MEMORANDUM
Aan:
Informatievergadering, cluster Bestuur en Beheer
Van:
Portefeuillehouder
Datum:
27 juli 2009
Onderwerp:
Herijken inkoopbeleid
Voorwoord De gemeente Heusden heeft de intentie om haar inkoopbeleid en de uitvoering daarvan te optimaliseren en transparant te maken. Onderzoeksbureau Significant heeft in het voorjaar een nulmeting uitgevoerd waarmee de inkoopvolwassenheid en professionaliteit van de (inkoop) procesuitvoering binnen de gemeente Heusden in kaart zijn gebracht. Resultaat hiervan is een rapport waarin de postieve punten en ontwikkelpunten binnen de gemeente Heusden zijn vermeld. Het gehele rapport is bijgesloten. Aanpak herijken inkoopbeleid Significant is ingeschakeld om de gemeente te begeleiden bij het optimaliseren en tranparant maken van het inkoopbeleid. De eerste activiteit van het herijkingsproces is het ontwikkelen van een nieuw up-to-date inkoopbeleid waarin duidelijk wordt welke richting de gemeente Heusden aan haar inkoopbeleid wil geven. Uitgangspunt van de gemeente Heusden is dat aandacht geschonken wordt aan de aspecten duurzaamheid, toepassen sociale criteria en alleenrecht en het bevorderen van de lokale economie. Notitie inkoopbeleid Significant heeft middels een workshop, directieplan en coalitieprogramma input verkregen voor de bijgevoegde notitie inkoopbeleid. Hierna volgt een samenvatting op hoofdpunten. Het nieuw inkoopbeleid legt een duidelijke relatie met de beleidsmatige doelen die de gemeente nastreeft en helpt de gezamelijke doelen te verwezenlijken. De gemeente probeert aan haar inwoners, bedrijven en organisaties een zo goed mogelijke dienstverlening en ondersteuning te leveren. Om dit te verbeteren, gaan we onze (enkele) leveranciers nadrukkelijker bij dit proces betrekken door ze uitnodigen om met ons beleid mee te denken. In het inkoopproces van de gemeente gaan sociale, duurzaamheids- en werkgelegenheidscriteria een belangrijkere rol spelen. We gaan trachten opdrachten bij de WML, de ISD en bij lokale ondernemers neer te leggen, zolang het maar in open en transparante concurrentie gaat en volgens de geldende wet- en regelgeving.
1/2
Vermindering van complexiteit door deregulering is ook een streven van de gemeente. De gemeente gaat zich ervoor inspannen de inkoopactviteiten zo gemakkelijk en flexibel mogelijk te maken. Tevens gaan we aan de slag met het afsluiten van mantelovereenkomsten. De gemeente staat open voor verandering en zoekt naar nieuwe moglijkheden voor samenwerking en synergie. Samenwerking met andere gemeenten, wanneer sprake is van een duidelijke meerwaarde voor onze gemeente, gaan we niet uit de weg De uitvoering van het inkoopbeleid zal jaarlijks worden geëvalueerd, zodat kan worden bijgestuurd als dat nodig is. Planning Bij de notitie inkoopbeleid is een actiepuntenlijst toegevoegd. Hierin zijn acties opgenomen welke voortkomen uit zowel de notitie inkoopbeleid als uit het Significant rapport van maart 2009. Het streven is om eind 2009 een herijkt inkoopbeleid te hebben met alle daarbij behorende instrumenten. De raad zal op de hoogte worden gehouden van de verdere ontwikkeling van het inkoopbeleid en de daaraan gekoppelde acties en instrumenten.
2/2
SIGNIFICANT
Inkoopbeleid Gemeente Heusden
Meer ruimte, meer verantwoordelijkheid
CONCEPT
Barneveld, 17 juli 2009 Auteurs: Tom Hoeben Elliott Thijssen
Gemeente Heusden
Significant B.V.
Thorbeckelaan 91, 3771 ED Barneveld • Tel.: 0342 40 52 40, Fax: 0342 40 52 46 • K K 39081506
www.significant.nl
[email protected]
•
Inleiding Belang van inkoop Met een jaarlijks inkoopvolume van meer dan dertig miljoen euro besteden we meer dan een derde van onze begroting aan de inkoop van werken (aanleg van wegen, realisatie van sportaccommodaties), diensten (onderhoud gebouwen, inhuur van derden) en leveringen (elektriciteit, computers). Dat is aanzienlijk. Al de leveranciers die daarvoor nodig zijn, zijn vaak erg bepalend voor de kwaliteit van dienstverlening die wij aan onze inwoners, bedrijven en organisaties bieden. Reden genoeg om die leveranciers zeer zorgvuldig te selecteren en te contracteren (‘in te kopen’). Inkoop is niet van de ‘afdeling inkoop’. Onze organisatie telt ruim 300 medewerkers waarvan er velen op de een of andere manier contacten onderhouden met leveranciers. In feite zijn dit allemaal ‘inkopers’ die door hun handelen de prestaties van leveranciers beïnvloeden en dus van onze dienstverlening aan inwoners, bedrijven en organisaties.
Vernieuwing inkoopbeleid Omdat we als gemeente de wens hebben om onze inkoop transparant te maken en verder te professionaliseren op gebied van doelmatigheid, doeltreffendheid en kwaliteitszorg vonden we het tijd om het bestaande inkoopbeleid te herijken. En zo konden we meteen onze ambitie in de praktijk brengen om het ondernemend en sociale karakter van onze gemeente ook in onze inkoop een plek te geven. Met de vernieuwing hebben we de grote lijnen van het bestaande inkoopbeleid gerespecteerd, maar hebben we een veel duidelijkere relatie gelegd met de beleidsmatige doelen die we als gemeente nastreven. Het inkoopbeleid is geen set van regels van wat wel en niet mag. Het inkoopbeleid is van ons allemaal, helpt ons onze gezamenlijke doelen te verwezenlijken en past bij de Heusdense manier van werken. Belangrijkste uitgangspunten daarvoor zijn de doelen van het college (ambities coalitie), de directie en de teams geweest. Ook anders is dat wij niet hebben geprobeerd een uitputtend en gedetailleerd beleid te formuleren, maar veel meer de richting weer te geven die we als gemeente op het gebied van onze inkoop gaan volgen.
2
De essentie van het vernieuwde inkoopbeleid is dat we enerzijds ruimte willen geven aan de teams (vrijheid, flexibiliteit en minder regels) en anderzijds strakker met inkoopactiviteiten omgaan, met duidelijke verantwoording naar elkaar. We spreken elkaar erop aan als de dingen niet gebeuren zoals we ze hebben afgesproken. Met meer ruimte komt dus meer verantwoordelijkheid.
3
Inkoopdoelstellingen Leveranciers laten bijdragen aan realisatie van gemeentedoelen Als gemeente stellen we onze inwoners, bedrijven en organisaties centraal en proberen we hen door onze front- en back office zo goed mogelijke dienstverlening en ondersteuning te leveren. Daar gaan we onze leveranciers nadrukkelijker bij betrekken. We gaan daarom voortaan leveranciers vaker uitnodigen om met ons beleid mee te denken en ze daadwerkelijk ook te laten bijdragen aan het gezamenlijk realiseren van gemeentedoelen. Dat doen we uiteraard niet met al onze leveranciers. Slechts een selecte groep leveranciers komt hiervoor in aanmerking. Dit doen we door relaties met leveranciers beter vorm te geven door onderscheid te maken tussen groepen van leveranciers. Waar we met een bepaalde groep louter zakelijke en eenvoudige afspraken maken, spreken we met de ander ook over samenwerking, innovatie en de bijdrage aan sociale, duurzaamheids- en werkgelegenheidscriteria. Dat betekent ook dat we daar bovenop moeten zitten. Het evalueren en verbeteren van leveranciersprestaties vraagt ook van onze kant een tijdsinvestering.
Sociale, duurzaamheids- en werkgelegenheidscriteria belangrijker Sociale, duurzaamheids- en werkgelegenheidscriteria gaan een veel belangrijkere rol spelen bij inkoopactiviteiten van de gemeente. Zo leggen we opdrachten, indien dat mogelijk is, bij sociale werkvoorzieningen (WML) neer en bij lokale ondernemers, zolang het maar in open en transparante concurrentie gaat en volgens de geldende wet- en regelgeving (rechtmatigheid, sociale werkvoorziening, etc.). Daarnaast krijgen leveranciers die, naast de uitvoering van een opdracht, mogelijkheden creëren voor werkgelegenheid in de regio, de voorkeur. Tot slot besteden we voortaan bij elke inkoopactiviteit aandacht aan de bijdrage van leveranciers aan duurzaamheid (zowel aan die van de leverancier zelf als aan die van de gemeente). Dit doen we door, zeker bij omvangrijke en complexe inkoopprojecten, vooraf goed na te denken over hoe we de leveranciersmarkt betrekken. We onderzoeken welke (on)mogelijkheden en risico’s de markt en wet ons
4
bieden. Dat doen we niet alleen, we betrekken daarbij tijdig de benodigde relevante disciplines. Mogelijkheden die de inkoop ons geeft, zijn onder andere het hanteren van sociale, duurzaamheids- en werkgelegenheidscriteria als gunningcriterium bij aanbestedingen, maar ook keuzes als het aanbesteden in zogenaamde ‘micropercelen’, waardoor ook kleinere ondernemers kansen hebben.
Projectmatig werken kan bij uitstek met inkoop Projectmatig werken is een streven van onze gemeente. Ook in inkoop is dat hard nodig want de economische, politieke en financiële impact van projecten met een inkoopelement erin kunnen groot zijn. Aanbestedingen worden per definitie in projectvorm uitgevoerd en bieden daardoor uitstekende handvatten en leermogelijkheden om projectmanagementvaardigheden verder te verbeteren. Maar ook voor kleinere inkopen, onder de wettelijke aanbestedingsdrempels, verwachten we dat er expliciet beheer plaatsvindt van proces, budget en tijd, zonder de medewerkers in de organisatie teveel te beperken in hun vrijheid ten aanzien van de invulling en uitvoering hiervan. Dit doen we door de verschillende verantwoordelijkheden ten aanzien van inkoopactiviteiten nog eens onder de loep te nemen en te kijken waar het beter kan. Ook gaan we meer aandacht besteden aan planning en coördinatie van in ieder geval omvangrijke en/of complexe inkoopprojecten. Op deze manier kan vroegtijdig de juiste inhoudelijke (inkoop)expertise én benodigde capaciteit gemobiliseerd worden. Kleine en/of eenvoudige projecten (aanbestedingen, inkooptrajecten of inhuur van externen) willen we faciliteren met een standaard werkwijze. Een standaard werkwijze, ook voor omvangrijke en complexe inkoopprojecten, moet in onze genen gaan zitten, ons helpen en ontstaat niet door nieuwe regels.
Minder regels moeten inkoop gemakkelijker en flexibeler maken Vermindering van complexiteit door deregulering is een ander streven van onze gemeente. Dat kan ook voor inkoopactiviteiten. We gaan ons ervoor inspannen inkoopactiviteiten zo gemakkelijk en flexibel mogelijk te maken. Dat kan te maken hebben met de wijze waarop we (Europese) aanbestedingen voorbereiden en uitvoeren; maar ook met het bestellen van producten en diensten, het inhuren van tijdelijk personeel en het controleren, verwerken en betalen van facturen. Alleen strikt noodzakelijke
5
regels blijven intact, zoals de Europese aanbestedingsregels, en wij zien erop toe dat ze ook worden nageleefd. Vermindering van complexiteit pakken we bijvoorbeeld aan door reguliere opdrachten voor producten/diensten, daar waar het kan, onder mantelovereenkomsten te brengen, waardoor niet telkens opnieuw hoeft te worden ingekocht. Ook bundelen we vaker teamoverstijgende inkoopbehoeftes, zodat we maar één keer de markt hoeven te benaderen in plaats van ieder voor zich. Bundeling moet ontstaan door samenwerking en vertrouwen, niet door nieuwe regels. Daarvoor is teamoverstijgende coördinatie nodig. Daarnaast gaan we erop toezien dat samenwerking en bundeling waar het kan ook echt van de grond komt.
Meer ruimte, maar ook meer eigen verantwoordelijkheid Meer ruimte (vrijheid, flexibiliteit en minder regels) vraagt natuurlijk wel meer van onze eigen verantwoordelijkheid en ontslaat ons niet van de plicht elkaar erop aan te spreken als hier misbruik van wordt gemaakt. Daarom maken we de nieuwe afspraken wederzijds. Voldoen aan voorwaarden Van directie, teams en projectleiders wordt verwacht dat zij voldoen aan een aantal belangrijke voorwaarden. Als budgethouders dragen zij zelf de verantwoordelijkheid voor de rechtmatigheid van hun uitgaven. Onder rechtmatigheid verstaan we dat altijd voldaan wordt aan de (wettelijke) aanbestedingsregels, zowel boven als onder de drempelwaarden voor Europese aanbestedingen. Daarnaast worden bij inkoopactiviteiten integriteiteisen aan bestuurders en ambtenaren altijd nageleefd en indien wij dit nuttig of nodig vinden stellen we ook integriteitseisen aan onze leveranciers. Tot slot dient de naleving van de te ontwikkelen standaard werkwijzen bij inkoopactiviteiten, regel te zijn en geen uitzondering. Zoeken naar mogelijkheden voor samenwerking en synergie Doen zoals we het altijd deden, is niet per definitie verkeerd zolang het onze doelen dient. Wel staan we als gemeente open voor verandering en zoeken we naar nieuwe mogelijkheden voor samenwerking en synergie. Zo kunnen we het bedrijfsleven eens vaker vragen niet alleen door ons voorgedefinieerde opdrachten uit te voeren, maar ook al creativiteit in te brengen door te participeren in aspecten als ontwerp en innovatie. Verder blijven we zoeken naar mogelijkheden de doelmatigheid van onze uitgaven
6
te verbeteren (kostenbesparingen) door te kijken in hoeverre inkoopbehoeften intern gebundeld en/of gestandaardiseerd kunnen worden. En daarnaast gaan we inkoopsamenwerking met andere gemeenten in selectieve gevallen, namelijk wanneer sprake is van duidelijke meerwaarde voor onze gemeente, niet uit de weg. Essentie is hier dat we voortaan nadrukkelijker onderzoeken of samenwerking en synergie onze doelen kan dienen.
Borging: doen wat we beloven Dit inkoopbeleid geeft aan wat we belangrijk vinden, maar ook waar we voortaan meer op gaan sturen: meer ruimte, meer verantwoordelijkheid. Met meerdere disciplines binnen en buiten onze organisatie helpen we elkaar de organisatie haar beloftes waar te maken. En om te bewaken of we samen inderdaad voldoende progressie maken zal er een coördinerende inkooprol zijn bij het beheren van proces en tijd bij omvangrijke en/of complexe projecten, maar tevens een faciliterende rol als het gaat om de ontwikkeling van standaard werkwijzen/documenten, managementinformatie over inkoopuitgaven en de planning en coördinatie van (Europese) aanbestedingen. De uitvoering van dit vernieuwde inkoopbeleid wordt jaarlijks geëvalueerd zodat kan worden bijgestuurd als dat nodig is. Control en toezicht op onze inkoopactiviteiten krijgen daarbij een toenemend belang. Het op orde krijgen van de informatievoorziening en continu zicht op onze uitgaven heeft daarom de hoogste prioriteit.
7
ACTIEPUNTENLIJST INKOOPBELEID Leveranciers laten bijdragen aan realisatie van gemeentedoelen Bepalen met welke (groepen) leveranciers wij een zodanige relatie willen 1. ontwikkelen om mee te denken met ons beleid en een bijdrage hieraan leveren leveren Het opzetten van een instrumentarium waarmee we de 2. leveranciersprestaties meten, zodat we een geoptimaliseerd leveranciersbestand krijgen. Sociale, duurzaamheids- en werkgelegenheidscriteria belangrijker Bepalen welke criteria in het inkoopbeleid dienen te worden opgenomen om 3. de lokale economie te stimuleren en te bevorderen dat lokale ondernemers inschrijven op inkoopopdrachten van de gemeente Heusden. Doel is om in de loop van 2009 en 2010 deze criteria op te nemen in de offerteaanvragen/ aanbestedingen. Juridisch uitzoeken welke risico's er zijn, indien opdrachten bij de WML 4. worden neergelegd en vervolgens bepalen welke opdrachten hiervoor in aanmerking komen. Het formuleren van sociale, duurzaamheids- en werkgelegenheidcriteria die 5. als gunningscriterium bij aanbestedingen worden gehanteerd Projectmatig werken kan bij uitstek met inkoop 6. Herinrichten inkoopbesturingsmodel waarin duidelijkheid wordt gegeven over het aantal budgethouders en de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van iedere medewerker die met inkoop te maken heeft 7. Opstellen van een standaard werkwijze voor zowel kleine/eenvoudige projecten als voor omvangrijke/ complexe aanbestedingsprojecten Minder regels moeten inkoop gemakkelijker en flexibeler maken Bepalen voor welke opdrachten raamovereenkomsten worden opgesteld. In 8. 2009 wordt al gestart met het op de markt zetten van verschillende raamovereenkomsten. Overige acties Uitvoeren nulmeting over de inkoopopdrachten 2008, zodat we een 9. uitgangspunt hebben voor het evalueren van de uitvoering van het inkoopbeleid in 2009-2010. Onderdeel van de evaluatie is het aantal opdrachten aan lokale leveranciers, zodat gemeten kan worden of het nieuwe beleid de lokale economie stimuleert. Opstellen van kaders en richtlijnen voor de uitvoering van het 10. inkoopbeleid.Resultaat hiervan is een handzaam document waarmee alle medewerkers van de gemeente Heusden zich eenvoudig op de hoogte kunnen stellen van de binnen de gemeente geldende procedures en richtlijnen Het opzetten van een contractmanagementsysteem en het ontwikkelen van 11. (inkoop) managementinformatie Het beschrijven van de AO/IC van het inkoopproces en het inbouwen van 12. interne controle maatregelen. Het opstellen van communicatiemiddelen, bijvoorbeeld een 13. aanbestedingskalender, welke bijdrage aan de transparantie van het inkoopbeleid.
Professional Assessment Gemeente Heusden
Februari 2009 Versie 1.0
1
Status
Concept rapportage besproken met de gemeente Heusden
■ 10-3-2009
Rapportage definitief gemaakt
■
2
Managementsamenvatting Professional Assessment De gemeente Heusden heeft de wens uitgesproken om haar inkoopbeleid en de uitvoering daarvan te optimaliseren en transparant te maken. Voordat hieraan begonnen kan worden, wordt eerst een kwalitatieve nulmeting (Professional Assessment) uitgevoerd. Met het Professional Assessment wordt de inkoopvolwassenheid en professionaliteit van de (inkoop)procesuitvoering in kaart gebracht. Het Professional Assessment biedt inzicht in de belangrijkste ontwikkelpunten op inkoopgebied voor de gemeente Heusden. Bij het Professional Assessment wordt gebruik gemaakt van instrumentarium dat door Significant is ontwikkeld en grotendeels is gebaseerd op het Michigan State University+-model (MSU+-model). Op 28 januari 2009 heeft Significant het Professional Assessment uitgevoerd bij de gemeente Heusden door middel van het afnemen van een zevental interviews en het doornemen van (inkoop)documenten.
Algemene bevindingen De gemeente Heusden heeft een gemeentebreed inkoopbeleid uit 2003 dat destijds door het College van B&W is vastgesteld. Het valt op dat onderwerpen zoals inkoopsamenwerking, lokale leveranciers, de positie van WML en (in mindere mate) rechtmatigheid in het beleid niet de aandacht krijgen die je zou verwachten. Het inkoopbeleid lijkt hiermee niet in lijn te zijn met de organisatiedoelstellingen. De gemeente Heusden kent formeel een gecoördineerde inkoopfunctie. Inkoopactiviteiten worden sterk decentraal uitgevoerd, mede vanwege de ver doorgevoerde mandatering. De organisatie kent 118 (deel)budgethouders (van de 308 medewerkers) die binnen hun budget mogen inkopen/bestellen. Er is in de praktijk momenteel weinig sprake van coördinatie. Het besturingsmodel (gecoördineerde inkoopfunctie) is niet gedetailleerd uitgewerkt, waardoor er binnen de organisatie verschillende opvattingen bestaan over de rol die de inkoopcoördinator zou moeten vervullen (uitvoerend, ondersteunend, controlerend). De inkoop voor de gemeente Heusden vindt decentraal plaats: het zijn de inhoudelijk deskundige medewerkers binnen de teams die inkopen. Zij ‘ontwikkelen’ impliciet en op basis van hun eigen behoefte en hun eigen marktkennis een aanbestedingsstrategie voor een inkooptraject.
De inkooptrajecten vinden ad hoc (wanneer de behoefte ontstaat) en per team plaats. Gelijksoortige behoeften over meer afdelingen en/of een langere periode worden niet gezamenlijk geadresseerd; inkooppakketstrategieën worden niet ontwikkeld en er is nauwelijks sprake van raamcontracten. Contractregistratie, -beheer en -management en leveranciersmanagement vinden niet structureel plaats. Het contractbeheer wordt decentraal uitgevoerd en krijgt weinig aandacht. Er is geen zicht op de volledigheid en actualiteit van de decentrale ‘contractoverzichten’ en de lopende contracten. De inkopende medewerkers zijn ook zelf verantwoordelijk voor het selecteren van leveranciers en het onderhouden van de contacten met hen. Ieder onderhoudt deze contacten op een eigen wijze. Er bestaan geen gemeentebrede werkwijzen om leveranciers te beoordelen en aan te sturen. De gemeente Heusden beschikt niet over actuele spend gegegevens en heeft dientengevolge weinig zicht op de financiële omvang van haar inkoopstromen. Als gevolg hiervan is nagenoeg geen managementinformatie beschikbaar over inkoop. Dit maakt controle op het registreren en naleven van contracten nagenoeg onmogelijk en bemoeilijkt het toezicht in het kader van de Europese Richtlijnen (aanbestedingsplicht). Het is nu niet bekend of de gemeente Heusden rechtmatigheidsrisico’s loopt.
De gesprekspartners geven aan dat integriteit bij inkopen nu een zwakke plek bij de gemeente Heusden zou kunnen zijn. Omdat er geen transparantie is en er geen periodieke controles plaatsvinden op naleving van integriteitprincipes, blijft er een voedingsbodem bestaan voor geruchten over niet-integer gedrag.
Advies: De inkoopfunctie van de gemeente Heusden verdient meer aandacht dan tot nu toe het geval is geweest. Op korte termijn is een strakkere strakkere sturing van de inkoopfunctie nodig. Om de gecoördineerde inkoopfunctie te laten functioneren is minimaal minimaal 1) een strakke kaderstelling in de vorm van een upup-toto-date inkoopbeleid en 2) een nadere uitwerking van het besturingsmodel nodig. Daarnaast Daarnaast is 3) inkoopinformatievoorziening essentieel om grip te houden op de de vele decentrale “inkopers”. Ten aanzien van de uitvoering van inkoop moet 4)) een meer planmatige werkwijze worden gehanteerd in de vorm van 4 inkooppakketstrategieën en 5) professioneel contractcontract- en leveranciersmanagement. 3
Belangrijkste ontwikkelpunten 1
Inkoopbeleid Werk verder aan het herijken van een gemeentebreed inkoopbeleid. Betrek bij dit proces in ieder geval de belangrijkste teams en zorg dat het inkoopbeleid in lijn komt met de organisatiedoelstellingen. Besteed hierin aandacht aan voor de organisatie en politiek relevante issues zoals inkoopsamenwerking, rechtmatigheid, duurzaamheid en het stimuleren van de lokale economie. Laat het College van B&W ook ditmaal het beleid vaststellen.
2
4
Inkooppakketstrategieën Definieer inkooppakketten (maak hierin de teamoverstijgende inkoopbehoeften expliciet) en wijs ieder inkooppakket toe aan één inkooppakketeigenaar op het niveau van teammanager. Stel een gemeentebrede inkooppakketstrategie voor de belangrijkste inkooppakketten op (bijvoorbeeld op basis van het inkoopvolume of de mate waarin een pakket kritisch is voor de bedrijfsvoering) en stel deze formeel vast. Betrek bij het opstellen van een strategie meerdere disciplines uit de gemeente zoals inkoop, juridisch, financieel, et cetera. De inkooppakketstrategie is dé ingang om de rechtmatigheid te borgen.
Inkooporganisatie 5 Ontwikkel, als onderdeel van het inkoopbeleid een gedetailleerd Contract- en leveranciersmanagement besturingsmodel voor de inkoopfunctie. Beschrijf hierin hoe de verantwoordelijkheden voor de kaderstellende, uitvoerende en Veranker contract- en leveranciersmanagement in de organisatie. controlerende inkoopprocessen in de organisatie worden belegd. Werk Inventariseer hiertoe gemeentebreed (de looptijd van) alle lopende in dit kader minimaal de rol, taken en bevoegdheden van de contracten en registreer deze in een centrale database (wanneer lopen inkoopcoördinator uit (in relatie tot de (deel)budgethouders). contracten af, wanneer worden contracten verlengd, et cetera). Zorg aanvullend voor centrale registratie en beheer van alle nieuwe contracten. Breng het aantal budgethouders terug zodat versnippering wordt tegengegaan en het coördineren van inkoop wordt vergemakkelijkt. Werk in lijn met het inkoopbeleid voor de belangrijkste categorie(ën) leveranciers uit hoe de gemeente Heusden met deze leveranciers wenst 3 Inkoopinformatievoorziening om te gaan (samenwerking, kosten reductie, risicomanagement of anders). Start zo snel mogelijk met het ontwikkelen van een inkoopcontrolfunctie die structureel spend gegevens en overige managementformatie kan opleveren. Overweeg om met behulp van specifieke managementinformatie/ rapportage transparantie te bieden op aspecten waar risico’s op nietinteger gedrag bestaan. Denk hierbij aan de voorselectie van leveranciers bij meervoudige onderhandse aanbestedingen.
4
Inhoudsopgave
Professional Assessment
6
Bevindingen per proces Strategische processen Ondersteunende processen
8 17
Bijlagen Benchmark MSU+ scores
24
5
Professional Assessment Toelichting inkoopdiagnose In 2003 is het geldende inkoopbeleid in werking getreden. De gemeente Heusden stelt zich de vraag of met het huidige inkoopbeleid en de uitvoering daarvan wel een optimaal resultaat wordt behaald. Daarnaast wordt sommige (eigen) regelgeving momenteel als complex ervaren. De gemeente Heusden heeft de wens uitgesproken om haar inkoopbeleid en de uitvoering daarvan te optimaliseren en transparant te maken. Voordat hieraan begonnen kan worden, wordt eerst een kwalitatieve nulmeting (Professional Assessment) uitgevoerd. Met het Professional Assessment wordt de inkoopvolwassenheid en professionaliteit van de (inkoop)procesuitvoering in kaart gebracht. Het Professional Assessment biedt inzicht in de belangrijkste ontwikkelpunten op inkoopgebied voor de gemeente Heusden. Bij het Professional Assessment wordt gebruik gemaakt van instrumentarium dat door Significant is ontwikkeld en grotendeels is gebaseerd op het Michigan State University+-model (MSU+-model). Deze rapportage bevat de resultaten van het Professional Assessment van de gemeente Heusden. Het Professional Assessment bij de gemeente Heusden heeft plaatsgevonden op 28 januari 2009. 2009
Verantwoording De kwalitatieve inkoopdiagnose is vanuit Significant uitgevoerd door: –
Dhr. ir. E.J. (Eric) Faase en mw. ir. C.A.M. (Krisje) Hurkens
In het kader van de Professional Assessment is achtereenvolgens gesproken met: – – – – – – – – – – –
Mevrouw D. Bruurmijn, Medewerker Inkoop en Control (inkoopcoördinator) De heer E. van Eggelen, Medewerker Kwaliteit en Control De heer W. Walravens, Teammanager OOR De heer T. Jobsen, Beleidsmedewerker en projectleider OOR De heer M. Lamberigts, Teammanager Kwaliteit en Control De heer H. Bogaard, Coördinerend Manager Bedrijfsvoering / Concerncontroller De heer A. van Mierlo, Wethouder De heer F. Horvers, Teammanager ORGO Mevrouw H. van der Poel, Medewerker ORGO De heer K. Musters, Raadslid Gemeentebelangen De heer F. van der Lee, Raadslid Heusden Eén
Ten behoeve van het assessment zijn verschillende verstrekte documenten geraadpleegd, waaronder: – – – – – – – – – – –
Organisatiestructuur gemeente Heusden Stuk ‘Herijking inkoopbeleid’ Kwantitatieve inkoopdiagnose 2005 (Significant) Opdrachtbrieven en startformulier 2007 e.v. Inkooporganisatiemodel Organisatiebesluit en Financiering & belastingen Handboek Inkoop Katern 1 t/m 6 Algemene Inkoopvoorwaarden (Leveringen, Diensten, Leveringen en Diensten) Tabel Werken en Diensten & Leveringen Startformulier Inkoop Directieplan 2009
6
Gemeente Heusden De gemeente Heusden als inkoper
10 grootste inkooppakketten Uitvoering en aanneming van werken
In 1997 is door een gemeentelijk herindeling de gemeente Heusden Afvalverwerking ontstaan door samenvoeging van de gemeenten Drunen, Heusden en Aanschaf gebouwen en terreinen Vlijmen. Heusden is een middelgrote gemeente met circa 43.000 inwoners Onderwijsgerelateerd en 308 medewerkers. Civieltechnische adviseurs Voor de gemeente Heusden bestaan op dit moment geen actuele spend gegevens. Noodgedwongen wordt daarom volstaan met het noemen van Trajecten reïntegratie de spend gegevens uit 2005. Verzekeringen Het inkoopvolume bij leveranciers bedroeg in het boekjaar 2005 € 29,4 Elektriciteit miljoen (geanalyseerd inkoopvolume). Vervoer leerlingen/gehandicapten Het overzicht met de 10 grootste inkooppakketten wordt hiernaast weergegeven. Deze pakketten vertegenwoordigen een gezamenlijk Uitzendkrachten inkoopvolume van € 16,9 miljoen (57% van het totale inkoopvolume). 10 grootste leveranciers Onder de inkooppakketten worden de 10 grootste leveranciers genoemd. Sturing Afvalverwijd Deze leveranciers hebben een gezamenlijk inkoopvolume van € 11,8 Janssen de Jong Infra miljoen (40% van het totale inkoopvolume). Huijbregts Vlijmen De gemeente Heusden kent alleen de functie inkoopcoördinator. De functies inkoper of contractmanager bestaan niet. Scala De organisatie kent 118 (deel)budgethouders (van de 308 medewerkers) 's-Hertogenbosch afv die binnen hun budget mogen inkopen/bestellen. Schel Schijndel Contractregistratie, -beheer en -management en leveranciersmanagement Woudenberg Ameide bv vinden niet structureel plaats. Het contractbeheer wordt decentraal uitgevoerd en krijgt weinig aandacht. Er is geen zicht op de volledigheid en WML actualiteit van de decentrale ‘contractoverzichten’ en de lopende Essent contracten. Vervoerservice van Driel
€ 5.022.270 € 3.690.802 € 1.823.790 € 1.595.358 € 1.076.183 € 1.072.795 € 681.284 € 654.407
Inkoopvolume (x 1.000 Euro)
€ 632.856 € 629.257
€ 1.920.700 € 1.664.666 € 1.571.808 € 1.449.147 € 1.258.120 € 903.313 € 847.935 € 843.919 € 707.494
Inkoopvolume (x 1.000 Euro)
€ 632.856
Bron: Inkoopdiagnose 2005 (Significant)
7
Bevindingen per proces Deel 1: Strategische processen
8
Strategisch proces 1: Nemen van een besluit over inbesteden en uitbesteden Inhoud van het proces Het maken van een strategische keuze tussen inbesteden (zelf doen) of uitbesteden. Inbesteden betekent dat een organisatie zelf investeert in alle middelen om een bepaalde activiteit uit te voeren. In geval van uitbesteden doet een organisatie afstand van alle middelen (activa, infrastructuur, mensen en competenties), om vervolgens de activiteit door een andere organisatie uit te laten voeren.
Algemene bevindingen In-/uitbestedingsvraagstukken komen niet vaak voor binnen de gemeente Heusden. Er zijn wel enkele concrete voorbeelden genoemd van in-/uitbestedingsvraagstukken die in het verleden hebben gespeeld, waaronder de bewuste afweging om de catering niet uit te besteden. Het team Ontwerpbureau Openbare Ruimte neemt steeds meer de regierol op zich ten aanzien van het ontwerpen en aanleggen van openbare werken; het opstellen van ontwerpen en bestekken wordt daarom steeds meer uitbesteed. In-/uitbestedingsvraagstukken komen doorgaans voort uit een tekort aan interne capaciteit. De besluitvorming over in-/uitbesteden verloopt ad hoc. De besluitvormingsprocessen zijn nauwelijks vastgelegd. Achteraf wordt niet volledig geëvalueerd of het proces van uitbesteding goed is verlopen.
Positieve punten Het team Ontwerpbureau Openbare Ruimte maakt de afweging om bepaalde bestekken te laten opstellen door externe leveranciers op basis van verschillende overwegingen, waaronder de intern beschikbare capaciteit. De gemeente besteedt de begeleiding van complexe inkooptrajecten (waaronder Europese aanbestedingen) bij gebrek aan interne capaciteit uit aan externe adviesbureaus. De gemeente besteedt een klein gedeelte van haar inkoopactiviteiten uit aan inkoopsamenwerkingsverbanden. In het samenwerkingsverband Noord-Oost Brabant worden regelmatig gezamenlijke aanbestedingen uitgevoerd (bijvoorbeeld voor kantoorartikelen, papier). Daarnaast worden af en toe aanbestedingen uitgevoerd in samenwerking met de gemeenten Waalwijk en Loon op Zand (o.a. i.h.k.v. de Wet Inburgering).
Ontwikkelpunten Gezien het inkoopvolume en de samenstelling van het inkoopportfolio zullen in-/uitbestedingsbeslissingen sporadisch voorkomen. Documenteer desalniettemin de gemaakte keuzes in het beslissingsproces van een in-/uitbestedingsvraagstuk zodanig dat deze transparant en reproduceerbaar zijn. Voer een volledige evaluatie uit nadat een besluit is genomen betreffende het doorlopen van een beslissingsproces van een in-/uitbestedingsvraagstuk. Betrek inkoopdeskundigheid bij het besluitvormingsproces, de implementatie en de evaluatie van een in-/uitbestedingsvraagstuk. Neem in de besluitvorming het al dan niet samenwerken met andere organisaties mee en onder welke voorwaarden dit wel of niet gebeurt.
9
Strategisch proces 2: Ontwikkelen van een strategie per inkooppakket Inhoud van het proces Het vaststellen van de behoeften van de organisatie en het formuleren van de bijpassende inkoopstrategie per inkooppakket. Een inkooppakket is een groep producten of diensten met een logische samenhang die gekocht kunnen worden op de leveranciersmarkt. Een inkoopstrategie per inkooppakket is een systematisch plan voor ieder inkooppakket gericht op de realisatie van gedefinieerde korte- en langetermijndoelstellingen.
Algemene bevindingen De inkoop voor de gemeente Heusden vindt decentraal plaats: het zijn de inhoudelijk deskundige medewerkers binnen de teams die inkopen. Zij ‘ontwikkelen’ impliciet en op basis van hun eigen behoefte en hun eigen marktkennis een aanbestedingsstrategie voor een inkooptraject. De inkooptrajecten vinden ad hoc (wanneer de behoefte ontstaat) en per team plaats. Gelijksoortige behoeften over meer afdelingen en/of een langere periode worden niet gezamenlijk geadresseerd; inkooppakketstrategieën worden niet ontwikkeld en er is nauwelijks sprake van raamcontracten. De gemeente heeft in de inkoopdiagnose over 2005 wel gebruik gemaakt van een inkooppakketindeling, maar deze indeling is intern nog niet verder doorgevoerd in het denken rondom inkoop; de gemeente heeft geen inkooppakketten gedefinieerd of toebedeeld aan teams.
Positieve punten De inhoudelijk deskundige medewerkers oriënteren zich op de markt van het in te kopen product en hebben enige kennis van vaardigheden, prestaties en resultaten van leveranciers. Bepaalde inhoudelijk deskundige medewerkers leggen issues en keuzes met betrekking tot de te hanteren aanbestedingsstrategie pro-actief voor aan de inkoopcoördinator: – Het team Ontwerpbureau Openbare Ruimte heeft contact opgenomen met de inkoopcoördinator om de mogelijkheden tot contractbundeling rondom het waterplan/basisplan riolering te bekijken. Ook wordt samen gekeken naar een meerjarenstrategie ten aanzien van het onderhoud van gebouwen.
Ontwikkelpunten Definieer inkooppakketten (maak hierin de teamoverstijgende inkoopbehoeften expliciet) en wijs ieder inkooppakket toe aan één inkooppakketeigenaar op het niveau van teammanager (zie ook OP2). Stel een gemeentebrede inkooppakketstrategie voor de belangrijkste inkooppakketten op (bijvoorbeeld op basis van het inkoopvolume of de mate waarin een pakket kritisch is voor de bedrijfsvoering) en stel deze formeel vast. Betrek bij het opstellen van een strategie meerdere disciplines uit de gemeente zoals inkoop, juridisch, financieel, et cetera. De inkooppakketstrategie is dé ingang om de rechtmatigheid te borgen. Evalueer periodiek in hoeverre de in de inkooppakketstrategieën opgenomen doelstellingen worden/zijn behaald en rapporteer hierover.
10
Strategisch proces 3: Optimaliseren van het leveranciersbestand Inhoud van het proces Optimalisatie van het leveranciersbestand is het proces om het juiste aantal, meest geschikte leveranciers voor de organisatie vast te stellen en er zorg voor te dragen dat het bestand actueel is. Het continue proces van identificeren en ontwikkelen van relaties op het juiste niveau met leveranciers speelt een belangrijke rol bij de realisatie van de inkoopvoordelen, die een professioneel inkoopproces met zich meebrengt. Optimaal wordt dit proces gestuurd vanuit de inkooppakketstrategie.
Algemene bevindingen Alle inkopende medewerkers zijn zelf verantwoordelijk voor het onderhouden van hun marktkennis. Voor het up-to-date houden van deze kennis wordt geen gebruik gemaakt van marktconsultaties. De inkopende medewerkers zijn ook zelf verantwoordelijk voor het selecteren van leveranciers en het onderhouden van de contacten met hen. Ieder onderhoudt deze contacten op een eigen wijze. Er bestaan geen gemeentebrede werkwijzen om leveranciers te beoordelen en aan te sturen. Op teamniveau vindt in zeer beperkte mate optimalisatie van het leveranciersbestand plaats: bij nieuwe inkooptrajecten worden veelal dezelfde leveranciers (waar goede ervaringen mee zijn opgedaan) benaderd. Ad hoc wordt gezocht naar potentiële nieuwe leveranciers om te betrekken in offertetrajecten.
Positieve punten De gemeente Heusden beschikt, als onderdeel van het Handboek Inkoop, over uitgeschreven procedures met betrekking tot het selecteren van leveranciers; hierin zijn de te doorlopen stappen procesmatig (niet de fundamentele keuzes) uitgewerkt. Bij Europese aanbestedingen wordt externe expertise aangewend (ingehuurd of in samenwerking met andere gemeenten). Het team Ontwerpbureau Openbare Ruimte hanteert een eenvoudig leveranciersmetingsysteem. Op basis van de uitkomsten worden leveranciers anders behandeld bij nieuwe inkooptrajecten.
Ontwikkelpunten Stel voorafgaand aan een aanbesteding een beknopt Plan van Aanpak op. Benoem hierin niet alleen de projectmatige aspecten (activiteiten, tijdspaden, rolverdeling, et cetera), maar ook de fundamentele keuzes ten aanzien van de inkoopstrategie (type procedure, eventuele percelen, omgang met interne en externe samenwerking, contractvorm, aantal leveranciers, et cetera). Besteed expliciet aandacht aan de gemeentebrede implementatie van afgesloten contracten met een teamoverstijgende reikwijdte. Ondersteun de implementatie zoveel mogelijk vanuit de inkoopcoördinator met tools en templates (draaiboek, checklists, et cetera).
11
Strategisch proces 4: Ontwikkelen en managen van de leveranciersrelatie Inhoud van het proces Het is noodzakelijk om leveranciers in categorieën in te delen, zoals strategisch en niet-strategisch, om de aandacht met name te kunnen richten op de belangrijkste leveranciers, om de juiste prioriteiten te stellen en om iedere leverancier te managen naar mate van zijn belang voor de organisatie. De aandacht in dit proces ligt op het ontwikkelen, managen en optimaliseren van de relaties met de strategische leveranciers op basis van een zakelijke en transparante aanpak.
Algemene bevindingen Contractregistratie, -beheer en -management en leveranciersmanagement vinden niet structureel plaats. Het contractbeheer wordt decentraal uitgevoerd en krijgt weinig aandacht. Er is geen zicht op de volledigheid en actualiteit van de decentrale ‘contractoverzichten’ en de lopende contracten. Elke inkopende medewerker ontwikkelt eigen leveranciersrelaties op basis van het product en de markt. Deze zijn niet vormgegeven vanuit een gemeentebreed beleid. Over het algemeen worden de contactmomenten tussen leveranciers en de gemeente bepaald door de leverancier of naar aanleiding van problemen. Dit gebeurt niet op basis van een structureel beleid.
Positieve punten Inkopende medewerkers geven enige aandacht aan het ontwikkelen van leveranciersrelaties en daar waar nodig het verbeteren van leveranciersprestaties (meestal naar aanleiding van incidenten – zoals vanuit het team Informatievoorziening richting de leverancier van het draadloos netwerk). De gemeente onderzoekt de mogelijkheid om het informatiesysteem Planon te gebruiken voor het registreren van alle contracten en andere afspraken met externe leveranciers.
Ontwikkelpunten Veranker contract- en leveranciersmanagement in de organisatie. Inventariseer hiertoe gemeentebreed (de looptijd van) alle lopende contracten en registreer deze in een centrale database (wanneer lopen contracten af, wanneer worden contracten verlengd, et cetera). Zorg aanvullend voor centrale registratie en beheer van alle nieuwe contracten. Werk in lijn met het inkoopbeleid voor de belangrijkste categorie(ën) leveranciers uit hoe gemeente Heusden met deze leveranciers wenst om te gaan (samenwerking, kosten reductie, risicomanagement of anders). Zorg voor regelmatige overlegmomenten met belangrijke leveranciers, ook buiten de sfeer van incidenten.
12
Strategisch proces 5: Optimaliseren van product-/procesinnovatie en -ontwikkeling Inhoud van het proces Het vinden van een juiste wijze om kennis in de markt optimaal te benutten om de eigen producten en processen te innoveren en te ontwikkelen. Het is van belang dat een leverancier op de juiste wijze en op het juiste tijdstip betrokken wordt in product-/procesinnovatie.
Algemene bevindingen Dit proces is (nagenoeg) niet van toepassing voor de gemeente Heusden. Het team Ontwerpbureau Openbare Ruimte doet ervaring op met het op een innovatieve manier in de markt zetten van contracten. Zo is de openbare verlichting als een Design & Construct contract in de markt gezet en wordt het Centrumplan Vlijmen met behulp van een concurrentiegerichte dialoog aanbesteed. Voor dit laatste traject wordt extern advies ingeschakeld.
Positieve punten Niet van toepassing.
Ontwikkelpunten Ervaringen van andere gemeenten op het gebied van meerjaren contracten onderhoud of D&C contracten kunnen wellicht helpen bij eventuele aanbestedingen in de toekomst.
13
Strategisch proces 6: Integratie van leveranciers in het orderrealisatieproces Inhoud van het proces Het integreren van leveranciers in het orderrealisatieproces bevat de reeks strategieën en activiteiten die ten grondslag liggen aan het simplificeren, standaardiseren en synchroniseren van de operationele processen van de organisatie met als doel om de snelheid, ondersteuning, service en/of klanttevredenheid te vergroten, de logistieke kosten te verlagen, et cetera.
Algemene bevindingen Er is een mandaatregeling: de organisatie kent 118 (deel)budgethouders (van de 308 medewerkers) die binnen hun budget mogen inkopen/bestellen. De procuratieregeling voorziet in het laten ondertekenen van alle inkoopopdrachten (opdrachtbrieven) boven € 25.000,- door de teammanager Kwaliteit & Control. Niet alle verplichtingen worden vooraf vastgelegd. In sommige gevallen worden verplichtingen pas vastgelegd wanneer de factuur al ontvangen is. De controle op het vastleggen van de verplichtingen vindt niet plaats. Het factuurafhandelingsproces wordt afgedwongen door het ondersteunende informatiesysteem: alle facturen worden ingescand en digitaal naar de gemandateerden gestuurd voor akkoord. Er wordt door hen gecontroleerd of de leveranciers factureren wat ook daadwerkelijk is geleverd en afgesproken (de prestatieverklaring). Leveranciers worden nauwelijks betrokken in het orderrealisatieproces.
Positieve punten De factuurafhandeling verloopt gestructureerd en wordt ondersteund met specifieke workflowmanagementsoftware.
Ontwikkelpunten Betrek belangrijke leveranciers verder in het optimaliseren van het bestelproces door bijvoorbeeld voorraadniveaus, besteltijden en doorlooptijden verder te verminderen en het interne administratieve proces te optimaliseren. Dit past binnen de verdere ontwikkeling van het leveranciersmanagement. Breng het aantal budgethouders terug zodat versnippering wordt tegengegaan en het coördineren van inkoop wordt vergemakkelijkt.
14
S t r a t e g i s c h p r o c e s 7 : Verbeteren van de leveranciersprestaties en het bewaken en vergroten van de kwaliteit Inhoud van het proces Het proces van het verbeteren van leveranciersprestaties en het bewaken/vergroten van kwaliteit kijkt naar de reactieve en pro-actieve (strategische) activiteiten van de koper en richt zich daarbij op de identificatie van verbeteringsmogelijkheden en het faciliteren van prestatieverbetering van de leveranciers in de meest brede zin.
Algemene bevindingen Slechts in enkele contracten met leveranciers (bijvoorbeeld schoonmaak) zijn concrete kritische prestatie-indicatoren afgesproken aan de hand waarvan de prestaties van de leveranciers worden gemeten. Er worden geen structurele metingen van leveranciers gedaan. Ondermaatse prestaties worden pas geconstateerd wanneer ze tot problemen leiden. Ervaringen met leveranciers worden niet structureel teruggekoppeld aan de leveranciers. De ervaringen worden intern ook niet vastgelegd. Er is geen formele klachtenprocedure opgesteld die periodiek wordt geëvalueerd.
Positieve punten Het team Ontwerpbureau Openbare Ruimte heeft in het kader van het eigen leveranciersmetingsysteem evaluatieformulieren ontwikkeld voor het door de opzichters laten beoordelen van de leveranciers (aannemers en ingenieursdiensten). Het team Organisatie Ondersteuning laat de prestaties van de schoonmaakleverancier meten door een extern ingeschakelde controleur.
Ontwikkelpunten Werk aan een gemeentebreed leveranciersmetingssysteem, uitgebreid met een eenvoudig leverancierskwalificatiesysteem. Meet hierin periodiek de prestaties van de belangrijke leveranciers aan de hand van afgesproken en vastgelegde prestatie-indicatoren en leg de resultaten, zodanig dat deze informatie breed beschikbaar is binnen de gemeente. Stel een standaardset prestatie-indicatoren op, waaruit per leverancier een selectie kan worden gemaakt. Gebruik de resultaten van de prestatiemetingen eventueel als prikkel binnen nieuwe (raam)overeenkomsten (penalty- of bij voorkeur een bonussysteem) of – voor onderhandse aanbestedingen – als informatiebron voor het selecteren van uit te nodigen gegadigden.
15
Strategisch proces 8: Strategisch kostenmanagement Inhoud van het proces Strategisch kostenmanagement is het proces dat leidt tot activiteiten van inkoper/leverancier om kosten en hun veroorzakers te identificeren en te prioriteren en vervolgens verbeteringsstrategieën op te stellen die impact hebben op zowel kosten als kostenveroorzakers. Het doel is om hiermee kostenreductie en/of zelfs eliminatie van kosten te bereiken door de gehele waardeketen.
Algemene bevindingen De gemeente koopt meestal niet expliciet in op basis van Total Cost of Ownership (TCO), maar impliciet wordt TCO soms wel gehanteerd. Dit is echter persoonsafhankelijk. Een financieel consulent kan ingeschakeld worden bij het opstellen van een aanvraag voor budgetten en kredieten richting het college. Deze besteedt onder andere aandacht aan de mogelijke financieringsvormen.
Positieve punten Er zijn enkele concrete voorbeelden van het toepassen van de TCO gedachte genoemd.
Ontwikkelpunten Overweeg het gebruiken van een simpele checklist met mogelijke, veelvoorkomende kostencomponenten waarop gestuurd kan worden vanuit de TCO-benadering.
16
Bevindingen per proces Deel 2: Ondersteunende processen
17
Ondersteunend proces 1: Vaststellen van plannen en beleid voor inkoop Inhoud van het proces Het inkoopbeleid is een vertaling van het algemeen beleid naar inkoop. Het zijn de uitgangspunten met betrekking tot inkoop, die door de organisatie zijn vastgesteld en die door de medewerkers in al hun beslissingen (voor zover relevant) worden meegenomen. Het inkoopbeleid wordt vertaald in inkoopplannen. Deze plannen zijn een verzameling activiteiten die gericht zijn op het realiseren van het inkoopbeleid. Zo zijn in een inkoopplan o.a. de taken, verantwoordelijkheden en het inkoopbudget opgenomen, naast natuurlijk het tijdspad waar het plan betrekking op heeft.
Algemene bevindingen De gemeente Heusden heeft een gemeentebreed inkoopbeleid uit 2003 dat destijds door het College van B&W is vastgesteld. Het valt op dat onderwerpen zoals inkoopsamenwerking, lokale leveranciers, de positie van WML en (in mindere mate) rechtmatigheid in het beleid niet de aandacht krijgen die je zou verwachten. Het inkoopbeleid lijkt hiermee niet in lijn te zijn met de organisatiedoelstellingen. Er is geen inkoop(actie)plan aanwezig. De belangrijkste activiteiten en (verbeter)projecten voor de komende periode zijn niet vastgelegd. De gemeente Heusden beschikt niet over een aanbestedingskalender. Hierdoor is er beperkt inzicht in (decentrale) inkooptrajecten.
Positieve punten In het verleden zijn voor de grote teams binnen de gemeente Heusden (de vier grootste teams zijn verantwoordelijk voor het grootste deel van het inkoopvolume) inkoop(actie)plannen opgesteld door de voormalige inkoopcoördinator. Deze inkoop(actie)plannen worden momenteel niet meer gevolgd. De nieuwe inkoopcoördinator heeft het initiatief genomen dit weer op te pakken. De tabellen met drempelbedragen voor de verschillende aanbestedingsprocedures voor leveringen/diensten en werken zijn vrij goed bekend.
Ontwikkelpunten Werk verder aan het herijken van een gemeentebreed inkoopbeleid. Betrek bij dit proces in ieder geval de belangrijkste teams en zorg dat het inkoopbeleid in lijn komt met de organisatiedoelstellingen. Besteed hierin aandacht aan voor de organisatie en politiek relevante issues zoals inkoopsamenwerking, rechtmatigheid, duurzaamheid en het stimuleren van de lokale economie. Laat het College van B&W ook ditmaal het beleid vaststellen. Stel een gemeentebreed inkoop(actie)plan en aanbestedingskalender op met de belangrijkste projecten en activiteiten voor de komende 2 jaar. Werk deze concreet uit in termen van prioriteiten, planning en de inzet van mensen en middelen. Laat het inkoop(actie)plan formeel vaststellen en rapporteer regelmatig over de voortgang.
NB. Het overzicht van de belangrijkste ontwikkelpunten in deze rapportage biedt een aanzet tot het opstellen van een inkoop(actie)plan. 18
Ondersteunend proces 2: Inrichting van de inkooporganisatie Inhoud van het proces Dit ondersteunende proces kijkt met name naar de inrichtingsaspecten van een inkooporganisatie en de samenwerkingsvormen met andere disciplines, opdat de doelstellingen van de organisatie en de daarvan afgeleide inkoopdoelstellingen maximaal worden gerealiseerd. Drie aspecten worden in het bijzonder behandeld in dit proces: (1) de al of niet strategische rol van inkoop in de organisatie, (2) de betrokkenheid van multidisciplinaire teams bij de leveranciersselectie, -integratie, -evaluatie en –verbetering en (3) of de inkooporganisatie en – structuur in lijn zijn met het beleid en de doelstellingen van de organisatie.
Algemene bevindingen De gemeente Heusden kent formeel een gecoördineerde inkoopfunctie. Inkoopactiviteiten worden sterk decentraal uitgevoerd, mede vanwege de ver doorgevoerde mandatering. Er is in de praktijk is momenteel weinig sprake van coördinatie. Het besturingsmodel (gecoördineerde inkoopfunctie) is niet gedetailleerd uitgewerkt, waardoor er binnen de organisatie verschillende opvattingen bestaan over de rol die de inkoopcoördinator zou moeten vervullen (uitvoerend, ondersteunend, controlerend). De (deel)budgethouders hebben ieder hun eigen inkoopverantwoordelijkheid en vervullen hiermee zowel de strategisch, tactische als operationele rol. Functiescheiding is niet voldoende geborgd.
Positieve punten De teammanager Kwaliteit & Control tekent in principe alle opdrachtbrieven (gunning) boven de € 25.000,-. Hij controleert dan (weliswaar achteraf) of voor deze opdracht een startformulier is ingevuld. Op deze manier wordt het invullen van startformulieren en het vragen van advies aan de inkoopcoördinator stapsgewijs een gewoonte. De inkoopcoördinator gaat binnenkort de belangrijkste inkoopteams langs in het kader van een ‘inkooptraining’. Deze training is vooral bedoeld om de beginselen van en kaders/afspraken rondom inkoop (nogmaals) uit te dragen. Hiermee wordt de aandacht gegeven aan de communicatiebehoefte vanuit de teams. De gemeente werkt voor tactische inkoopactiviteiten soms samen met andere gemeenten. Dit kan een efficiënte manier zijn om doel- en rechtmatig in te kopen.
Ontwikkelpunten Ontwikkel, als onderdeel van het inkoopbeleid en het inkoop(actie)plan, een gedetailleerd besturingsmodel voor de inkoopfunctie. Beschrijf hierin hoe de verantwoordelijkheden voor de kaderstellende, uitvoerende en controlerende inkoopprocessen in de organisatie worden belegd. Werk in dit kader minimaal de rol, taken en bevoegdheden van de inkoopcoördinator uit (in relatie tot de (deel)budgethouders). Start zo snel mogelijk met het ontwikkelen van een inkoopcontrolfunctie die structureel spend gegevens en overige managementformatie kan opleveren. Beleg met behulp van de spend gegevens voor de belangrijkste inkooppakketten het pakketeigenaarschap en maak expliciet wat dit betekent op het gebied van strategievorming, aanbesteding en leveranciers- en contractmanagement (zie ook SP2). 19
Ondersteunend proces 3: Ontwikkelen van inkoopprocedures Inhoud van het proces Met de basisbeginselen voor de publieke sector als fundament (non-discriminatoir, objectief en transparant) is het belangrijk dat er procedures worden geformuleerd om de inkoop van organisaties optimaal (efficiënt en effectief) in te richten. De procedures dienen aan te sluiten op de procedures van andere organisatieonderdelen ter voorkoming van suboptimalisatie.
Algemene bevindingen Het Handboek Inkoop (Katernen 3 en 4) bevat de nodige inkoopprocedures en enkele standaarddocumenten. De documenten zijn wel enigszins verouderd en ze worden niet of niet consequent gebruikt. Denk hierbij aan de drie verschillende versies van de Algemene Inkoopvoorwaarden die nu worden gehanteerd. De gesprekspartners geven aan dat integriteit bij inkopen nu een zwakke plek bij de gemeente Heusden zou kunnen zijn. Omdat er geen transparantie is en er geen periodieke controles plaatsvinden op naleving van integriteitprincipes, blijft er een voedingsbodem bestaan voor geruchten over niet-integer gedrag. Verplichtingen aanmaken is eerder uitzondering dan gewoonte. Het aanmaken van een verplichting wordt vaak pas gedaan nadat de factuur is ontvangen. Er bestaan geen Administratieve Organisatie processen voor het functiegebied Inkoop.
Positieve punten Er zijn inkoopprocedures en enkele standaarddocumenten (bijvoorbeeld gunnings- en afwijzingsbrieven) aanwezig. Een juridisch medewerker van de gemeente Heusden is nu bezig met het herschrijven van de Algemene Inkoopvoorwaarden. De huidige versies (Leveringen, Diensten en Leveringen / Diensten) zorgen regelmatig voor lastige discussies met leveranciers, vooral ten aanzien van de aansprakelijkheid.
Ontwikkelpunten Ontwikkel meer standaarddocumenten en procedures die inkopende medewerkers verder ondersteunen bij het inkoopproces en die helpen om inkoopprocessen uniformer en consistenter te laten uitvoeren. Om dit te ondersteunen kunnen de procedures als doorklikschema’s op intranet worden geplaatst. Werk de procedures uit tot AO-processen. Alleen dan kan gericht en objectief toezicht worden gehouden op de naleving. Overweeg om met behulp van specifieke managementinformatie / rapportage transparantie te bieden op aspecten waar risico’s op nietinteger gedrag bestaan. Denk hierbij aan de voorselectie van leveranciers bij meervoudige onderhandse aanbestedingen.
20
Ondersteunend proces 4: Prestatie-indicatoren voor Inkoop Inhoud van het proces Inkoopprestatiemetingen leggen de focus op het behalen van een maximaal resultaat in relatie tot de gestelde doelen. Dit geldt zowel voor interne inkoop als op leveranciersrelatie- en inkoopportfoliogebied. Adequate metingen resulteren in realistische verwachtingen van activiteiten en bieden de mogelijkheid tot corrigerende maatregelen of bijstellingen van doelstellingen. De gegevens voor de metingen kunnen verkregen worden met bijvoorbeeld de hulp van controllers, de financiële afdeling of uit de reguliere managementrapportagecyclus.
Algemene bevindingen De gemeente Heusden beschikt niet over actuele spend gegegevens en heeft dientengevolge weinig zicht op de financiële omvang van haar inkoopstromen. Als gevolg hiervan is nagenoeg geen managementinformatie beschikbaar over inkoop. Dit maakt controle op het registreren en naleven van contracten nagenoeg onmogelijk en bemoeilijkt het toezicht in het kader van de Europese Richtlijnen (aanbestedingsplicht). Het is nu niet bekend of de gemeente Heusden rechtmatigheidsrisico’s loopt. De gemeente Heusden heeft geen prestatie-indicatoren benoemd voor de inkoopfunctie.
Positieve punten Het gebrek aan managementinformatie op het gebied van inkoop wordt breed onderkend. Vanuit de doelstelling ‘Grip krijgen en houden’ (Directievoorstel 2009) lijkt de nut en noodzaak van managementinformatie aan terrein te winnen. Er moet nu draagvlak zijn voor een initiatief om meer aandacht te besteden aan inkoopmanagementinformatie. In het verleden is een initiatief ontplooid om de inkooppakketindeling te koppelen aan de kostensoortenstructuur in het financiële systeem Coda.
Ontwikkelpunten Concretiseer de algemene doelstelling in het inkoopbeleid tot SMART doelstellingen en prestatie-indicatoren voor de inkoopfunctie van de gemeente Heusden (wat willen we bereiken en hoe meten we dit?). Zorg ervoor dat de te meten prestatie-indicatoren zichtbaar zijn voor en gecommuniceerd worden aan de gehele organisatie, inclusief het College van B&W en de Gemeenteraad, waarbij de inkoopprestaties waar nodig worden vertaald in concrete verbetermaatregelen voor de inkoopfunctie.
21
Ondersteunend proces 5: Informatietechnologie voor Inkoop Inhoud van het proces Het ontwikkelen, implementeren en gebruiken van ondersteunende informatiesystemen en informatietechnologie zijn belangrijk voor een goede beheersing van de waardeketen. Volledig geïntegreerde systemen slaan bruggen tussen opeenvolgende schakels in de waardeketen en zijn de basis voor het verbeteren en het ontwikkelen van producten en diensten.
Algemene bevindingen Bij de gemeente Heusden wordt informatietechnologie nauwelijks gebruikt om het inkoopproces te ondersteunen.
Positieve punten Een voorbeeld van het gebruik van informatietechnologie voor Inkoop is het uitvoeren van een e-auctions voor de Europese aanbestedingen Kantoorartikelen en Energie (Inkoopsamenwerking Noord-Oost Brabant). De gemeente Heusden maakt gebruik van informatietechnologie voor het factuurverwerkingsproces.
Ontwikkelpunten Overweeg een uitbreiding van de informatiesystemen voor inkoop (op termijn) die past binnen de ambities van de gemeente Heusden. Denk hierbij aan een systeem voor contractregistratie. In een later stadium kan men ook denken aan systemen voor digitale inkoopdossiers, inkoopprestatiemeting en kennismanagement.
22
Ondersteunend proces 6: HRM voor Inkoop Inhoud van het proces Bij Human Resource Management wordt het proces beschreven van de identificatie van de noodzakelijke competenties voor de realisatie van de organisatie- en inkoopdoelstellingen tot en met de implementatie er van. Aspecten als training, werving & selectie, integriteit en kennismanagement zijn geïntegreerd in dit ondersteunende proces.
Algemene bevindingen De gemeente Heusden kent alleen de functie inkoopcoördinator. De functies inkoper of contractmanager bestaan niet. Binnen de gemeente Heusden zijn er geen functieprofielen op het gebied van inkoop aanwezig (ook niet voor de inkoopcoördinator). De medewerkers die verantwoordelijk zijn voor de inkoop bij de afdelingen doen dit als onderdeel van hun eigen functie.
Positieve punten Er wordt een begin gemaakt met het opstellen van Persoonlijke Ontwikkelplannen (POP). Op basis hiervan wordt ook de opleidingsbehoefte geïdentificeerd.
Ontwikkelpunten Maak expliciet wie zich binnen de organisatie met inkoop bezighoudt en zorg ervoor dat dit bekend is. Neem de inkooptaken en verantwoordelijkheden op in de functiebeschrijvingen van de medewerkers die verantwoordelijk zijn voor de inkoop van hun afdeling. Stel het functieprofiel van de inkoopcoördinator op en zorg ervoor dat de taken en verantwoordelijkheden uit het functieprofiel intern worden gecommuniceerd. Verzorg vanuit de inkoopcoördinatorfunctie informatie en kennisoverdracht richting de “inkopers”.
23
BIJLAGEN MSU+ scores Strategische processen: een overzicht Ondersteunende processen: een overzicht
24
Benchmark MSU+ scores Proces
Gemeente Heusden
Gemeente in Gemeente in Gemeente in Zuid-Limburg Noord-Brabant Twente
Gemeente in Gemeente in Gelderland Zuid-Holland
SP1. Nemen van een besluit over inbesteden en uitbesteden
1
1
1
1
1
1
SP2. Ontwikkelen van een strategie per inkooppakket
1
1
1
1
1
1
SP3. Optimaliseren van het leveranciersbestand
1
1
1
1
1
1
SP4. Ontwikkelen en managen van de leveranciersrelatie
1
1
1
1
1
1
SP5. Optimaliseren van product/proces innovatie en –ontwikkeling
1
1
1
1
1
1
SP6. Integreren van leveranciers in het orderrealisatieproces
1
1
1
1
1
1
SP7. Verbeteren leveranciersprestaties en bewaken van kwaliteit
1
1
1
3
1
1
SP8. Strategisch kostenmanagement
1
1
1
1
1
3
OP1. Vaststellen van plannen en beleid voor inkoop
1
1
1
1
1
1
OP2. Inrichting van de inkooporganisatie
1
1
1
2
1
1
OP3. Ontwikkelen van inkoopprocedures
1
1
1
1
1
1
OP4. Prestatie-indicatoren voor inkoop
1
1
1
1
1
1
OP5. Informatietechnologie voor inkoop
1
1
1
1
1
1
OP6. HRM voor inkoop
1
1
1
1
1
1
25
S t r a t e g i s c h e p Huidige r o cscore essen: een overzicht
SP1: Nemen van een besluit over inbesteden (zelf doen) of uitbesteden SP8: Strategisch Kosten Management
SP2: Ontwikkelen van een strategie per inkooppakket
10 8 6 4 2 0
SP7: Het verbeteren van leveranciersprestaties en het bewaken en vergroten van kwaliteit
SP3: Optimaliseren van het leveranciersbestand
=
SP6: Integreren van leveranciers in het order realisatie proces
SP4: Ontwikkelen en managen van de leveranciersrelatie
SP5: Optimaliseren van product / proces innovatie en ontwikkeling
26
Ondersteunende processen: een overzicht
OP1: Vaststellen van plannen en beleid voor inkoop 10 8 6 OP6: Human Resource Management OP2: Inrichting van de inkooporganisatie 4 2 0 OP5: Informatie Technologie voor inkoop
OP3: Ontwikkelen van inkoopprocedures
OP4: Prestatie indicatoren voor inkoop
27
