Memorandum verkiezingen 2014 Een betere bescherming voor kinderen op de vlucht Federale, regionale en Europese verkiezingen van 25 mei 2014 Wie zijn we? Het Platform Kinderen op de Vlucht bestaat al meer dan tien jaar en houdt toezicht op bescherming van en eerbied voor de rechten van twee specifieke doelgroepen van kwetsbare kinderen: de nietbegeleide minderjarige vreemdelingen (NBMV) en de kinderen die met hun familie, zonder wettig of met precair verblijf, in België verblijven. Het Platform heeft een nationaal karakter en verenigt 38 Franstalige en Nederlandstalige organisaties1 en volgt alle kwesties met betrekking tot NBMV, zoals identificatie, voogdij, opvang, gezondheid, verblijf, duurzame oplossing, maatschappelijke hulpverlening, mensenhandel en juridische follow-up nauwkeurig op. Wat betreft de families met precair wettig verblijf worden huisvesting, gezondheidszorg, onderwijs, begeleiding en materiële hulp permanent opgevolgd. Ook is het Platform lid van PICUM (Platform for International Cooperation on Undocumented Migrants) en SCEP (Separated Children in Europe Programme). Hoewel NBMV en begeleide minderjarigen in bepaalde gevallen dezelfde obstakels ontmoeten in hun toegang tot rechten, wordt dit memorandum voor de leesbaarheid opgedeeld per doelgroep. We beginnen echter met aanbevelingen die voor beide groepen toepasbaar zijn.
1
Leden en leden-observatoren : Abaka, ADDE, Aide aux personnes déplacés (ADP), Amnesty International Vlaanderen, AMO Atmosphères, Asbl Les Amis de Kirikou, ATF-MENA, Atouts Jeunes, Belgisch Comité voor Hulp aan Vluchtelingen (BCHV) CARITAS International, Centre El Paso, COO NOH, CPAS WatermaelBoisfort, Samenlevingsopbouw Brussel (Meeting), Coordination des ONG pour les droits de l’enfant (CODE), Délégué Général aux droits de l’enfant, Dynamo Amo, Esperanto, Exil, Federaal Centrum voor de analyse van migratiestromen, bescherming van de grondrechten van vreemdelingen en de strijd tegen mensenhandel, HCR, Kinderrechtencoalitie, Kinderrechtencommissariaat, Jesuit Refugee Service – Belgium (JRS-B), Maia VZW, Mentor-Escale, Minor Ndako, Quartier des Libertés, SAMPA, SDJ de Bruxelles, SESO, SOS Jeunes, UNICEF Belgique, Union des Villes et Communes de Wallonie, Vluchtelingenwerk Vlaanderen, Vzw Gardanto
1
ALGEMENE AANBEVELINGEN
3
HOGER BELANG VAN HET KIND ALS LEIDRAAD IN ALLE VERBLIJFSPROCEDURES 3 EEN STRUCTURELE TOEGANG TOT KWALITEITSVOLLE EN GRATIS RECHTSBIJSTAND 3 KINDSPECIFIEKE VERVOLGINGSVREZEN PROACTIEF ONDERZOEKEN BINNEN DE ASIELPROCEDURE, EVENTUEEL M.B.V.E. INTERVIEW 4 FEDERAAL IMPULSFONDS VOOR HET MIGRANTENBELEID 5 NIET-BEGELEIDE MINDERJARIGE VREEMDELINGEN
5
DEFINITIE VAN EEN NBMV DE LEEFTIJDSBEPALING DE EUROPESE NIET-BEGELEIDE MINDERJARIGE VREEMDELINGEN AFSCHAFFING VAN HET PROTOCOL OMTRENT DE IDENTIFICATIE VAN NIET ASIELZOEKENDE NBMV KWALITEITSVOLLE VOOGDIJ VOOR NBMV DANKZIJ GOED OPGELEIDE VOOGDEN KWALITEITSOPVANG DIE AANGEPAST IS AAN DE NODEN VAN NBMV ZELFSTANDIG WONEN: EEN UITDAGING, EEN DOEL EN EEN MIDDEL VOOR DE TOEKOMST DE BURGERLIJKE AANSPRAKELIJKHEID: EEN KWESTIE DIE OPGELOST MOET WORDEN EEN EFFECTIEVE BESCHERMING VAN KINDEREN DIE SLACHTOFFERS ZIJN VAN MENSENHANDEL EEN DUURZAME OPLOSSING BEPALEN VOOR ELKE NBMV
5 6 7 7 8 9 10 11 12 12
KINDEREN IN GEZINNEN
14
OPVANG EN BEGELEIDING: CONTINU, INDIVIDUEEL EN FLEXIBEL EEN KWALITEITSVOLLE BEGELEIDING VAN GEZINNEN: HET MIGRATIEPROJECT CENTRAAL PLAATSEN FLEXIBELE(RE) TERMIJNEN OPVANG VAN GEZINNEN ZONDER WETTIG VERBLIJF EEN DUURZAME OPLOSSING VOOR ONVERWIJDERBARE GEZINNEN INTRODUCTIE VAN EEN VERJARINGSTERMIJN BINNEN VERBLIJFSPROCEDURES
14 14 15 16 17 18
RECHT OP GEZONDHEID
19
CONSEQUENTE EN EFFECTIEVE TOEGANG TOT DRINGENDE MEDISCHE HULP EEN TOEGANG TOT HET ZIEKENFONDS VOOR ALLE KINDEREN IN MIGRATIE
19 19
DETENTIE
20
EEN WETTELIJKE VERANKERING VAN HET VERBOD OP DETENTIE VAN KINDEREN VOOR MIGRATIEREDENEN VERDERE ONTWIKKELING EN VERBETERING VAN DE ALTERNATIEVEN VOOR DETENTIE VAN GEZINNEN MET
20
MINDERJARIGE KINDEREN
20 22 23
DE GEZINSEENHEID WORDT CONSEQUENT GERESPECTEERD BEGELEIDING VAN GEZINNEN IN DUBLINPROCEDURE IN TERUGKEERWONING
2
ALGEMENE AANBEVELINGEN Hoger belang van het kind als leidraad in alle verblijfsprocedures Vaststellingen: Het VN Comité voor de rechten van het kind definieerde2 vorig jaar het hoger belang van het kind3 als: een substantief recht: elke minderjarige heeft het recht dat zijn belang vastgesteld wordt en dat dit belang primeert boven andere belangen. Ook is het zijn recht dat dit gegarandeerd wordt telkens een beslissing wordt genomen die hem aanbelangt, een fundamenteel, interpretatief rechtsbeginsel: elk wettelijke bepaling moet zo geïnterpreteerd moet worden dat het het hoogste belang van het kind effectief dient, een procedureregel: telkens een beslissing genomen wordt die invloed kan hebben op (een groep van kinderen) moet het beslissingsproces een analyse van de impact van de beslissing op (de groep) kinderen inhouden. Hoewel iedereen het erover eens is dat begeleide en niet-begeleide minderjarigen door hun minderjarigheid en afhankelijkheid een kwetsbare groep zijn en het concept van het hoger belang van het kind meer en meer ingang krijgt in het denken en handelen van alle betrokken instanties, zijn er in de praktijk nog steeds ernstige lacunes. Met name bij de evaluatie van regularisatieaanvragen op basis van humanitaire redenen (9bis), de ‘tijdelijke machtiging tot verblijf’-procedure voor NBMV (wet van 12 september 2011), de asielprocedure of terugkeerbeslissingen wordt het hoger belang van het kind te weinig of te oppervlakkig onderzocht. Onder meer bij beslissingen die leiden tot terugkeer wordt de impact hiervan op de minderjarigen niet onderzocht. Aanbevelingen: Het hoger belang van het kind moet de leidraad vormen in alle beslissingen die betrekking hebben op minderjarigen, zo ook in het kader van terugkeer. België moet zijn wetgeving en praktijk in lijn brengen met de internationale standaarden, zoals uitgewerkt in General Comment no.14 van het VN Comité voor de rechten van het kind. Dat stelt het hoger belang van het kind rechtstreeks toepasbaar is in België, dat België er intrinsiek verantwoordelijk voor is en dat men er zich voor de rechtbank op kan beroepen.
Een structurele toegang tot kwaliteitsvolle en gratis rechtsbijstand Vaststellingen: Opdat de minderjarigen toegang hebben tot hun fundamentale rechten, is het noodzakelijk dat zij begeleid worden door een gratis gespecialiseerde advocaat die opgeleid is voor het werken met minderjarigen.
2
Committee of the Rights of the Child, 2013, General comment No. 14 (2013) on the right of the child to have his or her best interests taken as a primary consideration (art. 3, para. 1) 3 Art. 3 van het kinderrechtenverdrag.
3
Aanbevelingen: Elke minderjarige, of hij nu begeleid is of niet, moet gratis toegang hebben tot kwaliteitsvolle rechtsbijstand.
Kindspecifieke vervolgingsvrezen proactief onderzoeken binnen de asielprocedure, eventueel m.b.v.e. interview Vaststellingen: Kinderen kunnen het slachtoffer zijn van vervolging – in het verleden of bij terugkeer naar het land van herkomst. Het kan om dezelfde vervolging gaan als hun ouders (bvb. behoren tot een bepaalde bevolkingsgroep), maar ook om een andere. Hier denkt men bijvoorbeeld aan kinderen beschuldigd van hekserij, kindsoldaten, uitgehuwelijkte meisjes, slachtoffers van genitale verminkingen, de Afghaanse Bachi Baza' jongens (vaak het slachtoffer van seksueel misbruik). Daarom moet de eventuele vervolging van kinderen proactief onderzocht worden binnen de asielprocedure. Indien het om een asielaanvraag van een gezin gaat moet dit gepaard gaan met een interview, indien het (begeleide) kind hiermee akkoord gaat. De Belgische wet en het Internationaal verdrag inzake de rechten van het kind4 voorzien dit ook. Toch gebeurt dit in de praktijk weinig, waardoor er enerzijds vervolging(sgevaar) over het hoofd gezien kan worden en anderzijds de meest kwetsbare leden van het gezin het minst worden beschermd. Bijna geen enkel rapport dat gebruikt wordt in de asielprocedure behandelt de specifieke situatie van kinderen in de landen van herkomst. Zonder adequate informatie worden deze kinderen niet adequaat beschermd. Aanbevelingen: De asielinstanties (Commissariaat-generaal voor Vluchtelingen en Staatlozen (CGVS), raad voor Vreemdelingenbetwistingen (RVV)) moeten bij elke asielaanvraag onderzoeken of de betrokken kinderen een gegronde vrees voor vervolging hebben (en of die eventueel verschilt van die van de ouders, in het geval van begeleide kinderen), ook indien deze vrees niet expliciet vermeld wordt door de asielzoeker(s). Indien gewenst en mits akkoord van het kind, wordt deze gehoord door het CGVS. Daartoe stelt het CGVS protection officers beschikbaar die speciaal zijn opgeleid voor het interviewen van minderjarigen. Als de minderjarige dit wenst kan hij of zij zonder zijn of haar familie gehoord worden. In dat geval wordt een advocaat ter beschikking gesteld van de minderjarige. Cedoca (documentatie- en researchdienst van het CGVS) moet in de landenrapporten rubrieken opnemen die specifiek gewijd zijn aan het onderzoek van de algemene situatie van de toegang tot de rechten van het kind in het land van oorsprong en het mogelijke bestaan van kindspecifieke vormen van vervolging. De richtlijnen5 van het VN Hoog Commissariaat voor de Vluchtelingen moeten systematisch toegepast worden.
4
Artikel 12 dat elk kind het recht geeft om gehoord te worden. UNHCR Guidelines on Policies and Procedures in Dealing with Unaccompanied Children Seeking Asylum, 1997, paragraphs 8.6, 8.10, 9.7et 10.4 5
4
Federaal impulsfonds voor het migrantenbeleid Vaststellingen: Wij ondersteunen de aanbeveling van het (vroegere) Centrum voor gelijke kansen en racismebestrijding omtrent het Federaal Impulsfonds voor migrantenbeleid6: Aanbevelingen: “De middelen van het Federaal Impulsfonds voor het Migrantenbeleid worden tegen 2014/2015 overgedragen aan de gemeenschappen en de gewesten. Er moet nog worden vastgelegd wat met het federale deel van het fonds (ongeveer 1.600.000 euro per jaar) zal gebeuren. Het Centrum pleit ervoor om de federale middelen te gebruiken om een aantal projecten die onder de federale bevoegdheid vallen een permanent karakter te geven, zodat ze niet meer elk jaar moeten worden aangevraagd. Omdat sommige van die projecten passen in een opdracht die vergelijkbaar is met openbare dienstverlening, of omdat het om initiatieven gaat die op het hele land betrekking hebben.”
NIET-BEGELEIDE MINDERJARIGE VREEMDELINGEN Definitie van een NBMV Vaststelling: Artikel 5 van de programmawet van 24 december 2002 “Voogdij van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen“ (hierna ‘de Voogdijwet’) definieert een ‘niet-begeleide minderjarige vreemdeling’ (NBMV) als elk persoon: van minder dan achttien jaar oud; niet begeleid door een persoon die het ouderlijk gezag of de voogdij over hem uitoefent; die onderdaan is van een land dat geen lid is van de Europese Economische Ruimte; en verkeert in één van de volgende situaties: o ofwel de erkenning van de hoedanigheid van vluchteling heeft gevraagd; o ofwel niet voldoen aan de voorwaarden inzake toegang tot en verblijf op het grondgebied vastgesteld in de wetten betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen. Een minderjarige die aankomt en erkend is als vluchteling of een minderjarige die een verblijfsvergunning van onbeperkte duur heeft verkregen, wordt niet langer beschouwd als een NBMV. Dit brengt ernstige gevolgen met zich mee. Hij heeft geen recht op een voogd, toegewezen op basis van de voogdijwet, en moet dus overschakelen naar een burgerlijke voogd of een OCMWvoogdij. Het is echter niet altijd mogelijk (wanneer het moeilijk te bewijzen is dat de ouders inderdaad zijn gestorven of dat ze niet hun ouderlijk gezag kunnen uitoefenen) of gemakkelijk (wanneer de minderjarige geen familie in België heeft) om een burgerlijke voogd toe te wijzen. Daarnaast is de OCMW-voogdij zelden geschikt, vooral voor jonge NBMV. Zelfs in het bezit van een verblijfsvergunning zijn en blijven deze jongeren niet-begeleide minderjarigen.
6
Centrum voor gelijke kansen en racismebestrijding, 2014, Verkiezingen 2014: memorandum. (p. 27)
5
Aanbeveling: De omschrijving van de NBMV in artikel 5 van de Voogdijwet moet aangepast worden en moet de minderjarigen die een verblijfsvergunning hebben insluiten.
De leeftijdsbepaling Vaststelling: Het bepalen van minderjarigheid van een persoon die verklaart NBMV te zijn is belangrijk, aangezien dit bepaalt welke reglementering en bescherming van toepassing is. Erkend zijn als NBMV geeft namelijk toegang tot de hulp en vertegenwoordiging van een voogd, tot bepaalde voorwaarden voor de ziekteverzekering, recht op onderwijs, een asielprocedure aangepast aan minderjarigen, etc. De erkenning als minderjarige is, met andere woorden, een voorwaarde om adequate bescherming te krijgen. Toch is de driedelige test (van pols, sleutelbeen en gebit) die in België gebruikt wordt op de leeftijd te bepalen, omstreden en wordt ze sterk bekritiseerd door de medische wereld7. Aanbeveling: De leeftijdsverklaring van de minderjarige beschouwen als een waardige identificatie zolang er geen bewijs van het tegendeel bestaat. Anders gezegd moet de Dienst Voogdij een jongere die zichzelf minderjarig verklaart als een minderjarige beschouwen tot bewijs van het tegendeel. Gedurende deze periode moet een tijdelijke voogd worden aangewezen. De technieken en procedures voor de leeftijdsbepaling moeten gebruikt worden als een laatste redmiddel. Vooraleer de test afgenomen wordt, moet de jongere die zichzelf minderjarig verklaart, de kans krijgen om door middel van documenten het (begin van) bewijs van zijn minderjarigheid te leveren. Indien de situatie het toelaat, moeten stappen ondernomen worden bij de ambassade van het land van herkomst in België om deze documenten te bemachtigen. Deze stappen vereisen een tijdelijke voogd. Elke uiting van twijfel over de leeftijd moet formeel en objectief gemotiveerd worden door de instantie die de twijfel uit. Twijfel uiten mag niet systematisch gebeuren, maar dossier per dossier. De resultaten van de leeftijdsbepaling moeten binnen de drie werkdagen na het afnemen van de drievoudige test meegedeeld worden. Het voordeel van de twijfel moet altijd gelden: enkel het laagste resultaat van de drie testen geldt (rekening houdende met de standaardafwijking). Officiële documenten primeren over de resultaten van de drievoudige medische test (pols, sleutelbeen en gebit). De procedure voor de leeftijdsbepaling moet herzien worden. Dit moet in samenspraak gebeuren met kinderartsen, psychologen, antropologen, endocrinologenmaatschappelijk werkers, radiologen, tandartsen en elke andere expert. De leeftijdsbepalingswijze moet conform zijn aan de principes in de Position Paper on Age Assessment in the Context of Separated Children in Europe8.
7
Aynsley-Green, T.J. Cole, H. Crawley, N. Lessof, L.R. Boag, R.M.M. Wallace, 2012, Medical, statistical, ethical and human rights considerations in the assessment of age in children and young people subject to immigration control, British Medical Bulletin, Volume 102, Issue 1, pp. 17-42. 8 Separated Children in Europe Programme (SCEP), 2012, Position Paper on Age Assessment in the Context of Separated Children in Europe.
6
De Europese niet-begeleide minderjarige vreemdelingen Vaststellingen: Artikel 5 van de Voogdijwet definieert een NBMV onder meer als elk persoon die onderdaan is van een land dat geen lid is van de Europese Economische Ruimte (EER). NBMV die onderdaan zijn van een EER-lidstaat worden in België dus niet erkend als NBMV en de Voogdijwet wordt bijgevolg niet toegepast. De Europese NBMV genieten dus geen bescherming als NBMV, hebben geen recht op een voogd, hebben geen toegang op bepaalde verblijfsprocedures, hebben geen recht op de maatregelen met betrekking tot de terugbetaling van de gezondheidskosten of op de opvang aangepast aan NBMV. Ze zijn nochtans niet minder kwetsbaar: elk niet-begeleid kind is even kwetsbaar en heeft bescherming nodig, of hij nu uit Polen, Congo of Frankrijk komt. Op basis van deze bevinding hebben FOD Justitie en FOD Binnenlandse Zaken op 7 augustus 2007 een omzendbrief met betrekking tot niet-begeleide Europese minderjarigen in kwetsbare situatie goedgekeurd. De omzendbrief beoogt een tijdelijke plaatsing van deze minderjarigen. De ten laste name wordt georganiseerd door de dienst SEMK ("Signalement van niet-begeleide Europese minderjarigen in kwetsbare toestand") van FOD Justitie, die in feite deel uitmaakt van de Dienst Voogdij. De tijdelijke plaatsing beperkt zich tot een opvang van 15 dagen in een observatie- en oriëntatiecentrum (OOC). Na deze termijn is er niets meer voorzien. De Europese jongeren bevinden zich dan opnieuw zonder bescherming. Aanbeveling: Artikel 5 van de Voogdijwet moet gewijzigd worden en het criterium “die onderdaan is van een land dat geen lid is van de Europese Economische Ruimte” moet uit de definitie van de NBMV geschrapt worden.
Afschaffing van het protocol omtrent de identificatie van niet asielzoekende NBMV Vaststellingen: Sinds 28 januari 2013 heeft een protocolakkoord tussen de Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ), Fedasil en de Dienst Voogdij nieuwe registratie- en identificatievoorschriften ingevoerd voor personen die zich bij hun aankomst op het grondgebied aangeven als niet-asielzoekende NBMV. Het protocol beoogt een betere identificatie van NBMV, maar de manier waarop het wordt toegepast roept veel vragen en bedenkingen op. Dit protocol, dat geen wettelijke basis heeft, verandert de toepassing van de voogdij- en opvangwet. Ten eerste is het identificeren van NBMV nu een gedeelde taak tussen de Dienst Voogdij, de DVZ en de politie, hoewel de wet het omschrijft als een exclusieve bevoegdheid van de Dienst Voogdij. Ten tweede begrenst Fedasil haar opvangplicht wanneer haar opvangnetwerk verzadigd raakt. Toch is haar opvangplicht onvoorwaardelijk voor kinderen. Ten derde roepen heel wat onnauwkeurigheden op vlak van data-uitwisseling tussen de drie overheidsadministraties en de politie twijfel op rond de naleving van de wet op de bescherming van het privéleven en het beroepsgeheim. 7
Van de 900 niet asielzoekende NBMV die gesignaleerd zijn tussen 28 januari en 2 oktober 2013, zijn er enkel 34 aangekomen in de opvang van 2de fase (Fedasil en gemeenschappen). Het protocol lijkt dus een enorm uitsluitingeffect te hebben op de toegang tot het beschermingssysteem. Aanbevelingen: Een protocolakkoord moet een duidelijke juridische basis hebben en alle NBMV omvatten, ook NBMV die in de havens toekomen. De Dienst Voogdij moet elke NBMV ontmoeten voor er eventueel op een leeftijdsbepaling wordt overgegaan. Een gedeelde database voor de verschillende instanties moet ontwikkeld worden met respect voor de wetgeving ter bescherming van het privéleven, zodat betrouwbare gegevens beschikbaar komen voor alle instanties om het beschermingssysteem zo goed mogelijk af te stemmen op de noden van de NBV. De methode om de gegevens te verzamelen moet aangepast zijn aan deze kwetsbare doelgroep en men moet eventuele uitsluitingeffecten vermijden, zoals bijvoorbeeld met het protocol van 28 januari 2013.
Kwaliteitsvolle voogdij voor NBMV dankzij goed opgeleide voogden Vaststellingen: Zoals vermeld in het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind (IVRK) en de voogdijwet, moet het belang van het kind in elke beslissing die hem aanbelangt, primeren. De voogd is een centrale figuur in de bescherming van NBMV: hij vertegenwoordigt de minderjarige, garandeert het respect voor zijn hoogste belang en zoekt een duurzame oplossing die daar zoveel mogelijk mee in lijn ligt. Zonder voogd kan de specifieke verblijfsaanvraag voor NBMV9 niet worden ingediend en kunnen de interviews bij het CGVS en de DVZ niet goed worden voorbereid en wordt de jongere niet begeleid tijdens die interviews. Bovendien kan de jongere enkel voorlopig ingeschreven worden op school, wordt hij niet geholpen in de zoektocht naar een woning en bemoeilijkt het de toegang tot de gezondheidszorg. Om deze taken tot een goed en kwaliteitsvol einde te brengen heeft de voogd vorming, omkadering, een correcte vergoeding en een redelijke werkdruk nodig. Voogden worden geconfronteerd met zeer verscheiden situaties die juridisch, cultureel en sociaal inzicht en competenties vergen. De huidige basisvorming van vijf dagen is echter onvoldoende om de brede waaier aan materies onder de knie te krijgen. Zo moet onder meer het vreemdelingen- en asielrecht, het jeugdrecht, de verschillende soorten opvang, het onderwijsrecht, het recht rond sociale en medische hulpverlening, psychologie en interculturele bemiddeling behandeld worden. Een permanente, praktische(re) vorming, met momenten van intervisie is nodig om een kwaliteitsvoogdij aan te bieden aan de minderjarigen de voogden te ondersteunen. De voogd is ook de enige actor die verantwoordelijk is voor kwetsbare kinderen die geen deontologische code heeft. Ter herinnering: Punt 6 van resolutie nr. 4-875/1 van de Senaat van 12 januari 2010 had al voorgesteld: « een globaal werkingskader te creëren voor de voogden (naar opleiding, deontologische code supervisie en 9
Wet tot wijziging van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen met het oog op de toekenning van een tijdelijke machtiging tot verblijf aan de niet-begeleide minderjarige vreemdeling
8
evaluatie door de Dienst Voogdij,…) en ook te zorgen voor een betere taakverdeling tussen de verschillende betrokken partners (de voogd, de diensten, de consulent van het Comité van de Bijzondere Jeugdzorg10, de advocaat) dat moet zorgen voor professionalisering. » Aanbevelingen: Een deontologische code moet uitgewerkt worden na overleg met de voogden. De vergoeding van de voogden zou moeten worden opgetrokken, zodat deze overeenkomt met hun werklast en verantwoordelijkheden. De Dienst Voogdij moet bijkomend personeel aanwerven dat verantwoordelijk is voor de permanente vorming van de voogden. De basisvorming van de voogden moet meer praktijkelementen bevatten. Een permanente vorming op basis van modules moet worden ontwikkeld. Elke voogd moet jaarlijks 20u vorming kunnen genieten, die uit verschillende soorten modules bestaat, zoals klassieke training, een stage of intervisiesessies. Elke module komt dan overeen met een aantal ‘studie’punten. De Dienst Voogdij moet de kosten van de vormingen die verband houden met het voogdijschap op zich nemen. Een jaarlijkse opleidingscatalogus moet worden opgesteld. Bijeenkomsten van voogden, intervisiesessies, supervisie en evaluatiemomenten moeten door de Dienst Voogdij georganiseerd worden om goede praktijken uit te wisselen en om de praktijken te harmoniseren. Het maximaal aantal voogdijen per voltijdse voogd moet tot 20 beperkt worden. Enkel indien de voogd expliciet motiveert waarom hij meer voogdijen aankan en mits de toestemming van de Dienst Voogdij kan het aantal voogdijen opgetrokken worden tot 30.
Kwaliteitsopvang die aangepast is aan de noden van NBMV Vaststellingen: Alle NBMV, ongeacht hun statuut, hebben recht op een opvang die overeenkomt met hun hoger belang als kind. Opvang is een basisvoorwaarde voor de begeleiding van NBMV en voor het uitwerken van een levensproject. Een kwaliteitsopvang van NBMV dat hun rechten en hun behoeften respecteert, omvat minstens de volgende elementen: Het toewijzen van een gezonde en veilige woonplaats; Het opstellen van een structurerend opvangkader voor deze jongeren die soms weinig herkenningspunten hebben of gedestabiliseerd zijn door hun migratietraject; Het promoten van het recht op informatie over al de aspecten van hun leven in België; Het stimuleren van de definiëring en het uitwerken van een realistisch levensproject dat ook rekening houdt met de verlangens van de NBMV. De NBMV moet hier actief in worden betrokken; Het ontwikkelen van verantwoordelijkheidsbesef, zonder dat dit een voorwaarde wordt om te worden opvangen; Het verwerven en bevorderen van zelfstandigheid; De jongeren gevoelig maken voor respect voor anderen, voor de rechten en plichten verbonden aan de samenleving en het leven in gemeenschap;
10
De comités voor bijzondere jeugdzorg bestaan niet meer. Zie hervorming tot Integrale Jeugdzorg
9
Het voorbereiden van de jongeren op het volwassen leven. Op 4 december 2013 gaf Child Focus aan dat ze in de laatste 15 jaar 10.000 verdwijningen van NBMV hebben behandeld. Een onaangepaste opvang is zeker niet de enige verklaring, maar het staat buiten kijf dat een kwaliteitsvolle opvang en begeleiding een belangrijk instrument zijn om verdwijningen tegen te gaan. Elke verdwijning is er één te veel. Aanbevelingen: Het is essentieel dat er geïnvesteerd wordt in kwaliteitsopvang door de nadruk te leggen op menselijke omkadering. Een adequate omkadering van NBMV bestaat minstens uit: een opvoeder per drie jongeren (cf. Jeugdbijstand), een maatschappelijk werker voor 15 jongeren, een psycholoog per centrum, een pedagogisch verantwoordelijke, een jurist en een animator. Het is noodzakelijk om alternatieve, kleinschalige en menselijke opvangmogelijkheden voor bepaalde groepen jongeren structureel te financieren. We denken hier onder meer aan jongeren die gebroken hebben met de maatschappij of die een zwervend profiel hebben, zwangere meisjes, zwaar getraumatiseerde jongeren, jongeren met psychologische problematieken, jongeren met verslavingsproblemen,… Er moeten transitopvangplaatsen van korte duur gecreëerd worden die NBMV 24u op 24 kunnen opvangen. Deze plaatsen zouden voor uitzonderlijke omstandigheden zijn, zoals jongeren die opgepakt zijn door de politie, dakloze jongeren, jongeren die zeer laat in de nacht aankomen of laat gesignaleerd worden aan de maatschappelijke diensten. Dankzij deze plaatsen zouden deze jongeren een dak boven hun hoofd hebben wanneer ze aankomen of gesignaleerd worden en vermijdt het dat ze verdwijnen. Deze opvang moet echter altijd van korte duur zijn en mag alleen dienen om de Dienst Voogdij in staat te stellen de jongere te ontmoeten en hem een voogd toe te wijzen die hem dan onder zijn hoede neemt. Een samenwerkingsprotocol zou moeten worden ondertekend tussen de opvangcentra en de voogden, dat de samenwerking, de communicatie en de verdeling van de rollen tussen beide verduidelijkt. Opvang in gastgezinnen (pleegzorg onder verschillende types of vormen), met voorkeur gezinnen van de gemeenschap van herkomst, moet verder ontwikkeld worden. In Nederland worden momenteel ongeveer 50% van de NBMV opgevangen in gastgezinnen. De lokale opvanginitiatieven (LOIs) moeten toegankelijk zijn voor NBMV met een beschermingsstatuut in afwachting van een meer aangepaste opvangvorm.
Zelfstandig wonen: een uitdaging, een doel en een middel voor de toekomst Vaststellingen: Zoals alle adolescenten zijn NBMV hun persoonlijkheid en identiteit aan het opbouwen. In tegenstelling tot veel van hun Belgische leeftijdsgenoten moeten NBMV daarbovenop vaak traumatische gebeurtenissen integreren en dit zonder de hulp van hun ouders. Vaak zijn ze sociaal geïsoleerd en hebben ze nood aan het op- en uitbouwen van een sociaal netwerk waarin ze zich tussen leeftijdsgenoten kunnen ontwikkelen. Ook voelen ze zich vaak verloren tegenover de vele administratieve stappen die ze moeten zetten wanneer ze de opvang moeten verlaten. Denk aan het 10
vinden van een studio, het aanvragen van sociale hulp bij het OCMW, etc. Een kwaliteitsvolle begeleiding is een belangrijke hulp in het aangaan van deze uitdagingen. De voorbereiding op het zelfstandig leven gaat gepaard met veel stress voor de minderjarige en vraagt intensief werk van de voogd en andere begeleiders. De zelfstandigheidverwerving van NBMV is een project dat samen met de jongeren moet worden opgebouwd en moet als dusdanig aangepakt worden. Het werken aan de zelfstandigheid moet beginnen vanaf het begin van de opvang in het gastgezin of centrum en moet geleidelijk aan tot stand gebracht worden. Aanbevelingen: Vanaf de tweede opvangfase moet men, in functie van hun maturiteit en leeftijd, werken aan het zelfstandig worden van en met de NBMV. Dit kan door middel van modules. De begeleidingsprojecten voor zelfstandig wonen voor NBMV die reeds ontwikkeld zijn door organisaties zoals Mentor-Escale en Minor-N’dako moeten structureel gesteund worden. Ondanks het vele goede werk dat deze organisaties al verrichtten blijft hun financiering onzeker. Gezien de problemen die de opvangcentra tegenkomen wanneer ze de jongeren willen voorbereiden op en begeleiden naar het zelfstandig wonen moeten “mobiele zelfstandigheidsdiensten” ontwikkeld worden met name in alle regio’s en zeker dicht bij de opvangcentra. Zo kan de integratie van NMBV die erkend vluchteling zijn of die het statuut subsidiaire bescherming hebben gekregen bevorderd worden. Andere vormen voor de ontwikkeling van zelfstandigheid moeten gestimuleerd en onderzocht worden. In de Franse gemeenschap moeten, bvb., de “kamers met aandacht” die in de Vlaamse gemeenschap bestaan uitgewerkt worden. Ook wanneer de jongere zelfstandig woont, moet hij kunnen blijven genieten van de juridische, pedagogische, medische en psychosociale bijstand die hij nodig heeft zonder dat er een breuk optreed op 18 jaar. Collectieve vormen van zelfstandig wonen moeten worden ontwikkeld. Dit kan een aangepaster antwoord vormen voor jongeren die van landen zijn waar men meer in gemeenschap leeft dan de huidige individuele vormen van zelfstandig wonen.
De burgerlijke aansprakelijkheid: een kwestie die opgelost moet worden Vaststellingen: De voogd is niet burgerlijk aansprakelijk voor zijn pupil, aangezien artikel 14 van de voogdijwet duidelijk stelt dat de voogd niet gebonden is door artikel 138 van het burgerlijk wetboek. Toch vragen alle banken bij het openen van een rekening dat de voogd zich burgerlijk aansprakelijk stelt. Voogden kunnen dit, wettelijk gezien, echter niet tekenen, waardoor NBMV geen bankrekening kunnen openen. Dit heeft gevolgen voor het budgetbeheer van de jongere en op zijn zelfstandig worden. Bovendien weigeren de grote meerderheid van de huisbazen aan NBMV te verhuren zolang de voogd zich niet burgerlijk verantwoordelijk stelt. Zelfstandig wonen wordt uiterst moeilijk als men geen huurcontract kan tekenen of een bankrekening kan openen.
11
Aanbevelingen: Een werkgroep van vrederechters moet opgericht worden die deze kwesties en de daarmee verbonden vragen kan onderzoeken en er antwoorden op kan formuleren. Met name de kwesties die het dagelijkse leven van NBMV hinderen, zoals het openen van een bankrekening, het tekenen van een huurcontract, etc moeten hier besproken worden.
Een effectieve bescherming van kinderen die slachtoffers zijn van mensenhandel Vaststellingen: Mensenhandel wordt gedefinieerd als feiten van: uitbuiting in de prostitutie of kinderpornografie; uitbuiting in de bedelarij; tewerkstelling in omstandigheden in strijd met de menselijke waardigheid; het wegnemen van organen; een persoon tegen zijn wil een misdaad of een wanbedrijf te doen plegen Door hun minderjarigheid, hun isolement en hun beperkte kennis van beschermingsinstanties in België zijn NBMV een bijzonder kwetsbare groep. Vandaar dat zij een groot risico lopen uitgebuit te worden door mensenhandelaars. Om erkend te worden als slachtoffer van mensenhandel zijn deze kinderen verplicht met de gerechtelijke instanties samen te werken om zo bescherming en eventueel een verblijfsvergunning te verkrijgen. Dit is een belangrijk obstakel voor kinderen die vaak rechtbanken en de overheid vrezen vanwege slechte ervaringen in het herkomstland dat ze ontvluchtten. Veel NBMV zijn bang om een aanvraag tot erkenning van slachtoffer van menshandel in te dienen uit angst voor vergelding. Deze kinderen krijgen dus moeilijk toegang tot de bescherming en begeleiding die ze nodig hebben. Minderjarigen de voorwaarde tot medewerking opleggen is dan ook onaanvaardbaar en kan ernstige gevolgen hebben. Aanbevelingen: De toekenning van een slachtofferstatus en de daarbij horende verblijfsvergunning mag niet afhangen van de verplichting informatie te verstrekken aan het gerecht of te getuigen tegen hun uitbuiters.
Deze aanbeveling impliceert een wijziging van artikel 61/2 van de vreemdelingenwet met betrekking tot NBMV en het invoegen van het recht op een specifieke machtiging tot verblijf voor minderjarige slachtoffers. Dit verblijfsrecht zou kunnen lijken op het verblijfsrecht van minderjarigen die een subsidiaire bescherming hebben verkregen.
Een duurzame oplossing bepalen voor elke NBMV Vaststellingen: De bepaling en de toepassing van de duurzame oplossing (gezinshereniging, terugkeer naar het land van herkomst of integratie in België)11 is en moet het doel zijn van de begeleiding van de NBMV. Toch bestaat er geen methode om de duurzame oplossing te bepalen. Momenteel doet de voogd een 11
Artikel 61/14 van de wet van 15/12/1980
12
voorstel aan het Bureau MINTEH van de DVZ, die uiteindelijk beslist wat de duurzame oplossing is en al dan niet een verblijfsdocument aflevert. De DVZ is echter verantwoordelijk voor migratie en geen instantie die vertrekt vanuit de rechten of de bescherming van het kind – een belangenconflict met ernstige gevolgen. Bovendien voert de DVZ geen sociaal onderzoek naar de gezinssituatie in het land van herkomst, waardoor noch de voogd noch de DVZ zelf de eventuele gevaren bij terugkeer correct kan inschatten. Tot slot kan men geen beroep in volle rechtsmacht indienen tegen de beslissing van de DVZ, ondanks het feit dat dit om een levensveranderende beslissing gaat. Aanbevelingen: Idealiter moet er één enkele procedure komen waarin gekeken wordt naar erkenning als vluchteling, de nood aan subsidiaire bescherming en de bepaling van de duurzame oplossing. De huidige wetsvoorstellen om de cumul van procedures toe te staan (wetsvoorstel 335012) zijn een belangrijke stap in de goede richting en moeten gesteund worden. Het is van fundamenteel belang dat de beslissing over de duurzame oplossing wordt genomen door een instantie die oordeelt over het hoogste belang van het kind, zonder dat migratiemanagementsoverwegingen meespelen. Het bepalen van de duurzame oplossing moet een onafhankelijk, multidisciplinair proces zijn dat de rechten van het kind centraal plaatst. De bepaling van de duurzame oplossing kan alleen gebeuren na een nauwkeurige afweging van de voor- en nadelen van een terugkeer, een gezinshereniging en een verblijf in België. Een beslissing dat de duurzame oplossing in het land van herkomst ligt kan enkel worden genomen als de wettelijke vertegenwoordigers van het kind geïdentificeerd zijn en zij duidelijk de terugkeer van het kind duidelijk en ondubbelzinnig aanvaarden, én als een aangepaste opvang en gezondheidzorg, onderwijs, welzijn en veiligheid van het kind gegarandeerd zijn. Deze voorwaarden gelden ook voor een gezinshereniging in een derde land. De mening van het kind wordt ook in acht genomen. Sociale onderzoeken moeten met toestemming van de minderjarige in het land van herkomst worden uitgevoerd. De onderzoeken moeten minstens rekening houden met de omgeving (veiligheid, politieke, economische en sociale situatie) en de situatie van de familie (leefomstandigheden, omstandigheden rond de opsplitsing van het gezin, familiegeschiedenis, sociale netwerken, mogelijkheid van het gezin om het kind op te voeden, op te vangen en te beschermen). De resultaten van deze sociale onderzoeken moeten dienen als hulpmiddel voor het bepalen van een duurzame oplossing voor elke NBMV. De beslissing over de duurzame oplossing moet onderworpen kunnen worden aan een beroep in volle rechtsmacht.
12
Cummul procedures NBMV wetvoorstel 3350. Samenvoeging van wetvoorstellen van Karin Temmerman (3043) en Nahima Lanjri (3044)
13
KINDEREN IN GEZINNEN Opvang en begeleiding: continu, individueel en flexibel Vaststellingen: Een heikel punt van het huidige systeem zijn de frequente verhuizingen tussen opvangstructuren en –vormen. Gezinnen verhuizen tussen opvangvormen (van centrum naar LOI naar terugkeerwoning, etc), tussen regio’s en tussen landstalen. Telkens een gezin verhuist vindt er een breuk plaats in de begeleiding. Dit kan leiden tot verlies van informatie (tussen centra) en verlies van vertrouwen in het systeem en de begeleiders. Bovendien worden het gezin en de kinderen steeds weer ontworteld, wat emotioneel zwaar kan wegen. Het bevordert ook niet de duidelijkheid en het begrip van het systeem. De opvang van gezinnen in grote collectieve centra kan negatieve gevolgen hebben voor de gezinsstructuur. Ouders worden passief gemaakt en centrabegeleiders dreigen de ouderrol over te nemen, waardoor de gezinsdynamiek verstoord raakt. Dit is nooit goed voor het gezin of de kinderen. Aanbevelingen: De begeleiding van gezinnen moet van bij het begin gebaseerd worden op continuïteit, transparantie en begrip. Daarbij wordt het gezin van begin tot eind door eenzelfde maatschappelijk werker (‘case worker’) begeleid die het gezin intensief opvolgt, de belangen van de betrokken kinderen hoog houdt en transparantie en zelfredzaamheid bevordert. De opvang van gezinnen is eveneens gebaseerd op continuïteit, waarbij men inzet op zo weinig mogelijk (onnodige) veranderingen van opvangstructuur of -locatie. Ook indien de wettelijke basis voor de opvang verandert (bvb. van asielzoeker naar familie zonder wettig verblijf), blijft het gezin zoveel mogelijk op dezelfde plek opgevangen. De voorkeur moet gaan naar kleine opvangstructuren, zoals eengezinswoningen of kleine centra met gezinseenheden en gemeenschappelijke delen. Bij de toewijzing van een opvangplaats moet rekening gehouden worden met de kenmerken van het gezin, zoals taal, samenstelling, specifieke noden, inplanting, etc. Zo blijft er ook een bepaalde regelmaat qua omgeving, zoals de onderwijsstijl, etc. Woonden ze eerder in Vlaanderen en spreken ze Nederlands, dan is het niet productief het gezin daarna in Wallonië te huisvesten waar ze opnieuw een vreemde taal moeten leren en vice versa. Ouders moeten zoveel mogelijk bestendigd worden in hun ouderrol. Begeleiding moet gericht zijn op het autonoom houden van de gezinnen. De gezinseenheid wordt steeds gerespecteerd, waarbij leden van eenzelfde gezin samen opgevangen worden. Onder gezinseenheid worden ook gezinsleden zoals grootouders en (volwassen) broers of zussen gerekend.
Een kwaliteitsvolle begeleiding van gezinnen: het migratieproject centraal plaatsen Vaststellingen: Het Belgische beleid zet vanaf de aankomst van asielzoekers in op zowel verblijf- als terugkeerbegeleiding. Zolang procedures lopen ligt de nadruk op verblijf, terwijl de nadruk op terugkeer komt te liggen eens verblijfsprocedures negatief afgesloten zijn. Hoewel (de toepassing 14
van) dit beleid de opvolging van overheidsbeslissingen wil verhogen, merken we dat het daar niet in slaagt. Asielzoekers, waaronder gezinnen met minderjarige kinderen, kiezen elk om hun redenen liever voor de illegaliteit dan voor de terugkeer. Asielinstanties, begeleiders en asielzoekers focussen ook sterk op de technisch-administratieve kant van het verhaal: de papieren en hoe deze te bekomen. Hoewel zeer veel staat en valt met het al dan niet hebben van papieren, zorgt deze vernauwing er soms voor dat men de originele migratieredenen, het migratieproject, vergeet. Toch vertrekt een efficiënte en effectieve begeleiding net vanuit dit project en zijn verblijf of terugkeer manieren om dit project waar te maken. Uit de praktijkervaringen van andere landen blijkt dat de belangrijkste factoren voor (afgewezen) asielzoekers om de genomen beslissingen te aanvaarden de volgende zijn13: gepercipieerde billijkheid van het systeem (gehoord worden, consistentie in beslissingen, prompte beslissingen, snelle toegang tot vertrouwenwekkend juridisch advies), opvangcondities, holistisch(e) advies en steun. Dit wordt versterkt door de inherente wil van de asielzoekers om de wet na te leven en de overheid te gehoorzamen – logisch, aangezien ze hier een leven willen uitbouwen. Bovendien is de wens een leven in de illegaliteit te vermijden een sterke motivator. Het huidige Belgische systeem zet echter niet in op deze voorwaarden en werkt ze soms zelfs actief tegen. Zo begrijpen asielzoekers noch het systeem, noch de genomen beslissingen, hebben ze het gevoel een speelbal te zijn en worden ze steeds opnieuw ontworteld door de vele verhuizingen binnen de opvang. Aanbevelingen: Een effectieve begeleiding vertrekt van het migratieproject van het gezin, analyseert of en hoe het gezin dit kan waarmaken en gebruikt dit als basis voor de begeleiding. Daarbij onthoudt men dat verblijf of terugkeer middelen zijn om het migratiedoel te bereiken. De terugkeer en herintegratie van zowel de kinderen als de ouders in het land van herkomst moeten adequaat voorbereid worden. Het regelen van de nodige papieren (bvb. afleveren van certificaten en regelen van diploma’s en getuigschriften) wordt afgerond voor het vertrek van het gezin. De gezinnen zelf worden betrokken in de voorbereiding van een integratie in België of een terugkeer en herintegratie in het land van herkomst. Hierbij wordt er nadruk gelegd op de bevordering van de autonomie van de betrokken gezinsleden.
Flexibele(re) termijnen Vaststellingen: In het huidige systeem zijn de vastgelegde termijnen te strikt met weinig oog voor de realiteit van het gezin. Na negatief beëindigde verblijfsprocedures kan de keuze een toekomst in België op te geven en terug te keren moeilijk zijn. Toch moet het gezin zeer snel beslissen of ze al dan niet vrijwillig terugkeren. Indien ze dat niet doen binnen de vastgelegde termijn (5 of 30 dagen, afhankelijk van de procedure), worden ze gedwongen teruggekeerd. Toch kan enige flexibiliteit ervoor zorgen dat meer
13
Costello C. & Kaytaz E., 2013, Building Empirical Research into Alternatives to Detention: Perceptions of Asylum-Seekers and Refugees in Toronto and Geneva. UNHCR Legal and Protection Policy Research Series.
15
mensen vrijwillig terugkeren. Begeleiders van deze asielzoekende gezinnen beamen dit ook14. De overheid laat door het strikte toepassen van termijnen soms kansen liggen, doordat gezinnen die normaliter ter beschikking zouden blijven van de asiel- en migratiediensten hun vertrouwen verliezen en beslissen te verdwijnen. Aanbevelingen: Een flexibilisering van termijnen, bvb. doordat de maatschappelijk werker (‘case worker’) van het gezin het uitstel van deadlines of verlengingen kan aanvragen wanneer hij of zij denkt dat dit de (terugkeer)begeleiding ten goede komt.
Opvang van gezinnen zonder wettig verblijf15 Vaststellingen: Gezinnen zonder wettig verblijf hebben recht op opvang (materiële hulp) indien de ouders niet kunnen instaan voor de onderhoudsplicht van hun minderjarige kinderen. In de praktijk gaat het voornamelijk om gezinnen die op straat staan en ten einde raad zijn. Tot voor kort werden deze gezinnen in de Fedasilcentra opgevangen, waar ze begeleid werden op zowel terugkeer als verblijf. Daarbij kregen ze de tijd om hun opties te overwegen en werden ze opgevangen tijdens de gekozen procedure (een verblijfsprocedure of vrijwillige terugkeer). Sinds mei 2013 worden deze gezinnen echter opgevangen in het open terugkeercentrum gerund door de DVZ – het zogenaamde OTC van Holsbeek. Daar worden ze maximaal 30 dagen opgevangen en ligt de nadruk van de begeleiding hoofdzakelijk op terugkeer. De begeleiding is dan ook geschoeid op deze in de open terugkeerplaatsen. De korte opvangtermijn vormt twee problemen. Ten eerste is ze illegaal (nergens in de wet staat dat de opvang van deze gezinnen gelimiteerd is tot 30 dagen). Dit is recent bevestigd door de arbeidsrechtbank.16 Ten tweede laat ze niet toe dat de gezinnen even op adem komen na een periode op straat om hun opties in alle rust te evalueren en onderzoeken. Dit leidt tot verdwijningen (precies de helft van de gezinnen verdwenen tot op heden), een verderzetting van het leven zonder wettig verblijf en kwetsbaarheid met alle gevolgen van dien voor de betrokken kinderen. Bovendien blijkt dat de korte opvang en de nadruk op terugkeer ertoe leiden dat minder gezinnen materiële opvang vragen en dus niet begeleid kunnen worden naar een duurzame oplossing – in België of in het land van herkomst. Dit kan niet de bedoeling zijn van de overheid. Aanbevelingen: De opvang van gezinnen zonder wettig verblijf mag niet langer beperkt worden tot 30 dagen en moet een initiële rustperiode voorzien waarin het gezin in alle rust haar opties kan analyseren en overwegen. De opvangtermijn is ook flexibel, waarbij de maatschappelijk werker (‘case worker’) een verlenging van de opvang kan aanvragen indien hij of zij denkt dat dit de begeleiding ten goede komt. 14
Ciré, Vluchtelingenwerk Vlaanderen, 2013, ‘Ce sont des personnes, pas des dossiers’. Récits et vision d’accompagnateurs sociaux au trajet de retour de demandeurs d’asile déboutés. Ook verkrijgbaar in het Nederlands. 15 Het Platform werkt momenteel aan een visienota rond materiële hulp aan gezinnen zonder wettig verblijf. Dit punt wordt hierin verder uitgewerkt. Gelieve het Platform te contacteren voor de nota. 16 Arbeidsrechtbank van Brugge, 7e Kamer, zaak A.R.nr.13/1179/A van 19 februari 2014
16
De gezinnen moeten daadwerkelijk op twee sporen begeleid worden, waarbij alle opties (verblijf en terugkeer naar land van herkomst) grondig worden geanalyseerd, besproken en overwogen. De maatschappelijk werkers (‘case workers’) en andere betrokkenen plaatsen daarbij het levens- en migratieproject van het gezin centraal in de begeleiding en vertrekken vanuit dit project om een duurzame oplossing te vinden voor het gezin en met het gezin. Het hogere belang van het kind primeert daarbij boven andere belangen, zoals de nadruk van het migratiebeleid op terugkeer. Het centrumpersoneel moet adequaat begeleid worden in en opgeleid worden voor het werken met gezinnen zonder wettig verblijf. De terugkeer en herintegratie van zowel de kinderen als de ouders in het land van herkomst moeten adequaat voorbereid worden. Het regelen van de nodige papieren (bvb. afleveren van certificaten en regelen van diploma’s en getuigschriften) wordt afgerond voor het vertrek van het gezin. De werking van het open terugkeercentrum te Holsbeek wordt door de betrokken instanties (DVZ, Fedasil) jaarlijks geëvalueerd worden en navenant aangepast. Andere externe betrokken diensten (NGOs, psychologen, externe maatschappelijk werkers) worden eveneens betrokken bij de evaluatie. Deze evaluatie wordt publiek gemaakt.
Een duurzame oplossing voor onverwijderbare gezinnen Vaststellingen: Niet alle gezinnen die in België verblijf zoeken hebben daar ook daadwerkelijk een recht toe. De asiel- en migratiediensten beslissen dan negatief op de ingevoerde procedures en bepalen dat het gezin het grondgebied moet verlaten – ofwel vrijwillig, ofwel gedwongen. Toch kunnen paradoxaal genoeg niet alle uitgeprocedeerde gezinnen ook daadwerkelijk vertrekken. Dit kan verschillende oorzaken hebben: het land van herkomst wil geen papieren geven in het kader van een gedwongen terugkeer of wil de persoon niet erkennen als haar onderdaan; een complexe gezinssituatie kan aan de basis liggen (verschillende nationaliteiten); de persoon kan onmogelijk reizen door medische redenen; een terugkeer zou mensenrechtenschendingen tot gevolg hebben. Doordat ze noch kunnen terugkeren, noch een verblijfsrecht krijgen, komen deze gezinnen in een paradoxale situatie terecht waarbij ze aan hun lot overgelaten worden. De kans op mensonterende situaties, een leven op straat en uitbuiting vergroot dan aanzienlijk.17 Indien tijdens een verblijf in een terugkeerwoning blijkt dat een gezin niet kan terugkeren door redenen buiten hun wil om, moeten de coaches actief een opvangoplossing zoeken18. Toch merken we dat sommige coaches zich beperken tot het geven van het centraal telefoonnummer van de daklozenopvang. 17
Voor meer achtergrondinformatie over niet-terugkeerbare mensen in onder meer België, zie bvb. Vanderbruggen M, Phelps J, Sebtaoui N, Kovats A, Pollet K, (2014), Point of no return. The futile detention of unreturnable migrants. Flemish Refugee Action (www.pointofnoreturn.eu) 18 Conform de positieve plicht van België omtrent opvang, basisverzorging (cfr.basic care) en bescherming van minderjarigen, los van administratieve status. Wanneer deze minderjarigen op straat leven doordat ze geen opvang geboden worden, voldoet België niet aan de plicht hen te beschermen tegen verwaarlozing, agressie en uitbuiting (European Committee of Social Rights, DEI v BE Complaint no 69/2011).
17
Aanbevelingen: De overheid moet een oplossing vinden voor de gezinnen die voor redenen buiten hun wil om niet kunnen terugkeren. Indien een persoon niet kan terugkeren is de enige oplossing een verblijfsrecht in België. Tijdens deze verblijfsprocedure moet het gezin opgevangen worden, aangezien deze gezinnen in de feiten vaak op straat terecht komen. Indien tijdens de voorbereiding van een gedwongen terugkeer in de terugkeerwoning blijkt dat het gezin onverwijderbaar is, moet een opvangoplossing gevonden en een verblijfsprocedure gestart worden. Vrijlating uit een terugkeerwoning mag niet leiden tot dakloosheid. De coaches moeten actief een opvangoplossing zoeken wanneer duidelijk is dat het gezin zal vrijgelaten worden.
Introductie van een verjaringstermijn binnen verblijfsprocedures Vaststellingen: Soms blijkt naderhand dat een verblijfsstatuut op frauduleuze wijze is bekomen (bvb. als gevolg van het liegen over vervolgingsgrond, nationaliteit, etc). Op dat moment wordt de verblijfsvergunning van de persoon en zijn ‘dependants’ door de DVZ afgenomen. Hoewel België vanzelfsprekend het recht en de plicht heeft fraude in verblijfsprocedures aan te pakken, kan dit enorme gevolgen hebben voor de kinderen van de frauderende ouder(s). Dit is des te schrijnender indien de fraude ettelijke jaren later ontdekt wordt en de kinderen ondertussen volledig geïntegreerd zijn in België. Zij moeten dan ofwel terug naar een land dat enkel in hoofde ‘thuis’ is of worden willens nillens in de illegaliteit gestort. Zij worden dan het slachtoffer van de beslissingen van hun ouder(s). Bovendien is het uitwijzen van kinderen die in België geboren werden of voor hun 12 jaar toekwamen en sindsdien op regelmatige wijze hier verbleven tegenstrijdig aan de Vreemdelingenwet.19 Het invoeren van een verjaringstermijn binnen de asiel- en migratiewetgeving kan ervoor zorgen dat dit niet gebeurt, terwijl België nog steeds de mogelijkheid heeft fraude op te sporen en tegen te gaan. Aanbevelingen: Een faire verjaringstermijn voor fraude binnen asiel- en verblijfsprocedures moet ingevoerd worden in de wet van 15 december 1980. Indien het verblijfsrecht van de betrokken minderjarigen afgeleid was van het verblijfsrecht van de frauderende ouder(s), moet bij eventuele regularisatieaanvragen voor humanitaire redenen (9bis) rekening gehouden worden met hun onmacht in de eerdere frauduleuze verblijfsaanvraag.
19
M.n. art 21 van de wet van 1980 die stelt dat “Mag nooit worden teruggewezen, noch uitgezet uit het Rijk : 1° de vreemdeling die geboren werd in het Rijk of aangekomen is voor hij de leeftijd van twaalf jaar bereikte en die er sindsdien voornamelijk en op regelmatige wijze verblijft.” Dit betekent evenwel niet dat de persoon recht heeft op een verblijf.
18
RECHT OP GEZONDHEID Consequente en effectieve toegang tot dringende medische hulp Vaststellingen: Hoewel de Belgische wet voorziet dat alle personen zonder wettig verblijf toegang hebben tot dringende medische hulp20, weigeren sommige OCMWs de opdracht uit te voeren die ze in dit kader hebben. Daarbij argumenteren ze dat gezinnen zonder wettig verblijf ook toegang hebben tot materiële hulp op basis van het KB van 24 juni 2004. Aangezien materiële hulp ook medische hulp inhoudt, argumenteren deze OCMWs dat de gezinnen hier gebruik van moeten maken. Toch mag één recht niet de toegang tot een ander recht in de weg staan. Soms worden gezinnen zelfs gevraagd materiële hulp schriftelijk te weigeren alvorens hen dringende medische hulp wordt toegestaan – iets wat al meermaals veroordeeld is door de arbeidsrechtbank. Door dit beleid hebben gezinnen zonder wettig verblijf in sommige gemeenten geen toegang tot de eerstelijnszorg. De medische gevolgen voor deze gezinnen zijn nefast. Bovendien drijft het hen nog verder in de kwetsbaarheid. Dit beleid discrimineert ook gezinnen met minderjarigen ten opzichte van andere mensen zonder wettig verblijf die geen minderjarige kinderen hebben. Dit kan niet de bedoeling zijn. Aanbevelingen : OCMWs mogen in de praktijk geen onderscheid meer maken tussen kindlozen en gezinnen zonder wettig verblijf wanneer het aankomt op dringende medische hulp. Toegang tot dringende medische hulp mag in de praktijk niet afhankelijk gemaakt worden van het afwijzen van het recht op materiële hulp.
Een toegang tot het ziekenfonds voor alle kinderen in migratie Vaststellingen: Niet begeleide minderjarigen vreemdelingen, ongeacht hun administratief statuut, hebben toegang tot het ziekenfonds na 3 maanden inschrijving in het onderwijs. Buitenlandse kinderen zonder wettig verblijf, die begeleid zijn door hun ouders, hebben dit recht niet. Hoe kan men dit verschil uitleggen? Begeleide kinderen lopen evenveel risico’s met betrekking tot hun gezondheid. Aanbevelingen : Artikel 32, °22 van de wet betreffende de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen gecoördineerd op 14 juli 1994 moet herzien worden opdat alle minderjarige zonder wettig verblijf toegang krijgen tot het ziekenfonds.
20
Art. 57 §2 van de OCMW-wet.
19
DETENTIE Een wettelijke verankering van het verbod op detentie van kinderen voor migratieredenen Vaststellingen: Tal van rapporten en veroordelingen van België door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens bevestigen dat de detentie van kinderen zeer ernstige gevolgen heeft voor de gezondheid en ontwikkeling van kinderen. Daarom ontwikkelde België een alternatief voor detentie: de terugkeerwoningen. Deze woningen voorkomen dat kinderen opgesloten worden, terwijl de Belgische overheid kan instaan voor zijn migratiemanagementdoelstellingen. Toch blijven drie pijnpunten bestaan: Er geldt in België geen verbod op opsluiting van kinderen voor migratiedoelstellingen. Meer nog, de wet voorziet detentie indien het centrum aangepast is aan de noden van gezinnen met minderjarige kinderen21. We zien dat kinderen in gezinnen 48 tot 24 uur voor het vertrek van de terugkeerwoning overgeplaatst worden naar het gesloten centrum ‘Caricole’, zogenaamd omdat de kinderen dan niet vroeg moeten opstaan om de vlucht te nemen. Tot slot voorziet de wet ook dat NBMV drie dagen opgesloten kunnen worden, een maal verlengbaar met drie dagen, in afwachting van de resultaten van de leeftijdsbepaling22. Detentie van kinderen is echter nooit in het hoger belang van het kind. Zelfs zeer korte detentieperiodes hebben nefaste psychologische en fysieke gevolgen voor zowel de ouders als de minderjarigen. Zo zien we meer depressie, zelfmoordpogingen, stress, ontwikkelings- en hechtingsproblematieken bij kinderen in detentie. Voor al deze redenen moet het verbod op detentie wettelijk verankerd worden. Aanbevelingen: Het verbod op detentie van minderjarigen moet wettelijk verankerd worden in de wet van 15 december 1980.
Dit betekent dat artikel 74/9 van de wet van 15 december 1980 herschreven wordt.
Dit betekent dat artikel 41§2 van de opvangwet van 12 januari 2007 herschreven wordt. De alternatieven voor detentie moeten financieel worden ondersteund en verder verbeterd. Andere alternatieven voor detentie moeten eveneens verder onderzocht worden.
Verdere ontwikkeling en verbetering van de alternatieven voor detentie van gezinnen met minderjarige kinderen Vaststellingen: In 2008 ontwikkelde België bewust een alternatief voor de opsluiting van gezinnen met minderjarige kinderen: de terugkeerwoningen23. Naast gezinnen zonder wettig verblijf en uitgeprocedeerde
21 22
Artikel 74/9 van de wet van 15 december 1980 Art 41§2 van de Opvangwet van 12 januari 2007
20
gezinnen verblijven sinds 2009 ook zogenaamde ‘grensgezinnen’ in de terugkeerwoningen. Dit zijn asielzoekende gezinnen met minderjarige kinderen die aan de grens toegekomen zijn en vroeger in een gesloten centrum zouden worden opgevangen. Ze staan aan het begin van hun procedures, terwijl de andere gezinnen in de terugkeerwoningen net aan het einde staan. Ze vergen dan ook een andere begeleiding. Bovendien kunnen alternatieven voor detentie, zoals het afleveren van een financiële garantie of documenten, meer gepast zijn voor deze gezinnen. Conform onze voorgaande aanbevelingen is het afgelopen jaar het aantal coaches verhoogd. Hoewel zij goed werk leveren met de middelen die ze hebben, merken we wel dat er een gebrek is aan ondersteuning en vorming. De arrestatie van gezinnen in hun privéwoning in het kader van een gedwongen terugkeer gebeurt vaak ’s nachts of in de zeer vroege ochtend. Daarbij gaat de politie soms bruusk om met de gezinnen en treedt ze in grote getallen op. Deze arrestaties laten dan ook vaak een diepe, negatieve indruk na op de betrokken kinderen, met alle psychologische gevolgen van dien. Zoals gezegd kan tijdens het voorbereiden van de (gedwongen of vrijwillige) terugkeer blijken dat het gezin niet kan terugkeren om redenen buiten haar wil om. In dat geval moeten de coaches actief een opvangoplossing zoeken24. Toch merken we dat sommige coaches zich beperken tot het geven van het centraal telefoonnummer van de daklozenopvang. Aanbevelingen: Het is essentieel om steeds de vraag te stellen of de beslissing tot vasthouding wel noodzakelijk is en thuisbegeleiding of ambulante begeleiding te overwegen. Alternatieven voor detentie moeten voldoende gesteund en verder ontwikkeld worden. De andere wettelijk verankerde25 alternatieven voor detentie (thuisbegeleiding, etc) moeten verder uitgewerkt en geoperationaliseerd worden. Er is nood aan een blijvende inzet voor kwaliteitsvolle begeleiding. Dit vergt meer personeel alsook ondersteuning en vorming van dat personeel. Een systematische begeleiding van de coaches is nodig en zij moeten ook beschikken over psychologische begeleiding en vorming. De arrestatie van gezinnen en de daaropvolgende transfer naar de terugkeerwoning moet zo aangepakt worden dat het geen trauma veroorzaakt bij de gezinsleden. Dat betekent dat ze overdag gebeuren door een beperkte politiemacht. Deze gezinnen worden daadwerkelijk op twee sporen begeleid, waarbij alle opties (verblijf en terugkeer naar land van herkomst) geanalyseerd, besproken en overwogen worden. De maatschappelijk werkers en andere betrokkenen plaatsen het levens- en migratieproject van het gezin centraal in de begeleiding en vertrekken vanuit dit project om een duurzame oplossing te vinden voor het gezin en met het gezin. Het hogere belang van het kind primeert 23
Voor meer informatie over de terugkeerwoningen, zie Duysens S., Fournier, K., Stockmans P. & Cerulus M., 2012, ‘Open woonunits’ en ‘coaches’ voor gezinnen met minderjarige kinderen als alternatief voor detentie. Evaluatie na vier jaar werking. 24 Conform de positieve plicht van België omtrent opvang, basisverzorging (cfr.basic care) en bescherming van minderjarigen, los van administratieve status. Wanneer deze minderjarigen op straat leven doordat ze geen opvang geboden worden, voldoet België niet aan de plicht hen te beschermen tegen verwaarlozing, agressie en uitbuiting (European Committee of Social Rights, DEI v BE Complaint no 69/2011). 25 Wet van 16 november 2011
21
boven andere belangen, zoals de nadruk van het migratiebeleid op terugkeer. Dit verhoogt de kans op vertrouwen en maakt dat mensen ter beschikking blijven van de overheid, wat de kans op een duurzame oplossing vergroot. Zogenaamde (asielzoekende) ‘grensgezinnen’ vergen een ander soort begeleiding dan de andere gezinnen in de terugkeerwoningen die aan het einde van de procedures in België staan. Bovendien zorgt het feit dat ze zich administratief gezien niet op het grondgebied bevinden ervoor dat ze niet ondersteund kunnen worden door IOM. Deze gezinnen worden dan ook beter in de reguliere Fedasilopvang gehuisvest en toegelaten op het grondgebied. Verbetering kan enkel indien de terugkeerwoningen en het beleid door de bevoegde instanties zelf geëvalueerd worden. Recent zou de DVZ de werking van de terugkeerwoningen hebben geëvalueerd. Toch kan het interessant zijn om dit op regelmatige tijdstippen te doen en de evaluaties publiekelijk te maken. Ook verdere externe evaluaties zijn zinvol. Elke evaluatie moet alle stakeholders betrekken, zoals NGOs, advocaten, DVZ, Fedasil, BHCV, UNHCR, IOM en de andere actoren waar de coaches vandaag al mee werken. NGOs, Kind en Gezin en het Belgisch Comité voor Hulp aan Vluchtelingen (BCHV) moeten een structurele toegang krijgen tot de terugkeerwoningen en zich er vertrouwelijk kunnen onderhouden met de gezinnen. Gezinnen die niet kunnen terugkeren door redenen buiten hun wil om, de zogenaamde onverwijderbare gezinnen, moet op het eind van hun verblijf in de terugkeerwoning adequate opvang en een duurzame oplossing geboden worden, namelijk een verblijf in België. Vrijlating uit de terugkeerwoning mag niet leiden tot dakloosheid. De coaches moeten actief een opvangoplossing zoeken wanneer duidelijk is dat het gezin zal vrijgelaten worden.
De gezinseenheid wordt consequent gerespecteerd Vaststellingen: Uit onze evaluatie van de terugkeerwoningen26 blijkt dat de gezinseenheid van de betrokken gezinnen niet altijd gerespecteerd wordt. Meermaals stelden we vast dat één of meerdere volwassenen familieleden in een gesloten centrum geplaatst werden, terwijl de overige volwassenen en minderjarige kinderen in de terugkeerwoning bleven. DVZ haalde daarvoor verschillende redenen aan, waaronder een herhaaldelijk of belangrijk gevaar voor de publieke orde, fraude tijdens de procedure, de aanwezigheid van een volwassen kind in combinatie met een ‘verdwijningsgevaar’ of een incident in de terugkeerwoning. Het scheiden van familieleden gaat in tegen het principe van het hoger belang van het kind. Bovendien is het automatisch opsplitsen van gezinnen indien ze fraude pleegden tijdens een procedure ongegrond, aangezien die opsplitsing niet gebaseerd is op nood, noch op een verstoring van de publieke orde. Daarnaast bemoeilijkt het de begeleiding van het gezin, aangezien de achtergebleven ouder meer gefocust zal zijn op zijn of haar vastgehouden partner dan op de voorbereiding van de terugkeer. Ook zal de vasthouding van personen die al onder druk staan of geestelijke gezondheidsproblemen hebben hun problematieken vaak versterken. De aanhouding en overplaatsing van een gezin mag enkel plaatsvinden wanneer het gezin voltallig is. Het overplaatsen van een gezinslid naar een gesloten centrum omwille van zijn moeilijke gedrag moet vermeden worden. 26
Duysens S., Fournier, K., Stockmans P. & Cerulus M., 2012, ‘Open woonunits’ en ‘coaches’ voor gezinnen met minderjarige kinderen als alternatief voor detentie. Evaluatie na vier jaar werking.
22
Aanbevelingen: Gezinnen mogen onder geen enkele beding opgesplitst worden om de vrijwillige of gedwongen terugkeer van het volledige gezin te verzekeren. Een gezin mag uitzonderlijk opgesplitst worden, indien dit in het hoger belang van het kind is, bvb. wanneer er sprake is van mishandeling door één van de gezinsleden. Dit moet echter door de bevoegde instanties gebeuren, zijnde de integrale jeugdhulp/Aide à la jeunesse (AAJ) en de jeugdrechtbank. Onder gezinseenheid moet ook gezinsleden zoals grootouders en (volwassen) broers of zussen gerekend worden.
Begeleiding van gezinnen in Dublinprocedure in terugkeerwoning Vaststellingen: De Dublin III-verordening voorziet bepaalde criteria om te bepalen welk land verantwoordelijk is voor de asielaanvraag van een bepaalde persoon. Daarbij hecht men onder meer belang aan de gezinseenheid en waar het gezin de Europese grens heeft overgestoken. Toch voorziet de Dublin IIIverordening dat men om humanitaire of soevereiniteitsredenen soepel kan omspringen met deze criteria en zelf de asielaanvraag kan behandelen. België kan, met andere woorden, toch een asielaanvraag behandelen wanneer hij er volgens de Dublincriteria niet verantwoordelijk voor zou zijn (=de zgn. soevereiniteitsclausule). Dit kan bepaalde wantoestanden uit de weg gaan en de effectieve toegang tot bescherming van bepaalde asielzoekers garanderen. Toch past België deze clausule zeer weinig en zeer restrictief toe. Indirecte refoulement is de situatie waarin een uitzetting van een asielzoeker naar een ander land ertoe kan leiden dat dat andere land op zijn beurt de vreemdeling onvrijwillig zal overdragen aan de autoriteiten van een land waar deze niet veilig zou zijn. Dit kan een gevaar vormen bij Dublinprocedures. Aanbevelingen: Ook tijdens de overdrachtprocedure moeten verblijfsopties steeds op tafel blijven liggen. Daarom moet de toepassing van de soevereiniteits- en humanitaire clausule verruimd worden en in geen geval gezinnen verwijderen wanneer nog geen antwoord ontvangen werd uit het zogenaamde Dublinland. Men mag in geen geval gezinnen verwijderen naar landen wanneer zij het risico lopen op (indirecte) refoulement. In navolging van het arrest M.S.S. v België en Griekenland27 dient België (m.n. de DVZ) de situatie in het zogenaamde Dublinland proactief te onderzoeken. De coaches zouden hiervoor bvb. in contact kunnen blijven met de gezinnen. De coaches bereiden een Dublin overname zo goed mogelijk voor door het gezin informatie te verstrekken over de opvang en de asielprocedure in de verantwoordelijke lidstaat. Ze nemen contact op met organisaties ter plaatse, die het gezin bij aankomst kunnen begeleiden en opvolgen. Daarvoor is het belangrijk dat de coach oor heeft naar de angsten en noden van het gezin. Door het gezin informatie te bieden, kan het op een rustigere manier vertrekken en zal het minder geneigd zijn om uit de terugkeerwoning onder te duiken. 27
European Court of Human Rights, CASE OF M.S.S. v. BELGIUM AND GREECE (Application no. 30696/09) - 21 January 2011
23
VOOR MEER INFORMATIE, CONTACTEER: Tel: 02/210.94.91 Katja Fournier:
[email protected] – voor NBMV Laetitia Van der Vennet:
[email protected] – voor kinderen in gezinnen en detentie
24
