Memaknai Partisipasi Anak
P
Model-Model Partisipasi Anak
artisipasi anak merupakan upaya konstruktif untuk mempersiapkan anak-anak menjadi aktor demokrasi di masa yang akan datang. Masa kanak-kanak, menurut Roger A. Hart menjadi saat yang tepat untuk menyemai nilai-nilai demokrasi yang berintikan menghargai HAM dan martabat semua manusia. Pada titik ini demokrasi semestinya dapat memperluas partisipasi seluruh elemen warga Negara. Partisipasi pada level orang dewasa bertujuan untuk memajukan demokrasi dan menumbuhkan kemampuan sebagai warga Negara, sementara partisipasi di level anak-anak, khususnya ketika menetapkan sebuah keputusan mengenai kehidupannya, merupakan peletakan fondasi bagi proses demokratisasi (Unicef, The State of The World’s Children 2003, 2002: 4). Terdapat beberapa model partisipasi anak yang telah dikembangkan oleh pemerhati hak anak. Model-model partisipasi tersebut diantaranya sebagai berikut: 1 1.
Arnstein Model partisipasi yang paling awal ditunjukkan melalui tangga partisipasi yang diperkenalkan oleh Sherry Arnstein pada 1969. Arnstein mendeskripsikan realitas derajat keterlibatan publik dalam proses perencanaan di Amerika Serikat. Model yang dikembangkan oleh Arnstein ini lebih tepat ditujukan bagi partisipasi orang dewasa sebagai warga Negara dalam upaya mengimplementasikan prinsip-prinsip demokrasi dan HAM. Model tangga partisipasi Arnstein dapat diilustrasikan dalam tampilan berikut.
Sumber: NSW Commissionfor Children and Young, Research and resources about participation, tanpa tahun 1
Model-model partisipasi yang dikemukakan dalam tulisan ini mengutip NSW Commissionfor Children and Young, Research and resources about participation, tanpa tahun
Hal. | 1
2. Roger A. Hart Persepsi masyarakat yang berubah mengenai anak-anak telah menyebabkan banyak penulis memodifikasi tangga partisipasi Arnstein. Pemodifikasian ini bertujuan untuk menempatkan anak-anak dan kaum muda berpartisipasi dalam pengambilan keputusan. Tangga partisipasi Arnstein, kemudian diadopsi oleh Roger A. Hart untuk diterapkan pada anak-anak dan kaum muda. Tangga partisipasi yang dikembangkan Hart terdiri dari 8 (delapan) anak tangga untuk mengkerangkai partisipasi anak. Anak tangga 1 -3 merepresentasikan suatu kondisi di mana anak-anak dan kaum muda dianggap tidak berpartisipasi. Anak tangga selanjutnya menunjukkan derajat partisipasi anak dengan kadar partisipasi yang berbeda-beda. Namun demikian, terdapat limitasi dari pendekatan tangga partisipasi model Hart ini karena partisipasi anak diasumsikan hanya ada pada tangga level atas sedangkan pada level anak tangga paling bawah tidak ada partisipasi anak. Pada level yang dianggap non-partisipatif dapat menjadi bentuk partisipasi selama anak atau orang muda memiliki kesempatan untuk membuat pilihan tentang apakah mereka ingin berpartisipasi atau tidak. Visualisasi model tangga partisipasi yang dikembangkan oleh Roger A. Hart dapat dilihat pada tampilan berikut.
Sumber: NSW Commissionfor Children and Young, Research and resources about participation, tanpa tahun
Hal. | 2
3. Lardner Model yang digunakan oleh Clare Lardner bukan tangga tetapi kisi-kisi (grid) untuk mendeskripsikan bagaimana partisipasi anak yang tejadi. Menurut Lardner, tangga partisipasi yang mengasumsikan bahwa partisipasi anak lebih baik apabila berada pada level yang lebih tinggi. Kendati demikian, Lardner berargumentasi bahwa perbedaan tingkat ketepatan derajat partisipasi terkait pada perbedaan situasi. Untuk itu, Lardner membuat pertautan antara konsep pemberdayaan dan partispasi dan mengembangkan model kisi-kisi yang lebih merepresentasikan kompleksitas partisipasi anak. Ilustrasi pendekatan Lardner tersaji pada tampilan berikut.
Sumber: NSW Commissionfor Children and Young, Research and resources about participation, tanpa tahun
Hal. | 3
4. Treseder Model yang dikembangkan oleh Phil Treseder hampir sama dengan model Roger A. Hart dan Lardner yakni dengan menyandingkan konsep orang dewasa dengan anak-anak dalam menginisiasi partisipasi anak. Treseder menyatakan bahwa anak-anak membutuhkan pemberdayaan untuk dapat dan mampu berpartisipasi. Kemampuan ini terbangun melalui pengembangan organisasi-organisasi bagi anak-anak. Pendekatan Traseder dapat diilustrasikan dalam tampilan berikut.
Sumber: NSW Commissionfor Children and Young, Research and resources about participation, tanpa tahun
Hal. | 4
5. Sheir Model Sheir berdasarkan 5 (lima) level partisipasi yang bersamaan dengan (tiga) langkah komitmen dari setiap level partisipasi, yang disebut dengan membuka (openings), kesempatan (opportunities), dan kewajiban (obligations). Perbedaan derajat partisipasi dapat direpresentasikan sebagai sebuah tangga yang mana setiap anak tangga merepresentasikan berkembangnya pemberdayaan terhadap anak dan terbaginya tanggung jawab. Model tangga Sheir dapat diilustrasikan sebagai berikut:2
Sumber: National Healthy School Standard (NHSS), 2004
Secara lengkap model partisipasi anak yang diperkenalkan oleh Sheir dapat diilustrasikan sebagai berikut:
2
National Healthy School Standard (NHSS), Promoting children and young people’s participation through the National Healthy School Standard, 2004
Hal. | 5
Sumber: NSW Commissionfor Children and Young, Research and resources about participation, tanpa tahun
6. Roda Partisipasi (The Wheel of Participation).3 Roda partisipasi dapat digunakan untuk membantu memastikan bahwa partisipasi anak dapat efektif. Roda partisipasi menggambarkan 3 (tiga) jari-jari roda untuk merepresentasikan 3 (tiga) prinsip agar suara anak didengar dan diperhitungkan dalam proses pembuatan keputusan, yakni: kesempatan (opportunity); tanggung jawab (responsibility), dan dukungan (support). Masing-masing jari-jari diperlukan untuk
3
Paul Stephenson, Steve Gourley & Glenn Miles, Child participation, op. cit
Hal. | 6
mendukung anak-anak dalam proses partisipasi seperti ditampakkan pada ilustrasikan di bawah ini.
Sumber : Paul Stephenson, Steve Gourley & Glenn Miles (2004)
Pusat sumbu merepresentasikan penghargaan kepada anak (give children respect) yang mejadi dasar dari 3 (tiga) prinsip-prinsip di atas. Jika penghargaan, kesempatan, tanggung jawab, dan dukungan tidak disediakan kepada anak-anak maka partisipasi anak akan mengalami ketidakseimbangan dan melambat. Namun, manakala anak-anak diberikan penghargaan, kesempatan, tanggung jawab, dan dukungan maka anak-anak akan mampu berpartisipasi secara optimal. Partisipasi anak merupakan jalan untuk meningkatkan kemampuan untuk terlibat dalam pengambilan keputusan. Penghargaan terhadap anak merupakan hal yang esensial karena ini akan memberikan dukungan pada ketiga prinsip tersebut. Penghargaan dapat ditunjukkan dengan cara mendengarkan apa yang dikatakan anak, memberikan tanggapan atas apa yang menjadi pandangan anak, menjelaskan mengapa suatu keputusan dan tindakan diambil, dan memberikan perlakuan yang sama tanpa memandang kemampuan, bahasa, dan keahlian mereka.
Model-model partisipasi di atas merupakan cara-cara untuk memfasilitasi bagaimana anak-anak berpartispasi. Aneka model juga menekankan terdapatnya limitasi yang digariskan oleh KHA bahwa partisipasi anak harus sesuai dengan usia dan tingkat perkembangan mental anak. Namun demikian, model tersebut masih menempatkan partisipasi dalam ruang mikro. Dengan kata lain partisipasi tersebut ruang lingkungnya berada pada relasi antara anak-anak dengan orang dewasa. Model partisipasi tersebut belum menyinggung ketika anak-anak akan berpartisipasi dalam locus wilayah publik atau yang dikenal dengan lingkup sistem ketatanegaraan. Pada wilayah ini maka anak akan vis a vis berhadapan dengan Negara melalui institusi-institusinya. Pada titik ini, orang dewasa memiliki peran penting untuk memfasilitasi anak-anak agar dapat berpartisipasi dalam sistem ketatanegaraan dan sistem demokrasi yang
Hal. | 7
dianut oleh Republik Indonesia. Seperti pada lembaga-lembaga negara di dunis, secara umum lembaga-lembaga negara yang ada di Indonesia juga berada pada ranah kekuasaan legislatif, eksekutif, dan yudikatif.
P
Partisipasi Anak Menurut Komentar Umum Komite Hak Anak No.12 (2004)4
asal 12 KHA merupakan aturan yang unik dalam perjanjian HAM karena pasal ini ditujukan bagi status hukum dan status sosial anak. Di satu sisi anak masih belum memiliki otonomi secara penuh sebagaimana orang dewasa, namun di sisi yang lain, anak merupakan subyek hak. Hak anak untuk didengar dan dipertimbangkan pandangannya merupakan salah satu nilai dasar KHA. Bahkan Komite menetapkan bahwa Pasal 12 sebagai salah satu dari 4 (empat) prinsip KHA. Komite juga membedakan hak anak untuk didengar sebagai hak individual dan hak kolektif. Selanjutnya, Negara juga harus memastikan bahwa hak untuk didengar harus memperhatikan usia dan tingkat kematangan anak. Ekspresi dan pandangan anak relevan untuk menambah perspektif, pengalaman, dan pertimbangan dalam persiapan pembuatan kebijakan publik. Proses terlibat dalam keseluruhan tahapan pembuatan kebijakan seringkali disebut partisipasi. Oleh karena itu, pelaksanaan hak anak untuk didengar merupakan elemen pentingdari proses dan tahapan pembuatan kebijakan. Konsep hak partisipasi anak menekankan bahwa partisipasi tersebut tidak hanya tindakan karena ada aktivitas tertentu (momentary), namun seharusnya partisipasi anak diletakkan dalam keseluruhan proses. Oleh karena itu, anak seharusnya dilibatkan sejak awal sehingga terbangun intensitas pertukaran perspektif dan pengalaman antara anak dan orang dewasa secara berkelanjutan dalam rangka pengembangan kebijakan, program, dan tindakan lain yang relevan dengan konteks kehidupan anak. Hal yang perlu menjadi catatan bahwa mengekspresikan pandangan merupakan pilihan bagi anak dan bukan sebagai suatu kewajiban. Pasal 12 memanifestasikan bahwa anak memiliki hak partisipasi terhadap setiap keputusan yang memiliki pengaruh pada dirinya atau hidupnya, dan tidak hanya berasal dari hak-haknya atau kelemahannya (perlindungan) atau ketergantungan pada orang dewasa (penyediaan). Konvensi ini mengakui anak sebagai subyek hak. Terkait dengan hak anak untuk didengar, Komite Hak Anak mengeluarkan Komentar Umum No. 12 (2004) mengenai Hak Anak untuk Didengar (General Comment No. 12 (2009): The right of the child to be heard). Dalam komentar umum tersebut Komite Hak Anak memberikan catatan sebagai hasil analisis literal terhadap Pasal 12, khususnya paragraf 1 : 1.
Frasa ”harus menjamin” (Shall assure). Hasil analisis literal Komite terhadap frasa tersebut sebagai berikut: Istilah hukum “harus menjamin” merupakan frasa yang ditujukan untuk menguatkan secara khusus peran negara. Di sisi yang lain, negara tidak dapat memperpanjang waktu mengambil diskresi untuk menunda pelaksanaan hak anak untuk berpartisipasi. Dengan demikian, negara memiliki kewajiban segera untuk mengambil
4
Sub bab bagian ini mengambil intisari dari Komentar Umum Komite Hak Anak No.12 mengenai Hak Anak untuk Didengar. Lihat dokumen CRC/C/GC/12, 20 Juli 2009
Hal. | 8
langkah yang layak untuk mengimplementasikan secara penuh hak partisipasi kepada seluruh anak. Kewajiban ini terdiri dari (dua) elemen, yakni : a) Mengupayakan suatu mekanisme yang memastikan pandangan anak terkait dengan semua permasalahan yang berdampak padanya dapat terakomodasi; b) Memberikan bobot yang seharusnya terhadap pandangan anak.
2.
Frasa “mampu membentuk pandangannya sendiri” (Capable of forming his or her own views). Hasil analisis literal Komite terhadap frasa tersebut sebagai berikut: Frasa ini bukan ditujukan untuk membatasi anak dalam mengungkapkan pandangannya, namun justru menekankan kewajiban negara untuk menilai sejauhmana kapasitas anak dapat menyatakan opini otonomnya. Artinya negara tidak boleh mulai dengan asumsi bahwa anak tidak memiliki kemampuan untuk menyatakan pandangannya. Selanjutnya, Komite menekankan bahwa Pasal 12 tidak mengatur penentuan batas usia bagi anak untuk mengekspresikan pandangannya. Di samping itu, komite mendesak negara untuk menghapus hukum dan praktik yang membatasi hak anak untuk didengar terhadap semua masalah yang berdampak pada kehidupannya.
3. Frasa “hak untuk mengekspresikan pandangannya secara bebas” (The right to express those views freely) Hasil analisis literal Komite terhadap frasa tersebut sebagai berikut: Istilah bebas dimaknai bahwa anak dapat mengekspresikan pandangannya tanpa tekanan dan dapat memilih apakah mereka akan menggunakan hak untuk didengar atau tidak. Istilah bebas juga dimaknai bahwa pandangan anak tidak boleh dimanipulasi atau ditundukkan untuk mempengaruhi secara tidak semestinya atau melakukan tekanan. Secara instrinsik, frasa ini terkait dengan perspektif anak itu sendiri, oleh karenanya anak memiliki hak untuk mengekspresikan pandangannya sendiri dan bukan pandangan pihak lain. Dengan demikian, negara harus memastikan kondisi yang mendukung pengekspresian hak anak dengan mempertimbangkan individu setiap anak , situasi sosial, dan lingkungan sehingga anak merasa dihargai dan aman ketika mengekspresikan pandangannya secara bebas. Realisasi hak anak untuk mengekspresikan dirinya atau pandangannya mensyaratkan bahwa anak diberitahukan tentang permasalahan, pilihan, dan keputusan yang mungkin harus diambil serta konsekuensinya oleh pihak-pihak yang bertanggung jawab untuk mendengarkan anak, orang tua anak atau wali anak. Anak juga harus diberitahu tentang kondisi di mana anak akan diminta untuk mengekspresikan dirinya atau pandangannya. Hak untuk informasi menjadi penting, karena hak atas informasi merupakan prasyarat agar anak dapat melakukan klarifikasi. 4. Frasa ”semua masalah yang berdampak pada kehidupan anak” (In all matters affecting the child). Hasil analisis literal Komite terhadap frasa tersebut sebagai berikut: Negara harus memastikan bahwa anak dapat mengekspresikan pandangannya terhadap semua masalah yang berdampak pada dirinya. Hal ini menunjukan kualifikasi kedua hak ini bahwa anak harus didengar terhadap setiap pembicaraan setiap masalah yang
Hal. | 9
berdampak pada anak. Ini merupakan prasyarat mendasar agar pandangan anak dihargai dan dipahami secara lebih luas. Komite mendukung secara luas definisi dari “permasalahan”, yang juga mencakup tidak hanya isu yang secara eksplisit disebutkan dalam KHA. Pengakuan klasul “yang berdampak pada anak” menambah kejelasan bahwa tidak ada mandat politik yang ditujukan untuk membatasi isu anak yang hanya diatur dalam KHA. Pertemuan Tingkat Tinggi Dunia bagi Anak (The World Summit for Children) menunjukkan interpretasi yang luas dari frasa ‘permasalahan yang berdampak pada anak’, termasuk proses sosial yang berada dalam kehidupan bermasyarakat. Dalam hal ini negara harus dengan teliti mendengarkan pandangan anak-anak agar perspektif anak-anak dapat dipergunakan untuk mempertinggi kualitas solusi atas permasalahan tersebut. 5.
Frasa “pendapat anak diberikan bobot sesuai dengan usia dan tingkat kematangan anak” (Being given due weight in accordance with the age and maturity of the child) Hasil analisis literal Komite terhadap frasa tersebut sebagai berikut: Klausul ini merujuk bahwa kapasitas anak menjadi penilaian dalam rangka memberikan bobot terhadap pandangan anak atau mengkomunikasikan kepada anak a cara pandangnya tersebut dapat mempengaruhi proses yang akan dihasilkan. Pasal 12 menentukan bahwa tidak hanya cukup untuk mendengarkan pandangan anak. Pandangan anak harus secara sungguh-sungguh dipertimbangkan manakala anak telah memiliki kemampuan untuk membentuk pandangannya. Prasyarat pemberian bobot sesuai dengan usia dan tingkat kematangannya harus dipahami pandangan anak tidak seragam karena terkait dengan usia biologis mereka. Hasil penelitian menunjukkan bahwa informasi, pengalaman, lingkungan, harapan sosial dan budaya, dan tingkat dukungan berkontribusi terhadap pengembangan kapasitas anak dalam membentuk pandangannya. Untuk alasan ini, pandangan anak harus dinilai dan diuji secara kasuistis (case by case). Sedangkan kematangan merujuk pada kemampuan anak untuk memahami dan menilai implikasi dari suatu permasalahan. Hal ini harus menjadi pertimbangan khusus karena berhubungan dengan kapasitas individual seorang anak. Kematangan memang sulit didefinisikan dalam konteks Pasal 12, untuk itu harus dikaitkan dengan kemampuan anak untuk mengekspresikan pandangannya terhadap permasalahan dengan cara yang layak dan mandiri.
Lebih jauh menurut Komite, untuk mengimplementasikan aturan Pasal 12, terdapat 5 (lima) langkah untuk mengupayakan realisasi efektif hak anak untuk didengar. Kelima langkah ini, meliputi: 1. Persiapan (preparation) Langkah ini bertujuan untuk memastikan anak telah diinformasikan mengenai hak mereka untuk mengekpresikan opininya terhadap setiap masalah yang berdampak pada anak dan mengenai dampak dari hasil (outcome) setelah anak mengekspresikan pandangannya tersebut. Lebih jauh, anak-anak juga harus menerima informasi mengenai pilihan cara mengkomunikasikannya apakah secara langsung atau melalui perwakilan. Anak-anak juga harus diinformasikan kemungkinan konsekuensi yang muncul akibat pilihannya tersebut. Dalam hal ini, para pengambil kebijakan harus mempersiapkan
Hal. | 10
2.
3.
4.
5.
anak-anak secara layak sebelum dengar pendapat, memberikan penjelasan kapan, di mana, bagaimana menempatkan anak sebagai partisipan, dan mengambil pandangan anak sebagai pertimbangan dalam proses pengambilan keputusan. Dengar Pendapat ( hearing) Dalam konteks melaksanakan hak anak untuk didengar, anak harus dimampukan dan didorong, sementara orang dewasa yang bertanggung jawab untuk melakukan dengar pendapat memiliki kemauan untuk mendengarkan dan secara sungguh-sungguh mempertimbangkan pandangan anak. Penilaian terhadap kapasitas anak (Assesment of the capacity of the child) Pandangan anak harus diberikan bobot yang semestinya, analisis kasus per kasus menunjukkan bahwa setiap anak memiliki kemampuan untuk membentuk pendapatnya. Apabila anak memiliki kemampuan untuk membentuk pandangannya dengan cara yang layak dan mandiri maka pengambil keputusan harus mempertimbangkan pandangan anak sebagai faktor yang singnifikan bagi penyelesaian suatu isu. Informasi mengenai bobot yang diberikan terhadap pandangan anak (umpan balik) (Information about the weight given to the views of the child (feedback) Sejak anak menikmati haknya untuk menyatakan pandangannya dan diberikan bobot yang layak, pengambil kebijakan seharusnya memberikan informasi kepada anak atas hasil proses tersebut dan menjelaskan bagaimana pandangan anak dipertimbangkan. Umpan balik a merupakan jaminan bahwa pandangan anak tidak hanya secara formalitas didengar, melainkan diambil secara sungguh-sungguh sebagai masukan. Keluhan, Pemulihan, dan Perbaikan (Complaints, remedies and redress) Legislasi dibutuhkan untuk menyediakan saluran bagi prosedur keluhan dan perbaikan manakala hak anak untuk didengar dan mengungkapkan pandangan tidak dihormati dan dilanggar. Anak-anak dimungkinkan untuk mengajukan keluhannya kepada ombudsman atau seseorang yang memiliki peran terkait pada semua institusi anak, inter alia, sekolah dan pusat layanan anak.
Selanjutnya hak anak untuk didengar membebankan kewajiban kepada negara untuk meninjau atau mengubah legislasi mereka dalam rangka memperkenalkan mekanisme yang menyediakan bagi anak akses informasi yang mencukupi, dukungan yang layak, jika diperlukan umpan balik atas pandangan yang telah diberikan dan prosedur keluhan dan perbaikan apabila hak ini dilanggar. Pasal 12 sebagai prinsip umum, terkait dengan prinsip umum KHA yang lain seperti, Pasal 2 (hak untuk tidak didiskriminasi), Pasal 6 (hak untuk hidup,kelangsungan hidup, dan tumbuh kembang), dan utamanya dengan Pasal 3 (kepentingan terbaik bagi anak sebagai pertimbangan utama) kedua prinsip ini tidak dapat berdiri sendiri. Pasal ini juga sangat dekat keterkaitannya dengan hak sipil dan kebebasan, khususnya Pasal 13 (hak untuk bebas menyatakan ekspresi) dan Pasal 17 (hak atas informasi). Lebih jauh, Pasal 12 ini juga terkait dengan seluruh pasal dalam KHA karena tanpa partisipasi aturan tersebut tidak dapat diimplementasikan sepenuhnya dan anak tidak dihargai sebagai subyek hak yang memiliki hak untuk menyatakan pendapat.
Hal. | 11
