Academiejaar 2010 – 2011
UNIVERSITEIT ANTWERPEN – FACULTEIT TOEGEPASTE ECONOMISCHE WETENSCHAPPEN UNIVERSITEIT GENT – FACULTEIT RECHTSGELEERDHEID
Mensensmokkel en –handel over zee Student: Liesbeth Meyvaert
Verhandeling voorgedragen tot het bekomen van de graad van:
Promotor: Prof.dr. Eduard Somers Commissaris: Jasmine Coppens
Master in de Maritieme Wetenschappen
Verklaring inzake de toegankelijkheid van de masterproef maritieme wetenschappen
Ondergetekende,
Meyvaert Liesbeth, 20050063
geeft hierbij aan derden, zijnde andere personen dan de promotor (en eventuele co-promotor), de commissarissen of leden van de examencommissie van de master maritieme wetenschappen, de toelating om deze masterproef in te zien, deze geheel of gedeeltelijk te kopiëren of er, indien beschikbaar, een elektronische kopie van te bekomen, waarbij deze derden er uiteraard slechts zullen kunnen naar verwijzen of uit citeren mits zij correct en volledig de bron vermelden.
Datum:
Handtekening:
Woord vooraf
De masterproef kwam tot stand met het oog op het behalen van het diploma master in de Maritieme Wetenschappen.
Toen ik ongeveer een jaar geleden aan de opleiding maritieme wetenschappen had ik niet echt een idee wat te verwachten. Zou ik wel echt geïnteresseerd zijn in de maritieme wereld? Gedurende het jaar is mijn enthousiasme enkel maar gegroeid en de interesse in de maritieme wereld groter geworden. Deze masterproef - waarbij ik hoop een mooie synthese te hebben gemaakt van mijn vooropleiding criminologie en deze opleiding maritieme wetenschappen vormt een mooie afsluiting van dit jaar.
In dit woord vooraf zou ik graag de mensen bedanken die mij gedurende het maken van de masterproef hebben bijgestaan met kennis, maar ook met emotionele steun. Ten eerste zou ik graag mijn ouders bedanken, die het voor mij mogelijk gemaakt hebben een extra opleiding te volgen en mij hierin volop gesteund hebben. Daarnaast wil ik ook mijn vrienden en klasgenoten bedanken voor alle raad en steun die ze mij gegeven hebben. Ten slotte nog een speciaal woordje dank voor mijn promotor Prof. dr Eduard Somers en dra. Jasmine Coppens, waar ik steeds mocht binnenspringen voor hulp en begeleiding.
Liesbeth Meyvaert
Inhoudstafel
Inleiding ..................................................................................................................................... 1
Hoofdstuk 1: Mensensmokkel en –handel over zee ................................................................... 4 1.1 Inleiding ............................................................................................................................... 4 1.2 Irreguliere maritieme migratie.............................................................................................. 4 1.2.1 Irreguliere migratie ................................................................................................ 4 1.2.2 Oorzaken van irreguliere migratie ......................................................................... 5 1.2.2.1 Structurele oorzaken ............................................................................... 5 1.2.2.2 Restrictief migratiebeleid........................................................................ 8 1.2.2.3 Business model ....................................................................................... 9 1.3 Mensenhandel en mensensmokkel: what’s in a name? ...................................................... 10 1.3.1 Definiëring ........................................................................................................... 10 1.3.2 Verschillen tussen mensensmokkel en –handel .................................................. 12 1.4 Mixed flows en mixed motives .......................................................................................... 17 1.4.1 Vluchtelingen versus economische migranten .................................................... 19 1.5 Gevaren op zee en de verschillende maritieme routes ....................................................... 20 1.5.1 Gevaar op zee! ..................................................................................................... 20 1.5.2 Maritieme routes .................................................................................................. 21 1.5.2.1 Het Middellands zeegebied................................................................... 21 1.5.2.2 De routes naar de Verenigde Staten...................................................... 22 1.5.2.3 Australië, een ideaal bestemmingsland................................................. 23 1.6 De aanpak van mensensmokkel en handel (over zee) ........................................................ 23 1.6.1 Van rechtshandhaving naar mensenrechten: een moeilijke afweging ................. 23 1.6.2 Een eerste aanzet door het International Maritime Organization ........................ 26 1.6.2.1 De IMO resoluties................................................................................. 26 a) Resolutie A.773 (28) van 1993 ..................................................................... 26 b) Resolutie A. 867 (20) van 1997.................................................................... 26 1.6.2.2 De circulaire van 1998 .......................................................................... 27 1.6.3 Het verdrag tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad en zijn twee protocollen .................................................................................................................... 29 1.6.3.1 Verdrag tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad ............. 31
1.6.3.2 Protocol tegen de smokkel van migranten over land, zee en door de lucht .................................................................................................................. 32 1.6.3.3
Protocol
inzake voorkoming,
bestrijding en
bestraffing
van
mensenhandel, in het bijzonder vrouwenhandel en kinderhandel .................... 33 1.6.3.4 Kritiek op de protocollen, weinig tot gen mensenrechtenclausules ..... 35 1.7 Besluit................................................................................................................................. 36
Hoofdstuk 2: Het onderscheppen van gesmokkelde en verhandelde personen op volle zee ... 37 2.1 Inleiding ............................................................................................................................. 37 2.2 Onderschepping .................................................................................................................. 38 2.2.1 De motieven voor (maritieme) onderschepping .................................................. 38 2.2.2 Definitie van onderschepping .............................................................................. 39 2.2.3 Onderschepping in de praktijk............................................................................. 41 2.2.4 Controverse rond onderschepping ....................................................................... 42 2.3 Onderschepping op volle zee: een inbreuk op de vrijheid van de volle zee ...................... 43 2.4. Het bekendste onderscheppingsverhaal: MV Tampa ........................................................ 45 2.5 De onderscheppinggronden in internationaal recht ............................................................ 46 2.5.1 VN-zeerechtverdrag ............................................................................................ 46 2.5.1.1 Statenloze schepen............................................................................................ 49 2.5.2.1 Slavenhandel ......................................................................................... 52 a) Kunnen slachtoffers van mensenhandel gezien worden als slaven? ............ 53 b) Wordt aanhouding toegestaan binnen de context van artikel 110? .............. 56 2.5.2 Verdrag gebaseerde rechtsbevoegdheid voor het onderscheppen van mensen op de volle zee ................................................................................................................... 57 2.5.2.1 Protocol tegen de smokkel van migranten over land, over zee en door de lucht.............................................................................................................. 57 a) Artikel 8 ........................................................................................................ 58 b) Artikel 9 ........................................................................................................ 62 c) Jurisdictie over de onderschepte schepen ..................................................... 63 2.5.2.2. Bilaterale verdragen ............................................................................. 65 a) Verenigde Staten........................................................................................... 65 b) Europa .......................................................................................................... 67 c) Australië........................................................................................................ 70 2.6 Redding op zee .................................................................................................................. 71
2.6.1 De dunne lijn tussen onderschepping en redding op zee ..................................... 72 2.6.2 Redding als verplichting in het VN-zeerechtverdrag .......................................... 72 2.6.3 Internationaal verdrag voor de Veiligheid van Mensenlevens op Zee ................ 73 2.6.4 Verdrag voor opsporing en redding op zee of SARconventie ............................. 74 2.6.5 SOLAS en SAR amendementen: a place of safety ............................................. 75 2.7 Besluit................................................................................................................................. 77
Hoofdstuk 3: ............................................................................................................................. 78 3.1 Inleiding ............................................................................................................................. 78 3.2 Wat na onderschepping? .................................................................................................... 80 3.3 Betekenis en vindplaatsen van het non-refoulementprincipe ............................................. 80 3.2.1 Verdrag inzake de status van vluchtelingen ........................................................ 80 3.2.2 Non-refoulement in mensenrechten ..................................................................... 81 3.4 Non-refoulement in het kader van het mensensmokkelprotocol ........................................ 82 3.5 Toepassingsgebied van artikel 33 ..................................................................................... 84 3.5.1 Waar treedt artikel 33 in werking? ...................................................................... 84 3.5.2 De extraterritoriale toepassing van non-refoulement .......................................... 85 3.5.2.1 Een restrictieve kijk op non-refoulement: geen extraterritoriale toepassing ......................................................................................................... 86 3.5.2.2 De expansieve interpretatie: non-refoulement moet ook extraterritoriaal toegepast worden .............................................................................................. 88 3.5.2.3 Naar een nieuwe opvatting omtrent extraterritoriale toepassing? Hirsi and others vs. Italy ............................................................................................ 91 3.6 Standaardprocedures voor onderschepping ........................................................................ 92 3.7 Het probleem van redding op zee: de ontscheping............................................................. 93 3.8 Besluit................................................................................................................................. 96
Algemeen besluit ...................................................................................................................... 98
Bibliografie.................................................................................................................................. I
Lijst van afkortingen
IMO IOM SAR SOLAS UNCLOS UNHCR UNTOC
International Maritime organization International Organization for Migration Search and Rescue International Convention for the Safety of Life at Sea United Nations Convention on the Law of the Sea United Nations High Commissioner for Refugees United Nations Convention against Transnational Organized Crime
Inleiding
De volle zee is steeds een manier geweest om enige veiligheid te bieden aan potentiële vluchtelingen en migranten. Alleen nog maar de laatste eeuw zijn verschillende voorbeelden te geven: Joodse vluchtelingen voor de Nazi-vervolging tijdens Wereldoorlog II, de ‘boat people’ van Indo-China gedurende de jaren zeventig, en nu de Haïtianen en Cubanen die trachten de oversteek te maken naar de Verenigde staten en de verschillende nationaliteiten die de Middellandse zee oversteken om zo het Zuid-Europese vasteland te bereiken.1 Mensensmokkelaars en mensenhandelaars spelen een steeds grotere rol bij de oversteek van deze vluchtelingen en migranten. Smokkelaars zorgen ervoor dat de vluchtelingen en migranten in een ander land gesmokkeld worden en zorgen voor de bootjes waarop ze vervoerd worden. De mensenhandelaars spelen een gelijkaardige rol, al zijn de beweegredenen van de handelaar anders. De vluchtelingen en migranten worden over zee vervoerd in het kader van een veel grotere criminele handel.2 De kranten kopten nog maar recent: ‘Bootvluchtelingen blijven toestromen op Lampedusa’3, ‘25 migranten dood aangetroffen op schip bij Lampedusa’4, en ‘Opnieuw 1600 vluchtelingen op Lampedusa’5 Het fenomeen van de bootvluchtelingen en migranten (of ‘boat people’) blijkt dus nog zeer actueel te zijn. Sinds de politieke situatie in Noord-Afrika op wankele poten staat, stijgt de irreguliere migratie weer met rasse schreden. Ieder krantenartikel wordt daarbij ook begeleid door een foto met daarop een gammel, onzeewaardig bootje, waar vervolgens mensen opeengepakt zitten als haringen in een ton. Het mag dan ook duidelijk zijn dat de reis over zee een zeer hachelijke onderneming is met een mogelijke dood tot gevolg.
1
PAPASTAVRIDIS, E., ‘Interception of Human Beings on the High Seas: a Contemporary Analysis Under International Law’, Syracuse J. International L. & Com., 2009, 146. 2 Ibid., 147. 3 X, (21/03/2011), Bootvluchtelingen blijven toestromen op Lampedusa, [WWW]. De Standaard: http://www.standaard.be/artikel/detail.aspx?artikelid=DMF20110321_062&word=bootvluchtelingen [07/07/11] 4 X, (2011/08/01), 25 migranten dood aangetroffen op schip bij Lampedusa [WWW]. De Standaard: http://standaard.be/artikel/detail.aspx?artikelid=DMF20110801_011&word=lampedusa [01/08/11] 5 X., (2011/05/14) Opnieuw 1600 vluchtelingen op Lampedusa [WWW], De Standaard: http://www.standaard.be/artikel/detail.aspx?artikelid=DMF20110514_049&word=bootvluchtelingen [15/05/2011)
1
Ook al is duidelijk dat vele personen aan boord van deze nood hebben aan internationale bescherming (mensenrechten), toch zien de meeste staten de gesmokkelde en verhandelde personen als een bedreiging voor de territoriale integriteit. Staten willen dus niet dat deze personen het grondgebied betreden en gebruiken hier dan ook verschillende middelen voor, zoals onderschepping. Maar deze extraterritoriale ingrijpen brengen bepaalde problemen met zich mee, waardoor voornamelijk vluchtelingen de kans lopen bepaalde rechten ontzegt te worden.
In het kader van deze uiteenzetting is het dus belangrijk om een antwoord te vinden op volgende vragen: •
Wat is het verschil tussen mensensmokkel en handel? Wie wordt gesmokkeld en verhandeld? Bestaan hier internationale instrumenten voor?
•
Wat is onderschepping en op welke wettelijke gronden kan dit gebeuren?
•
Welke zijn de problemen die optreden bij onderscheppingacties van staten?
In hoofdstuk één wordt het fenomeen mensensmokkel –en handel over zee en de internationale antwoord hierop nader bekeken. Eerst worden de oorzaken van irreguliere migratiestromen onderzocht (1.2), vervolgens worden de (soms subtiele) verschillen tussen mensensmokkel en –handel besproken (1.3). Wie zich tot mensensmokkelaars wendt of wordt misleid door mensenhandelaars gaan we na in 1.4. Onder 1.5 worden de grote problemen van maritieme migratie voorgesteld en ook enkele maritieme mensensmokkelroutes in de wereld worden nader bekeken. Ten slotte wordt nagegaan hoe staten op dit fenomeen reageren en welke internationale instrumenten hiervoor bestaan (1.6).
In het tweede hoofdstuk worden alle mogelijke wettelijke basissen voor onderschepping onderzocht. Als eerste wordt gekeken naar de redenen voor onderschepping en de mogelijke definities van het begrip (2.2). Vervolgens wordt de volle zee in het kader van onderschepping aangehaald (2.3). Het bekendste onderscheppingsverhaal van de mvTampa wordt ook kort uitgelegd (2.4). Daarna worden de verschillende onderscheppinggronden bekeken onder het VN-Zeerechtverdrag en op andere verdragsrechtelijke basis, zoals het Mensensmokkelprotocol en bilaterale verdragen (2.5). Ten slotte wordt het principe van redding op zee als reden getoetst voor onderschepping (2.6).
2
Het derde en laatste hoofdstuk behandelt ten slotte de problemen rond onderschepping en redding op zee. Ten eerste wordt nagegaan wat de mogelijkheden zijn van een staat nadat een schip heeft onderschept (3.2). Daarna wordt het principe (3.4) en de territoriale toepassing (3.5)
van
non-refoulement
nader
besproken.
Vervolgens
wordt
nagegaan
of
standaardprocedures voor onderschepping bestaan (3.6). In het laatste deel van het hoofdstuk worden nog de problemen rond ontscheping bij een reddingsoperatie besproken (3.7).
3
Hoofdstuk 1: mensensmokkel en –handel over zee
1.1 Inleiding Internationale migratie bestaat al de hele menselijke geschiedenis lang. Mensen verhuizen al eeuwen op zoek naar een betere economische toekomst.6 Echter in de huidige wereld lijken de legale manieren om deze toekomst na te streven steeds kleiner te worden, daarom doen steeds meer mensen een beroep op mensensmokkelaars of worden ze met mooie praatjes verleid door een mensenhandelaar.7 Deze irreguliere migratie door middel van een smokkelaar of handelaar kan dus ook via zee verlopen, al zijn aan deze manier van reizen enorme risico’s verbonden voor de passagiers. Niet enkel zijn de schepen waarop de migranten worden vervoerd van bedenkelijke kwaliteit ook komen heel wat mensenrechten in het gedrang. Of de aanpak dan ook in deze lijn zal liggen, is nog maar de vraag?
1.2 Irreguliere maritieme migratie 1.2.1 Irreguliere migratie
Irreguliere migratie is een containerbegrip dat plaatsvindt wanneer migranten in een situatie verkeren die luidt als volgt: “mensen die zich tijdens hun reis, bij aankomst of tijdens hun verblijfs- of arbeidsperiode bevinden in een situatie die in strijd is met belangrijke internationale multilaterale of bilaterale instrumenten en overeenkomsten of nationale wetten of regels.”8
Irreguliere migratie kan verschillende vormen inhouden: mensen die een land binnenkomen zonder een gepaste autorisatie (door clandestiene binnenkomst of door het gebruik van frauduleuze documenten om ingang te verkrijgen); mensen die in een land verblijven zonder gepaste autorisatie, ook al zijn ze het land legaal binnengekomen (bv. in het land verblijven
6
ZHANG, S.X., Smuggling and trafficking in human beings: all roads lead to America, Westport, Preager Publishers, 2007, 2. 7 INTERNATIONAL ORGANIZATION FOR MIGRATION (IMO), World Migration Report 2010, the Future of Migration: building capacities for change, Genève, 2010, 29. (jaarrapport)s 8 KAIZEN, J. en NONNEMAN, W., ‘Irregular Migration in Belgium and Organized Crime: An Overview’, International Migration, 2007, 122.
4
nadat het visum of de werkvergunning is verlopen); mensen die gesmokkeld worden door smokkelaars of verhandeld door mensenhandelaars bevinden zich over het algemeen ook in een irreguliere situatie9; eveneens de mensen die opzettelijk het asielsysteem misbruiken.10 Deze irreguliere situatie is bij het grootst aantal personen een bewuste keuze, maar anderen bevinden zich daarin door het gebrek aan informatie of door administratieve obstakels.11
Verder in de uiteenzetting zal enkel nog gesproken worden over mensensmokkel en mensenhandel.
1.2.2 Oorzaken van irreguliere migratie
Doorheen de laatste jaren zijn verschillende theorieën ontwikkeld om irreguliere migratie te verklaren. De eerste focust zich op de structurele oorzaken die mensen drijven om te migreren, de tweede verklaart migratie vanuit de rol die het migratiebeleid speelt en de laatste theorie bekijkt migratie vanuit het oogpunt van een handel/onderneming.
1.2.2.1 Structurele oorzaken
De eerste theorie verklaart irreguliere migratie door de focus te leggen op structurele oorzaken.12 Volgens deze verklaring verhuizen zowel de personen die regulier migreren als de personen die irregulier migreren voor net dezelfde redenen, namelijk door verschillende push en pull factoren.13 Echter door de verder schrijdende globalisatie en de restrictieve bepalingen van asiel- en migratiebeleid wordt steeds meer irregulier gemigreerd.14 De nood aan een derde 9
INTERNATIONAL ORGANIZATION FOR MIGRATION (IMO), World Migration Report 2010, the Future of Migration: building capacities for change, Genève, 2010, 29-30. (jaarrapport) 10 KOSER, K., ‘Dimensions and Dynamics of Irregular Migration’, Population, Space and Place, 2010, 183. 11 Ibid., 183. INTERNATIONAL ORGANIZATION FOR MIGRATION (IMO), World Migration Report 2010, the Future of Migration: building capacities for change, Genève, 2010, 30. (jaarrapport) In deze bijdrage focussen we ons verder enkel nog op mensensmokkel en-handel. 12 KOSER, K., l.c., 188. 13 ARONOWITZ, A.A., Human Trafficking, Human Misery: the Global Trade in Human Beings, Westport, Praeger Publishers, 2009, 11. GHOSH, B., Huddled Masses and Uncertain Shores: Insights into Irregular Migration, Den Haag, Martinus Nijhoff Publishers, 1998, 35. 14 DENCH, J. en CREPEAU, F., ‘Interdiction at the Expense of Human Rights: A long-term Containment Strategy’, Refuge, 2003, afl. 4, 1.
5
partij (de mensensmokkelaar of mensenhandelaar) die tussenkomt en hulp biedt in het migratieproces, wordt steeds groter.15
Traditioneel zijn de landen waaruit migranten vertrekken onderontwikkelde of in ontwikkeling zijnde staten. In deze landen spelen dan ook verschillende push factoren een belangrijke rol. De veronderstelde push factoren zijn: •
Onvoldoende arbeidsmogelijkheden in combinatie met slechte woonomstandigheden, gebrek aan basisonderwijs en een ondermaatse gezondheidszorg;16
•
Politieke en economische onzekerheid die mogelijk wordt veroorzaakt door slecht management, nepotisme of politieke corruptie, conflicten, milieurampen, of hogere werkloosheid en een gebrek aan overheidsdiensten;17
•
Discriminatie (van etniciteit, gender of kaste), het uitsluiten van bepaalde personen in de arbeidssector;
•
Uiteenvallen van de familie (door ziekte in de familie, dood van ouder(s)). De resterende familieleden kunnen een of enkele verwanten aanzetten tot migratie om een job te zoeken en zo het onderhoud van de familie te voorzien.18
The pull factoren zijn de aantrekkingskrachten die in de bestemmingslanden spelen: •
Gestegen gemak van reizen (goedkopere en snellere manieren van reizen; eenvoudiger verkrijgen van paspoorten)19;
•
Hogere lonen en woonstandaarden in andere landen;
•
Reeds gegeven migratieroutes en etnische of nationale gemeenschappen in de bestemmingslanden20;
•
Actieve vraag naar migrantarbeiders door de gesegmenteerde arbeidsmarkt21 in de bestemmingslanden doordat autochtone bewoners arbeidsplaatsen schuwen die te weinig betalen, te weinig zekerheid bieden en/of en te lage status met zich
KOSER, K., l.c., 188. 15 GALLAGHER, A., ‘Human Rights and the New UN Protocols and Migrant Smuggling: A Preliminary Analysis’, Human Rights Quarterly, 2001, 977. 16 GHOSH, B., o.c. 42. 17 ARONOWITZ, A.A., Human Trafficking, Human Misery: the Global Trade in Human, 11. GHOSH, B., o.c., 44-47. 18 ARONOWITZ, A.A., Human Trafficking, Human Misery: the Global Trade in Human Beings, 11. ZHANG, S.X., o.c., 8. 19 DENCH, J. en CREPEAU, F., l.c., 1. 20 ARONOWITZ, A.A., Human Trafficking, Human Misery: the Global Trade in Human Beings, 12. 21 KOSER, K., l.c., 188.
6
meebrengt22 in combinatie met rekruteringsagentschappen en -personen die jobs en de reis voorzien; •
Hoge verwachtingen van de mogelijkheden in andere landen. Deze worden gestuwd door globale media, toegang tot het internet, door terugkerende migranten en door families die transfers ontvangen.23
Het is algemeen aanvaard dat groeiende verschillen in ontwikkeling, demografie en democratie belangrijke redenen zijn om te verhuizen.24 Deze verschillen komen aan het licht door de stijgende globale commerciële activiteiten en gemakkelijke bereikbaarheid naar andere delen van de wereld.25 De verschillen tussen het zuiden en het noorden is de laatste decennia enorm verscherpt. Ten eerste is er de grote verarming van de onderontwikkelde staten.26 Dit is deels ook verbonden met de ‘globale job crisis’, de minder kwalitatieve opleidingen die de minder ontwikkelde landen in de wereld voornamelijk treft en daarbij nog de grote inkomensverschillen.27 Ook conflicten en repressie in deze regio’s zetten personen aan om te verhuizen.28
Het is door deze samenkomst van push en pull factoren dat meer mensen willen verhuizen dan daarvoor, maar door het voeren van een restrictieve asiel en immigratiebeleid zijn er minder legale manieren om dit te doen. Als gevolg is de vraag naar irreguliere migratie enorm gegroeid.29
Het zijn deze push en pull factoren waarom mensen een beroep doen op een mensensmokkelaar
of
waarom
ze
ten
prooi
vallen
aan
een
mensenhandelaar.
Mensenhandelaars gebruiken de uitzichtloosheid van deze mensen als een voordeel om hen
22
Ibid., 188. GHOSH, B., o.c., 51-53. 23 ARONOWITZ, A.A., Human Trafficking, Human Misery: the Global Trade in Human Beings, 12. 24 KOSER, K., l.c., 188. 25 DE PAUW, F., Handel in mensen, Leuven, Davidsfonds, 2001, 10. ZHANG, S.X., o.c., 4. 26 DENCH, J. en CREPEAU, F., l.c., 1. 27 GHOSH, B., o.c., 58. KOSER, K., l.c., 188 28 DENCH, J. en CREPEAU, F., l.c., 1. KOSER, K., l.c., 188 29 Ibid., 188
7
naar andere landen te lokken, bijvoorbeeld door advertenties, om hen bij aankomst te exploiteren .30
1.2.2.2 Restrictief migratiebeleid.
Een tweede verklaring richt zich specifiek op de rol van het beleid ten opzichte van asiel en migratie.31 De groei van de irreguliere migratie is volgens deze theorie een ongewild gevolg van de steeds meer beperkende asiel- en migratiebepalingen in de meeste Westerse landen.32 De legale manieren om een land binnen te komen worden steeds kleiner en kleiner.33 In theorie zouden strengere grenscontroles en hogere straffen mensensmokkel en handel moeten afschrikken, maar bewijzen hiervan bestaan weinig of niet.34 Net het omgekeerde is waar, beleidsbeperkingen zetten juist aan tot irreguliere migratie. Maar in het geval van migrantensmokkel en mensenhandel is het aangetoond dat de smokkelaars net dienen om deze obstakels van de beleidsbeperkingen te overwinnen, bijvoorbeeld visum beperkingen (zorgen voor valse documenten) en grenscontroles (bv. steekpenningen voor grensbewakers). Zeker de wanhopige vluchtelingen die deze beleidsbepalingen moeten overwinnen zullen meer vraag doen naar smokkelaars en handelaars.35 Een argument dat deze theorie staaft is: wanneer deze beleidsobstakels niet langer bestaan, dan zouden mensensmokkelaars overbodig worden of zou de vraag naar hun diensten op zijn minst sterk dalen36. Men kan dus stellen dat 30
ZHANG, S.X., o.c., 111. KOSER, K., l.c., 188 32 BROLAN, C., ‘An Analysis of the Human Smuggling Trade and the Protocol Against the Smuggling of Migrants by Land, Air and Sea (2000) from a Refugee Protection Perspective’, International Journal of Refugee Law, 2002, 576. BROUWER, A. en KUMIN, J., ‘Interception and Asylum: When Migration Control and Human Rights Collide’, Refuge, 2003, afl. 4, 9. GHOSH, B., o.c., 62. SALT, J., ‘Trafficking and Human Smuggling: A European Perspective’, International Migration, 2000, 32. SPIJKERBOER, T., ‘The Human Costs of Border Control’, European Journal of Migration and Law, 2007, 127. VANDVIK, B., ‘Extraterritorial Border Controls and Responsibility to Protect: a View from Ecre’, Amsterdam Law Forum, 2008, 27. ZHANG, S.X., o.c., 16. 33 BROUWER, A. en KUMIN, J., l.c., 9. 34 KYLE, D. en KOSLOWSKI, R. ‘Introduction’ in Global Human Smuggling: Comparative Perspectives, KYLE, D en KOSLOWSKI, R., (ed.), Baltimore, John Hopkins University Press, 2001, 8. YOUNG, M.A., ‘The Smuggling and Trafficking of Refugees and Asylum Seekers: Is the International Community Neglecting the Duty to Protect the Persecuted in the Pursuit of Combating Transnational Crime?’, Suffolk Transnational Law Review, 2003, 120. 35 Ibid., 121. BROLAN, C., l.c., 573. KOSER, K., l.c., 188. 36 Ibid.s, 188. 31
8
hoe meer maatregelen worden genomen om clandestiene migranten buiten te houden, hoe meer deze afhankelijk zullen worden van mensensmokkelaars.37
1.2.2.3 Business model
Ten derde wordt migratie gezien als een ‘business model’. Deze verklaring van migratie wordt door John Salt en Jeremy Stein in 1997 gegeven. Zij stellen migratie voor als een soort handel38: “een systeem van geïnstitutionaliseerde netwerken met complexe winst- en verliesrekeningen, met inbegrip van een groep aan instellingen, agenten en individuen die elk het doel hebben commerciële winst te maken”39. Dus volgens dit model is het maken van winst de belangrijkste impuls binnen de migratiehandel en zullen migrantsmokkelaars actief mensen rekruteren om zoveel mogelijk winst op te strijken.40 In de smokkelhandel bestaan dus twee bereidwillige partijen, de mensensmokkelaar die zoveel mogelijk geld wil verdienen en de gesmokkelde die hiervoor betaalt en in ruil vervoer verwacht.41 In het geval van maritieme smokkel moeten de smokkelaars zelfs niet al te veel investeren. Ze hebben enkel de kost van een klein bootje met een buitenboordmotor.42
De verklaringen hierboven tonen aan waarom individuen besluiten te migreren op een irreguliere wijze: omdat ze willen ontsnappen aan armoede en repressie, omdat beleidsrestricties hen geen of weinig andere keuzes laten, of omdat mensen actief worden gerekruteerd door de migratie-industrie.43
TAMURA, Y., ‘Migrant Smuggling’, Journal of Public Economics, 2010, 541. 37 DE PAUW, F., o.c., 21. 38 KOSER, K., l.c., 188. 39 SALT, J. en STEIN, J., ‘Migration as a Business: The Case of Trafficking’, International Migration, 1997, 467. 40 KOSER, K., l.c., 188. SALT, J., l.c., 35. 41 BROUWER, A. en KUMIN, J., l.c., 9. 42 ROBINSON, B.W., ‘Smuggled Masses: The Need for a Maritime Alien Smuggling Law Enforcement Act’, The Army Lawyer, 2010, 25. 43 KOSER, K., l.c., 189.
9
1.3 Mensenhandel en mensensmokkel: what’s in a name? 1.3.1 Definiëring
Het is niet altijd even makkelijk om het verschil tussen mensensmokkel en mensenhandel duidelijk te stellen. Tot en met 2000 waren deze twee begrippen niet duidelijk van elkaar afgescheiden en werden ze min of meer door elkaar gebruikt door onderzoekers, in de media en door overheidsinstanties.44 In 2000 komt eindelijk een sprankel licht in de duisternis die deze verwarring tegemoet komt. Al is het voor de publieke opinie nog steeds moeilijk om het ene fenomeen van het andere te onderscheiden.45 In 2000 werden twee protocollen ontworpen onder het Verdrag tegen grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit, nl. het Protocol tegen de mokkel van migranten over land, over zee en door de lucht’ en het Protocol inzake de voorkoming, bestrijding en bestraffing van mensenhandel, in het bijzonder vrouwenhandel en kinderhandel. Met de komst van deze twee protocollen werd ook voor de eerste maal een internationaal aanvaarde definitie voor beide fenomenen opgesteld.
Mensensmokkel wordt door artikel 3 van het mensensmokkelprotocol omschreven als: “Ter verwerving van een direct of indirect financieel of ander materieel voordeel ertoe bijdragen dat een persoon die er geen onderdaan van is, illegaal een lidstaat binnenkomt.”46 Mensenhandel wordt nu internationaal gedefinieerd als 47: “Het rekruteren, deporteren, vervoeren, herbergen of ontvangen van personen door middel van bedreiging of gebruik van geweld of andere vormen van dwang, 44
Ibid., 183. ZHANG, S.X., o.c., 106. OBOKATA, T., ‘The Legal Framework Concerning the Smuggling of Migrants at Sea under the UN Protocol on the Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air’ in Extraterritorial Immigration Control: Legal Challenges, RYAN, B. en MITSILEGAS, V., (ed.), Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, 2010, 153. OBOKATA, T., ‘Trafficking of Human Beings as a Crime Against Humanity: Some Implications for The International Legal System’, International and Comparative Law Quarterly, 2005, 446. 45 ZHANG, S.X., o.c., 106 46 Art. 3 Protocol tegen de smokkel van migranten over land, over zee en door de lucht, tot aanvulling van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad. van 15 november 2000, in werking getreden op 28 januari 2004, 2241 UNTS 507. Verder gerefereerd als Mensensmokkelprotocol Vertaling definitie uit: VAN DAMME, Y. en DE BONDT, W., ‘In de kijker: UNTOC: het sterkste universeel wapen tegen mensenhandel en mensensmokkel vandaag?’, Wereldbeeld, 2010, afl. 2, 20. 47 GALLAGHER, A., ‘Human Rights and the New UN Protocols and Migrant Smuggling: A Preliminary Analysis’ l.c., 984.
10
door ontvoering, door bedrog, door misleiding, door misbruik van macht of misbruik van een kwetsbare positie, of door het geven of ontvangen van betalingen of materiële voordelen om toestemming te krijgen van een persoon die de macht heeft over een ander persoon met uitbuiting als doel. Uitbuiting houdt tenminste in de uitbuiting van de prostitutie van anderen of van andere vormen van seksueel misbruik, dwangarbeid of het verlenen van diensten onder dwang, slavernij of gebruiken vergelijkbaar met slavernij, dienstbaarheid of het verwijderen van organen.” 48
Mensenhandel houdt in volgende drie elementen in: •
Een actie : het rekruteren, vervoeren, overbrengen, herbergen of ontvangen van personen;
•
Een middel: bedreiging of gebruik van macht, dwang, ontvoering, fraude, bedrog, misbruik van macht of kwetsbaarheid, of het geven van betalingen of voordelen aan een persoon die controle heeft over het slachtoffer;
•
Een doel: voor het doel van exploitaite, dat de exploitatie van prostitutie van andere inhoudt, andere vormen van seksuele exploitatie, gedwongen arbeid of diensten, slavernij of gelijkaardige partijen, en het verwijderen van organen.49
Om te voldoen aan het fenomeen mensenhandel, moet één voorwaarde per element uit bovenstaande opsommingen worden ingewilligd.50 In de finale versie van het protocol werden echter de termen slavernij, gedwongen arbeid, praktijken gelijkend op slavernij en lijfeigenschap niet gedefinieerd. Voor de eerste drie fenomenen kan aangenomen worden dat
48
Art. 3 Protocol inzake de voorkoming, bestrijding en bestraffing van mensenhandel, in het bijzonder vrouwenhandel en kinderhandel, tot aanvulling van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad van 15 november 2000, in werking getreden op 25 december 2003, 2237 UNTS 319. Verder gerefereerd als Mensenhandelprotocol Vertaling definitie uit: VAN DAMME, Y. en DE BONDT, W., ‘In de kijker: UNTOC: het sterkste universeel wapen tegen mensenhandel en mensensmokkel vandaag?’, Wereldbeeld, 2010, afl. 2, 20. 49 ARONOWITZ, A.A., Human Trafficking, Human Misery: the Global Trade in Human Beings, 1. ARONOWITZ, A.A., ‘The United Nations Global Program Against Trafficking in Human Beings: Results from Phase I of “Coalitions Against Trafficking in Human Beings in the Philippines”’ in Migration, Culture Conflict, Crime and Terrorism, FREILICH, J.D. en GUERETTE, R.T., (eds.), Aldershot, Ashgate, 2006, 137. 50 ARONOWITZ, A.A., Human Trafficking, Human Misery: the Global Trade in Human Beings, 1. ARONOWITZ, A.A., ‘The United Nations Global Program Against Trafficking in Human Beings: Results from Phase I of “Coalitions Against Trafficking in Human Beings in the Philippines”’ l.c., 137.
11
definities die werden aangenomen in andere internationale wettelijke instrumenten hierop van toepassing zijn.51
1.3.2 Verschillen tussen mensensmokkel en -handel
Tabel: verschillen in mensensmokkel en handel Mensensmokkel
Mensenhandel
De gesmokkelde persoon zal gewoonlijk Geweld (macht) of instemming door fraude, meewerken en instemmen met de smokkel
misleiding of dwang, de verhandelde persoon kan of kan niet meewerken
Normalerwijze geen sprake van dwang
Gedwongen arbeid en/of exploitatie
Gesmokkelde personen plegen een inbreuk Verhandelde personen zijn slachtoffers op
de
wet;
bijgevolg
zijn
het
geen
slachtoffers De personen zijn vrij om te gaan en staan In slavernij gehouden, onderworpen aan waar ze willen, van job veranderen, etc.
beperkte
bewegingsvrijheid
of
isolatie,
documenten kunnen verbeurdverklaard zijn De illegale
toegang
van
een
persoon Moet
niet
de
werkelijke
of
fysieke
(personen) van het ene land in het andere verplaatsing van het slachtoffer inhouden mogelijk maken Mensensmokkel
vereist
steeds
het Het overschrijden van een internationale
overschrijden van een internationale grens
grens is geen vereiste; mensenhandel kan ook plaatsvinden binnenin een land
Personen trachten illegaal een land binnen te Personen komen of illegaal in een land te verblijven
worden
geëxploiteerd
als
werkkracht of in het commerciële sekscircuit, m.a.w. de verhandelde persoon moet arbeid verrichten
Bron: ARONOWITZ, A.A., Human Trafficking, Human Misery: the Global Trade in Human Beings, Westport, Praeger Publishers, 2009, 8.
51
GALLAGHER, A., ‘Human Rights and the New UN Protocols and Migrant Smuggling: A Preliminary Analysis’, l.c., 987.
12
Enkele verschillen tussen mensensmokkel en –handel worden nader bekeken. •
Inbreuk op migratiewet versus slachtoffers
Daarnaast is het standpunt van staten verschillend tegenover de fenomenen mensensmokkel en -handel. Vele staten zien mensenhandel als een misdrijf tegen personen, terwijl smokkel wordt gezien als een misdrijf tegen de staat. Handel wordt dus meer ‘sympathiek’ gezien dan het smokkelen van personen, omdat handel dwang, geweld en uitbuiting inhoudt. Mensensmokkel wordt meer gelabeld als een migratieprobleem, omdat de relatie tussen smokkelaar en gesmokkelde (volgens de definitie) eindigt op het moment de bestemming is bereikt.52 Bijgevolg veronderstellen staten dat een gesmokkelde persoon minder bescherming nodig heeft dan een verhandelde. Toch is dit zeker niet de regel zoals verder zal blijken.53 Smokkel is net zoals mensenhandel een mensenrechtenprobleem. De gesmokkelde personen worden ook blootgesteld aan politieke, economische en sociale onzekerheid, omdat hun lot zich in de handen van een smokkelaar bevindt.54
•
Vrijwillig versus dwang of misleiding
Mensensmokkel, meestal vrijwillig. Mensen betalen een smokkelaar om hen illegaal te vervoeren naar het land van bestemming. Sommige auteurs stellen de vrijheid van de wil voorop als een kenmerk van mensensmokkel. Dit wil zeggen dat de gesmokkelde personen vrijwillig toestemmen gedurende de volledige duur van de reis.55
Om aan de voorwaarden van mensenhandel te voldoen moet deze steeds onder dwang of door misleiding gebeuren, toch volgens de definitie van het Mensenhandelprotocol. Met als gevolg dat mensenhandel nooit vrijwillig kan gebeuren.56 Echter is in realiteit aan deze voorwaarde niet altijd voldaan. Tegenover handel in kinderen bestaan geen discussie, deze zal steeds door dwang of misleiding plaatsvinden. In tegenstelling daarmee is het een misvatting dat alle volwassen verhandelde slachtoffers zijn gerekruteerd door middel van valse voorwendselen 52
YOUNG, M.A., l.c., 108. Ibid., 108. 54 Ibid., 109. 55 KAIZEN, J. en NONNEMAN, W., l.c., 123. 56 OBOKATA, T., ‘Trafficking of Human Beings as a Crime Against Humanity: Some Implications for The International Legal System’, l.c., 447. 53
13
en dat ze niet wisten wat zou gebeuren in het land van bestemming.57 De pushfactoren in het land van herkomst spelen bij mensenhandel nagenoeg een even grote rol. Mensen worden door bijvoorbeeld een economische achtergestelde situatie meer kwetsbaar voor de misleiding van mensenhandelaars.58
Dwang en misleiding Volledige dwang zou bestaan wanneer slachtoffers worden ontvoerd. Toch, zoals hierboven reeds gesteld werd, komt dwang nauwelijks voor bij volwassen mensenhandel.59 Misleiding bestaat in verschillende graden. Wanneer gesproken wordt over volledige misleiding , is het waarschijnlijk dat aan de personen een baan binnen de legitieme economie (bijvoorbeeld als nanny, kamermeisje,…) werd beloofd en ze uiteindelijk in het illegale circuit terechtkomen. Misleiding door “halve-waarheden” gebeurt wanneer aan de personen verteld wordt dat ze zullen werken in de “entertainment industrie” als dansers of strippers. Een mindere vorm van misleiding houdt vrouwen in die voor vertrek erop werden gewezen dat ze zullen werken als prostituee zonder dat ze op de hoogte van de exploitatie, controle, intimidatie, etc. die daarmee gepaard gaat.60
•
Beëindiging van de transactie versus exploitatie
Na de aankomst eindigt normalerwijze de band tussen de gesmokkelde en de smokkelaar61. Dit tenminste toch als de persoon de volledige transportkost (smokkelkost) betaalt voor het bereiken van het land van bestemming62. Wanneer de gesmokkelde dan aankomt in het land van bestemming kan deze een asielaanvraag doen of werk zoeken in de schaduweconomie als illegale migrant.63
Bij mensenhandel gaat het net iets anders. Bij verhandelde mensen is in het land van bestemming helemaal geen sprake van een einde van transactie. Ze zullen op bestemming 57
ARONOWITZ, A.A., Human Trafficking, Human Misery: the Global Trade in Human Beings, Westport, 2. KYLE, D. en KOSLOWSKI, R. l.c., 9. 58 OBOKATA, T., ‘Trafficking of Human Beings as a Crime Against Humanity: Some Implications for The International Legal System’, l.c., 447. 59 ARONOWITZ, A.A., Human Trafficking, Human Misery: the Global Trade in Human Beings, 2. 60 ARONOWITZ, A.A., Human Trafficking, Human Misery: the Global Trade in Human Beings, 2. 61 KOSER, K., l.c., 183 62 ARONOWITZ, A.A., Human Trafficking, Human Misery: the Global Trade in Human Beings, 3. 63 Ibid., 3.
14
worden geëxploiteerd door de handelaar zelf of verkocht.64 Voor de migratie van start gaat zal de verhandelde persoon vaak maar een deel van de transportkost betaald hebben aan de transporteur. Hierdoor eindigt deze op bestemming vaak in schuld tegenover deze transporteur, waarvan exploitatie een gevolg is.65
Het verschil tussen mensensmokkel en handel is dus ook pas vaak te zien wanneer de reis beëindigd is. Wanneer het individu zich niet in de mogelijkheid bevindt om zelfbeschikking uit te oefenen en zichzelf bevindt een situatie van exploitatie, dan wordt gesproken over een situatie van mensenhandel66.
Hier is wederom de grens tussen mensensmokkel en –handel niet zo duidelijk. Een situatie die begon als mensensmokkel kan snel omslaan in een situatie van mensenhandel. Wanneer tegen een migrant macht, fraude en/of misleiding wordt gebruikt om deze te exploiteren67, zullen de meesten het eens zijn dat het karakter van de mensenhandel is gewijzigd.68 Dit gebeurt in het bijzonder wanneer migranten de smokkelaar niet (volledig) betalen voor de reis van start gaat, wat zou betekenen dat ze in het land van bestemming aankomen met een schuld ten opzichte van de smokkelaar.69 Deze schuld kunnen ze enkel aflossen door verplicht arbeid uit te voeren voor de smokkelaar.70
•
Steeds internationale migratie?
Mensenhandel als vorm van irreguliere migratie, houdt toch niet altijd internationale migratie in. Dit omdat bij mensenhandel het overschrijden van grenzen niet inherent verbonden is aan het fenomeen.71 Internationale migratie is niet nodig om te spreken over mensenhandel. Dit in tegenstelling tot mensensmokkel waar de definitie van mensensmokkel letterlijk het
64
TAMURA, Y., l.c., 542. OBOKATA, T., ‘Trafficking of Human Beings as a Crime Against Humanity: Some Implications for The International Legal System’, l.c., 447. 65 ARONOWITZ, A.A., Human Trafficking, Human Misery: the Global Trade in Human Beings, 4. 66 Ibid., 4. 67 YOUNG, M.A., l.c., 109. In de gevallen waar vluchtelingen zich in een vluchtelingenkamp bevinden kunnen smokkelaars de vluchtelingen uitbuiten door hen te dwingen de vluchtelingenkampen te verlaten. 68 ZHANG, S.X., o.c., 107-108. 69 KOSER, K., l.c., 183 70 TAMURA, Y., l.c., 541. 71 KAIZEN, J. en NONNEMAN, W., l.c., 122.
15
overschrijden van internationale grenzen inhoudt. Om dus te voldoen aan mensensmokkel moeten deze personen over landsgrenzen heen migreren.72
Mensenhandel daarentegen kan zowel internationaal als nationaal plaatsvinden. In de definitie weergegeven door het Mensenhandel protocol wordt nationale migratie niet weergegeven. Gezien het protocol inherent verbonden is aan de Conventie inzake transnationaal georganiseerde criminaliteit.73 Interne mensenhandel komt volgens bepaalde bronnen zelfs nog vaker voor in bepaalde landen. Hier gaat het daadwerkelijk over de exploitatie, en niet over het overschrijden van grenzen, dat de definitie van mensenhandel bepaald.74 Een voorbeeld van zulke interne mensenhandel is het fenomeen van de Loverboy die jonge meisjes in de prostitutie trekt75.
In het kader van deze paper wordt vanuit gegaan dat een internationale grens wordt overschreden in alle gevallen van mensensmokkel en –handel.
•
Link met georganiseerde criminaliteit.
Zowel mensensmokkel als –handel wordt uitgevoerd door criminele organisaties76 met het oogpunt om winst te maken. Enkel de dynamiek die hierachter schuilt ligt anders. Mensensmokkel kan het best worden vergeleken met een commerciële transactie, waarin de gesmokkelde en smokkelaar, weliswaar ongelijke, partners zijn. De gesmokkelde migrant
72
ARONOWITZ, A.A., ‘The United Nations Global Program Against Trafficking in Human Beings: Results from Phase I of “Coalitions Against Trafficking in Human Beings in the Philippines”’ l.c., 137. 73 OBOKATA, T., ‘Trafficking of Human Beings as a Crime Against Humanity: Some Implications for The International Legal System’, l.c., 447. Art. 3 Verdrag van New York van de Verenigde Naties tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad van 5 november 2000, in werking getreden op 29 september 2003, 2225 UNTS 209. Een misdrijf is transnationaal van natuur, wanneer: a) Als het heeft plaatsgevonden in meer dan een Staat; b) Als het heeft plaatsgevonden in een Staat, maar een aanzienlijk deel van de voorbereiding, planning, leiding of controle vindt plaats in een andere Staat; c) Als het heeft plaatsgevonden in een Staat, maar het betreft een georganiseerde criminele groep die zich bezighoudt met criminele activiteiten in meer dan een Staat; d) Als het heeft plaatsgevonden in een Staat, maar aanzienlijke effecten heeft in een andere Staat. 74 ARONOWITZ, A.A., Human Trafficking, Human Misery: the Global Trade in Human Beings, 7. 75 Ibid., 8. 76 Een criminele organisatie wordt volgens artikel 2 van Verdrag tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad beschreven als: “een gestructureerde groep van 3 of meer personen, die een bepaalde tijd bestaat, met als doel om één of meerdere ernstige misdrijven te plegen zoals bepaald in de Conventie, om direct of indirect vermogensvoordeel te behalen.”
16
betaalt de smokkelaar en als alles goed gaat eindigt de relatie tussen deze twee in het land van bestemming.77 De gesmokkelde persoon zal wel altijd illegaal het land van bestemming binnenkomen, dit in tegenstelling tot de verhandelde persoon die zowel een illegale als legale ‘optie’ van binnenkomst kent.78 Daarentegen komt de winst bij mensenhandel voort uit het ‘verkopen’ van de verhandelde personen voor seksuele diensten of arbeid.79 Ofwel laten ze deze mensen werken voor hun naam. •
Steeds tegen betaling?
Mensensmokkel veronderstelt volgens het UN mensensmokkelprotocol “…the procurement, in order to obtain, directly or indirectly, a financial or other material benefit…”. De verwachting is dat mensensmokkel steeds gebeurt tegen betaling of een andere materieel voordeel aan de mensensmokkelaar. Maar moet in realiteit steeds een betaling gebeuren voordat het fenomeen wordt beschouwd als smokkel? Het antwoord hierop is volmondig neen. In werkelijkheid worden mensen ook gesmokkeld door familieleden of vrienden die geen echte betaling verwachten van de gesmokkelde (hoogstens een som geld die de kosten van de smokkel dekt). De financiële winst is voor deze ‘smokkelaars’ zeker niet het motief voor de daad, dit zullen eerder persoonlijke redenen zijn80. In se gaat het over smokkel, al wordt deze smokkel niet verzekert door het protocol.
1.4 Mixed flows en mixed motives Een nieuwe trend in de irreguliere maritieme migratie is de steeds groeiende aanwezigheid van gemengde migratiestromen (mixed migration flows81). Door de Internationale Organisatie voor migratie worden deze stromen als volgt beschreven:
“complex population movements including refugees, asylum‐seekers, economic migrants and other migrants”.82 77
GALLAGHER, A., ‘Trafficking, smuggling and human rights’, Forced Migration Review, 2002, 25. OBOKATA, T., ‘Trafficking of Human Beings as a Crime Against Humanity: Some Implications for The International Legal System’, l.c., 448. 79 GALLAGHER, A., ‘Trafficking, smuggling and human rights’, l.c., 25. 80 ZHANG, S.X., o.c, 1. 81 CRISP, J., ‘Vital Distinction: States are having increasing difficulty distinguishing between refugees and migrants’, Refugees, 2007, afl. 4, 8. 78
17
Het is een verkeerd idee wanneer men denkt dat alleen maar migranten een beroep doen op mensensmokkelaars en handelaars. Zowel vluchtelingen als migranten maken gebruik van smokkelaars of worden geëxploiteerd door mensenhandelaars die hun criminele activiteiten aanbieden aan die mensen die een betere toekomst voor ogen hebben.83 Het is voornamelijk de penibele en wanhopige situatie waarin vluchtelingen zich in hun thuisland bevinden die de vraag naar mensensmokkelaars doet stijgen. Vele vluchtelingen doen een beroep op smokkelaars ofwel omdat ze denken dat ze geen andere mogelijkheden hebben om een veilige plek te bereiken of omdat ze geloven dat de smokkelaars hen een betere bescherming kunnen geven.84 Vaak gebruiken ze dezelfde routes en transportmiddelen, gebruiken ook vaak de diensten van dezelfde smokkelaars en kopen frauduleuze papieren van dezelfde leveranciers.85 Daarnaast zijn deze vluchtelingen ook vaak onderweg met mensen die speciale bescherming nodig hebben, zoals slachtoffers van mensenhandel en vallen ze door hun kwetsbare positie ook zelf regelmatig in de handen van mensenhandelaars,86 al komt dit maar in mindere mate voor.87 Het wordt dus moeilijk wanneer vluchtelingen zich samen met gesmokkelde en verhandelde personen zich bewegen en nog moeilijker wanneer ze ook een beroep doen op deze smokkelaars en handelaars (ze worden dan ook zelf gesmokkeld en verhandeld)88. Het is voor de autoriteiten moeilijk uit te maken wie de vluchteling (en mogelijke asielaanvrager) is en wie de gesmokkelde of verhandelde?89 Het is ook zo dat wanneer vluchtelingen en asielzoekers gebruik maken van mensensmokkelaars en handelaars dat ze door staten veelal worden beschouwd als een illegale migrant die een gevaar vormt voor de economie, veiligheid en sociale structuur.90
82
INTERNATIONAL ORGANIZATION FOR MIGRATION (IOM), Background Paper WMR: Irregular Migration and Mixed Flows. Genève, 2010, 6. 83 UNHCR, ‘Interception of Asylum-Seekers and Refugees: the International Framework and Recommendations for a Comprehensive Approach’, International Journal of Refugee Law, 2000, 489. 84 BROLAN, C., l.c., 577. 85 CRISP, J., l.c., 6. X, (z.d.) All in the same boat: The challenges of mixed migration [WWW]. UNHCR: http://www.unhcr.org/pages/4a1d406060.html [04/08/11] 86 INTERNATIONAL ORGANIZATION FOR MIGRATION (IOM), World Migration Report 2010, the Future of Migration: building capacities for change. Genève, 2010, 40-41. (jaarrapport) MILTNER, B., ‘Irregular Maritime Migration: Refugee Protection Issues in Rescue and Interception’, Fordham International Law Journal, 2006, 75. YOUNG, M.A., l.c., 104. 87 BROLAN, C., l.c., 579. 88 YOUNG, M.A., ‘l.c., 104. 89 Ibid., 104. 90 Ibid., 101.
18
1.4.1 Vluchtelingen versus economische migranten
Maar wat is een vluchteling nu juist? Volgens de Conventie betreffende de status van vluchtelingen uit 1951 en het daaropvolgende protocol uit 1967 is een vluchteling een persoon die zich buiten het grondgebeid van zijn nationaliteit bevindt, omdat hij/zij vlucht voor een welgegronde angst op vervolging91: “Die, […] uit gegronde vrees voor vervolging wegens zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging, zich bevindt buiten het land waarvan hij de nationaliteit bezit, en die de bescherming van dat land niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil inroepen”92 De status van een vluchteling hangt niet af van een verklaring van een staat na het verwerken van een claim.93 In principe beschikt een persoon dus al over zijn vluchtelingenstatus vooraleer hij/zij de grens van een staat bereikt. In het land waar hij of zij vervolgens asiel aanvraagt wordt deze vluchtelingenstatus vervolgens bevestigd of afgekeurd. Een vluchteling heeft dan ook recht op internationale bescherming. 94
De (economische) migrant wordt hiervan strikt afgescheiden. Een migrant is een persoon die vrijwillig zijn land verlaat met het doel ergens anders een betere woonplaats op te bouwen. Zijn beweegredenen kunnen o.a. zijn: betere opleidingsmogelijkheden, familiale redenen, ontvluchten van armoede,…. Wanneer iemand enkel en alleen omwille economische redenen verhuist wordt dit gedefinieerd als economische migrant.95
De perceptie van staten naar deze twee groepen is compleet verschillend. Vluchtelingen worden beschouwd als ‘rechtmatig’ en ‘verdienend’, terwijl (economische) migranten de karakteristieken krijgen van ‘misbruikend’, ‘onrechtmatig’ en ‘niet verdienend’.96
91
BARNES, R., 'The International Law of the Sea and migration control' in Extraterritorial Immigration Control: Legal Challenges, RYAN, B. en MITSILEGAS, V., (ed.), Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, 2010, 116. 92 Art. 1 §A(2) Verdrag van Genève inzake de status van vluchtelingen van 28 juli 1951 , in werking getreden op 22 april 1954, 189 UNTS 137. 93 UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees. Genève, januari 1992, para. 28. 94 BARNES, R., 'The International Law of the Sea and migration control', l.c., 116. 95 UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Resfugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees. Genève, januari 1992, para 62. BROLAN, C., l.c., 566. 96 BROLAN, C., l.c., 567.
19
Toch is de grens tussen een economische migrant en een vluchteling in vele gevallen wazig. Achter bepaalde economische maatregel die een bepaalde persoon zijn levensonderhoud kunnen beïnvloeden, kunnen mogelijks een raciale, religieuze of politieke doelstellingen staan die gericht zijn tegen een bepaalde groep.97
Beide groepen kunnen echter een asielaanvraag doen in het land van bestemming. Toch blijkt dat het grootste deel van deze aanvragen niet gegrond zijn, omdat het (economische) migranten betrof.98
1.5 Gevaren op zee en de verschillende maritieme routes Mensensmokkel en handel bestaat meestal uit een keten van vervoer over zee, weg en door de lucht. Het gevaarlijkste deel van de reis verloopt meestal over zee.99 De overtochten over zee zijn bijna in alle gevallen gearrangeerd. Al varen de mensensmokkelaars in de meeste gevallen niet mee, waardoor actie tegen hen dode letter is.100 Mensensmokkelaars en handelaars zijn zeer gedreven in het vinden van creatieve methoden om migranten over zee te vervoeren. Al blijken deze systemen toch niet geschikt voor een reis over zee en zo dus komen mensenlevens in gevaar.101
1.5.1 Gevaar op zee!
Maritieme migratie geschiedt in het merendeel van de gevallen door het gebruik van kleine bootjes. Dit zijn doorgaans kleine houten vissersbootjes of pleziervaartuigen met een buitenboordmotor, die deze overladen scheepjes moeilijk kunnen vooruit stuwen. Deze schepen zijn dan ook hoegenaamd niet geschikt voor langere zeereizen of gebruik ver weg
97
UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, Genève. januari 1992, para. 63. 98 MORRISON, J. en CROSLAND, B., The trafficking and smuggling of refugees: the end game in European asylum policy?. april 2001, 15. 99 HINRICHS, X., ‘Measures Against Smuggling of Migrants at Sea: a Law of the Sea Related Perspective’, Revue Belge de Droit International, 2003, 413. 100 SPINDLER, W., l.c., 19. SAUVELIER, R., Hoe zou het eigenlijk zijn met… de vluchtelingen van Lampedusa?, Humo, 24 mei 2011, p.45. 101 Ibid., 413-414.
20
van de kustlijn.102 Meestal vormt dit dan ook een ernstige inbreuk op de internationale maritieme veiligheidsstandaarden.103 Het gevolg is dat deze scheepjes op geregelde tijdstippen in enorme problemen komen. Daarenboven hebben deze schepen doorgaans geen naam, zijn ze niet geregistreerd en ontbreekt er elke andere vorm van documentatie of identificatiekenmerk. Zelfs een bemanning of kapitein blinken uit in hun aanwezigheid.104 De personen die zich met deze schepen op zee wagen lopen het risico op onderschepping, inhumane of levensbedreigende omstandigheden en verdrinking.105 Voornamelijk de menselijke kostprijs is enorm hoog. Niet enkel zijn de schepen waarop deze personen de overtocht maken vaak niet veilig of zeewaardig, waardoor velen verdrinken. Ook moeten sommige gesmokkelde en verhandelde personen het laatste stukje van de overtocht al zwemmend afleggen waardoor de kans op overleving kleiner wordt. Vervolgens blijkt verder ook nog dat deze bootvluchtelingen een mogelijke onderschepping willen ontlopen door moeilijkere routes uit te kiezen en de overtocht te maken wanneer de weersomstandigheden ver van ideaal zijn, dit maakt de kans op een dodelijke tol nog groter.106 Elk jaar sterven een groot aantal mensen op de Middellandse en Caribische zee, de Atlantische en Indische Oceaan. 107
1.5.2 Maritieme routes
1.5.2.1 Het Middellands zeegebied
De Middellandse Zee wordt al jaren overspoeld met verschillende migranten en vluchtelingenstromen.108 De schatting is dat ieder jaar ongeveer 100 000 tot 120 000 102
BARNES, R., 'The International Law of the Sea and migration control', l.c., 115. KIRCHNER, A. en SCHIANO DI PEPE, L., ‘International Attempts to Conclude a Convention to Combat Illegal Migration’, Illegal Migration, 1998, 663. 104 BARNES, R., 'The International Law of the Sea and migration control', l.c., 115. HINRICHS, X., l.c., 414. 105 CRISP, J., l.c., 8. JACOBSON, J.L., ‘At-sea Interception of Alien Migrants: International Law Issues’, Willamette Law Review, 1992, 811. KOSER, K., l.c., 190. KIRCHNER, A. en SCHIANO DI PEPE, L., l.c., 663. SPINDLER, W., ‘Between the Devil and the Deep Blue Sea’, Refugees, 2007, afl. 4, 16. 106 SPIJKERBOER, T., l.c., 134. 107 KOSER, K., l.c., 2010, 190. SPINDLER, W., l.c., 16. 108 MONZINI, P., ‘Sea-Border Crossings: The organization of Irregular Migration to Italy’; Mediterranean Politics, 2007, 164. 103
21
migranten en personen in nood voor bescherming de overtocht maken zonder de benodigde documenten voor de Europese Unie.109 Dit vormt een heuse uitdaging voor de Staten die grenzen aan deze Middellandse Zee. De belangrijkste bestemmingslanden zijn Italië, Spanje en Griekenland. Door hun uitstekende geografische ligging en lange maritieme grenzen vormen ze het perfecte eindpunt voor een reis over de Middellandse zee.110 Al doen deze landen ook gewoon vaak dienst als transitland, om zo de andere Schengenlanden te bereiken.111 De tocht over zee wordt ondernomen door personen uit Noord en Sub-Sahara Afrika. Deze mensen blijken ook steeds meer een beroep te doen op smokkelaars die hen moeten helpen het Europese vasteland te bereiken.112
Het UNHCR bracht in 2006 de verschillende maritieme routes in kaart: Ongeveer alle Mediterraanse Staten worden in meer of mindere mate geconfronteerd met maritieme bewegingen. De belangrijkste routes zijn door de Maghreb via de Spaanse enclaves zoals Mellila of Ceuta of direct naar de Zuidkust van Spanje; door Libië en Tunesië; via Malta of het kleine eiland Lampedusa naar Sicilië of het vasteland van Italië; en van Turkije door de Dodecanese naar Griekenland of Sicilië.113
1.5.2.2 De routes naar de verenigde Staten
De Verenigde Staten is een populair bestemmingsland voor migranten uit Cuba en andere Caribische landen. De smokkelroutes van deze landen naar de Verenigde Staten vieren dan ook hoog tij.114 Tussen 2003 en 2009 onderschepte de kustwacht ongeveer een 40000 migranten die over zee op weg waren van Caraïben naar de Verenigde Staten. De grootste illegale maritieme migratiestromen komen vanuit landen zoals Cuba, de Dominicaanse Republiek en Haïti.115
SALT, J. en STEIN, J., l.c., 475. 109 GAMMELTOFT-HANSEN, Access to Asylum: International Refugee Law an the Globalisation of Migration Control, Cambridge, Cambridge University Press, 2011, 256-257. 110 MONZINI, P., l.c., 164. 111 Ibid., 163-164. 112 PAPASTAVRIDIS, E., ‘Enforcement Jurisdiction in the Mediterranean Sea: Illicit Activities and the Rule of Law on the High Seas’, The International Journal of Marine and Coastal Law, 2010, 570. 113 UNHCR, Meeting of State Representatives on Rescue at Sea and Maritime Interception in the Mediterranean. Madrid, mei 2006, 1. (achtergrondnota) 114 ROBINSON, B.W., l.c., 20-21. 115 Ibid., 23.
22
1.5.2.3 Australië, een ideaal bestemmingsland
Ook Australië heeft de laatste veertig jaar steeds te maken gekregen met irreguliere migratie over zee. In de jaren zeventig waren het Vietnamese bootvluchtelingen die de zeer onstabiele situatie in het thuisland ontvluchten. Tot ver in de jaren tachtig bleef deze enorme irreguliere stromen vanuit Indo-China sterk aanwezig in de regio van de Indische oceaan.116 De stroom van migranten kwam voornamelijk uit landen zoals Vietnam, Laos en Cambodja.117 Daarnaast krijgt Australië regelmatig te maken met golven van ‘boat people’ uit China en het Middenoosten.118 Eind jaren tachtig komen de illegale bootmigranten vanuit andere streken gevaren. De meeste komen nu uit landen zoals Irak, Afghanistan en het Midden-Oosten.119
1.6 De aanpak van mensensmokkel en handel (over zee) Ondanks de zware problemen en misbruiken die mensensmokkel en mensenhandel, en meer specifieker, over zee meebrengen, bestonden voor beide fenomenen geen international wettelijke kaders. De aanzet werd voor het eerst door de Internationale Maritieme Organisatie (International Maritime Organisation, IMO) gegeven, dat het onderwerp van mensensmokkel in het kader van veiligheid van mensenlevens op zee belichtte. Daarnaast brachten de Verenigde Naties de nood aan een internationaal instrument voor mensensmokkel en -handel onder de radar. Dit eindigde in het maken van twee protocollen onder het Verdrag inzake Transnationale Criminaliteit.120
1.6.1 Van rechtshandhaving naar mensenrechten: een moeilijke afweging
De blik waarmee staten naar mensensmokkel of mensenhandel kijken kan danig verschillen. Zo ver zelfs dat verschillende concepten van dit fenomeen bestaan, van een probleem van rechtshandhaving naar een probleem dat voornamelijk inspeelt op mensenrechten.121 116
SCHLOENHARDT, A., ‘Australia and the Boat-people: 25 Years of Unauthorised Arrivals’, UNSW Law Journal, 2000, 34-35. 117 Ibid., 36. 118 KYLE, D. en KOSLOWSKI, R. l.c., 8. 119 SCHLOENHARDT, A., ‘Australia and the Boat-people: 25 Years of Unauthorised Arrivals’, l.c., 41-42. 120 HINRICHS, X., l.c., 414. 121 LEE, M., Trafficking and Global Crime Control, Londen, Sage Publications, 2011, 16.
23
Mensensmokkel en –handel is volgens sommige auteurs zeker en vast een onderwerp dat moet bestreden worden met een strenge rechtshandhaving. Smokkel en handel worden gezien als iets dat de territoriale integriteit van een staat schendt doordat het inbreuken zijn op criminele en immigratiewetten. Verder vormt de verwevenheid met georganiseerde criminaliteit hiervoor een tweede argument.122 De handel en smokkel van mensen vormen een goede inkomstenbron voor transnationale georganiseerde criminele groepen.123 De twee verder
besproken
protocollen
inzake
mensensmokkel
en
–handel
bevestigen
dit
strafrechtelijke/rechtshandhavende standpunt, doordat ze voornamelijk gericht zijn op onderdrukking en preventie van deze twee fenomenen.124 Het is dan ook zo dat overheden van verschillende staten het fenomeen van de ‘boat people’ gaan bekijken vanuit een nationaal veiligheidsperspectief (zoals uit verder zal blijken).125 Staten zullen dan ook al het mogelijke doen om de irreguliere migratiebewegingen zoveel mogelijk in te dijken en diegene die deze bewegingen mogelijk maken (mensensmokkelaars en handelaars) hiervoor vervolgen. De voorbeelden van initiatieven hieromtrent zijn: strengere grenscontrole, nieuwe wetten tegen mensensmokkel en handel, ….126 De nadruk is bij staten dan ook zoveel mogelijk op migratiecontrole komen te liggen. Deze migratiecontrole kent de laatste jaren ook steeds meer en meer extraterritoriale kenmerken. Deze bestaan dan uit maatregelen die dienen om irreguliere aankomsten te vermijden of te voorkomen. Zo wordt de territoriale integriteit en de stabiliteit van de staat zeker niet geschaad.127 Het extraterritoriale ligt in het feit dat de controles, preventie ed. al zou moeten plaatsvinden in internationale gebieden, zoals de volle zee, of op het grondgebied van een derde staat.128
Deze maatregelen zorgen wel voor verschillende problemen gezien ze vaak geen verschil maken tussen diegene die op zoek zijn naar een betere economische toekomst en diegene die SALT, J., l.c., 34. 122 KYLE, D. en KOSLOWSKI, R. l.c., 10. OBOKATA, T., ‘Trafficking of Human Beings as a Crime Against Humanity: Some Implications for The International Legal System’, l.c., 445. SALT, J. en STEIN, J., l.c., 467. 123 LEE, M., o.c., 24. 124 OBOKATA, T., ‘Trafficking of Human Beings as a Crime Against Humanity: Some Implications for The International Legal System’, l.c., 445. 125 SPINDLER, W., l.c., 16. 126 KYLE, D. en KOSLOWSKI, R. l.c., 6. 127 BROLAN, C., l.c., 574. RYAN, B., 'Extraterritorial immigration control: What Role for Legal Guarantees' in Extraterritorial Immigration Control: Legal Challenges, RYAN, B. en MITSILEGAS, V., (ed.), Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, 2010, 3. 128 Ibid., 3.
24
echt een behoefte hebben aan asiel. Toch is dit enerzijds begrijpelijk, gezien de recentere migratiepatronen het moeilijk maken dit onderscheid nog te maken.129
Toch hebben mensensmokkel en –handel niet enkel de stempel van een inbreuk tegen het strafrecht te zijn. Vaak (zo niet altijd) kunnen deze praktijken ook gezien worden als een inbreuk op de mensheid en de mensenrechten.130 Inbreuken op mensenrechten zijn zowel een oorzaak en gevolg van mensensmokkel en –handel.131 De Universele verklaring van de Rechten van de Mens, UN Conventie van de Rechten van het kind, de Internationale Convenant omtrent Civiele en Politieke rechten,… zijn enkele voorbeelden van waarin mensenrechten worden in uitgewerkt en die dus ook geschonden kunnen worden. Wanneer in de smokkel of handel ook personen aanwezig zijn die recht hebben op internationaal vluchtelingenbescherming, geldt ook de Conventie gerelateerd aan de Status van Vluchtelingen.132
Mensenhandel (en niet mensensmokkel) krijgt vervolgens nog het label van een moderne vorm van slavernij te zijn.133 Terwijl oude vormen van slavernij bijna niet meer voorkomen, vormt mensenhandel een nieuwe vorm. Het argument hier is dat mensenhandel een bepaalde vorm van controle van een persoon over iemand zijn/haar leven inhoudt, door directe of psychische dwang.134 Het gaat niet meer zoals bij oude vormen over een eigenaarschap over mensen de jure, waarbij de ene persoon de andere permanent tot slaaf maakt.135 Het gaat echter meer over een tijdelijk eigenaarschap, waarbij personen worden onderworpen aan schuldslavernij en gedwongen arbeid.136
Toch is de balans tussen de controle van illegale migratie en de bestraffing van mensensmokkelaars en -handelaars en de bepaalde rechten die dienen om vluchtelingen en asielzoekers te beschermen niet altijd makkelijk te vinden.137 Maar vele staten veronderstellen dat gesmokkelde en verhandelde personen enkel economische migranten zijn, zeker geen 129
BROLAN, C., l.c. 574. KYLE, D. en KOSLOWSKI, R. l.c., 2. OBOKATA, T., ‘Trafficking of Human Beings as a Crime Against Humanity: Some Implications for The International Legal System’, l.c., 445. 131 LEE, M., o.c., 31. 132 KYLE, D. en KOSLOWSKI, R. ‘l.c., 32. 133 SALT, J. en STEIN, J., l.c., 470. 134 LEE, M., o.c., 2011, 21. 135 Ibid., 21. 136 Ibid., 21. 137 YOUNG, M.A., l.c., 102. 130
25
vluchtelingen. Daardoor is ook de slinger doorgeschoten naar het bestraffen en niet naar het beschermen van mensen.138
1.6.2 Een eerste aanzet door het International Maritime Organization
Het IMO was de eerste om acties te ondernemen tegen het vervoer of handel van migranten over zee. Het IMO was voornamelijk bezorgd om de grote gevaren voor de mensenlevens die dat vervoer met zich meebrengt. De besprekingen van het IMO gebeurden wel allemaal in het kader van veiligheidsoverwegingen.139
1.6.2.1 De IMO resoluties
a) Resolutie A.773 (28) van 1993
Het eerste initiatief van de IMO werd aangenomen in door de Vergadering van de IMO, A.773 inzake de “verbetering van de veiligheid van mensenlevens op zee door het voorkomen en onderdrukken van onveilige praktijken gerelateerd aan vreemdelingensmokkel door schepen”140 Het doel van deze resolutie is het bevorderen van samenwerking tussen staten om onveilige praktijken gerelateerd aan vreemdelingensmokkel aan te kaarten.
b) Resolutie A. 867 (20) van 1997
Gedurende de jaren ’90 had Italië te kampen met een stijging van het aantal illegale migranten die aankwamen over zee. In 1997, wanneer de Juridische Commissie van de Internationale Maritieme Organisatie zijn 76ste sessie houdt, doet de Italiaanse delegatie een voorstel voor een multilaterale conventie om Illegale Migratie over zee aan te pakken (Italian draft
138
YOUNG, M.A., l.c., 105. HINRICHS, X., l.c., 416. 140 “Enhancement of Safety of Life at Sea by the Suppression of Unsafe Practices Associated with Alien Smuggling by Ships” Resolutie A.773 (18) van de Vergadering van de Internationale Maritieme Organisatie (4 november 1993) 139
26
Convention).141 Echter de meeste delegaties twijfelen of het IMO wel de gepaste instantie is om het probleem van illegale migratie aan te pakken, omdat het voorstel van Italië ook principes van internationaal strafrecht draagt. Het IMO houdt zich daarentegen voornamelijk bezig met maritieme veiligheid en de bescherming van het mariene milieu. Daarnaast ontstond ook enige bezorgdheid omdat ondertussen het onderwerp van illegale migratie was opgepakt door de Verenigde Naties en enkele andere NGO’s.142 Maar tijdens de 20ste sessie van de Vergadering van het IMO wierp Italië nogmaals het probleem van illegale migratie over zee op143. Het argument was nu dat de schepen waarmee deze migranten de Middellandse zee oversteken in zeer slechte staat zijn en dat dit niet enkel een gevaar oplevert voor de personen aan boord, maar ook voor derden. Nog steeds was niet iedereen overtuigd van de bekwaamheid van het IMO inzake deze materie. Volgens de tegenstanders zou een internationaal rechtsinstrument dat alle vormen van illegale migratie (niet enkel over zee) dekt interessanter zijn.144
De Vergadering verklaarde zich daarop niet bevoegd, maar nam toch resolutie A.867(20) aan.145 Deze resolutie houdt “De bestrijding van onveilige praktijken gerelateerd met de handel of vervoer van migranten over zee” in.146 Deze resolutie vertrouwt op de samenwerking van staten en moedigt havenstaatscontrole aan door aan de staten te vragen om de schepen die gebruikt worden voor de handel of vervoer van migranten over zee aan te houden, en dit te melden aan de vlagstaat.147
1.6.2.2 De Circulaire van 1998
Resolutie A.867 (20) werd later opgevolgd door een circulaire van het Maritiem Veiligheidscomité over “Interim Measures for Combating Unsafe Practices Associated with the Trafficking or Transport of Migrants by sea” MSC/Circ.896. Rev.1., welke zegt dat 141
Resolutie A.867 (20) van de Vergadering van de Internationale Maritieme Organisatie (27 november 1997) KIRCHNER, A. en SCHIANO DI PEPE, L., l.c., 665-666. 143 PEDREZO, R., ‘International Initiatives to Combat Trafficking of Migrants by Sea’ in Maritime Issues and the International Maritime Organization, NORDQUIST, M.H. en MOORE, J.M., (ed.), Den Haag, Kluwer, 1999, 56.. 144 KIRCHNER, A. en SCHIANO DI PEPE, L., l.c., 666. 145 PEDREZO, R., l.c., 56. 146 Resolutie A.867 (20) van de Vergadering van de Internationale Maritieme Organisatie (27 november 1997) 147 HINRICHS, X., l.c., 419. 142
27
migranten vaak worden vervoerd door schepen dit niet naar behoren zijn bemand, uitgerust of de juiste licentie dragen om personen te vervoeren op een international reis.148 Deze onveilige praktijken moeten dan ook aangepakt worden door het promoten vaan staatscontrole in overeenstemming met bestaande internationale verplichtingen en door de samenwerking tussen staten mogelijk te maken.149 In deze circulaire werd echter niet enkel gedacht een de onveilige manier van vervoer, het zal ook een invloed hebben op de bestrijding van internationale criminaliteit. Door het Comité werd ook een halfjaarlijkse rapportage procedure geïmplementeerd. Waardoor het Maritiem Veiligheidscomité op de hoogte werden gehouden door overheden en internationale organisaties over incidenten of onveilige praktijken die zich voordeden met de ‘handel’ of het transport van illegale migranten over zee.150 Deze richtlijnen werden in 2001 herbekeken en geactualiseerd.151
Het mag duidelijk zijn dat deze resoluties en circulaire voornamelijk zijn gebaseerd op het concept van onveilige prakrijken op zee, dus wanneer een schip overduidelijk de principes van veiligheid op zee schendt met in het bijzonder de SOLAS conventie152. Of wanneer het irreguliere migranten op internationale reizen op een ongeschikte wijze vervoert worden, doordat deze schepen niet (voldoende) bemand zijn, uigerust of niet onder een licentie varen.153 zodat situaties ontstaan waarbij een gevaar bestaat voor de levens en gezondheid van deze passagiers. Het gevolg hiervan is dat er enkel actie kan ondernomen als deze technische criteria voldaan zijn.154
Deze resoluties zijn enkel maar aanbevelingen en dit heeft tot gevolg dat ze niet rechtsbindend zijn onder internationaal recht.155 Toch zijn deze nuttig in die zin dat het IMO het meest bekwaam is in die aspecten van maritieme veiligheid.156 148
X, (z.d.) Illigal Migrants – Persons in distress at sea [WWW]. IMO: http://www.imo.org/OurWork/Facilitation/IllegalMigrants/Pages/Default.aspx [26/04/11] BALKIN, R., ‘The International Maritime Organization and Maritime Security’, Tulane Maritime Journal, 2006, 14. 149 HINRICHS, X., l.c., 420. 150 BALKIN, R., l.c., 14-15. HINRICHS, X., l.c., 420. 151 ROACH, J.A., ‘Initiatives to enhance maritime security at sea’, Marine Policy, 2004, 50. 152 Internationaal verdrag van Londen inzake de veiligheid van mensenlevens op zee van 1 november 1974, in werking getreden op 25 mei 1980, 1184 UNTS 278. 153 BALKIN, R., l.c., 14. 154 PAPASTAVRIDIS, E., ‘Interception of Human Beings on the High Seas: a Contemporary Analysis Under International Law’, Syracuse J. International L. & Com., 2009, 188. 155 KIRCHNER, A. en SCHIANO DI PEPE, L., l.c., 667. PAPASTAVRIDIS, E., ‘Interception of Human Beings on the High Seas: a Contemporary Analysis Under International Law’, l.c., 187.
28
1.6.3 Het Verdrag tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad en zijn twee protocollen Doordat migrantensmokkel en mensenhandel in de jaren negentig van de 20ste eeuw hoog op de politieke agenda komen te staan wordt de nood aan een internationaal werkende regulering noodzakelijk.157 De vermogende staten werden steeds meer en meer bezorgd over de mensenhandelaars en migrantensmokkelaars die zich bezig hielden met geregelde migratie en zo de nationale migratieregels omzeilden.158 Deze twee fenomenen zijn bovendien vaak verweven met georganiseerde criminaliteit. Dit vormde een extra prikkel om hieraan internationaal antwoord te bieden.159 Uiteindelijk richt de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties in december 1998 een intergouvernementeel ad-hoc comité op met de taak een nieuw internationaal regime te ontwikkelen om de bestrijding van transnationale georganiseerde criminaliteit aan te gaan.160 Tussen januari 1999 en juli 2000 werden in totaal elf sessies door meer dan 120 staten, met als afsluitend hoogtepunt het aannemen van een nieuw regime door het Verdrag tegen grensoverschrijdende georganiseerde grensoverschrijdende misdaad.161 De conventie werd aangevuld met drie protocollen dewelke respectievelijk gaan over het smokkelen van migranten, mensenhandel –voornamelijk van vrouwen en kinderen en de handel in vuurwapens.162 De Conventie en zijn protocollen zijn voornamelijk instrumenten voor rechtshandhaving.163 Het is de bedoeling dat staten op internationaal vlak samenwerken om georganiseerde criminaliteit aan te pakken en vervolgens nationaal bepaalde activiteiten criminaliseren
die
geassocieerd
worden
met
georganiseerde
criminaliteit.164
Die
ROACH, J.A., l.c., 50. 156 KIRCHNER, A. en SCHIANO DI PEPE, L., l.c., 667. 157 PACURAR, A., ‘Smuggling, Detention and Expulsion of Irregular Migrants: A study on International Legal Norms, Standards and Practices’, European Journal of Migration and Law, 2003, 259. 158 GALLAGHER, A., ‘Human Rights and the New UN Protocols and Migrant Smuggling: A Preliminary Analysis’, l.c., 976 159 Ibid., 977. PACURAR, A., l.c., 259. 160 GALLAGHER, A., ‘Human Rights and the New UN Protocols and Migrant Smuggling: A Preliminary Analysis’, l.c. , 975. 161 Ibid., 975. OBOKATA, T., ‘The Legal Framework Concerning the Smuggling of Migrants at Sea under the UN Protocol on the Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air’ l.c., 151-166. 162 GALLAGHER, A., ‘Human Rights and the New UN Protocols and Migrant Smuggling: A Preliminary Analysis’,l.c. , 975-976. 163 YOUNG, M.A., l.c., 112. 164 Ibid., 112.
29
rechtshandhaving
van
de
twee
protollen
richt
zich
voornamelijk
op
strikte
grenscontrolemaatregelen en hoge straffen voor zowel mensenhandel als smokkel.165
In November 2000 worden deze twee protocollen aangenomen door de Algemene Vergadering. Vervolgens worden ze in December 2000 opengesteld voor ondertekening op een intergouvernementele vergadering te Palermo. Het ‘Protocol tegen de smokkel van migranten over land, over zee en door de lucht’166 gaat de strijd aan tegen mensensmokkel en gaat in werking op 28 januari 2004. Het ‘Protocol inzake de voorkoming, bestrijding en bestraffing van mensenhandel, in het bijzonder vrouwenhandel en kinderhandel’167 werkt rond het thema mensenhandel en ging al in werking op 25 December 2003.
Beide protocollen zijn, zoals reeds vermeld, aanvullingen op het Verdrag van de Verenigde Naties tegen grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit.168 Het land dat één van deze beide protocollen wil invoeren, moet allereerst ook de Verenigde Naties Conventie tegen georganiseerde transnationale criminaliteit ratificeren.169
Deze georganiseerde activiteiten om mensen over de grens te krijgen bestaat uit zowel vrijwillige als onvrijwillige ‘deelnemers’. De vrijwillige deelnemers zullen een bedrag betalen aan de diegene die hen een ander land binnensmokkelt waar betere economische vooruitzichten op hen wachten. Onvrijwillige deelnemers zijn deze die worden verhandeld voor seksuele exploitatie of gedwongen arbeid.170
165
Art. 11 Mensenhandelprotocol Art. 11 Mensensmokkelprotocol 166 Protocol tegen de smokkel van migranten over land, over zee en door de lucht, tot aanvulling van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad. van 15 november 2000, in werking getreden op 28 januari 2004, 2241 UNTS 507. 167 Protocol inzake de voorkoming, bestrijding en bestraffing van mensenhandel, in het bijzonder vrouwenhandel en kinderhandel, tot aanvulling van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad van 15 november 2000, in werking getreden op 25 december 2003, 2237 UNTS 319. 168 Door het samenlezen van het Verdrag inzake georganiseerde criminaliteit en de twee protocollen gaan we ervan uit dat mensenhandel en smokkel steeds plaatsvindt binnen de voorwaarden van georganiseerde criminaliteit. Voor mensenhandel kan dit enigszins kloppen, maar bij mensensmokkel kunnen naast de georganiseerde smokkelgroepen, ook individuele ‘passeurs’ een belangrijke rol spelen. Voor de verdere duidelijkheid van de paper verstaan we onder mensensmokkel en –handel de beschrijvingen zoals ze door de VN-protocollen zijn weergegeven. 169 Art. 37 §2 UNTOC “In order to become a Party to a Protocol, a State or a regional economic integration organization must also be a Party to this Convention” GALLAGHER, A., ‘Human Rights and the New UN Protocols and Migrant Smuggling: A Preliminary Analysis’, l.c., 978. 170 ZHANG, S.X., o.c. 107.
30
1.6.3.1 Verdrag tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad171
Het doel van het Verdrag tegen grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit is de bevordering van onderlinge samenwerking tussen staten bij het bestrijden van transnationale georganiseerde misdaad. Door de conventie worden vijf misdrijven gedekt, namelijk: participatie in een georganiseerde criminele groep, corruptie, witwassen van geld, de belemmering van de goede werking van justitie en “ernstige delicten”.172 Voor de toepassing van de Conventie zijn echter twee voorwaarden opgenomen in artikel 3. Ten eerste moet de overtreding een soort van transnationaal aspect inhouden.173 Ten tweede moet een georganiseerde criminele groep betrokken zijn bij het misdrijf.174 Toch blijven bepaalde termen uit de Conventie vaag. Een ernstig delict wordt beschreven als een handeling die een delict oplevert dat strafbaar is gesteld met een vrijheidsstraf met een maximum van ten minste vier jaar of met een zwaardere straf.175 Met als gevolg dat ongeveer alle misdaden hieronder kunnen vallen. Een mogelijk gevolg is dat staten deze conventie aanspreken voor de preventie en bestrijding van mensenhandel en migrantensmokkel, zonder dat ze één of beide van de protocollen hebben geratificeerd.176
Doordat de twee protocollen aanvullingen zijn op de Conventie tegen transnationale georganiseerde
criminaliteit,
wordt
het
snel
duidelijk
dat
ze voornamelijk
een
strafrechtelijke/veiligheid invulling hebben. Mensenrechten worden niet echt vergeten (staten worden aangespoord hieromtrent collectief op te treden), maar vormen geen hoofddoel van de protocollen.177 Hiermee wordt nogmaals duidelijk dat de slinger voor een groot deel overhelt naar de steeds meer beveiligende politiek van staten om criminele activiteiten tegen te houden. Weinig aandacht wordt gegeven aan de mensenrechten van migranten die
171
Verdrag van New York van de Verenigde Naties tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad van 5 november 2000, in werking getreden op 29 september 2003, 2225 UNTS 209. Verder gerefereerd als UNTOC 172 Art. 3 §1 UNTOC. 173 Een overtreding heeft volgens de Conventie een transnationale aard als: a) het is gepleegd in meer dan een Staat; b) het is gepleegd in een Staat maar een wezenlijk deel van de voorbereiding, de planning, de uitvoering of de controle ervan in een andere Staat heeft plaatsgevonden; c) het is gepleegd in een Staat maar daarbij een georganiseerde criminele groep is betrokken die in meer dan een Staat criminele activiteiten ontwikkelt; of d) het is gepleegd in een Staat maar wezenlijke gevolgen heeft in een andere Staat artikel 3 $2 174 Art. 3 §1 (c) UNTOC 175 Art. 2 (b) UNTOC 176 GALLAGHER, A., ‘Human Rights and the New UN Protocols and Migrant Smuggling: A Preliminary Analysis’, l.c., 978-979. 177 Ibid., 976. LEE, M., o.c., 34.
31
smokkelaars gebruiken of in de handen vallen van mensenhandelaars om vervolging te ontvluchten.178
1.6.3.2 Protocol tegen de smokkel van migranten over land, zee en door de lucht. •
Geschiedenis
Het eerste voorstel om een juridisch instrument op te stellen voor de bestrijding van migrantensmokkel werd voorgesteld op de Commissie voor criminaliteitspreventie en strafrecht door de overheid van Oostenrijk in 1997. Tegelijkertijd benaderde de Italiaanse overheid einde jaren negentig het IMO met een voorstel omtrent een uitgave van richtlijnen betreffende “trafficking”179 van migranten over zee.180 Italië had op dat moment te maken met een enorme toestroom van gesmokkelde migranten vanuit Albanië en Turkije.181 Het IMO verwierp op dat moment dit voorstel, omdat het buiten de context van de organisatie ligt. Vervolgens besloot Italië samen met Oostenrijk de handen in elkaar te slaan, om zo een juridisch instrument tegen mensensmokkel in het kader van de strijd tegen transnationaal georganiseerde criminaliteit door te drukken.182 •
Doel en maatregelen
De doelstellingen van het mensensmokkelprotocol zijn preventie van en strijd tegen mensensmokkel, de promotie van internationale samenwerking om het fenomeen aan te pakken, en de bescherming van rechten van gesmokkelde migranten.183 De nadruk wordt voornamelijk gelegd op het versterken van grenscontroles.184 Partijstaten zijn verplicht om hun grenscontroles te versterken tot de grootst mogelijke en nodige omvang 178
Ibid., 35. Hier wordt gesproken over trafficking, dus handel, terwijl het wel degelijk over smokkel gaat. 180 BROLAN, C., l.c., 581-582. GALLAGHER, A., ‘Human Rights and the New UN Protocols and Migrant Smuggling: A Preliminary Analysis’, l.c., 983. 181 BROLAN, C., l.c., 581-582. GALLAGHER, A., ‘Human Rights and the New UN Protocols and Migrant Smuggling: A Preliminary Analysis’, l.c., 983. 182 Ibid., 983. 183 Art. 2 Mensensmokkelprotocol VAN DAMME, Y. en DE BONDT, W., l.c., 20. 179
32
voor de voorkoming en detectie van migrantensmokkel.185 Staten worden ook aangemoedigd om onderling te communiceren, om zo de samenwerking tussen grenscontroleagentschappen te versterken.186 Daarnaast moeten staten stappen nemen om de integriteit van door hun uitgegeven reisdocumenten te verzekeren en samen te werken in geval deze frauduleus gebruikt worden.187 Immigratieofficieren krijgen een gespecialiseerde opleiding met het oog op de preventie, bestrijding van en het uitroeien van migrantensmokkel.188
In dit instrument gaat een speciale aandacht uit naar migrantensmokkel over zee. Onder hoofdstuk twee van het mensensmokkelprotocol worden alle maatregelen uiteengezet die staten kunnen aanwenden tegen schepen in de strijd tegen maritieme migrantensmokkel.189 Deze worden uitgebreid besproken onder.
1.6.3.3 Protocol inzake voorkoming, bestrijding en bestraffing van mensenhandel, in het bijzonder vrouwenhandel en kinderhandel •
Geschiedenis
De oorsprong van het Mensenhandelprotocol kan teruggebracht worden tot de belangstelling van Argentinië voor het probleem van de handel in minderjarigen en de trage vooruitgang voor een supplementair protocol omtrent kinderprostitutie en kinderporno bij de Conventie voor de rechten van het kind. Daarnaast was Argentinië ook bezorgd dat de aanpak van dit probleem vanuit een louter mensenrechtenperspectief volkomen ontoereikend zou zijn. Daarom werd vanuit Argentinië gelobbyd voor het opnemen van mensenhandel als deel van een breder gegeven, namelijk grensoverschrijdende georganiseerde misdaad. Dit voorstel werd vervolgens besproken op de sessie van de Commissie voor criminaliteitspreventie en strafrecht van de Verenigde Naties in 1997. Op hetzelfde moment zagen ook de Europese instanties de ernst van mensenhandel in en startten de ontwikkeling van uitvoerig beleid en 184
GALLAGHER, A., ‘Human Rights and the New UN Protocols and Migrant Smuggling: A Preliminary Analysis’, l.c., 996. 185 GALLAGHER, A., ‘Human Rights and the New UN Protocols and Migrant Smuggling: A Preliminary Analysis’, l.c., 996-997. 186 Art. 11 §6 Mensensmokkelprotocol 187 Art. 12 en 13 Mensensmokkelprotocol 188 Art. 14 §1 en 14 §2, Mensensmokkelprotocol 189 GALLAGHER, A., ‘Human Rights and the New UN Protocols and Migrant Smuggling: A Preliminary Analysis’, l.c., 996
33
programma’s. In de Verenigde Staten stonden ze ook niet stil, de President gaf rond diezelfde tijd een gedetailleerd memoranda omtrent maatregelen ter bestrijding van geweld tegen vrouwen en handel in vrouwen en meisjes uit.190
De eerste versies van het protocol waren gelimiteerd tot de handel van vrouwen en kinderen. Niet verwonderlijk gezien de geschiedenis hierboven uitgetekend. Toch werd tijdens de verschillende onderhandelingssessies al snel duidelijk dat het probleem omtrent handel zich niet beperkt tot vrouwen en kinderen alleen, ook mannen worden verhandeld. Vervolgens werd het mandaat van het onderhandelingscomité uitgebreid zodat de omvang van het voorgestelde protocol uitgebreid werd tot de handel van mensen, met in het bijzonder vrouwen en kinderen.191 •
doel en maatregelen
Het doel van dit protocol is drievoudig. Ten eerste het voorkomen en bestrijden van mensenhandel, met speciale aandacht voor vrouwen en kinderen, ten tweede het beschermen en het bijstaan van slachtoffers van mensenhandel en ten derde het bevorderen van samenwerking tussen de verschillende partijstaten.192 De toepassing van het protocol is wel beperkt tot die gevallen waarbij mensenhandel wordt uitgevoerd door een georganiseerde criminele groep.193
In tegenstelling tot het mensensmokkelprotocol wordt in het mensenhandelprotocol geen onderscheid gemaakt naargelang modi. Het gevolg hiervan is dat geen speciale maatregelen kunnen getroffen worden met betrekking tot mensenhandel over zee.
De nadruk op rechtshandhaving en grenscontrole blijkt duidelijk uit hoofdstuk 3 (preventie, samenwerking
en
andere
maatregelen)
van
het
Mensenhandelprotocol.
Inzake
rechtshandhaving aanvaarden partijstaten een algemene verplichting tot samenwerking door informatie-uitwisseling met het doel daders en slachtoffers van mensenhandel te
190
Ibid., 982. GALLAGHER, A., ‘Human Rights and the New UN Protocols and Migrant Smuggling: A Preliminary Analysis’, l.c., 983. 192 Art. 2 Mensenhandelprotocol 193 Art. 4 Mensenhandelprotocol 191
34
identificeren.194 Daarnaast moeten staten ook voorzien in de training van personeel voor rechtshandhaving en immigratie met het oog op het voorkomen van mensenhandel alsook op vervolgen van mensenhandelaars en het beschermen van de rechten van slachtoffers.195 Grenscontrole moet zonodig versterkt worden om mensenhandel te detecteren en voorkomen.196 Daarnaast moeten wetgevende en andere nodige maatregelen genomen worden om commercieel transport dat gebruikt wordt bij mensenhandel te voorkomen en zulke inmenging van commerciële vervoerders te bestraffen (vervoerdersancties).197 Tenslotte zijn partijstaten verplicht stappen te ondernemen om de integriteit van reisdocumenten die door hen worden uitgegeven te verzekeren en het frauduleus gebruik hiervan te voorkomen.198
1.6.3.4 Kritiek op de protocollen: weinig tot geen mensenrechtenclausules
De meeste bescherming wordt voorbehouden voor het Mensenhandelprotocol, waarbij verhandelde personen kunnen rekenen op een resem aan beschermende maatregelen.199 Toch wordt in de twee protocollen omtrent mensenhandel en mensensmokkel maar een schaarse vermelding van humanitaire verplichtingen van staten naar vluchtelingen en asielzoekers gemaakt. Daarom worden staten impliciet gerechtvaardigd in hun veronderstelling dat gesmokkelde en verhandelde individuen steeds economische migranten zijn.200 Terwijl reeds is aangetoond dat steeds meer vluchtelingen en asielzoekers een beroep doen op de diensten van smokkelaars en handelaars.201 Enkel de saving clasuses in het mensensmokkelprotocol en mensenhandelprotocol maken een specifieke verwijzing naar het vluchtelingenverdrag en non-refoulement.202 Hiermee wordt wel niet duidelijk waarom deze vluchtelingenbescherming zo belangrijk is onder dit protocol. En deze bescherming is nodig, gezien het steeds hogere 194
Art. 10 §1 Mensenhandelprotocol Art. 10 §2 Mensenhandelprotocol 196 Art. 11 §1 Mensenhandelprotocol 197 Art. 11 § 2, 3, 4 Mensenhandelprotocol 198 Art. 12 Mensenhandelprotocol GALLAGHER, A., ‘Human Rights and the New UN Protocols and Migrant Smuggling: A Preliminary Analysis’, l.c., 993-994. 199 BHABHA, J. (2005/03/01) Trafficking, Smuggling, and Human Rights [WWW]. Migration Policy Institute: http://www.migrationinformation.org/feature/display.cfm?ID=294 [12/03/11] 200 YOUNG, M.A., l.c., 119-120 Het doel van de twee protocollen is het aanvechten van georganiseerde criminaliteit en niet de bescherming van mensenrechten 201 GALLAGHER, A., ‘Human Rights and the New UN Protocols and Migrant Smuggling: A Preliminary Analysis’, l.c., 998. YOUNG, M.A., l.c., 120. 202 Art. 19 §1 Mensensmokkelprotocol Art. 14 §1 Mensenhandelprotocol 195
35
gebruik van mensensmokkelaars en handelaars. Zonder enige vermelding zouden vluchtelingen die vervolging ontlopen ofwel geconfronteerd worden met criminele repercussies in het land dat eigenlijk bescherming zou moeten bieden ofwel de kans lopen op refoulement.203
Daarnaast wordt in geen van beide protocollen een vermelding gemaakt hoe de identificatie van gesmokkelde en verhandelde personen zou gezien moeten worden.204
1.7 Besluit
Mensensmokkel en –handel over zee bestaat al een tijdje en wordt voornamelijk gedreven door een steeds meer beperkend migratiebeleid, verschillende push en pull factoren en georganiseerde criminaliteit. Personen willen hun leven wagen op gevaarlijke schepen om naar betere oorden te trekken. De mensensmokkel en handel routes over zee bestaan in de hele wereld (al vindt het fenomeen voornamelijk plaats rond de Caribische zee, de Middellandse zee en de gebieden rond de Stille en Indische Oceaan) en overal worden de migranten in verontrustende omstandigheden vervoerd. Verder vormt de toenemende stroom vluchtelingen die zij aan zijn met de migranten gebruik maken van smokkelaars of in de handel vallen van mensenhandelaars door hun penibele situatie een zorgwekkende bedoening. De reactie van staten op mensensmokkel en –handel richt zich voornamelijk op een strengere rechtshandhaving en een migratie/grensbeleid waarvan de mazen van het net steeds kleiner worden. De mensenrechten die vaak geschaad worden, geraken geleidelijk aan in de vergeetput. Deze gedachtegang is ook terug in de twee recent opgestelde protocollen onder het Verdrag tegen grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit.
203
YOUNG, M.A., l.c., 123-124. GALLAGHER, A., ‘Human Rights and the New UN Protocols and Migrant Smuggling: A Preliminary Analysis’, l.c., 997. 204
36
Hoofdstuk 2: Het onderscheppen van gesmokkelde en verhandelde personen op volle zee
2.1 Inleiding Zoals reeds werd vermeld in hoofdstuk één, beschermen Staten hun grenzen door een beperkend immigratiebeleid. De terroristische aanslagen op 11 september 2001 in New York vormden voor de Verenigde Staten en andere landen staten een nieuwe ‘kans’ om een restrictief beleid in te voeren.205 De grens is voor de staten een manier geworden om de eigen staat te beveiligen en daardoor heel duidelijk een onderscheid te maken wie behoort tot de Staat en wie niet.206 Staten gebruiken hiervoor hun soeverein recht om te bepalen wie het grondgebied in mag en wie buiten het grondgebeid van de staat moet blijven, hiervoor gebruiken staten verschillende middelen. Een van deze middelen is onderschepping, dit zijn mechanismen om direct of indirect individuen die niet over de nodige documenten beschikken te beletten, onderbreken of te stoppen een bepaald grondgebied te bereiken, binnenkomen en/of daar te verblijven.207 Traditioneel werd de toegang geweigerd eens deze personen gearriveerd waren aan of in het grondgebied van de staat of in de territoriale wateren. Steeds meer en meer blijkt dat de bestemmingslanden ook maatregelen beginnen treffen buiten het eigen grondgebied (met andere woorden extraterritoriaal), om zo te voorkomen dat mensen de grenzen bereiken. Hierbij kan als voorbeeld de onderschepping op volle zee van overzeese irreguliere migranten worden gesteld.208 In dit hoofdstuk wordt uiteengezet wat onderschepping juist is en wat de redenen zijn die de staten hiervoor aangrijpen. Vervolgens worden de verschillende rechtsgronden besproken waarop maritieme onderschepping van gesmokkelde en verhandelde personen over zee kan gebeuren. Een opmerking is hier op zijn plaats: het vervoeren van migranten over zee op zich niet een internationaal misdrijf is, enkel in het geval van mensensmokkel en –handel (zie protocollen)209
205
GOODWINN-GILL, G.S. en MC ADAM, J., The Refugee in International Law, Oxford, Oxford University Press, 2007, 372. 206 DENCH, J. en CREPEAU, F., l.c.. 4, 1. 207 Ibid., 1. KLUG, A. en HOWE, T., 'The Concept of State Jurisdiction and the applicability of the Non-refoulement Principle to Extraterritorial Interception Measures, in Extraterritorial Immigration Control: Legal Challenges, RYAN, B. en MITSILEGAS, V., (ed.), Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, 2010, 69. 208 Ibid., 69. RYAN, B., l.c., 22. 209 PAPASTAVRIDIS, E., ‘Interception of Human Beings on the High Seas: a Contemporary Analysis Under International Law’, l.c.s, 161
37
2.2 Onderschepping 2.2.1 De motieven voor (maritieme) onderschepping
Steeds meer staten maken gebruik van onderschepping op zee om hun buitengrenzen te beschermen.210 Onderschepping blijkt een van de meest effectieve manieren voor de controle op de verschillende migrantenstromen.211 Het onderscheppen van migranten voordat ze het grondgebeid van een staat bereiken is dan ook een ingeburgerde maatregel.212 Voor het gebruik van onderschepping worden door staten verschillende redenen aangehaald.213 De strijd tegen illegale migratie, mensensmokkel; mensenhandel of het misbruik van het asielsysteem worden het meest aangehaald als rechtvaardigingsgrond door Staten voor het gebruik van onderschepping als een vorm van nationale veiligheidsrechtshandhaving.214 Daarnaast wordt het gebruik van onderschepping door Staten ook vaak gerechtvaardigd door het toe te schrijven aan een humanitaire verplichting om personen in nood te redden.215 Staten zijn zeer ongerust omtrent de gevaren en risico die de gesmokkelde over verhandelde mensen ondergaan, dit is zeker het geval waar deze irreguliere migranten samengepakt zitten op onzeewaardige schepen.216 Hier gaat het dan wel meer over reddingsonderschepping.217 Toch blijft onderschepping voornamelijk een migratie management tool, dat voornamelijk gebruikt wordt als middel om de grenzen van de staat te beschermen, om ongedocumenteerde migranten te beletten een internationale grens te overschrijden.218 210
PUGH, M., ‘Drowning not Waving: Boat People and Humanitarianism at Sea’, Journal of Refugee Studies, 2004, 62. 211 MILTNER, B., l.c., 85. 212 BROUWER, A. en KUMIN, J., l.c., 6. VANDVIK, B., l.c., 27. 213 UNHCR, ‘Interception of Asylum-Seekers and Refugees: the International Framework and Recommendations for a Comprehensive Approach’, International Journal of Refugee Law, 2000, 492. 214 MILTNER, B., l.c., 85. BLAY, S., BURN, J. en KEYZER, P., ‘Interception and Offshore Processing of Asylum Seekers: the International Law Dimensions’, UTS Law Review, 2007, afl. 9, 11. GOODWINN-GILL, G.S. en MC ADAM, J., o.c., 372. UNHCR, ‘Interception of Asylum-Seekers and Refugees: the International Framework and Recommendations for a Comprehensive Approach’, International Journal of Refugee Law, 2000, 489. 215 Hier vervaagt de grens tussen onderschepping en redding op zee. 216 MILTNER, B., l.c., 85. BLAY, S., BURN, J. en KEYZER, P., l.c., 11. UNHCR, ‘Interception of Asylum-Seekers and Refugees: the International Framework and Recommendations for a Comprehensive Approach’, International Journal of Refugee Law, 2000, 492. 217 BLAY, S., BURN, J. en KEYZER, P., l.c., 11. 218 Ibid., 14-19. MILTNER, B., ‘l.c., 85. VANDVIK, B., l.c., 27. GOODWINN-GILL, G.S. en MC ADAM, J., o.c., 372.
38
2.2.2 Definitie van onderschepping
Ondanks het steeds groeiende gebruik van onderschepping bestaat nog veel verwarring en dubbelzinnigheid over dit begrip.219 Daarbij komend groeit deze verwarring nog door een resem aan aanverwante termen. Interdiction, push-backs, non-entrée en non-admission measures zijn begrippen die vaak gebruikt worden als verwijzing naar de onderschepping. Toch hebben deze termen vaak een bredere of engere betekenis dan onderschepping.220
In 2000 merkte de UNHCR (United Nations High Commissioner for Refugees ) op dat een universeel aanvaarde definitie van onderschepping niet bestond. Vervolgens diende UNHCR een voorstel in om onderschepping te definiëren als221: “Alle maatregelen die door staten worden toegepast buiten hun nationale grenzen, dewelke de oversteek van de land, zee of luchtgrenzen door stromen van personen zonder de nodige immigratiedocumenten op weg naar hun eventuele bestemmingsland zal voorkomen, onderbreken of stoppen.”222
In deze definitie wordt het extraterritoriale karakter van onderschepping gereflecteerd en benadrukt. Onder dit extraterritoriale karakter wordt verstaan dat een staat een daad stelt op het grondgebied van een ander land of in internationaal gebied, zoals de volle zee. Deze benadrukking van extraterritorialiteit maakt deze definitie vandaag de dag (en ook voor deze uiteenzetting) zo relevant.223
In 2003 werd een nieuwe definitie voorgesteld door het Uitvoerend Comité (Executive Committee (ExCom) ) van de UNHCR. Zij willen onderschepping herdefiniëren naar224: “Een van de maatregelen door staten toegepast om: 219
Dit is ook zo bij de aangehaalde artikels. MILTNER, B., l.c., 78-79. 221 BLAY, S., BURN, J. en KEYZER, P., l.c., 12-13. 222 “All measures applied by States outside their national boundaries which prevent, interrupt or stop the movement of people without the necessary immigration documentation from crossing the borders by land, sea or air and making their way to the country of prospective destination” PAPASTAVRIDIS, E., ‘Interception of Human Beings on the High Seas: a Contemporary Analysis Under International Law’, l.c., 147. UNHCR, ‘Interception of Asylum-Seekers and Refugees: the International Framework and Recommendations for a Comprehensive Approach’, International Journal of Refugee Law, 2000, 491. GOODWINN-GILL, G.S. en MC ADAM, J., o.c., 371. 223 MILTNER, B., l.c.s, 79. 224 BLAY, S., BURN, J. en KEYZER, P., l.c., 13. GOODWINN-GILL, G.S. en MC ADAM, J., o.c., 372. 220
39
i)
De ontscheping van personen op een internationale reis te voorkomen;
ii)
De verdere voorwaartse internationale doortocht door personen, die reeds aan hun reis begonnen waren, voorkomen;
iii)
Controle uit te oefenen op schepen wanneer er redelijke vermoedens bestaan dat het schip personen vervoert in strijd met internationaal of nationaal maritiem recht”
Waar, in relatie tot het hierboven vermelde, de persoon of personen niet beschikken over de benodigde documentatie of een geldige vergunning om binnen te komen; en dat zulke maatregelen ook dienen om de levens en veiligheid van de reizende personen te beschermen, alsook dat van personen die gesmokkeld worden of op een irreguliere wijze worden getransporteerd”225
Deze omschrijving van onderschepping behoudt nog steeds de focus op het onderscheppen van ongedocumenteerde personen door een staat, maar maakt daarbovenop nog verschillende wijzigingen aan tot de definitie uit 2000.226 Ten eerste verwijdert deze definitie de expliciete verwijzing naar het extraterritoriale karakter van onderschepping.227 De referentie naar buiten de nationale grenzen van een staat komt helemaal te vervallen in de ExCom definitie. Dit is een eigenaardige vaststelling omdat een extraterritoriale toepassing toch als een bijna noodzakelijk element wordt beschouwd voor onderschepping in de praktijk. Voornamelijk dan voor onderscheppingacties in de maritieme context, waar de trend verschuift naar onderschepping van schepen op de volle zee.228 Een tweede kenmerk van de ExCom definitie is het uitdrukkelijke verschil dat gemaakt wordt tussen onderschepping en redding op zee (rescue at sea). In het voorwoord van de nieuwe definitie van ExCom wordt benadrukt dat “wanneer schepen antwoord geven aan personen in nood op zee, ze niet betrokken zijn in onderschepping”.229 Hierbij wordt een duidelijk verschil gemaakt tussen het humanitaire karakter van redding in tegenstelling tot het meer migratiecontrolerende doelstelling van onderschepping.230
225
UNHCR, Conclusion on Protection Safeguard in Interception Measures. Oktober 2003. (No. 97 (LIV)) verkrijgbaar op: http://www.unhcr.org/refworld/docid/3f93b2894. 226 MILTNER, B., l.c., 2006, 80. 227 BLAY, S., BURN, J. en KEYZER, P., l.c., 13. 228 MILTNER, B., l.c., 80-81. 229 UNHCR, Conclusion on Protection Safeguard in Interception Measures. Oktober 2003. (No. 97 (LIV)) verkrijgbaar op: http://www.unhcr.org/refworld/docid/3f93b2894. 230 MILTNER, B., l.c., 82.
40
Ten derde vervaagt de ExCom tegelijkertijd ook de lijn tussen redding en onderschepping door te opperen dat onderschepping “ook dient om de levens en veiligheid van de reizende personen te beschermen, alsook dat van personen die gesmokkeld worden of op een irreguliere wijze worden getransporteerd”231 Hiermee geeft ExCom dan weer een humanitaire invulling aan onderschepping, iets wat volledig in contradictie staat met wat hiervoor vermeldt werd. Door deze stelling vervaagt de reeds troebele lijn tussen redding en onderschepping nog meer.232 Over de verschillen en gelijkenissen tussen redding op zee en onderschepping volgt meer in dit hoofdstuk. Als laatste maakt de definitie van ExCom een duidelijke verwijzing naar fysieke onderschepping door in punt iii) van de definitie te spreken over “controle over schepen”. In de definitie van 2000 werd een meer algemene onderschepping voorgesteld “alle maatregelen”.233
Onderschepping kan zowel een positief als negatief aspect hebben. Bovenstaande definitie geeft enkel de negatieve zijde van onderschepping weer, namelijk onderschepping in de betekenis van het effectief beschermen van de grenzen. Het weerhoudt de positieve betekenis, i.e. het gebruik onderschepping als een methode om problemen zoals mensenhandel of gelijkaardige praktijken aan te pakken.234 In het laatste geval zullen de autoriteiten de passagiers en crew meenemen op hun schip, het schip begeleiden naar de haven of een verandering van koers opleggen.235
2.2.3 Onderschepping in de praktijk
Onderschepping wordt in de praktijk doorgaans verstaan als alle extraterritoriale activiteiten die een Staat kan toepassen om ongedocumenteerde migranten de toegang te weigeren tot zijn grondgebied.236 Vervolgens kunnen deze onderscheppingmaatregelen opgedeeld worden in
231
UNHCR, Conclusion on Protection Safeguard in Interception Measures. Oktober 2003. (No. 97 (LIV)) verkrijgbaar op: http://www.unhcr.org/refworld/docid/3f93b2894. 232 MILTNER, B., l.c., 82-83 233 Ibid., 83. BLAY, S., BURN, J. en KEYZER, P., l.c., 13. 234 PAPASTAVRIDIS, E., ‘Interception of Human Beings on the High Seas: a Contemporary Analysis Under International Law’, l.c., 147-148 235 Ibid., 152. 236 BLAY, S., BURN, J. en KEYZER, P., l.c., 10. MILTNER, B., l.c., 83.
41
administratieve of meer fysieke handeling.237 De Administratieve maatregelen bestaan uit een bredere variëteit aan activiteiten zoals: visumeisen238, sancties voor de zeevervoerder239, veilige derde landen en landen als eerste asielbestemming,…. Daarnaast kan een administratieve maatregel ook de creatie van een “internationale zone’ of “weggesneden” (excised) grondgebied inhouden waar meer speciale immigratiewetten gelden. In Australië kwam in de naloop van het Tampa incident een nieuwe wetgeving in voege, waarbij bepaalde gebieden werden “weggesneden” uit de migratiezone van Australië.240
De fysieke onderscheppingmogelijkheden zijn beperkter dan de administratieve en houden voornamelijk de tussenkomst met schepen in. Aan boord gaan, inspectie, gevangenneming en/of vernieling van schepen zijn de meest voorkomende activiteiten.241 De fysieke onderschepping kan ook bestaan uit een “push-back” actie, waarbij schepen die werden onderschept in territoriale wateren gedwongen geëscorteerd worden naar de volle zee. Dit alles om ontscheping op het grondgebied te vermijden.242
Wie kan onderschept worden op de volle zee? Met de gedachte van de gemengde migratiebewegingen uit het vorige hoofdstuk kunnen verschillende groepen mensen onderschept worden De eerste categorie zijn vluchtelingen. De tweede categorie zijn ongeautoriseerde of ongedocumenteerde migranten, met in het bijzonder gesmokkelde migranten. De derde groep zijn de slachtoffers van mensenhandelaars.
2.2.4 Controverse rond onderschepping
Toch is onderschepping op bepaalde punten controversieel voor verschillende redenen, voornamelijk omwille van de risico’s die het met zich meebrengt. Ten eerste zullen de personen aan boord ontdekking en vervolgens onderschepping proberen vermijden door
237
Ibid., 83 UNHCR, ‘Interception of Asylum-Seekers and Refugees: the International Framework and Recommendations for a Comprehensive Approach’, International Journal of Refugee Law, 2000, 491. 238 BROUWER, A. en KUMIN, J., l.c., 8. 239 SCHOLTEN, S. en MINDERHOUD, P., ‘Regulating Immigration Control: Carrier Sanctions in the Netherlands’, European Journal of Migration and Law, 2008, 123-147. 240 MILTNER, B., l.c., 84. BLAY, S., BURN, J. en KEYZER, P., ‘l.c., 10-11. 241 Ibid., 11. 242 MILTNER, B., l.c., 84.
42
steeds langere en gevaarlijkere routes uit te kiezen. Ten tweede moet rekening gehouden worden met het feit dat sommige aan boord van deze schepen vluchtelingen zijn, die recht hebben op bepaalde internationale zekerheden (zoals het recht op non-refoulement).243 Met andere woorden tijdens de onderschepping moeten bepaalde veiligheidsclausules worden ingebouwd voor deze vluchtelingen en asielzoekers.244
2.3 Onderschepping op volle zee: een inbreuk op de vrijheid van de volle zee De volle zee wordt door het Zeerechtverdrag van de Verenigde Naties245 omschreven als alle delen van de zee die niet toebehoren tot de Exclusieve Economische Zone, de territoriale wateren of de Interne wateren van een staat, of tot de Archipelwateren van een Archipelstaat.246 De vrijheid van de volle zee (freedom of the high seas) is een van de grondbeginselen van het internationaal zeerecht. Onder andere de vrijheid op navigatie en de vrijheid van overvlucht zijn enkele voorbeelden van deze vrijheid.247 Het recht op deze vrijheid op volle zee kan enkel op zeer specifieke punten omvergeworpen worden. Zoals door het right to visit, onderzoeksrecht en arrestatie.248 De volle zee mag normaal enkel gebruikt worden voor vredevolle doeleinden.249 Enkel de vlagstaat kan in principe zijn jurisdictie opleggen. “Een schip mag slechts onder de vlag van één staat varen en is, behalve in bijzondere gevallen waarin uitdrukkelijk is voorzien in internationale verdragen of in dit verdrag, op volle zee onderworpen aan de uitsluitende rechtsmacht van die staat”.250 Hieruit zou volgen dat de vlagstaat de aanvankelijke verantwoordelijkheid heeft om ervoor te zorgen dat schepen zich niet bezighouden met illegale mensenhandel of mensensmokkel.251
243
SPINDLER, W., l.c., 17-18. Ibid.s, 18. 245 Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee van 10 december 1982, in werking getreden op 16 november 1994, 1833 UNTS 3. Verder gerefereerd als VN-zeerechtverdrag. 246 Art. 86 VN-zeerechtverdrag 247 Art. 87 VN-zeerechtverdrag KLUG, A. en HOWE, T., l.c., 95. 248 GOODWINN-GILL, G.S., The Right to Seek Asylum: Interception at Sea and the Principle of NonRefoulement. Brussel , februari 2011, 16p. (lezing in palais des Académies, Brussel) KRASKA, J., ‘Broken Taillight at Sea: the Peacetime International Law of Visit, Board, Search and Seizure, Ocean and Coastal Law Journal, 2010, 1. 249 Ibid., 95. 250 Art. 92 VN-zeerechtverdrag 251 BARNES, R., 'The International Law of the Sea and migration control', l.c., 129. 244
43
Hier tegenover zijn de interne en territoriale wateren volledig onderworpen aan de volledige soevereiniteit van de kuststaat waarbij het principe van onschuldige doorvaart geldt.252 Schepen die betrokken zijn met irreguliere migratie vallen niet onder deze onschuldige doorvaart.253 De kuststaat heeft het recht om een schip to board voor immigratiezaken of om criminele activiteiten rechtsregels.
254
te onderdrukken
die
worden
verboden
door internationale
In de aansluitende zones kan de kuststaat ook politiemaatregelen toepassen
om irreguliere migratie te controleren.255 Verder dan de aansluitende zone heeft de kuststaat geen rechten meer om tussen te komen bij schepen onder vreemde vlag, dit tengevolge van de vrijheid van de volle zee.256 Ook voor de Exclusieve economische zone (EEZ) geldt deze vrijheid en het hieraan gekoppelde principe van exclusieve vlagjurisdictie, wat wordt weergeven in artikel 58 van de VN-zeerechtverdrag.257 Toch heeft de kuststaat enkele rechten in de EEZ zoals ten aanzien van bronnen, pollutiecontrole en jurisdictie over artificiële eilanden en installaties inclusief veiligheidszones rond deze eilanden en installaties.258 Ten aanzien van de laatste uitzondering heeft de kuststaat exclusieve jurisdictie over artificiële eilanden en installaties die een jurisdictie inhouden tegenover onder andere immigratiewetten en regulaties. “De kuststaat bezit uitsluitende rechtsmacht over zulke kunstmatige eilanden, installaties en inrichtingen, met inbegrip van rechtsmacht met betrekking tot de wetten en voorschriften inzake douane, belastingen, volksgezondheid, veiligheid en immigratie.”259
Staten geven een voorkeur aan maritieme onderschepping op volle zee enkel en alleen omdat ze zo kunnen voorkomen dat schepen de aansluitende zone of de territoriale wateren kan bereiken.260 252
Art. 2 §1 VN-zeerechtverdrag “De soevereiniteit van een kuststaat strekt zich buiten zijn landgebied en zijn binnenwateren en, in het geval van een archipelstaat, zijn archipelwateren, uit over een aangrenzende zeestrook, omschreven als de territoriale zee” Art. 17 VN-zeerechtverdrag “Onder voorbehoud van dit verdrag genieten schepen van alle staten, ongeacht of zij kuststaten zijn of niet, het recht van onschuldige doorvaart door de territoriale zee” JACOBSON, J.L., l.c., 812. 253 Ibid., 813. 254 Art. 19 § 2 VN-zeerechtverdrag Law of the sea convention art 19(2) “De doorvaart van een vreemd schip wordt geacht gevaar op te leveren voor de vrede, de orde of de veiligheid van de kuststaat indien het zich in de territoriale zee bezighoudt met enigerlei van de onderstaande activiteiten” 255 Art. 33 §1 VN-zeerechtverdrag JACOBSON, J.L., l.c., 812. 256 Art. 87 §1 VN-zeerechtverdrag 257 Art. 58 §1 VN-zeerechtverdrag JACOBSON, J.L., l.c., 812. 258 Art. 56 en Art. 60 §4 en 6 VN-zeerechtvedrag 259 Art. 60 §2 VN-zeerechtverdrag 260 MILTNER, B., l.c., 120.
44
2.4 Het bekendste onderscheppingsverhaal: MV Tampa Op zondag 26 augustus 2001 wordt de kapitein van de MV Tampa (De MV Tampa is een Containerschip261 dat vaart onder de Noorse vlag262) door de Australian Search and Recue verzocht een noodoproep van een Indonesische ferry te onderzoeken. De ferry bevindt zich op dat moment tussen Christmas Island en Indonesië. De Kapitein van de MV Tampa reageert op het bericht en vindt het Indonesische schip dat een grote kans heeft op zinken. Aan boord bevinden zich 433 Afghaanse asielzoekers.263 De Tampa neemt de asielzoekers aan boord en vervolgt zijn reis naar Singapore. De kapitein heeft het plan opgevat een omweg te maken om de passagiers in Indonesië te ontschepen. Echter, onder aanzienlijke druk van vijf van de passagiers, verstuurt de kapitein van de Tampa twee noodoproepen. De reden hiervoor is de steeds slechtere gezondheid van de asielzoekers, enkele zijn bewusteloos en anderen dreigen overboord te springen als er geen medische hulp werd gezocht. De kapitein besluit daarop koers te zetten naar de gekozen bestemming van de asielzoekers, namelijk Christmas Island. Wanneer de Kapitein bekend maakt dat hij de intentie heeft naar Christmas Island te varen, wordt hem de toegang tot de Australische wateren geweigerd. Dit bevel wordt door de Tampa genegeerd. Australische troepen krijgen vervolgens de opdracht om het schip tegen te houden. Op 30 augustus gaan deze troepen aan boord van de Tampa en nemen ze de controle over op het schip. Na een week worden de asielzoekers overgebracht op een Australisch schip dat het naar Papua Nieuw Guinea brengt, waar ze in afwachting van hun asielaanvraag verblijven.264 Australië maakt uiteindelijk een overeenkomst met Nieuw-Zeeland en Nauru, die elk een deel van de asielaanvragen zullen verwerken.265
Als gevolg van dit incident implementeerde Australië striktere grenscontrolemaatregelen door strengere straffen voor mensensmokkel in te bouwen en door het grondgebied van bepaalde eilanden uit de migratiezone te halen.266
261
BLAY, S., BURN, J. en KEYZER, P., l.c., 10. BARNES, R., ‘Refugee Law at Sea’, International and Comparative Law Quarterly, 2004,s 49. 263 Ibid. 49. 264 Ibid., 48. YOUNG, M.A., l.c., 107. MATHEW, P., ‘Australian Refugee Protection in the Wake of the Tampa’, American Journal of International Law, 2002, 661-662. 265 Ibid., 662. 266 YOUNG, M.A., ‘l.c., 107. 262
45
2.5 De onderscheppinggronden in internationaal recht Staten kunnen de jure jurisdictie verkrijgen over schepen die clandestiene migranten en vluchtelingen vervoeren. Dit wordt uitgevoerd door deze schepen te onderscheppen.267 Fysieke controle over de onderschepte personen activeert de jurisdictie van een staat .268 Zelfs wanneer jurisdictie in de praktijk is gelimiteerd, gaat men ervan uit dat de onderscheppende staat jurisdictie heeft verkregen.269
Ten eerste moeten alle maatregelen die ontworpen worden voor de regulering van maritieme migratie in overstemming zijn met het bestaande Zeerecht, en bovendien ook goed uitgeschreven regels voor de jurisdictionele bevoegdheden.
2.5.1 VN-zeerechtverdrag (United Nations law of the sea convention, UNCLOS)
In het VN-zeerechtverdrag uit 1982 (UNCLOS) staat geen letterlijke verwijzing naar onderschepping. Dit betekent echter niet dat voor de tussenkomst met buitenlandse schepen op de volle zee geen regelgeving bestaat.270 Zo bestaat ten eerste het onderzoek naar de vlag271 (right of approach of droit de reconnaissance). Dit is een gewoonterechtelijke regel waarbij elk oorlogsschip een schip op de volle zee mag benaderen met het oog op het opvragen van de identificatiegegevens van dat schip. Het geven van identiteit gebeurde gewoonlijk via het tonen van de vlag, nu via radiocommunicatie.272 Daarnaast bestaat nog het right to visit weergegeven in artikel 110 UNCLOS: Dit is het recht om een koopvaardijschip op volle zee aan te houden (right to board)273 en het recht om het schip te doorzoeken (right to search). Dit recht is een uitzondering op de algemene exclusieve jurisdictie die een
267
KLUG, A. en HOWE, T., l.c., 95. BARNES, R., 'The International Law of the Sea and migration control', l.c., 114. 269 KLUG, A. en HOWE, T., l.c., 95. 270 PAPASTAVRIDIS, E., ‘Interception of Human Beings on the High Seas: a Contemporary Analysis Under International Law’, l.c., 53 271 KRASKA, J., l.c., 25. 272 PAPASTAVRIDIS, E., ‘Interception of Human Beings on the High Seas: a Contemporary Analysis Under International Law’, l.c., 153. BARNES, R., 'The International Law of the Sea and migration control' l.c., 130. SOMERS, E., Inleiding tot het Internationaal Zeerecht, Mechelen, Kluwer, Gandius monografieën, 2010, 288. 273 Art. 110 §1 VN-zeerechtverdrag 268
46
vlagstaat heeft over schepen die zijn vlag varen, wat wordt uiteengezet in artikel 92 UNCLOS.274
Right to board: het aanhouden van een schip op volle zee
Door de uitsluitende rechtsmacht van de vlagstaat impliceert dit normaal dat een oorlogsschip niet gerechtigd is een koopvaardijschip op volle zee aan te houden, tenzij het oorlogsschip gegronde redenen heeft om aan te nemen dat: 1. Het schip zich bezighoudt met piraterij (zeeroof); 2. Het schip zich bezighoudt met slavenhandel; 3. Het schip zich bezighoudt met het ongeautoriseerd uitzenden van radio of televisie en de vlagstaat van het oorlogsschip rechtsbevoegdheid heeft onder artikel 109;275 4. Het schip zonder nationaliteit vaart (statenloze schepen); 5. Het schip, hoewel het een vreemde vlaag vaart of weigert zijn vlag te tonen, in werkelijkheid van dezelfde nationaliteit is als het oorlogsschip.276 Naast deze vijf gespecificeerde gevallen erkent artikel 110 §1 VN-zeerechtverdrag dat ook andere vormen van tussenkomst kunnen verleent worden door verdragen omtrent verschillende onderwerpen.277
Right to visit / Right to search
Slecht in de gevallen waar het aanhouden van het schip is toegestaan, kan het oorlogsschip overgaan tot een onderzoek naar het recht van het schip tot het voeren van zijn vlag (right to visit). Met oorlogsschip worden ook schepen van de soevereine immune kustwacht en
274
NORDQUIST, M.H., ROSENNE, S. en NANDAN, S.N., United Nations Convention on the Law of the Sea, 1982: a commentary, Den Haag, Kluwer, 2002, 238-239. 275 Article 109 Unauthorized broadcasting from the high seas 1. All States shall cooperate in the suppression of unauthorized broadcasting from the high seas. 2. Art. 109 §2 VN-zeerechtverdrag Ongeautoriseerde uitzendingen zijn: “Alle uitzendingen waarvoor geen machtiging is verleend” het overbrengen van radio- of televisie-uitzendingen vanaf een schip of installatie in volle zee, bedoeld voor ontvangst door het publiek, in strijd met de internationale voorschriften, evenwel met uitzondering van noodseinen” 276 Art. 110 VN-zeerechtverdrag 277 Zie ook: Art. 22 Convention on the high seas art 22 PAPASTAVRIDIS, E., ‘Interception of Human Beings on the High Seas: a Contemporary Analysis Under International Law’, l.c., 154. Onderwerpen zoals: illegale visvangst, alcohol of drugssmokkel, migrantensmokkel,
47
maritieme rechtshandhaving bedoeld.278 Dit onderzoek houdt het aan boord onderzoeken van de scheepsdocumenten in. Indien na het onderzoek van de scheepsdocumenten de verdenking blijft bestaan of wordt bewezen, kan dit het doorzoeken (right to search) van het schip rechtvaardigen.279 Inspectie van het schip en de lading, ondervraging en het nemen van andere maatregelen zoals inbeslagname en arrestatie in het geval van piraterij zijn mogelijk.280 Het onderzoek dient wel beperkt te blijven tot de redenen waarvoor het schip in de eerste plaats werd aangehouden.281 Wanneer de vermoedens niet bewezen worden, heeft de eigenaar van het schip recht op een vergoeding voor het verlies of schade door de staat van het oorlogsschip.282
Toch brengt het right to visit op de volle zee niet ipso facto de volledige rechtsmacht van de aanhoudende staat met zich mee. Dit komt omdat het right to visit een uitzondering is op vrijheid van de volle zee en dat het recht op de uitvoering van jurisdictie in relatie met personen en eigendom aan boord van een schip twee verschillende wettelijke kwesties zijn.283 Om jurisdictie over het schip uit te voeren moet een wetgevende rechtsmacht bestaan, die de aan boord gaande staat het recht geeft de overtreders te arresteren.284 Enkel voor piraterij wordt zulke verdere jurisdictie aangegeven in artikel 105. Dit artikel bepaalt de gevangenneming van een schip dat zicht bezighoudt met slavernij.285
Het is onmiddellijk duidelijk dat er geen specifieke gronden zijn opgenomen in artikel 110 van het VN-Zeerechtverdrag om het right to visit toe te passen in het geval van mensensmokkel en mensenhandel. Als gevolg zal de legale basis voor tussenkomst ofwel afgeleid worden uit de verschillende gronden zoals weergegeven in artikel 110, of moet deze
278
KRASKA, J., l.c., 25. Ibid., 26. 280 Art. 105 VN-zeerechtverdrag SOMERS, E., o.c., 290. 281 Ibid., 290. 282 KRASKA, J., l.c., 26. 283 PAPASTAVRIDIS, E., ‘Enforcement Jurisdiction in the Mediterranean Sea: Illicit Activities and the Rule of Law on the High Seas’, l.c., 577. 284 Ibid., 577. 285 Art. 105 VN-zeerechtverdrag “In volle zee of op andere plaatsen die buiten de rechtsmacht van enige staat zijn gelegen, mag iedere staat een piratenschip of piratenluchtvaartuig of een schip of luchtvaartuig dat door piraten onderscheidenlijk kapers is overmeesterd en zich in hun macht bevindt, in beslag nemen, de personen aan boord arresteren en de goederen aan boord in beslag nemen. De gerechten van de staat die de inbeslagneming heeft uitgevoerd, kunnen beslissen over de op te leggen straffen en kunnen tevens besluiten hoe gehandeld zal worden met de schepen, luchtvaartuigen of eigendommen, met inachtneming van de rechten van derden te goeder trouw” 279
48
gezocht worden in andere juridische kaders. Als eerste zullen we overwegen of artikel 110 enige justificatiegrond geeft voor het aanhouden van schepen.286
Drie van de vijf gronden blijken voor deze uiteenzetting onomstotelijk niet bruikbaar, namelijk piraterij, ongeautoriseerde uitzendingen en schepen van dezelfde nationaliteit. Geen enkele van deze gronden kan enige link hebben met mensensmokkel of -handel over zee. Hiertegenover staat wel dat statenloze schepen en slavenhandel enigszins interessant zijn voor deze discussie. Zij zullen hierop volgend nauwkeuriger bekeken worden.
2.5.1.1 Statenloze schepen
Onder internationaal recht is een staatloos schip, volgens de algemene regel, een schip dat geen vlag vaart of meer dan eenn vlag vaart.287
Het is vaak het geval dat het maritiem transport van gesmokkelde en verhandelde personen gebeurt met niet geregistreerde kleine vaartuigen, zonder naam of vlag, met andere woorden statenloze schepen.288 Door verscheidene auteurs wordt dan ook gesuggereerd om de “statenloze schepen” als grond te erkennen om de onderschepping van schepen met illegale migranten en vluchtelingen mogelijk te maken.289 Staten moeten dan een redelijke overtuiging hebben dat een schip staatloos is. Deze overtuiging kan worden gevoed door het feit dat het schip geen vlag heeft of een slecht identificeerbare vlag, de afwezigheid van duidelijke opschriften op het schip of een weigering om radiocontact op te nemen wanneer naar een verduidelijking van de vlagstatus wordt gevraagd.290 Op basis van artikel 110, §1(d) hebben oorlogsschepen dus een right to visit over deze schepen.291
286
PAPASTAVRIDIS, E., ‘Interception of Human Beings on the High Seas: a Contemporary Analysis Under International Law’, l.c., 158-159 287 Art. 92 §2 VN-zeerechtverdrag 288 PAPASTAVRIDIS, E., ‘Interception of Human Beings on the High Seas: a Contemporary Analysis Under International Law’, l.c., 159 MILTNER, B., l.c., 105. 289 BARNES, R., 'The International Law of the Sea and migration control', l.c., 130. GOODWINN-GILL, G.S. en MC ADAM, J., o.c., 271. PAPASTAVRIDIS, E., l.c., 150 290 BARNES, R., 'The International Law of the Sea and migration control', l.c., 130. 291 Art. 110 §1(d) VN-zeerechtverdrag PAPASTAVRIDIS, E., ‘Interception of Human Beings on the High Seas: a Contemporary Analysis Under International Law’, l.c., 160
49
Toch blijkt deze juridische grond niet steeds houdbaar als verder wordt gekeken. het right to visit brengt niet die volledige juridische macht mee van de staat die de aanhouding doet. Het positieve right to visit impliceert niet de verdere handhaving van gezag door de onderscheppende staat.292 Dit ligt al ten eerste in het feit dat artikel 110 geen verdere juridische bevoegdheden geeft in het geval van statenloze schepen als de aanhouding in se dient om een ander doel te dienen (namelijk. onderschepping van illegale migranten en vluchtelingen).293 Wanneer we art 110, §2 hierop nalezen is het duidelijk dat het onderzoek beperkt moet blijft tot de redenen waar voor het schip in de eerste plaats werd aangehouden. Daaruit kan afgeleid worden dat een schip aanhouden om redenen die verbonden zijn met het staatloos zijn van het schip geen vrijgeleide zijn om een onderzoek (onderzoek naar scheepsdocumenten en eventueel verder onderzoek aan boord) te voeren naar illegale migranten en vluchtelingen.294 Vervolgens blijkt dat de aanhouden staten geen verdere juridische macht krijgen in het geval van een staatloos schip. Nergens in het Internationaal zeerecht wordt een verdere rechtsmacht beschreven over deze staatloze schepen.295
Daartegen staat een andere mening van bepaalde landen, zoals in de rechtsleer terug te vinden is. Ook al vormt zoals eerder vermeld right to visit geen vrijgeleide voor de effectieve jurisdictie over het schip. Toch is volgens bepaalde rechtsleer (bijvoorbeeld uit het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten) de aanhoudende staten gerechtigd de staatloze schepen volledig te onderwerpen aan hun wetten.296 Daardoor vallen ze onder de volledige jurisdictie van de aanhoudende staat. In 2001 werd deze gedachtegang gevolgd in de zaak Pamuk and others. Hierbij oordeelde het Italiaanse gerecht dat de grond van een staatloos schip
292
BARNES, R., 'The International Law of the Sea and migration control', l.c., 133. Art. 110 §2 VN-zeerechtverdrag BARNES, R., 'The International Law of the Sea and migration control', l.c., 130. 294 Art. 110 § 2 VN-Zeerechtverdrag “In de gevallen bedoeld in lid 1 kan het oorlogsschip overgaan tot een onderzoek naar het recht van het schip tot het voeren van zijn vlag. Te dien einde kan het een boot naar het verdachte schip zenden onder bevel van een officier. Indien er na het onderzoek van de scheepspapieren verdenking blijft bestaan, kan het overgaan tot een nader onderzoek aan boord van het schip, welk onderzoek dient te geschieden zonder onnodige overlast te veroorzaken.” PAPASTAVRIDIS, E., ‘Interception of Human Beings on the High Seas: a Contemporary Analysis Under International Law’, l.c., 161 SOMERS, E. o.c., 290. 295 PAPASTAVRIDIS, E., ‘Enforcement Jurisdiction in the Mediterranean Sea: Illicit Activities and the Rule of Law on the High Seas’, l.c., 583-584. 296 PAPASTAVRIDIS, E., ‘Enforcement Jurisdiction in the Mediterranean Sea: Illicit Activities and the Rule of Law on the High Seas’, l.c., 583. 293
50
voldoende was om de illegale migranten aan boord van een schip op volle zee te arresteren en vervolgens te veroordelen.297
2.5.2.1 Slavenhandel
Een andere juridische grond uit artikel 110 Zeerechtverdrag dat onderschepping van mensen op de volle zee eventueel mogelijk maakt is de slavenhandel. Het gaat hier louter over een nieuw idee geschraagd op een evolutionaire interpretatie van de relevante teksten. Nergens ter wereld is dit terug te vinden in staatspraktijken of juridische beslissingen. Toch lijkt het interessant om deze wijze van denken om een aantal redenen te bestuderen. Ten eerste is het een manier om de hedendaagse vormen van slavenhandel aan te kaarten, zoals een daarvan mensenhandel.298 Ten tweede omdat met deze benadering de positieve invulling van het woord onderschepping wordt ingevuld, onderschepping als een manier om mensenhandel aan te pakken.299
Deze wijze van denken is enkel voorstel om nieuw leven te blazen in ‘slavenhandel’ onder het VN-Zeerechtverdrag, om slachtoffers van mensenhandel (onder enge voorwaarden) mee in dit concept op te nemen. Het is geen eis om slavenhandel en mensenhandel juridisch gelijk te stellen, maar het is wel in lijn met de behoeften van mensen die zich in een soortgelijke situatie als slaven bevinden.300
Zoals hierboven al werd uiteengezet kunnen schepen, wanneer gegronde redenen bestaan dat die zich bezighouden met de slavenhandel ,worden aangehouden en onderzocht op volle zee en eventueel worden aangehouden.301 Daarnaast zegt artikel 99 van het VN-Zeerechtverdrag nog dat elke slaaf die zijn toevlucht aan boord van een schip zoekt zal ipso facto vrij zijn. Toch worden slavernij en slavenhandel niet gedefinieerd in het Zeerechtverdrag. Bij gebrek aan een definitie door de conventie zal deze gezocht worden in ander relevant internationaal
297
Ibid., 2010, 583. Het is nu al cruciaal om op te merken dat slavenhandel en mensenhandel geen zelfde juridische fenomenen zijn. Dit wordt later uiteengezet. 299 PAPASTAVRIDIS, E., ‘Interception of Human Beings on the High Seas: a Contemporary Analysis Under International Law’, l.c., 163-164. 300 Ibid., 164. 301 Art. 110 §1(b) VN-zeerechtverdrag Art. 105 VN-zeerechtverdrag 298
51
recht, met als voornaamste de Conventie tegen van 1926.302 Deze conventie definieert slavernij als “de status of toestand van een persoon over wie enige (any) of alle macht dat vast hangt aan het recht van eigenaarschap (right of ownership) wordt uigeoefend”.303 Als deze conventie enkel gericht zou zijn naar slavernij ‘pur sang’ dan was naar alle waarschijnlijkheid het woord enige of ‘any’ niet opgenomen in de definitie aangezien de traditionele vorm van slavernij enkel het eigendomsrecht van mensen inhoudt. Het woord ‘any’ suggereert dat mensen in lijfeigenschap worden gehouden zolang de ‘werkgever’ zich schuldig maakt aan enig (any) typisch gedrag van eigenaars. Dit gedrag kan zelfs mensen op een plaats houden tegen zijn of haar wil inhouden.304 Daarnaast wordt ook de inhoud van slavenhandel gegeven in deze conventie. Slavernij houdt in: “alle handelingen met betrekking tot de gevangenneming, aankoop of beschikking van een persoon met de intentie hem te onderwerpen aan slavernij; alle handelingen met betrekking tot het buit maken van een persoon met het oog op de verkoop of ruil van deze persoon; alle handelingen van beschikking door verkoop of ruil van een slaaf, verkregen door met het oog op te worden verkocht of geruild, en, in het algemeen, elke daad van handel of transport in slaven”305 Deze definities werden overgenomen door het aanvullend verdrag inzake de afschaffing van de slavernij, de slavenhandel en met slavernij gelijk te stellen instellingen en praktijken306 (Supplementary Convention on the Abolition of Slavery, the Slave Trade, and Institutions and Practices Similar to Slavery) van 1956 in artikel 7. Daarnaast wordt dit verdrag ook opengetrokken voor personen met een ‘slaafse status’. Dit zijn personen die onderworpen worden aan “gewoontes en praktijken gelijkaardig aan slavernij zoals ‘schuldslavernij, 302
Er waren reeds andere multilaterale verdragen die bestrijding van de slavenhandel als doel hadden: Algemene Akte van Berlijn van 1885, de Ant-Slavernij Akte van Brussel van 1980 en het verdrag van St-Germain-en-Laye van 1919. Verdrag van Genève inzake slavernij van 25 september 1926, in werking getreden op 9 maart 1927, 60 UNTS 254. 303 Art 1 §1 verdrag van Genève inzake slavernij van 25 september 1926, in werking getreden op 9 maart 1927, 60 UNTS 254. “the status or condition of a person over whom any or all of the powers attaching to the right of ownership are exercised” 304 MENEFEE, S.P., ‘Revising Our Laws on the Maritime Slave Trade’, Tulane Journal of International and Comparative Law, 2006, 423. 305 Art 1 §2 verdrag van Genève inzake slavernij van 25 september 1926, in werking getreden op 9 maart 1927, 60 UNTS 254. “all acts involved in the capture, acquisition or disposal of a person with intent to reduce him to slavery; all acts involved in the acquisition of a slave with a view to selling or exchanging him; all acts of disposal by sale or exchange of a slave acquired with a view to being sold or exchanged, and, in general, every act of trade or transport in slaves” 306 Aanvullend verdrag van Genève inzake de afschaffing van de slavernij, de slavenhandel en met slavernij gelijk te stellen instellingen en praktijken van 7 september 1956, in werking getreden op 30 april 1957, 226 UNTS 3.
52
lijfeigenschap, overerving of verkoop van vrouwen en kinderen”.307 Vervolgens worden in het aanvullend Verdrag de verschillende types van dwang niet gelimiteerd, en in de tekst staat daarom dat alle types van dwang bij slavernij sowieso ontoelaatbaar zijn, inclusief elke vorm van overredende macht.308 Het is waar dat de oorspronkelijke vormen van slavernij in de 21ste eeuw (bijna) niet meer voorkomen. En als we ervan uitgaan dat slavernij heden ten dage een bredere invulling krijgt, kan gesteld worden dat slaven die de jure eigendom zijn van hun meester niet meer bestaan.309 Toch blijkt een eigendom in mindere mate niet uitgesloten. Tenslotte kennen verhandelde mensen toch een (tijdelijke) beperkte vrijheid en worden ze eventueel op het einde verkocht of moeten ze werken voor de mensenhandelaar.310
Maar wat als diegene die meevaart op een schip een slachtoffer van mensenhandel is? Kan artikel 110 Zeerechtverdrag dan ook worden toegepast op schepen die deze overtreding begaan? Om een antwoord te bieden moet eerst en vooral worden nagegaan of deze slachtoffers kunnen beschouwd worden als slaven en ten tweede of artikel 110 §1(b) van het VN-Zeerechtverdrag zichzelf ertoe kan lenen om deze personen dan ook te betrekken.311
a) Kunnen slachtoffers van mensenhandel gezien worden als slaven?
Het valt nogmaals op te merken dat het idee van ‘slavernij’ niet statisch mag blijven, het moet daarentegen een evolutionair karakter krijgen dat op slavernij gelijkende concepten ook kan bevatten
Bestaat slavernij nog vandaag? Jammer maar helaas bestaat de traditionele vorm van slavernij (chattel slavery) nog steeds in zeer geïsoleerde gevallen en regio’s in te wereld, zoals in
307
Art. 1 Aanvullend verdrag van Genève inzake de afschaffing van de slavernij, de slavenhandel en met slavernij gelijk te stellen instellingen en praktijken van 7 september 1956, in werking getreden op 30 april 1957, 226 UNTS 3. 308 MENEFEE, S.P., ‘Revising Our Laws on the Maritime Slave Trade’, l.c., 424. 309 MUNCK, R., ‘Slavery: Exception or Rule?’ in Human Trafficking in Europe: Character, Causes and Consequences, WYLIE, G. en MC REDMOND, P., (eds.), Hampshire, Palgrave Macmillan, 2010, 19. LEE, M., o.c., 21. 310 GUILFOYLE, D., Shipping Interdiction and the Law of the Sea, Cambridge, Cambridge University Press, 2009, 228. LEE, M., o.c., 21. 311 PAPASTAVRIDIS, E., ‘Interception of Human Beings on the High Seas: a Contemporary Analysis Under International Law’, l.c., 165
53
Mauritanië en Soedan.312 Toch moet deze dag de aandacht verschuiven van deze traditionele slavernij naar een bredere context.313 Vandaag de dag bestaan vele witte-slaaf praktijken, zoals schuldslavernij, gedwongen arbeid, handel in mensen met als prostitutie, exploitatie, … en arbeidsimmigranten als huispersoneel.314 Schuldslavernij is vandaag de dag de meest gekende vorm van exploitatie bij mensenhandel.315 Het is vaak zo dat aan de verhandelde mensen wordt gemeld dat ze een schuld hebben openstaan voor de reis of visa die hen werden verschaft. Deze schuld kan enkel worden terugbetaald door voor de mensensmokkelaar gedwongen arbeid te verrichten of zich te prostitueren.316 Ook werden in het aanvullend Verdrag van 1956 huishouddiensten en gedwongen arbeid als slavernij gekwalificeerd. We kunnen ervan uitgaan dat hetzelfde geld voor de gevallen van mensenhandel en zelfs mensensmokkel, wanneer de mensensmokkel overslaat in mensenhandel, wanneer deze soorten exploitatie wordt toegepast. Exploitatie die gedwongen arbeid of huishoudslaaf inhoudt.317
Om deze realiteit te kunnen bevatten richtte de Verenigde Naties de ‘Working Group on Contemporary Forms of Slavery’ op in 1974.318 Deze werkgroep heeft sindsdien de hierboven gemelde praktijken van moderne slavernij aangevuld met systematische verkrachting, seksuele slavernij, en op slavernij lijkende praktijken tijdens periodes van gewapend conflict. Een commentator gaf weer dat de werking van de Working Group over dit topic ondubbelzinnig is, in de zin dat de werkgroep alle situaties waar mensen een effectieve macht of beschikking hebben over een andere persoon beschouwd als slavernij.319
312
MUNCK, R., l.c., 21. X, ‘(z.d.) Special Rapporteur on Contemporary forms of slavery [WWW]. Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights: http://www2.ohchr.org/english/issues/slavery/rapporteur/overview.htm [23/04/2001] 313 MENEFEE, S.P., ‘The Smuggling of Refugees by Sea: A Modern Day Maritime Slave Trade’, Regent Journal of International Law, 2003, 20. 314 PAPASTAVRIDIS, E., ‘Interception of Human Beings on the High Seas: a Contemporary Analysis Under International Law’, l.c., 167-168. 315 LEE, M., o.c., 21. MUNCK, R., l.c., 20. 316 GUILFOYLE, D., o.c., 230. LEE, M., o.c., 21. 317 PAPASTAVRIDIS, E., ‘Interception of Human Beings on the High Seas: a Contemporary Analysis Under International Law’, l.c., 172. 318 X, ‘(z.d.) Special Rapporteur on Contemporary forms of slavery [WWW]. Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights: http://www2.ohchr.org/english/issues/slavery/rapporteur/overview.htm [23/04/2001] 319 PAPASTAVRIDIS, E., ‘Interception of Human Beings on the High Seas: a Contemporary Analysis Under International Law’, l.c., 169.
54
In 1991 verklaarde het UN Centrum voor mensenrechten dat hedendaagse slavernij een hele resem aan misbruiken inhoudt: ‘Bijkomstig bij de traditionele slavernij en slavenhandel houdt moderne slavernij ook de verkoop van kinderen, kinderprostitutie, […], de handel in mensen en menselijke organen, exploitatie van prostitutie en bepaalde praktijken van apartheid in.320 Het mag dan ook duidelijk zijn dat de betekenis van slavernij niet is blijven stilstaan en dat situaties waar verhandelde mensen zich in bevinden overeenkomen met deze waarin slaven vertoeven. Zowel bij mensenhandel als slavernij worden mensen ‘verkocht’ als eigendom of uitgebuit om winst te verkrijgen. Tijdens de reis zijn ze vaak onderworpen aan verschrikkelijke omstandigheden, en daarna worden ze in de arbeid gedwongen.321
Zowel bij oude als bij nieuwe slavernij is het duidelijk dat mensen tot ‘slaaf’ worden gemaakt door geweld en dat ze tegen hun wil worden vastgehouden voor exploitatiedoeleinden. Ook al verliezen moderne slaven niet de jure de controle over hun leven (eigendomsrecht in de klassieke zin van het woord), toch bestaat dikwijls een gehele of gedeeltelijke beroving van hun juridische persoonlijkheid dat tot dezelfde resultaten kan leiden.322
Ook al houdt mensenhandel vele gelijkenissen in met slavenhandel en komen de personen die verhandeld
worden
in
gelijkaardige
situaties
terecht
(zoals
schuldslavernij
of
huishoudpersoneel), dit betekent echter niet dat mensenhandel juridisch volledig kan gelijkgesteld worden aan slavernij. Het blijven nog steeds twee aparte fenomenen. Het is enkel een evolutionaire interpretatieve claim om het fenomeen van mensenhandel aan te pakken.323
Het is eerder zoals Jean Allain het verwoordt: “waar de elementen van de definitie van mensenhandel overlappen met de definitie van slavernij, dan zal de daad van mensenhandel een jus congens regel schenden, maar niet omdat het een duidelijke daad van mensenhandel
320
LEE, M., o.c., 21. MUNCK, R., l.c., 19. 321 MENEFEE, S.P., ‘Revising Our Laws on the Maritime Slave Trade’, l.c., 425. 322 PAPASTAVRIDIS, E., ‘Interception of Human Beings on the High Seas: a Contemporary Analysis Under International Law’, l.c., 172. OBOKATA, T., ‘Trafficking of Human Beings as a Crime Against Humanity: Some Implications for The International Legal System’, l.c., 449. 323 Ibid., 449. PAPASTAVRIDIS, E., ‘Interception of Human Beings on the High Seas: a Contemporary Analysis Under International Law’, l.c., 177.
55
is, maar omdat het gaat om slavernij.”324 Mensenhandel zal dan aldus geclassificeerd worden als slavernij, zoals de Werkgroep voor Huidige vormen van Slavernij hierboven suggereert.
Dit argument vindt ook zijn steun in het aanvullend Verdrag van 1956 in die zin dat dit verdrag de mogelijkheid tot het gelijkstellen van praktijken en instituties tot de definitie van slavernij niet uitsluit.325 Het is dus aangewezen om slavernij zo te construeren dat dit alle moderne vormen van slavernij omvat. Daarenboven kunnen mensen die het slachtoffer zijn van gedwongen arbeid of huisslavernij al reeds gedekt zijn onder de juridische vorm van slavernij.326
b) Wordt de aanhouding toegestaan binnen de context van artikel 110?
De volgende vraag is of mensenhandel ook binnen de legale context van de aanhouding kan gebracht worden binnen het artikel 110 §1(b) van het VN-Zeerechtverdrag. Een antwoord hierop moet zeer voorzichtig geformuleerd worden. Als het antwoord op de vraag ja luidt, moet het zeer duidelijk zijn dat de mensenhandel is opgenomen in de interpretatie van de term slavenhandel onder artikel 110.
Het lijkt logisch dat door de evolutie van juridische definitie van slavenhandel (zoals hierboven geschetst) dat het Zeerechtverdrag ook door deze actuele bril moet bekeken worden in plaats van door de het tijdsvenster van toen het zeerechtverdrag werd opgesteld.327 Zo dus kan het artikel 110 §1(b) een wettelijke basis vormen voor het right to visit op de volle zee wanneer voldoende vermoedens bestaan dat het schip zich bezighoudt met het transport van slaven in de huidige, meer bredere betekenis van het woord.328 De gevangenneming van
324
ALLAIN, J., Silvia Scarpa, Trafficking in Human Beings: Modern Slavery, European Journal of International Law, 2009, 456. 325 Art. 1 Aanvullend verdrag van Genève inzake de afschaffing van de slavernij, de slavenhandel en met slavernij gelijk te stellen instellingen en praktijken van 7 september 1956, in werking getreden op 30 april 1957, 226 UNTS 3. (Each of the States Parties to this Convention shall take all practicable and necessary legislative and other measures to bring about progressively and as soon as possible the complete abolition or abandonment of the following institutions and practices, where they still exist and whether or not they are covered by the definition of slavery contained in article 1 of the Slavery) 326 PAPASTAVRIDIS, E., ‘Interception of Human Beings on the High Seas: a Contemporary Analysis Under International Law’, l.c., 176. 327 Ibid., 176. 328 Ibid., 176-177
56
een schip dat zich bezighoudt met piraterij gebeurd vervolgens op basis van artikel 105 van het VN-Zeerechtverdrag.329
Toch is een opmerking hier op zijn plaats. In het grote merendeel van de gevallen is het zeer moeilijk om uit te maken wie er ten eerste op het schip vervoerd wordt (vluchtelingen, slachtoffers van mensenhandel of gesmokkelde migranten) en ten tweede is er dikwijls geen informatie over de toekomst van deze mensen in het land van bestemming (worden ze daadwerkelijk wel geëxploiteerd?). Als we dit in rekening brengen betekent dit dat het aanhouden enkel zou mogen gebeuren wanneer we concrete informatie hebben over deze personen en niet alleen op het vermoeden van moderne slavernij.330
2.5.2 Verdrag gebaseerde rechtsbevoegdheid voor het onderscheppen van mensen op de volle zee
2.5.2.1 Protocol tegen de smokkel van migranten over land, over zee en door de lucht
Van een andere orde is het mensensmokkelprotocol. Zoals reeds vermeld protocol is ontstaan om de activiteit van mensensmokkel te bestrijden vanuit het standpunt van de totale strijd tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad. Omdat dit Protocol ontworpen is onder de vleugels van de conventie tegen de transnationale georganiseerde misdaad, is het noodzakelijk dat deze mensensmokkel gebeurt door een georganiseerde criminele groep vooraleer het protocol hier zijn werking vindt.331 Het gevolg hiervan is dat de andere gevallen waarin illegale migratie gebeurt en dat zelfs mensensmokkel die wordt gedaan door familieleden of wanneer geld voor de smokkel gevraagd wordt, niet onder dit protocol vallen.332 Wanneer niet aan de criteria van de definitie van mensensmokkel voldaan is, heeft dit protocol geen geldingsrecht.
Zoals reeds in Hoofdstuk 1 wed vermeld bestaat onder het mensensmokkelprotocol een afzonderlijk hoofdstuk (hoofdstuk II van het Protocol) dat zich specifiek richt op de smokkel 329
PAPASTAVRIDIS, E., ‘Enforcement Jurisdiction in the Mediterranean Sea: Illicit Activities and the Rule of Law on the High Seas’, l.c., 577. 330 Ibid., 177. 331 PAPASTAVRIDIS, E., ‘Interception of Human Beings on the High Seas: a Contemporary Analysis Under International Law’, l.c., 2009, 188. 332 Ibid., 188.
57
van migranten over zee. In dit mensensmokkelprotocol wordt duidelijk dat het vervoer van irreguliere gesmokkelde personen over zee wordt gecriminaliseerd. Om meer specifiek te zijn verschaft dit hoofdstuk ‘begeleiding’ als een schip van een partijstaat een schip ontmoet dat gesmokkelde migranten vervoert.333 Alle maatregelen worden dus genomen tegen een schip. Onder schip worden alle types van watervaartuigen, waaronder ook niet verplaatsbare vaartuigen en watervliegtuigen, verstaan. Oorlogsschepen en overheidsschepen worden door het protocol uitgesloten.334
De bepalingen voor onderschepping in het mensensmokkelprotocol zijn gebaseerd op deze uit het Verdrag tegen het illiciet vervoer van narcotica, drugs en andere psychotrope substanties uit 1988 van de Verenigde Naties. Het Mensensmokkelprotocol verplicht staten in artikel 7 samen te werken om het smokkelen van migranten te voorkomen en onderdrukken en dit in overeenstemming met het internationaal zeerecht.335
a) Artikel 8
Artikel 8 §1 stelt dat wanneer een partijstaat van het protocol gegronde redenen (reasonable grounds) heeft om te vermoeden dat een van zijn vlagdragende schepen zich bezighoudt met migrantensmokkel, deze staat assistentie mag vragen aan een andere partij. De gevraagde partijen moeten steeds hulp bieden binnen de grenzen van hun mogelijkheden.336
Daarnaast zegt artikel 8 §2 dat wanneer een gegrond vermoeden bestaat dat een schip - dat de vrijheid van de volle zee uitoefent in overeenstemming met het internationaal recht - met een andere vlag dan deze van de constaterende partij zich schuldig maakt aan mensensmokkel, deze partij vraag mag doen om de registratie van het schip te bevestigen. Daarop volgend mag deze partij toestemming vragen aan de vlagstaat om actie te ondernemen met betrekking tot het schip, waarop de vlagstaat de vragende partij mag toelaten om het schip aan te houden (right to board) en onderzoeken (right to search).337 Wanneer bewijs van mensensmokkel 333
OBOKATA, T., ‘The Legal Framework Concerning the Smuggling of Migrants at Sea under the UN Protocol on the Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air’, l.c., 157. 334 Art. 3 (d) Mensensmokkelprotocol HINRICHS, X., l.c., 428. 335 GUILFOYLE, D., o.c., 184. 336 BLAY, S., BURN, J. en KEYZER, P., l.c., 12. HINRICHS, X., l.c., 430-431. 337 Art. 8 § 2(a) en (b) Mensensmokkelprotocol HINRICHS, X., l.c., 432.
58
wordt gevonden kan deze partij gepaste maatregelen nemen ten aanzien van het schip en de personen en goederen aan boord, dit met goedkeuring van de vlagstaat.338 Het is hierbij belangrijk het vlagprincipe te benadrukken zoals bepaald in de Lotus case, het Verdrag van de volle zee 1985 en het VN-zeerechtverdrag van 1982.339 Dit wordt ook bevestigd in artikel 15 §1 van de Conventie tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad.340 Volgens dit principe heeft een vlagstaat jurisdictie over zijn schip dat zijn vlag draagt op de volle zee, en draagt daarom aanvankelijk de verplichting om gepaste maatregelen te nemen wanneer deze migranten smokkelen.341
Het probleem met artikel 8 §2 is de niet dwingendheid van de bepaling. Een ontdekkende staat mag vraag doen naar de registratie van het schip en de vlagstaat mag toestemming geven aan de constaterende staat om het schip aan te houden en onderzoeken. Het gebruik van het woord mag vormt hierin het probleem. Dit woord maakt duidelijk dat onder deze bepaling de niet-interventie van een staat wordt beschermd.342 In tegenstelling daarbij zijn volgende bepalingen dwingender. Een partijstaat kan enkel die maatregelen nemen die hij bekendmaakt aan de vlagstaat en die door de vlagstaat worden goedgekeurd. Hier gaat het niet over een geval van mogen, maar moeten.343
Wat wel duidelijk in het Protocol artikel 8 te lezen valt, is de plaats waar het schip zich moet vertoeven om het right to visit uit te voeren. Het schip moet zich op dat moment bevinden buiten de grenzen van de territoriale zee, voordat een partijstaat de vlagstaat kan verzoeken om aan boord te gaan van het schip. Deze conclusie komt verder uit de bepaling dat het schip “de vrijheid van de volle zee geniet in overeenstemming met het internationaal recht”. Daarnaast moet deze bepaling gelezen worden in combinatie met artikel 9 §3(a) dat zegt dat geen enkele maatregel genomen mag worden in strijd met uitoefening van de rechtsbevoegdheid van kuststaten in overeenstemming met het internationaal zeerecht. Het 338
Art. 8 § 2(c) Mensensmokkelprotocol GUILFOYLE, D., o.c., 184-185. HINRICHS, X., l.c., 439-440. 339 Ibid., 432-433. 340 Iedere Verdragsluitende Staat neemt de maatregelen die noodzakelijk zijn om zijn rechtsmacht vast te leggen ten aanzien van de overeenkomstig de artikelen 5, 6, 8 en 23 van dit verdrag strafbaar gestelde feiten in de volgende gevallen: a) wanneer het delict op zijn grondgebied is gepleegd; of b) wanneer het delict is gepleegd aan boord van een vaartuig dat zijn vlag voert of van een luchtvaartuig dat overeenkomstig zijn nationaal recht is geregistreerd op het tijdstip waarop het delict wordt gepleegd 341 OBOKATA, T., ‘The Legal Framework Concerning the Smuggling of Migrants at Sea under the UN Protocol on the Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air’, l.c., 2010, 158. 342 Ibid., 163. 343 Mensensmokkelprotocol, art 8 §3 en §5
59
gevolg hiervan is dat het mensensmokkelprotocol van toepassing is zeewaarts vanaf de territoriale zee. Ten eerste in de aangrenzende zone zolang dit niet de rechten van de kusstaat schaadt in relatie met immigratie zoals vermeld in artikel 33 van het Zeerechtverdrag. Vervolgens in de EEZ (Exclusief Economische zone) onder de voorwaarde dat hierbij de rechten van de kuststaat niet in het gedrang komen. Als laatste, zonder enige beperking, op de volle zee.344
Het is voor de aanhoudende staat wel verboden om extra maatregelen te nemen dan diegene die zijn toegestaan door de vlagstaat, behalve bij acties die nodig zijn om een dreigend gevaar voor mensenlevens te verhinderen of maatregelen die bestaan in relevante bilaterale of multilaterale overeenkomsten.345 Deze laatste maatregelen zijn dus uitzonderingen op het vlagprincipe. Toestemming voor onderschepping kan ook gegeven worden op basis van “de bepaling gerelateerd aan de verantwoordelijkheid en de reikwijdte van de effectieve maatregelen die genomen moeten worden”.346
Bovendien verschaft artikel 8 ook het recht dat een partijstaat een schip mag aanhouden wanneer het vermoeden bestaat van mensensmokkel over zee en dit schip zonder nationaliteit vaart, dus als de registratie van een schip niet meteen duidelijk is.347 Dit is in overeenstemming met artikel 110 van het VN-zeerechtverdrag.348 Wanneer het vermoeden wordt bevestigd door gevonden bewijs, mag de partij de gepaste maatregelen nemen in overeenstemming met nationaal en internationaal recht.349 Het woordje mag in deze bepaling is toch even belangrijk om op te merken. Om die reden is de partijstaat niet absoluut verplicht om het schip te betreden en daardoor kan een smokkelend schip onopgemerkt blijven.350 Daarnaast vormt deze bepaling een echt probleem wanneer de veiligheid en levens van de personen aan boord in gevaar zijn. Dat is omdat het heel moeilijk te beoordelen is of bepaalde
344
PAPASTAVRIDIS, E., ‘Interception of Human Beings on the High Seas: a Contemporary Analysis Under International Law’, l.c., 192. 345 Art. 8 §5 Mensensmokkelprotocol 346 Art. 8 §5 Mensensmokkelprotocol 347 OBOKATA, T., ‘The Legal Framework Concerning the Smuggling of Migrants at Sea under the UN Protocol on the Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air’, l.c., 159. 348 HINRICHS, X., l.c., 441. 349 Art. 8 §7 Mensensmokkelprotocol GUILFOYLE, D., o.c., 185. 350 OBOKATA, T., ‘The Legal Framework Concerning the Smuggling of Migrants at Sea under the UN Protocol on the Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air’, l.c., 159.
60
beschermende maatregelen nodig zijn tenzij de staat aan boord gaat en een onderzoek op het schip uitvoert.351
In het mensensmokkelprotocol wordt onderschepping dus vanuit een meer coöperatieve context gezien. De vlagstaat mag een schip met een andere vlagstaat de bevoegdheid verlenen om schepen, waarvan een vermoeden bestaat dat ze zich bezighouden met mensensmokkel, te onderscheppen.352
Bedenkingen bij artikel 8
Wat net bedoeld wordt met de redelijke gronden (reasonable grounds) waarop het vermoeden dat een schip zich bezighoudt met mensensmokkel (en dat dus het recht op onderschepping geeft) is niet helemaal duidelijk uit het protocol. Het is dan ook goed mogelijk dat elke staat dit begrip anders zal interpreteren en invullen.353 Volgens Papastavridis moet deze grond, ook door de recht van vrijheid op de volle zee, meer zijn dan enkel een verdenking. Deze verdenking moet daarentegen zo objectief mogelijk zijn ontstaan. Daarboven mag deze verdenking niet volledig worden overgelaten aan de kapitein van het oorlogsschip of aan de leidinggevende officier van de aanhoudende partij, zij kunnen misschien geneigd zijn om van het right to visit misbruik te maken.354 Een andere visie op dit probleem is die van Hinrichs. Deze auteur zegt dat minder dan daadwerkelijk bewijs nodig is voor het vermoeden. Daarenboven stelt zij dat wanneer voldoende redenen aanwezig zijn voor de verdenking omtrent mensensmokkel, dit als grond voldoende is.355 Zulke verdenking kan zich ook uitbreiden tot de kapitein of bemanning van het schip. Toch is het duidelijk dat het definiëren van deze gronden waarop het vermoeden is gebaseerd niet eenvoudig is. De beoordeling van het vermoeden zal denkelijk eerder gebeuren op een ad-hoc basis.356
351
OBOKATA, T., ‘The Legal Framework Concerning the Smuggling of Migrants at Sea under the UN Protocol on the Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air’ in Extraterritorial Immigration Control: Legal Challenges, RYAN, B. en MITSILEGAS, V., (ed.), Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, 2010, 159. 352 Art. 8 §4 Mensensmokkelprotocol BLAY, S., BURN, J. en KEYZER, P., l.c.s, 12. 353 OBOKATA, T., ‘The Legal Framework Concerning the Smuggling of Migrants at Sea under the UN Protocol on the Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air’, l.c., 163. 354 PAPASTAVRIDIS, E., ‘Interception of Human Beings on the High Seas: a Contemporary Analysis Under International Law’, l.c., 191. 355 HINRICHS, X., l.c., 434. 356 PAPASTAVRIDIS, E., ‘Interception of Human Beings on the High Seas: a Contemporary Analysis Under International Law’, l.c., 191.
61
Een extra probleem vorm het feit dat het in sommige gevallen extreem moeilijk is een schip dat zich inhoudt met mensensmokkel over zee te detecteren. De migranten worden vaak verstopt door de smokkelaars om arrestatie en andere rechtshandhaving te vermijden.357
b) Artikel 9
Wanneer staten besluiten om maatregelen tegen een schip, dat zich bezighoudt met mensensokkel te nemen, moeten staten de verschillende regels (Safeguard Clauses) naleven die artikel 9 uiteenzet.358
Artikel 9 §1 zegt dat een partijstaat maatregelen mag nemen in overeenstemming met artikel 8 en dat het ten eerste de veiligheid en humane behandeling moet waarborgen van de personen aan boord van het schip.359 Daarenboven moet er rekening gehouden worden met de behoefte om de veiligheid van het schip en zijn goederen niet in gevaar te brengen en de behoefte om de commerciële of legale belangen van de vlagstaat of enige andere belanghebbende staat niet te benadelen.360 Artikel 9 §1(d) geeft daarnaast ook weer dat de maatregelen genomen met betrekking tot het schip milieuvriendelijk moeten zijn, en dit met de beschikbare middelen die voorhanden zijn.361
Wanneer de redenen voor het nemen van maatregelen zoals vermeld in artikel 8 van het mensensmokkelprotocol ongegrond blijken te zijn, zal het schip gecompenseerd worden voor elke vorm van verlies of schade. Dit is enkel van toepassing wanneer het schip geen enkele actie heeft gepleegd die het nemen van de maatregelen rechtvaardigde.362
Elke maatregel die genomen mag worden met betrekking tot mensensmokkel over zee onder het mensensmokkelprotocol mag volgens artikel 9 §3 niet interfereren met of een invloed hebben op: (a) de rechten en plichten en de uitvoering van jurisdictie in overeenstemming met het internationaal zeerecht of (b) het gezag van de vlagstaat bij de uitoefening van zijn rechtsmacht en controle met betrekking tot administratieve, technische en sociale zaken 357
OBOKATA, T., ‘The Legal Framework Concerning the Smuggling of Migrants at Sea under the UN Protocol on the Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air’, l.c., 163. 358 BLAY, S., BURN, J. en KEYZER, P., l.c., 12. 359 Art. 9 §1(a) Mensensmokkelprotocol 360 Art. 9 §1(b) en (c) Mensensmokkelprotocol HINRICHS, X., l.c., 43. 361 Art. 9 §1(d) Mensensmokkelprotocol 362 Art. 9 §2 Mensensmokkelprotocol
62
omtrent het schip.363 Uit deze bepaling blijkt dat het mensensmokkelprotocol meer bezorgd is voor het vrijwaren van nationale belangen in plaats van het welzijn van de gesmokkelde migranten zelf.364
De meeste maatregelen onder hoofdstuk II van het mensensmokkelprotocol zijn voornamelijk gericht tegen de schepen die de smokkel uitvoeren of tegen de smokkelaars zelf. Met als gevolg dat het protocol weinig begeleiding voorziet wanneer daadwerkelijk gesmokkelde migranten worden gevonden op zee.365
Artikel 9 §4 vermeldt tenslotte dat elke maatregel op zee genomen met betrekking tot de smokkel van mensen over zee onder het mensensmokkelprotocol enkel uitgevoerd mogen worden door oorlogsschepen, militaire vliegtuigen of door andere schepen of vliegtuigen die duidelijk gekenmerkt en identificeerbaar zijn als overheidsschepen en vliegtuigen en ook geautoriseerd zijn voor deze werking.
c) Jurisdictie over de onderschepte schepen
Onder het mensensmokkelprotocol blijft de interventie beperkt tot het right to visit (aanhouden en onderzoeken) in zijn volledige omvang. Verdere maatregelen zoals arrestaties, gevangenhouding of berechting van de smokkelaars en ook het lot van de migranten zelf blijven in handen van de rechtsbevoegdheid van de vlagstaat.366
Wanneer men het mensensmokkelprotocol samen met het verdrag tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad (UNTOC) leest, kan de conclusie getrokken worden dat staten niet uitdrukkelijk gedwongen worden om voorgeschreven jurisdictie te beoefenen ten aanzien van de inbreuken gepleegd op de onderschepte schepen. Evenmin wordt melding gemaakt van de voorkeur wegdragende jurisdictie. Artikel 8 §2(c) van het mensensmokkelprotocol verleent de onderscheppende staat, in het geval waar migrantensmokkel wordt ontdekt tijdens een geautoriseerde onderschepping, het recht om “gepaste maatregelen te nemen… als toegestaan 363
Art. 9 §3(a) en (b) Mensensmokkelprotocol OBOKATA, T., ‘The Legal Framework Concerning the Smuggling of Migrants at Sea under the UN Protocol on the Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air’, l.c., 161. 365 Ibid., 161. 366 PAPASTAVRIDIS, E., ‘Interception of Human Beings on the High Seas: a Contemporary Analysis Under International Law’, l.c.., 2009, 192. 364
63
door de vlagstaat”. Deze bepaling geeft weer dat de exclusieve jurisdictie van de vlagstaat primeert, tenzij deze staat de toelating verschaft aan de onderscheppende staat de vervolging in te zetten.367
Artikel 15 §2(c) UNTOC kan indirect staten dwingen in het voorzien van een nationale jurisdictie voor inbreuken gepleegd op schepen onder een andere vlag. Dit artikel verplicht elke partijstaat om rechtsbevoegdheid op te richten om samenzweringen en activiteiten die buiten zijn grondgebied worden ondernomen en die zouden leiden tot een ernstig misdrijf binnen zijn grondgebied. Deze bepaling zal dus ook menigmaal de acties dekken die worden ondernomen aan boord van een schip onder vreemde vlag en die het doel hebben om illegale migranten te vervoeren naar het grondgebied van de onderscheppende staat. Daarbij komt dat wanneer de aanhoudende staat voor het verwijderen van de overtreders van een schip, het later rechtsbevoegdheid over hen krijgt eens ze zijn overgebracht naar het grondgebied van de onderschepper. Dit komt voort uit het feit dat staten onder UNTOC rechtsbevoegdheid mogen inrichten over de inbreuken die gedekt worden door deze conventie wanneer de overtreder aanwezig is op zijn rechtsgebied en het deze overtreder niet uitlevert.368 Deze bepaling gelden dan mutatis mutandis ook voor het mensensmokkelprotocol.369
Toch blijft het mensensmokkelprotocol vaag wat betreft de juridische bepalingen. Het lijkt dan ook logisch dat staten bilaterale verdragen zullen opstellen om deze onzekerheden weg te werken.370 Dit wordt ook gesteund door artikel 17 van het mensensmokkelprotocol dat zegt dat partijstaten het idee van bilaterale, regionale of operationele overeenkomsten of afspraken moeten overwegen met het doel op (a) het nemen van de meest geschikte en effectieve maatregelen om mensensmokkel te voorkomen en bestrijden en (b) het verbeteren van de bepalingen in het mensensmokkelprotocol zelf.371
367
GUILFOYLE, D., o.c., 186. Art. 15 §4 UNTOC GUILFOYLE, D., o.c.,, 186. 369 Art. 1 §2 Mensensmokkelprotocol GUILFOYLE, D., o.c., 186. 370 GUILFOYLE, D., o.c., 186. 371 Art. 17 (a) en (b) Mensensmokkelprotocol HINRICHS, X., l.c., 440. 368
64
2.5.2.2 Bilaterale verdragen Een steeds groter wordend aantal landen doet een beroep op bilaterale akkoorden.372 Deze optie wordt ook mogelijk gemaakt in het mensensmokkelprotocol. Bepaalde staten geven aan andere staten de toestemming om hun schepen op volle zee te onderscheppen.373
a) Verenigde staten
De laatste twee decennia maken de Verenigde Staten gebruik van onderscheppingmethodes, om zo ongedocumenteerde vreemdelingen de toegang tot het grondgebeid van de VS te verhinderen.374 De eerste aanzet gebeurde op 29 september 1981, toen ondertekende President Ronald Reagan een bestuurlijk bevel (executive order) nummer 12324 met de titel ‘Interdiction of Illegal Aliens’.375 Hij maakte hiermee duidelijk dat de toegang van illegale vreemdelingen over zee hiermee niet meer werd toegestaan en dat die toegang zal voorkomen worden door de schepen die deze personen vervoeren te onderscheppen.376 De onderscheppingacties van de Verenigde Staten vinden meestal plaats onder bilaterale verdragen, zoals deze met Haïti, de Dominicaanse Republiek en Cuba.377
In de naloop van het bestuurlijk bevel kwamen de Verenigde Staten en Haïti tot een overeenkomst die de Verenigde Staten toeliet om Haïtiaanse schepen te onderscheppen en de personen aan boord te repatriëren.378 Onder deze overeenkomst werden de Verenigde Staten toegestaan om hun right to visit uit te oefenen wanneer men vermoedde dat de schepen zich 372
KLUG, A. en HOWE, T., l.c., 71. BARNES, R., 'The International Law of the Sea and migration control', l.c., 133. 374 BLAY, S., BURN, J. en KEYZER, P., l.c., 21. 375 GOODWINN-GILL, G.S., The Right to Seek Asylum: Interception at Sea and the Principle of NonRefoulement, Lezing gegeven in Palais des Académies te Brussel op 16 februari 2011, 1. ROBINSON, B.W., l.c., 30. 376 SOHN, L.B., ‘Interdiction of vessels on the High Seas’, International Law, 1984, 411. TREVISANUT, S., ‘The Principle of non-refoulement at Sea and the Effectiveness of Asylum Protection’ in Max Planck Yearbook of United Nations Law, VON BOGDANDY, A. en WOLFRUM, R., (eds.), Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, 2008, 241. ROBINSON, B.W., l.c., 31. 377 GUILFOYLE, D., o.c., 187. ROBINSON, B.W., l.c., 27. 378 Agreement Relating to Establishment of a Cooperative Program of Interdiction and Selective Return of Certain Haitian Migrants and Vessels Involved in Illegal Transport of Persons Coming form Haiti 1981, 33 UST 3559. BARNES, R., 'The International Law of the Sea and migration control', l.c., 133. RYAN, B., 'Extraterritorial immigration control: What Role for Legal Guarantees', l.c., 24-25. 373
65
bezighielden met het irregulier vervoer van personen vanuit Haïti. De verenigde staten mochten de schepen aanhouden (right to board) en ook de status van de passagiers nagaan. Als na onderzoek bleek dat de immigratiewetten van de Verenigde Staten geschonden werden, had de VS het recht om het schip en de personen aan boord aan te houden en vervolgens terug te sturen naar Haïti (na een voorafgaande kennisgeving aan de Haïtiaanse overheid). Hiermee kregen de Verenigde Staten niet enkel de right to visit maar ook de volledige jurisdictionele handhaving, namelijk de arrestatie op volle zee.379 Van 1981 tot 1994 werden naar schatting ongeveer 25 000 migranten onderschept door de Verenigde Staten. Toch werd in 1994 de overeenkomst stopgezet.380 Nadien werd het een eenzijdig Amerikaans beleid om irreguliere Haïtiaanse migranten te onderscheppen en deze onvrijwillig terug te sturen naar Haïti.381
Tussen de Verenigde Staten en Cuba werd in 1994 een bilaterale overeenkomst gesloten. Hierin werd gesteld dat migranten die pogen het Amerikaans grondgebied te betreden en die gered worden op zee niet tot het grondgebied van de Verenigde Staten worden toegelaten. In plaats daarvan zullen de personen naar een veilige toevluchtsoord worden gebracht buiten de Verenigde Staten, vanwaar de twee overheden een vrijwillige terugkeer naar Cuba zullen organiseren.382 Deze overeenkomst was enkel van toepassing op redding op zee en niet op onderschepping. Ten gevolge van de overeenkomst uit 1994 werden de veilige toevluchtsoorden overweldigd door geredde Cubaanse migranten. Daardoor werd in 1995 een amendement uitgeschreven op de vorige overeenkomst. Het beleid was nu zo dat Cubaanse migranten gered op zee, terwijl ze poogden de Verenigde Staten te bereiken, teruggebracht zullen worden naar Cuba. Daar zullen consulaire ambtenaren van de VS hen inlichten over een legaal verzoek tot migratie voor de VS.383
In 2003 gaan de Verenigde Staten tenslotte een overeenkomst tot onderschepping aan met de Dominicaanse Republiek, de US-Dominican Republic Migrant Agreement. Onder deze 379
BARNES, R., 'The International Law of the Sea and migration control', l.c., 133. PAPASTAVRIDIS, E., ‘Interception of Human Beings on the High Seas: a Contemporary Analysis Under International Law’, l.c., 178-179. RYAN, B., 'Extraterritorial immigration control: What Role for Legal Guarantees', l.c.s 2010, 25. 380 PAPASTAVRIDIS, E., ‘Interception of Human Beings on the High Seas: a Contemporary Analysis Under International Law’, l.c., 179. 381 GUILFOYLE, D., o.c., 191. 382 GUILFOYLE, D., o.c., 193. 383 BROWN, D.L., ‘Crooked straits: maritime smuggling of humans from Cuba to the United States’, InterAmerican Law Review, 2002, 276. GUILFOYLE, D., o.c., 194.
66
overeenkomsten mogen de Verenigde Staten in internationale wateren een schip onder Dominicaanse vlag betreden, inspecteren en doorzoeken, wanneer gegronde vermoedens bestaan dat het schip zich bezighoudt met migrantensmokkel. Voor deze acties hebben de Verenigde Staten geen toestemming nodig van de vlagstaat. Vervolgens mogen de Verenigde Staten het verdachte schip ook aanhouden, na het vaststellen van inbreuken betreffende mensensmokkel. De Dominicaanse Republiek stemde ermee in om in te staan voor de terugkeer van de onderschepte migranten. Als laatste beloven beide staten nog dat ze de migrantensmokkelaars zullen vervolgen.384
b) Europa
Onderscheppingovereenkomsten zijn ook te vinden in Europa, en meer specifiek rond het gebied van de Middellandse Zee. In het middellandse zeegebied was in de afgelopen jaren een grote druk ontstaan doordat de irreguliere migratie vanuit Noord-Afrikaanse en sub-Sahara landen over zee steeds steeg en ook een grotere tol eiste in het aantal levens. De onderscheppingovereenkomsten worden gesloten tussen verschillende EU staten en/of derde staten en worden gecoördineerd door Frontex385 ( afkorting van Frontières extérieures of formeel Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie), het Grensagentschap van de Europese Unie.386 Een agentschap dat werd opgericht in mei 2005 en operationeel werd in oktober 2005.387
Sinds de oprichting van Frontex werden al meer dan 50 gezamenlijke operaties gecoördineerd. Ook al komt maar een kleine fractie van de totale irreguliere migratie aan via maritieme grenzen, toch ligt de grootste focus op de zeeoperaties. Dit voornamelijk omdat de media en het beleid het beeld van de volgepropte, onzeewaardige bootjes naar voren schuiven
384
Ibid., 196. RYAN, B., 'Extraterritorial immigration control: What Role for Legal Guarantees', l.c., 26. 385 De hoofdtaak van Frontex is de coördinatie van gezamenlijke operaties op buiten de zee, land en luchtgrenzen van de Europese Unie. BALDACCINI, A., 'Extraterritorial Border Controls in the EU: The Role of Frontex in Operations at Sea' in Extraterritorial Immigration Control: Legal Challenges, RYAN, B. en MITSILEGAS, V., (ed.), Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, 2010, 230. 386 Ibid., 229. 387 Ibid., 230.
67
als belangrijk.388 Op welke basis (mensensmokkelprotocol, VN-zeerechtverdrag of redding op zee) FRONTEX zijn onderscheppingoperaties omtrent illegale migranten, vluchtelingen en asielzoekers baseert is niet altijd even duidelijk.389 Al blijkt uit de eigen verklaringen dat gemeenschappelijke operaties van FRONTEX wel meer geklasseerd als search and rescue operaties.390 Het zou te ver gaan om alle gemeenschappelijke overeenkomsten en operaties uiteen te zetten. Wat volgt is een opsomming van de belangrijkste onderscheppingacties op zee die Frontex tot nu heeft uitgevoerd.
HERA De eerste gemeenschappelijke operatie vindt plaats in 2006 onder de naam HERA.
391
De
Spaanse overheid had een aanvraag ingediend om assistentie te krijgen voor de steeds groeiende stroom aan migranten die aankomen op de Canarische Eilanden vanuit Afrika (Landen zoals Senegal, Mauritanië en Cape Verde)392. In eerste instantie werd nagegaan uit welke landen deze migranten kwamen.393 Vervolgens werd in de tweede fase (HERA II) werd gezorgd dat de irreguliere migranten niet konden ontschepen op de Canarische Eilanden. In totaal werden ongeveer 3500 irreguliere migranten onderschept gedurende HERA II.394 In 2007 wordt hieraan een vervolg gebreid door HERA III. Dit bestond uit interviews met irreguliere migranten om hun identiteit en smokkelaars en handelaars te achterhalen. Daarnaast werden ook gezamenlijke patrouilles georganiseerd om deze bootjes tegen te houden in de territoriale wateren van Mauritanië.395 Met HERA 2008 werden nogmaals 5969 illegale migranten die koers hadden gezet naar de Canarische eilanden gestopt en teruggestuurd.396
NAUTILUS 388
Ibid., 238-239. PAPASTAVRIDIS, E., ‘Enforcement Jurisdiction in the Mediterranean Sea: Illicit Activities and the Rule of Law on the High Seas’, l.c., 586. 390 FRONTEX, Background on operations, 1. (achtergrondnota) 391 FRONTEX, Background on operations, 1. (achtergrondnota) 392 FRONTEX, Background on operations, 1. (achtergrondnota) 393 BALDACCINI, A., l.c., 239. 394 X, (2006/12/19) Longest FRONTEX coordinated operation – HERA, the Canary Islands [WWW]. FRONTEX: http://www.frontex.europa.eu/newsroom/news_releases/art8.html [28/07/11] 395 X, (2007/04/13) Hera III operation [WWW]. FRONTEX: http://www.frontex.europa.eu/newsroom/news_releases/art21.html [28/07/11] PAPASTAVRIDIS, E., ‘Enforcement Jurisdiction in the Mediterranean Sea: Illicit Activities and the Rule of Law on the High Seas’, l.c., 572. 396 X, (2009/02/19) HERA 2008 and NAUTILUS 2008 Statistics [WWW]. FRONTEX: http://www.frontex.europa.eu/newsroom/news_releases/art40.html [28/07/11] 389
68
Malta vroeg rond 2006 om technische en operationele assistentie voor de controle van de centrale Middellandse maritieme grens, omdat irreguliere migranten vanuit Libië het grondgebied van Malta en Italië proberen te bereiken.397 Op het hoogtepunt van operatie NAUTILUS waren 9 lidstaten betrokken bij de patrouilles. Ongeveer 3000 migranten werden toen onderschept.398 In 2008 ging NAUTILUS 2008 van start.399 Bij deze gemeenschappelijk onderneming werd geen enkele irreguliere migrant onderschept.400
POSEIDON Operatie POSEIDON werd in het leven geroepen om de grenzen tussen Griekenland en Turkije en Griekenland en Albanië en Bulgarije en Turkije en het oosten van de Middellandse zee in het oog te houden. Tijdens de zeeoperaties werden 422 personen ontdekt die illegaal reisden. In 2007 volgde POSEIDON 2007 waarbij 910 illegale migranten werden onderschept. Deze migranten waren voornamelijk afkomstig van Afghanistan, Somalië, Irak en Albanië. Later dat jaar werden nogmaals 673 mensen onderschept.401 Door de heel volatiele situatie in Afrika wordt Noord-Afrika werd de POSEIDON operatie verlengd tijdens 2011. De operatie focust voornamelijk over personen uit Libië die de Griekse eilanden willen bereiken. Van 1 januari 2011 tot en met 24 maart, werden 5281 migranten gedetecteerd.402
HERMES In de wateren rond Lampedusa is sinds 20 februari 2001 operatie Hermes, op vraag van de Italiaanse overheid, aan de gang. Dit is een gezamenlijke operatie tussen Italië en Frontex. Hierbij zet Frontex schepen en helikopters in om vluchtelingen aldaar te onderscheppen. Ook worden specialisten ingezet die kunnen bepalen wie recht heeft op asiel of niet.403
397
X, (2006/10/26) Nautilus Operation – termination [WWW]. FRONTEX: http://www.frontex.europa.eu/newsroom/news_releases/art4.html [28/07/11] 398 BALDACCINI, A., l.c., 240 399 X, (2008/05/07) Go ahead for Nautilus 2008 [WWW]. FRONTEX: http://www.frontex.europa.eu/newsroom/news_releases/art36.html [28/07/11] 400 X, (2009/02/19) HERA 2008 and NAUTILUS 2008 Statistics [WWW]. FRONTEX: http://www.frontex.europa.eu/newsroom/news_releases/art40.html [28/07/11] 401 BALDACCINI, A., 'Extraterritorial Border Controls in the EU: The Role of Frontex in Operations at Sea' in Extraterritorial Immigration Control: Legal Challenges, RYAN, B. en MITSILEGAS, V., (ed.), Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, 2010, 240 402 X, (2011/03/11) Update to Joint Operation Poseidon 2011 [WWW]. FRONTEX: http://www.frontex.europa.eu/newsroom/news_releases/art104.html [28/07/11] 403 PARZYSEK, M., Request for help over migratory pressure in Lampadusa. Warschau, februari 2011, 3p. (Frontex Press Release) PARZYSEK, M., HERMES 2001 Running. Warschau, februari 2011, 3p. (Frontex Press Release)
69
Door het Europese Parlement en de Europese Raad van Ministers werd een mechanisme gecreëerd voor de ontwikkeling van de Rapid Border Intervention Teams (RABIT). Deze teams hebben als doel assistentie te bieden aan lidstaten die te maken krijgen met buitengewone stromen van illegale migranten, daarbij kunnen deze teams gebruik maken van een uitgebreide rechtshandhaving.404
Frontex maakt een specifieke verwijzing naar het principe van non-refoulement. In het RABIT amendement wordt aangedrongen op gelijkluidendheid met fundamentele rechten en conformiteit met verplichtingen tot bescherming en non-refoulement. Ook de Grenscode van Schengen bevat enkele veiligheidsclausules voor vluchtelingen. Zo wordt in artikel 3 vermeldt dat de code moet toegepast worden “zonder benadeling omtrent de rechten van vluchtelingen … in het bijzonder non-refoulement”. 405
c) Australië
Ook Australië ging bilaterale verdragen aan omtrent migrantensmokkel met Thailand, Cambodja, Zuid-Afrika en Nauru. Echter geen enkele van deze verdragen brengt de onderscheppingmogelijkheid van schepen met irreguliere migranten met zich mee.406
Geen bilaterale overeenkomst, maar toch een vermelding waard, is de politiek die Australië voerde in het zog van het Tampa-incident. Dit beleid werd uitgevoerd van 2001 tot 2007. De Australische overheid noemde deze politiek de Pacific Solution. Deze Pacific Solution bestond uit drie delen van wettelijke teksten. De eerste is de “Border Protection act” die verschillende nieuwe beschermingsmaatregelen geeft, inclusief onderschepping.407 De tweede wet is de Migration Amendement Act van 2001. Deze wet verwijdert bepaalde delen (enkele eilanden) van het grondgebied uit de migratiezone, zodat op die plaatsen bepaalde personen geen geldige visumaanvraag kunnen maken. De derde wet is de Migration Amendement
SAUVELIER, R., Hoe zou het eigenlijk zijn met… de vluchtelingen van Lampedusa?, Humo, 24 mei 2011, p.45. 404 PAPASTAVRIDIS, E., ‘Enforcement Jurisdiction in the Mediterranean Sea: Illicit Activities and the Rule of Law on the High Seas’, l.c., 573. 405 GOODWINN-GILL, G.S., The Right to Seek Asylum: Interception at Sea and the Principle of NonRefoulement, Lezing gegeven in Palais des Académies te Brussel op 16 februari 2011, 6. BALDACCINI, A., l.c., 246. 406 GUILFOYLE, D., o.c., 197-198. 407 MATHEW, P., l.c., 663. RYAN, B., 'Extraterritorial immigration control: What Role for Legal Guarantees', l.c., 29.
70
(consequential Provisions) Act van 2001. Deze wet geeft Australische ambtenaren de mogelijkheid om personen die via de zee toegang tot het land willen zoeken aan te houden in Australië of door ze weg te voeren naar een gedeclareerd land zoals Nauru of Papua Nieuw Guinea.408
2.6 Redding op zee Recue at sea is in tegenstelling tot maritieme onderschepping een verplichting op grond van historische humanitaire en juridische traditie.409 De verplichting om mensen in nood op zee te redden bestaat zowel onder een verdrag als onder algemeen internationaal recht, en zowel staatsschepen als private commerciële schepen zijn door deze verplichting gebonden.410 De regulering van het redden van op zee wordt voornamelijk uiteengezet door volgende internationale overeenkomsten: VN-zeerechtverdrag van 1982, het Internationaal Verdrag inzake de veiligheid van mensenlevens op zee411 (International Convention for the Safety of Life at Sea, SOLAS) en het Internationaal Verdrag voor opsporing en redding op Zee412 (International Convention on Search and Rescue at Sea, SAR Convention). De verplichting tot het redden van personen in nood op zee is een waarop geen uitzonderingen op bestaan, discriminatie ten aanzien van de legale status van de personen die worden gered is uitgesloten.413 Dit wil dus zeggen dat op dit punt geen problemen omtrent irreguliere migratie in rekening moet gebracht worden.414 Ook het aantal personen en het soort schip hebben geen invloed op de verplichting op redding.415
408
MATHEW, P., l.c., 664. MILTNER, B., l.c, 86. BARNES, R., ‘Refugee Law at Sea’, l.c., 49. 410 MILTNER, B., l.c., 86-87. 411 Internationaal Verdrag van Londen inzake de veiligheid van mensenlevens op zee van 1 november 1974, in werking getreden op 25 mei 1980, 1184 UNTS 278. Verder gerefereerd als SOLAS 412 Internationaal Verdrag van Hamburg inzake opsporing en redding op zee van 27 april 1979, in werking getreden op , 1405 UNTS 118. Verder gerefereerd als SARconventie 413 BARNES, R., ‘Refugee Law at Sea’, l.c., 50. GOODWINN-GILL, G.S., The Right to Seek Asylum: Interception at Sea and the Principle of Non-Refoulement, Lezing gegeven in Palais des Académies te Brussel op 16 februari 2011, 5. para 2.1.10 Internationaal Verdrag van Hamburg inzake opsporing en redding op zee van 27 april 1979, in werking getreden op , 1405 UNTS 118. “Parties shall insure that assistance be provided to any person in distress at sea. They shall do so regardless of the nationality or status of such person or the circumstances in which the person is found.” 414 BARNES, R., 'The International Law of the Sea and migration control', l.c., 141. 415 BLAY, S., BURN, J. en KEYZER, P., l.c., 15. 409
71
2.6.1 De dunne lijn tussen onderschepping en redding op zee
Alhoewel redding op zee en onderschepping van schepen niet hetzelfde betekenen, wordt het principe van redding toch vaak aangehaald als een grond van maritieme onderschepping. De kans dat één van de gammele, onzeewaardige en overvolle schepen waarop gesmokkelde en verhandelde personen hun plaats hebben gevonden in problemen komt op volle zee is relatief groot. Hiermee vergroot ook de waarschijnlijkheid dat deze schepen gered worden op zee aanzienlijk.416 Om het nog complexer te maken, worden schepen waarvan vermoed wordt dat ze irreguliere migranten vervoeren en waarvan de zeewaardigheid van het schip veel twijfel toelaat vaak onderschept onder de voorwaarden van een reddingsoperatie. Het doel is hier niet het redden van het schip en de personen aan boord, maar het voorkomen van het mogelijks bereiken van de territoriale wateren.417 In de praktijk kunnen reddingsoperaties dus samenvallen
met
migratie
controlerende
operaties
(met
andere
woorden
de
onderschepping).418
2.6.2 Redding als verplichting in het VN-Zeerechtverdrag
In het internationale zeerecht staan enkele bepalingen in die betrekking hebben tot redding op zee. Artikel 98 §1 van Zeerechtverdrag verplicht aan de vlagstaten: “ Iedere Staat dient de kapitein van een schip dat zijn vlag voert ertoe te verplichten dat hij, voor zover hij zulks kan doen zonder ernstig gevaar voor het schip, de bemanning of de passagiers: hulp verleent aan een ieder die hij op zee in levensgevaar aantreft; met de grootst mogelijke spoed personen die in nood verkeren te hulp komt, indien hem is medegedeeld dat zij hulp behoeven, voor zover een dergelijke handelwijze redelijkerwijze van hem verwacht kan worden…”
416
GAMMELTOFT-HANSEN, o.c., 140. BALDACCINI, A., l.c., 248. BLAY, S., BURN, J. en KEYZER, P., l.c., 14. PAPASTAVRIDIS, E., ‘Interception of Human Beings on the High Seas: a Contemporary Analysis Under International Law’, l.c., 204. BALDACCINI, A., l.c., 248. 417 BROUWER, A. en KUMIN, J., l.c., 11. 418 BARNES, R., 'The International Law of the Sea and migration control' l.c., 134.
72
Het is een verplichting om elke persoon in nood op zee te redden, behalve in de gevallen waar het onmogelijk zou zijn assistentie te verlenen (bijvoorbeeld andere schepen zijn sneller te plaatse, het schip ligt te ver af).419
Daarenboven legt artikel 98 §2 een algemene verplichting op aan de kuststaten om opsporings- en reddingsdiensten te voorzien in de EEZ en op de Volle Zee. In het VNzeerechtverdrag blijkt wel geen verplichting voor redding te bestaan in de territoriale zee.420 “Iedere kuststaat bevordert de oprichting, het functioneren en het onderhoud van een voor zijn taak berekende en doeltreffende opsporings- en reddingsdienst ten behoeve van de veiligheid op en boven de zee en dient, waar de omstandigheden zulks nodig maken, hiertoe met zijn buurstaten regionale overeenkomsten voor wederzijdse samenwerking te sluiten.”
Toch biedt het Zeerechtverdrag geen antwoord op alle vragen. Door het principe van het VNZeerechtverdrag als een algemeen raamwerk, moet deze worden aangevuld met meer gedetailleerde overeenkomsten. Maar spijtig genoeg zijn op het vlak van migratiecontrole en redding geen specifieke overeenkomsten gesloten. Op dit moment wordt het probleem omtrent redding behandeld door andere internationale instrumenten zoals het Internationaal verdrag inzake de veiligheid van mensenlevens op zee of SOLAS en het Internationaal verdrag inzake opsporing en redding op Zee of SARconventie.421
2.6.3 Internationaal verdrag voor de Veiligheid van Mensenlevens op Zee: The Safety of Life at Sea Convention 1974 (SOLAS)
SOLAS is het meest belangrijke internationale verdrag dat de veiligheid van de handelsscheepvaart regelt. De conventie dekt een hele resem aan zaken, gaande van constructiestandaarden tot veiligheidsmaatregelen. Ook wordt specifiek ingegaan op de veiligheid van navigatie en reddingsverplichtingen.
419
Ibid., 136. BARNES, R., ‘Refugee Law at Sea’, l.c., 52. 421 BARNES, R., 'The International Law of the Sea and migration control', l.c., 137. 420
73
Hoofdstuk V, regulatie 10 stelt gelijklopende eisen als artikel 98 §1 van het VNZeerechtverdrag, met toevoeging van de verplichting dat wanneer de redding door een of andere omstandigheid niet zou lukken, de kapitein dit moet registreren.422 “De kapitein van een schip op zee, wanneer hij een signaal verkrijgt van een of andere bron dat een schip of reddingsboot in moeilijkheden is, is verplicht zich op volle snelheid te begeven naar de plek waar assistentie van personen in nood is vereist en wanneer mogelijk hen te informeren dat hij dit doet. Als hij niet in staat is om hun assistentie te vervolledigen, moet hij de reden voor het falen van de assistentie van mensen in nood in het logboek registreren.”423
Daarnaast legt SOLAS enkele verplichtingen op aan de partijstaten. Elke partijstaat moet verzekeren dat de nodige maatregelen worden getroffen voor kustwacht en voor de redding van personen in nood op zee rond zijn kust. Deze maatregelen moeten de oprichting, functionering en het onderhoud van deze veiligheidsfaciliteiten inhouden om op een adequate manier personen te lokaliseren en vervolgens te redden, en dit in relatie met de dichtheid van de zeevaart en de gevaren omtrent navigatie.424
2.6.4 Verdrag voor opsporing en redding op zee of SARconventie
Redding (rescue) zelf werd nog maar recentelijk gedefinieerd in het verdrag Opsporing en redding als “een operatie om personen in nood te redden, hen voorzien van hun aanvankelijke medische en andere noden, en hen af te leveren op een veilige plaats”.425
In de SARconventie vallen ook verplichtingen te vinden voor de kuststaten. “Parties shall, as they are able to do so individually of in co-operation with other States and, as appropriate, with the organization, Participate in the development of search and recue services to ensure that assistance is rendered to any person in distress at sea. On receiving information that any person is, or appears to be in
422
Ibid., 138. International Maritime Organization, SOLAS Consolidated edition 1992, Londen, 407. 424 Hoofdstuk 5, regulatie 7 SOLAS. 425 MILTNER, B., ‘Irregular Maritime Migration: Refugee Protection Issues in Rescue and Interception’, Fordham International Law Journal, 2006, 87. 423
74
distress at sea, the responsible authorities of a Party shall take urgent steps to ensure that the necessary assistance is provided”.426
2.6.5 SOLAS en SAR amendementen: a place of safety In 2004 voegde het Maritiem en Veiligheidscomité427 van het IMO een reeks van amendementen toe aan hoofdstuk V van SOLAS en ook aan de SARconventie. Beide traden in werking op 1 juli 2006. De amendementen hebben het doel om aan geredde personen de garantie op assistentie te geven en zo de daarnaast de negatieve consequenties voor het reddende schip te minimaliseren.428 Zo werd een nieuwe paragraaf bij regulatie 33 in het leven geroepen dat gaat over de verplichtingen en procedures voor schepen in nood.429 “Contracting governments shall co-ordinate and co-operate to ensure that masters of ships providing assistance by embarking persons in distress at sea are released from their obligations with minimum further deviation from ship's intended voyage, provided that releasing the master of the ship from the obligations under the current regulation does not further endanger the safety of life at sea. The Contracting Government responsible for the search and recue region in which such assistance is rendered shall exercise primary responsibility for ensuring such co-ordination and co-operation occurs, so that survivors assisted are disembarked from the assisting ship and delivered to a place of safety, taking into account the particular circumstances of the case and guidelines developed by the Organization. In these cases the relevant Contracting Governments shall arrange for such disembarkation to be effected as soon as reasonably practicable.”430
Ook de SARcon profiteerde van de amendementen uit 2004. Deze verbeterden de coördinatie van opsporing- en reddingsoperaties en de behandeling van geredde personen. En bovenop de
426
Para 2.1.1 SARconventie IMO Maritime and Safety Committee 428 TREVISANUT, S., l.c., 237. 429 BARNES, R., 'The International Law of the Sea and migration control', l.c, 139. 430 Ibid., 139. 427
75
verplichting hierboven, werden ook personen die een schuilplaats hadden gevonden op afgelegen kustplaatsen mede opgenomen.431
Gelijkaardig luidt artikel 3.1.9 van de SARconventie nu: “Parties shall co-ordinate and co-operate to ensure that masters of ships providing assistance by embarking persons in distress at sea are released from their obligations with minimum further deviation from the ships’ intended voyage, provided that releasing the master of the ship from the obligations does not further endanger the safety of life at sea. The Party responsible for the search and rescue region on which such assistance is rendered shall exercise primary responsibility for ensuring such co-ordination and co-operation occurs, so that survivors assisted are disembarks from the assisting ship and delivered to a place of safety, talking into account the particular circumstances of the case and guidelines developed by the organization. In these cases, the relevant Parties shall arrange for such disembarkation to be effective as soon as reasonably practicable.”432
De
amendementen zijn voornamelijk belangrijk omdat ze staten verplichten geredde
personen naar een veilige plaats te brengen en dit
433
zo snel mogelijk in de mate van het
mogelijke. Over deze verplichting volgt meer in hoofdstuk 3. Om de communicatie en coördinatie van de opsporing en redding operaties te verbeteren, werd vereist dat staten zich individueel of collectief een Rescue Coordination Centres op te starten dat verantwoordelijk is voor een bepaalde regio.434
431
Ibid., l.c., 140. TREVISANUT, S., l.c., 238. 433 Ibid.., 238. BARNES, R., 'The International Law of the Sea and migration control', l.c, 139. 434 BARNES, R., 'The International Law of the Sea and migration control', l.c., 140. 432
76
2.7 Besluit
Staten kiezen steeds meer voor een extraterritoriale maatregelen, waarbij ze gesmokkelde en verhandelde personen, alvorens ze het grondgebied bereiken, gaan onderscheppen op volle zee. Daarvoor kunnen staten een beroep doen op verschillende wettelijke gronden. Artikel 110 van het VN-zeerechtverdrag vormt geen directe basis voor onderschepping van schepen die mensen smokkelen en verhandelen, maar kan via een herinterpretatie toch gebruikt worden voor de aanhouding wanneer schepen geen vlag dragen. Daarnaast vormt slavernij ook een eventuele basis waar schepen onderschept kunnen worden in gevallen ze zich bezighouden met mensenhandel. Dit is echter geen statenpraktijk en moet zeer secuur worden behandeld. Het mensensmokkelprotocol is het enige internationale verdrag waarin een duidelijke referentie wordt gemaakt naar onderschepping van schepen waarvan een vermoeden bestaat dat het zich bezighoudt met mensensmokkel. Ook maken staten onderling verschillende bilaterale verdragen die onderschepping op volle zee en in de territoriale zee van een derde land mogelijk maken, voorbeelden hiervan zijn voornamelijk te vinden in de Verenigde Staten en in het Middellands Zeegebied. Tenslotte wordt in bepaalde gevallen de internationaal
wettelijke verplichting van
redding op
zee gebruikt/misbruikt om
onderschepping te bewerkstelligen. Dit omdat vele van de schepen waarop gesmokkelde en verhandelde personen zich op bevinden op een of ander moment tijdens de reis in nood geraken. Toch moet voorzichtig omgesprongen worden met het gebruik van redding, omdat redding en onderschepping in principe niet hetzelfde doel heiligen.
77
Hoofdstuk 3: Problemen na het onderscheppen of redden van gesmokkelde en verhandelde personen: non-refoulement
3.1 Inleiding Wanneer een staat gesmokkelde of verhandelde personen heeft onderschept op volle zee, draait de kwestie voornamelijk rond welke internationale wettelijke verplichtingen worden geactiveerd voordat ze een bepaald grondgebeid binnengaan.435 De onderschepping brengt voor de staten verschillende verplichtingen onder internationaal recht met zich mee, zoals deze
onder
internationaal
mensenrecht436
en
vluchtelingenrecht.437
Voornamelijk
vluchtelingen die zich tot smokkelaars of handelaars hebben gericht (al is dit geen voorwaarde) hebben recht op een zekere mate aan bescherming, met als belangrijkste principe dit van non-refoulement.438 Toch wordt dit non-refoulementprincipe veelal door staten ondermijnt.439 Door de toepassing van verschillende immigratie controlerende maatregelen (waarvan onderschepping op volle zee er een is), die voornamelijk gericht zijn op de voorkoming van irreguliere migratie, kunnen de personen die een risico op vervolging hebben hen niet in staat stellen om een asielaanvraag te doen. Met andere woorden; dit kan leiden tot refoulement.440
Het non-refoulementprincipe is stevig gegrondvest in het internationaal mensenrecht en vluchtelingenrecht, in verdrag, in de doctrine en in gewoonterechtelijk internationaal recht. Het non-refoulementprincipe werkt onafhankelijk van enige formele erkenning van de vluchtelingenstatus.441
435
BLAY, S., BURN, J. en KEYZER, P., l.c., 19. Recht op leven, vrijheid en veiligheid Verdrag van Rome tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden van 4 november 1950, in werking getreden op 11 augustus 1955, 213 UNTS 222. GOODWINN-GILL, G.S., 'Forced Migration: Refugees, Rights and Security' in Forced Migration, Human Rights and Security, MC ADAM, J., (ed.)., Oxford, Hart Publishing, 2008, 3. 437 Verdrag van Genève inzake de status van vluchtelingen van 28 juli 1951 , in werking getreden op 22 april 1954, 189 UNTS 137. KLUG, A. en HOWE, T., l.c., 70. 438 Ibid., 70. GOODWINN-GILL, G.S., l.c., 3. 439 PUGH, M., l.c., 64. 440 UNHCR, ‘Interception of Asylum-Seekers and Refugees: the International Framework and Recommendations for a Comprehensive Approach’, International Journal of Refugee Law, 2000, 492. 441 GOODWINN-GILL, G.S., The Right to Seek Asylum: Interception at Sea and the Principle of NonRefoulement, Lezing gegeven in Palais des Académies te Brussel op 16 februari 2011, 2. 436
78
Het belangrijkste vluchtelingenrecht kan gevonden worden in de het Verdrag inzake de status van vluchtelingen van 1951 (United Nations Convention on the Status of Refugees) en het protocol van 1967. In geen van de twee documenten wordt de specifieke reikwijdte vermeldt, waardoor de vraag luidt of een kuststaat een irreguliere migrant toegang moet geven die de kust nadert van op zee.442
Daarnaast worden onderscheppingmaatregelen vaak toegepast buiten de grenzen van het grondgebeid van een Staat. De extraterritoriale toepassing van het non-refoulement en van andere rechten en verplichtingen moet zeker nagegaan worden. De vraag is dus of en in welke mate staten gebonden zijn door de non-refoulementverplichting wanneer ze aan extraterritoriale onderschepping doen.443
Een ander groot risico bij het onderscheppen van schepen is het gebrek aan enige vorm van standaardprocedures om met de onderschepte personen om te gaan. Zonder deze standaardprocedures is het een uitdaging om de potentiële vluchtelingen van nietvluchtelingen te identificeren en de vluchtelingen te behouden van non-refoulement.444 Staten zijn meer geneigd om onderschepte personen te classificeren als economische migranten en zo de kans vergroten dat mensen met een gegronde asielaanvraag ‘moedwillig’ worden overzien.445 Toch is het belangrijk dat personen met een rechtvaardige claim tot een vluchtelingenstatus niet worden teruggestuurd naar hun land van herkomst waar een mogelijke vervolging wacht.446
Redding van personen brengt ook één groot probleem met zicht mee: de mogelijke ontscheping en de kansen op refoulement die de geredde personen lopen.
442
JACOBSON, J.L., l.c., 813. KLUG, A. en HOWE, T., l.c., 71. 444 BLAY, S., BURN, J. en KEYZER, P., l.c., 14. BROUWER, A. en KUMIN, J., l.c., 13. 445 MILTNER, B., l.c., 85-86. BROUWER, A. en KUMIN, J., l.c., 7. 446 BLAY, S., BURN, J. en KEYZER, P., l.c., 19. 443
79
3.2 Wat na de onderschepping? Wanneer een staat vluchtelingen en asielzoekers onderschept die het grondgebied wilden binnenkomen, heeft de staat vier opties. De eerste optie is de onderschepte personen escorteren naar het grondgebeid van de staat.447 Maar komt dit nog overeen met het eerste doel van onderschepping, namelijk de toegang tot het grondgebied verbieden. In praktijk zal deze optie dan ook bijna niet gekozen worden. Het tweede alternatief is de vluchtelingen/asielzoekers wegsturen zonder rekening te houden met hun uiteindelijke bestemming. De verplichting van non-refoulement wordt met deze optie zeker en vast niet gehaald. Het houdt zelfs een belangrijk risico in voor de vluchtelingen omdat deze eventueel terugkeren naar hun land van herkomst. De derde optie voor een staat is de overbrenging van de vluchtelingen naar een derde staat waar aldaar een statusbepaling zal gebeuren. Het vierde en laatste alternatief is de overbrenging van de personen aan boord naar een derde staat of een locatie offshore met het oog op de verwerking en bepaling van hun status.448 Australië was een fervente aanhanger van de laatste twee alternatieven omtrent de behandeling van ongedocumenteerde aankomsten op basis van de Pacific Solution.449
3.3 Betekenis en vindplaatsen het non-refoulementprincipe 3.2.1 Verdrag inzake de status van vluchtelingen
Het principe van non-refoulement wordt over het algemeen gezien als de hoeksteen van de conventie van de status van vluchtelingen.450 Artikel 33 van deze conventie vereist dat partijstaten een vluchteling niet zal terugsturen of uitwijzen (refouler) op welke manier dan
447
UNHCR, ‘Interception of Asylum-Seekers and Refugees: the International Framework and Recommendations for a Comprehensive Approach’, International Journal of Refugee Law, 2000, 491 BLAY, S., BURN, J. en KEYZER, P., l.c., 20. 448 Ibid., 20-21. UNHCR, ‘Interception of Asylum-Seekers and Refugees: the International Framework and Recommendations for a Comprehensive Approach’, International Journal of Refugee Law, 2000, 491. 449 BLAY, S., BURN, J. en KEYZER, P., l.c., 21. 450 GAMMELTOFT-HANSEN, o.c., 44. GOODWINN-GILL, G.S., The Right to Seek Asylum: Interception at Sea and the Principle of Non-Refoulement, Lezing gegeven in Palais des Académies te Brussel op 16 februari 2011, 2.
80
ook naar de grenzen van de grondgebieden waar zijn leven of vrijheid zou worden bedreigd.451 “Geen der Verdragsluitende Staten zal, op welke wijze ook, een vluchteling uitzetten of terugleiden (refouler) naar de grenzen van een grondgebied waar zijn leven of vrijheid bedreigd zou worden op grond van zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging”452
Non-refoulement in het artikel 33 is geen absoluut principe. Zowel nationale veiligheid als publieke orde zijn lange tijd herkend als potentieel geldige redenen om een afbreuk te doen aan het non-refoulementprincipe.453 Op het principe van non-refoulement bestaat een verdragsgebonden uitzondering in artikel 33 §2. “Op Non-refoulement kan evenwel geen aanspraak worden gemaakt door een vluchteling ten aanzien van wie er ernstige redenen bestaan hem te beschouwen als een gevaar voor de veiligheid van het land waar hij zich bevindt, of die, bij gewijsde veroordeeld wegens een bijzonder ernstig misdrijf, een gevaar oplevert voor de gemeenschap van dat land.”454
3.2.2 Non-refoulement in mensenrechten
In het mensenrecht wordt het non-refoulementprincipe gegarandeerd in artikel 3 van het Verdrag tegen foltering en andere onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing van 1984. Dit artikel verbiedt het uitzetten, terugzenden (refouler) of uitlevering van personen naar staten waar ze risico lopen om onderworpen te worden aan foltering of andere onmenselijke of onterende behandeling.455
451
GOODWINN-GILL, G.S., The Right to Seek Asylum: Interception at Sea and the Principle of NonRefoulement, Lezing gegeven in Palais des Académies te Brussel op 16 februari 2011, 2. 452 Art. 33 §1 Verdrag van Genève inzake de status van vluchtelingen van 28 juli 1951 , in werking getreden op 22 april 1954, 189 UNTS 137. 453 GOODWINN-GILL, G.S. en MC ADAM, J., o.c., 234. 454 Art. 33 § 2 Verdrag van Genève inzake de status van vluchtelingen van 28 juli 1951 , in werking getreden op 22 april 1954, 189 UNTS 137. Verder gerefereerd als Vluchtelingenverdrag GOODWINN-GILL, G.S., l.c., 4. 455 TREVISANUT, S., l.c., 213.
81
Verder wordt het principe ook bevestigd door de Internationale Convenant over Civiele en Politieke rechten en op regionaal niveau door de Europese Verdrag voor de Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM).456
In het internationaal convenant inzake civiele en politieke rechten wordt geen expliciete melding gemaakt naar non-refoulement. Toch heeft het Mensenrechtencomité benadrukt dat staten in het kader van artikel 7457 individuen niet mogen blootstellen aan foltering of wrede, onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing bij terugkeer naar een ander land bij wijze van hun uitlevering, uitwijzing of refoulement. Ook het Europees Verdrag houdt geen expliciete verwijzing in naar non-refoulement. Toch wordt artikel 3, dat een verbod op foltering inhoudt458, herhaaldelijk geïnterpreteerd als een verbod op refoulement naar plaatsen waar personen mogelijks onderworpen kunnen worden aan foltering of aan inhumane of onmenselijke bestraffing.459
3.4 Non-refoulement in het kader van het mensensmokkelprotocol In hoofdstuk twee werd reeds het onderscheppingbeginsel op volle zee onder het mensensmokkelprotocol in detail besproken. Specifiek voor de smokkel over zee werden onder artikel 9 enkele veiligheidswaarborgen gesteld, zoals ‘een veilige en een humane behandeling van de personen aan boord van het schip en het niet in gevaar brengen van het schip en/of zijn cargo’.
Daarenboven wordt in het mensensmokkelprotocol ook een speciale verwijzing gemaakt naar het principe van non-refoulement. Bijkomend op de veiligheidswaarborgen voor diegene die gevonden worden aan boord van een smokkelend schip bestaat onder artikel 19 §1 nog een andere veiligheidsclausule die stelt dat “niets in het protocol inbreuk mag maken op andere
456
Ibid., 213. Art. 7 Internationaal convenant van New York inzake civiele en politieke rechten van 16 december 1966, in werking getreden op 23 maart 1976, 999 UNTS 171 “Niemand zal onderworpen worden aan foltering of aan wrede, onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing” 458 Art. 3, Verdrag van Rome tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden van 4 november 1950, in werking getreden op 11 augustus 1955, 213 UNTS 222. “Niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen.” 459 GAMMELTOFT-HANSEN, o.c., 284. 457
82
rechten, verplichtingen en verantwoordelijkheden onder internationaal recht, inclusief humanitair recht, internationaal mensenrecht en de Conventie en Protocol met betrekking tot de Status van Vluchtelingen en het principe van non-refoulement dat hierin beschreven wordt”.460 Deze bepaling in het mensensmokkelprotocol is een belangrijke clausule door het feit dat steeds meer vluchtelingen zich richten tot een mensensmokkelaar om vervolging in hun land van oorsprong te vermijden en een veiliger oord willen opzoeken.461 Ook in het Mensenhandelprotocol wordt zulke veiligheidsclausule weergegeven.462
Het feit dat sommige vluchtelingen en asielzoekers een beroep doen op smokkelaars ondermijnt het recht niet op non-refoulement. Omdat non-refoulement geldt voor alle individuen die toegang zoeken tot een staat, of dit nu op een wettige of onwettige manier gebeurt.463 Toch vormt dit nog geen garantie, onderschepping kan toch leiden tot refoulement.464 Dit omdat onderschepping soms verhindert dat vluchtelingen en asielzoekers de kans niet hebben om een daadwerkelijke claim te maken.465 Door hen dit recht te ontkennen, kunnen staten bonafide vluchtelingen en asielzoekers terugsturen naar een land waar hun leven is bedreigd.466
Het wordt echter ingewikkeld als de concepten van economische migrant en vluchteling overlappen, of wanneer staten het verschil tussen deze twee niet willen erkennen. Sommigen argumenteerden dat het Vluchtelingenverdrag nooit smokkel en handel voor ogen had, zodat het de conventie onmogelijk maakt om bepaalde verplichtingen op te leggen aan naties ten opzichte van personen die hun toevlucht nemen tot smokkelaars en handelaars. Anderen argumenteren dat de verplichtingen van staten onder Vluchtelingenverdrag gewoonweg blijven bestaan, omdat de Conventie een universeel verdrag is waaronder mensen kunnen genieten van bepaalde waarborgen en omdat verschillende mensen vallen onder het concept van vluchteling dat door het verdrag werd uiteengezet.467
460
Art. 19 §1 Mensensmokkelprotocol BROUWER, A. en KUMIN, J., l.c., 16. 461 MILTNER, B., l.c., 106. 462 BROUWER, A. en KUMIN, J., l.c., 16. 463 YOUNG, M.A., l.c., 119. 464 KLUG, A. en HOWE, T., l.c., 71. 465 YOUNG, M.A., ‘l.c., 118. 466 Ibid., 118-119. 467 YOUNG, M.A., l.c., 120.
83
3.5 Toepassingsgebied van artikel 33 De grootste onenigheid die over het principe van non-refoulement bestaat, is de juiste omvang van de verplichting in artikel 33.468 Het gaat hier voornamelijk over vraag vanaf welk punt non-refoulement in werking treedt en in welke mate staten gebonden zijn tot de toepassing van non-refoulement in extraterritoriale gebieden.469
3.5.1 Waar treedt artikel 33 in werking?
Over de plaats waar artikel 33§1 zijn toepassing kent, wordt menigmaal over gediscussieerd. Het gaat hier over het debat of het artikel reeds in werking treedt aan de grenzen van een staat of dit enkel binnen het grondgebied kan toegepast worden.
Sommige onderzoekers suggereren dat de non-refoulementverplichting in de huidige maatschappij meer en meer toegepast wordt op het moment dat asielzoekers zich aanmelden voor toegang tot het grondgebied. Hierdoor zou het principe geëvolueerd zijn naar zowel het niet terugsturen als het niet weigeren van deze personen aan de grenzen.470 Kortom het principe wordt uitgebreid van enkel non-refoulement wanneer de persoon reeds het grondgebied heeft betreden naar alle situaties die zich voordoen aan de staatsgrenzen. Het zou volgens Gammeltoft-Hansen trouwens niet logisch zijn dat een persoon die de grens illegaal heeft overgestoken een grotere bescherming zou krijgen dan een vluchteling die zich rechtmatig aanbiedt bij de grensautoriteiten.471 Deze mening wordt heden ten dage door de meeste auteurs wel gedeeld.472 Deze interpretatie heeft een belangrijk gevolg voor de maritieme context.473 De territoriale wateren vertegenwoordigen een uitbreiding van de grenzen van een kuststaat, daardoor zouden vluchtelingen die deze territoriale wateren bereiken niet meer teruggestuurd mogen worden.474
468
MILTNER, B., l.c., 93. GAMMELTOFT-HANSEN, o.c., 45. 469 Ibid., 45. 470 Ibid., 45. MILTNER, B., l.c., 93-94. TREVISANUT, S., l.c., 209. 471 GAMMELTOFT-HANSEN, o.c., 45-46. 472 TREVISANUT, S., l.c., 209. 473 MILTNER, B., l.c., 93-94. 474 Ibid., 93-94.
84
In tegenstelling beargumenteren andere auteurs dat artikel 33 niet de verplichting om vluchtelingen te ontvangen oplegt aan de partijstaten (dus dat non-refoulement alleen geldt voor het niet terugzenden en dus enkel geldt binnen een staat). Partijstaten mogen de toegang van vluchtelingen tot hun grondgebeid weigeren zolang er geen reële kans bestaat dat hun weigering zal eindigen in het terugkeren van de vluchtelinge met het gevaar op vervolging. Artikel 33 wordt dus niet geschonden wanneer vluchtelingen worden geweigerd aan de grens, tenzij de weigering het risico op een terugkeer inhoudt.475 Deze opinie wordt mooi weergegeven door volgend citaat: “art. 33 concerns refugees who have gained entry into the territory of a contracting State, legally or illegally, but not to [sic] refugees who ask entrance into this territory… In other words, if a refugee has succeeded in eluding the frontier guards, he is safe; if he is not, it is his hard luck”.476
De twee standpunten blijken echter samen te vloeien op het punt dat een weigering aan de grens is uitgesloten, wanneer deze zou kunnen eindigen in een terugkeer naar een staat waar de kans bestaat op gevaar voor de vluchteling.477
3.5.2 De extraterritoriale toepassing van non-refoulement
Het meer belangrijke en ook meer controversieel debat over artikel 33 van de vluchtelingenconventie is de extraterritoriale reikwijdte van het non-refoulementprincipe.478 Dit is een veel minder duidelijk gegeven.479 Het is dan ook belangrijk na te gaan vanaf welk punt het recht op non-refoulement ontstaat.480 Is de niet terugkeer verplichting enkel één dat geldt binnen het grondgebied van een partijstaat of is dit principe ook geldig wanneer staten acties ondernemen voorbij de grenzen van de partijstaat.481 Laat dit nu net dé cruciale vraag zijn wanneer staten extraterritoriale onderscheppingmaatregelen ondernemen, zoals
BLAY, S., BURN, J. en KEYZER, P., l.c., 19-20. 475 Ibid., 19. MILTNER, B., ‘l.c., 94. 476 GAMMELTOFT-HANSEN, o.c., 2011, 45. 477 MILTNER, B., l.c., 95. 478 GAMMELTOFT-HANSEN, o.c., 94. 479 TREVISANUT, S., l.c., 209. 480 BARNES, R., 'The International Law of the Sea and migration control', l.c., 115. 481 JACOBSON, J.L., l.c., 814. GAMMELTOFT-HANSEN, o.c., 95.
85
onderschepping op volle zee. Dat een persoon zich buiten het land van zijn nationaliteit moet bevinden om een beroep te doen op internationale bescherming als vluchteling, daar bestaat geen twijfel over.482 Gelijkaardig bestaat weinig twijfel dat de non-refoulement verplichting ontstaat binnen het grondgebeid van een staat.483 Toch blijkt uit het Vluchtelingenrecht niet dat Staten gebonden zijn door deze verplichting in internationale gebieden, zoals de volle zee.484 Het is eerst en vooral belangrijk op te merken dat in het Vluchtelingenverdrag van 1951 geen expliciete definitie staat van de territoriale reikwijdte van artikel 33.485
Het gaat hier om een discussie over een meer restrictieve interpretatie tegenover een expansieve interpretatie van het non-refoulementprincipe. Dat het non-refoulementprincipe enkel geldig is binnen het grondgebied van de staat, vormt de basis voor de restrictieve interpretatie. De expansieve interpretatie stemt voor een extraterritoriale toepassing van nonrefoulement.
3.5.2.1 Een restrictieve kijk op non-refoulement: geen extraterritoriale toepassing
Diegene die de restrictieve interpretatie volgen, zijn veleer beïnvloed door het voorbereidend werk over de Conventie.486 De statenpraktijk doet daarnaast ook vermoeden dat staten de extraterritoriale toepassing van non-refoulement niet genegen zijn. “State practice and predominant Legal opinion are that the principle of nonrefoulement in the Geneva Refugee Convention does not apply on the high seas to persons alleging persecution, since the high seas are extraterritorial”487
De
Amerikaanse
overheid
argumenteerde
reeds
in
het
kader
van
het
onderscheppingprogramma van Haïtianen dat de verplichting tot non-refoulement enkel van toepassing was binnen de grenzen van een Staat.488 In 1993 verwierp het Amerikaans
482
Art. 1 A(2) Vluchtelingenverdrag BARNES, R., 'The International Law of the Sea and migration control,' l.c., 115. 484 Ibid., 115. 485 KLUG, A. en HOWE, T., l.c., 71. BROUWER, A. en KUMIN, J., l.c., 15. 486 JACOBSON, J.L., l.c., 814. 487 FISCHER-LESCANO, A., LÖHR, T. en TOHIDIPUR, T., ‘Border Controls at Sea : Requirements under International Human Rights and Refugee Law’, International Journal of Refugee Law, 2009, 265. 488 GOODWINN-GILL, G.S. en MC ADAM, J., o.c., 247. 483
86
Hooggerechtshof nogmaals de extraterritoriale toepassing van artikel 33 uit de Vluchtelingenconventie in Sale v. Haitian Centers Council.489 “If the first paragraph did apply on the high seas, no nation could invoke the second paragraph's exception with respect to an alien there: An alien intercepted on the high seas is in no country at all. If Article 33.1 applied extraterritorially, therefore, Article 33.2 would create an absurd anomaly: Dangerous aliens on the high seas would be entitled to the benefits of 33.1, while those residing in the country that sought to expel them would not. It is more reasonable to assume that the coverage of 33.2 was limited to those already in the country, because it was understood that 33.1 obligated the signatory state only with respect to aliens within its territory.”490 Het Hooggerechtshof zei dat de onderschepping en het terugsturen van Haïtiaanse asielzoekers door de Amerikaanse kustwacht artikel 33 van de Vluchtelingenconventie niet schendt. De argumentatie hier is dat de woorden ‘return’ en ‘refouler’491 niet dezelfde draagwijdte hebben, zodat ‘return’ –dat een minder brede betekenis zou hebben in de contextgeen acties beslaat die worden uitgevoerd op de volle zee in het kader van ‘refouler’. Als dan geen extraterritoriale toepassing geldt, houdt niets de Verenigde Staten tegen om bepaalde acties (zoals ‘return’) uit te oefenen op volle zee.492 Ook Australië nam een gelijkaardige stelling in met de Pacific Solution. De Autralische wet maakte het mogelijk om de asielzoekers te onderscheppen, maar ontnam hen wel de mogelijkheid tot een Australische procedure voor het bepalen van de.493 Vanaf dit punt bestonden twee mogelijkheden. De eerste bestond erin dat de onderschepte personen naar landen die deelnamen in de Pacific Solution werden, om aldaar asiel aan te vragen. De tweede oplossing was het terugzenden van de schepen naar de volle zee (een zogenaamde pushback).494 Het mogelijke gevolg hiervan is wel dat de asielzoekers mogelijks worden blootgesteld aan refoulement.495
489
US Supreme Court, 21 juni 1993, 508 US 155. BARNES, R., 'The International Law of the Sea and migration control', l.c., 115. GOODWINN-GILL, G.S. en MC ADAM, J., o.c., 247. 490 US Supreme Court, 21 juni 1993, 508 US 155. 491 Het Franse word refouler zou termen als wegdringen, verdrijven, terugdrijven en uitdrijven bevatten. TREVISANUT, S., l.c., 243. 492 US Supreme Court, 21 juni 1993, 508 US 155. MILTNER, B., l.c., 95-96. TREVISANUT, S., l.c., 243. 493 MATHEW, P., l.c., 665. 494 RYAN, B., 'Extraterritorial immigration control: What Role for Legal Guarantees', l.c., 30. 495 MATHEW, P., l.c., 666.
87
3.5.2.2 De expansieve interpretatie: non-refoulement moet ook extraterritoriaal toegepast worden
De aanhangers van een meer expansieve interpretatie baseren hun mening op de evolutie van de praktijk en het gewoonterechtelijk recht en op de implicaties van het basis mensenrecht.496 Het doel en de betekenis van de Verdrag inzake de status van de vluchtelingen zou ten eerste teniet gedaan worden als staten door acties buiten hun grondgebied bepaalde wettelijke waarborgen (waaronder non-refoulement) kunnen ontlopen. Daarnaast is er de duidelijke taal van artikel 33 §1 dat terugkeer (refoulement) verbiedt op elke manier hoe dan ook.497 “No Contracting State shall expel or return (“refouler”) a refugee in any manner whatsoever to the frontiers of territories where his [or her] life or freedom would be threatened…”.498 Het nonrefoulementprincipe geldt dan voor alle acties die staten ondernemen, zowel aan de landsgrenzen als in de maritieme zones, inclusief de volle zee.499 De extraterritoriale toepassing van non-refoulement wordt ook verdedigd door het UNHCR500 en de Inter-Amerikaanse Commissie voor Mensenrechten501. Deze twee standpunten richten zich voornamelijk naar non-refoulement met relatie tot onderschepping op volle zee.502 Het Uitvoerend Comité van de UNHCR heeft het belang van het respecteren van het nonrefoulementprincipe sterk benadrukt in de context van maritieme operaties op de volle zee503: “ … interception measures should not result in asylum-seekers and refugees being denied access to international protection being returned, directly or indirectly, to the frontiers of territories where their life or freedom would be threatened on 496
JACOBSON, J.L., l.c., 814. BLAY, S., BURN, J. en KEYZER, P., l.c., 20. 498 UNHCR, Advisory Opinion on the Extraterritorial Application of Non-refoulement obligations under the 1951 Convention relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol. Genève, januari 2007, 17p. verkrijgbaar op: http://www.unhcr.org/refworld/docid/45f17a1a4.html 499 GOODWINN-GILL, G.S., The Right to Seek Asylum: Interception at Sea and the Principle of NonRefoulement, Lezing gegeven in Palais des Académies te Brussel op 16 februari 2011, 2. GOODWINN-GILL, G.S. en MC ADAM, J., o.c., 246. GAMMELTOFT-HANSEN, o.c., 54. 500 UNHCR, Advisory Opinion on the Extraterritorial Application of Non-refoulement obligations under the 1951 Convention relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol. Genève, januari 2007, 17p. verkrijgbaar op: http://www.unhcr.org/refworld/docid/45f17a1a4.html 501 Inter-American Commission on Human Rights 502 GAMMELTOFT-HANSEN, o.c., 95. BLAY, S., BURN, J. en KEYZER, P., l.c., 20. UNHCR, Advisory Opinion on the Extraterritorial Application of Non-refoulement obligations under the 1951 Convention relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol. Genève, januari 2007, 17p. verkrijgbaar op: http://www.unhcr.org/refworld/docid/45f17a1a4.html 503 GOODWINN-GILL, G.S., o.c., 2. GAMMELTOFT-HANSEN, o.c., 95. 497
88
account of a Convention ground, or where the person has other grounds for protection based son international law”504 De positie die werd ingenomen in het Sale v. Haitian Centers Council werd luid en duidelijk afgekeurd door de Inter-Amerikaanse Commissie voor Mensenrechten. Deze commissie concludeerde dat artikel 33 §1 van de Vluchtelingenconventie geen geografische beperkingen kent.505
Het extraterritoriale effect van artikel 33 wordt verder ook ondersteund door het nonrefoulementprincipe dat ook werd uiteengezet in andere Verdragen omtrent mensenrechten.506 Een extraterritoriale toepassingsgrond kan gevonden worden in het Internationale Convenant over Civiele en Politieke rechten en in het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens. Uit deze instrumenten blijkt dat de rechtsmacht van de staat niet gelimiteerd wordt door de grenzen van een staat, maar dat deze kan uitgebreid worden met acties ondernomen op de volle zee (voorbij de 12 mijl zone) en in het grondgebied van een andere staat.507 Zodoende zou non-refoulement mee uitgebreid worden naar de gebieden waar de staat jurisdictie kan uitoefenen en aldus een extraterritoriale toepassing kennen.508 Ook in het Verdrag tegen Foltering wordt een verwijzing naar het non-refoulementprincipe gemaakt in artikel 3 zoals hierboven reeds werd uiteengezet.509 In dit instrument wordt geen expliciete geografische afbakening voor de toepassing hiervan gegeven, waardoor artikel 3 van de conventie van toepassing zou zijn voor staatsactie overal waar het toegepast wordt.510 Zodoende kan voor het non-refoulementprincipe ook een extraterritoriale toepassing worden afgeleid.511
504
GOODWINN-GILL, G.S., The Right to Seek Asylum: Interception at Sea and the Principle of NonRefoulement, Lezing gegeven in Palais des Académies te Brussel op 16 februari 2011, 2. UNHCR, Conclusion on Protection Safeguard in Interception Measures. Oktober 2003. (No. 97 (LIV)) verkrijgbaar op: http://www.unhcr.org/refworld/docid/3f93b2894. UNHCR, Conclusions Adopted by the Executive Committee on the International Protection of Refugees, December 2009, 156. 505 MILTNER, B., l.c., 96. 506 GAMMELTOFT-HANSEN, o.c., 95. 507 FISCHER-LESCANO, A., LÖHR, T. en TOHIDIPUR, T., l.c., 272. GAMMELTOFT-HANSEN, o.c., 84-95 508 GAMMELTOFT-HANSEN, o.c., 84-95. UNHCR, Submission by the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees in the case of Hirsi and Others v. Italy. Maart 2010, 8. verkrijgbaar op: http://www.unhcr.org/refworld/docid/4b97778d2.html 509 Art. 3 Verdrag van New York tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing van 10 december 1984, in werking getreden op 26 juni 1987, 1465 UNTS 85. 510 GAMMELTOFT-HANSEN, o.c., 86. 511 Ibid., 91.
89
Professor Hathaway heeft tenslotte een iets meer genuanceerde mening over non-refoulement. Volgens Professor Hathaway512 hebben vluchtelingen toegang tot een uitgebreid scala aan rechten, waarvan de aard en omvang afhangt van de graad van aanhankelijkheid van de vluchteling aan de asielverlenende staat.513 Hij beargumenteert dat artikel 33 van de Vluchtelingenconventie één van de kernrechten is waarover ze beschikken onafhankelijk hun graad
van
aanhankelijkheid
aan
een
staat,
zodat
bepaalde
rechten
en
beschermingsmaatregelen die in werking treden nog voor vluchtelingen een bepaalde staat bereiken.514 Hathaway concludeert op basis van de vluchtelingenconventie en het internationaal recht dat de overheden van de partijstaten gebonden zijn, om deze rechten niet enkel in gebied waar ze formele (de jure) jurisdictie hebben te laten gelden, maar ook in die gebieden buiten hun grondgebied waar ze in de praktijk hun jurisdictie laten gelden. Dit zou dus ook de situaties inhouden waar een staat de jurisdictie overneemt over personen buiten hun territorium, zoals op de volle zee.515
Het feit dat het non-refoulementprincipe zou gelden op de volle zee, wil niet zeggen dat de onderscheppende staat moet optreden als gastheer voor onderschepte migranten. De enige verplichting is de niet terugzending van vluchtelingen naar landen waar hun leven bedreigd is. De onderscheppende staat mag hen uitsluitend niet beletten ergens anders asiel aan te vragen en zo dus de onderschepte personen onder dwang terug te sturen naar het land van oorsprong. Bijgevolg is het terugsturen van schepen naar de volle zee niet noodzakelijk een inbreuk op het principe van non-refoulement.516 Wel vormt het een probleem als het schip vervolgens naar een derde staat vaart of onderschept wordt door een derde staat die hen wel terugstuurt (refouler).517
512
Voor een uitgebreide uiteenzetting zie: HATHAWAY, J.C., The Rights of Refugees under International Law, Cambridge, Cambridge University Pres, 2005, 1158p. 513 HATHAWAY, J.C., The Rights of Refugees under International Law, Cambridge, Cambridge University Pres, 2005, 160. BLAY, S., BURN, J. en KEYZER, P., l.c., 20. 514 HATHAWAY, J.C., o.c., 304. BLAY, S., BURN, J. en KEYZER, P., l.c., 20. 515 Ibid., 20. HATHAWAY, J.C., o.c.s, 169-170. 516 TREVISANUT, S., l.c., 244. 517 GUILFOYLE, D., o.c., 223.
90
3.5.2.3 Naar een nieuwe opvatting omtrent de extraterritoriale toepassing?: Hirsi and others vs. Italy
Het verhaal begint op 6 mei 2009 wanneer 24 immigranten (in een groep van ongeveer 200 immigranten) vanuit Somalië en Eritrea vanuit Libië naar Italië proberen te varen. Vijfendertig kilometer van Lampedusa (op Volle zee) worden ze onderschept door de Italiaanse kustwacht en onmiddellijk teruggestuurd naar Libië. Onder hen ook verschillende personen die mogelijk nood hebben aan internationale bescherming.518 Dit was mogelijk door de overeenkomst tussen Italië en Libië. Terug in Libië - waar de meesten onder hen in een arresthuis verbleven- kwamen ze in contact met twee Italiaanse immigratie advocaten die hun zaak voor het Europees Hof van de Rechten van de Mens brachten.519
Verschillende mensenrechtenorganisaties veroordelen de praktijken van Italië (en zijn ondertussen toegetreden als derde partij), omdat ze de levens van irreguliere immigranten op het spel zetten. Libië heeft trouwens geen reputatie wanneer het gaat over het beschermen van illegale immigranten.520
De aanklacht luidt dat Italië artikel 3 van de Europese Conventie voor Mensenrechten heeft geschonden. Dit artikel verbiedt “marteling of inhumane of vernederende behandeling of bestraffing”. Door de onderschepping en op zee en directe terugkeer naar Libië liepen de teruggestuurde personen een groot risico op zulks een behandeling in Libië. In Libië lopen ze daarnaast ook de kans teruggestuurd te worden naar hun land van oorsprong, met de kans aldaar een slechte behandeling te krijgen. Artikel 4 verbiedt daarnaast ook de collectieve uitwijzing van buitenlanders. Volgens het vluchtelingenrecht is het ook illegaal om
518
UNHCR, Submission by the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees in the case of Hirsi and Others v. Italy. Maart 2010, 2-3s. verkrijgbaar op: http://www.unhcr.org/refworld/docid/4b97778d2.html 519 SCHENKEL, M., (2010/03/24) Seaborne interception of immigrants tested in court [WWW]. Nrc: http://vorige.nrc.nl/international/article2510593.ece [04/08/10] 520 SCHENKEL, M., (2010/03/24) Seaborne interception of immigrants tested in court [WWW]. Nrc: http://vorige.nrc.nl/international/article2510593.ece [04/08/10]
91
asielzoekers terug te sturen naar een land waar ze eventueel worden vervolgd.521 Dit is dus het principe van non-refoulement.522
Op 22 juni werd reeds een hoorzitting van de derde partijen gehouden voor Grand Chamber van het Europees Hof van de rechten van de mens.523 Wanneer de zaak wordt uitgesproken is op dit moment nog niet duidelijk. De uitspraak in deze zaak zou wel eens een belangrijk precedent kunnen scheppen voor de praktijken van andere landen.524
3.6 Standaardprocedures voor onderschepping In de inleiding werd reeds vermeld dat standaardprocedures bij onderschepping een dode letter zijn. Het Uitvoerend Comité heeft hieraan een oplossing willen bieden door in hun conclusie voor beschermingswaarborgen bij onderscheppingmaatregelen de belangen van staten in verband met onderschepping te verenigen en vervolgens hebben ze acht leidende principes voorgesteld om een behoorlijke behandeling van onderschepte personen (vluchtelingen en asielzoekers) te verzekeren.525
i) De staat die primair verantwoordelijk is voor beschermingsmaatregelen is deze waar de onderschepping op het grondgebied of in de territoriale wateren plaatsvindt; ii) de onderschepte personen moeten menswaardig worden behandeld in overeenstemming met de mensenrechten; iii) Staten moeten de fundamentele verschillen tussen vluchtelingen/asielzoekers en andere migranten in rekening houden, omdat vluchtelingen nood hebben aan international bescherming en migranten kunnen rekenen op bescherming van de eigen staat; 521
SCHENKEL, M., (2010/03/24) Seaborne interception of immigrants tested in court [WWW]. Nrc: http://vorige.nrc.nl/international/article2510593.ece [04/08/10] FRENZEN, N. (2011/06/23) Hirsi v Italy: UNHCR’s Oral Intervention Before ECtHR Grand Chamber [WWW]. Migrants at Sea: http://migrantsatsea.wordpress.com/2011/06/23/hirsi-v-italy-unhcrs-oral-intervention-beforeecthr-grand-chamber/ [12/07/11] 522 UNHCR, Submission by the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees in the case of Hirsi and Others v. Italy. Maart 2010, 10. verkrijgbaar op: http://www.unhcr.org/refworld/docid/4b97778d2.html 523 FRENZEN, N. (2011/06/23) Hirsi v Italy: UNHCR’s Oral Intervention Before ECtHR Grand Chamber [WWW]. Migrants at Sea: http://migrantsatsea.wordpress.com/2011/06/23/hirsi-v-italy-unhcrs-oral-interventionbefore-ecthr-grand-chamber/ [12/07/11] 524 SCHENKEL, M., (2010/03/24) Seaborne interception of immigrants tested in court [WWW]. Nrc: http://vorige.nrc.nl/international/article2510593.ece [04/08/10] 525 BROUWER, A. en KUMIN, J., l.c., 18. GOODWINN-GILL, G.S. en MC ADAM, J., o.c., 2007, 373.
92
iv) onderschepping mag niet leiden in het ontzeggen van toegang tot internationale bescherming of leiden tot het terugsturen van vluchtelingen en asielzoekers naar landen waar hun leven of vrijheid wordt bedreigd (non-refoulement moet gerespecteerd worden). Onderschepte personen met nood aan internationale beschermingmoeten daarnaast ook toegang krijgen tot duurzame oplossingen; v) Staten moeten rekening houden met de speciale noden van vrouwen, kinderen en kwetsbare personen; vi) De personen die onderschept werden, mogen niet aansprakelijk zijn voor criminele vervolging of gestraft voor hun illegale toegang; vii) De personen die geen nood hebben aan internationale bescherming moeten zo snel mogelijk teruggestuurd worden; viii)
De
personen
die
optreden
voor
de
staat
door
het
uitvoeren
van
onderscheppingmaatregelen moeten speciale training krijgen in mensenrechten en vluchtelingenbescherming.526
Toch zijn acht leidende principes niet perfect, zo zijn nog enkele hiaten en zwakke punten aanwezig.527 Zo wordt bijvoorbeeld geen notie gemaakt over onderschepping op volle zee. De vraag kan gesteld worden welke staat hier primair verantwoordelijk is voor de beschermingsmaatregelen. Is dit de dan de taak van de onderscheppende staat?
3.7 Het probleem van redding op zee: de ontscheping De redding op zee, die in het hoofdstuk twee werd uiteengezet, kan dan wel van een leien dakje lopen. De verplichtingen omtrent de redding zijn dan ook duidelijk genoeg; Het is pas na de redding dat problemen kunnen ontstaan. De vraag waar de geredde personen moeten ontscheept worden zorgt voor een heikel punt. Daarbovenop blijkt dat ontscheping ook nauw samenhangt met het principe van non-refoulement.
Voor de verplichting tot redding ergens werd gecodificeerd was het de algemene gewoonte dat de geredde personen werden ontscheept in de eerstvolgende aanleghaven. Toen redding 526
UNHCR, Conclusion on Protection Safeguard in Interception Measures. Oktober 2003. (No. 97 (LIV)) verkrijgbaar op: http://www.unhcr.org/refworld/docid/3f93b2894. GOODWINN-GILL, G.S. en MC ADAM, J., o.c., 373. 527 BROUWER, A. en KUMIN, J., l.c., 18.
93
dan uiteindelijk toch in een aantal internationale verdragen werd gegoten bleek, van het concept ontscheping geen spoor te vinden.528 De eerst aangedane haven blijft nog steeds de meest voorkomende praktijk (het is als een ongeschreven regel).529 Volgens het UNHRC komt dit door het feit dat de ontscheping tot in de jaren tachtig als evident wordt beschouwd. Zodoende was het niet nodig om in de verschillende instrumenten een verplichting op te leggen aan het land van de eerst aangedane haven om ontscheping van geredde personen toe te laten.530 De kapitein van het schip moet personen in nood op zee redden, maar zowel de vlagstaat als de kuststaat zijn niet verplicht om de geredde personen op te nemen op hun grondgebied.531
Het ontschepingprobleem komt daarna steeds meer onder druk te staan door de aanwezigheid van over zee vervoerde vluchtelingen en migranten.532 Door de stijging van het aantal ‘boat people’ en bootvluchtelingen in de jaren zeventig bleken de onduidelijke regels of overeenkomsten voor ontscheping voor andere problemen te zorgen.533 In normale omstandigheden vormt de ontscheping geen probleem, personen die gered worden op zee zullen niets anders willen dan zo snel mogelijk terug te keren naar hun land van herkomst. In het geval mensen gesmokkeld en verhandeld worden liggen andere drijfveren aan de grond van hun reis en zullen deze economische en politieke migranten niets liever willen dan aan te komen in een andere staat, waar de meesten onder hen asiel zullen aanvragen.534 Als deze gesmokkelde of verhandelde vluchtelingen worden ontscheept, zal het ontvangende land met verstrekkende beschermingsmaatregelen over deze personen opgezadeld zitten.535
Het perverse, maar anderzijds ook logische gevolg is dat kuststaten geen ontscheping meer toelaten.536 Het probleem wordt daarmede opgeschoven naar de reddende schepen. De geredde personen blijven aan boord van het schip wat een druk legt op de financiële middelen 528
MILTNER, B., l.c., 86-87. BARNES, R., ‘Refugee Law at Sea’, l.c., 51-52. 530 UNHCR, Problems Related to the Rescue of Asylum-Seekers in Distress at Sea. September 1983 (EC/SCP/30) verkrijgbaar op: http://www.unhcr.org/refworld/docid/3ae68ccf8.html 531 PAPASTAVRIDIS, E., l.c. 204-205. 532 MILTNER, B., l.c., 89. 533 GAMMELTOFT-HANSEN, o.c., 142. 534 COPPENS, J. en SOMERS, E., ‘Towards New Rules on Disembarkation of Persons Rescued at Sea?’ The International Journal of Marine and Coastal Law, 2010, 379. PAPASTAVRIDIS, E., ‘Interception of Human Beings on the High Seas: a Contemporary Analysis Under International Law’, l.c., 204-205. 535 BALDACCINI, A., l.c., 248. BARNES, R., 'The International Law of the Sea and migration control', l.c.s, 145. 536 MILTNER, B., l.c., 89. 529
94
en het aanwezige personeel voor de verzorging en bekommernis van de geredde personen. Daarnaast worden de schema’s van de handelsschepen danig verstoord doordat schepen van de ene haven naar de andere haven varen op zoek naar een plaats waar ontscheping wordt toegelaten.537 De consequenties hierdoor zijn niet in het minst verontrustend.
Het is die onduidelijkheid rond ontscheping dat een kritiek gebrek aan bescherming voor vluchtelingen gered op zee vormt, omdat ze blootgesteld worden aan bepaalde risico’s. Deze kunnen variëren van refoulement to geweld of mishandeling538 aan boord van een schip.539 Een andere trend is het achterlaten op zee van diegenen in nood of het gewoonweg negeren van migranten in nood (waarmee schepen het internationaal recht schenden), omdat schepen het risico niet willen lopen om de geredde personen nergens de toestemming krijgen de personen aan boord te ontschepen.540
Met de komst van de in het vorig besproken amendementen van het MSC werd besloten dat personen aan boord naar een veilige plaats (place of safety) moeten gebracht worden. Een veilige plaats kan worden gedefinieerd als een locatie waar de redding als beëindigd wordt beschouwd, waar de veiligheid voor de personen niet meer wordt bedreigd, waar basis noden (zoals eten, onderdak en medische verzorging) aanwezig zijn en waar transport geregeld kan worden om de overlevenden naar hun volgende of laatste bestemming te brengen.541 Deze veilige plaats kan in bepaalde omstandigheden het reddende schip zelf zijn, al kan dit steeds maar een tijdelijke maatregel zijn.542 De notie ‘waar de veiligheid voor personen niet meer wordt bedreigd’ kan ook geïnterpreteerd worden als een plaats in overeenstemming met het vluchtelingenrecht.543 Dus zou dit ook het niet schenden van het non-refoulementprincipe inhouden.544 In welke staat deze ontscheping zou moeten gebeuren wordt niet verder
537
UNHCR, Problems Related to the Rescue of Asylum-Seekers in Distress at Sea. September 1983 (EC/SCP/30) verkrijgbaar op: http://www.unhcr.org/refworld/docid/3ae68ccf8.html 538 Onder geweld en mishandeling aan boord kan onder andere het gebrek aan gepaste medische en basisverzorging, het risico om overboord gegooid of verwond te worden,.. verstaan worden. 539 MILTNER, B., l.c., 90. 540 COPPENS, J. en SOMERS, E., l.c., 380. MILTNER, B., l.c., 91. 541 International Maritime Organization (IMO), Resolution MSC.167(78): Guidelines on the Treatment of Persons Rescued At Sea. Mei 2004, 12p. verkrijgbaar op: http://www.unhcr.org/refworld/docid/432acb464.html COPPENS, J. en SOMERS, E., l.c., 378-379. 542 TREVISANUT, S., l.c., 238. 543 FISCHER-LESCANO, A., LÖHR, T. en TOHIDIPUR, T., l.c., 290. 544 COPPENS, J. en SOMERS, E., l.c., 386.
95
gespecificeerd door het internationaal recht.545 Daarenboven bracht dit ook geen absolute verplichting mee voor staten om personen te laten ontschepen.546
Het Maritiem Veiligheidscomité heeft ‘Guidelines on the treatment of persons recued at sea’ gepubliceerd. Daarin wordt vermeld dat geredde personen naar een plaats waar verdere transfer kan worden voorzien moeten gebracht worden. Het doel is te voorkomen dat vluchtelingen
die
gered
worden
op
zee
ergens
worden
ontscheept
waar
vluchtelingenbescherming geen garantie is.547
Naast het ontschepingprobleem bestaat nog een andere moeilijkheid dat het reddingsregime onderuit kan halen. Gezien onderschepping een meer en meer gevestigde praktijk wordt, bestaat de ongerustheid dat sommige onderscheppingsancties worden geclassificeerd als reddingsoperaties en visa versa. Dit zowel in de praktijk als beleidsmatig. Zo kan de vraag of het onderschepping of redding was, gesteld worden in volgende situatie: een schip dat verdacht wordt van het vervoeren van ongedocumenteerde irreguliere migranten verkeert in nood op zee, maar zou in ieder geval worden onderschept ook al verkeerde het niet in nood. Een staat kan gestimuleerd worden om zijn acties te kenmerken als redding op zee, voornamelijk als het een betere tussenkomst met het schip toelaat en lagere verantwoordelijkheid t.a.v. ontscheping en tijdelijke bescherming van de opzittende.548
3.8 Besluit
Het grootste en probleem omtrent onderschepping is het principe van non-refoulement. Dit principe kan teruggevonden worden in het belangrijkste vluchtelingen- en mensenrecht. Het is voornamelijk belangrijk voor de vluchtelingen en asielzoekers aan boord van de schepen die zich inhouden met smokkel en handel, omdat het principe het verbod inhoudt om personen terug te sturen naar een staat waar ze mogelijk eens te wachten staat. Of dit principe in artikel 33 van het Verdrag inzake de status van vluchtelingen ook extraterritoriaal kan toegepast kan worden –wat een gevolg is van onderschepping op volle zee- wordt nog steeds betwist. Statenpraktijk heeft uitgewezen dat een extraterritoriale toepassing van non-refoulement niet 545
BALDACCINI, A., l.c., 248. COPPENS, J. en SOMERS, E., l.c., 2010, 379. 547 FISCHER-LESCANO, A., LÖHR, T. en TOHIDIPUR, T., l.c., 290. 548 MILTNER, B., l.c., 92. 546
96
genegen is, denk maar aan Sale vs. Haitian Counsil Centre. Daar tegenover staat een extraterritoriale toepassing die voornamelijk wordt erkend door de doelstelling van het verdrag en gesteund word door de interpretatie van ander mensenrecht waarin het nonrefoulementprincipe wordt beschreven. Daarnaast streven ook verschillende instellingen, waaronder het UNHCR voor een extraterritoriale toepassing. Misschien dat de discussie nu een weer een voor of tegenstander rijker wordt met de uitspraak in de nog hangende zaak Hirsi and others vs. Italy. Ook redding op zee leidt tot moeilijkheden, wanneer het punt van ontscheping is bereikt. Staten staan afwijzend tegenover ontscheping die gesmokkelde en verhandelde personen in nood hebben gered. Dit omdat staten niet de verantwoordelijkheid willen dragen voor een eventuele asielprocedure. Hieraan is deels een antwoord geboden door de amendementen waarin beschreven werd dat geredde personen naar een place of safety gebracht moesten worden, maar dit vormt nog geen garantie op non-refoulement.
97
Algemeen Besluit
Irreguliere migratie is een groeiend fenomeen dat voornamelijk wordt toegeschreven aan een strikter asiel- en immigratiebeleid dat verscheidene staten de laatste jaren toepassen. Mensensmokkelaars en mensenhandelaars (meestal verbonden aan een criminele organisatie) spelen hierop gretig in door hun diensten aan te bieden. Tussen deze smokkel en handel van mensen bestaan theoretisch grote verschillen, al zijn deze in de praktijk eerder subtiel.
Hoewel mensensmokkel en –handel zowel via land, zee en lucht kan gebeuren, is deze over zee het meest verontrustend. Het is niet alleen de gevaarlijke reis die deze mensen moeten doormaken, maar ook de kans op verschillende schendingen van mensenrechten. Terwijl voor de mensensmokkelaar hier bijna geen risico’s aan verbonden zijn. Een nieuw fenomeen zijn de gemengde migratiebewegingen, waarbij vluchtelingen ook een beroep doen op een mensensmokkelaar of gerekruteerd worden door een mensenhandelaar, en zo samen met economische migranten op zee worden gestuurd.
Staten zien dit probleem voornamelijk als een crimineel fenomeen dat de territoriale integriteit van een staat schaadt. Ze reageren hier voornamelijk op door middel van een strengere rechtshandhaving en een strikter grenscontrolebeleid, en beginnen dit zelfs buiten de staatsgrenzen toe te passen. In mindere mate worden ook de mensenrechten in rekening gebracht. Dit is ook terug te vinden in het Mensenhandelprotocol en Mensensmokkelprotocol van 2000 die werden uitgegeven in het kader van een internationale strijd tegen grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit.
Eén van deze middelen die staten kunnen inzetten om gesmokkelde en verhandelde personen van hun grondgebied te houden, is onderschepping. Dit is een mechanisme dat mensen belet een bepaald grondgebied te bereiken. Staten oefenen onderschepping vaak uit in internationale gebieden, zoals volle zee. Voor onderschepping op volle zee bestaan verschillende wettelijke basissen waarop dit kan gebeuren. De eerste bestaan onder het VN-zeerechtverdrag. Daar zou artikel 110, dat staten toestemming geeft schepen aan te houden en eventueel volgend daarop een bezoekrecht en onderzoeksrecht uit te oefenen (als uitzondering op de vrijheid van de volle zee en een exclusieve jurisdictie van de vlagstaat), een grond vormen in het geval de scheepjes waarop
98
de migranten over zee vervoerd worden geen vlag vaart. Echter de verdere rechtsmacht van de onderscheppende staat is hierin nog niet duidelijk. Daarnaast zou mogelijks ook slavernij, ook een grond van aanhouding volgens artikel 110, aan een nieuwe interpretatie onderworpen kunnen worden. Op basis daarvan zouden schepen die slachtoffers van mensenhandel onderschept worden op basis van artikel 110. Met deze interpretatie moet wel voorzichtig worden omgesprongen, zo dus is de toepassing ervan nog nooit voorgekomen in de praktijk. Het Mensensmokkelprotocol is het enige internationaal wettelijke instrument waar een letterlijke verwijzing staat naar onderschepping van schepen die zich bezighouden met mensensmokkel. De volledige onderschepping wordt vervolgens geregeld onder hoofdstuk II van het protocol, dat een volledige begeleiding voor het aanhouden van schepen aan partijstaten voorziet. Ook worden tal van bilaterale verdragen afgesloten tussen staten om gesmokkelde en verhandelde personen te onderscheppen op volle zee en in territoriale wateren van derde landen. Ten slotte voeren verschillende staten een onderscheppingbeleid op basis van redding op zee. Redding op zee wordt verplicht door verschillende internationale verdragen, maar is in principe niet bedoeld voor het onderscheppen van gesmokkelde en verhandelde personen, tenzij deze in gevaar of nood komen.
Als deze onderschepping heeft plaatsgevonden blijft één van de grote problemen het principe van non-refoulement. Vluchtelingen lopen een grote kans op refouler bij gebrek aan standaardafspraken en eensgezindheid omtrent een extraterritoriale toepassing. Nonrefoulement is een algemeen aanvaard principe dat wordt teruggevonden in het Verdrag inzake de status van vluchtelingen en ander mensenrecht. Het verbiedt dat personen worden teruggestuurd of uitgewezen naar een grondgebeid waar zijn/haar leven of vrijheid wordt bedreigd. Het principe geldt duidelijk wanneer vluchtelingen en asielzoekers zich reeds op een grondgebied bevinden dat niet het land van oorsprong is. Het wordt echter betwist wanneer ze zich aan de grens aanbieden en al zeker wanneer ze zich in internationale gebieden bevinden. Voornamelijk dit laatste punt van extraterritoriale toepassing vormt een heikel punt in de hele onderschepping. Uit de statenpraktijk blijkt dat vele staten geen extraterritoriale toepassing genegen zijn. Het is dan ook makkelijker mensen terug te sturen, dan ze voor een asielprocedure op te nemen. Daartegenover staat een extraterritoriale toepassing die reeds naar voren komt uit het Verdrag inzake de Status van Vluchtelingen zelf en uit ander mensenrecht. Daarnaast is ook het UNHCR een hevige voorstander van een extraterritoriale toepassing. Een antwoord op deze discussie is tot nu toe steeds dode letter 99
gebleven,al kan de nog hangende zaak Hirsi and others vs. Italy hier mogelijk verandering in brengen. Ten slotte brengt redding op zee ook een probleem met zicht mee: de ontscheping. Door een gebrek aan standaarden en een afwijzende houding van staten ten opzichte van de ontscheping van gesmokkelde en verhandelde personen, kan mogelijks het non-refoulementprincipe worden door redding op zee.
100
Bibliografie
Wetenschappelijke bronnen: boeken, verzamelwerken en tijdschriften
ALLAIN, J., Silvia Scarpa, Trafficking in Human Beings: Modern Slavery, European Journal of International Law, 2009, 453-457.
ARONOWITZ, A.A., Human Trafficking, Human Misery: the Global Trade in Human Beings, Westport, Praeger Publishers, 2009, 285p.
ARONOWITZ, A.A., ‘The United Nations Global Program Against Trafficking in Human Beings: Results from Phase I of “Coalitions Against Trafficking in Human Beings in the Philippines”’ in Migration, Culture Conflict, Crime and Terrorism, FREILICH, J.D. en GUERETTE, R.T., (eds.), Aldershot, Ashgate, 2006, 135-155.
BALDACCINI, A., 'Extraterritorial Border Controls in the EU: The Role of Frontex in Operations at Sea' in Extraterritorial Immigration Control: Legal Challenges, RYAN, B. en MITSILEGAS, V., (ed.), Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, 2010, 229-255.
BALKIN, R., ‘The International Maritime Organization and Maritime Security’, Tulane Maritime Journal, 2006, 1-34.
BARNES, R., ‘Refugee Law at Sea’, International and Comparative Law Quarterly, 2004,s 47-77.
BARNES, R., 'The International Law of the Sea and migration control' in Extraterritorial Immigration Control: Legal Challenges, RYAN, B. en MITSILEGAS, V., (ed.), Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, 2010, 103-149.
BLAY, S., BURN, J. en KEYZER, P., ‘Interception and Offshore Processing of Asylum Seekers: the International Law Dimensions’, UTS Law Review, 2007, afl.9, 7-25.
I
BROLAN, C., ‘An Analysis of the Human Smuggling Trade and the Protocol Against the Smuggling of Migrants by Land, Air and Sea (2000) from a Refugee Protection Perspective’, International Journal of Refugee Law, 2002, 561-596.
BROUWER, A. en KUMIN, J., ‘Interception and Asylum: When Migration Control and Human Rights Collide’, Refuge, 2003, afl. 4, 6-24.
BROWN, D.L., ‘Crooked straits: maritime smuggling of humans from Cuba to the United States’, Inter-American Law Review, 2002, 273-293.
COPPENS, J. en SOMERS, E., ‘Towards New Rules on Disembarkation of Persons Rescued at Sea?’ The International Journal of Marine and Coastal Law, 2010, 377-403.
CRISP, J., ‘Vital Distinction: States are having increasing difficulty distinguishing between refugees and migrants’, Refugees, 2007, afl. 4, 4-11.
DENCH, J. en CREPEAU, F., ‘Interdiction at the Expense of Human Rights: A long-term Containment Strategy’, Refuge, 2003, afl. 4, 1-4.
DE PAUW, F., Handel in mensen, Leuven, Davidsfonds, 2001, 158p.
FISCHER-LESCANO, A., LÖHR, T. en TOHIDIPUR, T., ‘Border Controls at Sea : Requirements under International Human Rights and Refugee Law’, International Journal of Refugee Law, 2009, 256-296.
Migration, Culture Conflict, Crime and Terrorism, FREILICH, J.D. en GUERETTE, R.T., (ed.), Aldershot, Ashgate, 2006, 235p.
GALLAGHER, A., ‘Human Rights and the New UN Protocols and Migrant Smuggling: A Preliminary Analysis’, Human Rights Quarterly, 2001, 975-1004.
GALLAGHER, A., ‘Trafficking, smuggling and human rights’, Forced Migration Review, 2002, 25-28.
II
GAMMELTOFT-HANSEN, Access to Asylum: International Refugee Law an the Globalisation of Migration Control, Cambridge, Cambridge University Press, 2011, 284.
GHOSH, B., Huddled Masses and Uncertain Shores: Insights into Irregular Migration, Den Haag, Martinus Nijhoff Publishers, 1998, 201p.
GOODWINN-GILL, G.S., 'Forced Migration: Refugees, Rights and Security' in Forced Migration, Human Rights and Security, MC ADAM, J. (ed.)., Oxford, Hart Publishing, 2008, 1-17.
GOODWINN-GILL, G.S. en MCADAM, J., The Refugee in International Law, Oxford, Oxford University Press, 2007, 786p.
GUILFOYLE, D., Shipping Interdiction and the Law of the Sea, Cambridge, Cambridge University Press, 2009, 374p.
HATHAWAY, J.C., The Rights of Refugees under International Law, Cambridge, Cambridge University Pres, 2005, 1158p.
HINRICHS, X., ‘Measures Against Smuggling of Migrants at Sea: a Law of the Sea Related Perspective’, Revue Belge de Droit International, 2003, 413-451.
JACOBSON, J.L., ‘At-sea Interception of Alien Migrants: International Law Issues’, Willamette Law Review, 1992, 811-820.
KAIZEN, J. en NONNEMAN, W., ‘Irregular Migration in Belgium and Organized Crime: An Overview’, International Migration, 2007, 121-146.
KIRCHNER, A. en SCHIANO DI PEPE, L., ‘International Attempts to Conclude a Convention to Combat Illegal Migration’, Illegal Migration, 1998, 662-674.
KLUG, A. en HOWE, T., 'The Concept of State Jurisdiction and the applicability of the Nonrefoulement Principle to Extraterritorial Interception Measures, in Extraterritorial
III
Immigration Control: Legal Challenges, RYAN, B. en MITSILEGAS, V., (ed.), Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, 2010, 69-101.
KRASKA, J., ‘Broken Taillight at Sea: the Peacetime International Law of Visit, Board, Search and Seizure, Ocean and Coastal Law Journal, 2010, 1-46.
KOSER, K., ‘Dimensions and Dynamics of Irregular Migration’, Population, Space and Place, 2010, 181-193.
Global Human Smuggling: Comparative Perspectives, KYLE, D en KOSLOWSKI, R., (ed.), Baltimore, John Hopkins University Press, 2001, 373.
KYLE, D. en KOSLOWSKI, R. ‘Introduction’ in Global Human Smuggling: Comparative Perspectives, KYLE, D en KOSLOWSKI, R., (ed.), Baltimore, John Hopkins University Press, 2001, 1-25.
LEE, M., Trafficking and Global Crime Control, Londen, Sage Publications, 2011, 184p.
Forced Migration, Human Rights and Security, MC ADAM, J. (ed.)., Oxford, Hart Publishing, 2008, 302.
MATHEW, P., ‘Australian Refugee Protection in the Wake of the Tampa’, American Journal of International Law, 2002, 661-676.
MENEFEE, S.P., ‘Revising Our Laws on the Maritime Slave Trade’, Tulane Journal of International and Comparative Law, 2006, 421-434.
MENEFEE, S.P., ‘The Smuggling of Refugees by Sea: A Modern Day Maritime Slave Trade’, Regent Journal of International Law, 2003, 1-28.
MILTNER, B., ‘Irregular Maritime Migration: Refugee Protection Issues in Rescue and Interception’, Fordham International Law Journal, 2006, 75-125.
IV
MONZINI, P., ‘Sea-Border Crossings: The organization of Irregular Migration to Italy’; Mediterranean Politics, 2007, 163-184.
MUNCK, R., ‘Slavery: Exception or Rule?’ in Human Trafficking in Europe: Character, Causes and Consequences, WYLIE, G. en MCREDMOND, P., Hampshire, Palgrave Macmillan, 2010, 17-29.
NORDQUIST, M.H., ROSENNE, S. en NANDAN, S.N., United Nations Convention on the Law of the Sea, 1982: a commentary, Den Haag, Kluwer, 2002, 691p.
Current Maritime Issues and the International Maritime Organization, NORDQUIST, M.H. en MOORE, J.M., (ed.), Den Haag, Kluwer, 1999, 437p.
OBOKATA, T., ‘The Legal Framework Concerning the Smuggling of Migrants at Sea under the UN Protocol on the Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air’ in Extraterritorial Immigration Control: Legal Challenges, RYAN, B. en MITSILEGAS, V., (ed.), Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, 2010, 151-166.
OBOKATA, T., ‘Trafficking of Human Beings as a Crime Against Humanity: Some Implications for The International Legal System’, International and Comparative Law Quarterly, 2005, 445-457.
PACURAR, A., ‘Smuggling, Detention and Expulsion of Irregular Migrants: A study on International Legal Norms, Standards and Practices’, European Journal of Migration and Law, 2003, 259-283.
PAPASTAVRIDIS, E., ‘Enforcement Jurisdiction in the Mediterranean Sea: Illicit Activities and the Rule of Law on the High Seas’, The International Journal of Marine and Coastal Law, 2010, 569-599.
PAPASTAVRIDIS, E., ‘Interception of Human Beings on the High Seas: a Contemporary Analysis Under International Law’, Syracuse J. International L. & Com., 2009, 145-228.
V
PEDREZO, R., ‘International Initiatives to Combat Trafficking of Migrants by Sea’ in Current Maritime Issues and the International Maritime Organization, NORDQUIST, M.H. en MOORE, J.M., (ed.), Den Haag, Kluwer, 1999, 53-84.
PUGH, M., ‘Drowning not Waving: Boat People and Humanitarianism at Sea’, Journal of Refugee Studies, 2004, 50-69.
ROBINSON, B.W., ‘Smuggled Masses: The Need for a Maritime Alien Smuggling Law Enforcement Act’, The Army Lawyer, 2010, 20-44.
ROACH, J.A., ‘Initiatives to enhance maritime security at sea’, Marine Policy, 2004, 41-66.
Extraterritorial Immigration Control: Legal Challenges, RYAN, B. en MITSILEGAS, V., (ed.), Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, 2010, 449p.
RYAN, B., 'Extraterritorial immigration control: What Role for Legal Guarantees' in Extraterritorial Immigration Control: Legal Challenges, RYAN, B. en MITSILEGAS, V., (ed.), Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, 2010, 3-37.
SALT, J., ‘Trafficking and Human Smuggling: A European Perspective’, International Migration, 2000, 31-56.
SALT, J. en STEIN, J., ‘Migration as a Business: The Case of Trafficking’, International Migration, 1997, 467-494.
SCHLOENHARDT, A., ‘Australia and the Boat-people: 25 Years of Unauthorised Arrivals’, UNSW Law Journal, 2000, 33-55.
SCHOLTEN, S. en MINDERHOUD, P., ‘Regulating Immigration Control: Carrier Sanctions in the Netherlands’, European Journal of Migration and Law, 2008, 123-147.
SOHN, L.B., ‘Interdiction of vessels on the High Seas’, International Law, 1984, 411-
VI
SOMERS, E., Inleiding tot het Internationaal Zeerecht, Mechelen, Kluwer, Gandius monografieën, 2010, 491p.
SPIJKERBOER, T., ‘The Human Costs of Border Control’, European Journal of Migration and Law, 2007, 127-139.
SPINDLER, W., ‘Between the Devil and the Deep Blue Sea’, Refugees, 2007, afl. 4, 16-21.
TAMURA, Y., ‘Migrant Smuggling’, Journal of Public Economics, 2010, 540-548.
TREVISANUT, S., ‘The Principle of non-refoulement at Sea and the Effectiveness of Asylum Protection’ in Max Planck Yearbook of United Nations Law, VON BOGDANDY, A. en WOLFRUM, R., (eds.), Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, 2008, 205-246.
VAN DAMME, Y. en DE BONDT, W., ‘In de kijker: UNTOC: het sterkste universeel wapen tegen mensenhandel en mensensmokkel vandaag?’, Wereldbeeld, 2010, afl. 2, 20-25. VANDVIK, B., ‘Extraterritorial Border Controls and Responsibility to Protect: a View from Ecre’, Amsterdam Law Forum, 2008, 27-35.
Max Planck Yearbook of United Nations Law, VON BOGDANDY, A. en WOLFRUM, R., (eds.), Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, 2008, 560p.
UNHCR, ‘Interception of Asylum-Seekers and Refugees: the International Framework and Recommendations for a Comprehensive Approach’, International Journal of Refugee Law, 2000, 488-498.
Human Trafficking in Europe: Character, Causes and Consequences, WYLIE, G. en MCREDMOND, P., Hampshire, Palgrave Macmillan, 2010, 230p.
YOUNG, M.A., ‘The Smuggling and Trafficking of Refugees and Asylum Seekers: Is the International Community Neglecting the Duty to Protect the Persecuted in the Pursuit of Combating Transnational Crime?’, Suffolk Transnational Law Review, 2003, 101-125.
VII
ZHANG, S.X., Smuggling and trafficking in human beings: all roads lead to America, Westport, Preager Publishers, 2007, 213p.
Verdragen, protocollen, resoluties ed.
Aanvullend verdrag van Genève inzake de afschaffing van de slavernij, de slavenhandel en met slavernij gelijk te stellen instellingen en praktijken van 7 september 1956, in werking getreden op 30 april 1957, 226 UNTS 3.
Internationaal convenant van New York inzake civiele en politieke rechten van 16 december 1966, in werking getreden op 23 maart 1976, 999 UNTS 171.
Internationaal verdrag van Hamburg inzake opsporing en redding op zee van 27 april 1979, in werking getreden op , 1405 UNTS 118.
Internationaal verdrag van Londen inzake de veiligheid van mensenlevens op zee van 1 november 1974, in werking getreden op 25 mei 1980, 1184 UNTS 278.
Protocol inzake de voorkoming, bestrijding en bestraffing van mensenhandel, in het bijzonder vrouwenhandel en kinderhandel, tot aanvulling van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad van 15 november 2000, in werking getreden op 25 december 2003, 2237 UNTS 319.
Protocol tegen de smokkel van migranten over land, over zee en door de lucht, tot aanvulling van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad. van 15 november 2000, in werking getreden op 28 januari 2004, 2241 UNTS 507.
Verdrag van Genève inzake de status van vluchtelingen van 28 juli 1951 , in werking getreden op 22 april 1954, 189 UNTS 137.
Verdrag van Genève inzake slavernij van 25 september 1926, in werking getreden op 9 maart 1927, 60 UNTS 254.
VIII
Verdrag van New York van de Verenigde Naties tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad van 5 november 2000, in werking getreden op 29 september 2003, 2225 UNTS 209.
Verdrag van New York tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing van 10 december 1984, in werking getreden op 26 juni 1987, 1465 UNTS 85.
Verdrag van Rome tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden van 4 november 1950, in werking getreden op 11 augustus 1955, 213 UNTS 222.
Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee van 10 december 1982, in werking getreden op 16 november 1994, 1833 UNTS 3.
Resolutie A.773 (18) van de Vergadering van de Internationale Maritieme Organisatie (4 november 1993)
Resolutie A.867 (20) van de Vergadering van de Internationale Maritieme Organisatie (27 november 1997)
Rechtspraak
US Supreme Court, 21 juni 1993, 508 US 155.
Rapporten en nota’s
Agreement Relating to Establishment of a Cooperative Program of Interdiction and Selective Return of Certain Haitian Migrants and Vessels Involved in Illegal Transport of Persons Coming form Haiti 1981, 33 UST 3559.
FRONTEX, Background on operations, 3p. (achtergrondnota)
IX
GOODWINN-GILL, G.S., The Right to Seek Asylum: Interception at Sea and the Principle of Non-Refoulement. Brussel , februari 2011, 16p. (lezing in palais des Académies, Brussel)
INTERNATIONAL ORGANIZATION FOR MIGRATION (IOM), Background Paper WMR: Irregular Migration and Mixed Flows. Genève, 2010, 272p.
(IMO, Resolution MSC.167(78): Guidelines on the Treatment of Persons Rescued At Sea. Mei 2004, 12p. verkrijgbaar op: http://www.unhcr.org/refworld/docid/432acb464.html
IMO, SOLAS Consolidated edition 1992. Londen, 543p.
INTERNATIONAL ORGANIZATION FOR MIGRATION (IOM), World Migration Report 2010, the Future of Migration: building capacities for change. Genève, 2010, 272p. (jaarrapport)
MORRISON, J. en CROSLAND, B., The trafficking and smuggling of refugees: the end game in European asylum policy?. april 2001, 92p.
PARZYSEK, M., Request for help over migratory pressure in Lampadusa. Warschau, februari 2011, 3p. (Frontex Press Release)
PARZYSEK, M., HERMES 2001 Running. Warschau, februari 2011, 3p. (Frontex Press Release)
UNHCR, Advisory Opinion on the Extraterritorial Application of Non-refoulement obligations under the 1951 Convention relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol.
Genève,
januari
2007,
17p.
verkrijgbaar
op:
http://www.unhcr.org/refworld/docid/45f17a1a4.html
UNHCR, Conclusion on Protection Safeguard in Interception Measures. Oktober 2003. (No. 97 (LIV)) verkrijgbaar op: http://www.unhcr.org/refworld/docid/3f93b2894.
X
UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees. Genève, januari 1992.
UNHCR, Meeting of State Representatives on Rescue at Sea and Maritime Interception in the Mediterranean. Madrid, mei 2006, 12p. (achtergrondnota)
UNHCR, Problems Related to the Rescue of Asylum-Seekers in Distress at Sea. September 1983 (EC/SCP/30) verkrijgbaar op: http://www.unhcr.org/refworld/docid/3ae68ccf8.html
UNHCR, Submission by the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees in the
case
of
Hirsi
and
Others
v.
Italy.
Maart
2010,
10p.
verkrijgbaar
op: http://www.unhcr.org/refworld/docid/4b97778d2.html
Krantenartikels
SAUVELIER, R., Hoe zou het eigenlijk zijn met… de vluchtelingen van Lampedusa?, Humo, 24 mei 2011, p.4-5.
Elektronische bronnen
BHABHA, J. (2005/03/01) Trafficking, Smuggling, and Human Rights [WWW]. Migration Policy Institute: http://www.migrationinformation.org/feature/display.cfm?ID=294 [12/03/11]
FRENZEN, N. (2011/06/23) Hirsi v Italy: UNHCR’s Oral Intervention Before ECtHR Grand Chamber
[WWW].
Migrants
at
Sea:
http://migrantsatsea.wordpress.com/2011/06/23/hirsi-v-italy-unhcrs-oral-intervention-beforeecthr-grand-chamber/ [12/07/11]
SCHENKEL, M., (2010/03/24) ‘Seaborne interception of immigrants tested in court’ [WWW]. Nrc: http://vorige.nrc.nl/international/article2510593.ece [04/08/10]
XI
X, (2011/08/01), 25 migranten dood aangetroffen op schip bij Lampedusa [WWW]. De Standaard: http://standaard.be/artikel/detail.aspx?artikelid=DMF20110801_011&word=lampedusa [01/08/11]
X, (z.d.) All in the same boat: The challenges of mixed migration [WWW]. UNHCR: http://www.unhcr.org/pages/4a1d406060.html [04/08/11]
X, (21/03/2011), Bootvluchtelingen blijven toestromen op Lampedusa, [WWW]. De Standaard: http://www.standaard.be/artikel/detail.aspx?artikelid=DMF20110321_062&word=bootvlucht elingen [07/07/11]
X,
(2008/05/07)
Go
ahead
for
Nautilus
2008
[WWW].
FRONTEX:
http://www.frontex.europa.eu/newsroom/news_releases/art36.html [28/07/11]
X, (2009/02/19) HERA 2008 and NAUTILUS 2008 Statistics [WWW]. FRONTEX: http://www.frontex.europa.eu/newsroom/news_releases/art40.html [28/07/11]
X,
(2007/04/13)
Hera
III
operation
[WWW].
FRONTEX:
http://www.frontex.europa.eu/newsroom/news_releases/art21.html [28/07/11]
X,
(z.d.)
Illigal
Migrants
–
Persons
in
distress
at
sea
[WWW].
IMO:
http://www.imo.org/OurWork/Facilitation/IllegalMigrants/Pages/Default.aspx [26/04/11]
X, (2006/12/19) Longest FRONTEX coordinated operation – HERA, the Canary Islands [WWW].
FRONTEX:
http://www.frontex.europa.eu/newsroom/news_releases/art8.html
[28/07/11]
X,
(2006/10/26)
Nautilus
Operation
–
termination
[WWW].
FRONTEX:
http://www.frontex.europa.eu/newsroom/news_releases/art4.html [28/07/11]
XII
X., (2011/05/14) Opnieuw 1600 vluchtelingen op Lampedusa [WWW], De Standaard: http://www.standaard.be/artikel/detail.aspx?artikelid=DMF20110514_049&word=bootvlucht elingen [15/05/2011)
X, ‘(z.d.) Special Rapporteur on Contemporary forms of slavery [WWW]. Office of the United
Nations
High
Commissioner
for
Human
Rights:
http://www2.ohchr.org/english/issues/slavery/rapporteur/overview.htm [23/04/2001]
X, (2011/03/11) Update to Joint Operation Poseidon 2011 [WWW]. FRONTEX: http://www.frontex.europa.eu/newsroom/news_releases/art104.html [28/07/11]
Media
TERZAKE, Verloren dromen, 2 augustus 2011, 20H00-20H45. [TV-programma]
PANORAMA, Reisbestemming Lampedusa, 17 juni 2011, 20H10-21H00. [TV-programma]
XIII
