MEMBEDAH STANDAR AUDIT INTERN PEMERINTAH INDONESIA
Muhadi Prabowo (
[email protected]) Widyaiswara Madya Sekolah Tinggi Akuntansi Negara
Abstrak – Standar Audit Intern Pemerintah Indonesia (SAIPI) diterbitkan oleh Asosiasi Auditor Intern Pemerintah Indonesia (AAIPI) pada 30 Desember 2013 dan diluncurkan pada saat Konferensi Kedua AAIPI tanggal 13 Juni 2014 di Jakarta. SAIPI ini merupakan perwujudan dari amanat pasal 53 Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah yang menetapkan bahwa organisasi profesi auditor, dalam hal ini AAIPI, menyusun standar audit yang wajib digunakan dan ditaati oleh auditor pada saat melaksanakan audit. Tulisan ini membahas beberapa permasalahan atas standar audit yang dimaksud. Kata Kunci: audit intern, standar audit
Pendahuluan Setelah lebih dari 5 (lima) tahun ditunggu-tunggu, akhirnya terbitlah Standar Audit Intern Pemerintah Indonesia (SAIPI). Kerja keras Asosiasi Auditor Internal Pemerintah Indonesia (AAIPI), khususnya Komite Standar Audit – AAIPI ini patut diapresiasi. Keterlambatan standar ini dapat dipahami mengingat organisasi profesi audtor (intern), sebagaimana diatur dalam pasal 52 ayat 3, pasal 53 ayat 3, dan pasal 55 ayat 2 Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 Tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah, baru terbentuk pada tanggal 30 November 2012 di Jakarta dengan nama Asosisasi Auditor Intern Pemerintah Indonesia (AAIPI). Pasal 53 ayat 3 Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 Tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (selanjutnya disebut PP 60/2008) menyatakan bahwa standar audit yang dipakai untuk menjaga mutu hasil audit yang dilaksanakan APIP disusun oleh organisasi profesi auditor dengan mengacu pada pedoman yang ditetapkan oleh pemerintah. Ada beberapa permasalahan yang perlu kita cermati dari standar audit tersebut. Berikut ini bahasan atas beberapa permasalahan tersebut.
1
Penggunaan Istilah Audit Intern Sesuai dengan pasal 53 PP 60/2008, mandat yang diberikan kepada kepada organisasi profesi auditor adalah menyusun standar audit.Dalam penjelasan pasal 53 ayat (1) PP 60/2008 secara tegas dinyatakan bahwa yang dimaksud dengan “standar audit” adalah kriteria atau ukuran mutu untuk melakukan kegiatan audit[ditebali oleh penulis] yang wajib dipedomani oleh aparat pengawasan intern pemerintah. Audit sendiri adalah salah satu kegiatan dalam pengawasan intern sebagaimana yang dinyatakan dalam pasal 1 PP 60/2008 dimana pengertian pengawasan intern adalah seluruh proses kegiatan audit, reviu, evaluasi, pemantauan, dan kegiatan pengawasan lain terhadap penyelenggaraan tugas dan fungsi organisasi dalam rangka memberikan keyakinan yang memadai bahwa kegiatan telah dilaksanakan sesuai dengan tolok ukur yang telah ditetapkan secara efektif
dan
efisien
untuk
kepentingan
pimpinan
dalam
mewujudkan
tata
kepemerintahan yan baik. Dalam penjelasan pasal 48 ayat 2 huruf a dinyatakan bahwa audit adalah proses identifikasi masalah, analisis, dan evaluasi bukti yang dilakukan secara independen, obyektif dan profesional berdasarkan standar audit, untuk menilai kebenaran, kecermatan, kredibilitas, efektivitas, efisiensi, dan keandalan informasi pelaksanaan tugas dan fungsi Instansi Pemerintah. Standar yang dibuat oleh AAIPI berjudul Standar Audit Intern, mendefinisikan Audit Intern sebagai kegiatan yang independen dan obyektif dalam bentuk pemberian keyakinan (assurance activities) dan konsultasi (consulting activities), yang dirancang untuk memberi nilai tambah dan meningkatkan operasional sebuah organisasi (auditi). Kegiatan ini membantu organisasi (auditi) untuk mencapai tujuannya dengan cara pendekatan yang sistematis dan teratur untuk menilai dan meningkatkan efektivitas dari proses manajemen risiko, kontrol (pengendalian), dan tata kelola (sektor publik). Definisi ini tidak sama dengan definisi pengawasan intern sebagaimana ditetapkan dalam PP 60/2008. Penulis berkeyakinan bahwa definisi audit intern yang dipakai oleh AAIPI adalah definisi audit internal oleh the Institute of Internal Audit (IIA). Disinilah letak kekurang konsistenan AAIPI dalam menggunakan istilah yang sudah diatur dalam PP 60/2008.Seandainya standar ini dimaksudkan untuk menaungi seluruh kegiatan pengawasan intern, maka seharusnya menggunakan 2
istilah standar pengawasan intern, bukan audit intern.Demikian juga dengan definisi yang dibuat, cukup menggunakan pengawasan intern yang sudah didefinisikan dalam PP 60/2008.Namun jika standar ini dimaksudkan hanya untuk mengatur kegiatan audit, maka istilah yang digunakan seharusnya standar audit, tanpa kata intern.Pembahasan lebih lanjut ada di bagian ruang lingkup.
Sistematika Standar Sistematika standar audit intern yang dibuat oleh AAIPI sesuai dengan daftar isi dan sistematika adalah sebagai berikut: a. Pendahuluan b. Standar Atribut (Attribute Standards) – mengatur mengenai karakteristik umum yang meliputi tanggung jawab, sikap, dan tindakan dari penugasan audit intern serta organisasi dan pihak-pihak yang melakukan kegiatan audit intern, dan berlaku umum untuk semua penugasan audit intern. Standar atribut terdiri dari: 1) Prinsip-prinsip Dasar 2) Standar Umum c. Standar Pelaksanaan (Performance Standards) – menggambarkan sifat khusus kegiatan audit intern dan menyediakan kriteria untuk menilai kinerja audit intern. Standar pelaksanaan terdiri dari: 1) Standar Pelaksanaan Audit Intern 2) Standar Komunikasi Audit Intern Standar ini juga dilengkapi dengan 2 (dua) lampiran yaitu Contoh Rincian Kegiatan Audit Intern di Lingkungan APIP dan Contoh InternalAudit Charter (Piagam Audit Intern). Pendahuluan berisi latar belakang, definisi, tujuan dan fungsi standar, ruang lingkup, landasan dan referensi, interpretasi dan perubahan, dan sistematika. Prinsip-prinsip Dasar terdiri dari: 1000 – Visi, Misi, Tujuan, Kewenangan dan Tanggung Jawab APIP (Audit Charter) 1100 – Independensi dan Objektivitas
3
1200 – Kepatuhan terhadap Kode Etik Standar Umum terdiri dari: 2000
– Kompetensi dan Kecermatan Profesional
2100
– Kewajiban Auditor
2200
– Program Pengembangan dan Penjaminan Kualitas
Standar Pelaksanaan Audit Intern terdiri dari: 3000 – Mengelola Kegiatan Audit Intern 3100 – Sifat Kerja Kegiatan Audit Intern 3200 – Perencanaan Penugasan Audit Intern 3300 – Pelaksanaan Penugasan Audit Intern Standar Komunikasi Audit Intern terdiri dari: 4000
– Komunikasi Hasil Penugasan Audit Intern
4100
– Pemantauan Tindak Lanjut
Sistematika yang digunakan oleh AAIPI tersebut di atas mendekati sistematika yang digunakan oleh Institute Internal Auditor (IIA). International Standards for the Professional Practice of Internal Auditing (Standards) yang diterbitkan oleh IIA terakhir adalah Revisi 2012. Dalam standar tersebut, IIA membagi standar hanya dalam dua kelompok, yaitu Standar Atribut (Attribute Standards) dan Standar Pelaksanaan (Performance Standards).Jadi tidak ada rincian lagi untuk Standar Atribut ke dalam Prinsip-prinsip Dasar dan Standar Umum serta Standar Pelaksanaan ke dalam Standar Pelaksanaan Audit Intern dan Standar Komunikasi Audit Intern. Kedua kelompok standar IIA tersebut kemudian diperinci lagi dengan standar implementasi (implementations standards)yang menyajikan ketentuan-ketentuan yang diterapkan untuk setiap jenis kegiatan audit intern, yaitu kegiatan penjaminan (assurance activities) dan kegiatan konsultasi (consulting activities). Masing-masing standar implementasi diberi kode terpisah, yaitu A untuk kegiatan penjaminan dan C untuk kegiatan konsultasi. SAIPI tidak menggunakan sistematika yang sama dengan standar IIA karena pemisahan antara kegiatan penjaminan dan kegiatan konsultasi hanya diberikan penjelasan pada beberapa pernyataan standardan tidak dibuatkan kode terpisah.
4
Ruang Lingkup Sesuai dengan pendahuluan standar, AAIPI menyatakan bahwa Standar Audit ini mengatur mengenai kegiatan audit intern yang dapat dilakukan oleh auditor dan pimpinan APIP sesuai dengan mandat serta kedudukan, tugas, dan fungsi masingmasing. Lingkup kegiatan audit intern yang dapat dilakukan oleh auditor, dalam standar dikelompokkan sebagai kegiatan penjaminan kualitas (quality assurance)1 dan kegiatan pengawasan lainnya yang tidak memberikan penjaminan kualitas (kegiatan consulting). Kegiatan penjaminan kualitas terdiri dari audit, evaluasi, reviu dan pemantauan/monitoring. Berdasarkan ruang lingkup di atas, maka wajarlah kalau AAIPI menggunakan judul Standar Audit Intern, karena standar yang dibuat oleh AAIPI itu berlaku untuk semua penugasan APIP, bukan khusus kegiatan audit. Dalam beberapa pernyataan standar dalam Standar Audit tersebut, AAIPI kadang-kadang masih menggunakan istilah audit, tanpa kata intern.Pengecualian atas standar ini adalah atas penugasan audit keuangan yang memberikan opini yang wajib menggunakan SPKN yang diterbitkan oleh BPK-RI dan.atau SPAP yang diterbitkan oleh Institut Akuntan Publik Indonesia (IAPI). Hal ini menimbulkan pertanyaan, apakah AAIPI melampaui mandat yang diberikan sesuai pasal 53 PP 60/2008 mengingat pasal tersebut menyatakan bahwa mandat yang diberikan kepada organisasi profesi auditor adalah hanya menyusun standar audit, bukan standar pengawasan intern (atau audit intern menurut AAIPI). Bahkan untuk penugasan reviu laporan keuangan, yang menetapkan standar (standard setter) reviu bukan organisasi profesi auditor tetapi oleh Menteri Keuangan sesuai pasal 57 PP 60/2008. Demikian juga standar setter untuk pejabat pengawas pemerintah, berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 79 Tahun 2005 tentang Pedoman
Pembinaan
dan
Pengawasan
Penyelenggaraan
Pemerintahan
1
Istilah penjaminan kualitas (quality assurance) kurang tepat. Sesuai definisi audit intern
yang juga digunakan oleh AAIPI, bahwa audit intern adalah kegiatan yang independen dan obyektif dalam bentuk pemberian keyakinan (assurance activities), tanpa ada kata kualitas yang akan memberikan makna jauh berbeda. Hal ini dapat penulis maklumi karena istilah tersebut ada di penjelasan pasal 48 ayat 2 PP 60/2008 yang menyatakan kegiatan audit, reviu, evaluasi, dan pemantauan merupakan kegiatan yang berkaitan langsung dengan penjaminan kualitas (quality assurance)] 5
Daerahadalah
Menteri
yang
menangani
urusan
pemerintahan
di
bidang
Pemerintahan Dalam Negeri. Kondisi ini berbeda dengan Standar Audit APIP yang ditetapkan melalui Peraturan
Menteri
Negara
Pendayagunaan
Aparatur
Negara
Nomor
PER/05/M.PAN/03/2008 yang dengan secara tegas menyatakan dalam ruang lingkupnya bahwa standar audit tersebut hanya berlaku untuk kegiatan audit. Bahkan kegiatan audit yang diatur dibatasi hanya untuk audit kinerja dan audit investigatif karena untuk audit keuangan wajib menggunakan Standar Pemeriksaan Keuangan Negara (SPKN) yang diterbitkan oleh BPK-RI.
Landasan dan Referensi Pasal 53 ayat 3 PP 60/2008 menyatakan bahwa dalam penyusunan standar audit, organisasi profesi auditor harus mengacu pada pedoman yang ditetapkan oleh pemerintah.Dalam penjelasan pasal tersebut dinyatakan bahwa yang dimaksud dengan “pedoman yang ditetapkan pemerintah” adalah Standar Audit Aparat Pengawasan Intern Pemerintah sebagaimana dimaksud dalam Peraturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara. Atas dasar ketentuan tersebut, AAPI menggunakan Peraturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor PER/05/M.PAN/03/2008 tanggal 31 Mei 2008 tentang Standar Audit Aparat Pengawasan Intern Pemerintah sebagai acuan untuk menyusun Standar Audit Intern Pemerintah Indonesia. Oleh karena itu, landasan dan referensi yang digunakan oleh AAIPI juga sama dengan landasan dan referensi pada Peraturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara tersebut di atas dengan beberapa perubahan. Namun sayangnya, AAIPI kurang cermat dalam penggunaan landasan dan referensi yang seharusnya mengakomodasi perkembangan peraturan dan pengetahuan mutakhir. AAIPI menggunakan 4 (empat) landasan peraturan perundang-undangan yaitu UU nomor 15 tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan Dan Tanggung Jawab Keuangan Negara, Peraturan Pemerintah nomor 60 tahun 2008 tentang Sistem pengendalian Intern Pemerintah, Peraturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara nomor 220/M.PAN/7/2008 tentang Jabatan Fungsional Auditor dan Angka Kreditnya dan Anggaran Dasar serta Anggaran Rumah Tangga AAIPI. 6
Sebagaimana yang dinyatakan dalam definisi, AAIPI menyatakan bahwa SAIPI wajib dipedomani
oleh
auditor
intern
pemerintah
Indonesia.Selanjutnya,
AAIPI
memberikan pengertian bahwa auditor tersebut mencakup Jabatan Fungsional Auditor (JFA) dan Jabatan Fungsional Pengawas Penyelenggaraan Urusan Pemerintahan di Daerah (JFP2UPD). Oleh karena itu, landasan peraturan perundangan yang digunakan seharusnya juga memasukkan peraturan perundangan berkaitan dengan JFP2UPD, bukan hanya JFA saja. Adapun peraturan-peraturan berkenaan dengan JF2UPD adalah: 1. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2005 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2005 tentang Perubahan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 menjadi Undang-Undang, 2. Peraturan Pemerintah Nomor 79 Tahun 2005 tentang Pedoman Pembinaan dan Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, 3. Peraturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 15 Tahun 2009 tentang Jabatan Fungsional Pengawas Penyelenggaraan Urusan Pemerintahan di Daerah dan Angka Kreditnya. Untuk referensi, AAIPI menggunakan sebelas referensi yang digunakan dalam Standar Audit APIP kecuali Standar Kualitas Investigasi Inspektorat Investigasi, Inspektorat Jenderal Departemen Keuangan.Satu referensi pada SA-APIP yaitu Standar Audit Inspektorat Jenderal Departemen Keuangan diganti dengan Standar Audit Internal Inspektorat Jenderal Kementerian Keuangan (Peraturan Inspektur Jenderal Kementerian Keuangan Nomor PER-10/IJ/2010 tanggal 27 Agustus 2010). Selain itu, AAIPI menambahkan 3 (tiga) referensi baru dalam penyusunan Standar Audit Intern ini, yaitu: 1. International Professional Practices Framework (IPPF), the Institute of Internal Auditors 2011. 2. Standar Kompetensi Auditor (Peraturan Kepala Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) Nomor PER-211/K/JF/2010 tanggal 13 April 2010).
7
3. Standar Audit Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (Peraturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor PER/05/M.PAN/03/2008 tanggal 31 Maret 2008). Penggunaan referensi ini menimbulkan beberapa masalah.Yang pertama, referensi yang digunakan dalam SA-APIP adalah yang paling mutakhir pada saat standar tersebut disusun pada tahun 2007.Sejak tahun 2008 telah terjadi perkembangan standar yang dijadikan referensi dalam penyusunan SA-APIP, sehingga AAIPI seharusnya menggunakan referensi yang termutakhir, bukan yang digunakan dalam SA-APIP. Kedua, Standards for the Professional Practices of Internal Auditing (SPPIA) – the Institute Internal Auditor pada dasarnya sudah digantikan oleh International Professional Practices Framework (IPPF) – the Institute of Internal Auditor sehingga seharusnya tidak digunakan lagi. International Standards for the Professional Practice of Internal Auditing sebagai bagian dari IPPF versi terakhir adalah Revisi Oktober 2012. Yang terakhir, AAIPI menggunakan Standar Kompetensi Auditor (Peraturan Kepala Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) Nomor PER-211/K/JF/2010 tanggal 13 April 2010) sebagai referensi
tetapi
tidak
memasukkan
Standar
Kompetensi
Pengawas
Penyelenggaraan Urusan Pemerintahan di Daerah (Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 47 Tahun 2010 tentang Petunjuk Teknis Jabatan Fungsional Pengawas Penyelenggaraan Urusan Pemerintahan di Daerah dan Angka Kreditnya).
Simpulan dan Saran
Standar Audit Intern Pemerintah Indonesia (SAIPI) yang diterbitkan oleh Asosiasi Auditor Intern Pemerintah Indonesia (AAIPI) pada akhir tahun 2013 kemarin adalah jawaban atas mandat yang diberikan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah. Sistematika standar tersebut terdiri dari Pendahuluan, Standar Atribut, dan Standar Pelaksanaan.Selain itu, standar tersebut juga dilengkapi dengan dua lampiran yaitu Contoh Rincian Kegiatan Audit Intern di Lingkungan APIP dan Contoh Internal Audit Charter (Piagam Audit Intern). SAIPI disusun dengan mengacu pada pedoman yang ditetapkan oleh pemerintah, dalam hal ini adalah Standar Audit Aparat Pengawasan Intern 8
Pemerintah yang ditetapkan melalui Peraturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor PER/05/M.PAN/03/2008 tanggal 31 Mei 2008 tentang Standar Audit Aparat Pengawasan Intern Pemerintah. Oleh karena itu, AAIPI juga menggunakan landasan dan referensi yang sama dengan SA-APIP dengan beberapa penyesuaian dan penambahan. Terdapat beberapa masalah sehubungan dengan penyusunan SAIPI tersebut yang perlu mendapatkan perhatian, terutama oleh AAIPI.Permasalahan tersebut adalah: 1. AAIPI menggunakan terminologi audit intern dimana terminologi tersebut tidak digunakan dalam PP 60/2008. PP 60/2008 menggunakan terminologi pengawasan intern dan sudah didefinisikan dalam PP tersebut. 2. Standar audit intern yang dibuat oleh AAIPI berlaku untuk semua kegiatan audit intern, termasuk kegiatan audit. Di lain pihak, PP 60/2008 secara tegas menyatakan bahwa organisasi profesi auditor hanya diberi kewenangan untuk menyusun standar audit, bukan standar pengawasan (audit) intern. 3. Standar audit intern yang disusun oleh AAIPI berlaku untuk semua kegiatan audit intern yang meliputi kegiatan penjaminan (assurance activities) dan kegiatan pengawasan lainnya yang tidak memberikan penjaminan (kegiatan consulting). Sistematika yang digunakan oleh AAIPI dalam menyusun SAIPI tersebut tidak secara tegas memerinci standar tersebut ke dalam standar implementasi (implementations standards) yang memisahkan pengaturan untuk setiap jenis kegiatan audit intern, yaitu kegiatan penjaminan (assurance activities) dan kegiatan konsultasi (consulting activities). 4. Landasan
peraturan
perundang-undangan
yang
digunakan
dalam
penyusunan SAIPI belum memasukkan peraturan perundang-undangan berkaitan dengan Jabatan Fungsional Pengawas Penyelenggaraan Urusan Pemerintahan di Daerah (JFP2UPD). 5. Referensi yang digunakan dalam penyusunan SAIPI belum semuanya menggunakan referensi yang paling mutakhir. Dalam bab Pendahuluan, utamanya sub-bab Interpretasi dan perubahan, AAIPI menyatakan bahwa demi penyempurnaan dan penyesuaian dengan perkembangan kebutuhan, perubahan kondisi dan lingkungan audit intern di masa mendatang, maupun perkembangan pengetahuan dan ilmu audit intern, Organisasi Profesi 9
Auditor (Asosiasi Auditor Intern Pemerintah Indonesia/AAIPI) dapat mengubah atau menyempurnakan SAIPI. Oleh karena itu, penulis menyarankan agar AAIPI dapat melakukan
penyempurnaan
atas
SAIPI
yang
telah
disusunnya
dengan
mempertimbangkan berbagai permasalahan di atas.
Daftar Pustaka: 1. Peraturan Pemerintah Nomor 79 Tahun 2005 tentang Pedoman Pembinaan dan Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. 2. Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah. 3. Peraturan BPK-RI Nomor 01 Tahun 2007 Tentang Standar Pemeriksaan Keuangan Negara. 4. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 47 Tahun 2010 tentang Petunjuk Teknis Jabatan Fungsional Pengawas Penyelenggaraan Urusan Pemerintahan di Daerah dan Angka Kreditnya. 5. Peraturan
Menteri
Negara
Pendayagunaan
Aparatur
Negara
Nomor
PER/05/M.PAN/03/2008 tentang Standar Audit Aparat Pengawasan Intern Pemerintah. 6. Peraturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 15 Tahun 2009
tentang
Jabatan
Fungsional
Pengawas
Penyelenggaraan
Urusan
Pemerintahan di Daerah dan Angka Kreditnya. 7. Asosiasi Auditor Intern Pemerintah Indonesia, Standar Audit Intern Pemerintah Indonesia, 2013. 8. Institute of Internal Auditor (IIA), International Standards for the Professional Practice of Internal Auditing (ISPPIA). Revised October 2012 https://na.theiia.org/standards-guidance/mandatory-guidance/Pages/Standards.aspx
10
