Mei 2014 Grondexploitaties expliciet

Mei 2014

Grondexploitaties expliciet Rekenkameronderzoek naar de grondexploitaties van de gemeente Veenendaal

Colofon De rekenkamercommissie van de gemeente Veenendaal bestaat uit twee interne leden en drie externe leden en wordt ondersteund door een ambtelijk secretaris. Voorzitter: Externe leden: Interne leden: Secretaris:

ir. G.L. Tjerkstra drs. T. Mulders drs. A.M. Jutte mr. ing. E. Stroobosscher R.W. Glimmerveen drs. M.W. Baggerman

Postadres:

Rekenkamercommissie Veenendaal Postbus 1100 3900 BC Veenendaal

e-mail:

[email protected]

Telefoon:

Tel. 0318-538277 Uitgevoerd in samenwerking met RIGO Research en Advies BV

Eerdere onderzoeken: 1.

Een dienst bewezen? Onderzoek naar de verbouwing van de centrale hal in het gemeentehuis (2006).

2.

Het beleids- en beheersinstrumentarium in de gemeente Veenendaal (2006).

3.

Op de “kleintjes” letten, quickscan naar de inkoopsituatie in de gemeente Veenendaal (2006).

4.

Een schot in de roos. Onderzoek naar de aankoop en exploitatie van de Rozenbottel (2007).

5.

IW4-bedrijven. Onderzoek naar de sociale werkvoorziening in de gemeente Veenendaal (2007).

6.

Een klap van de molen? Onderzoek naar molen “De Vriendschap” in Veenendaal (2007).

7.

De Vallei, zwembad voor en van elke Veenendaler? (2007).

8.

Jeugdbeleid uit de puberteit. Onderzoek naar het jeugdbeleid in Veenendaal (2008).

9.

Brouwerspoort getoetst. Onderzoek naar het centrumproject Brouwerspoort (2009).

10.

Van rapport naar resultaat. Evaluatie van de doorwerking van aanbevelingen uit zeven onderzoeken van de rekenkamercommissie Veenendaal (2009).

11.

Bouwsteen voor de toekomst. Onderzoek naar het vastgoedbeleid (2009).

12.

Melden doet gelden. Onderzoek naar de afhandeling van meldingen (2010).

13.

Rekenen met risico’s. Onderzoek naar risicomanagement in de gemeente Veenendaal (2011).

14.

Veenendaal Veilig? Onderzoek naar het veiligheidsbeleid in Veenendaal (2011).

15.

Digitaal Veenendaal. Onderzoek naar de digitale dienstverlening van de gemeente Veenendaal (2011).

16.

Vervoer voor iedereen? Onderzoek naar de kwaliteit en klanttevredenheid van de Regiotaxi in Veenendaal (2012).

17.

Het Centrum voor Jeugd en Gezin in de kinderschoenen. Rekenkameronderzoek naar de invoering van het Centrum voor Jeugd en Gezin in Veenendaal (2012).

18.

De toekomst van Veenendaal. Rekenkameronderzoek naar de Strategische Visie 2025 (2012).

19.

Subsidiebeleid, een fluitje van een cent? Rekenkameronderzoek naar het subsidiebeleid van de gemeente Veenendaal (2013).

20.

Klaar voor de start? Rekenkameronderzoek naar de drie decentralisaties (2013).

2

INHOUDSOPGAVE

1

Voorwoord

5

Samenvatting

6

Aanbevelingen

8

Inleiding

9

1.1

Aanleiding en achtergrond

9

1.2

Doelstelling en vraagstelling onderzoek

10

1.3

Aanpak

12

1.4

Leeswijzer

16

2 Casestudies

17

2.1

Groene Grens – Balkons

17

2.2

Casus II: Stationskwartier C

24

2.3

Casus III: Brouwerspoort

30

2.4

Casus IV: Veenendaal-Oost

39

3

3 Algemeen: projectenboek en grondbedrijf 3.1

49

Inhoudelijk: aannames en financiële ontwikkelingen

49

3.2

Risico’s en risicobeheersing

52

3.3

Informatievoorziening in projectenboek, risicoanalyse en jaarstukken

52

4 Conclusies en aanbevelingen

55

Bijlagen

69

1.

Normenkader

70

2.

Bevindingen getoetst aan het normenkader

81

3.

Gespreksthemalijst

84

4.

Bronnen

86

5.

Bestuurlijke reactie college van B&W

89

4

VOORWOORD Als buitenstaander en leek zie je de stadsontwikkeling, de groei van nieuwbouw wijken en het aanleggen van bedrijfsterreinen. Je vraagt je dan af, waar komt al deze groei en ontwikkeling vandaan en is het voldoende, ook financieel, onderbouwd? Grondpolitiek is letterlijk de meest beeldbepalende activiteit van een gemeente. Wat ga ik als gemeente met mijn gronden doen? Veel woningbouw, nieuwe stadsontwikkeling, recreatie voorzieningen of andere creatieve plannen. Wat doe ik met mijn bestaande terreinen die niet meer aan hun huidige bestemmingen voldoen. Hoe kan ik nieuwe gebieden ontwikkelen zonder dat het een veel te groot beslag legt op de gemeentelijke begroting? Grondopbrengsten kunnen voor gemeenten een welkome aanvulling zijn op haar inkomsten. De vraag is of de daarbij gemaakte plannen ook nog haalbaar bij economisch mindere vooruitzichten. De afgelopen jaren zijn gemeenten in de problemen gekomen door het hanteren van een grondpolitiek die risicovol bleek te zijn. Vastgoedontwikkeling kent een lange looptijd. De tijd van idee en ontwikkeling naar realisatie en exploitatie kan zomaar 10 jaar of meer zijn. Het is dan voor een gemeenteraad ook niet eenvoudig het wel en wee van alle lopende grondexploitaties te volgen en waar nodig bij te sturen. Nog los van het feit dat de complexiteit ook financieel bestuurlijk een niet te onderschatten deskundigheid vereist. De raad wordt door het college van B&W op de hoogte gehouden van de ontwikkelingen op het gebied van grondexploitaties door het jaarlijks geactualiseerde projectenboek en tussentijds door zowel mondelinge als schriftelijke informatie. In dit rekenkameronderzoek gaan we na hoe de informatievoorziening aan de raad ten aanzien van grondexploitaties in Veenendaal is ingericht en of de informatie dusdanig is dat de raad haar kaderstellende en controlerende taak goed kan uitvoeren. Met vriendelijke groet, Namens de rekenkamercommissie,

Ir. G.L. Tjerkstra Voorzitter rekenkamercommissie Veenendaal 5

SAMENVATTING COMPLEXE

EN LANGDURIGE PROJECTEN

Grondexploitatie en daaraan verbonden vastgoedontwikkeling vormen vaak een complex en langdurig project. Er zijn dikwijls omvangrijke investeringen mee gemoeid, waarbij meerdere -publieke en privatepartijen zijn betrokken. Volgens het Projectenboek 2013, dat jaarlijks door de raad wordt vastgesteld, heeft de gemeente Veenendaal in totaal 25 grondexploitatieprojecten. Hiervan zijn 16 lopende projecten gemeentelijke exploitaties. Het Projectenboek is voor de raad een instrument om zijn kaderstellende en controlerende rol in te vullen.

INZICHT

IN HET PROCES VAN INFORMATIEVOORZIENING RAAD

De rekenkamercommissie wil inzicht krijgen in de wijze waarop dit proces van de informatievoorziening en risicomanagement in Veenendaal is ingericht, maar ook in de mate waarin dit de raad mogelijkheid geeft om invulling te geven aan hun rol. Hierbij treft u de samenvatting aan van het onderzoek en in het bijzonder betreffende de projecten: - Balkons/Groene Grens - Stationskwartier deelgebied C - Brouwerspoort en Veenendaal-Oost De belangrijkste aandachtspunten waren risicobeheersing en informatievoorziening aan de raad bij grondexploitaties. TRANSPARANTIE KAN WORDEN VERBETERD Over het algemeen blijken de aannames in en onderbouwing van de grondexploitaties inhoudelijk juist te zijn; er worden reële ramingen opgesteld en op basis van verdedigbare uitgangspunten. De transparantie van deze uitgangspunten voor de raad kan echter worden verbeterd.

6

HET PROJECTENBOEK Voor de raad vormt het Projectenboek de belangrijkste informatiebron over de grondexploitaties. De uitgangspunten voor het Projectenboek zijn beschreven in de Nota Grondbeleid. Met een aantal aanvullingen kan de functie van het Projectenboek – monitoring voortgang grondexploitaties- worden versterkt. NOTITIE RISICOANALYSE PROJECTEN Een ander belangrijk document voor risicobeheersing is de jaarlijkse (vertrouwelijke) Notitie Risicoanalyse Projecten, waarin per project de belangrijkste risico’s worden beschreven en welke beheersmaatregelen daarvoor worden genomen. Dit rapport wordt jaarlijks bij het uitbrengen van de notitie aan de raad toegelicht.

7

AANBEVELINGEN 1. Laat de raad bepalen op welke manier en hoe vaak hij betrokken wil worden bij besluitvorming over grondexploitaties en welke informatie dan nodig is. a- Onderscheid verschillende categorieën projecten, met verschillen in sturingsmogelijkheden. Dat maakt inzichtelijker voor de raad aan welke ‘knoppen’ per project nog gedraaid kan worden. b- Hanteer in en buiten het Projectenboek een eenduidige projectdefinitie, zodat projecten beter vergelijkbaar zijn tussen verschillende documenten. c- Geef in het Projectenboek meer informatie over de voortgang van de projecten : wat is tot nu toe gerealiseerd (en dus niet meer beïnvloedbaar), welk deel van het project gaat nog komen? d- Maak explicieter duidelijk op welke algemene parameters de doorrekening van de projecten gebaseerd is en wat het effect is van veranderingen in deze parameters. e- Leg in het Projectenboek een relatie tussen de programma’s per project en de financiële uitkomsten. Daarnaast zijn de volgende extra aanbevelingen gedaan ter versterking van de rol van de raad: 2. Informeer de raad over (nader gedefinieerde) belangrijke wijzigingen in de grondexploitaties. 3. Reken de kosten van bovenwijkse voorzieningen toe aan projecten volgens de systematiek van de Grondexploitatiewet. 4. Vertaal per project de kwalitatieve risicoanalyse door een kwantitatief risicoprofiel.

8

1. INLEIDING De rekenkamercommissie van de gemeente Veenendaal heeft een onderzoek uitgevoerd naar de grondexploitaties van de gemeente Veenendaal. De rekenkamercommissie wil in dit kader inzicht krijgen in de wijze waarop het proces van de informatievoorziening en het risicomanagement in Veenendaal is ingericht en in de mate waarin dit de raad mogelijkheid geeft om invulling te geven aan de kaderstellende en controlerende rol.

1.1 A ANLEIDING EN ACHTERG ROND Grondexploitatie en daaraan verbonden vastgoedontwikkeling vormen vaak een complex en langdurig project. Er zijn dikwijls omvangrijke investeringen mee gemoeid, waarbij meerdere partijen zijn betrokken (publiek en privaat). Grondexploitaties zijn een middel om gemeentelijke doelstellingen mee te realiseren. Aan grondexploitatie zijn eveneens risico’s verbonden die realisatie van doelstellingen kunnen bedreigen. De economische crisis drukt zijn stempel op veel bouwprojecten en grondexploitaties, zoals afnemende vraag, dalende (grond)opbrengsten en afnemende financieringsbereidheid bij financiers. Het financiële risicomanagement van grondexploitaties wordt in deze economisch ongunstige tijden op de proef gesteld voor het beheersen van financiële risico’s voor de gemeente.

De gemeente Veenendaal heeft volgens het Projectenboek 2013 in totaal 25 grondexploitatieprojecten, waarvan 16 lopende gemeentelijke exploitaties. 1 1

Er zijn in het Projectenboek 2013 ook vijf vastgoedprojecten opgenomen (bouwprojecten van openbare voorzieningen zoals de ontwikkeling van een parkeergarage in het centrum), die buiten onderhavig onderzoek vallen. 9

Deze projecten worden beschreven in het Projectenboek 2013 (grondexploitatie herzieningen, grondnota en voortgangsrapportage). In het Projectenboek 2013 is ook de grondexploitatie Ontwikkelingsbedrijf Veenendaal-Oost (OVO) vermeld. Maar de grondexploitatie OVO wordt los van het Projectenboek apart verantwoord en heeft een eigen risicoanalyse en een eigen risicoreserve. De gemeente is voor 50% mede-eigenaar van OVO. 2 figuur 1- 1 Het Projectenboek in de planning- en controlecyclus

Bron: gemeente Veenendaal, Nota Grondbeleid 2011

Het Projectenboek, dat jaarlijks door de raad wordt vastgesteld, dient als een instrument voor de raad om de controlerende en sturende rol in te vullen en past in de cyclus van planning en control (zie het bovenstaande schema). Het eerste Projectenboek dateert van 2009. 1.2 D OE L ST E LLI N G E N V R A A G ST E L LI N G OND E R Z O E K Het doel van het onderzoek is inzicht geven in het proces van informatievoorziening en risicomanagement. De rekenkamercommissie wil daarmee onderzoeken in hoeverre het Projectenboek een adequaat instrument is voor de raad om invulling te geven aan de kaderstellende en controlerende rol. Waarborgt de manier waarop het college het proces van informatievoorziening en risicomanagement heeft ingericht en de manier waarop dit functioneert dat de informatie aan de hand waarvan beslissingen over grondexploitaties worden genomen, kwalitatief en kwantitatief voldoende is voor het nemen van die beslissingen? Deze vraag, vanuit de rol van de raad

2

De grondexploitatie voor Veenendaal-Oost is van OVO en derhalve geen gemeentelijke grondexploitatie voor in het projectenboek. Deze gemeentelijke deelneming verloopt net als andere gemeentelijke deelnemingen via de algemene dienst . Bron: brief gemeente Veenendaal aan RKC Veenendaal, Reactie op onderzoeksopzet ‘Grondexploitaties en financiële risicobeheersing’ augustus 2013, 29 oktober 2013. 10

geformuleerd, leidt tot de twee vragen die de Rekenkamercommissie met het onderzoek wil beantwoorden: 1. Op basis van welke informatie neemt de raad beslissingen ten aanzien van grondexploitaties? 2. Is deze informatie kwalitatief en kwantitatief voldoende om invulling te geven aan de kaderstellende en controlerende rol? Voor de beantwoording van de twee onderzoeksvragen wil de Rekenkamercommissie vier grondexploitatieprojecten nader analyseren. Voor deze analyse van vier projecten heeft de Rekenkamercommissie vier deelvragen geformuleerd: a) Welke aannames liggen ten grondslag aan de projectplannen? b) Hoe zijn de kosten en opbrengstenposten onderbouwd? c)

Worden goede risicoanalyses uitgevoerd en handelt men hiernaar?

d) Krijgt de gemeenteraad een goed, transparant beeld van de kosten, opbrengsten en risico's per inventarisatie en het Projectenboek als geheel? Het onderzoek beslaat de periode 2009 – 2013. Bij analyse van de informatievoorziening en het risicomanagement wordt de relatie gelegd tussen de vier projecten en het ‘gehele’ Projectenboek en daarmee het ‘totale’ risicomanagement (waaronder benodigd weerstandscapaciteit en risicoreserve grondbedrijf) voor de grondexploitaties in het onderzoek betrekken. Daartoe kijken we ook naar de paragraaf Grondbeleid in de begroting en de jaarrekening. Het Projectenboek is namelijk niet alleen bedoeld voor sturing en controle van afzonderlijke projecten, maar ook voor strategische sturing en controle op het grondbeleid en grondbedrijf als geheel, hetgeen ook met de vereisten van het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) voor de paragraaf Grondbeleid wordt beoogd. 3 De deelvragen worden daarom niet alleen voor de losse casusprojecten, maar ook voor het geheel van de Veenendaalse grondexploitaties beantwoord.

3

Zie BBV artikel 16 met de vereisten voor grondexploitaties in paragraaf 1.4.4. 11

figuur 1- 2 Samenhang individuele grondexploitaties en het grondbedrijf als geheel

Bron: gemeente Veenendaal, Projectenboek 2012

Hiertoe zijn er twee nadere aandachtspunten in de aanpak van het onderzoek: •

De informatievoorziening in het Projectenboek in relatie tot de paragraaf Grondbeleid te toetsen aan de BBV-vereisten en het Projectenboek tevens te toetsen aan de opzet van een Meerjaren Prognose Grondexploitaties (MPG), zoals die in sommige andere gemeenten wordt gebruikt.

•

De analyse van de cases aangaande de beheersing van de ontwikkeling van de grondexploitaties en de risico’s ook te doen voor alle projecten samen op basis van het Projectenboek. De ontwikkeling van de grondexploitaties (kosten, opbrengsten en saldo) in 2009-2013 geeft een beeld van de beheersing van de grondexploitaties.

1.3 A AN PAK In het onderzoek zijn de volgende stappen ondernomen: 1. 2. 3.

Analyse casusprojecten Verbreding documentstudie naar grondbedrijf totaal Interviews

De bevindingen uit het onderzoek zijn getoetst aan een normenkader, dat te vinden is in de bijlagen. ANALYSE CASUSPROJECTEN In deze stap worden de onderzoekvragen beantwoord op basis van een deskstudie naar vier grondexploitatieprojecten. Casusselectie De rekenkamercommissie heeft in overleg met de onderzoekers vier cases geselecteerd.

12

Eén gekozen project is de grondexploitatie van het Ontwikkelingsbedrijf Veenendaal-Oost (OVO) waarvan de grondexploitatie apart buiten het Projectenboek om wordt verantwoord met een eigen risicoanalyse en risicoreserve. Gelet op de omvang (met name de bouw van circa 3.200 woningen), looptijd en financiële betekenis van het project OVO is dit project een casus voor het onderzoek. Casusselectie OVO: toelichting Vanuit de gemeente is voorgesteld OVO buiten het onderzoek te houden, zoals ook bij de aanvang van het onderzoek ambtelijk was aangegeven. Hiervoor wordt een technisch bestuurlijke renden aangegeven (grondexploitatie ondergebracht in een apart bedrijf). Voor het beoogde doel van het onderzoek is het belangrijk OVO wel mee te nemen. De vraag is of de raad het grondbeleid met het Projectenboek kan controleren en (bij)sturen. Het grondbeleid omvat meer dan alleen de gemeentelijke grondexploitaties. Voor een beeld van het grondbeleid als geheel (en ruimtelijke ontwikkelingsprojecten) hoort OVO erbij. Het is wel een grondexploitatie die op afstand staat, een deelneming met 50% aandeel gemeente. Daarmee is het technisch gezien geen grondexploitatie die onder verantwoordelijkheid van de gemeente valt; het is echter wel een ruimtelijk project met mogelijk belangrijke (financiële) consequenties voor de gemeente en als zodanig is het goed dat de raad daarover geïnformeerd wordt, zoals de raad ook geïnformeerd wordt over particuliere grondexploitaties. De andere drie grondexploitatieprojecten zijn geselecteerd op basis van gegevens van 24 projecten uit het Projectenboek 2013. Volgens het Projectenboek zijn er vijf exploitaties waar de gemeente faciliterend grondbeleid voert, waarbij maar de gemeente maar beperkte risico’s loopt, Van het project Stationsgebied zijn drie van de vier deelexploitaties nog niet geactiveerd. Er zijn dan zestien lopende gemeentelijke grondexploitatieprojecten met financieel risico. Deze zestien exploitaties zijn in tabel 1-1 weergegeven met looptijd, type programma, totaal geraamde investeringen, het verwachte grondexploitatiesaldo en de kleur volgens het ‘stoplichtmodel’ voor financiële voortgang en risico-ontwikkeling.

13

tabel 1-1

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16

Kenmerken grondexploitatieprojecten Projectenboek 2013 (excl. OVO)

Projectnaam

functie

Looptijd

Ontw.posities Veenendaal Oost Binnenronde Aller Erf e 1 Melmseweg Muziekschool Weverij Brouwerspoort Zuidpoort Schrijverspark-W De Batterijen Spitsbergen CSV-locaties Groene Grens Balkons Stationskw. C Rest Petenbos

Wonen

2000-22

Investerin g totaal €2,7 mln.

Wonen, voorz. Wonen, voorz. Wonen, voorz. Maatsch. voorz. Wonen Wonen, voorz. Wonen, voorz. Wonen Bedrijven Wonen, sport Onderwijs Won, recr. nat. Zie Groene Grens Won,kant, voorz. Wonen

2006-14 2005-14 2003-19 2007-14 2009-16 2003-18 2008-14 2012-17 1997-14 1992-14 2004-14 1999-26

€5,0 mln. €0,8 mln. €1,3 mln. €1,9 mln. €1,8 mln. €54,0 mln. €8,7 mln. €1,2 mln. €44,1 mln. €0,2 mln. €8,1 mln. €26,1 mln.

2010-20 2002-14

€6,4 mln. €1,2 mln.

saldo

Financiële voortgang Groen

Risicoontwik. Oranje

-€1,3 mln. €0,1 mln. €0,6 mln. -€0,8 mln. -€0,6 mln. -€19,9 mln. -€1,2 mln. €0 mln. €3,9 mln. €1,8 mln. -€1,4 mln. €0,0 mln.

Groen Groen Groen Oranje Oranje Rood Groen Groen Groen Groen Rood Oranje

Groen Oranje Oranje Groen Oranje Rood Groen Groen Groen Groen Oranje Oranje

-€1,2 mln. €2,6 mln.

Oranje Groen

Oranje Oranje

€0,0mln.

Bron: Projectenboek, bewerking RIGO

Van de zestien projecten worden er acht volgens de planning in 2014 afgerond. Voor nog uit te voeren risicomanagement zijn die acht projecten minder interessant. De meeste zijn wat betreft investeringen ook klein, behalve de CSV-locaties en Zuidpoort, die beiden ook een grondexploitatietekort hebben. De CSV-locaties verlopen ook relatief ongunstig voor wat betreft de financiële voortgang volgens het stoplichtmodel (zie tabel 1-1). Van de overige acht projecten met een langere loopduur dan 2014 en met omvangrijke investeringen springen Brouwerspoort, Groene Grens/Balkons en Stationskwartier deelplan C in het oog. Deze drie projecten hebben minder positieve verwachtingen voor wat betreft de financiën en risico-ontwikkeling volgens het stoplichtmodel. Brouwerspoort heeft daarbij de meest ongunstige verwachtingen. Brouwerspoort heeft ook een groot geraamd grondexploitatietekort van -€20 mln. 4 Stationskwartier deelplan C heeft een geraamd tekort van ruim -€1 mln. bij investeringen van €6,4 mln. Groene Grens/Balkons heeft een geraamd saldo van 0 mln. bij geraamde totale investeringen van €26 mln. Wat betreft programma verschillen deze projecten. Uitgesproken locaties voor bedrijven zijn er niet.

4

Op alle zestien exploitaties samen (tabel 1-1) is er per saldo een verwacht tekort van -€17,5 miljoen. Andere exploitaties leveren per saldo naar verwachting winst op. 14

Op basis van deze afwegingen dienen deze projecten Brouwerspoort, Groene Grens/ Balkons en Stationskwartier deelplan C als casestudies. Brouwerspoort is eerder geëvalueerd in een onderzoek van de Rekenkamercommissie over de periode 2003-2007. 5 Inmiddels is de crisis ingetreden en is Brouwerspoort in complex vaarwater terecht gekomen met grote financiële risico’s. Brouwerspoort is daarmee een belangrijke case voor dit onderzoek. Daarnaast is OVO, zoals hierboven vermeld, als vierde casestudie gekozen. Bij dit grote project, dat in publiek-private samenwerking (PPS) wordt gerealiseerd, daalt het verwachte resultaat gestaag onder invloed van de crisis. OVO hangt als nieuwe woonwijk ook planinhoudelijke samen met de Groene Grens/Balkons. VERBREDING DOCUMENTSTUDIE Voor een beeld van de ontwikkeling van risico’s en de risicobeheersing bij de drie cases en het grondbedrijf als geheel wordt de ontwikkeling van de grondexploitaties (investeringen, opbrengsten en grondexploitatiesaldo en risico’s) beschreven op basis van de Projectenboeken 2009, 2010, 2011 en 2012. Daaraan zijn ook indicaties te ontlenen voor de doeltreffendheid van het risicomanagement. De tweede stap is het verbreden van het beeld uit de casestudies met een beeld van de grondexploitaties als geheel (Grondbedrijf, benodigde en feitelijke risicoreserve). Primaire documenten voor deze studie zijn het Projectenboek 2013 en het vertrouwelijk rapport Risicoanalyse Projecten Gemeente Veenendaal 2013. Op basis van deze informatie kan het beeld uit de casestudies verbreed worden naar een beeld van het grondbedrijf als geheel. Voor de kwaliteit van informatievoorziening over de grondexploitaties en de risico’s daarbij worden in samenhang met het Projectenboek ook de paragrafen Grondbeleid in de Programmabegroting 2013 en de Jaarrekening 2012 geanalyseerd met behulp van onderdelen van het normenkader. INTERVIEWS De informatie uit de documentstudie naar de vier cases en het grondbedrijf als geheel zijn verder verdiept met behulp van gesprekken. De volgende personen zijn geïnterviewd:

5

Rekenkamercommissie Veenendaal, Brouwerspoort – een onderzoek naar het centrumproject Brouwerspoort in de gemeente Veenendaal, mei 2009. 15



Wethouder grondzaken, mw. A. Hollander (tevens verantwoordelijk voor de twee grote projecten Brouwerspoort en Veenendaal-Oost) en dhr. Feskens, senior projectenmanager.



Planeconomen van de vier cases, mevr. Blok en dhr. Meijer.



De raadsleden in een groepsgesprek over de ervaringen met en verbeterpunten voor het Projectenboek.

Van de interviews is een inhoudelijk verslag gemaakt, dat ter verificatie en aanvulling aan de gesprekspartners is toegezonden.

1.4 L EE SWIJZER In het vervolg van dit rapport komen in hoofdstuk 2 de vier casestudies aan bod: Balkons/Groene Grens, Stationskwartier deelgebied C, Brouwerspoort en Veenendaal-Oost. Hoofdstuk 3 verbreedt de blik naar het geheel van het grondbedrijf. Op basis van deze informatie worden in hoofdstuk 4 de conclusies beschreven. Als bijlagen zijn het normenkader, de gespreksthemalijst en de gebruikte bronnen toegevoegd.

16

2. CASESTUDIES Om de informatie over de grondexploitaties in beeld te brengen, zijn allereerst vier projecten geanalyseerd: Groene Grens – Balkons, Stationskwartier deelgebied C, Brouwerspoort en Veenendaal-Oost. Het gaat met deze casusselectie om drie gemeentelijke exploitaties en één PPSexploitatie. Dit hoofdstuk beschrijft de uitkomsten van die casestudies. In het daaropvolgende hoofdstuk wordt de blik verbreed naar de totale projectenportefeuille.

2.1 C ASUS I: G ROENE G RE NS – B ALKON S INTRODUCTIE PROJECT Tussen Veenendaal en Ede wordt een groene zone gerealiseerd, De Groene Grens. De Groene Grens beslaat in totaal een oppervlakte van 70 ha. Daarvan krijgt 50 ha een natuurbestemming, de resterende 20 ha wordt tot recreatiegebied ontwikkeld, mede voor de bewoners van de nieuwe uitbreiding Veenendaal-Oost. Veenendaal-Oost en De Groene Grens - Balkons

Om het groengebied de Groene Grens te bekostigen, wordt in het naastgelegen plangebied van de ‘Balkons’ woningbouw gerealiseerd. Dit plan bestaat uit twee onderdelen, ‘Balkon-Noord’ en ‘Balkon-Zuid’. Het complex is als geheel in exploitatie genomen, waarbij gestart is met de uitvoering van Balkon-Zuid en Balkon-Noord nog nader moet worden uitgewerkt. In het plangebied BalkonZuid worden volgens het huidige plan circa 60 vrijstaande woningen

17

gerealiseerd, waarvoor de gemeente kavels uitgeeft. Het gaat om ruime kavels van 600 tot 1.800 m² gelegen in het groen.6 Op 26 juni 2006 heeft de gemeenteraad het plan van aanpak voor De Groene Grens goedgekeurd. Daarin is vastgelegd dat als er voor het plan minder opbrengsten worden verwacht / gerealiseerd, er ook minder in het plan (groen) wordt geïnvesteerd. Op 19 september 2006 zijn de grenzen van het plangebied vastgesteld. De gemeente Veenendaal is op 10 juli 2007 voor het plan De Groene Grens een samenwerkingsovereenkomst met de gemeente Ede aangegaan. In deze overeenkomst (artikel 6.3) staat ook dat minder uitgaven voor het plan worden gedaan als er minder inkomsten worden verwacht, onder verwijzing naar het plan van aanpak van 2006. ONDERBOUWING AANNAMES Balkons en Groene Grens worden gezien als één geconsolideerde grondexploitatie met twee onderliggende deelexploitaties.7 De reden voor het consolideren ligt in het feit dat bij het afzonderlijk bijhouden van twee exploitaties de gemeente zich gedwongen zou zien voor de (verlieslatende) exploitatie Groene Grens direct een voorziening te treffen, terwijl de winst van de Balkons nog niet genomen kon worden. Door de twee deelexploitaties als één grondexploitatie te benoemen, is het treffen van een verliesvoorziening niet nodig. De oorspronkelijke grondexploitatiebegroting dateert uit 2006. Aan de opbrengstenkant is deze begroting vergelijkbaar met de stand van zaken per 2008. Er zijn opbrengsten uit grondverkopen ter grootte van circa €25,5 miljoen. Daarnaast is er een externe bijdrage van ruim €3,6 mln. die vanuit de grondexploitatie OVO komt. Ook aan de kostenkant is de opstelling vergelijkbaar, behalve het afsplitsen van de post ´onderhoudsfonds´ in 2008. 8 Dit onderhoudsfonds wordt gevuld vanuit de grondexploitatie. Vanaf Projectenboek 2010 wordt een post voor kosten- en opbrengstenstijging apart benoemd. Deze draagt per saldo negatief bij aan de grondexploitatie, want voor de opbrengstenstijgingen wordt in alle jaren vanaf 2009 €0 geraamd en voor de kostenstijgingen wel een significant bedrag (meer 6

Projectenboek 2013, p. 59.

7

Zie Projectenboek 2013, p. 60 voor de meest recente versie.

8

Dit onderhoudsfonds hoort blijkens de bijlage bij de grondexploitatie bij de inrichtingskosten voor de Groene Grens; in 2008 is het dus van de kosten bouw- en woonrijp maken afgetrokken en afzonderlijk gepresenteerd. 18

dan €2 mln. in 2013). Vóór 2009 werd deze post overigens wel meegerekend; dat blijkt uit het feit dat de grondexploitatie over 2009 volgens de Projectenboeken 2009 en 2010 op hetzelfde totaalbedrag uitkomt. Tot Projectenboek 2009 werd deze post echter niet afzonderlijk opgevoerd. tabel 2-1

Verwervingskosten Milieumaatregelen Bouw-/woonrijp maken Kosten buiten plangebied Indirecte kosten Rentekosten Niet terugvorderbare BTW Opslag Bovenwijks Grond toekomstige expl. Bijdragen AD, derden etc Onderhoudsfonds Onvoorzien Kostenstijging Totale uitgaven

Balkons Groene Totaal 2006 2006 Grens 2006 2.560.000 5.475.000 8.035.000

2008 8.470.000

2009 10.070.000 10.000 12.107.000 0 3.102.000 2.952.000 0 654.000 0 0

2010 10.041.248 5.218 12.351.782 0 3.121.000 2.977.973 0 693.000 0 0

2011 6.839.260 59.519 8.381.001 0 2.904.991 4.263.868 0 701.959 0 0

2012 8.837.282 249.407 6.559.546 0 3.396.263 3.752.561 0 740.751 0 0

2013 9.955.522 201.772 6.565.047 361.120 3.460.438 2.908.517 0 0 0 0

1.310.000 1.124.000 31.329.000

1.085.227 1.073.552 31.349.000

845.122 608.545 24.604.264

736.080 1.853.076 26.124.966

697.705 2.048.894 26.199.015

27.585.000 3.764.000 0 31.349.000

20.106.022 4.498.242 0 24.604.264

20.498.866 4.646.549 979.552 26.124.966

20.498.866 4.713.504 986.646 26.199.015

0

0

0

0

3.366.000

10.073.000

13.439.000

10.698.000

390.000 1.455.000

602.000 1.497.000

992.000 2.952.000

1.056.000 2.586.000

652.000

0

652.000

641.000

632.000

2.863.000

3.495.000

2.350.000 3.229.000

9.055.000

20.330.000

29.385.000

29.030.000

25.655.000 -16.700.000

20.330.000

25.655.000 3.630.000

25.400.000 3.630.000

9.055.000

20.330.000

29.385.000

29.030.000

27.565.000 3.764.000 0 31.329.000

0 0 Bron: Projectenboeken 2009 –2013.

0

0

0

Opbrengst grondverkopen Subsidies en bijdragen Opbrengstenstijging Totale inkomsten Saldo

Ontwikkeling kosten- en opbrengsten Groene Grens – Balkons

Op een aantal punten is de exploitatie in de oorspronkelijke opzet nader onderbouwd. Voor de verwervingskosten is een overzicht van te verwerven percelen opgesteld, inclusief de gerealiseerde aankoopprijzen en ramingen van de kosten voor nog te verwerven percelen. Voor bouw- en woonrijp maken van de ‘Balkons’ is een globaal bedrag per woning geraamd; voor de inrichting van de Groene Grens is deze raming gebaseerd op oppervlakten en eenheidsprijzen. Daarnaast is een raming opgesteld voor het benodigde bedrag voor het onderhoudsfonds voor de Groene Grens. Voor de Balkons is een raming van de grondopbrengsten bijgevoegd, gebaseerd op een kavelprijs per m² en het aantal uitgeefbare kavels. Na uitwerking van het plan zijn de ramingen voor de kosten uitgewerkt door een extern bureau, voor de raming van de grondopbrengst is gebruik gemaakt van een taxatie. Voor beide projecten is in de oorspronkelijke opzet gerekend met een rentepercentage van 5%. Het rentepercentage voor alle projecten is in het Projectenboek 2013 neerwaarts bijgesteld tot 3,8%, voor Balkons/Groene Grens is zelfs een rentepercentage van 2% mogelijk vanwege ene lening bij het 19

groenfonds. Dat leidt tot dalende rentekosten in het project. 9 Kosten- en opbrengstenstijging worden in de oorspronkelijke raming voor de Balkons geraamd op 2%, voor De Groene Grens is de opbrengstenstijging op 0% gezet. Dit betekent dat de bijdrage aan dat project niet geïndexeerd wordt; dat is logisch, omdat die bijdrage afkomstig is uit de opbrengsten van de Balkons. Voor de Balkons is een post onvoorzien van 10% geraamd, voor De Groene Grens van 8%.10 Het grondexploitatiesaldo blijft volgens de opeenvolgende Projectenboeken constant op €0. Daaronder ligt sinds het Projectenboek 2011 een dalende raming voor de grondopbrengsten, gebaseerd op een hertaxatie van de grondopbrengsten. Dat leidt er volgens de systematiek van de samenhang van de projecten toe dat er minder geïnvesteerd kan worden in de aanleg van de Groene Grens. 11 Een deel van het gebied kan daarom niet gerealiseerd worden. Volgens Projectenboek 2012 gaat het om ruim 20%.12 Dat is terug te zien in dalende verwervingskosten en dalende inrichtingskosten in de grondexploitatiebegroting. Er wordt dus ook volgens de grondexploitatiebegroting minder grond verworven en minder geïnvesteerd in de aanleg van natuur, nu de opbrengsten achterblijven. RISICOBEHEERSING In de jaarlijkse risicoanalyse van de grondexploitaties worden de belangrijkste risico’s genoemd, met de beheersmaatregelen. Ook wordt teruggekeken op de in het voorgaande jaar benoemde risicobeheersingsmaatregelen, om te bezien in hoeverre die effectief zijn geweest. Per risico wordt benoemd of het ten opzichte van de vorige risicoanalyse gewijzigd is of niet. De belangrijkste benoemde risico’s in 2013 zijn13: 

Overeenkomst met Ede: er is afgesproken dat Veenendaal minimaal 85 ha natuur ontwikkelt in de Groene Grens, maar bij het uitgangspunt van een sluitende exploitatie is er momenteel zicht op maximaal 70 ha. De beheersmaatregel is in overleg treden met de gemeente Ede, om een ontwikkelplanning vast te stellen waarbij de beschikbare middelen zo doelmatig worden ingezet voor natuuraanleg.

9

Projectenboek 2013, p. 12.

10

Grondexploitatie Groene Grens 2006; Grondexploitatie Balkons 2006.

11

Projectenboek 2012, p. 68.

12

Projectenboek 2012, p. 69.

13

Projectenboek 2013, p. 43 – 46. 20



Achterblijvende kavelopbrengst: twee genoemde beheersmaatregelen zijn het verkopen met overdrachtsbelasting (6%) in plaats van BTW (21%), en het aanstellen van een ‘kavelcoach’ voor de begeleiding van potentiële kopers.



Achterblijvend verkooptempo: de belangrijkste beheersmaatregelen zijn het optimaliseren van de kasstroom, door het uitstellen van investeringen en het realiseren van een lagere rente (2% in plaats van de gebruikelijke 5% (tot 2013) of 3,8% (vanaf 2013)) middels een lening bij het Groenfonds. Door deze een lage rente kunnen de investeringen hoger blijven.



Moeizame grondverwerving: de afspraak was dat maximaal de agrarische waarde betaald zou worden. Dat maakte grondverwerving lastig. Een beheersmaatregel (die wel de kosten opstuwt) is het verhogen van de verwervingsprijs op basis van de complexwaarde inclusief de recreatieterreinen.



Bestemmingsplan Balkon-Zuid: tegen dit plan is beroep aangetekend. De beheersmaatregel was ‘goede communicatie’, die maatregel blijft staan. Het beroep kan leiden tot vertraging en daarmee oplopende rentelasten.



Beheer natuurgebied: er is een taakstellend budget voor het beheer, als maatregel om het risico daarbij te beperken is een beheersovereenkomst met Staatsbosbeheer afgesloten. Door Staatsbosbeheer is een groengarantie afgegeven, de eerste van Nederland.

Het laatste punt is nieuw in de risicoanalyse 2013 vergeleken met de risicoanalyse van 2012. Het eerste punt is gewijzigd ten opzichte van de vorige risicoanalyse, omdat het plangebied is verkleind. De vier overige punten zijn ongewijzigd ten opzichte van de eerdere risicoanalyse. De meeste genoemde risico’s (met uitzondering van het laatste, dat nieuw is in 2013) staan al vanaf 2009 als risico te boek. De naamgeving is daarbij wel anders; er is een risico ‘financiering vanuit OVO en Balkons’, waarin alle risico’s met betrekking tot dalende opbrengsten beschreven staan. Daarin zit de vaste bijdrage vanuit OVO, maar ook de opbrengst vanuit de verkoop van woningbouwkavels. Naarmate het project vordert, wordt ook dit risico explicieter beschreven in de risicoanalyses. Bij Balkons zijn, volgens de interviews, op basis van een nieuwe taxatie de prijzen drastisch verlaagd, maar het blijven dure kavels voor een bijzondere 21

doelgroep. Het plan Balkons Zuid omvat ongeveer 60 kavels, waarvan er conform raming inmiddels drie verkocht zijn. Het uitgangspunt is dat het project met een neutraal saldo sluit; daartoe beperkt de gemeente de uitgaven, door een kleinere Groene Grens aan te leggen, wanneer de inkomsten achterblijven. CONCLUSIES

CASUS

BALKONS – GROENE GRENS

Welke aannames liggen ten grondslag aan de projectplannen? De belangrijkste aannames voor dit project zijn: 

Er wordt maximaal zo veel geïnvesteerd in groenaanleg als er middelen beschikbaar zijn uit de woningverkoop. Dit betekent dat de Groene Grens bij tegenvallende verkopen kleiner en bij meevallende verkopen groter wordt.



De gemeente kan goedkoop financieren via het Groenfonds, daardoor kan in de exploitatie gerekend worden met een lage rente.



De parameter voor opbrengstenstijging in de Groene Grens is op 0% gesteld, die voor kostenstijging op 2%; de gemeente gaat er dus vanuit dat er wel sprake zal zijn van stijgende kosten, maar dat de kavelprijzen in de komende jaren gelijk zullen blijven.



Een laatste aanname is dat de uitgifte van kavels in de Balkons weliswaar vertraagd is, maar dat wel voldoende behoefte is aan deze kavels.

Hoe zijn de kosten en opbrengstenposten onderbouwd? In de grondexploitatie is de raming van kosten en opbrengsten per soort uitgewerkt. Voor een deel van de bedragen geldt dat deze nader onderbouwd zijn: 

De verwervingskosten zijn gebaseerd op de werkelijke verwervingskosten van de reeds verworven percelen en een raming van de waarde van de resterende percelen.



Kosten voor bouw- en woonrijp maken in de Balkons zijn geraamd op basis van een globaal bedrag per woning.



Opbrengsten van de woningen in de Balkons zijn geraamd op basis van kavelgrootte en een kavelprijs per m², later verder onderbouwd met een taxatie. 22



Er is een vaste bijdrage aan het project vanuit OVO.

Voor de Groene Grens geldt dat de aanlegkosten geraamd zijn op basis van eenheidsprijzen en oppervlakten, later uitgewerkt op basis van de planuitwerking. Het betreft dus een globale raming. Uitgangspunt hierbij is dat het project geen verlies mag opleveren en dat bij hogere eenheidsprijzen er dus een kleinere oppervlakte gerealiseerd wordt. Worden goede risicoanalyses uitgevoerd en handelt men hiernaar? Er worden in de systematiek van de jaarlijkse risicoanalyse projecten goede risicoanalyses uitgevoerd. Op grond van die analyses worden maatregelen genomen om het risico te beperken. Het grootste risico dat overblijft is wat de consequenties zijn als de overeenkomst met Ede niet uitgevoerd wordt. Die overeenkomst gaat uit van de aanleg van een Groene Grens van 85 ha, terwijl er momenteel zicht is op 70 ha. Of dat op andere terreinen nadelige consequenties kan hebben voor de gemeente Veenendaal, wordt uit de risicoanalyses niet duidelijk.14 Krijgt de gemeenteraad een goed, transparant beeld van de kosten, opbrengsten en risico's? Volgens de systematiek van het Projectenboek krijgt de raad een goed en transparant beeld van de kosten, opbrengsten en risico’s. Er is echter een aantal factoren dat het inzicht van de raad beperkt: 

De combinatie van wat formeel twee grondexploitaties zijn in één project in het Projectenboek, maakt dat er geen onderscheid meer te maken is tussen de ontwikkelingen van kosten en opbrengsten één van beide projecten.



Daarmee hangt samen dat in de huidige opzet niet duidelijk wordt uit de cijfers dat er sprake is van een kleinere Groene Grens bij tegenvallende opbrengsten. Er is sprake van dalende verwervingskosten en inrichtingskosten, maar dit is niet expliciet benoemd als gevolg van deze interne afspraak.

Tot slot is een punt dat bij alle onderzochte projecten aan de orde is, dat in het Projectenboek niet wordt aangegeven welk deel van de totaal geraamde kosten al gerealiseerd is. Daarmee wordt niet inzichtelijk hoe zeker de verschillende

14

Risicoanalyse 2013, p. 44. 23

kosten- en opbrengstenposten zijn.

2.2 C ASUS II: S TATIONSKWARTIER C INTRODUCTIE PROJECT Nabij station Veenendaal-Centrum wordt een bestaande bedrijvenlocatie herontwikkeld voor woningbouw, maatschappelijke voorzieningen en centrumfuncties. Het gaat om een gebied van 10 ha, onderverdeeld in vier deelgebieden. 15 Van deze vier deelgebieden is deelgebied C door de gemeente in exploitatie genomen. Deelgebied B wordt vooralsnog niet gerealiseerd, uitgesteld vanwege de crisis op de woningmarkt. Deelgebieden A en D worden door marktpartijen gerealiseerd. Voor deelgebied A is daartoe een exploitatieovereenkomst opgesteld en worden er circa 90 zorgwoningen gebouwd. Voor deelgebied D heeft nog geen exploitant belangstelling getoond. Het totale bouwprogramma voor de vier deellocaties bedraagt circa 400 woningen. 16 Het plan voor vernieuwing van het Stationsgebied is van 2007. Het stedenbouwkundig kader is in 2010 herijkt. Eind 2013 is de bouw van woningen in het CSV-gebouw gestart.17 Daarnaast zijn de bestaande panden op de locatie gesloopt. Binnenkort start de ontwikkeling van de nieuwbouw op deze locatie. Deelgebieden Stationskwartier

Bron: Raadsvoorstel d.d. 1 november 2011, p. 2.

15

Volgens de Samenwerkingsovereenkomst meet deelgebied C circa 2,8 ha.

16

Projectenboek 2013, p. 68.

17

Zie http://www.veenendaal.nl/bouwprojecten/#c728, 14 april 2014. 24

ONDERBOUWING AANNAMES Voor de ontwikkeling van het gebied is al in 2006 een samenwerkingsovereenkomst ondertekend. Partijen in die samenwerking zijn de gemeente, projectontwikkelaar Planoform (tegenwoordig onderdeel van Volker Wessels) en Boschveen projectontwikkeling. De afspraak in deze overeenkomst is dat de gemeente de grond levert aan Planoform, die er het gewenste programma op realiseert. Deze vorm van ontwikkeling is te typeren als publiek-private samenwerking in een concessiemodel; in het Projectenboek wordt de exploitatie van het Stationskwartier als geheel getypeerd als ‘actief/PPS’. Modellen van publiek-private samenwerking Bij publiek-private samenwerking werkt de gemeente met één of meerdere marktpartijen samen. Die samenwerking krijgt op hoofdlijnen drie vormen, die onderling verschillen in de verdeling van risico en invloed tussen de partijen. Het eerste model is het bouwclaimmodel, waarbij marktpartijen ruwe bouwgrond aan de gemeente verkopen in ruil voor het recht op afname van bouwrijpe kavels. De gemeenten dragen vrijwel volledig alle risico’s van de grondexploitatie. De sturingsmogelijkheden voor de gemeente zijn ook maximaal. In feite is er slechts beperkt sprake van “samenwerking”: het bouwclaim-model zit dicht tegen actief grondbeleid aan. Het tweede model is het ‘joint venture’-model, waarbij gemeente en marktpartij een gezamenlijke grondexploitatie maatschappij (GEM) oprichten. Dit is een gezamenlijke onderneming waarin beide partijen een deel van – meestal 50% - de aandelen in bezit hebben. De verdeling van de risico’s is gelijk aan de verdeling van aandelen. Risico’s en invloed zijn beide gedeeld naar rato van het aandelenbezit. Wanneer gesproken wordt over PPS, wordt vaak deze vorm bedoeld. Veenendaal-Oost wordt volgens dit model ontwikkeld, door de GEM OVO. Het derde model is het concessiemodel. In dit model verkoopt de gemeente ruwe bouwgrond aan een ontwikkelaar en neemt daarbij in de koopovereenkomst voorwaarden op over de realisatie van het gewenste bouwplan. Het risico van de ontwikkeling ligt vervolgens bij de private partij; dat betekent ook dat de gemeente nauwelijks bij kan sturen nadat de overeenkomst getekend is. Stationskwartier C is een voorbeeld van dit model. Dat het gaat om een concessiemodel is in de gemeentelijke grondexploitatie te zien, omdat er daarin geen kosten voor bouw- en woonrijp maken zijn opgenomen. Deze werkzaamheden worden volgens de samenwerkingsovereenkomst door Planoform uitgevoerd. Er is een verkoopprijs voor de grond afgesproken van €5.295.800; dit bedrag is sinds de 25

eerste grondexploitatie van 2011 door de jaren heen gelijk gebleven. Er is een afspraak over indexering van het bedrag met een index voor de woningprijsontwikkeling, maar ook is afgesproken dat niet geïndexeerd wordt zolang die index negatief is (wat de afgelopen jaren het geval was). Aan de opbrengstenkant is daarmee niets gewijzigd. In de samenwerkingsovereenkomst is afgesproken dat Planoform de gronden afneemt op het moment dat alle procedures doorlopen zijn. De gemeente heeft daarmee de verantwoordelijkheid om tijdig te zorgen voor een bruikbaar bestemmingsplan, zodat een bouwaanvraag goedgekeurd kan worden. De bouwaanvraag zelf moet echter door Planoform worden opgesteld; zo lang dat niet gebeurt, wordt de grond niet afgenomen. Voor de gemeente is dit een risico, dat in de jaarlijkse risicoanalyse ook benoemd wordt. tabel 2-2

Ontwikkeling kosten en opbrengsten Stationskwartier C

Verwervingskosten Milieumaatregelen Bouwrijp/woonrijp maken Kosten buiten plangebied Indirecte kosten Rentekosten Niet terugvorderbare BTW Opslag Bovenwijks Inbreng gronden voor toekomstige expl. Bijdragen aan AD, derden etc Onvoorzien Kostenstijging Totale uitgaven Opbrengst grondverkopen Subsidies en bijdragen Opbrengstenstijging Totale inkomsten Saldo

Oorspronkelijk 2011 2.772.450 600.000 0 0 254.000 1.131.857

2011 2.768.049 600.000 0 0 294.687 904.212 0 0 0 1.500.000 0 28.852 6.095.800

2012 2.768.049 600.000 0 0 294.687 904.212 0 0 0 1.500.000 0 28.852 6.095.800

2013 2.682.302 950.000 0 0 382.595 825.776 0 0 0 1.500.000 84.834 20.293 6.445.800

5.295.800

5.295.800 0 0 5.295.800

5.295.800 0 0 5.295.800

5.295.800 0 0 5.295.800

-962.507 (eindwaarde)

-800.000 (ncw)

-800.000 (ncw)

-1.150.000 (ncw)

1.500.000

6.258.307 5.295.800

Bron: Projectenboeken 2011 – 2013.

Ten opzichte van de oorspronkelijke exploitatieopzet van 2011 zijn er tot 2013 feitelijk geen wijzigingen. De verschillen die er zijn, zijn veroorzaakt door een andere weergave van de posten. De oorspronkelijke exploitatie is bijvoorbeeld op eindwaarde opgesteld, waarbij in de opzet al aangegeven is dat dit leidt tot een resultaat op netto contante waarde van €800.000 negatief. In het Projectenboek in de jaren daarna zijn de cijfers op netto contante waarde gegeven. 26

Eindwaarde of netto contante waarde? Geraamde resultaten van grondexploitaties worden vaak of in de eindwaarde, of in de netto contante waarde (ncw) aangegeven. De eindwaarde is het bedrag dat het project naar verwachting per saldo bij afsluiting aan winst of verlies oplevert, in valuta van dat moment. De eindwaarde van projecten met verschillende eindjaren kan dus niet zomaar bij elkaar worden opgeteld. De netto contante waarde is de eindwaarde teruggerekend met een bepaald rentepercentage naar het heden: welk bedrag moet nu ‘gespaard’ worden om met rente in de toekomst het verlies te kunnen opvangen? Of welk bedrag kan nu geleend worden, zodat de lening met de toekomstige projectwinst kan worden afgelost? Het voordeel van de netto contante waarde is dat projectsaldi bij elkaar opgeteld kunnen worden. Aan de kostenkant zijn de grootste wijzigingen de toename van de milieukosten en van de indirecte kosten in 2013. Het gaat in eerste instantie om extra kosten voor asbestsanering, naar aanleiding waarvan rekening is gehouden met stijgende indirecte kosten. Aan de andere kant is er een meevaller bij de (grotendeels al voor 2006 gerealiseerde) verwervingskosten; dit betreft een voordeliger resultaat voor tijdelijk beheer dan begroot. 18 Veel kosten- en opbrengstensoorten worden uiteindelijk door Planoform / Volker Wessels gemaakt. Een groot deel van de posten ligt daarom vast voor de gemeente. De opbrengsten zijn, bijvoorbeeld, zo afgesproken in de Samenwerkingsovereenkomst. Het bedrag van €1,5 mln. voor ‘bijdragen’ betreft een bijdrage aan de nieuwe locatie van de CSV-school, die vanuit deze locatie verplaatst is. De verwervingskosten zijn al gerealiseerd met de aankoop van de gronden Van Zanten. RISICOBEHEERSING In de risicoanalyse worden voor het Stationskwartier zowel in het algemeen risico’s benoemd, als voor de afzonderlijke deelprojecten. Voor het geheel van het Stationskwartier zijn de volgende risico’s met bijbehorende beheersmaatregelen genoemd19: 

Planologische procedures kunnen leiden tot vertraging, waar vooral de deelgebieden A en C last van zouden hebben. Door het project op te

18

Projectenboek 2013, p. 70.

19

Risicoanalyse 2013, p. 52. 27

knippen in deelprojecten met afzonderlijke planologische trajecten, wordt het proces flexibeler en het risico beperkt. 

Planvorming: vooralsnog is niet voor alle deelgebieden een haalbaar bouwplan ontworpen.



Uitvoeringsrisico’s zijn nog niet in beeld gebracht, dat gaat gebeuren wanneer de realisatie van deelgebieden A en C feitelijk start.

Voor deelgebied C worden de volgende specifieke risico’s genoemd20: 

Sociale onveiligheid CSV-school; het schoolgebouw zou oorspronkelijk gesloopt worden, maar wordt (na een prijsvraag) herontwikkeld tot jongerenhuisvesting (circa 50 eenheden). Dat betekent leegstand en de daarbij behorende potentiële sociale problemen.



Belemmeringen bestaande functies: er is een voormalige garage met tankstation in de buurt van de locatie en die kan leiden tot bodemverontreiniging op de locatie. Ook kan er nog een belemmering zijn vanwege een hindercirkel. De gemeente is in overleg met de eigenaars van het bedrijf om de bedrijfsbestemming in een woonbestemming om te zetten.



Marktrisico: als ontwikkelaar VolkerWessels geen omgevingsvergunning aanvraagt, is dat voor de gemeente zowel een financieel risico vanwege stijgende rentelasten als een risico voor de ontwikkeling van het Stationskwartier als geheel.



Solvabiliteit ontwikkelaar: dit is een zwaardere variant van het voorgaande risico. Als VolkerWessels in financiële problemen raakt, gaat de ontwikkelaar het project zeker niet realiseren. Vooralsnog is er echter geen reden tot zorg, aldus de gemeentelijke risicoanalyse.

CONCLUSIES

CASUS

STATIONSKWARTIER C

Welke aannames liggen ten grondslag aan de projectplannen? In verhouding met andere plannen zijn er bij dit project weinig aannames gedaan. Immers, het gaat om een terrein dat de gemeente al in eigendom heeft en waarvoor een ontwikkelaar de realisatie gaat uitvoeren. Het project bestaat voor een deel uit de realisatie van jongerenwoningen; de aanname is dat daar behoefte aan is. Deze aanname is in de gemeente vrijwel niet omstreden.

20

Risicoanalyse 2013, p. 53 – 54. 28

Hoe zijn de kosten en opbrengstenposten onderbouwd? De meeste kosten en opbrengsten worden in deze samenwerkingsvorm door de ontwikkelaar gemaakt. Dat beperkt de onzekerheid in de hoogte van kosten en opbrengsten. De opbrengsten zijn onderbouwd met de overeenkomst met de ontwikkelaar, waarin een grondprijs is afgesproken. Aan de kostenkant geldt dat de aankoop van het terrein geld gekost heeft en dat er tot het moment dat er gestart wordt, rentelasten zijn. De belangrijkste onzekerheid hierin is het moment dat de grond afgenomen wordt, waardoor de totale rentelasten hoger of lager worden. Verder is de gemeente verantwoordelijk voor sloop en sanering, waarbij tegenvallers kunnen optreden. Op zich zijn dergelijke kosten echter goed te ramen; daarnaast is een risicomarge opgenomen in het bedrag dat de gemeente vergoed krijgt hiervoor. Worden goede risicoanalyses uitgevoerd en handelt men hiernaar? Er worden goede risicoanalyses uitgevoerd, conform de systematiek van de jaarlijkse risicoanalyses voor alle projecten. Naar die analyses wordt ook gehandeld. Het belangrijkste en moeilijkst beheersbare risico voor de gemeente ligt in de samenwerking met de ontwikkelaar. Volgens de gekozen samenwerkingsvorm wordt de grond geleverd wanneer de ontwikkelaar wil starten met bouwen. De veronderstelling is dat bouwen voor de ontwikkelaar aantrekkelijk is en dat hij dus er naar zal streven om zo snel mogelijk te kunnen starten. De grondprijs is daarbij echter vastgesteld met een bepaalde indexering per jaar, die nooit negatief is. Dat betekent in de huidige markt – bij dalende woningprijzen – dat het minder aantrekkelijk wordt voor de ontwikkelaar om de woningen te bouwen. Voor de gemeente is er in de huidige samenwerkingsovereenkomst verder geen stok achter de deur om de ontwikkeling sneller te realiseren. Krijgt de gemeenteraad een goed, transparant beeld van de kosten, opbrengsten en risico's? Net als bij Balkons – Groene Grens geldt dat de informatie goed en transparant is, maar dat de informatie niet altijd over hetzelfde project gaat. Soms is de informatie samengevoegd voor de gehele grondexploitatie Stationskwartier, soms is deze opgesplitst per deelplan. In sommige gevallen wordt dan ook nog een extra exploitatie ‘hoofdplanstructuur’ toegevoegd. Een ander punt is dat het in feite geen volledig gemeentelijke grondexploitatie is. De feitelijke werkzaamheden in de grondexploitatie worden uitgevoerd door een projectontwikkelaar, die de gronden zodra er sprake is van een 29

bouwaanvraag voor een vast bedrag afneemt. De beïnvloedingsmogelijkheden zijn voor de gemeente in dit geval dus veel beperkter dan bij volledig eigen grondexploitaties. Ook de informatie over kosten, opbrengsten en risico’s is anders dan bij gemeentelijke grondexploitaties: van een deel daarvan is de ontwikkelaar en niet de gemeente eigenaar.

2.3 C ASUS III: B ROUWER SPOORT INTRODUCTIE PROJECT Brouwerspoort is één van de grootste projecten in de gemeente Veenendaal. Het gaat om de herontwikkeling van het oostelijk deel van het centrum. Brouwerspoort is met een (beleids)visie begonnen. De gemeente wilde dit gebied herontwikkelen, er stond veel verouderde kleinschalige bedrijvigheid en een aantal parkeerterreinen. Men wilde graag het centrum versterken en daartoe een aantal functies uitplaatsen; zo is o.a. Ekeris (nu Eijerkamp) uitgeplaatst. ING had in het verleden de Passage gebouwd, de gedachte ontstond om aansluitend hierop het winkelcircuit af te ronden. In een detailhandelsvisie werd dat uitgewerkt, met als leidend idee een ‘achtje’ voor het winkelend publiek. Voor 2000 werd de eerste overeenkomst daarover gesloten met HBG Vastgoed BV. Dat was een contract op basis van Masterplan 1. De raad wilde echter geen ongebreidelde gemeentelijke bijdrage voor de ontwikkelaar beschikbaar stellen. Bij Masterplan 2 en de daarbij horende samenwerkingsovereenkomst (SOK) is de raad intensief betrokken, o.a. door middel van sessies met een advocatenkantoor erbij. Op basis van dat masterplan is in 2003 de nieuwe SOK ondertekend.

30

Plankaart Brouwerspoort met functies en deelprojectnummers 1 Zwaaiplein: Bijzondere invulling bijzonder verkeersplein. 2 Jacquard : Een complex met woningen en commerciële ruimte, omzoomd door de Brouwersgracht, het Kees Stipplein, de Synagogestraat en het Zwaaiplein/Verlaat. 3 Angora : Een combinatie van nieuwbouw en gerestaureerde elementen van de Hollandia Wolfabriek. 4 De Cultuurfabriek : Cultureel gebouw aan het Kees Stipplein met imposante gevel die doet denken aan een gebreide trui. 5 Colorant : Van verloederd hoekje naar hartje Brouwerspoort. 6 Voormalige Pniëlkerk: Kerkgebouw krijgt een tweede leven. 7/8/ 9 De Bernard van Kreelpoort zorgt ervoor dat het bestaande centrum en het nieuwe Brouwerspoort vorm één geheel vormen. 10 Voormalig Rabobank-kantoor: Bijzondere herontwikkeling. 11 Tricotage: Aan het Kees Stipplein en naast De Cultuurfabriek staat het multifunctionele complex Tricotage. Verdeeld over acht verdiepingen is een breed scala aan functies ondergebracht. 12/13 Voormalige kantoor ING: Herontwikkeling terrein. 14/15 Nieuwbouw achterzijde: plint winkels met appartementen. 16 Sajet: Eerste Brouwerspoort-gebouw opgeleverd zomer 2008. 17 Uitbreiding gemeentehuis: Alle diensten op één adres. 18 Parkeerplaats Coornhertpad: Herinrichting parkeerterrein.

Uitgangspunt van de SOK is dat de gemeente alle gronden verwerft. Vervolgens maakt de gemeente per deelplan na een verzoek van de ontwikkelaar de gronden bouwrijp en levert die aan de ontwikkelaar. De ontwikkelaar neemt de gronden af voor een op een vastgestelde manier berekende grondprijs. De verantwoordelijkheid van de ontwikkelaar is om het vastgoed te verkopen of verhuren; zolang er per deelproject geen sprake is van 70% voorverkoop, is de ontwikkelaar niet verplicht gronden af te nemen. Het plan is met de SOK in juli 2003 door de raad vastgesteld. In totaal moeten er op deze locatie volgens de oorspronkelijke opzet 380 woningen worden gerealiseerd, plus 1.160 parkeerplaatsen, plus winkels, kantoren en voorzieningen. De deelprojecten 2, 3, 4, 7, 8, 9, 11, 16 en 17 zijn inmiddels opgeleverd, deelproject 5 is in aanbouw. Voor het project is een samenwerkingsovereenkomst opgesteld met HBG. Volgens deze overeenkomst verwerft de gemeente de gronden en levert deze in bouwrijpe staat aan HBG, die er vervolgens de opstallen op realiseert. Volgens de Projectenboeken 2009 – 2013 is het aantal te realiseren woningen inmiddels 600. Het blijkt dat er naast de 380 woningen in de SOK nog andere woningen ontwikkeld worden in het plangebied. De Projectenboeken maken 31

niet duidelijk hoe deze woningen in de grondexploitatie verwerkt zijn. ONDERBOUWING AANNAMES De programmatische invulling van Brouwerspoort is beschreven in verschillende documenten, o.a. in een Masterplan uit 2002, in een ruimtelijkfunctionele structuurvisie uit 2007 en in het bestemmingsplan uit 2008. In het bestemmingsplan is het programma samengevat. 21 Dit programma wordt voor wat betreft de woningen onderbouwd met een verwijzing naar de Woonvisie uit 2007. 22 Wat betreft de winkel- en horecafunctie gaat het vooral om kwaliteitsverbetering, omdat het bestaande aanbod aan aantrekkelijkheid inboet. 23 Voor uitbreiding blijkt op grond van marktonderzoek nauwelijks ruimte te zijn en daarom is in het Masterplan aangegeven dat het plangebied niet geheel tot winkelgebied wordt ontwikkeld. 24 Bij de vaststelling van de samenwerkingsovereenkomst op 2 juli 2003 is ook een grondexploitatie aan de raad aangeboden. Deze is – samen met de actualisaties daarvan in de Projectenboeken 2009 – 2013 – samengevat in tabel 2-3. In de SOK met de ontwikkelaar van 2003 zitten ook de grondprijzen en de financiële uitgangspunten, zoals de gemeentelijke bijdrage. In 2003 zijn rentekosten, kostenstijging en opbrengstenstijging niet afzonderlijk geraamd, maar als totaalsaldo; in de tabel is dat weergegeven onder ‘kostenstijging’ (€2 mln.). Het resultaat was per 2003 een sluitende grondexploitatie. Dit verwachte resultaat van saldo ‘nul’ was mogelijk dankzij een gemeentelijke bijdrage van €9 mln. (in 2003). Brouwerspoort is vanaf het begin een verliesgevend project, zo blijkt uit de cijfers en uit de interviews. Omdat de gemeente het vanuit haar wens om het centrum verder te versterken toch wilde realiseren, was actief grondbeleid nodig. De markt pakt zo’n project zonder winstverwachting niet op. Om te beoordelen in hoeverre het in 2003 gepresenteerde tekort realistisch is, kijken we naar de ontwikkeling van de kosten en opbrengsten die onder de toename van het tekort liggen.

21

Bestemmingsplan Brouwerspoort, p. 31.

22

Bestemmingsplan Brouwerspoort, p. 9 – 10.

23

Bestemmingsplan Brouwerspoort, p. 21 – 22.

24

Masterplan II, p. 11. 32

tabel 2-3

Ontwikkeling kosten en opbrengsten Brouwerspoort

Verwervingskosten Milieumaatregelen Bouwrijp/woonrijp maken Kosten buiten plangebied Indirecte kosten Rentekosten Niet terugvorderbare BTW Opslag Bovenwijks Inbreng gronden toekomstige expl. Bijdragen aan AD, derden etc Onvoorzien Kostenstijging Totale uitgaven Opbrengst grondverkopen Subsidies en bijdragen Opbrengstenstijging Bijdrage gemeente Totale inkomsten Saldo

Oorspronkelijk 2003 15.900.000

2008 19.009.000

12.200.000 4.600.000 800.000

13.856.000

2009 18.645.000 1.515.000 10.420.000

2010 18.370.920 1.515.000 11.552.000

2011 21.630.120 957.599 13.216.329

2012 21.484.979 962.383 13.776.298

2013 21.703.561 1.297.024 13.659.795

6.650.000 1.704.000 119.000

10.185.000 2.560.000 119.000

10.385.000 3.242.730 119.000

9.569.774 3.583.238 119.000

10.427.824 5.656.805 119.000

11.115.581 5.087.485 119.000

1.700.000 1.300.000 36.622.000

591.000 308.000 42.237.000

488.000 254.000 44.186.000

266.749 349.601 45.801.000

322.821 226.418 49.625.298

739.458 316.302 53.483.049

687.400 264.246 53.934.092

24.000.000 3.500.000

26.663.000 4.906.000

27.813.000 4.839.000

28.614.000 5.653.000

32.080.705 5.710.593

31.947.455 6.064.593

27.892.303 6.170.789

9.075.000 36.575.000

10.668.000 42.237.000

32.652.000

34.267.000

37.791.298

38.012.048

34.063.092

122.000

25

0 Bron: Projectenboeken 2009 – 2013.

0 11.534.000

11.534.000

11.834.000

15.471.000

De belangrijkste veranderingen in de periode 2003 – 2008 betreffen de stijging van de geraamde verwervingskosten en van de indirecte kosten. Per saldo is er sprake van een toename van de kosten van bijna €6 miljoen. De indirecte kosten bestaan uit kosten voor voorbereiding en toezicht op de uitvoering (VTU) en plankosten. De kosten voor VTU werden in 2003 geraamd op 14% van de kosten voor bouw- en woonrijp maken.26 Dat is een laag percentage, zeker voor binnenstedelijke projecten, waar de VTU-kosten vaak tot 10 procentpunt hoger zijn. Het resulterende bedrag is €1,7 miljoen. Daarbij komt een geraamde post van €2,9 mln. voor plankosten, zodat de totale indirecte kosten €4,6 mln. bedragen. In 2009 is in het overzicht in het Projectenboek een onderscheid gemaakt tussen plankosten en projectkosten. De eerstgenoemde post staat in 2008 op €2,6 mln. en is dus lager dan de initiële raming, maar stijgt in 2009 naar €3,2 miljoen.27

25

Verschillen door afronding.

26

Grondexploitatieberekening, p. 6.

27

Projectenboek 2009, p. 34. 33

19.871.000

De projectkosten stijgen volgens hetzelfde Projectenboek van €4,1 naar €4,7 mln., maar lagen in 2008 dus al fors hoger dan de oorspronkelijk geraamde €1,7 miljoen. Onder deze stijging ligt, aldus het Projectenboek, de verlenging van de verwachte looptijd van het project. Er is langer projectbegeleiding nodig vanuit de gemeente en dus worden daar meer kosten voor gemaakt. 28 Bij de overgang tussen Projectenboek 2009 en 2010 worden de kosten anders ingedeeld, waardoor de kostenraming 2009 volgens beide Projectenboeken opgedeeld naar kostensoort niet meer vergelijkbaar is. De indirecte kosten zijn in Projectenboek 2010 fors toegenomen ten opzichte van 2009, maar de directe kosten voor verwerving en bouw- en woonrijp maken zijn gedaald, waarmee de totale kostenraming gelijk uitkomt. In Projectenboek 2011 wordt voor een deel weer de andere kant op geschoven, waardoor opnieuw de cijfers niet goed vergelijkbaar zijn.29 In dezelfde periode daalt de raming voor de post onvoorzien. In het Projectenboek wordt deze daling in 2010 verantwoord door aan te geven dat daar een tegenvaller bij de kosten voor bouw- en woonrijp maken mee gecompenseerd is.30 In 2011 wordt voor een tegenvaller een bedrag overgeheveld uit de reserve grondexploitaties.31 De belangrijkste onderbouwing voor de grondopbrengsten is het grondbod van HBG. 32 Het grondbod van HBG is onder andere gebaseerd op een woningbouwprogramma met een gemiddelde prijs per m² van €2.317.33 Dat is hoger dan de mediane transactieprijs voor woningen in 2003, die was blijkens de NVM-cijfers €1.936 per m².34 Het prijsverschil is verklaarbaar vanwege het feit dat het nieuwbouwwoningen betreft met een beter dan gemiddelde kwaliteit, op een binnen Veenendaal goede locatie. Verder zijn er in het contract afspraken gemaakt over de berekening van de grondwaarde uit de

28

Projectenboek 2009, p. 35.

29

Zie toelichting in projectenboek 2010, p. 29.

30

Projectenboek 2010, p. 27.

31

Projectenboek 2011, p. 29.

32

Grondexploitatieberekening, p. 7.

33

SOK artikel 9.1.

34

NVM Kwartaalcijfers 2003/4 regio 59 Ede e.o.. 34

bouwkosten en de vastgoedopbrengsten en is er een voorbeeldberekening bijgevoegd, waaruit de geraamde grondopbrengst volgt. De grondopbrengst wordt in de loop der jaren wel iets hoger – ongeveer €2,5 mln., op basis van de in de samenwerkingsovereenkomst opgenomen berekening – en worden er meer subsidies begroot – ongeveer €1,5 mln. – maar blijft er per saldo een extra gemeentelijke bijdrage van ongeveer €1,5 mln. nodig. In 2009 stijgt deze bijdrage nog iets verder, van €10,7 mln. naar €11,5 miljoen. Vanaf 2009 wordt de gemeentelijke bijdrage anders gepresenteerd: als een tekort (wat het al die tijd is) in plaats van als een opbrengst. In 2012 en 2013 stijgt dit tekort verder, naar €15,5 en €19,9 miljoen. In 2012 was er vooral sprake van stijgende kosten, veroorzaakt door een langere fasering van het project.35 In 2013 zijn het vooral de grondopbrengsten die naar beneden worden bijgesteld. De verklaring hiervoor is, aldus het Projectenboek, vooral de verslechtering in de detailhandelsmarkt. 36 Begin 2013 heeft er een herijking van het plan plaatsgevonden van met name het bouwprogramma, waardoor het m² winkels naar beneden is bijgesteld. De beleidsdoelstelling blijft overeind. Het ‘achtje’ blijft noodzakelijk. De SOK is gebaseerd op verwachte grondopbrengsten, maar dat prijsniveau ligt nu (te) hoog voor de markt. De vermindering winkeloppervlak maakt resterende projecten beter realiseerbaar en vergroot vertrouwen in het project. RISICOBEHEERSING Brouwerspoort is één van de meest risicovolle projecten in Veenendaal, mede vanwege de projectomvang. Brouwerspoort is daarom het enige project waarbij de gemeente de risico’s door middel van een Monte Carlo analyse kwantificeert (Monte Carlo analyse wordt ook bij Veenendaal-Oost toegepast, uitgevoerd door OVO). Uit deze analyse blijkt een benodigde risicoreserve van €2 mln.; dat is lager dan het voorgaande jaar, vanwege een verliesneming van €4,4 miljoen.37 Monte Carlo-analyse voor kwantificering van risico’s Monte Carlo analyse is een statistische techniek voor de kwantificering van risico’s. Bij deze methode wordt voor iedere variabele in de grondexploitatie een bandbreedte geschat rond de in de exploitatie opgenomen waarde. De

35

Projectenboek 2012, p. 43.

36

Projectenboek 2013, p. 39.

37

Risicoanalyse 2013, p. 34. 35

looptijd van een exploitatie wordt, bijvoorbeeld, in een exploitatie geschat op twaalf jaar, met een bandbreedte tussen de elf en veertien jaar. Of, een ander voorbeeld, er wordt gerekend met een rente van 3,8%, met een bandbreedte tussen de 3,5% en 6%. Op deze manier kunnen voor alle variabelen bandbreedten worden benoemd. In de Monte Carlo analyse wordt de exploitatie vervolgens een groot aantal malen (bijvoorbeeld 100.000) doorgerekend, met telkens iets verschillende waarden per variabele. Uit deze analyse volgt een kans dat – gegeven de bandbreedte voor de invoervariabelen – het saldo binnen een bepaalde bandbreedte uitkomt. Die kans kan gebruikt worden om de benodigde risicoreserve op te baseren. Er komt, bijvoorbeeld, uit dat in 95% van de 100.000 doorgerekende ramingen het verlies kleiner is dan €4 mln.; dan is een risicoreserve van €4 mln. normaalgesproken met een waarschijnlijkheid van 95% voldoende om eventuele verliezen op te vangen. De ramingen voor Brouwerspoort uit 2003 zijn met behulp van externe bureaus zo nauwkeurig mogelijk in beeld gebracht. Het ging om ramingen van de marktwaarde, de nog aan te kopen percelen, etc.. Ook is er uitgebreid gekeken naar de risico’s. In een startsessie in het voorjaar van 2003 is geïnventariseerd welke risico’s er zijn. Vervolgens is jaarlijks gemonitord of de raming nog klopt, ook op basis van het resultaat van de aanbestedingen voor civiele werken. Op dat gebied worden de laatste jaren aanbestedingsvoordelen gehaald. Voor bijvoorbeeld de parkeergarage en cultuurcluster komt dat ten goede aan de algemene dienst (dit betreft een investering en geen grondexploitatie). Behalve de markt op dit moment zat in het verleden ook de planologische procedure tegen bij Brouwerspoort, o.a. vanwege een naastliggend bedrijf dat alle juridische bezwaarmogelijkheden heeft aangegrepen, tot op bouwvergunningniveau. Oorspronkelijk was het idee om dit bedrijf (Lantor) uit te plaatsen, maar om financiële redenen is daar uiteindelijk niet toe besloten.38 Ook waren er wat tegenvallers onder de grond, m.n. kabels en leidingen. Dat leidde tot vertraging en hogere civiele kosten. Naast de terugval op de woningmarkt waar het project hinder van ondervindt is er door verschillende oorzaken – zoals de opkomst van het internetwinkelen – ook sprake van een verslechtering in de detailhandelsmarkt. Dat zet de haalbaarheid van het oorspronkelijke plan onder druk. Niet alleen het financiële plaatje komt in gevaar, het risico is dat de gewenste verbetering van de

38

RKC rapport 2009, p. 30 – 31. 36

kwaliteit van Veenendaal als winkelstad in het gedrang komt als bepaalde delen van het project niet gerealiseerd worden. Vanwege die verslechterde haalbaarheid is mede op basis van analyses van de markt voor winkels en wonen in juni 2013 een drietal toekomstscenario’s aan de raad voorgelegd: doorgaan op de huidige weg, stoppen of een tussenvariant. Het is de tussenvariant geworden. Belangrijk daarbij is dat de detailhandelsmarkt veranderd is, daarom is de hele programmering van het winkelaanbod aangepast. De keuze is dan uiteindelijk ook voor een scenario waarbij het project financieel minder gunstig uitvalt, maar waarbij de ruimtelijke kwaliteit van het project beter gewaarborgd kan worden. CONCLUSIES CASUS BROUWERSPOORT Welke aannames liggen ten grondslag aan de projectplannen? Belangrijke aannames voor dit project zijn de verwachtingen voor de behoefte aan woningen en winkels. Op beide punten is met onderzoek in beeld gebracht wat haalbaar zou zijn op deze locatie. Wat betreft de winkels geldt dat het onderzoek bij de start van het project aangaf dat uitbreiding van het winkeloppervlak onhaalbaar was. Er is in lijn met dat onderzoek gekozen voor invulling van het project met diverse andere functies, om te voorkomen dat een overaanbod aan winkelruimte zou worden gecreëerd. Wat betreft de woningmarkt geldt dat het plan vooral appartementen bevat, maar dit is in belangrijke mate eigen aan de ruimtelijke karakteristieken van het plan: in het centrum, met een hoge dichtheid. Realisatie van andere woningtypen ligt hier ruimtelijk gezien niet voor de hand.39 Voor beide marktsegmenten geldt nu dat de markt weinig rooskleurig is. Voor wat betreft de winkels is de verslechtering – vanwege o.a. het internetwinkelen - structureel. Dat heeft geleid tot herziening van de plannen. Aan de woningen is op zich wel behoefte, maar hiervoor geldt dat het aanbod aan appartementen in Veenendaal als geheel te groot is. Brouwerspoort heeft wat dit betreft prioriteit, en omdat het qua locatie al snel de meer gewilde appartementen zijn, en omdat andere locaties gemakkelijker aan te passen zijn. Hoe zijn de kosten en opbrengstenposten onderbouwd? Bij aanvang van het project zijn de kosten- en opbrengstensoorten onderbouwd door externe bureaus. Jaarlijks worden de ramingen geactualiseerd op basis van de gerealiseerde aanbestedingen. Wat betreft de opbrengsten is er met de ontwikkelaar een berekeningsmethodiek afgesproken voor de grondprijs. In 39

In paragraaf 2.4.2 komt de woningbouwprogrammering nader aan de orde. 37

principe beweegt de grondprijs dankzij die methodiek mee met de markt. Worden goede risicoanalyses uitgevoerd en handelt men hiernaar? Brouwerspoort is het enige project waarvoor de gemeente een Monte Carloanalyse uitvoert. Voor Veenendaal-Oost wordt ook een dergelijke analyse uitgevoerd, maar dat gebeurt daar door OVO. De ‘normale’, financiële risico’s binnen de bandbreedte van het bestaande plan worden daarmee goed in beeld gebracht en doorgerekend. Dat betekent ook dat er een relatie is tussen deze risico’s en de hoogte van de risicoreserve. De risico’s die ontstaan zodra men geheel afwijkt van de bestaande plannen, worden in deze benadering niet meegenomen. Dat is wat in het afgelopen jaar gebeurd is. In het licht van de structureel verslechterde detailhandelsmarkt – als risico benoemd in de jaarlijkse risicoanalyse – was het niet langer haalbaar om het gehele plan te realiseren zoals men dat oorspronkelijk voor ogen had. Dat heeft uiteindelijk geleid tot een herontwikkeling van de locatie. Krijgt de gemeenteraad een goed, transparant beeld van de kosten, opbrengsten en risico's? Net als bij Stationskwartier C en Veenendaal-Oost geldt dat Brouwerspoort in samenwerking met private partijen wordt ontwikkeld. Bij Brouwerspoort is het zo dat de gemeente de grondexploitatie uitvoert binnen de met de ontwikkelaar afgesproken kaders. Naar aanleiding van de gewijzigde marktsituatie, hebben gemeente en ontwikkelaar in overleg in 2013 de overeenkomst bijgesteld. Het resultaat van die nieuwe overeenkomst (net als van de vorige) voor de gemeente wordt duidelijk uit de informatievoorziening, maar de precieze veronderstellingen over de uitvoering van het project die zijn afgesproken veel minder.

38

2.4 C A SUS IV: V EENE NDAAL -O OST INTRODUCTIE PROJECT Veenendaal-Oost is een grote uitleglocatie aan de oostzijde van Veenendaal. Veenendaal-Oost dateert al uit het VINEX-tijdperk. De locatie is aangewezen door de provincie in het kader van de regionale opvang van woningzoekenden. Het was toentertijd de vraag hoe om te gaan met ontwikkelaars die grondposities hadden ingenomen. Zwolle vond de vorm met een gezamenlijke grondexploitatiemaatschappij, waarbij het grondeigendom voor de gemeente dient als borgstelling. Dat model is ook in Veenendaal gebruikt. Oost bestaat uit twee delen, het al gerealiseerde Dragonder-Oost en het nog in ontwikkeling zijnde Veenendaal-Oost. Veenendaal-Oost met drie deelplannen

In OVO - Ontwikkelingsbedrijf Veenendaal-Oost - participeren de gemeente en Quattro Ontwikkeling BV, dat op zijn beurt weer een samenwerkingsverband is van de partijen Latei, woningcorporatie Patrimonium en projectontwikkelaar Smalle Akker/Opus. OVO bestaat nu tien jaar. Eerst voerde OVO het bestemmingsplan Dragonder-Oost uit, vervolgens werd na een m.e.r.procedure40 het bestemmingsplan Veenendaal-Oost vastgesteld. De ontwikkeling van Veenendaal-oost maakt onderdeel uit van een brede overeenkomst met de gemeente Ede, het ISEV-convenant uit 1991. Op Ede’s grondgebied wordt een bedrijventerrein, natuur en infrastructuur ontwikkeld. Daarnaast zijn afspraken gemaakt over onder andere een grenscorrectie met Ede en daarnaast de aanleg van Rondweg-Oost. Op de locatie Veenendaal-Oost moeten de komende jaren volgens planning

40

M.e.r. = milieueffectrapportage. Dit is een – bij grote bouwprojecten verplichte – analyse van de milieueffecten van het voorgenomen plan in vergelijking met bepaalde planalternatieven. 39

ongeveer 3.200 woningen verrijzen.41 Voordat OVO startte met de realisatie van Veenendaal-Oost heeft hetzelfde ontwikkelingsbedrijf de wijk DragonderOost gerealiseerd. In het Projectenboek wordt OVO genoemd, maar niet als grondexploitatie beschreven. Het gaat bij OVO om een PPS-grondexploitatie met gemeentelijke deelname, waarmee deze valt onder de algemene dienst, ook wat betreft risico’s. Zo valt de grondexploitatie OVO buiten de reikwijdte van het Projectenboek. Er is in het Projectenboek wel een complex ‘Ontwikkelposities OVO’ opgenomen; dit is een klein deel van Veenendaal-Oost dat de gemeente zelf ontwikkelt (negen vrije kavels langs de Dragonderweg plus de bouwclaims van de gemeente in de Veenderij en de Groenpoort). OVO rapporteert jaarlijks in de jaarrekening (vertrouwelijk) aan de gemeenteraad. Eigen aan een PPS-constructie als OVO (een deelneming) is dat er voor de gemeenteraad weinig informatie beschikbaar is; veel informatie is immers eigendom van de private partijen. Deze paragraaf is dan ook op minder informatie gebaseerd dan de andere drie casusbeschrijvingen. Voor verdere toelichting op de selectie van OVO als casus zie paragraaf 1.3. ONDERBOUWING PROGRAMMATISCHE UITGANGSPUNTEN In Veenendaal-Oost moeten volgens de huidige plannen 3.200 woningen gerealiseerd worden. Dat is een forse opgave in vergelijking met de omvang van de bestaande Veenendaalse woningvoorraad (25.175 woningen, meer dan 12%). Die woningen zijn niet alleen voor de ontwikkeling van de eigen bevolking bedoeld, maar ook voor opvang van de groei van het aantal huishoudens in de hele regio. Ook de eigen behoefte is naar verwachting echter al fors met iets minder dan 4.000 woningen tot 2030.42 In dat licht is er, zo blijkt uit cijfers van de woningmarktmonitor van de provincie Utrecht, vrijwel zeker behoefte aan die woningen. De woningmarktmonitor geeft aan dat in de regio Utrecht-Zuidoost – waar Veenendaal met Renswoude, Utrechtse Heuvelrug, Rhenen en Wijk bij Duurstede toe behoort – veel minder bouwplannen zijn dan op grond van de ontwikkeling van het aantal huishoudens nodig zou zijn.43 Volgens die monitor

41

Risicoanalyse 2013, p. 20.

42

Bron: eigen RIGO-prognose op basis van ‘migratiesaldo 0’, 2011.

43

Zie http://www.wmm-provincie-utrecht.nl/behoefte-en-plannen/, laatst bezocht 17 februari 2014. 40

is er in de genoemde vijf gemeenten samen tot 2030 behoefte aan gemiddeld 1.000 woningen per jaar. Daarin kan ook Veenendaal-Oost niet voorzien. Ook andere prognoses wijzen erop dat er vooralsnog geen sprake is van overaanbod aan woningen. De PRIMOS-prognose geeft voor Veenendaal aan dat, zelfs als er de in die prognose genoemde ongeveer 4.000 woningen tot 2030 gerealiseerd worden, er een groeiend woningtekort is in Veenendaal.44 De vergelijkbare huishoudensprognose van het CBS zit daar zelfs nog boven met een toename van ongeveer 4.700 huishoudens in de periode 2012 – 2030.45 Gemiddeld betekent dat een woningbehoefte van 220 – 260 woningen per jaar. De cijfers suggereren dus dat er – in ieder geval in kwantitatieve zin – behoefte is aan deze woningen. Een ander punt is dat in de huidige markt de afzet van deze woningen veel moeizamer gaat dan een aantal jaar geleden. Er is, aldus een in Food Valley-verband opgestelde analyse, sprake van een overcapaciteit op de korte termijn, tot 2016. Voor de langere termijn stemt ook deze analyse overeen in de constatering dat er nog een sterke groei van het aantal huishoudens in Veenendaal verwacht wordt.46 De hierin genoemde provinciale prognose gaat zelfs nog uit van een grotere huishoudensgroei voor de langere termijn. Voor de kortere termijn gaat deze analyse echter uit van een marktopnamecapaciteit van maximaal 220 woningen per jaar in Veenendaal.47 Het aantal woningen dat feitelijk in 2013 opgeleverd is, ligt daar nog onder. De gemeente zelf heeft een analyse van de effecten van de crisis op de woningmarkt opgesteld. Daaruit blijkt dat er sprake is van een overaanbod op korte termijn, met aantallen tot 600 woningen per jaar in 2013 - 2014. Voor de langere termijn zijn er in totaal 5.000 woningen gepland; dat is dus iets meer dan de geplande toename van het aantal huishoudens tot 2030 volgens de meeste prognoses. De tegenvallende afzet en de bijstelling op grond van de woningmarktanalyse betekenen een risico voor Veenendaal-Oost. Uitfaseren van de woningbouw in Veenendaal-Oost was nodig en heeft in de afgelopen jaren ook plaatsgevonden, blijkt uit de analyse van de gemeente zelf.48 Mocht er in de

44

PRIMOS 2013; zie primos.datawonen.nl.

45

Zie CBS Statline; de prognose 2013 is voor Veenendaal nog niet bekend, cijfers op basis van prognose 2011. 46

Food Valley analyse, p. 3 – 4.

47

Food Valley p. 64.

48

Analyse crisis woningmarkt, p. 5. 41

toekomst opnieuw de noodzaak bestaan om de fasering aan te passen, dan zal dat financiële consequenties hebben voor het resultaat van OVO. Eén van de problemen die in de marktanalyse gesignaleerd worden, is een overaanbod van appartementen. Om die reden wordt, bijvoorbeeld, de planvorming voor de voormalige Muziekschool uitgesteld. In Veenendaal-Oost zijn (onder andere) appartementen gepland op het wijkwinkelcentrum. GRONDEXPLOITATIE EN RISICO’S In het Projectenboek 2011 is OVO (Ontwikkelingsbedrijf Veenendaal Oost) nog wel meegenomen met een eigen financieel overzicht, ondanks het feit dat het geen gemeentelijke grondexploitatie betreft. In dit Projectenboek wordt niet expliciet benoemd of het verwachte resultaat van €18,3 mln. nog moet worden verdeeld tussen de gemeente en de ontwikkelaar(s) in deze PPS. In totaal komt 50% van de verwachte winst van OVO ten gunste van de gemeente. Die winst wordt pas geboekt als deze gerealiseerd is. In het Projectenboek 2011 wordt wel vermeld dat de baten van OVO als die worden gerealiseerd naar de algemene middelen toevloeien, in afwijking van de andere grondexploitaties. tabel 2-4

Resultaten grondexploitatie OVO

Bron: Projectenboek 2011

De voor OVO verwachte winst van €18 mln. (vooral in Deelplan 1) in 2011 is, volgens de gemeente, inmiddels lager geworden. OVO zelf staat nog positief. Het risico is wel benoemd dat het saldo daalt, misschien uiteindelijk wel tot 0. Veenendaal-Oost ondervindt de negatieve gevolgen van de huidige economische situatie. De verkoop van woningen loopt achter bij de oorspronkelijke prognose en de ooit gecalculeerde winst is enkele malen naar beneden bij gesteld. Financieel gezien is het risico binnen OVO te overzien. Dit wordt verklaard doordat de boekwaarde op de ruwe bouwgrond relatief beperkt is. Hierdoor zijn de extra rentekosten (ook mede vanwege de lage financieringsrente) relatief beperkt. Enkele aanvullende maatregelen op grondexploitatie OVO zijn genomen om de grondexploitatie te beheersen:

42

• 2,5% kostenstijging per jaar en een eenmalig opbrengstendaling 2,5% doorgevoerd. •

3% rente tot 2014, daarna 4,5%.

RISICOBEHEERSING Ten behoeve van de risicobeheersing wordt jaarlijks een risicoanalyse uitgevoerd door OVO. Voor de kwantificering van de risico’s wordt een Monte Carlo analyse gebruikt en de omvang van de risicoreserve is afgestemd op de uitkomst van die analyse. Bij de ontwikkeling van Veenendaal-Oost staat de gemeente borg voor OVO. Deze borgstelling is gedekt door de grondeigendom van de gemeente in het plangebied. De gemeente heeft bij de start van de samenwerking de gronden van de ontwikkelaars verworven. Het risico is dat de gronden minder waard worden dan de verleende borgstelling. Om dat risico te beheersen, is in 2012 en 2013 een second opinion uitgevoerd op de grondwaarde in VeenendaalOost. Borgstelling Veenendaal- Oost: hoe werkt het? Voor de ontwikkeling van Veenendaal-Oost is – net als voor alle bouwlocaties – financiering nodig. Geen enkele ontwikkelaar heeft voldoende eigen vermogen om zonder geleend geld een dergelijk project uit te voeren. Voor deze financiering wordt rente betaald en de hoogte van de rente is afhankelijk van het risico: banken rekenen een hogere rente als zij het risico hoger inschatten. In de samenwerkingsovereenkomst (artikel 6) voor Veenendaal-Oost is afgesproken dat de gemeente garant staat voor de financiering van OVO. Daarmee kan OVO voor een lagere rente financieren en dat komt het projectresultaat ten goede. Om vervolgens het risico voor de gemeente te beperken, houdt de gemeente de rechten op de gronden. Zolang de waarde daarvan ten minste gelijk is aan de hoogte van de financiering en dus van de gemeentelijke garantie, is er vrijwel geen risico voor de gemeente. In het geval dat OVO ontbonden wordt en financiers zich beroepen op de gemeentegarantie, is de aan de gemeente toevallende grondwaarde het onderpand. Per 31 december 2012 is er €59 mln. aan krediet opgenomen door OVO, waarvoor de gemeente borg staat. De grondwaarde in Veenendaal-Oost moet voldoende zijn om dit risico te dekken.49 Volgens de jaarrekening 2012 van OVO staat daar tegenover een balanswaarde van ruim €61 mln. voor de gronden.50 49

Raadsvoorstel borgstelling OVO 2013, p. 2; Jaarrekening 2012, p. 111.

50

OVO, Jaarrekening 2012, p. 14. 43

De gemeente heeft een second opinion laten uitvoeren om de grondwaarde te toetsen.51 Ook in het raadsvoorstel voor de borgstelling wordt een hogere grondwaarde genoemd, van gemiddeld €74 mln. in 2013.52 In 2013 is geen volledig nieuwe second opinion uitgevoerd, maar heeft hetzelfde bureau op basis van de marktontwikkelingen de geraamde grondwaarde opnieuw ingeschat. Deze waarde is beduidend lager dan in 2012, maar ligt nog wel iets hoger dan de benodigde borgstelling van €59 miljoen.53 Volgens OVO zelf bedraagt de grondwaarde in 2014 ongeveer €68 miljoen.54 OVO wordt wel meegenomen in de jaarlijkse risicoanalyse van de grondexploitaties. In die rapportage wordt verwezen naar de risicoanalyse van OVO zelf. Er is een afzonderlijke risicoreserve binnen de CV, waarin het projectrisico gedekt wordt.55 De gemeente participeert voor 50% in OVO en loopt zo dus indirect een risico. Dit wordt niet in de rapportage over de grondexploitaties meegenomen, maar in de rapportage over verbonden partijen in de jaarrekening. CONCLUSIES CASUS VEENENDAAL-OOST Welke aannames liggen ten grondslag aan de projectplannen? De belangrijkste aannames voor Veenendaal-Oost liggen op het vlak van de woningbouwprogrammering. Qua aantallen blijkt dat alle demografische prognoses uitwijzen dat er sprake is van een forse groei van het aantal huishoudens in Veenendaal en dat daarmee de omvang van de locatie goed verdedigbaar is. Minder zeker zijn de aannames over het afzettempo en de prijsontwikkeling. Er is een prijsdaling doorgevoerd in de opbrengstraming en er is structureel sprake van een hogere raming voor de kostenstijging dan voor de opbrengstenstijging. Voor de langere termijn is daarmee een risicomarge ingebouwd. Aan de andere kant geldt dat de raming voor het afzettempo nogal optimistisch lijkt in de huidige markt.

51

De Lorijn, Second opinion grondwaarde Veenendaal-Oost, p. 30.

52

Raadsvoorstel borgstelling OVO 2013, p. 2.

53

Raadsvoorstel borgstelling OVO 2014, p. 1.

54

Aanvraag borgstelling 2014, p. 2.

55

Jaarrekening 2012, p. 74. 44

Hoe zijn de kosten en opbrengstenposten onderbouwd? De onderbouwing van kosten- en opbrengstenposten wordt bij deze grondexploitatie niet door de gemeente, maar door de PPS OVO gedaan. Hoe deze ramingen precies tot stand zijn gekomen, is daarom niet duidelijk. Worden goede risicoanalyses uitgevoerd en handelt men hiernaar? Voor Veenendaal-Oost voert OVO jaarlijks een Monte Carlo-analyse uit. Daarmee is er een goed inzicht in de risico’s van het project. Richting de gemeente wordt dit gecommuniceerd in de risicoanalyse OVO en in de risicoanalyse projecten. Krijgt de gemeenteraad een goed, transparant beeld van de kosten, opbrengsten en risico's? Veenendaal-Oost is de enige van de vier casestudies die niet (meer) in het Projectenboek is opgenomen. De reden hiervoor is dat het een PPS-exploitatie is en geen gemeentelijke exploitatie. In dat licht is het des te opvallender dat Stationskwartier C wel in het Projectenboek opgenomen is, en dat VeenendaalOost dat in 2011 ook nog was. De gemeenteraad wordt over dit project op de hoogte gehouden door de jaarlijkse toelichting van OVO, de risicoanalyse en de jaarstukken. Dat is eigen aan de gekozen vorm van samenwerking; de gemeente is 50% aandeelhouder, private partijen hebben de andere 50% in eigendom. De gemeente kan in deze samenwerkingsvorm weinig informatie over de exploitatie openbaar maken, omdat die niet bij de gemeente, maar bij OVO in beheer is.

2.5 F INANCIËLE ANALY SE CA SUSPROJECTEN Het Projectenboek geeft gedetailleerde financiële informatie over de projecten. Met behulp van deze informatie kan een aantal indicatoren worden berekend die helpen om de doelmatigheid van de projecten in beeld te brengen. Deze indicatoren kunnen niet absoluut beoordeeld worden – daarvoor spelen projectspecifieke factoren een te grote rol. De ontwikkeling van de indicatoren laat echter wel door de tijd zien wat er verandert. RENTEKOSTEN Een eerste indicator is het aandeel van de rentekosten in de totale kosten (tabel 2-5). Deze indicator geeft een indruk van de doelmatigheid van de fasering van een project. Wanneer kosten ver voor de baten gemaakt worden, zal er immers meer betaald worden aan rente dan wanneer het andersom is. Uit tabel 2-5 blijkt dat tot 2012 er sprake was van stijgende rentekosten. Een 45

logische verklaring hiervoor is dat er vertraging in de projecten optreedt, waardoor de opbrengsten later gerealiseerd worden. In 2013 dalen de rentelasten weer, dit wordt veroorzaakt door het verlaagde rentepercentage dat in de exploitaties is doorgevoerd (3,8% vanaf 1 januari 2014). Overigens valt op dat zeker bij Brouwerspoort sprake is van een in vergelijking met projecten in veel andere gemeenten laag aandeel rentekosten. Dat wijst op een in opzet doelmatige fasering van investeringen en opbrengsten. tabel 2-5

Rentekosten ten opzichte van totale kosten

Brouwerspoort

2008

2009

2010

2011

2012

2013

4,0%

5,8%

7,1%

7,2%

10,6%

9,4%

14,8%

14,8%

12,8%

17,3%

14,4%

11,1%

Stationskwartier C Balkons / Groene Grens

8,9%

9,4%

9,5%

PLANKOSTEN / VTU Een tweede indicator is het geraamde bedrag voor plankosten en VTU gedeeld door de geraamde investeringen in bouwrijp en woonrijp maken. De milieukosten, in de gemeentelijke opzet afzonderlijk benoemd, zijn hier ook in meegeteld. Een kengetal in het algemeen – gemiddeld voor alle type plannen – is dat dit percentage ongeveer 25% tot 35% hoort te bedragen. Daarachter zit de veronderstelling dat de hoeveelheid ambtelijke tijd en ondersteuning die een plan kost gerelateerd is aan de omvang van het plan. In dat licht is er bij alle projecten wat aan de hand. Voor Brouwerspoort nemen de plankosten naar verhouding fors toe tot 2010. Het – hoge – percentage bij Stationskwartier C is grotendeels te herleiden tot het opdelen van de exploitatie Stationskwartier in een deelplan ‘Hoofdstructuur’ en vier afzonderlijke plandelen. Dat leidt ertoe dat de geraamde kosten voor bouw- en woonrijp maken in deelgebied C nihil zijn en het percentage daardoor per definitie hoog is. Bij Balkons / Groene Grens speelt mee dat het geen normaal bouwproject is, maar voor een groot deel een natuuraanlegproject, waarbij de investeringen in natuur kleiner worden naarmate de geraamde opbrengsten dalen. Dat is waardoor het percentage de laatste jaren stijgt; niet zo zeer door stijgende plankosten, maar door dalende geraamde investeringen in groenaanleg.

46

tabel 2-6

Plankosten ten opzichte van kosten bouwrijp, woonrijp maken en

milieumaatregelen

Brouwerspoort

2008

2009

2010

2011

2012

2013

37,7%

48,0%

85,3%

79,5%

67,5%

70,8%

49,1%

49,1%

40,3%

34,4%

49,9%

51,1%

Stationskwartier C Balkons / Groene Grens

9,9%

25,6%

25,3%

RENDEMENT OP INVESTERINGEN Als indicator voor het rendement van een project kan het geraamde plansaldo gedeeld door de geraamde investeringen gebruikt worden. Tabel 2-7 geeft voor de onderzochte projecten weer hoe dit zich ontwikkelt. Opvallend is daarin dat het ‘rendement’ voor Brouwerspoort steeds slechter wordt – inmiddels levert elke geïnvesteerde euro een verlies van bijna 37 cent op – terwijl het voor Stationskwartier C juist verbetert. Er is dus niet in alle projecten sprake van een ‘crisiseffect’, dat leidt tot verslechtering van het grondexploitatiesaldo. Er lijkt op basis van deze cijfers veeleer sprake te zijn van een voor sommige projecten nadelige invloed van de crisis. Dit beeld wordt bevestigd door het overzicht van geraamde saldi in hoofdstuk 4: het saldo van de projecten behalve Brouwerspoort blijft redelijk op peil. tabel 2-7

Projectsaldo ten opzichte van investeringen

Brouwerspoort

2008

2009

2010

2011

2012

2013

-25,3%

-26,1%

-25,2%

-23,8%

-28,9%

-36,8%

13,1%

13,1%

17,8%

0,0%

0,0%

0,0%

Stationskwartier C Balkons / Groene Grens

0,0%

0,0%

0,0%

BOEKWAARDEN EN RISICO Het Projectenboek beschrijft vooral de totale stand van zaken per project en gaat niet of nauwelijks in op de fasering van kosten en opbrengsten. Gerealiseerde bedragen per jaar zijn in het Projectenboek dan ook niet te vinden. De boekwaarden worden wel in de jaarrekening gegeven, maar niet in het Projectenboek; dat laatste is daarmee niet geheel zelfstandig leesbaar. De belangrijkste reden is dat de gemeente ervoor gekozen heeft om verwachte

47

tekorten op grondexploitaties af te dekken door een storting in het complex. 56 Door deze storting daalt het risico, maar geeft de boekwaarde niet langer het eigenlijke saldo van investeringen en opbrengsten per project weer. Als alternatief kunnen CBS-cijfers over de gemeentefinanciën gebruikt worden. Het CBS publiceert voor iedere gemeente een samenvatting van de gemeentelijke rekening en balans. Door de boekwaarde van de gronden – het gaat daarbij om het totaal van de boekwaarde van alle projecten bij elkaar – te vergelijken met het eigen vermogen van de gemeente krijgen we een indicatie van het risico voor de gemeente. Bij afwaarderingen van de gronden moet immers een deel van het eigen vermogen worden aangewend om de boekwaarde van de gronden te verlagen – direct of via een voorziening. Figuur 2-1 geeft de ‘relatieve grondpositie’ weer, de boekwaarde van de gronden gedeeld door het eigen vermogen, voor alle gemeenten met 50.000 tot 80.000 inwoners. Uit de figuur blijkt dat het risicoprofiel gezien de boekwaarde voor Veenendaal vrij laag is. De boekwaarde bedraagt 31% van het eigen vermogen van de gemeente. Er zijn in deze grootteklasse gemeenten met een kleinere grondpositie, maar de figuur laat zien dat er meer gemeenten zijn met een boekwaarde groter dan het eigen vermogen. Voor Veenendaal betekent dit dat het risico om als gemeente in zwaar weer te geraken vanwege de grondpositie relatief klein is. figuur 2-1 Relatieve grondpositie in vergelijking met andere gemeenten 50.000 – 80.000 inwoners, 2011

56

Deze regel is vastgelegd in de nota grondbeleid, p. 18. 48

3. ALGEMEEN: PROJECTENBOEK EN GRONDBEDRIJF In het vorige hoofdstuk is via vier casestudies de informatievoorziening en risicobeheersing van de grondexploitaties in beeld gebracht. In dit hoofdstuk verbreden we het beeld naar het totaal van het Projectenboek. Daarbij kijken we eerst naar inhoudelijke ontwikkelingen van het totaal van de grondexploitaties (3.1), vervolgens naar de risico’s (3.2) en tot slot naar de informatievoorziening in Projectenboek, risicoanalyse en jaarstukken (3.3). Het Projectenboek gaat ook in op niet-grondexploitatieprojecten; deze blijven in dit onderzoek buiten beschouwing.

3.1 I NHOUDELIJK : AANNAMES EN FINANCIË LE ONTWIKKELINGEN Het eerste hoofdstuk van het Projectenboek geeft een algemeen overzicht van de ontwikkelingen van de exploitatieportefeuille. In 2013 is de belangrijkste ontwikkeling de crisis, die in 2012 niet alleen de woningmarkt, maar ook de commerciële vastgoedmarkt trof. Vooral voor Brouwerspoort heeft dat negatieve consequenties en daar wordt dan ook een heroverweging voor aangekondigd.57 Deze heroverweging heeft inmiddels plaatsgevonden en is in juni 2013 aan de raad ter besluitvorming voorgelegd (zie paragraaf 2.3). Vervolgens gaat het Projectenboek in op het woningbouwprogramma en de noodzaak om dat te beperken. Die noodzaak was in 2011 al aangetoond in het Plan van aanpak crisis woningmarkt.58 Het Projectenboek noemt een aantal crisisbeheersingsmaatregelen voor de woningmarkt: herprogrammeren, faseren en de risico’s beperken. Het Projectenboek geeft aan dat de uitvoering van deze maatregelen goed op koers ligt, met uitzondering van die voor Brouwerspoort.59 De woningbouwplanning is door deze maatregelen fors aangepast (zie figuur 3-1). Volgens de planning uit 2011 zouden er in 2012 nog bijna 600 woningen worden

57

Projectenboek 2013, p. 4.

58

Analyse crisis woningmarkt, p. 5.

59

Projectenboek 2013, p. 6. 49

gerealiseerd, maar nieuwere planningen komen op een aantal van rond de 200 woningen. Dat is in lijn met de gemiddelde productie in de afgelopen jaren, ongeveer 240 woningen per jaar. Het gaat daarbij om woningen in alle projecten in Veenendaal, niet alleen de gemeentelijke grondexploitaties; OVO telt in dit overzicht dus ook mee. Voor 2013 is het verschil nog extremer met 1.400 woningen volgens de planning uit 2011 en bijna 300 woningen volgens de recente planningen. Daarna wordt het verschil weer kleiner, al blijft er een zeker ‘boeggolfpatroon’ zichtbaar: een steeds uitgestelde verwachte toename van de productie. figuur 3-1

Aangepaste woningbouwplanning 2011, 2012 en 2013

De aanpassing van het bouwprogramma heeft vooral consequenties voor bepaalde projecten. De verwachtingen voor de woningbouw in Veenendaal-Oost zijn voor de eerstkomende jaren bijgesteld, de herontwikkeling van de Muziekschool en Stationskwartier B zijn uitgesteld. Voor de Muziekschool is inmiddels besloten dat de maatschappelijke functie blijft. Daarnaast worden bij Balkons/Groene Grens maatregelen genomen die de financiering van het project efficiënter maken (de lening met lage rente via het Groenfonds, zie paragraaf 2.1).60 Uit de inhoudelijke uitgangspunten en planwijzigingen volgt een financieel plaatje met bijbehorende risico’s. In dat overzicht wordt van de complexen in exploitatie aangegeven wat het saldo is volgens de huidige herziening en de ontwikkeling ten opzichte van de voorgaande herziening. Daaruit volgt ook een overzicht van de transacties tussen exploitaties en risicoreserve: voor welke projecten moeten middelen worden opgenomen uit de reserve en uit welke projecten kunnen ze gestort worden? 60

Projectenboek 2013, p. 5 – 6. 50

De resterende risicoreserve wordt vervolgens vergeleken met het risicoprofiel van de exploitaties. De uitkomst in 2013 is dat de omvang van de reserve grondexploitaties onvoldoende is om alle risico’s te dekken. In principe zou er in dat geval een storting vanuit de algemene reserve moeten plaatsvinden – zo is het in de Nota Grondbeleid bepaald – maar de gemeente acht een dergelijke storting gezien de financiële positie van het concern niet verantwoord. Daarom wordt een dekkingsplan voorgelegd om de reserve op korte termijn weer op peil te krijgen. Dat wordt vooral gedaan door winsten op twee projecten – Spitsbergen en Batterijen, samen €1,8 mln. – mee te rekenen. Deze winsten worden verwacht uiterlijk medio 2014 gerealiseerd de zijn. Met behulp van de achtereenvolgende Projectenboeken is het mogelijk de ontwikkeling van het financieel resultaat in beeld te brengen. Figuur 3-2 geeft dat weer, onderscheiden naar Brouwerspoort en de overige projecten. Uit deze figuur wordt duidelijk hoe zeer Brouwerspoort het totaal van de projecten in Veenendaal domineert. Er is voor het totaal van de projecten sprake van een sinds 2011 verdubbeld tekort – van €8,5 naar €17,5 mln. – terwijl het saldo van de overige projecten met ongeveer €2,5 mln. positief in alle jaren min of meer constant is. Er is de laatste jaren wel sprake van enige daling van het resultaat in bijna alle andere projecten, maar het gaat daarbij om kleine bedragen. Deze cijfers suggereren dat de gemeente in de meeste projecten de crisis behoorlijk goed het hoofd weet te bieden, met bepaalde maatregelen zoals aanpassingen in het programma of bezuinigingen op kwaliteit (Groene Grens). De crisis heeft vooral effect doordat voor Brouwerspoort een veel groter verlies geraamd wordt. figuur 3-2

Ontwikkeling totaal saldo lopende grondexploitaties 2008 – 2013

Na het financieel overzicht van de huidige projecten geeft het Projectenboek kort weer welke nieuwe projecten er verwacht worden. Hiervan wordt kort beschreven wat de plannen zijn en hoe de gemeenteraad betrokken zal worden.

51

3.2 R ISIC O ’ S EN RISICOBEH EERSIN G Het Projectenboek en de risicoanalyse starten met een algemeen overzicht van grondexploitaties en risico’s. Per complex wordt benoemd welke methodiek van risicoanalyse gevolgd is. De twee opties voor grondcomplexen zijn de methodiek van de nota grondbeleid (zie paragraaf 2.1) en de Monte Carlo analyse. De laatstgenoemde methodiek wordt alleen gebruikt bij de projecten Brouwerspoort en Veenendaal-Oost. De genoemde methodiek stemt overeen met de in de nota grondbeleid genoemde principes, maar laat de pps-exploitaties buiten beschouwing. Dat betekent dat OVO niet meegerekend is in het risicoprofiel van het grondbedrijf. Het motief hiervoor is dat OVO als verbonden partij eventuele winsten of verliezen rechtstreeks met het concern verevent en daarom niet in het grondbedrijf thuishoort. Daarnaast heeft OVO een eigen risicoreserve binnen de CV en komt het risico pas in tweede instantie bij de gemeente als 50%-aandeelhouder te liggen. Per project is vervolgens benoemd op basis van welk principe het risico berekend is. Voor de meeste projecten is dat het eerste principe, ‘25% van de nog te realiseren opbrengsten bij gemeentelijke exploitaties’.61 Voor particuliere exploitaties niet de daarbij behorende regel gebruikt (ten minste 5% van nog te maken kosten) wordt, maar ofwel de regel voor actieve gemeentelijke grondexploitaties (25% van de nog te realiseren inkomsten), ofwel die voor slapende complexen (50% van de boekwaarde). Een afwijkende berekening wordt gebruikt voor het project Balkons; in plaats van 25% wordt hier gerekend met 10% risicomarge, omdat het grootste gedeelte van het risico al in het complex Groene Grens is meegerekend.62

3.3 I NFORMAT IEVOORZIENING IN P ROJECTENBOEK , RISICOANALYSE EN JAARSTUKKEN

In het Projectenboek is van de grondexploitaties de stand van zaken opgenomen. Per exploitatie start de beschrijving met een overzicht van de projectkenmerken. Daarin wordt weergegeven wat de status is dan het project, welke vorm van grondbeleid er gevoerd wordt en wat de (verwachte) looptijd van de exploitatie is. Daarnaast worden de hoofdlijnen van het programma (de belangrijkste bestemming), de oppervlakte en het financiële resultaat benoemd.

61

Risicoanalyse 2013, p. 11; verhoging van 15% naar 25% in verband met de marktsituatie.

62

Risicoanalyse 2013, p. 12 – 13. 52

figuur 3-3

Voorbeeld overzicht projectkenmerken in Projectenboek (Zuidpoort)

Alle lopende grondexploitaties en niet in exploitatie genomen gronden in het Projectenboek verantwoord. Dat blijkt uit een vergelijking van de gronden op de balans in de jaarrekening 2012 met het Projectenboek 2013. Wel geldt dat de naamgeving niet altijd consistent is (Ronde Erf = Aller Erf; VSW-Noord = Weverij), waardoor de twee niet altijd gemakkelijk te vergelijken zijn. Er is één complex (Hoofdstructuur Stationskwartier, complex 41) dat niet in alle documenten voorkomt. OVO wordt wel genoemd, maar in de betreffende paragraaf wordt verwezen naar andere documenten. In het Projectenboek worden dus zowel lopende grondexploitaties als niet in exploitatie genomen gronden verantwoord. Niet in exploitatie genomen gronden betreffen in het geval van Veenendaal vooral private grondexploitaties. Datzelfde geldt voor de jaarlijkse risicoanalyse van de projecten. In de toelichting op de projectkenmerken in het Projectenboek wordt per project aangegeven in welke categorie het thuishoort. In de risicoanalyse is een overzichtstabel gegeven met per project de betreffende categorie en de daarbij behorende risicoberekeningswijze. Ook de vorm van grondbeleid wordt per project aangegeven in het Projectenboek: actief, PPS, faciliterend of een combinatie van vormen. De meeste complexen worden in het Projectenboek afzonderlijk beschreven. Een uitzondering zijn de complexen Balkons/Groene Grens en Stationskwartier A tot en met D. Bij deze projecten is er zodanige samenhang tussen de verschillende complexen dat ze als één project beschreven worden. De samenvattende voorgangsindicatoren worden wel per complex afzonderlijk beschreven.63 In de risicoanalyse zijn opnieuw deze complexen samengenomen in één beschrijving.

63

Zie Projectenboek, p. 2. 53

Het Projectenboek beschrijft vooral de totale stand van zaken per project en gaat niet of nauwelijks in op de fasering van kosten en opbrengsten. Gerealiseerde bedragen per jaar zijn in het Projectenboek dan ook niet te vinden. Deze cijfers worden met het oog op de gemeentelijke belangen vertrouwelijk behandeld en daarom niet genoemd in het Projectenboek, maar alleen in de mondelinge toelichting. Ook de boekwaarde is er niet in te vinden. De raad krijgt daarom uit het Projectenboek weinig inzicht in de (financiële) voortgang van het project.

54

4. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN TWEE VRAGEN STONDEN CENTRAAL Op grond van de in het Rekenkamerrapport Grondexploitaties beschreven bevindingen (en normenkader bijlage 1) zijn conclusies en aanbevelingen te formuleren. In dit hoofdstuk vindt u achtereenvolgens de eindconclusie voor de hoofdvragen voor het onderzoek en de conclusies per deelvraag.

In het onderzoek stonden twee hoofdvragen centraal: - op basis van welke informatie neemt de raad beslissingen ten aanzien van grondexploitaties? - is deze informatie kwalitatief en kwantitatief voldoende om invulling te geven aan de kaderstellende en controlerende rol?

De raad wordt op de volgende momenten geïnformeerd: -

bij de start van een project wordt een grondexploitatie(-berekening) aan de raad voorgelegd ter vaststelling. Deze informatie is vaak vertrouwelijk.

-

jaarlijks via het Projectenboek over de voortgang van (vastgestelde en nog niet vastgestelde) grondexploitatie. Dit geeft inzicht in de afwijkingen per grondexploitatie.

-

jaarlijks via de notitie risicoanalyse (vertrouwelijk) over de risico’s van de projecten, zowel kwalitatief (geïdentificeerde risico’s per project), als kwantitatief (benodigde risicoreserve). Deze Informatie is altijd vertrouwelijk.

-

In de programmabegroting en het jaarverslag wordt kort ingegaan op de grondexploitaties. 55

Kan de raad met deze informatie voldoende invulling geven aan haar kaderstellende en controlerende rol? Relevant is of de raad met deze informatie voldoende invulling kan geven aan zijn kaderstellende en controlerende rol, een rol die bij grondexploitaties vooral aan de orde komt bij de start van projecten. De grondexploitatieberekening vormt op dat moment de belangrijkste informatie. Door vaststelling van een grondexploitatie, heeft de raad de mogelijkheid kaderstellend betrokken te zijn. Kanttekeningen bij Projectenboek en notitie risicoanalyse Het Projectenboek en de notitie risicoanalyse hebben voor de controlerende rol van de raad een belangrijke functie, maar er is een aantal kanttekeningen te maken: -

Het functioneert niet als afwegingsmoment voor de voortgang van projecten, en daarom is het niet duidelijk wat de raad kan met het Projectenboek.

-

Vanwege de vertrouwelijkheid van de risicoanalyse van projecten kan er niet naar verwezen worden. Dit maakt het moeilijk om deze informatie te benutten.

-

Het Projectenboek geeft minder inzicht over de voortgang, zoals informatie over welk deel van de kosten en opbrengsten al gerealiseerd is.

-

De informatie in het Projectenboek is vrijwel gelijk voor alle projecten, terwijl het gaat om actieve gemeentelijke grondexploitaties, particuliere grondexploitaties en vormen van PPS-exploitaties (Publiekprivate samenwerking). Niet bij alle projecten kan de raad dus evenveel met de informatie: soms is bijsturen mogelijk, vaak ook niet, omdat er afspraken zijn gemaakt met ontwikkelaars.

56

CONCLUSIES PER DEELVRAAG Voor de projecten formuleerde de rekenkamercommissie de volgende deelvragen: -

Welke aannames liggen ten grondslag aan de projectplannen?

-

Hoe zijn de kosten en opbrengstenposten onderbouwd?

-

Worden goede risicoanalyses uitgevoerd en handelt men hiernaar?

-

Krijgt de gemeenteraad een goed, transparant beeld van de kosten, opbrengsten, risico’s per inventarisatie en het Projectenboek als geheel?

1. Aannames matig inzichtelijk Bij het vaststellen van een grondexploitatie door de raad wordt een uitgewerkte grondexploitatie met daarin expliciete aannames aan de raad voorgelegd. De aannames verschillen echter per jaar. Bij de jaarlijkse actualisatie van de exploitaties in het Projectenboek worden deze aannames en eventuele veranderingen daarin niet opnieuw expliciet gemaakt. Dat komt de inzichtelijkheid van deze aannames niet ten goede. In deze grondexploitatieberekening worden ook de verschillende kostenen opbrengstensoorten onderbouwd. De aannames (en eventuele alternatieven) zijn niet bij alle projecten in een vroeg stadium met de raad afgestemd (bij Brouwerspoort wel, Stationskwartier C en Balkons/Groene Grens zijn zonder expliciete alternatieven aan de raad voorgelegd) (6). Bij de jaarlijkse actualisatie van de grondexploitaties krijgt de raad inzicht in de belangrijkste aandachtspunten die ten grondslag liggen aan de geactualiseerde ramingen. 2. Onderbouwde kosten- en opbrengstensoorten, maar suggestie van saldosturing Er is een standaardopzet van kosten- en opbrengstensoorten die bij alle projecten wordt gebruikt, en waarin alle kosten- en opbrengstensoorten die volgens de kostensoortenlijst van de Grondexploitatiewet in een exploitatie thuishoren.

57

Daarnaast is een post ‘bijdragen aan AD’ (algemene dienst) opgenomen. ‘Bijdragen aan AD’ zijn echter geen kosten in eigenlijke zin; in zekere zin is dit winst uit de exploitatie die alvast gereserveerd wordt. Er missen geen kosten- of opbrengstensoorten. Hiermee wordt de volledigheid van de ramingen gewaarborgd. In het Projectenboek worden jaarlijks de kosten- en opbrengstenposten geactualiseerd, tweejaarlijks wordt een analyse van de vastgoedmarkt uitgevoerd en ook in Food Valley-verband wordt een marktanalyse uitgevoerd. Bij het opstellen van de eerste grond-exploitatieraming wordt vaak gebruik gemaakt van externe partijen, in sommige gevallen van second opinions. Hiermee draagt de gemeente zorg voor een zorgvuldige onderbouwing van kosten en opbrengsten.

Hoewel over het algemeen de kosten- en opbrengstensoorten goed onderbouwd zijn, wekt het Projectenboek op sommige punten de indruk van ‘saldosturing’: het schuiven tussen verschillende posten, waarmee het totaalresultaat gelijk blijft. Er wordt dan zonder verdere onderbouwing een tegenvaller gefinancierd uit de post onvoorzien (Brouwerspoort), of een verlaging van de raming voor een andere kostensoort doorgevoerd die compenseert voor een verhoging van de één. Deze werkwijze wekt de indruk dat er een zekere speling op de ramingen zit; sommige posten kunnen blijkbaar zonder nadere verantwoording aangepast worden. Dat roept de vraag op in hoeverre raming van deze posten daadwerkelijk onderbouwd is. 3. Goede systematiek van risicoanalyse en risicobeheersing Uit het onderzoek blijkt dat in de nota grondbeleid (hierin wordt aangegeven op welke manier het risicomanagement wordt uitgevoerd) bij de verschillende casusprojecten de systematiek van risicoanalyse en risicobeheersing in de praktijk goed wordt toegepast. De nota grondbeleid stelt regels vast voor het bepalen van de omvang van het risico per projecttype (als percentage nog te realiseren kosten of opbrengsten). Daarmee zijn het eenvoudige vuistregels voor het schatten van het kwantitatieve risico: 58

-

gemeentelijke grondexploitaties: minimaal 25% van de nog te realiseren opbrengsten

-

PPS-grondexploitaties: het gemeentelijk aandeel in de PPS van minimaal 15% van de nog te realiseren opbrengsten

-

particuliere exploitaties: minimaal 5% van de kosten van nog uit te voeren werken

-

slapende complexen: 25% van de boekwaarde

Een – gedetailleerder – alternatief is het inschatten van het risico via een Monte Carlo-analyse (2). Deze statistische methode wordt alleen gebruikt voor grotere projecten als Brouwerspoort en Veenendaal-Oost. Opvallend is dat de regel voor particuliere exploitaties (5% van de kosten van de nog uit te voeren werken) (3) niet wordt toegepast. De gemeente loopt hierdoor geen extra risico, maar het roept de vraag op wat de functie van de betreffende regel is. Naast de kwantitatieve risicoberekening volgens deze beslisregels wordt er jaarlijks in de risicoanalyse van projecten een kwalitatief overzicht van de risico’s per project gegeven (4). Hiermee is de keuze gemaakt voor eenvoud en efficiëntie ten koste van specificiteit. Totaal risicoprofiel bepaalt omvang risicoreserve Aan de hand van het totale risicoprofiel wordt de benodigde omvang van de risicoreserve bepaald. Daarmee is er een relatie tussen risico en reserve. Feit is wel dat de risicoreserve voor de grondexploitaties in 2013 ontoereikend is voor het afdekken van alle risico’s. Omdat er geen mogelijkheid was om de risicoreserve direct aan te vullen, is een dekkingsplan opgesteld waarmee de reserve weer op het benodigde peil komt. 4. Uitgebreide informatievoorziening in Projectenboek op basis van door de raad vastgesteld format De belangrijkste instrumenten voor de informatievoorziening aan de raad zijn het Projectenboek en de risicoanalyse projecten. Daarnaast krijgt de raad via de nota grondbeleid en de documenten van de P&C-cyclus informatie over het grondbeleid. Het Projectenboek wordt opgesteld volgens de regels die daarvoor in de nota grondbeleid zijn vastgesteld. Door 59

middel van die nota grondbeleid heeft de raad zich dus ook zelf kunnen uitspreken over de informatievoorziening. Bij elkaar voldoet de gemeente daarmee aan de vereisten van artikel 16 BBV (5) over de verantwoording van het grondbeleid. Het Projectenboek en de nota grondbeleid, waarnaar in de paragraaf grondbeleid verwezen wordt, geven samen de informatie die in artikel 16 gevraagd wordt. Wat betreft het andere BBV-artikel over grondzaken, artikel 70 (6), voldoet de informatie niet. Het gaat daarbij om inzicht in de boekwaarde en nog te realiseren kosten en opbrengsten van de projecten (70 lid 1.a, 1.d, 1.e en 1.f) en van de nog niet in exploitatie genomen gronden (70 lid 2). De ontwikkelingen in het voorbije jaar zijn in de jaarrekening wel beschreven, de geraamde nog te realiseren bedragen niet. Projectenboek: voorbeeld voor andere gemeenten Het projectenboek geeft (veel) meer informatie dan door het BBV als minimum voor de grondexploitaties wordt voorgeschreven. In feite is het een rapportage over de grondexploitaties en een voortgangsrapportage projecten in één. Als zodanig is het een waardevol instrument voor de beheersing van de projecten door de gemeenteraad; in alle interviews is genoemd dat het boek als voorbeeld voor andere gemeenten wordt aangeprezen.

Verbeteringen Dat laat onverlet dat het Projectenboek in het licht van de sturingsmogelijkheden van de raad op bepaalde punten wel verbeterd kan worden (zie ook de aanbevelingen). Opvallend is, bijvoorbeeld, dat in het boek over verschillende projecttypen op dezelfde manier gerapporteerd wordt. Er wordt wel genoemd welke vorm van grondbeleid het betreft – actief, PPS of faciliterend – maar bij alle vormen wordt vervolgens dezelfde informatie gegeven. Dat suggereert dat de rol van de gemeente vergelijkbaar is, terwijl in werkelijkheid de sturingsmogelijkheden verschillen. Opname OVO in het Projectenboek Juist vanuit de dubbele functie van actualisatie grondexploitaties en voortgangsrapportage projecten is het vreemd dat OVO niet in het Projectenboek voorkomt. Natuurlijk is OVO geen grondexploitatie en hoort het project in die zin niet in het Projectenboek thuis – maar eenzelfde 60

redenering kan gelden voor particuliere grondexploitaties (zoals ’t Holle Goed en Ritmeesterkwartier), waarbij de gemeente ook op een heel andere manier betrokken is als bij de eigen, gemeentelijke complexen. Particuliere exploitaties staan er echter wel in; zowel vanuit het financieel belang van de gemeente daarbij als vanwege de functie van het boek als voortgangsrapportage is daar ook veel voor te zeggen. Op grond van diezelfde argumenten zou het – met kanttekeningen over de precieze invulling van de samenwerking en de speelruimte van de gemeente daarin – logisch zijn als OVO in het Projectenboek was opgenomen. Een aantal gegevens blijft onderbelicht Een aantal gegevens over de grondexploitaties blijft in het Projectenboek onderbelicht. Dat betreft enerzijds de gehanteerde parameters bij doorrekening en anderzijds informatie over de boekwaarden. De gehanteerde parameters – rente, kostenstijging, opbrengstenstijging – zijn van grote invloed op de uiteindelijke uitkomst, zeker bij langer lopende projecten. In het Projectenboek is echter niet terug te vinden met welke cijfers gerekend is, of wat de bandbreedte is bij aanpassingen in die parameters. Bij de vaststelling van individuele grondexploitaties worden de parameters genoemd – Brouwerspoort is, bijvoorbeeld, in 2003 doorgerekend met kostenstijging = opbrengstenstijging = 2,5% - maar in hoeverre die parameters vervolgens aangepast zijn, wordt in de projectenboeken niet genoemd. Voor het berekende eindresultaat van de exploitaties maakt dat wel veel verschil en het komt de inzichtelijkheid dus ten goede als deze parameters geëxpliciteerd worden. Wat betreft de boekwaarde geldt dat die in de jaarrekening gegeven wordt. Volgens het BBV is dat op zich voldoende, maar juist in het licht van de informatievoorziening over risico’s aan de raad zou het waardevol zijn om bij de jaarlijkse actualisatie van de grondexploitaties in het Projectenboek te laten zien in hoeverre de verschillende posten gerealiseerd zijn. Het maakt immers uit voor het risico van een project of een grote kostenpost al voor 95% gerealiseerd is of nog bijna niet. De boekwaarde is van deze realisatie en afgeleide en zou daar dus ook bij kunnen passen.

61

AANBEVELINGEN Op grond van het onderzoek formuleert de rekenkamercommissie de volgende aanbevelingen: 1 Laat de raad bepalen op welke manier hij betrokken wil worden bij besluitvorming over grondexploitaties en welke informatie dan nodig is. Het huidige Projectenboek is daarbij een goed startpunt, maar kan op een aantal onderdelen versterkt worden: a- Onderscheid verschillende categorieën projecten, met verschillen in sturingsmogelijkheden. Dat maakt inzichtelijker voor de raad aan welke ‘knoppen’ per project nog gedraaid kan worden. In het huidige Projectenboek worden actieve, gemeentelijke grondexploitaties en vormen van PPS- of faciliterende exploitaties op vrijwel dezelfde manier beschreven. In werkelijkheid verschillen risico en beïnvloedingsmogelijkheden sterk tussen deze categorieën (7). Wanneer gekozen wordt voor een indeling in categorieën waar OVO ook in past (8) kan dat de inzichtelijkheid voor de raad verbeteren. b- Hanteer in en buiten het Projectenboek een eenduidige projectdefinitie, zodat projecten beter vergelijkbaar zijn tussen verschillende documenten. Nu is de definitie van (deel)projecten soms verschillend: Stationskwartier is in de ene rapportage één project, in een andere een verzameling van vier projecten en soms wordt er zelfs een vijfde project in onderscheiden (9). c- Geef in het Projectenboek meer informatie over de voortgang van de projecten: wat is tot nu toe gerealiseerd (en dus niet meer beïnvloedbaar), welk deel van het project gaat nog komen? Door aan de geraamde totalen informatie toe te voegen over de mate waarin deze gerealiseerd zijn, wordt inzichtelijker wat de voortgang van de projecten is. Nu worden alleen (actualisaties van) totale ramingen gegeven, zonder dat duidelijk is in hoeverre deze ramingen (en daarmee het project) al gerealiseerd zijn. In hoeverre de ramingen voor een bepaald project nog risico’s in zich houden wordt zo niet duidelijk. d- Maak explicieter duidelijk op welke algemene parameters de doorrekening van de projecten gebaseerd is en wat het effect is van veranderingen in deze parameters. 62

Het gaat hier om veronderstellingen over rente en percentages van kostenen opbrengstenstijging. Hierbij hoort ook het inzichtelijk maken welke invloed veranderingen in deze parameters hebben op het resultaat van de grondexploitaties (10). e- Leg in het Projectenboek een relatie tussen de programma’s per project en de financiële uitkomsten. Door de relatie tussen de programma’s per project en de financiële uitkomsten op te nemen in het Projectenboek, krijgt de gemeenteraad meer mogelijkheden om zijn kaderstellende en controlerende rol waar te maken. Net als bij de financiële informatie is het ook hierbij van belang om inzicht te hebben in de voortgang (11). 2 Informeer de raad vaker dan eens per jaar over belangrijke wijzigingen in de grondexploitaties. Ook de frequentie van informatievoorziening is een aandachtspunt. Het feit dat het Projectenboek eens per jaar uitkomt, maakt dat de informatie soms verouderd is. Het ligt voor de hand om hiervoor aan te sluiten bij de informatie in de normale P&C cyclus, met de programmabegroting, bestuursrapportages en de jaarrekening als rapportagemomenten. Suggestie: neem duidelijke escalatienormen op. Bij welke afwijking moet de raad worden geïnformeerd? (12) 3 Deel kosten van bovenwijkse voorzieningen toe conform de systematiek van de Grondexploitatiewet, zodat de kosten toegerekend worden aan de exploitaties die er baat bij hebben. Het verdient aanbeveling een overzicht van bovenwijkse voorzieningen met kostentoerekening daarvan op te stellen. Heeft een plan nut van een bepaalde voorziening, zijn de kosten voor de voorziening veroorzaakt door het plan en in welke mate? Door op deze manier de financiering van de Groene Grens te verantwoorden, wordt inzichtelijker waarom bepaalde projecten wel of niet rendabel zijn (13).

63

4 Overweeg de kwalitatieve risico’s per project te verbinden aan de kwantitatieve risicoanalyse. Een suggestie is, tot slot, om bij de bepaling van de benodigde risicoreserve meer uit te gaan van de risico’s per project. In de huidige systematiek zijn er vuistregels voor de bepaling van de risicoreserve; de kwalitatieve risicoinventarisatie per project staat daar in feite los van. Een voordeel van deze benadering is de eenvoud, maar een nadeel is dat de methode geen rekening houdt met specifieke situaties per project.

64

EINDNOTEN 1) Gezien het verschil in projectomvang en –complexiteit is dat niet verwonderlijk; bij Brouwerspoort zijn veel meer keuzes te maken dan bij de twee andere projecten. Over het algemeen wordt de raad bij belangrijke inhoudelijke keuzes voor de grondexploitaties betrokken, maar er is geen definitie van wat wel en niet belangrijk is voor de raad. Of een wijziging dus wel of niet wordt voorgelegd wordt dus veelal gebaseerd op de inschatting van betrokkenen of dat nodig zal zijn. 2) De Monte Carlo-analyse is een statistische methode om uit de variatie in verschillende ingangswaarden een risicobandbreedte te schatten. Wordt gebruikt voor de projecten Brouwerspoort en Veenendaal-Oost. De keuze om voor de meeste projecten een eenvoudige regel te hanteren en alleen bij grotere projecten een Monte Carlo-analyse uit te voeren, is goed verdedigbaar. De vraag is immers wat een ingewikkelde statistische analyse extra oplevert voor een op zichzelf overzichtelijk project, zeker wanneer bedacht wordt dat het (laten) uitvoeren van een dergelijke analyse zelf ook geld kost. 3) Regel voor particuliere exploitaties (5% van de kosten van de nog uit te voeren werken). Voor particuliere exploitaties wordt ofwel de regel voor niet in exploitatie genomen gronden (minimaal 25% van de boekwaarde), ofwel de regel voor actieve gemeentelijke grondexploitaties (25% van de nog te realiseren opbrengsten) gehanteerd. Door die beide regels toe te passen wordt over het algemeen een hogere risicoreserve aangehouden dan volgens de regel voor particuliere exploitaties. 4) Per risico worden beheersmaatregelen benoemd, met een terugblik op de ontwikkeling van het risico en het effect van de beheersmaatregelen in het afgelopen jaar. Er vindt geen kwantificering van de kwalitatieve risico’s plaats; voor risicokwantificering worden alleen de hiervoor benoemde vuistregels gehanteerd.

65

5) Artikel 16 BBV: verantwoording grondbeleid De paragraaf betreffende het grondbeleid bevat ten minste: a. een visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma’s die zijn opgenomen in de begroting; b. een aanduiding van de wijze waarop de provincie resp. gemeente het grondbeleid uitvoert; c. een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie; d. een onderbouwing van de geraamde winstneming; e. de beleidsuitgangspunten omtrent de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico’s van de grondzaken. BBV= Besluit begroting en verantwoording. Meer informatie. 6) Artikel 70 BBV: verantwoording grondexploitatie 1. In de toelichting op het onderhanden werk inzake grondexploitatie wordt voor het totaal van de in exploitatie zijnde complexen aangegeven: a. de boekwaarde aan het begin van het begrotingsjaar; b. de vermeerderingen in het begrotingsjaar; c. de verminderingen in het begrotingsjaar; d. de boekwaarde aan het einde van het begrotingsjaar; e. de geraamde nog te maken kosten en een onderbouwing hiervan; f. de geraamde opbrengsten en een onderbouwing hiervan; g. het geraamde eindresultaat; h. een uiteenzetting van de wijze waarop eventuele nadelige resultaten worden opgevangen. 2. Van de nog niet in exploitatie genomen gronden wordt de gemiddelde boekwaarde per m2 vermeld. 7) Zo rapporteert het huidige Projectenboek op dezelfde manier over het project ‘Balkons’ (op eigen grond, gemeente voert uit) als over de projecten ‘Brouwerspoort’ en ‘Stationskwartier C’. Bij die laatste twee projecten heeft de markt echter een veel grotere stem. Bij VeenendaalOost gaat de betrokkenheid van de markt nog verder. De huidige keuze om 66

Veenendaal-Oost niet in het Projectenboek op te nemen is verdedigbaar vanuit het gegeven dat de eigenlijke exploitatie door de CV/BV OVO gevoerd wordt, maar betekent wel dat het Projectenboek het project met de grootste (financiële) omvang buiten beschouwing laat. 8) Kanttekening hierbij is dat de sturingsmogelijkheden bij het OVO project – overigens net als bij de samenwerkingsovereenkomsten voor Brouwerspoort en Stationskwartier C – beperkter zijn dan bij volledig actieve gemeentelijke grondexploitatie. 9) Hetzelfde geldt voor Groene Grens en Balkons. Andersom is Brouwerspoort door de jaren heen steeds als één project behandeld, terwijl er sinds de start al meerdere deelprojecten bijgekomen of juist weer afgevallen zijn. 10) Bijvoorbeeld hoe veel stijgt het resultaat als de jaarlijkse opbrengstenstijging niet 0% is, maar 1%, bijvoorbeeld vanwege een aantrekkende markt? Of wat kost het de gemeente als er geen 4%, maar 5% rente per jaar betaald moet worden? 11) Zeker in het licht van het toegenomen belang van programmasturing voor de grondexploitaties – zie bijvoorbeeld herijking woningbouwprogramma 2011/2012 – is het waardevol om meer informatie over de te realiseren programma’s toe te voegen aan het Projectenboek. Het programma heeft grote invloed op het financieel resultaat van de exploitatie. Tegelijkertijd bleek in de afgelopen jaren juist de afzetbaarheid van het geplande programma – woningen in Balkons/Groene Grens, winkels in Brouwerspoort – vaak het knelpunt. 12) Voorbeeld voor een duidelijke escalatienorm: als de kosten van een afzonderlijke kostensoort meer dan 10% afwijken van de raming, of de totale kosten meer dan 5%, moet de afwijking gemeld worden aan de raad.

67

13) Alleen onder deze drie voorwaarden rekent de Grondexploitatiewet kosten van bovenwijkse voorzieningen tot de grondexploitatie. De consequenties hiervan zijn vooral bij het project Balkons/Groene Grens aan de orde: in de huidige situatie worden de kosten voor de Groene Grens (behoudens een deel uit Veenendaal-Oost) volledig toegerekend aan het woningbouwproject Balkons. In werkelijkheid is de Groene Grens beter te beschrijven als een bovenwijkse voorziening, die meerdere plannen (waaronder Balkons en Veenendaal-Oost, maar ook bestaande wijken) ten goede komt.

68

BIJLAGEN

69

BIJLAGE 1: NORMENKADER Voor het onderzoek is een normenkader, met normen per deelvraag, vastgesteld. Deze normen worden ontleend aan de volgende drie bronnen:  eigen gemeentelijk beleid  richtlijnen van hogere overheden, zoals het BBV en de Gemeentewet  deskundigennormen WELKE

AANNAMES LIGGEN TEN GRONDSLAG AAN DE

PROJECTPLANNEN?

De norm is dat de gemaakte aannames in de grondexploitaties expliciet zijn gemaakt en zo mogelijk zijn onderbouwd. Het gaat hier om het bouwprogramma (voor wonen, bedrijven, winkels, kantoren andere commerciële en maatschappelijke voorzieningen, recreatie), ruimtelijke kwaliteit (ruimtegebruik van uitgeefbaar terrein, verharding, groen en water en de inrichtingskwaliteit van de openbare ruimte), de fasering van de planuitvoering in de tijd en daarbij te hanteren parameters voor rente en kosten- en opbrengstenstijgingen. Bij de startnotitie voor het project zijn de aannames ook expliciet gemaakt en wordt duidelijk welke projectalternatieven er zijn en in welke mate het voorgestelde project bepaalde (programmatische of in termen van ruimtelijke planopzet en -kwaliteiten) ambities kent. tabel b-1

Normenkader: aannames in projectplannen

Aannames in grondexploitaties zijn expliciet gemaakt Aannames in grondexploitaties zijn onderbouwd Aannames in grondexploitaties en eventuele alternatieven daarvoor zijn in een vroeg stadium met de raad afgestemd

HOE ZIJN DE KOSTEN EN OPBRENGSTENPOSTEN ONDERBOUWD? Voor deze vraag is de norm conform het BBV dat de ramingen voor kosten en opbrengsten (zie de tabel hieronder) jaarlijks worden vastgesteld en herzien, op basis van feitelijke ontwikkelingen in het jaar ervoor. Aanvullend geldt als deskundigen norm dat risicomarges in de grondexploitatie transparant zijn.

70

Bij de opbrengsten gaat het om aan actualisering van het programma en de grondprijzen op basis van actuele marktinformatie over de marktvraag en marktprijsontwikkeling per functie en segment. In de Nota Grondbeleid 201164 is de norm dat eens in de twee jaar de vastgoedmarkt wordt geanalyseerd (onderdeel Paragraaf Grondbeleid Programmabegroting). De Nota Grondbeleid 2011 geeft geen normen voor grondprijsbepaling per functie of marktsegment naar locatie. Per grondcomplex bepaalt het college de wijze van verkoop. 65 De markt bepaalt in principe de grondprijzen. Periodiek wordt een (externe) second opinion gevraagd, vooral als de raming sterk afwijkt van de realisatie in een jaar. tabel b-2

Hoofdposten van de grondexploitatie

Programma en ruimtegebruik (kwaliteit) & planfasering (investeringen en opbrengsten) (tijd) Kosten Opbrengsten Verwerving Goedkope woningbouw Sloop & grondwerk Middeldure woningbouw Riolering Duur woningbouw Verharding Bijzondere (maatschappelijke) doelstellingen Groen & water Commerciële functies (winkels, kantoren, bedrijven) Lichtmasten & brandkranen Kunstwerken (bruggen e.d.) V&T (planvoorbereiding en toezicht Subsidies (rijk, provincie, EU) uitvoering) Bijdrage bovenwijkse voorzieningen Rentekosten Rentebaten Kostenstijging Opbrengstenstijging Totale kosten Totale opbrengsten Saldo kosten en opbrengsten

Tot slot toetsen we of de in de grondexploitatie opgenomen kosten- en opbrengstensoorten conform de kostensoortenlijst van de Grondexploitatiewet is.66 tabel b-3

Normenkader: onderbouwing kosten- en opbrengstenposten

Kosten en opbrengsten jaarlijks geactualiseerd Risicomarges transparant in exploitatie opgenomen

64

Nota Grondbeleid 2011, p. 4.

65

Nota Grondbeleid 2011, p. 16.

66

Deze vereisten gelden wettelijk alleen bij een exploitatieplan (voor het gemeentelijk kostenverhaal). Bij gemeentelijke grondexploitaties mag hiervan worden afgeweken. Hier worden deze regels mede daarvoor als toets gebruikt. 71

Tweejaarlijkse analyse vastgoedmarkt Periodieke second opinion bij afwijking raming van realisatie Toets kosten- en opbrengstensoorten aan Grondexploitatiewet

WORDEN

GOEDE RISICOANALYSES UITGEVOERD EN HANDELT MEN

HIERNAAR?

Voor de risicoanalyse en het omgaan met die risico’s zijn verschillende normen te gebruiken. De gemeenteraad zelf heeft in de Nota Grondbeleid 2011 beleid voor risicomanagement geformuleerd. De opbrengsten van gronden en vastgoed in tijdelijk beheer moeten worden gemaximaliseerd.67 De risicoreserve Grondbedrijf dient in overeenstemming te zijn met de gemeentelijke risico’s in de grondexploitaties. Voor de bepaling van de noodzakelijke omvang van de risicoreserve worden normen gegeven voor een bepaald percentage van de opbrengsten, naar type grondexploitatie (actief, PPS, facilitair en gronden nog niet in exploitatie).68 Daarbij wordt een adequate vorm van beheersing van de kosten van de grondexploitaties verondersteld. Daarnaast worden normen gegeven voor het (tussentijds) nemen van verlies en winst op de grondexploitaties en afdracht uit de risicoreserve aan de algemene middelen. Het Projectenboek is volgens de Nota Grondbeleid 2011 het instrument om invulling te geven aan sturing en controle van de grondexploitaties en het Grondbedrijf als geheel, waarbij per grondexploitatieproject de grondexploitatie wordt herzien en verantwoord en het risicodossier van het project wordt geactualiseerd. Aanvullende normen volgen uit het rijksbeleid. De gemeente voldoet bij de aankopen van onroerend goed, het grondbeleid en -exploitaties en bij het financiële risicomanagement ter zake aan de eisen die de Gemeentewet, het BBV (met name grondexploitaties worden minimaal één keer per jaar herzien) en de Wet ruimtelijke ordening (financieel uitvoerbare plannen) hieraan stellen. Het risicomanagement van de gemeente voldoet verder aan deskundigennormen: I. Er wordt stelselmatig een goed gespecificeerd overzicht bijgehouden van de financiële risico’s (waarderingsrisico’s, interne en externe risico’s) per grondexploitatie. II. Voor het grondverwervingsbeleid is er specifiek beleid om de risico’s van grondposities (nog niet in exploitatie genomen gronden) te beheersen. 67

Nota Grondbeleid 2011, p. 15.

68

Nota Grondbeleid 2011, p. 17 - 18. 72

III. De omvang van de risico’s is acceptabel in het licht van de financiële reserves en bijvoorbeeld de IFLO-norm van het ministerie van BZK. IV. Risico’s worden gekwantificeerd. V. Er worden beheersmaatregelen per risico geformuleerd (zie het kader hieronder) en het effect hiervan wordt gemonitord. VI. Er zijn ‘escalatienormen’ vastgesteld: grenzen die niet overschreden mogen worden zonder instemming van de raad vooraf? VII. De gemeente maakt gebruik van de ervaringen uit eerder beleid of eerdere grondexploitaties of uit externe bronnen om het risicomanagement te verbeteren en waarin komt dit leereffect tot uitdrukking? Mogelijke maatregelen beheersing risico’s grondexploitaties Aanpassing parameters rente, kosten en opbrengstenstijgingen. Langere fasering kosten en opbrengsten (goed afgestemd op actuele verwachtingen over de marktopname van diverse functies als wonen en werken komende 10 jaar) Optimalisering bouwprogramma’s voor huidige markt (meer goedkopere segmenten, meer aanbod van vrije kavels in goedkopere segmenten, minder dure appartementen enz.) Verlaging grondprijzen (in bepaalde segmenten afgewogen tegen langere verkooptijd met renteverliezen) Betere beheersing van plankosten Mogelijkheden tijdelijk of alternatief gebruik van de gronden Heroverwegen lopende grondexploitaties (de zogenaamd “bouwstop-analyse”: welke actief houden, welke temporiseren, welke -tijdelijk - stoppen) Treffen van extra voorzieningen voor tegenvallers in lopende grondexploitaties Afwaardering van gronden en/of het afstoten van gronden Aanvullende maatregelen buiten het grondbeleid; zoals vernieuwing prestatieafspraken met woningcorporaties (meer nieuwbouw), activering nieuwbouwmarkt voor koopwoningen (met ontwikkelaars en makelaars), activeren acquisitie voor bedrijven en inwoners.

Mogelijke maatregelen beheersing risico’s grondposities Optimalisering bouwprogramma’s voor huidige markt (meer goedkopere segmenten, meer aanbod van vrije kavels in goedkopere segmenten, minder dure appartementen enz.) Mogelijkheden tijdelijk of alternatief gebruik van de gronden Heroverwegen lopende grondexploitaties (de “bouwstop-analyse”: welke actief houden, welke temporiseren, welke -tijdelijk - stoppen) Afwaardering van gronden en/of het afstoten van gronden

Tot slot kan met deskundigennorm de efficiëntie van de uitvoering van het risicomanagement worden getoetst. Voor de efficiëntie zijn geen harde normen te geven, omdat de uitkomst sterk afhankelijk is van projectspecifieke factoren. We letten op de volgende kengetallen: 

Rentekosten ten opzichte van de totale kosten: hoe efficiënt wordt het project gefinancierd en hoe efficiënt wordt het project gefaseerd? 73



Plankosten ten opzichte van kosten voor bouw- en woonrijp maken: hoe efficiënt gaat de gemeente om met de eigen, ambtelijke uren?



Rendement op investeringen: hoe rendabel zijn de grondexploitaties in financieel opzicht?69



Hoe groot is de grondvoorraad ten opzichte van jaarlijkse afzet? (Hoe doelmatig is het grondverwervingsbeleid?)



Hoe groot is de boekwaarde? De boekwaarde van de grondexploitatie (het saldo van gedane investeringen en gerealiseerde opbrengsten, de netto investeringen) moet voor en door risicobeheersing laag blijven: met een lage boekwaarde heeft de gemeente minder financiële risico’s dan met een hoge.

tabel b-4

Normenkader: risicoanalyses

Risicomanagement conform normen nota grondbeleid Toets aan BBV / notitie Grondexploitaties commissie BBV Goed overzicht risico’s per exploitatie Risico’s worden gekwantificeerd Beleid beheersing risico nog niet in exploitatie genomen gronden Risicoreserve in verhouding tot risico’s Beheersmaatregelen per risico geformuleerd Escalatienormen Evaluaties voor verbetering risicomanagement Indicatie risico met behulp van kengetallen

KRIJGT

DE GEMEENTERAAD EEN GOED, TRANSPARANT BEELD VAN DE

KOSTEN, OPBRENGSTEN EN RISICO'S PER INVENTARISATIE?

De beantwoording van de bovenstaande vragen biedt een basis voor beantwoording van de vierde vraag. Hieronder worden aanvullende normen beschreven voor de informatievoorziening over grondexploitatie en grondbeleid aan de raad.

69

Bij veel gemeenten is er geen meetbaar doel voor rendement op een grondexploitatie geformuleerd. Bij doeleinden van grondbeleid komt het streven naar winst wel vaak voor. Ook wordt vermeld dat winst kan worden aangewend om grondexploitaties met een financieel tekort te dekken. Dit laat onverlet dat naar het rendement van een grondexploitatie kan worden gekeken. Bij een grondexploitatie met een verwacht tekort kan dat ook. Als het verwachte tekort bijvoorbeeld groter of kleiner wordt geeft de een indicatie voor efficiency bij een grondexploitatie. 74

In de Nota Grondbeleid 201170 heeft de raad voor het Projectenboek globale richtlijnen gegeven voor de informatievoorziening. “Per project wordt een overzicht gegeven van inhoudelijke rapportage, grondexploitatie en de actualisatie van het risicodossier. Daarnaast wordt inzicht gegeven in de overige projecten. …. Per project worden de volgende onderdelen toegelicht: projectomschrijving, projectvoortgang van 1 januari van het kalenderjaar, financiële voortgang per kalenderjaar, risico-ontwikkeling en risicomanagement”. Op hoofdlijnen is door het Rijk bepaald hoe de rolverdeling tussen raad en college bij het grondbeleid is: de raad stelt de kaders vast, het college voert uit, de raad controleert, zoals bij ieder beleidsveld. Daartoe dient de raad tijdig over de juiste informatie te beschikken. Op een aantal punten is die rol nader uitgewerkt. De Gemeentewet geeft aan hoe de raad betrokken moet worden bij grote transacties. In het BBV zijn artikel 16 en artikel 70 relevant hoe over het grondbeleid en de uitvoering van de grondexploitaties gerapporteerd moet worden in de begroting en jaarrekening. Artikel 16 BBV:

verantwoording grondbeleid

De paragraaf betreffende het grondbeleid bevat ten minste: a. een visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma’s die zijn opgenomen in de begroting; b. een aanduiding van de wijze waarop de provincie resp. gemeente het grondbeleid uitvoert; c. een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale gronde xploitatie; d. een onderbouwing van de geraamde winstneming; e. de beleidsuitgangspunten omtrent de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico’s van de grondzaken. A r t i k e l 7 0 B B V : v e r a n t w o o r d i n g g r o n d e xp lo it a t i e

1. In de toelichting op het onderhanden werk inzake grondexploitatie wordt voor het totaal van de in exploitatie zijnde complexen aangegeven: a. de boekwaarde aan het begin van het begrotingsjaar; b. de vermeerderingen in het begrotingsjaar; c. de verminderingen in het begrotingsjaar; d. de boekwaarde aan het einde van het begrotingsjaar; e. de geraamde nog te maken kosten en een onderbouwing hiervan; f. de geraamde opbrengsten en een onderbouwing hiervan; g. het geraamde eindresultaat; h. een uiteenzetting van de wijze waarop eventuele nadelige resultaten worden opgevangen. 70

Nota Grondbeleid 2011, p. 20 -21. 75

2. Van de nog niet in exploitatie genomen gronden wordt de gemiddelde boekwaarde per m2 vermeld.

Naast de toets aan deze wettelijke vereisten, beoordelen we de projecten en het Projectenboek ook met behulp van de elementen van een Meerjaren Prognose Grondexploitaties (MPG), die een integraal beeld van het ‘grondbedrijf’ met een ontwikkelingsperspectief en de risico’s geven, zoals die in sommige andere gemeenten wordt gebruikt: 

Het expliciet maken van de aannames (parameters, met name die voor rente, kosten- en opbrengstenstijgingen en fasering).



Het geven van integraal beeld per grondexploitatie inclusief boekwaarde en risicoanalyse; met vergelijking ten opzichte van aanvankelijk gekozen uitgangspunten voor de afzonderlijke grondexploitatie ten aanzien van ruimtegebruik, programma, fasering en grondexploitatiesaldo, totale kosten en opbrengsten.



Het geven van een overzicht van de nog niet in exploitatie genomen gronden (NIEG-gronden) en een grondexploitatieverkenning van die gronden.



Verkenning van het ontwikkelingsbeeld van het Grondbedrijf als geheel (lopende grondexploitaties en komende grondexploitaties) met enkele scenario’s in verband met algemene risico’s.

tabel b-5

Normenkader: informatievoorziening gemeenteraad

Informatievoorziening conform nota grondbeleid Informatievoorziening conform BBV Toets aan vereisten MPG

BELEIDSKADER: NOTA GRONDBELEID Niet tot het eigenlijke normenkader behoren de Nota grondbeleid en het Handboek projecten en integrale opdrachten. Deze twee documenten leggen het inhoudelijke en procedurele beleidskader voor het grondbeleid vast. Daarmee vormen deze twee documenten wel de achtergrond voor de uitvoering in de vier casestudies. In de Nota Grondbeleid 2011 worden vijf typen grondcomplexen onderscheiden 71:

71

Nota Grondbeleid 2011, p. 6. 76



complexen in gemeentelijke exploitatie



complexen in private exploitatie



complexen in PPS-exploitatie



restanten geliquideerde complexen



slapende complexen

De keuze voor een bepaalde vorm van grondbeleid wordt, aldus de nota, van geval tot geval door het college gemaakt. Het uitgangspunt hierbij is ‘zo actief mogelijk’, vooral omdat dat de mogelijkheden voor regievoering verbetert.72 Grondposities van marktpartijen kunnen echter maken dat de gemeente het niet meer voor het kiezen heeft. Voor risicobeheersing noemt de nota een aantal principes. Het algemene principe is dat de omvang van de risicoreserve in overeenstemming dient te zijn met de omvang van de risico’s in de projecten. Voor de verschillende typen complexen wordt de risicobepaling als volgt uitgewerkt73: 

gemeentelijke grondexploitaties: ten minste 15% van de nog te realiseren opbrengsten 74



PPS-exploitaties: het gemeentelijk aandeel in de pps van ten minste 15% van de nog te realiseren opbrengsten



private exploitaties: tenminste 5% van de kosten van nog uit te voeren werken



slapende complexen: 25% van de boekwaarde

Wanneer een financieel tekort op een grondexploitatie voorzien wordt (bij de start van een complex, of bij een herziening van de grondexploitatie tijdens de uitvoering van het bestemmingsplan), dan wordt dit gedekt uit de risicoreserve. In beginsel wordt het tekortbedrag uit de risicoreserve bijgestort in de grondexploitatie. Als die bijstorting echter leidt tot een negatieve boekwaarde op de betreffende grondexploitatie, dan wordt de boekwaarde teruggebracht tot nul en het restant in een aparte voorziening voor die grondexploitatie opgenomen.

72

Nota Grondbeleid 2011, p. 7.

73

Nota Grondbeleid 2011, p. 17 – 18.

74

In 2012 en 2013 is dit percentage verhoogd naar 25%; zie Risicoanalyse 2013, p. 11. 77

Voor wat betreft winstneming is het uitgangspunt dat tussentijds (voor de afsluiting van de grondexploitatie) winst uit de grondexploitatie kan worden gestort in de grondbedrijfsreserve als ten minste 75% van de opbrengsten gerealiseerd is en voor zover de tussentijdse winstneming niet leidt tot een positieve boekwaarde. Tot slot zijn nog bepalingen opgenomen over het beleid ten aanzien van de risicoreserve. Als de omvang van deze reserve te klein is in verhouding tot de risico’s, moet het college een dekkingsplan opstellen. Directe investeringen vanuit de reserve zijn niet toegestaan. Een ander thema in de Nota Grondbeleid 2011 is de besluitvorming en informatievoorziening over projecten (paragrafen 3.7 en 3.8). Daarin wordt onder andere de hoofdstructuur van het Projectenboek beschreven.75 BELEIDSKADER: HANDBOEK

PROJECTEN EN INTEGRALE OPDRACHTEN

Een tweede document waarin kaders voor het grondexploitatieproces worden gesteld is het Handboek projecten en integrale opdrachten. In dat document is de standaard voor de projectstructuur beschreven, met de rollen en verantwoordelijkheden per betrokken partij76: 

de gemeenteraad bepaalt de kaders, stelt op grond van het budgetrecht de benodigde middelen ter beschikking en controleert de uitvoering.



het college is formeel bestuurlijk opdrachtgever, maar mandateert één van de wethouders met die bevoegdheid.



de projectwethouder is de bestuurlijk opdrachtgever voor het project. Hij of zij is bestuurlijk verantwoordelijk voor de realisatie van het project binnen de door de raad vastgestelde kaders en voor het bereiken van de projectdoelstelling. De bestuurlijk opdrachtgever accordeert de projectplannen, zit de stuurgroep van het project voor en besluit in overleg met projectmanager en ambtelijk opdrachtgever over eventuele planaanpassingen die het kader te buiten gaan.



de ambtelijk opdrachtgever – de directie – is degene die de projectmanager rechtstreeks aanstuurt. De ambtelijk opdrachtgever draagt zorg voor de beschikbaarheid van voldoende middelen voor de uitvoering van het project. Richting het bestuur waarschuwt de ambtelijk

75

Nota Grondbeleid 2011, p. 21; zie ook de figuur op p. 2 van dit rapport.

76

Handboek projecten en integrale opdrachten, p. 28 – 36. 78

opdrachtgever wanneer gestelde kaders of doelen niet realistisch (meer) zijn. Projectplannen worden ook door de ambtelijk opdrachtgever geaccordeerd. 

de projectmanager is verantwoordelijk voor de realisatie van het project binnen de vastgesteld kaders en bestuurlijke randvoorwaarden. Hij of zij formuleert het projectplan en andere beslisdocumenten. De projectmanager stuurt het projectteam aan en bewaakt de voortgang op alle onderdelen.



projectmedewerkers voeren, aangestuurd door de projectmanager, vanuit hun inhoudelijke deskundigheid het project uit.



tot slot wordt de capaciteitsleverancier genoemd, het afdelingshoofd van de betrokken afdelingen; deze zorgt voor voldoende capaciteit om het project te bemensen.

Voor grondexploitaties bevat het Handboek ook een processchema, dat weergeeft wie wanneer betrokken wordt bij de besluitvorming. Volgens het processchema (tabel b-6) verloopt een project in een zevental fasen. De start is de door B&W vastgestelde projectopdracht. Deze wordt gevolgd door een door de raad vast te stellen programma van eisen met bijbehorende kaders voor de grondexploitatie. Via een door B&W vastgesteld voorlopig ontwerp wordt een door de raad vast te stellen definitief ontwerp met bijbehorende grondexploitatie opgesteld. Na vaststelling daarvan is de projectwethouder verantwoordelijk voor de voorbereiding en realisatie van het eigenlijke project. De raad is, tot slot, weer aan zet bij de afronding van het project en het sluiten van de grondexploitatie. Tussendoor wordt de raad, aldus het Handboek, geïnformeerd via het Projectenboek.

79

tabel b-6

Processchema grondexploitaties gemeente Veenendaal

Bron: Handboek projecten en integrale opdrachten, p. 26.

80

BIJLAGE 2: BEVINDINGEN GETOETST AAN NORMENKADER Aannames in projectplannen Aannames in grondexploitaties zijn expliciet gemaakt Aannames in grondexploitaties zijn onderbouwd Aannames in grondexploitaties en eventuele alternatieven daarvoor zijn in een vroeg stadium met de raad afgestemd.

Gedeeltelijk Ja Per project verschillend

Onderbouwing kosten- en opbrengstenposten Kosten en opbrengsten jaarlijks geactualiseerd Risicomarges transparant in exploitatie opgenomen Tweejaarlijkse analyse vastgoedmarkt Periodieke second opinion bij afwijking raming van realisatie Toets kosten- en opbrengstensoorten aan Grondexploitatiewet

MOGELIJKE

Ja, maar soms suggestie saldosturing Ja, afzonderlijke post onvoorzien Uitgevoerd in 2011, nieuwe versie wordt verwacht Voorbeeld OVO second opinion op grondwaarde ‘Bijdragen aan algemene dienst (AD)’ is volgens Grondexploitatiewet geen kostenpost; dit is niet problematisch

MAATREGELEN BEHEERSING RISICO’S GRONDEXPLOITATIES

Aanpassing parameters rente, kosten en opbrengstenstijgingen. Langere fasering kosten en opbrengsten (goed afgestemd op actuele verwachtingen over de marktopname van diverse functies als wonen en werken komende 10 jaar) Optimalisering bouwprogramma’s voor huidige markt (meer goedkopere segmenten, meer aanbod van vrije kavels in goedkopere segmenten, minder dure appartementen enz.) Verlaging grondprijzen (in bepaalde segmenten afgewogen tegen langere verkooptijd met renteverliezen) Betere beheersing van plankosten Mogelijkheden tijdelijk of alternatief gebruik van de gronden Heroverwegen lopende grondexploitaties (de zogenaamd “bouwstop-analyse”: welke actief houden, welke temporiseren, welke -tijdelijk -

Rente aangepast in 2013 Ja

Ja, sturing op beperking appartementenaanbod

Ja, selectief

Nee Ja, zie voorbeeld Muziekschool Ja, zie Brouwerspoort; deel project niet realiseren om ander deel zeker te stellen

81

stoppen) Treffen van extra voorzieningen voor tegenvallers in lopende grondexploitaties Afwaardering van gronden en/of het afstoten van gronden Aanvullende maatregelen buiten het grondbeleid; zoals vernieuwing prestatieafspraken met woningcorporaties (meer nieuwbouw), activering nieuwbouwmarkt voor koopwoningen (met ontwikkelaars en makelaars), activeren acquisitie voor bedrijven en inwoners.

Ja Ja Aantal maatregelen benoemd in kader van woningmarktanalyse 2011

RISICOANALYSES Risicomanagement conform normen nota grondbeleid Toets aan BBV / notitie Grondexploitaties commissie BBV Goed overzicht risico’s per exploitatie Risico’s worden gekwantificeerd Beleid beheersing risico nog niet in exploitatie genomen gronden Risicoreserve in verhouding tot risico’s Beheersmaatregelen per risico geformuleerd Escalatienormen Evaluaties voor verbetering risicomanagement Indicatie risico met behulp van kengetallen

INFORMATIEVOORZIENING

Ja, alleen bij grotere exploitaties kwantificering per risico Ja, via systematiek nota grondbeleid of Monte Carlo analyse Ja, ook in risicoanalyse projecten Ja, volgens eigen regel nota grondbeleid Ja, in jaarlijkse risicoanalyse Nee Ja, risicoanalyse kijkt terug op effect beheersingsmaatregelen Risico gemeentebreed is beperkt; wel stijgende plankosten en rentekosten

77

GEMEENTERAAD

Informatievoorziening conform nota grondbeleid Informatievoorziening conform BBV

Ja, behalve in gemotiveerde uitzonderingsgevallen Particuliere exploitaties vaak met andere regel Ja

Ja, Projectenboek in lijn met opzet volgens nota grondbeleid Nota grondbeleid doet art. 16 a/b; Projectenboek c/d/e Art. 70 BBV a/b/c/d in jaarrekening; e/f/g/h niet. Geen boekwaarde per m² voor niet in

77

Volgens de gemeente is de stand van de risicoreserve in 2013 weliswaar te laag, feit is dat de omvang van de reserve steeds wordt vergeleken met de omvang van de risico’s en daar op afgestemd wordt. 82

Toets aan vereisten MPG

exploitatie genomen gronden. parameters voor rente, kosten- en opbrengstenstijging niet expliciet geen boekwaarde weinig programmatische info wel niet in exploitatie genomen gronden geen scenario’s

83

BIJLAGE 3: GESPREKSTHEMALIJST In opdracht van de Rekenkamercommissie Veenendaal voert RIGO een onderzoek uit naar de grondexploitaties in Veenendaal. Het doel van het onderzoek is inzicht geven in het proces van informatievoorziening en risicomanagement. Het onderzoek wordt uitgevoerd aan de hand van vier casusprojecten – Brouwerspoort, Balkons/Groene Grens, Stationsgebied C en Veenendaal-Oost. Deze gespreksthemalijst geeft de hoofdpunten voor de interviews weer. GRONDEXPLOITATIEPROCES 

Welk proces wordt doorlopen voordat de grondexploitatie wordt vastgesteld? Welke rol spelen college en raad daarin?



Hoe wordt een schatting gemaakt van de hoogte van de verschillende posten in de grondexploitatie?



Hoe wordt de grondexploitatieraming geactualiseerd?

RISICOANALYSES

EN RISICOBEHEERSING



Hoe worden de risico’s van de grondexploitatie in beeld gebracht?



Wat zijn de belangrijkste risico’s van de lopende grondexploitaties?



Wat zijn de belangrijkste risico’s voor niet in exploitatie genomen gronden?



Welke maatregelen zijn genomen om de risico’s te beheersen? Wat was het effect van deze maatregelen?

CASESTUDIES: BROUWERSPOORT, BALKONS/GROENE GRENS, STATIONSGEBIED C, VEENENDAAL OOST 

Hoe is het ontwikkelingsproces tot op heden verlopen?



In hoeverre is de gemeente erin geslaagd om aan de oorspronkelijke uitgangspunten vast te houden? Wat was de reden voor het eventueel doorvoeren van wijzigingen?



Wat is het vooruitzicht voor de komende jaren?

84

INFORMATIEVOORZIENING

AAN DE GEMEENTERAAD



Hoe wordt de gemeenteraad betrokken bij de besluitvorming over de uitgangspunten voor het project? Hoe wordt de gemeenteraad betrokken bij eventuele wijzigingen in de uitgangspunten en de consequenties daarvan?



Welke informatie krijgt de raad over risico’s en risicobeheersing?



Wat zijn vanuit de raad de belangrijkste aandachtspunten voor grondbeleid en grondexploitatie?

ALGEMEEN 

Wat gaat in uw ogen goed / kan beter in de informatievoorziening en het risicomanagement voor de grondexploitaties?

85

BIJLAGE 4: BRONNEN ALGEMEEN Companen i.o.v. Regio Food Valley Inventarisatie en probleemanalyse. Eerste stap op weg naar een regionaal woningbouwprogramma? 2012 Handboek projecten en integrale opdrachten 2010 Jaarstukken 2009/10/11/12 Nota grondbeleid 2011 Overdrachtsdossier gemeenteraad 2010 Plan van aanpak gevolgen crisis woningmarkt 2011 Programmabegroting 2009/10/11/12/13 Projectenboek 2009/10/11/12/13 Risicoanalyse 2009/10/11/12/13

BALKONS / GROENE GRENS Grondexploitatie Balkons 2006 Grondexploitatie Groene Grens 2006 ISEV-convenant 1991

BROUWERSPOORT Bestemmingsplan Brouwerspoort Grondexploitatie Brouwerspoort 2003 Masterplan II Brouwerspoort

86

Notitie scenario’s vervolg Brouwerspoort 2013 RKC Veenendaal, Brouwerspoort – een onderzoek naar het centrumproject Brouwerspoort in de gemeente Veenendaal, mei 2009. SOK Brouwerspoort incl. bijlagen

STATIONSKWARTIER C Allonge SOK 2011 Grondexploitatie Stationskwartier C 2011 Projectplan gebiedsontwikkeling Stationskwartier 2012 Samenwerkingsovereenkomst Stationskwartier C 2006

VEENENDAAL-OOST De Lorijn, Second opinion grondwaarde Veenendaal-Oost, 2012 De Lorijn, Herijking waardetaxatie gronden Veenendaal-Oost, 2013 Jaarrekening OVO 2012 Raadsvoorstel borgstelling OVO 2013/14 Risicoanalyse OVO 2013 SOK Veenendaal-Oost 2003

INTERVIEWS In het kader van het onderzoek zijn de volgende personen geïnterviewd: 

Mevr. A. Hollander, wethouder



Dhr. K. Meijer, planeconoom 87



Mevr. I. Blok, planeconoom



Dhr. J. Feskens, senior projectmanager

De volgende raadsleden waren aanwezig bij het raadsgesprek: 

Dhr. M. Beek - raadslid Pro Veenendaal



Mevr. T. Bette - raadslid Christen Unie



Dhr. A. Doelwijt - commissielid PvdA



Dhr. B. Duiker - raadslid CDA



Dhr. R. Glimmerveen - commissielid D66



Dhr. W. van Heteren - raadslid SGP



Dhr. H. Hondema - commissielid Lokaal Veenendaal



Dhr. K. Lochtenberg - raadslid Liberaal Veenendaal



Dhr. W. van 't Noordeinde - raadslid CDA



Dhr. K. Oskam - raadslid GroenLinks



Dhr. D. Roodbeen - raadslid Christen Unie



Dhr. R. Veen - raadslid VVD



Dhr. R. van der Weerd - raadslid VVD

88

BIJLAGE 5: BESTUURLIJKE REACTIE COLLEGE VAN B&W

89

90

91

92

93