a WvSr. veranderd.
Dit zijn ingrijpende ontwikkelingen en dat betekent dat het methodologisch slechts beperkt zinvol is om binnen cijfermatige gegevens van vóór 1 mei 2004 trends te benoemen en op basis daarvan prognoses op te stellen voor de periode na 1 mei 2004. Het beschikbare cijfermateriaal is daarom alleen gebruikt als indicatie voor het potentieel dat de nieuw toegetreden lidstaten hebben als bron– en transitland van gesmokkelden. Dit betekent dat voor het beantwoorden van deze deelvraag vooral gebruik gemaakt is van de inbreng middels de interviews van de materiedeskundigen en van het literatuuronderzoek.
BELANGRIJKSTE VERANDERINGEN De belangrijkste veranderingen als gevolg van de toetreding van de nieuwe lidstaten tot de Europese Unie zijn: • Het ontstaan van vrij verkeer van goederen tussen de ‘oude’ en de ‘nieuwe’ lidstaten. Met het toenemen van een verkeersstroom (tussen een gegeven groep van staten) die minder aan controles wordt onderworpen, ligt het voor de hand dat ook de mogelijkheden voor mensensmokkel toenemen. • Het ontstaan van vrij verkeer van personen. Ingezetenen van de nieuwe lidstaten zijn, zolang zij reizen binnen de Europese Unie, niet visumplichtig en kunnen zich vrij verplaatsen. Het ontstaan van deze nieuwe migratiemogelijkheden binnen de Europese Unie biedt mensensmokkelaars mogelijk kansen, bijvoorbeeld door het gebruik van vervalste of valse documenten van de nieuwe lidstaten of het verwerven van authentieke documenten op valse voorwendselen. Het kan ook gevolgen hebben voor vraag en aanbod en daarmee op de richting van de stromen illegale migranten: staten die eerst niet als aantrekkelijk doelland werden gezien worden nu wel aantrekkelijk en andersom. • De oude lidstaten kunnen beperkingen stellen aan het toelaten op hun arbeidsmarkt van ingezetenen van de nieuwe lidstaten. Dit is door vrijwel alle EU–lidstaten ook gedaan. Het betreft hier een overgangsperiode tot maximaal zeven jaar (einddatum 1 mei 2011). Nederland heeft beperkende maatregelen ingesteld voor onderdanen van alle nieuw 87
Estland, Letland, Litouwen, Polen, Tsjechië, Hongarije, Slovenië, Slowakije, Cyprus en Malta. Al deze landen behalve Tsjechië (geheel omgeven door andere EU–lidstaten) maken deel uit van de land– of zeegrens van de EU.
61
toegetreden lidstaten, behalve Malta en Cyprus. Zolang dergelijke beperkingen — bedoeld om de arbeidsmarkt te beschermen tegen goedkope concurrentie — van kracht zijn, bestaat het risico dat deze beperkingen langs illegale wegen worden omzeild. Dit kan gevolgen hebben voor de omvang en aard van mensensmokkel. Daarbij wordt wel aangetekend dat het feit dat een onderdaan van een nieuwe EU–lidstaat in Nederland langs illegale weg de arbeidsmarkt betreedt, niet betekent dat deze persoon daarmee ook illegaal in Nederland verblijft.88 Daarom kan het benutten van deze illegale wegen wel gezien worden als het bedrijven van migratiegerelateerde criminaliteit, maar is meestal geen sprake van het strafbare feit mensensmokkel. Uit zowel de interviews als de literatuur komt duidelijk naar voren dat veel materiedeskundigen bij het uitspreken van verwachtingen onderscheid maakten tussen het moment van toetreding van de nieuwe lidstaten tot de EU, en het moment dat zij deel uit zullen gaan maken van het Schengengebied. In veel gevallen is bij het uitspreken van een toekomstverwachting uitgegaan van toetreding tot het Schengengebied. Hiervan is pas op zijn vroegst sprake in 200789 waarmee de zo verkregen toekomstverwachtingen verder gaan dan de onderzoeksopdracht. (“spreek verwachtingen uit voor de jaren 2004 en 2005”). Om deze gegevens niet verloren te laten gaan zijn zij desondanks meegenomen bij de beschrijving van de onderzoeksresultaten. Daar waar mogelijk wordt aangegeven dat de uitgesproken verwachtingen zijn gebaseerd op de situatie na toetreding van de nieuwe lidstaten tot Schengen.
DE POTENTIE VAN DE NIEUWE LIDSTATEN ALS BRONLAND EN ALS DOORVOERLAND Er is uit de beschikbare cijfers niet met een hoge mate van zekerheid vast te stellen hoe groot het daadwerkelijke aandeel van de nieuwe lidstaten is in de aanvoer van gesmokkelde vreemdelingen. Dit is niet mogelijk zonder inzicht in de illegalenpopulatie in Nederland en de bijbehorende migratiepatronen. Om toch een ruwe indicatie van het potentieel te kunnen geven is gekeken naar de volgende gegevens: • instroomcijfers asielzoekers; • aantal aangetroffen illegaal tewerkgestelde vreemdelingen. Asielcijfers Als het aantal asielaanvragen in Nederland wordt gezien als indicatie van de omvang van mensensmokkel, blijkt dat de nieuw toegetreden lidstaten geen belangrijke bronlanden van gesmokkelden zijn. Deze conclusie is in lijn met de bevindingen van de dienst Nationale Recherche.90 Ten aanzien van Cyprus, Malta, Letland, Estland, Slovenië en Hongarije geldt dat de getallen zo laag waren dat zij niet apart zijn opgenomen in de IND–cijfers.91 Voor de overige nieuwe lidstaten zijn de cijfers in verhouding tot de totale asielinstroom laag: gemiddeld 1,3% van de totale instroom in de periode 2001–2004.92
88
89 90 91 92
62
Een EU–onderdaan heeft, om gebruik te kunnen maken van bepaalde voorzieningen in Nederland, een verblijfsvergunning nodig als hij langer wil blijven dan de vrije termijn van zes maanden. Deze vergunning is declaratoir van karakter: hij bevestigt slechts het recht in Nederland te verblijven. Daarom zal een onderdaan van een nieuwe EU–lidstaat óók indien hij illegaal tewerk is gesteld, in vrijwel alle gevallen legaal in Nederland verblijven. De Nederlandse werkgever van onderdanen van nieuwe EU–lidstaten moet wel over een tewerkstellingsvergunning beschikken. Voor onderdanen van de nieuwe EU–lidstaten is het recht van vrije arbeid dus nog niet verwezenlijkt. De vergunning wordt slechts afgegeven indien aan bepaalde criteria wordt voldaan (bijvoorbeeld voor kenniswerkers, of in sectoren van de arbeidsmarkt waar een ernstig personeelstekort bestaat). Veel onderdanen van nieuwe EU–lidstaten kunnen hierdoor niet legaal in Nederland werken. Een legale omweg is het werk in de vorm van zelfstandig ondernemerschap aan te bieden, daarvoor zijn wel zaken als inschrijving bij de Kamer van Koophandel vereist. De streefdatum is 1 januari 2007. DNR/KLPD, Misdaad zonder grenzen, Criminaliteitsbeeld Oost–Europa 2002–2003, pag. 210. Dit betekent dat minder dan tien onderdanen van deze staten op jaarbasis asiel hebben aangevraagd in Nederland. Tot en met augustus 2004.
De beschikbare asielcijfers geven als indicatie dat de nieuw toegetreden lidstaten wel belangrijke doorvoerlanden zijn. Deze aanname rust op de volgende gegevens: • De aantallen asielzoekers in Nederland die afkomstig zijn uit de direct aan de nieuwe lidstaten grenzende niet EU–lidstaten (de landsgrens).93 Het gaat hier om asielzoekers uit Kroatië, Oekraïne, Roemenië, de Russische Federatie, Servië en Montenegro, Turkije en Wit Rusland. In de periode 2002–2004 zijn deze landen verantwoordelijk voor circa 10% van de asielinstroom in Nederland. • Het aantal asielzoekers in Nederland van de nationaliteiten die zijn genoemd in verband met smokkelroutes door de nieuwe lidstaten.94 De nationaliteiten waarvan bekend is dat ze gebruik maken van de nieuwe landen als transit naar Nederland, maakten in de periode van 2002 tot half 2004 gezamenlijk ruim de helft van de totale asielinstroom in Nederland uit. Illegaal tewerkgestelde vreemdelingen Uit de door de SIOD en de Arbeidsinspectie verstrekte gegevens komt naar voren dat een substantieel deel van de in de jaren 2000–2003 aangetroffen illegaal tewerkgestelden die tevens illegaal in Nederland verbleven, Polen zijn. Met de toetreding van Polen tot de EU kan ten aanzien van hen niet langer van een mogelijk verband met mensensmokkel worden gesproken. Een andere veel voorkomende nationaliteit is de Bulgaarse. Dat kan er op duiden dat de nieuwe EU–lidstaten wel een rol spelen als doorvoerland.
VERWACHTINGEN VAN MATERIEDESKUNDIGEN Interviews Onafhankelijk van of de respondenten de uitbreiding van de Europese Unie als een dreiging zien, benoemen zij een aantal risico’s die de uitbreiding met zich brengt. Genoemd worden: • De uitgestrekte en oncontroleerbare oostelijke grens van de uitgebreide EU. In dit verband wordt onder meer gewezen op de uitgestrektheid van deze landsgrens, en de onmogelijkheid om de talloze grensoversteekplaatsen in de gaten te houden. • Het gemis van een EU–brede uitwisseling van gegevens. Aangegeven wordt dat het vrijwel onmogelijk is te achterhalen wie bijvoorbeeld een Schengenvisum heeft verkregen, waar iemand het Schengengebied inreist en of — en zo ja waar — iemand het Schengengebied weer verlaat. Dit probleem bestond al voor 1 mei 2004 maar wordt met de toetreding van de nieuwe lidstaten tot de Europese Unie en Schengen naar verwachting groter. • Corruptie aan de nieuwe buitengrens. Daarbij wordt veel genoemd dat in mensensmokkel grote bedragen omgaan en dat het salaris van het grensbewakingspersoneel in de nieuwe landen relatief laag is. • De nieuwe lidstaten zullen volgens respondenten ook na toetreding transitlanden blijven en daarom geneigd zijn aan de bestrijding van mensensmokkel weinig prioriteit toe te kennen. 93 94
Bij deze landgrens is betrokken de groene grens tussen het Turkse en het Griekse deel van Cyprus. In deze grens is inmiddels een grenspost geopend (NRC–handelsblad 2 oktober 2004). Dit is inclusief Malta en Cyprus. Deze nationaliteiten zijn ontleend aan afgesloten opsporingsonderzoeken en aan Europol, Threat Assessment on Illegal Immigration 2003 en DNR/KLPD, Misdaad zonder grenzen, Criminaliteitsbeeld Oost–Europa 2002–2003. Niet alle in die rapportages bedoelde nationaliteiten zijn ten behoeve van dit onderzoek opgenomen. Er wordt in de rapportages ook gesproken over “Zuidoost–Azië” en “West–Afrikanen” zonder dat daarbij is gedefinieerd welke nationaliteiten hieronder worden verstaan. Deze zijn daarom niet meegerekend. Wel meegerekend zijn onderdanen van de Balkanstaten omdat dit een duidelijk gedefinieerd gebied is. Bulgarije is niet opgenomen omdat dit land niet voorkomt in de gebruikte IND–cijfers.
63
De verwachtingen die zijn verwoord in de literatuur In de geraadpleegde literatuur wordt overwegend aandacht besteed aan de periode nadat de nieuwe EU–lidstaten ook tot Schengen zijn toegetreden (niet voor 2007). Bovendien wordt een onderscheid gemaakt tussen grensoverschrijdende criminaliteit vanuit de nieuwe lidstaten, en grensoverschrijdende criminaliteit vanuit niet EU–landen naar de oude lidstaten. Voor de periode tussen de toetreding op 1 mei 2004 en het moment van toetreding tot Schengen wordt de situatie niet als zorgelijk ingeschat. Doordat de huidige controles op het personenverkeer tussen de oude en de nieuwe lidstaten blijven bestaan, zal mensensmokkel naar de oude lidstaten niet of nauwelijks toenemen. Barnett merkt hierover op dat voor criminelen die trachten de Europese Unie binnen te gaan, de huidige Schengengrenzen het belangrijkste obstakel voor toegang tot de gehele Europese Unie zijn. Dit wordt pas anders als het Schengengebied wordt uitgebreid naar de nieuwe lidstaten. De toenemende financiele steun en politieke wil die is gekoppeld aan het beheer van de externe grenzen zal in de tussenliggende periode een steeds groter wordende barrière vormen.95 Met andere woorden: totdat Schengen wordt uitgebreid met de nieuwe lidstaten, blijven de oude buitengrenzen een belangrijk obstakel voor grensoverschrijdende criminele activiteiten vanuit de nieuwe lidstaten. Bovendien zal de nieuwe buitengrens steeds moeilijker doordringbaar worden, waardoor grensoverschrijdende criminele activiteiten vanuit landen buiten de Europese Unie via de nieuwe lidstaten bemoeilijkt worden. Dit laatste gegeven is voor de korte termijn van groot belang, omdat bestaande belangrijke mensensmokkelroutes deels door de nieuwe lidstaten heen naar de oude lidstaten lopen. Vanaf het moment van toetreding van de nieuwe lidstaten tot de Europese Unie wordt een stijging voorzien in het aantal asielaanvragen in de groep nieuwe landen. Barnett geeft aan dat de Hongaarse immigratiedienst een vijf– tot zesvoudige toename verwacht van het aantal asielaanvragers en vreemdelingen die trachten illegaal de (buiten)grens over te steken.96 Dit zou kunnen samenhangen met het gegeven dat wie zich nu legaal verblijf verschaft in een van de nieuwe EU–landen, na toetreding van die landen tot Schengen verhoudingsgewijs eenvoudig door de hele EU kan reizen. Die ontwikkeling kan weer consequenties hebben voor de migratiestromen naar Nederland. DNRI wijst op een andere factor die kan leiden tot een toename van het aantal asielaanvragen in de nieuwe landen en tegelijkertijd tot een afname in de ‘oude’ lidstaten, namelijk internationale regelgeving. Met de toetreding tot de Europese Unie zijn (ook) de nieuwe lidstaten gebonden aan de overeenkomst van Dublin. Deze overeenkomst verplicht de EU–landen illegale vreemdelingen die aan de grens met een andere EU–staat worden tegengehouden, terug te nemen. Dit betekent juist in de periode tot 2007 dat veel vreemdelingen die door de nieuwe lidstaten heen naar de oude EU–staten worden gesmokkeld, worden teruggezonden naar de nieuwe lidstaten. Daar zullen zij dan toelating moeten aanvragen. Aangenomen mag worden dat dit — zeker gezien de al aangehaalde belangrijke positie van de nieuwe lidstaten als transitland voor mensensmokkel naar de oude EU–staten — mensensmokkel naar Nederland af kan remmen. Bovendien zijn alle EU–landen gebonden aan minimale normen waaraan de asielaanvraag moet worden getoetst. Deze minimale normen gelden per 1 mei 2004 ook voor de nieuw toegetreden lidstaten en hebben tot gevolg dat asielzoekers in de nieuwe lidstaten veelal een
95 96
64
Barnett, EU members step up security on their new Balkan border, gepubliceerd in Jane’s Intelligence Review, juni 2004 (vert. IAM) Dit beeld lijkt op basis van de nu beschikbare cijfers over de asielinstroom in Hongarije niet bevestigd te worden: de cijfers laten voor Hongarije een scherpe afname van het aantal asielzoekers zien. Ook in verhouding tot de andere nieuwe lidstaten van de EU daalt de instroom in Hongarije sterk.
zorgvuldiger procedure kunnen verwachten dan voorheen. Ook dit heeft naar mag worden aangenomen een remmend effect op mensensmokkel naar Nederland. Na de toetreding van de nieuwe lidstaten tot Schengen in 2007, zullen de controles van het personenverkeer tussen de oude en de nieuwe lidstaten in hun huidige vorm verdwijnen, althans als de Europese Raad hiermee instemt.97 Of en op welke schaal grensoverschrijdende criminele activiteiten als mensensmokkel dan nog plaats kunnen vinden via de nieuwe lidstaten, wordt dan vrijwel geheel bepaald door de intensiteit en kwaliteit van de controles aan de nieuwe buitengrens. Hier voorzien de diverse auteurs mogelijke negatieve consequenties ten aanzien van mensensmokkel. In het Nationaal dreigingsbeeld zware of georganiseerde criminaliteit wordt aangenomen dat een toename van illegale grenspassages van personen waarschijnlijk is.98 Barnett geeft aan dat op het moment dat de volledige verantwoordelijkheid voor de oostelijke en zuidoostelijke buitengrenzen van de Europese Unie komt te liggen bij Hongarije, Slovenië en andere nieuwe lidstaten, criminele groepen de mogelijkheid hebben om iedere zwakke plek in de nieuwe grenzen te benutten. Daarna kunnen zij zich vrij verplaatsen over het EU–grondgebied. De financiële middelen en steun vanuit de EU, in combinatie met de herstructurering van de nationale grensbewakingsinstanties moeten de verschillen in kwaliteit van de grensbewaking minimaliseren. De bevattelijkheid voor corruptie van de nieuwe lidstaten, vanwege de onderbetaling van het grensbewakingspersoneel, blijft echter volgens Barnett een belangrijke zwakke plek bij de bewaking van de nieuwe Schengenbuitengrenzen. Een soortgelijk beeld komt naar voren uit het rapport Misdaad zonder grenzen: “...de nieuwe buitengrens [zal] waarschijnlijk een zwakkere grens zijn dan de oude buitengrens”. Ook hier wordt gewezen op het gevaar van corruptie, echter wordt ook vertrouwen uitgesproken in het corrigerend vermogen van de nieuwe lidstaten: “De corruptie–affaires die opduiken in enkele [van de nieuwe lidstaten] hoeven ... minder zorgen te baren [vergeleken met de situatie in de landen van de voormalige Sovjet–Unie], omdat de media hier in alle openheid over kunnen schrijven en omdat politie en justitie hier onafhankelijk van de politieke machthebbers onderzoek naar uitvoeren”. In het rapport wordt een ander belangrijk risico genoemd. Er mag als gevolg van de toetreding tot de Europese Unie in de nieuwe lidstaten een sterke economische groei worden verwacht. In combinatie met het gegeven dat er een sterke grenscontrole komt tussen die nieuwe lidstaten en Oost–Europese staten waar corruptie en misdaad veel meer verbreid zijn, kan dit betekenen dat de rol van de nieuwe lidstaten door de jaren heen zal veranderen van doorvoerland naar doelland.99 Voorts wordt gesignaleerd dat criminele organisaties uit de voormalige Soviet–Unie met name in Polen, Tsjechië en Slowakije op grote schaal actief zijn.100 Dit gegeven is hier relevant omdat belangrijke routes voor mensensmokkel door deze landen lopen. Bovendien waren de eerste twee uit de top drie van nationaliteiten van asielaanvragers in de nieuwe lidstaten afkomstig uit de voormalige Soviet–Unie.101 Afhankelijk van de geraadpleegde bron gaat het dan om de volgende routes: • de Centraal– en Oosteuropese route (vanuit Kiev (Oekraïne) door Polen, Hongarije, Tsjechië en Slowakije naar de oude lidstaten van de EU); • de Balkanroute (vanuit Turkije door Bulgarije, Roemenië, Hongarije, Slowakije en Tsjechië 97 98 99 100 101
DNR/KLPD, Misdaad zonder grenzen, Criminaliteitsbeeld Oost–Europa 2002–2003, pag. 13. DNRI/KLPD, Nationaal dreigingsbeeld zware of georganiseerde criminaliteit, 2004, pag. 49. DNR/KLPD, Misdaad zonder grenzen, Criminaliteitsbeeld Oost–Europa 2002–2003, pag. 14. Ibidem, pag. 13–15 De topdrie van landen van herkomst van asielzoekers in Tsjechië, Hongarije, Litouwen, Polen, Slowakije en Slovenië over de eerste helft van 2003 was: (1) inwoners van de Russische Federatie, (2) China en (3) Oekraïne (bron: INDIAC/ICMPD).
65
naar het noordelijk gedeelte van de Europese Unie (met een zijtak van Hongarije naar Oostenrijk)102; • de route waarbij Moskou fungeert als verzamelpunt en waar vandaan via de Oekraïne of Wit–Rusland door wordt gereisd naar Centraal–Europa.103 Volgens het rapport Misdaad zonder grenzen kunnen de Baltische staten met grensoverschrijdende criminaliteit van de georganiseerde Russische groepen te maken krijgen.104 Dit kan eveneens zijn weerslag hebben op mensensmokkel: de route via de Baltische staten begint in Rusland en wordt gebruikt om personen richting Scandinavië of Polen en Duitsland te smokkelen.105 Europol schat de dreiging die uitgaat van de ligging van Malta en Cyprus als hoog in. Door het Middellandse Zeegebied lopen belangrijke mensensmokkelroutes naar de Europese Unie vanuit de Noordafrikaanse landen (vooral Marokko, Libië, Tunesië) en Turkije. Het gevaar is reëel dat met de toetreding van Malta en Cyprus tot de Europese Unie deze routes zich zullen verleggen of vertakken naar deze landen — voor zover dat nog niet is gebeurd.106 Het Risk Analysis Centre (RAC) meldt dat illegale migratie naar Cyprus in de periode 2002–2003 scherp toenam.107 Er worden in de literatuur aan de uitbreiding van de Europese Unie overigens ook ontwikkelingen gekoppeld die juist kunnen leiden tot een afname van mensensmokkel in relatie tot Nederland. In het rapport Misdaad zonder grenzen wordt er op gewezen dat door de toetreding van de nieuwe lidstaten de samenwerking tussen de politiediensten van de oude lidstaten en die van de nieuwe een grote stimulans krijgt.108 Uit diverse publicaties komt naar voren dat een aantal van de nieuwe lidstaten op grote schaal investeren in technologie voor grensbewaking en het opleiden van grensbewakingspersoneel. Ook worden wetten en beleidsregels van de nieuwe lidstaten in overeenstemming gebracht met de EU–criteria.109 Europol constateert dat er binnen de Europese Unie op het hogere politieke niveau in beginsel overeenstemming bestaat over de noodzaak illegale migratie met alle mogelijke middelen te bestrijden.110
2.7 TERRORISME Deelvraag 7: “Wat is bekend over de relatie tussen mensensmokkel en terrorisme?”
Methode van onderzoek In januari 2003 is de personele capaciteit van het IAM uitgebreid met de bedoeling om, door het uitbreiden van de activiteiten ter bestrijding van mensensmokkel, een bijdrage te leveren 102 103 104 105 106 107
108
109 110
66
Europol, Threat Assessment on Illegal Immigration 2003 en informatie uit afgesloten opsporingsonderzoeken in Nederland in de periode 2002–2003. DNR/KLPD, Misdaad zonder grenzen, Criminaliteitsbeeld Oost–Europa 2002–2003, pag. 209 en informatie uit afgesloten opsporingsonderzoeken in Nederland in de periode 2002–2003. KLPD/Nationale Recherche, Misdaad zonder grenzen, Criminaliteitsbeeld Oost–Europa 2002–2003, pag. 100. Europol, Threat Assessment on Illegal Immigration 2003. Ibidem. Risk Analysis Centre, Risk Analysis on future EU external borders, pag. 34 en 36. Het Risk Analysis Centre in Helsinki, Finland, is het analysecentrum van de EU dat grensbeveiligingsvraagstukken behandelt. Het centrum is op 1 april 2003 operationeel geworden DNR/KLPD, Misdaad zonder grenzen, Criminaliteitsbeeld Oost–Europa 2002–2003, pag. 13. Barnett, EU members step up security on their new Balkan border, gepubliceerd in Jane’s Intelligence Review, juni 2004 geeft voor Slovenië en Hongarije voorbeelden van samenwerking. Europol, Threat Assessment on Illegal Immigration 2003. Barnett, EU members step up security on their new Balkan border, gepubliceerd in Jane’s Intelligence Review, juni 2004, gaat in op de stand van zaken in Hongarije en Slovenië. Europol, Threat Assessment on Illegal Immigration 2003.
aan de bestrijding van terrorisme. Deze extra capaciteit maakt het mogelijk meer en sneller mensensmokkelgerelateerde informatie te verzamelen en te verwerken, en deze informatie te onderzoeken op aanwijzingen voor terrorisme. Ook wordt gezorgd voor een correcte overdracht van deze informatie naar de daartoe bestemde instanties. Uit de informatie wordt een beeld gevormd over de relatie tussen mensensmokkel en terrorisme. De inzichten die zo zijn opgedaan, zijn aangevuld met informatie uit open bronnen en bijeengebracht in deze paragraaf. De relatie tussen mensensmokkel en terrorisme Er zijn binnen terroristische netwerken personen die frequent reizen tussen landen. Net als bij mensensmokkel trachten zij gedurende de reis niet in aanraking te komen met overheidsinstanties. Zo voorkomen zij identificatie. De modi operandi en reisroutes die zij daarbij toepassen, worden ook gebruikt door mensensmokkelaars en illegale migranten, waardoor het onderscheid niet direct gemaakt kan worden. De instanties die betrokken zijn bij de bestrijding van mensensmokkel zijn in de eerste plaats alert op alle verdachte reisbewegingen en vormen van illegale migratie. Om deze redenen kunnen leden van terroristische netwerken de aandacht trekken van de instanties die betrokken zijn bij de bestrijding van mensensmokkel.111 De raakvlakken tussen mensensmokkel en terrorisme worden onder meer beschreven in een rapport van de dienst Recherche Onderzoeken (DRO/KLPD). In dit rapport zijn twee strafrechtelijke onderzoeken naar islamistisch terrorisme verwerkt. In deze onderzoeken werden personen hoofdzakelijk verdacht van het werven van moslimjongeren voor de jihad. Een van de activiteiten die het netwerk ondernam was het vanuit Nederland verzorgen van logistieke ondersteuning voor jihadstrijders, zodat deze op illegale wijze in het Schengengebied konden reizen. Ook zorgde het netwerk voor (valse) identiteitspapieren, geld en onderdak.112 Hoewel deze activiteiten belangrijke elementen van art. 197a WvSr. bevatten, ontbreekt het element winstbejag. Hierdoor was in juridische zin geen sprake van mensensmokkel. DRO merkt hierover op: “Het onderzoek heeft niet aangetoond dat betrokkenen [faciliteerders van illegale migratie] hebben gehandeld om geldelijk gewin te behalen, maar uit ideële motieven. Het feit mensensmokkel is om deze reden niet ten laste gelegd.”113 Bevindingen van het IAM Het IAM heeft in 2003 bijna veertig incidenten onder de aandacht gebracht van de daartoe bestemde diensten (DNR, AIVD). Als het IAM in 2003 vermoedde dat een bepaald incident terrorisme gerelateerd was, dan waren daar altijd meerdere indicaties voor. In een aantal gevallen kon niet (meteen) worden vastgesteld dat er sprake was van een strafbaar feit. Dit geldt bijvoorbeeld voor ongebruikelijke reisroutes. De meeste incidenten hadden betrekking op identiteitsfraude (valse/vervalste documenten), visumfraude (studievisa, visa voor zakelijk bezoek, valse/vervalste visa), geldstromen van stichtingen en fondsenwerving binnen allochtone groepen. Op basis van de gegevens die het IAM ter beschikking staan, wordt aangenomen dat reisbewegingen van terroristen gescheiden plaatsvinden van die van ‘gewone’ illegale migranten. Diverse bronnen en studies argumenteren dat terroristen en terroristische organisaties een dermate groot besef van security hebben dat contacten met niet–betrokkenen zoveel mogelijk worden vermeden, teneinde de kans op ontdekking (afbreukrisico) te minimaliseren. Daarbij wordt ook gewezen op het verschil in doeleinden tussen criminele en terroristische organisaties.114 Hoewel betreffende het reizen bepaalde activiteiten, modi operandi en 111 112 113 114
Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken, Vreemdelingenbeleid en terrorismebestrijding, 2003 DRO/KLPD, De opsporing van islamistisch terrorisme, een eerste verkenning, 2003, p. 46. Ibidem, p. 49. DNRI/KLPD, Nationaal dreigingsbeeld zware of georganiseerde criminaliteit, p. 30–31; DRO/KLPD, De opsporing van islamistisch terrorisme, een eerste verkenning, p. 49; Muller, Spaaij en Ruitenberg, Trends in terrorisme, p. 45.
67
routes overeenkomen, handelen criminele organisaties voornamelijk uit winstbejag, waarbij een incidenteel geval van ontdekking als aanvaardbaar risico mag worden aangemerkt. Bij de reisbewegingen van terroristische organisaties lijkt geen sprake van winstbejag en is het succesvol laten verlopen van de reis het belangrijkst. In dit verband is de geplande wetswijziging van art. 197a WvSr., waarin het element winstbejag niet langer is opgenomen (behalve voor verblijf), van groot belang voor het onderzoek naar de relatie tussen mensensmokkel en terrorisme. Tot nu toe lijkt juist het ontbreken van winstbejag de reden waarom aan terroristen/terroristische netwerken geen mensensmokkel ten laste gelegd kan worden. De aanpassing van de delictsomschrijving van mensensmokkel zal derhalve betekenen dat terroristen in de toekomst wel voor mensensmokkel vervolgd kunnen worden, en terroristen bij het faciliteren van sympathisanten bij illegale inreis aangemerkt kunnen worden als mensensmokkelaars. Ontwikkelingen In geschreven bronnen wordt melding gemaakt van een toenemende verwevenheid tussen terroristische en criminele activiteiten. Dit zou komen door de strengere controle op financiële geldstromen vanuit het Midden–Oosten waarvan wordt vermoed dat zij het internationale terrorisme ondersteunen. Deze inspanningen lijken resultaat te hebben, waardoor terroristische cellen het in toenemende mate zonder financiële ondersteuning moeten stellen en zelf inkomsten moeten zien te genereren.115 Als gevolg hiervan zouden terroristische cellen in Europa zich inlaten met ‘gewone’ criminele activiteiten teneinde in hun levensonderhoud te voorzien en terroristische activiteiten te financieren. In de literatuur wordt gesteld dat dit in toenemende mate het geval is.116 Het zou dan hoofdzakelijk handel in drugs en falsificaten betreffen. Zo wordt in Jane’s Intelligence Review gesteld dat Marokkaanse drugssmokkel, smokkel en legale en illegale migratienetwerken intensief met elkaar verbonden zijn en de daders van de aanslagen in Madrid deze netwerken benut hebben.117 Ook het hoofd van de Duitse geheime dienst BND waarschuwde kortgeleden voor toenemende verweving van het internationale terrorisme met de georganiseerde criminaliteit. Leden van het netwerk van Al–Qaeda zouden samenwerken met paspoortvervalsers en professionele mensensmokkelaars of gebruik maken van de logistiek van de internationale verdovende middelensmokkel.118 Al eerder had de Italiaanse inlichtingendienst bekendgemaakt dat Al–Qaeda en andere militante groepen steeds vaker als mensensmokkelaars opereren om zich te verzekeren van meer inkomsten.119 Het IAM beschikt niet over voldoende eigen gegevens om hierover een uitspraak te doen. Of voornoemde ontwikkeling nu een realiteit is of niet: het IAM stelt vast dat invoering van het gewijzigde wetsartikel 197a WvSr. meer mogelijkheden biedt om leden van terroristische netwerken strafrechtelijk te vervolgen op grond van mensensmokkel. Eveneens biedt verruiming van de wet meer mogelijkheden voor opsporing van terroristische misdrijven. Hoewel anders dan hierboven omschreven betekent dit ook een toenemende verwevenheid van terrorisme en andere vormen van criminaliteit. Volgens Muller en anderen biedt dit kansen voor de opsporing en bestrijding van het internationale terrorisme. In de meeste landen is de omvang en intensiteit van georganiseerde criminaliteit veel groter dan de omvang van terroristische activiteit. Toenemende verweving tussen beiden betekent bredere bevoegdheden en opsporingsmethoden die van toepassing zijn voor de georganiseerde criminaliteit. 115 116 117 118 119
68
Europol, Illegal Immigration Bulletin, nr. 3, June 2004, File no. 2562-153. (vertrouwelijk). Muller, E.R., R.F.J. Spaaij, A.G.W. Ruitenberg, Trends in terrorisme, p. 214. Jasparro, C. Madrid attacks point to sustained Al–Qaeda direction, in Jane’s Intelligence Review, augustus 2004 Frankfurter Allgemeine Zeitung, BND: Lage im Irak nicht stabilisiert, 8 oktober 2004 De Volkskrant, Al Qa’ida–netwerk doet ook aan mensensmokkel, 8 september 2003
De verstrengeling tussen terrorisme en georganiseerde criminaliteit betekent dus een verrijking van de mogelijkheden van de terrorismebestrijders. Vergaande samenwerking tussen terrorismebestrijders en de bestrijders van de georganiseerde criminaliteit120 is daarbij van groot belang.
120
Muller, E.R., R.F.J. Spaaij, A.G.W. Ruitenberg, Trends in terrorisme, p. 214.
69
AFKORTINGEN ACV AI AIVD AMA art. BGS BKA BMA BMC BND BZK CBS CPB DNR DNRI DPV DRO EU GOC IAM ICMPD IGC IND INDIAC IOM ISO KLM KLPD KMar LP MIG MVV NDB OM RAC SoFi–nummer WODC WvSr WvSv
Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken Arbeidsinspectie Algemene Inlichtingen en Veiligheidsdienst Alleenstaande Minderjarige Asielzoekers Artikel Bundes Grenzschutz Bundes Kriminalamt Bureau Misdaad Analyse, van de Koninklijke Marechaussee Bureau Migratie Criminaliteit, van de Koninklijke Marechaussee Bundes Nachrichtendienst Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Centraal Bureau voor de Statistiek Centraal Planbureau Dienst Nationale Recherche van het KLPD Dienst Nationale Recherche Informatie van het KLPD Directie Personenverkeer, Migratie en Vreemdelingenzaken, van het Ministerie van BZK Dienst Recherche Onderzoeken van het KLPD Europese Unie (Team) grensoverschrijdende criminaliteit Informatie– en Analysecentrum Mensensmokkel van de DNRI/KLPD International Centre for Migration Policy Development Inter–Governmental Consultations on Asylum, Refugee and Migration Policies in Europe Immigratie– en Naturalisatiedienst, agentschap van het Ministerie van Justitie Informatie– en Analysecentrum van de IND Internationale Organisatie voor Migratie Internationale Organisatie voor Standaardisatie Koninklijke Luchtvaart Maatschappij Korps landelijke politiediensten Koninklijke Marechaussee Landelijk Parket van het Openbaar Ministerie Mensensmokkel Informatie Groep, cluster van het INDIAC Machtiging tot Voorlopig Verblijf Nationaal dreigingbeeld zware of georganiseerde criminaliteit Openbaar Ministerie Risk Analysis Center Sociaal en Fiscaal nummer Wetenschappelijk Onderzoek en Documentatiecentrum van het Ministerie van Justitie Wetboek van Strafrecht Wetboek van Strafvordering
71
LITERATUUR ACV, Vreemdelingenbeleid en terrorismebestrijding, Den Haag, 2003 AIVD, Jaarverslag 2002, Den Haag, 2003 AIVD, Jaarverslag 2003, Den Haag, 2004 AIVD, Rekrutering in Nederland voor de jihad, van incident naar trend, Den Haag, 2002 Algemene Rekenkamer, Aangepaste versie Nota van Bevindingen, Visumverlening in Schengenverband, 2003 Barnett, N., ‘Albanian traffickers provide back door to Schengen zone’, in: Jane’s Intelligence Review, maart 2004 Barnett, N., ‘EU members step up security on their new Balkan border’, in: Jane’s Intelligence Review, juni 2004 Basile, M., ‘Going to the Source: Why Al Qaeda’s Financial Network Is Likely to Withstand the Current War on Terrorist Financing’, in: Studies in Conflict & Terrorism, 27: p. 169–185, 2005 BGS, Unerlaubte Einreise und Schleusungskriminalität, Jahresbericht 2003, Koblenz, Duitsland, 2004 (vertrouwelijk) Blanche, E. ‘Ansar al–Islam bolsters European network’, in Jane’s Intelligence Review, oktober 2004 Bunt, H.G. van de, C.R.A. van der Schoot, Prevention of Organised Crime, A situational approach, WODC, Den Haag, 2003 CPB, Macro Economische Verkenning 2005, persbericht 37, 21 september 2004 DNR/KLPD, Misdaad zonder grenzen, Criminaliteitsbeeld Oost–Europa 2002–2003, Driebergen, 2004 DNR/KLPD, Turkse georganiseerde criminaliteit in Nederland 2002–2003, Driebergen 2004. DNRI/KLPD, Mensensmokkel in relatie tot Somalië, DNRI 11/2004, Zoetermeer, 2004 (vertrouwelijk) DNRI/KLPD, Nationaal dreigingsbeeld zware of georganiseerde criminaliteit, DNRI 19/2004, Zoetermeer, 2004 DRO/KLPD, Opsporing van islamistisch terrorisme, een eerste verkenning, Driebergen, 2003 Engbersen, G. (red.) en Burgers, J., De ongekende stad 1, Illegale vreemdelingen in Rotterdam, Boom, Amsterdam, 1999
73
Engbersen, G., J. van der Leun, R. Staring, Jude Kehla, De ongekende stad 2, Inbedding en uitsluiting van illegale vreemdelingen, Boom, Amsterdam, 1999 Engbersen, G., R. Staring, J. van der Leun, J. de Boom, P. van der Heijden, M. Crijff, Illegale vreemdelingen in Nederland, Omvang, overkomst, verblijf en uitzetting, RISBO, Rotterdam, 2002 Europol, Illegal Immigration Bulletin, nr. 3, June 2004, File no : 2562-153 (vertrouwelijk). Europol, Europol Threat Assessment on Illegal Immigration 2003, File no: 2562–147 (vertrouwelijk). Faber, W., De macht over het stuur, Onderzoek besturingssysteem aanpak mensensmokkel, Faber organisatievernieuwing, Oss, 2002 Faruk Akınbingöl, Ö., Knooppunt Istanbul, Mensensmokkel via Turkije, Meulenhoff, Amsterdam 2003 Federale Politie – Dienst Mensenhandel, Beeld Illegale Immigratie & Mensensmokkel, Jaar 2003: eerste en tweede semester, Brussel, België, 2003 Fijnaut, C. (red.), The administrative approach to the (organised) crime in Amsterdam, Amsterdam, 2002 Frankfurter Allgemeine Zeitung. BND: Lage im Irak nicht stabilisiert. Frankfurter Allgemeine Zeitung, 8 oktober 2004 Grütters, C., Asieldynamiek, Een systeemdynamische analyse van de Nederlandse asielprocedure in de periode 1980–2002, proefschrift Katholieke Universiteit Nijmegen, 2003 Gruyter, C. de, ‘Migrant lonend voor thuisfront’, in: NRC/Handelsblad, 18 december 2003 Hoffman, B., ‘The Changing face of Al Qaeda and the Global War on Terrorism’, in: Studies in Conflict & Terrorism, 27: 549–560, 2004 IAM, Dreigingsbeeld Mensensmokkel, Zoetermeer 2001 IAM, De bestrijding van documentfraude in Nederland, 2003CB005479638, Zoetermeer, 2003 (vertrouwelijk) INDIAC/IND, Trendrapportage Toegang, Toezicht & Terugkeer, juli 2004 (vertrouwelijk) IOM, World Migration 2003, Managing Migration, Challenges and Responses for People on the Move, 2003 Jasparro, C., ‘Madrid attacks point to sustained Al–Qaeda direction’, in: Jane’s Intelligence Review, augustus 2004 Kok, W., Uitbreiding van de Europese Unie, Wat is bereikt en wat is nu nog nodig? Verslag van Wim Kok aan de Europese commissie, 2003 KMar, Rapport identiteitsfraude en (reis)documenten, Den Haag, 2003
74
Kyle, D., R. Koslowski (red.), Global Human Smuggling, Comparative Perspectives, Johns Hopkins University Press, Baltimore & Londen, 2001 Leun, van der en Vervoort, Slavernij–achtige uitbuiting in Nederland, een inventariserende literatuurstudie in het kader van de uitbreiding van de strafbaarstelling van mensenhandel, Boon, Den Haag 2004 LP & IAM, Mensensmokkel In Beeld, 2000–2001, Rotterdam, 2002 LP, De keten op de keper beschouwd, Rapportage Project intensivering strafrechtelijke aanpak mensensmokkel, mensenhandel en ama’s, 2002 Ministerie van BZK, Agentschap Basisadministratie Persoonsgegevens en Reisdocumenten, circulaire BPR2002/U67483, 2 mei 2002 Muller, E.R., R.F.J. Spaaij en A.G.W. Ruitenberg, Trends in terrorisme, Kluwer, Alphen aan den Rijn, 2003 Nieuwsblad, Het. Al–Qaeda financiert terreur met misdaad. Het Nieuwsblad, 14 augustus 2004 RAC, Risk analysis on future EU external borders, 130/A/04, Helsinki, 2004 (vertrouwelijk) Raufer, X., ‘Al Qaeda: A Different Diagnosis’, in: Studies in Conflict & Terrorism, 26: p. 391–398, 2003 Siegel, D., H. van de Bunt, Damián Zaitch (red.), Global Organized Crime, Trends and Developments, Kluwer, Dordrecht, 2003 SIOD, Sociale fraude in het vizier, Een eerste rapport van de Monitor Sociale Fraude, Den Haag, 2004 Telegraaf, De. Eén Europese asielprocedure in 2010. De Telegraaf, 25 oktober 2004 Volkskrant, de. Al Qa’ida–netwerk doet ook aan mensensmokkel. de Volkskrant, 8 september 2003 Watkins, A., ‘Terrorists and traffickers test the patience of Serb border forces’, in: Jane’s Intelligence Review, oktober 2004
75
BIJLAGE 1 PROJECTSTRUCTUUR Opdrachtgever De Landelijke Coördinerend Officier van Justitie, belast met de aanpak van mensensmokkel en mensenhandel, dhr. mr. R.L.H. van Tooren. Opdrachtnemer Korps landelijke politiediensten, Dienst Nationale Recherche Informatie. Samenstellers Dhr. G.C. Degen Specialist Analyse, Informatie– en Analysecentrum Mensensmokkel, Dienst Nationale Recherche Informatie, Korps landelijke politiediensten. Dhr. drs. M.J.S. van Helsdingen Specialist Analyse, Informatie– en Analysecentrum Mensensmokkel, Dienst Nationale Recherche Informatie, Korps landelijke politiediensten. Dhr. mr. E. T. Hoenderkamp (projectleider) Beleidsmedewerker, Informatie– en Analysecentrum Mensensmokkel, Dienst Nationale Recherche Informatie, Korps landelijke politiediensten. Mevr. L.J. Zeelenberg–de Greef (coördinatie informatieverzameling en analyse) Specialist Analyse, Informatie– en Analysecentrum Mensensmokkel, Dienst Nationale Recherche Informatie, Korps landelijke politiediensten.
77
BIJLAGE 2 RESPONDENTEN Bundesgrenzschutzdirektion Koblenz
A. Göckler H. Langenbach
Bundeskriminalambt Wiesbaden
H. G. Feldvoss
Federale Politie dienst Mensenhandel Brussel Scheepvaartpolitie Cel illegale immigratie Scheepvaartpolitie Cel illegale immigratie
W.A.M. Bontink T. C.W. Halsbergen P. van de Mergel
Fiscale Inlichtingen en Opsporingsdienst / Economische Controledienst
W. Boersma
Home Office South East Intelligence Serint South East Intelligence Serint South East Intelligence Serint South East Intelligence Serint
H. Campbell D. Ellis M. Scott D. Lambourne
Koninklijke Marechaussee Bureau Migratie Criminaliteit (BMC) District Koninklijke Marechaussee Schiphol Team Grensoverschrijdende Criminaliteit (GOC)
M.A. Koop C. de Groen J. van Steen
Korps landelijke politiediensten Dienst Recherche Ondersteuning (UFE) Dienst Nationale Recherche Dienst Nationale Recherche Informatie (IAM) Dienst Nationale Recherche Informatie (IAM)
J. Bijen S. Regeling J. de Bes J.J. Hessel
Ministerie van Buitenlandse Zaken Directie Personenverkeer, Migratie en Vreemdelingenzaken (DPV) Justitiële en Politiële Samenwerking Afdeling Migratie Afdeling Migratie
M. Crompvoets B. Boucherie N. Lintveld
Ministerie van Justitie Directoraat–Generaal Rechtshandhaving Immigratie– en Naturalisatiedienst (IND) Immigratie– en Naturalisatiedienst (IND) Wetenschappelijk Onderzoek– en Documentatiecentrum (WODC) National Criminal Intelligence Service United Kingdom Europol
R.B.P. Hesseling C.L. Elderhorst H. Damen E. Kleemans
A. Landea P. Tucker
79
Regionale politie Gelderland Midden Rotterdam Rijnmond Rotterdam Rijnmond Rotterdam Rijnmond IJsselland
P. Janssen H. van der Kuijp S. Moerman R. Bouwmans J. Wilzing
Openbaar Ministerie Landelijk Parket
M.H.L.Verwiel
Sociale Inlichtingen en Opsporingsdienst
J. Gout A. van der Lugt
Taakorganisatie Vreemdelingen
F. Kornaat
Vereniging Vluchtelingenwerk Nederland
W. Lozowski
80
