Grip op wonen Rekenkameronderzoek naar prestatieafspraken tussen gemeente en corporaties in periode 2005 t/m 2011
Onderzoeksrapport 6 december 2012
Datum:
6 december 2012
Zaaknummer:
2012-04-01984
Kenmerk:
2013.0.004.062
Inhoudsopgave 1
Inleiding op het onderzoek .................................................................................................1 1.1
Aanleiding voor dit rekenkameronderzoek......................................................................1
1.2
Focus van het onderzoek.............................................................................................2
1.3
Leeswijzer.................................................................................................................2
2
Volkshuisvesting en beleid in Arnhem ..................................................................................3 2.1
Inleiding ...................................................................................................................3
2.2
Kenmerken Arnhemse woningvoorraad..........................................................................3
2.3
Het corporatiestelsel en volkshuisvesting .......................................................................4
2.4
Wet- en regelgeving ...................................................................................................8
2.5
Overzicht Arnhems woonbeleid .................................................................................. 10
2.6
Rol van de raad ....................................................................................................... 12
2.7
Resumé Volkshuisvesting en beleid ............................................................................. 15
3
Prestatieafspraken Partnership 1 en 2 ................................................................................ 17 3.1
Inleiding ................................................................................................................. 17
3.2
Totstandkoming eerste en tweede Partnership.............................................................. 18
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
3.8
3.9
3.2.1
Totstandkoming eerste Partnership ...................................................................... 18
3.2.2
Totstandkoming tweede Partnership..................................................................... 19
Prestatieafspraken over nieuwbouw ............................................................................ 21 3.3.1
Inhoud van de prestatieafspraken over nieuwbouw ................................................ 21
3.3.2
Realisatie van de prestatieafspraken over Nieuwbouw............................................. 22
Prestatieafspraken over variatie & keuze ..................................................................... 25 3.4.1
Inhoud van de prestatieafspraken over variatie en keuze ........................................ 25
3.4.2
Realisatie van de prestatieafspraken over Variatie & keuze ...................................... 27
Prestatieafspraken over wonen, welzijn & zorg ............................................................. 29 3.5.1
Inhoud van prestatieafspraken over wonen, welzijn & zorg ...................................... 29
3.5.2
Realisatie van prestatieafspraken over wonen, welzijn & zorg .................................. 30
Prestatieafspraken over sociaal investeren ................................................................... 32 3.6.1
Inhoud van prestatieafspraken over sociaal investeren ........................................... 32
3.6.2
Realisatie prestatieafspraken 2005 -2010 ............................................................. 33
Prestatieafspraken over Duurzaam Wonen ................................................................... 34 3.7.1
Inhoud van prestatieafspraken over duurzaam wonen ............................................ 34
3.7.2
Realisatie prestatieafspraken Duurzaam wonen...................................................... 34
Prestatieafspraken over monitoring............................................................................. 36 3.8.1
Afspraken over monitoring.................................................................................. 36
3.8.2
Monitoring in de praktijk .................................................................................... 37
Resumé Partnership 1 en 2........................................................................................ 39
4
Gemeentelijke regie en samenwerking ............................................................................... 41 4.1
Inleiding ................................................................................................................. 41
4.2
Invulling regierol...................................................................................................... 41
4.3
Publieke verantwoording ........................................................................................... 43
4.4
Samenwerking tussen gemeente en corporaties............................................................ 44
4.5
Resumé regie en samenwerking ................................................................................. 46 Bijlage I Geraadpleegde documentatie ........................................................................ 49 Bijlage II Onderzoeksaanpak ..................................................................................... 51 Bijlage III Overzicht beleid ........................................................................................ 55
1
Inleiding op het onderzoek
1.1
Aanleiding voor dit rekenkameronderzoek ONDERZOEKSPROGRAMMA REKENKAMER 2012 -2013 In het onderzoeksprogramma 2012-2013 heeft de Rekenkamer aangegeven dat zij in haar onderzoeken bijzondere aandacht zal besteden aan de ‘tweedeling in de stad’ en de ‘regierol’ van de gemeente Arnhem. In dit onderzoeksrapport zal worden stilgestaan bij de invulling van de Arnhemse regierol in het lokale woonbeleid, waarbij de focus ligt op de volkshuisvesting. In het bestuurlijk rapport waarin de conclusies en aanbevelingen zijn opgenomen, zullen we de onderzoeksbevindingen koppelen aan de aanpak van de tweedeling in de stad.
WONEN ALS ONDERZOEKSONDERWERP Wonen is een onderwerp dat iedere Arnhemmer aangaat; van arm tot rijk, van jong tot oud, van Arnhem-Noord tot Arnhem-Zuid. De gemeente Arnhem geeft aan dat ze een regierol heeft in het lokale woonbeleid (Arnhemse Woonvisie 2015, p.31). De gemeente is voor de realisering van haar woonbeleid, voor een deel afhankelijk van de prestaties van andere partijen. De woningcorporaties zijn een van de belangrijkste partners van de gemeente, omdat zij samen ruim een derde van de Arnhemse woningvoorraad in bezit hebben. Het gaat vooral om sociale huurwoningen. Sociale huurwoningen zijn bedoeld voor mensen met een relatief laag inkomen en voor bijzondere doelgroepen zoals studenten, gehandicapten en ouderen met een zorgvraag. Corporaties hebben een wettelijke taak op het gebied van de volkshuisvesting. Zij dienen daarbij het gemeentelijke volkshuisvestingsbeleid ‘in acht te nemen’. Sinds de jaren negentig van de vorige eeuw zijn woningcorporaties zelfstandige organisaties, die formeel los staan van de (gemeentelijke) overheid. Het is voor de gemeente Arnhem binnen de huidige wettelijke kaders niet mogelijk, om rechtstreeks in te grijpen op de bedrijfsvoering en beleid van woningcorporaties. In die situatie waarin de gemeente ‘stuurt op afstand’ moet de introductie en invulling van de regierol worden begrepen. Net zoals in vele andere gemeenten, heeft de gemeente Arnhem ervoor gekozen om de samenwerking met de corporaties vast te leggen in een aantal prestatieafspraken. In Arnhem wordt gesproken van een Partnership tussen gemeente en corporaties. Het eerste Partnership liep van 2005 tot en met 2009, het tweede loopt van 2011 tot en met 2015. De Rekenkamer heeft onderzocht welke afspraken zijn gemaakt in de Partnerships, in welke mate afspraken zijn gehaald en hoe de gemeente haar regierol ingevuld heeft.
1
1.2
Focus van het onderzoek Dit rekenkameronderzoek spitst zich toe op de prestatieafspraken die de gemeente Arnhem en de gezamenlijke woningcorporaties hebben gemaakt in de periode 2005 tot en met 2011. De centrale onderzoeksvraag (hoofdvraag) luidt: Welke prestatieafspraken zijn gemaakt binnen het Partnership tussen corporaties en de gemeente Arnhem over de periode 2005 tot en met 2011, in hoeverre zijn de afspraken gerealiseerd, welke verklaringen zijn er voor positieve of negatieve afwijkingen ten opzichte van de gemaakte afspraken en in welke mate is sprake van een doeltreffende gemeentelijke regievoering?
Om de benodigde informatie te verzamelen om de hoofdvraag te kunnen beantwoorden, hebben we het feitenonderzoek opgedeeld in zes onderzoeksvragen:
1.
Welke visie en beleid heeft de gemeente Arnhem op de rol van de corporaties in het Arnhemse woonbeleid, is de visie en/of beleid veranderd gedurende de periode 2005 t/m 2011 (zo ja, hoe en waarom) en is er voldoende draagvlak voor die gemeentelijke visie en het beleid bij de corporaties?
2.
Hoe is het voorbereidingsproces op de prestatieafspraken in beide Partnerships verlopen, welke afspraken zijn uiteindelijk vastgelegd en waarom, en hoe zijn de afspraken in de praktijk ingevuld?
3.
Welke prestaties zijn in de onderzoeksperiode gerealiseerd en welke verklaringen zijn te geven voor eventuele afwijkingen tussen afgesproken en gerealiseerde prestaties?
4.
Hoe vult de gemeente haar regierol in ten opzichte van de corporaties, en in welke mate is sprake van effectieve regievoering door de gemeente Arnhem?
5.
Welke sturingsmogelijkheden heeft de gemeenteraad binnen het gemeentelijke woonbeleid, en welke daarvan zijn ingezet in relatie tot de prestatieafspraken met de corporaties?
6.
Welke sterke en zwakke kanten heeft de huidige vorm van samenwerking tussen gemeente en corporaties?
1.3
Leeswijzer Na dit inleidende hoofdstuk volgen er drie inhoudelijke hoofdstukken. In hoofdstuk 2 ‘Volkshuisvesting en beleid in Arnhem’ wordt een toelichting gegeven op de bestuurlijke context waarbinnen de prestatieafspraken zijn gemaakt. We staan stil bij enkele kenmerken van de Arnhemse woningmarkt, de (Arnhemse) corporatiesector en het gemeentelijke woonbeleid inclusief de rol van de gemeenteraad. In hoofdstuk 3 ‘Partnership 1 en 2’ gaan we in op de inhoud van de prestatieafspraken tussen de gemeente en de (grootste) corporaties in Arnhem, de onderbouwing en meetbaarheid van de afspraken en de resultaten van het eerste Partnership dat inmiddels is afgerond. In hoofdstuk 4 ‘Gemeentelijke regie en samenwerking’ komen aan de orde: de feitelijke invulling van de gemeentelijke regierol, de publieke verantwoording en de onderlinge samenwerking.
2
2
Volkshuisvesting en beleid in Arnhem
2.1
Inleiding In dit hoofdstuk geven we een introductie op de volkshuisvesting in Arnhem door stil te staan bij enkele kenmerken van de Arnhemse woningvoorraad, de wettelijke regels voor corporaties en het Arnhemse woonbeleid inclusief de rol van de gemeenteraad.
2.2
Kenmerken Arnhemse woningvoorraad VERDELING ARNHEMSE WONINGVOORRAAD Per april 2012 waren er 149.387 mensen ingeschreven in de Arnhemse gemeentelijke basisadministratie (GBA). Eind 2012 bleek dat de stad voor het eerst de grens van 150.000 Arnhemmers had bereikt. De Arnhemse woningvoorraad in 2012 omvat 69.900 woningen verdeeld over koop- en huurwoningen.
Figuur 2.2.1 Eigendomsverhouding in de woningvoorraad
Eigendom woningen 2012
1460 26041
11999
30228 Particuliere huur
Koop
C orporatiebezit
Onbekend
Bron: Database Arnhem in Cijfers, juli 2012
De bovenstaande figuur laat zien dat er net iets meer huurwoningen dan koopwoningen zijn in Arnhem. Het is al verschillende jaren beleid van de gemeente Arnhem om de verhouding tussen huurwoningen en koopwoningen te veranderen. Het doel is om het aandeel koopwoningen op de Arnhemse woningmarkt te verhogen en het aandeel huurwoningen te verlagen. Een aanzienlijk deel van de Arnhemse woningvoorraad is in eigendom van de woningcorporaties (37%). Het corporatiebezit bestaat voornamelijk uit sociale huurwoningen.1 Een sociale huurwoning is een zelfstandige woning onder de daarvoor geldende maximale huurprijs (de liberalisatiegrens). 1
Naast de sociale huurwoningen, verhuren de corporaties woningen in de vrije sector (huurprijs boven de
huurtoeslaggrens). Het gaat om een beperkt aantal woningen. Aan het einde van het eerste Partnership (01-01-2010) ging het om 988 woningen op een totaal van 25.190 woningen. Analyse rekenkamer o.b.v. cijfers uit bijlage 4 Woonagenda 2011 -2015.
3
In 2012 is de maximale huurprijs voor een sociale huurwoning €664,66.2 Daarnaast zijn er particuliere verhuurders van woningen (hun aandeel schommelt rond de 12.000 woningen). Het kan dan gaan om zelfstandige wooneenheden maar ook om de verhuur van kamers waarbij voorzieningen met mede-bewoners worden gedeeld. Op de particuliere huurmarkt zijn kleine privé-verhuurders actief, maar ook grote professionele organisaties.
TRENDS WONINGVOORRAAD Onderstaande figuur geeft voor de periode 2005 – 2012 de ontwikkeling weer van de Arnhemse woningvoorraad.3
Figuur 2.2.2 Woningvoorraad in Arnhem Woningvoorraad 2005-2012
Aantal woningen
80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 2005 Particuliere huur
2006
2007
Koop
2008
C orporatiebezit
2009
2010
Onbekend
2011
2012
Woningvoorraad totaal
Bron: Database Arnhem in Cijfers, juli 2012
Als we de woningvoorraad voor de periode 2005 -2012 bezien dan kunnen we constateren dat:
•
de totale woningvoorraad in Arnhem toeneemt;
•
het corporatiebezit schommelt tussen 25.190 woningen (2010) en 27.637 woningen (2006);
2.3
•
de particuliere huurvoorraad licht schommelt per jaar;
•
het aandeel koopwoningen ten opzichte van huurwoningen aan het toenemen is.
Het corporatiestelsel en volkshuisvesting WONEN IS EEN BREED BELEIDSTERREIN Het thema ‘wonen’ is een breed terrein en is al vele jaren onderwerp van overheidsbemoeienis. Binnen het beleidsterrein Wonen vallen onderwerpen als structuurvisies, woningbouwprogrammering, bestemmingsplannen, bouw- en woningtoezicht, leefbaarheid, veiligheid en andere. In de Grondwet wordt wonen als een grondrecht voor burgers betiteld. Letterlijk is opgenomen: ‘bevordering van voldoende woongelegenheid is voorwerp van zorg der overheid’ (art. 22 lid 2 Grondwet).
2
Ongeveer 75% van de 3 miljoen huurwoningen in Nederland is van woningcorporaties. Zij verhuren onder andere
woningen met een huur tot € 664,66, de sociale huurwoningen. 3
4
Diagram opgemaakt uit database Arnhem in cijfers, juli 2012
Die ‘zorg der overheid’ blijkt ondermeer uit de wet- en regelgeving die op het gebied van wonen is vastgesteld en de financiële instrumenten die overheden inzetten. We spreken van het meervoud ‘overheden , omdat wonen een beleidsterrein is waarop Europees, nationaal, provinciaal, regionaal en lokaal bestuur actief is. Voor veel wet- en regelgeving en beleid geldt dat de uitvoering ervan een verantwoordelijkheid is voor de gemeentelijke overheid. Beleid van de EU, de rijksoverheid, provincie en stadsregio werkt zo via de gemeente door op de lokale gemeenschap en individuele burgers of organisaties.4 In dit onderzoek ligt de focus op het beleidsterrein van de volkshuisvesting als onderdeel van het bredere woonbeleid.
WONINGCORPORATIES ZIJN ZELFSTANDIGE ORGANISATIES MET EEN BREDE TAAKOPVATTING Woningcorporaties, kortweg aangeduid als corporaties, zijn vanaf halverwege de jaren ’90 zelfstandige organisaties geworden die los staan van de overheid. Corporaties beschouwen zichzelf als maatschappelijke ondernemingen en hebben hun taakopvatting vastgelegd in de Aedes-Code (Aedes is de koepelvereniging van corporaties). Zij dienen te opereren binnen relevante wetgeving zoals de Woningwet en het Besluit Beheer Sociaal Huursector (zie paragraaf 2.4 Wet- en regelgeving). Zowel uit de wet- en regelgeving als de Aedes-Code blijkt dat de corporaties een brede taakopvatting toebedeeld krijgen door de wetgever en die zelf ook aannemen. Zij verhuren en onderhouden niet alleen sociale huurwoningen, maar dragen ook bij aan de sociale en fysieke leefomgeving in wijken en buurten waar ze bezit hebben. Bovendien dragen ze bij aan de toename van de woningvoorraad door te investeren in nieuwbouw. Het aantal corporaties neemt de afgelopen jaren af. Per 2011 waren er 396 corporaties actief in Nederland, in 2007 waren er dat nog 455. Samen hebben de corporaties ongeveer 2,4 miljoen woningen in bezit. De gemiddelde kale maandhuur in 2011 was € 422 euro.
INTERN EN EXTERN TOEZICHT OP CORPORATIES Er bestaat extern en intern toezicht op de woningcorporaties. Het externe toezicht valt onder de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid (nu minister van BZK, was minister van VROM). Onder de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid is er een Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV), dat financieel toezichthouder is voor de corporaties (in de nabije toekomst komt er een Financiële Autoriteit voor de corporaties). Het Centraal Fonds Volkshuisvesting beoordeelt jaarlijks de financiële positie van de individuele corporaties. Daarnaast geeft het CFV aan dat het rapporteert over de sector als geheel, de professionalisering stimuleert van het interne toezicht en fungeert als saneringsfonds als corporaties niet over voldoende financiële middelen beschikken.
Bij het interne toezicht is de overheid niet rechtstreeks betrokken. Intern toezicht valt onder de verantwoordelijkheid van de corporatie zelf. Binnen de koepelvereniging Aedes is een Governance-Code ontwikkeld waarin de uitgangspunten van het interne bestuur (governance) zijn beschreven. Het interne toezicht speelt daarbinnen een belangrijke rol. Centraal in het interne toezicht staat de relatie tussen het bestuur van een corporatie en de raad van commissarissen.
4
Voor de volledigheid vermelden we dat ‘hogere’ wet- en regelgeving in bepaalde gevallen ook rechtstreeks op burgers
kunnen uitwerken, en dus niet via de gemeentelijke overheid verloopt.
5
Vanwege (ernstige) financiële problemen bij enkele corporaties (vooral de corporatie Vestia is veel in de media) en enkele gevallen van fraude is het systeem van toezicht momenteel (2012) onderwerp van discussie in de politiek en binnen de koepelorganisatie Aedes. Anno 2012 is er ondermeer een parlementaire enquête in voorbereiding naar het functioneren van de corporaties (naar aanleiding van een motie vanuit de Tweede Kamer in maart 2012).
CORPORATIES IN ARNHEM Uit de openbare database van het Centraal Fonds Volkshuisvesting blijkt dat er 11 corporaties zijn die woningbezit hebben in Arnhem.5 Het gaat om Baston Wonen, Omnia Wonen, Stichting Habion, Stichting Mooiland, Stichting Portaal, Stichting Vestia Groep, Stichting Volkshuisvesting Arnhem, Stichting Woonzorg Nederland, Vivare, Woningbouwvereniging Gelderland en Woonstichting De Woonplaats. Er zijn drie grote ‘spelers’ op de sociale huurmarkt in Arnhem. Het gaan om de corporaties Volkshuisvesting Arnhem, Vivare en Portaal6. Volkshuisvesting is met 12. 277 huurwoningen (Jaarverslag 2011 Volkshuisvesting, p.68) de grootste, gevolgd door Vivare en Portaal. Volkshuisvesting Arnhem is een lokale corporatie die zich alleen op Arnhem richt. Vivare is een regionale corporatie die werkzaam is in zeven gemeenten in de regio Arnhem Nijmegen. Portaal is een landelijk opererende corporatie. Ook de corporatie Omnia Wonen heeft het Partnership ondertekend. De woningvoorraad van Omina Wonen in Arnhem betreft ongeveer 500 woningen (haar totale portefeuille is circa 7.000 woningen). De zorginstelling DrieGasthuizenGroep is ook een van de ondertekenaars. DrieGasthuizenGroep is formeel geen woningcorporatie, ze verhuurt via Woonstichting Openbaar Belang ruim 800 woningen, met name aan ouderen.
TOENAME ACHTERVANG BIJ
WAARBORGFONDS SOCIALE WONINGBOUW
Als onderdeel van het stelsel van volkshuisvesting in Nederland, kunnen corporaties geld lenen via het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW). Doordat de landelijke overheid en verschillende gemeenten borg staan voor de leningen, nemen de financiële risico’s voor de geldverstrekker af en kan de corporatie tegen gunstige tarieven geld aantrekken. De overheid wordt de ‘achtervang’ van het waarborgfonds genoemd. De achterliggende gedachte is dat corporaties vanwege de lage rentetarieven meer kunnen investeren in de volkshuisvesting en dat heeft vervolgens een positief effect op de volkshuisvestelijke doelen van de overheid.
De gemeente Arnhem heeft in 2008 een generieke achtervangovereenkomst gesloten met het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (Collegebesluit Achtervang WSW d.d. 09-09-2008, nr 2008.0.076.593). De gemeente is automatisch achtervang voor leningen aan in Arnhem werkzame corporaties, die door het WSW zijn gegarandeerd (Jaarverslag Arnhem 2011, p.211). Vóór 2008 werd per afzonderlijke lening een besluit genomen door het college7. Het college was van oordeel dat deze werkwijze vertragend werkte in het proces van afsluiten van
5 6
Zie website CFV, geraadpleegd 30 augustus 2012. De Minister van BZK heeft in de brief aan de Tweede Kamer van 11 juni 2012 laten weten dat de financiële huishouding
(in het bijzonder de derivatenportefeuille) van woningcorporatie Portaal, aanleiding gaf voor het CFV om verscherpt toezicht aan te kondigen. Daarbij gaf de minister aan dat van een feitelijk liquiditeitstekort op dat moment nog geen sprake was en dat het overleg tussen het CFV en Portaal over de ontwikkelingen nog gaande was (kenmerk brief 2012-0000326564). 7
6
Op basis van besluit van gemeenteraad van 12 mei 1997 (bw 97/2761 n/ blo/97/465 n)
de lening en geeft daarnaast alle betrokken partijen (bank, corporatie, WSW en gemeente) administratief extra werk (Collegebesluit Achtervang WSW, p.3). De gemeente Arnhem heeft ervoor gekozen om een ongelimiteerde overeenkomst aan te gaan. Het is ook mogelijk om als gemeente een beperkt aantal voorwaarden op te nemen, waardoor sprake is van een gelimiteerde achtervangovereenkomst. Een van die voorwaarden is dat de gemeente een maximumbedrag van garantstelling met de WSW kan afspreken. De omvang van de achtervang is volgens de jaarrekeningen 2006 tot en met 2011 toegenomen. Eind 2006 was de omvang van de achtervang € 280.077 miljoen. Dat bedrag is opgelopen tot € 953.945 miljoen per eind 2011. De volgende figuur geeft een overzicht.
Figuur 2.3.1 Omvang achtervang WSW Omvang achtervang WSW 1000 900 800
Miljoen
700 600 500 400 300 200 100 0 2006
2007
2008
2009
2010
2011
Bron: Jaarverslagen gemeente Arnhem 2006-2011
AFNEMENDE RECHTSTREEKSE LENINGEN AAN CORPORATIES Naast de garantstelling voor de WSW heeft de gemeente in het verleden rechtstreeks leningen afgesloten met de corporaties in Arnhem. De omvang van het totaal aan Arnhemse leningen (het volume) ten behoeve van de corporaties is de afgelopen jaren afgenomen. In 2006 was het volume € 292 miljoen (Jaarverslag 2006, p.171), in 2009 was het volume € 248 miljoen (Jaarverslag 2009, p.242), aan het begin van 2011 ging het om een volume van € 195,6 miljoen en eind 2011 om een volume van € 66,9 miljoen. De omvangrijke daling in 2011 wordt verklaard door de overheveling, van de door de gemeente doorgeleende kredieten aan Volkshuisvesting Arnhem. De gemeente is hier als financieel intermediair teruggetreden.
FINANCIËLE RISICO’S WORDEN LAAG INGESCHAT Volgens het genoemde Collegebesluit Achtervang WSW (2008) is het risico als gevolg van de achtervangovereenkomst zelf praktisch gezien niet aanwezig. Als er al een risico is, is dit zo laag dat de gemeente er volgens de boekhoudregels geen voorziening op de balans voor hoeft te treffen. Hoe groot dat financieel risico is, wordt in de jaarrekening niet genoemd. Navraag bij de ambtelijke organisatie leert, dat de gemeente voor maximaal 25% van de garantstelling kan worden aangesproken (op basis van cijfers 2011, dus voor ruim 238 7
miljoen). De achtervang houdt in dat de gemeente een renteloze lening moet verstrekken aan het WSW en dus is het risico het eventuele renteverlies. Voor de hoofdsom zelf zullen achtervangers niet worden aangesproken (dus niet de gehele 238 miljoen). In het rapport ‘Herstel van vertrouwen’ (2012) geeft de VNG-commissie ‘Gemeentelijke achtervang in de corporatiesector’ aan, dat de kans dat de gemeenten op grond van de achtervangovereenkomst aangesproken worden door het WSW om renteloze leningen te verschaffen, onder de huidige omstandigheden bijzonder klein is. De garantiestructuur blijkt tot nu toe te werken (ook voor de casus Vestia), en heeft voor gemeenten niet geleid tot het effectief maken van de achtervang. De VNG Commissie geeft daarbij de kanttekening dat dit niet wil zeggen dat er in de (verdere) toekomst geen situaties kunnen ontstaan dat de gemeenten aangesproken worden. De garantiestructuur, zo schrijft de commissie, is in feite erg afhankelijk van de financiële soliditeit van de corporatiesector. Door allerlei oorzaken kan die soliditeit worden ondermijnd. Ontwikkelingen op de huurwoningmarkt, op de kapitaalmarkt, maar ook het beleid van de rijksoverheid, te denken valt aan de verhuurdersbelasting, kunnen daar op termijn toe leiden.
Naast de WSW-achtervang loopt de gemeente ook potentiële risico’s bij de rechtstreekse leningen. In de afgelopen jaren werd het financiële risico voor deze leningen als laag ingeschat. In de gemeentelijke jaarverslagen (2005 tot en met 2011) is opgenomen dat de leningen niet als een ‘directe bedreiging’ worden gezien. Het college heeft in de raadsvergadering van 4 juli 2011 toegelicht, dat deze vorm van rechtstreeks lenen naar de toekomst toe helemaal wordt afgebouwd.
2.4
Wet- en regelgeving WONINGWET De Woningwet geeft algemene regels over het bouwen van woningen en regels met betrekking tot de volkshuisvesting. Er is een specifiek besluit (een algemene maatregel van bestuur) dat regels opstelt voor de volkshuisvesting: het Besluit beheer sociale huursector. In de afgelopen jaren is veel debat geweest, over de noodzaak en inhoud van een nieuwe herziening van de Woningwet van het deel dat de volkshuisvesting betreft. De financiële problemen bij enkele corporaties en gevallen van fraude zijn een belangrijke aanjager geweest voor het debat en voor de recente besluitvorming. Op 5 juli 2012 heeft de Tweede Kamer de ‘Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting’ aangenomen. Voordat de herziening van dit deel van de Woningwet van kracht wordt dient zij eerst nog door de Eerste Kamer te worden behandeld. Dat zal waarschijnlijk in de loop van 2012 plaatsvinden (de agendering moet nog plaatsvinden). De nieuwe Woningwet behandelt onder meer het werkdomein van corporaties, de relatie met de gemeenten, het toezicht, de betrokkenheid van huurders en de gevolgen van de Europese beschikking over staatssteun. In vergelijking met de huidige wettelijke regels blijven de corporaties hun brede werkdomein houden, maar zal het toezicht verscherpt worden.
BESLUIT BEHEER SOCIALE HUURSECTOR (BBSH) De algemene wetsartikelen uit de Woningwet die relevant zijn voor de volkshuisvesting, zijn in meer detail uitgewerkt in het Besluit Beheer Sociale Huursector. Als de herziening van de
8
Woningwet door de Eerste Kamer wordt aangenomen, dan zal ook het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH) worden aangepast. Tot die tijd is het huidige besluit geldig. Het BBSH is oorspronkelijk een besluit van 9 oktober 1992 ‘houdende regels betreffende instellingen, werkzaam in het belang van de volkshuisvesting’. Het BBSH legt de formele verhoudingen vast tussen overheid en corporaties (en gemeentelijke woonbedrijven). Het besluit geeft samengevat regels over de toelating, werkzaamheden, beleidsvoorbereiding, verslaglegging, toezicht en intrekking van de toelating van corporaties.
Het uitgangspunt van het BBSH is dat de werkzaamheden van de corporaties uitsluitend op het terrein van de volkshuisvesting dienen te liggen (art. 11 lid 1). Uit de tekst van het besluit blijkt dat ‘volkshuisvesting’ breed gedefinieerd wordt. In hoofdstuk 3 van het BBSH (art. 11 t/m 25) worden de werkzaamheden van de corporaties benoemd. In de beleidspraktijk wordt ook wel gesproken van de volgende ‘prestatievelden’ van de BBSH8:
•
zorg voor de kwaliteit van de woningen;
•
bijdrage aan de leefbaarheid;
•
wonen en zorg (huisvesting voor ouderen, gehandicapten en personen die zorg of begeleiding behoeven);
•
de verhuur van woningen;
•
het betrekken van bewoners bij beleid en beheer9;
•
het waarborgen van de eigen financiële huishouding, inclusief zorg voor een goede bedrijfsvoering en administratie.
Relevant voor dit onderzoek is te vermelden dat artikel 11 f aangeeft: ‘De toegelaten instelling neemt bij haar werkzaamheden het in de betrokken gemeenten geldende volkshuisvestingsbeleid in acht’. In het besluit wordt niet toegelicht wat ‘in acht nemen’ concreet betekent.
HUISVESTINGWET, REGIONALE HUISVESTINGVERORDENING EN WET OP DE HUURTOESLAG De Huisvestingswet is een minder brede wet dan de Woningwet. Het doel is volgens de wettekst de: ‘bevordering van een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van schaarse woonruimte’. Het gaat dus om de woonruimteverdeling. Een gemeente kan daarvoor regels stellen in een gemeentelijke huisvestingsverordening. Het is ook mogelijk dat de woonruimteverdeling regionaal wordt georganiseerd, zoals dat in de Stadsregio ArnhemNijmegen het geval is. Op grond van de Huisvestingswet zijn de besturen van de plusregio’s nu nog bevoegd om een regionale huisvestingsverordening vast te stellen en kunnen de gemeenten in de plusregio geen eigen gemeentelijke verordening maken.10 In Arnhem geldt de Regionale Huisvestingverordening van de Stadsregio. De woonruimteverdeling is dus regionaal georganiseerd en valt buiten de directe bevoegdheid van de gemeente Arnhem. Er is dus ook geen Arnhemse huisvestingverordening door de raad vastgesteld.
8 9
We geven hier een beknopte samenvatting. De precieze tekst is in te zien op overheid.nl Artikel 17 verwijst naar de ‘Wet op het overleg huurders verhuurders’ waarin nadere regels zijn vastgesteld over de
betrokkenheid van huurders bij het corporatiebeleid. 10
Ministerie van BZK,Voortgangsbericht visienota bestuur en bestuurlijke inrichting, d.d. 1 maart 2012, kenmerk 2012-
0000138147.
9
In 2010 is de Stadsregio gestart met de voorbereidingen op een nieuwe systematiek. Op 28 juni 2012 heeft de Stadsregioraad ingestemd met de nieuwe Regionale Huisvestingsverordening 2013. De Stadsregioraad vormt het algemeen bestuur en telt 37 leden, die worden aangewezen door en uit de gemeenteraden van de 20 stadsregiogemeenten, inclusief de burgemeesters en wethouders. De gemeente Arnhem heeft vijf leden in de Stadsregioraad. Per 2012 betreft het een wethouder en vier gemeenteraadsleden. Naast het huidige aanbodmodel wordt een lotingmodel geïntroduceerd voor ongeveer 15 % van de vrijkomende huurwoningen. Ongeacht meettijd kan de woningzoekende op basis van loting meedingen naar een huurwoning. Na een periode van 1 jaar wordt het effect van dit lotingmodel geëvalueerd en zo nodig in de verordening aangepast (begin 2014). De planning is dat de nieuwe verordening per 1 januari 2013 in werking treedt.
Tenslotte noemen we als relevante wetgeving nog de Wet op de huurtoeslag, die de wettelijke basis biedt voor een tegemoetkoming in de huurkosten. De huurtoeslag is in de plaats gekomen voor de individuele huursubsidie. Het doel van de huurtoeslag is om mensen met een beperkt inkomen financieel te ondersteunen in hun woonkosten.11
2.5
Overzicht Arnhems woonbeleid ARNHEMSE WOONVISIE 2015 De gemeenteraad heeft in juni 2004 de Arnhemse Woonvisie 2015 vastgesteld. De Arnhemse Woonvisie biedt het strategische beleidskader voor het gemeentelijke woonbeleid tot 2015. De Woonvisie is vastgesteld na een proces van overleg tussen gemeente en verschillende betrokken partijen waaronder de corporaties. Het hoofddoel van de Woonvisie luidt: Arnhem: aantrekkelijke woonstad in balans, ook met haar omgeving. De prioriteiten in het beleid zijn volgens de Woonvisie: 1.
Het op peil brengen en houden van de nieuwbouwproductie in Arnhem;
2.
Het verhogen van de variatie en diversiteit in de woningvoorraad waarbij de kwalitatieve woningvraag van de woonconsument leidend is.
In de Woonvisie signaleert de gemeente de volgende problemen op het gebied van wonen:
•
de doorstroming stagneert;
•
er is een eenzijdige opbouw van de woningvoorraad,;
•
kwantitatieve woningnood voor starters;
•
kwalitatieve woningschaarste voor degene die al een woning bewonen;
•
de nieuwbouwproductie is onder de maat gebleven.
In 2008 is een tussenevaluatie uitgevoerd om zicht te krijgen op de start van de uitvoering van de Woonvisie (Tussenstand Arnhemse Woonvisie, 2008, bureau Stadnetwerk in opdracht van College van B&W). De eindconclusie is dat het Arnhemse woonbeleid op koers ligt en dat een actualisatie van het beleid op dat moment niet noodzakelijk is. Wel zijn er enkele onderwerpen die een nadere uitdieping vragen.
11
Dit is een overzicht van specifieke wetgeving voor de volkshuisvesting. Het is geen uitputtend overzicht van de vele
wetten en regels die indirect van invloed zijn op onderwerpen die de volkshuisvesting aangaan.
10
Het betreft dan de onderwerpen:
•
kernvoorraad van sociale huurwoningen;
•
woningbouwprogrammering;
•
particulier opdrachtgeverschap;
•
invulling van de gemeentelijke regiefunctie.
De evaluatie bood de inhoudelijke input voor een raadsconferentie over wonen eind 2008.
ARNHEMSE WOONAGENDA 2011 - 2015 De Woonagenda is een meer concrete uitwerking voor de middellange termijn van de Woonvisie. Aanleiding voor de Woonagenda was een behoefte bij de raad om de Woonvisie uit te werken in concrete acties (zoals besproken op raadsconferentie wonen in december 2008) en tevens een reactie op de grote veranderingen op de woningmarkt. In januari 2010 heeft het toenmalige college van burgermeester en wethouders de Woonagenda 2010 -2015 vastgesteld. De gemeenteraad heeft daarop in februari 2010 de Woonagenda besproken en besloten om de besluitvorming over te dragen aan de nieuwe raad. Na de verkiezingen van maart 2010 verzocht het nieuwe college de agendacommissie van de gemeenteraad, om de Woonagenda uit de besluitvorming te halen om het aan te kunnen passen. De aangepaste Woonagenda is vervolgens in het voorjaar van 2011 door de raad behandeld. Een van de hoofdpunten van het politieke debat was de vraag vanuit de raad, om een prioritering aan te brengen in de 33 actiepunten uit de Woonagenda 2011-2015. Deze 33 actiepunten zijn verdeeld over vier ‘agendapunten’: 1. Arnhem regisseert de bouw van voldoende (nieuwe) woningen op de juiste plek; 2. Heterogene wijken en homogene buurten; 3. Bewoner staat centraal; 4. Duurzaam wonen in Arnhem. In de brief van 10 mei 2011 geeft het college aan dat voor de jaren 2011 en 2012 de prioriteit zal liggen bij actiepunten die gerelateerd zijn aan de onderwerpen:
•
sturing en regie;
•
woonruimteverdeling;
•
duurzaamheid.
Raadsactiviteit januari 2012 We sluiten het beleidsoverzicht af met het noemen van de raadsactiviteit van januari 2012. Op deze avond werd ondermeer vanuit de makelaardij, vastgoedontwikkelaars en de corporaties presentaties gegeven over de ontwikkeling van de Arnhemse woningmarkt. Aanleiding van de avond was de slechte situatie waarin de woningmarkt verkeert vanwege de kredietcrisis en economische laagconjunctuur. In de loop van 2013 zal naar verwachting een traject worden opgestart ter voorbereiding op een nieuwe gemeentelijke woonvisie. Hieronder geven we een overzicht van enkele bestuurlijke momenten die voor het Partnership van belang zijn geweest.12
12
We hebben ervoor gekozen om het algemene woonbeleid te beschrijven en laten het specifieke wijkbeleid buiten
beschouwing. Dit is in lijn met het Partnership waarin afspraken zijn gemaakt op stadsniveau. Binnen het Arnhemse woonbeleid is ondermeer de Woonvisie 2015 uitgewerkt in Gebiedsgerichte Uitwerkingen voor de 24 Arnhemse wijken.
11
Tabel 2.5.1 Overzicht Arnhems woonbeleid (niet uitputtend) Juli 2004 Augustus 2005
Vaststellen Woonvisie 2015 door gemeenteraad 13
Overeenkomst eerste Partnership
Maart 2006
Gemeenteraadsverkiezing
Juni 2008
Raad stelt Tussenstand Arnhemse Woonvisie vast
December 2008
Raadsconferentie Wonen
Heel 2010
Het jaar 2010 wordt in de relatie tussen gemeente en corporaties een ‘afspraakloos tijdperk’ genoemd, tussen het eerste en tweede Partnership (zie Jaarverslag 2010).
Februari 2010
Behandeling Woonagenda 2010 -2015 in raadscommissie VROM
Maart 2010
Gemeenteraadsverkiezing
November 2010
Verordening doelgroepen sociale woningbouw
Mei 2011
Vaststelling Raad van aangepaste Woonagenda 2011 - 2015
23 januari 2012
Raadsactiviteit De Arnhemse woningmarkt anno 2012
April 2012
Ondertekenen Partnership 2011 -2015
2013
In 2013 zal een traject worden gestart om tot een nieuwe woonvisie te komen.
2.6
Rol van de raad INVLOED VERSCHILLENDE OVERHEDEN Op het woonbeleid zijn verschillende overheden actief. Het gevolg daarvan is dat de gemeente Arnhem in de ontwikkeling en uitvoering van haar gemeentelijke beleid, rekening heeft te houden met wetgeving en beleid op Europees, nationaal, provinciaal en stadsregionaal niveau. De wettelijke regels voor het corporatiebestel zijn bijvoorbeeld de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid (via Woningwet en BBSH) en de Europese Commissie heeft op basis van Europese regels over staatsteun, invloed op de doelgroep van de corporaties. Het beleid van de woningbouwprogrammering is een deels provinciale en regionale taak (zie Kwalitatief Woningbouwprogramma 3 van provincie Gelderland) en de woonruimteverdeling is hoofdzakelijk een stadsregionale taak (via het instrument van de Regionale Huisvestingsverordening van de Stadsregio Arnhem Nijmegen).
KADERS STELLEN VIA WOONVISIE EN WOONAGENDA De gemeenteraad heeft zijn kaderstellende rol binnen het woonbeleid ingevuld door de vaststelling in 2004 van de Arnhemse Woonvisie 2015. De woonvisie wordt door de VNG omschreven als het kerninstrument voor het lokale woonbeleid. De gemeente is vrij om op een 13
Tijdens het bestuurlijk overleg van 29 augustus 2005 zijn beide partijen (Arnhem en de vijf corporaties) het eerste
Partnership overeengekomen. Bron: nota ‘Partnership gemeente-corporaties’, 10 oktober 2005.
12
eigen manier invulling te geven aan de Woonvisie. Er zijn geen verplichte onderdelen of paragrafen. De Arnhemse Woonvisie 2015 is betrokken geweest in het totstandkomingproces van het eerste Partnership. Op deze manier werkt de besluitvorming van de raad zoals vastgelegd in de Arnhemse Woonvisie, door op de prestatieafspraken die het college heeft gemaakt met de corporaties. Bij de start van de voorbereiding op het tweede Partnership, was ook de Woonagenda 2011 -2015 in voorbereiding. De corporaties hadden aangegeven dat zij wilden wachten op de vaststelling van de Woonagenda, zodat zij daar rekening mee konden houden in de nieuwe prestatieafspraken. In de vastgestelde Woonagenda 2011 -2015 wordt letterlijk vermeld dat de Woonvisie en de Woonagenda de basis vormen voor het tweede Partnership. Op deze manier werken de Woonvisie en de Woonagenda als kaders voor het tweede Partnership.
De hoofddoelen van de Arnhemse Woonvisie (toename nieuwbouw & variëteit woningvoorraad) zijn terug te vinden in de prestatieafspraken, zoals die gemaakt zijn in het eerste en tweede Partnership (zie hoofdstuk 3 voor een toelichting op de afspraken). De doorwerking van de Woonagenda 2011-2015 op de prestatieafspraken in het tweede Partnership 2011 -2015, is niet één op één. Er zijn onderwerpen die wel in de Woonagenda zijn opgenomen en niet in het tweede Partnership, en andersom. Zo is bijvoorbeeld in de Woonagenda opgenomen dat het zwaartepunt in de nieuwbouwproductie van de komende jaren, ligt bij het toevoegen van nieuwe woningen passend bij de kwalitatieve vraag in de middenprijsklasse (rond de 200.000 euro).14 Deze afspraak over nieuwbouw komt niet terug in het Partnership. En als tweede voorbeeld noemen we het thema jeugdwerkloosheid dat wel in het tweede Partnership, maar niet in de Woonagenda voorkomt.
De Arnhemse corporaties hebben inhoudelijk gereageerd op de Woonagenda (zie paragraaf 5 van de Woonagenda). Op hoofdlijnen ondersteunen ze de Woonvisie en de daarop gebaseerde Woonagenda. De corporaties zetten daarnaast vraagtekens bij die onderdelen waarin de gemeente aangeeft vaker de regie te willen voeren, bij het rekening houden met leefstijlen in de huurtoewijzing en bij actiepunten rond de studentenhuisvesting. Daarnaast vragen ze om minder regeldruk en meer ambitie op het terrein van duurzaam wonen.
JURIDISCHE INSTRUMENTEN VOOR DE GEMEENTE De gemeente heeft voor haar woonbeleid een aantal juridische instrumenten ter beschikking15 . We noemen in het bijzonder de Wet ruimtelijke ordening (Wro) op basis waarvan de gemeente ondermeer bestemmingplannen vaststelt. Het bestemmingsplan bepaalt de bestemming voor een bepaald gebied en kan nadere regels bevatten.16 De gemeenteraad stelt het bestemmingsplan vast (en kan ook besluiten dat het college het plan moet uitwerken of dat het college nadere eisen opstelt). Het bestemmingsplan is belangrijk voor het woonbeleid omdat het aangeeft waar woningbouw mogelijk is en daar ruimtelijke eisen aan stelt. Daarnaast biedt de handhaving van bestemmingsplanvoorschriften de mogelijkheid om actief zorg te dragen voor de ruimtelijke kwaliteit en leefbaarheid. 14 15
Zie Actiepunt 2 uit de Arnhemse Woonagenda 2011-2015. In de handreiking ‘Van woonvisie naar prestatieafspraken’ (2007) geeft de VNG in bijlage 8 een overzicht van wettelijke
en financiële instrumenten. 16
Zie hoofdstuk 3 van de Wet ruimtelijke ordening
13
De ‘Wet voorkeursrecht gemeenten’ (Wvg) geeft de gemeente een voorkeurspositie op de grondmarkt, doordat zij als eerste kan reageren op een aanbod tot verkoop van onroerende zaken (grond en opstallen). Volgens de VNG kan op deze manier de gemeente beter een doelgroepenbeleid voeren, met name waar het gaat om woningbouw in de sociale sector. Indirect wordt daarmee het toewijzingsbeleid voor de nieuwbouw beïnvloed (zie VNG Handreiking, 2007). De Arnhemse raad heeft op 2 november 2010 de ‘Verordening doelgroepen sociale woningbouw’ vastgesteld. Op grond van de Wet ruimtelijke ordening hebben gemeenten de mogelijkheid, om in bestemmingsplannen en exploitatieplannen regels op te nemen voor de in het plangebied te ontwikkelen en te realiseren sociale huurwoningen en sociale koopwoningen. De verordening omschrijft de doelgroepen voor nieuw te bouwen sociale huur- en koopwoningen en stelt het tijdvak vast voor de instandhouding van de sociale koopwoning, met als uitgangspunt om volkshuisvestelijke doelen van de Arnhemse Woonvisie 2015 te realiseren. De verordening geeft zo de wettelijke vereiste basis om het gemeentelijke woonbeleid met betrekking tot nieuw te bouwen sociale koop- en huurwoningen toe te kunnen passen in nieuwe bestemmingsplannen en exploitatieplannen. FINANCIËLE INSTRUMENTEN Naast wettelijke instrumenten kan de gemeenteraad financiële instrumenten inzetten voor de uitvoering van het woonbeleid (op basis van het budgetrecht van de raad). In de afgelopen jaren heeft de Arnhemse raad ondermeer besloten over stimuleringsmaatregelen zoals de Starterslening (per 2012 de (Door)starterslening) of de Koperssubsidie of ondersteunende maatregelen zoals budget voor een gemeentelijke woningbouwcoördinator. Ook via het grondprijsbeleid kan de Arnhemse raad op een indirecte manier de woningmarkt beïnvloeden. Er zijn binnen de gemeentelijke financiële administratie verschillende bestemmingsreserves gevormd, die relevant zijn voor het woonbeleid en de volkshuisvesting. De jaarrekening van de gemeente Arnhem geeft daarvan een overzicht. We noemen in het bijzonder de bestemmingsreserve Volkshuisvesting, omdat kosten voor de uitvoering van de Woonvisie hieruit gefinancierd worden.
Kosten die gemaakt zijn in het kader van de Partnerships, bijvoorbeeld de organisatie van bijeenkomsten (stadsconferenties), worden hier ook uit betaald. Het saldo van de bestemmingsreserve Volkshuisvesting was per 31-12-2011 een bedrag van € 427.000,- (zie Jaarrekening 2011, p.72). Voor ‘grote’ projecten binnen het woonbeleid zoals bijvoorbeeld de starterslening is een afzonderlijke bestemmingsreserve gevormd. De besluitvorming over de achtervangovereenkomst met het Waarborgfonds Sociale Woningbouw is genomen door het college. In de nota bij het collegebesluit (2008) wordt aangegeven dat sinds de nieuwe gemeentewet (ingegaan in 2003), het afgeven van een garantie of een waarborg in deze vorm hoort tot de verantwoordelijkheden van het college van burgemeester en wethouders (art. 160 GW). De leningen en de achtervang zijn in 2011 onderwerp geweest van een motie (VVD-motie Vinger in de pap, 4 juli 2011), waarin het college werd verzocht om te komen met een uitwerking ter intensivering van de invloed op het beleid van de gezamenlijke corporaties met bezit in Arnhem. De motie werd met 30 stemmen tegen en 7 voor verworpen.
14
CONTACT MET CORPORATIES De geïnterviewde corporaties geven aan dat zij weinig contact hebben met de Arnhemse gemeenteraad. En als er contact is dan is dat met een commissie en niet met de hele raad. De corporaties geven aan dat zij bereid zijn om kennis te delen, op uitnodiging van de raad. De corporaties zijn van mening dat de Arnhemse gemeenteraad als geheel beperkte kennis heeft van de volkshuisvesting, afgezien van een aantal fractiespecialisten. Voor de besluitvorming zou het goed zijn om te debatteren op basis van feitelijke informatie.
PARTNERSHIP IN DE GEMEENTERAAD Uit de interviews met de gemeente (bestuurders en ambtenaren) komt naar voren dat het Partnership wordt gezien als een instrument in de uitvoering van de Woonvisie 2015. Het is daarom een onderwerp dat vanuit dualistisch perspectief (verhouding raad-college) vooral het college aangaat en niet vraagt om uitgebreide raadsbesluitvorming. Op 7 november 2005 nam de raadscommissie VROM het volgende besluit: ‘neemt kennis van de brief van het college over het Partnership gemeente-corporaties 2005-2010 (SO/WN/2005/74)’. Bij het tweede Partnership is eenzelfde bestuurlijke weg gevolgd. Op 2 april 2012 heeft het college een brief gestuurd aan de raad, waarin voorgesteld werd dat de raad kennis nam van het besluit van het college (van 20 september 2011) om het tweede Partnership aan te gaan. Het Partnership tussen gemeente en corporaties is niet een thema dat met regelmaat besproken wordt in de Arnhemse gemeenteraad. Het zijn meestal specifieke woongerelateerde thema’s als nieuwbouw (Schuytgraaf), sloop (Presikhaaf, Malburgen), de nieuwe woonruimteverdeling, de starterslening (nieuwe tranche in 2012) en andere die onderwerp van debat zijn. Het betreft dus onderwerpen die (soms) onderdeel zijn van de prestatieafspraken, maar als zodanig niet benoemd worden. Een voorbeeld van zo’n onderwerp en de behandeling in de raad is de motie ‘Sociale huurwoningen voor middeninkomens’ (nr. 2011-06-01694 ).
INFORMATIEPOSITIE VAN RAAD In het tweede Partnership is afgesproken dat de raad jaarlijks geïnformeerd zal worden over de voortgang op de prestatieafspraken. Dat is een meer directe manier van informeren dan in het eerste Partnership, waarin de informatievoorziening liep via de stadsconferenties. De raad kan zich ook actief laten informeren door externe partijen. Zo werd in december 2008 een raadsconferentie over wonen georganiseerd en in januari 2012 een raadsactiviteit over de Arnhemse woningmarkt. Via de begrotingen en jaarverslagen worden de raadsleden op hoofdlijnen geïnformeerd over het woonbeleid, waarin enkele aspecten van het Partnership benoemd worden.
2.7
Resumé Volkshuisvesting en beleid De uitgangspunten van het Arnhemse woonbeleid zijn in 2004 door de gemeenteraad vastgelegd in de Woonvisie 2015. De twee belangrijkste doelstellingen van het beleid zijn om de nieuwbouwproductie te verhogen en om meer variatie en diversiteit in het bestaande woningaanbod te creëren. De Arnhemse Woonvisie 2015 is tussentijds niet herzien. In 2013 start een proces om te komen tot een Woonvisie, waarin de hoofdlijnen voor het beleid voor de periode na 2015 worden vastgesteld.
15
De crisis op de woningmarkt wordt als externe factor genoemd om de Arnhemse Woonvisie te actualiseren via een Woonagenda. Als interne factoren worden genoemd het coalitieakkoord 2010 -2014, verschillende onderzoeken, de tussentijdse evaluatie van de Woonvisie uit 2008 en de daarna gehouden raadsconferentie in december 2008. Een van de conclusies uit de raadsconferentie was, dat er behoefte was aan uitwerking van de Woonvisie in concrete acties. Die concrete acties zijn uiteindelijk opgenomen in de Woonagenda 2011-2015, waarover de raad een besluit heeft genomen in de raadsvergadering van 28 maart 2011. De Woonagenda 2011-2015 bestaat uit 33 actiepunten. Tijdens de raadsbehandeling bleek dat er behoefte was aan een prioritering van de actiepunten. In mei 2011 reageerde het college in een brief aan de raad, dat de primaire aandacht in 2011 en 2012 uitgaat naar actiepunten die gerelateerd zijn de onderwerpen: sturing en regie, woonruimteverdeling en duurzaamheid. Het gaat dan om 17 van de 33 actiepunten die prioriteit krijgen.
De Arnhemse Woonvisie 2015 en de Arnhemse Woonagenda 2011-2015 vormen de kaders vanuit het gemeentelijk woonbeleid, waarbinnen het college prestatieafspraken heeft gemaakt met de corporaties. De corporaties geven aan dat zij de uitgangspunten van de Woonvisie onderschrijven. Ze onderschrijven ook de hoofdlijnen van de Woonagenda 2011 -2015, maar zetten vraagtekens bij enkele onderdelen ervan.
16
3
Prestatieafspraken Partnership 1 en 2
3.1
Inleiding De gemeente Arnhem en de corporaties hebben prestatieafspraken gemaakt en die vastgelegd in zogenaamde Partnerships. Via de uitvoering van de afspraken in de Partnerships, moet een aanzienlijk deel van het gemeentelijke woonbeleid worden gerealiseerd. In 2005 werd het eerste Partnership ondertekend, dat een looptijd had van 2005 tot en met 2009. Het duurde tot april 2012 voordat het tweede Partnership werd ondertekend, waarin afspraken zijn gemaakt voor de periode 2011 tot en met 2015. In dit hoofdstuk komt de totstandkoming, de inhoud en de uitvoering van de Partnerships aan de orde. De paragrafen 3.2 tot en met 3.8 vormen de onderbouwing voor de onderzoeksbevindingen, die in onderstaand kader worden weergegeven. We sluiten het hoofdstuk af met een resumé waarin we ook stil staan bij verklaringen voor het gerealiseerde prestatieniveau.
BEVINDINGEN
•
Het Partnership is sinds 2005 het centrale instrument voor de gemeente Arnhem en de corporaties om afspraken te maken over elkaars bijdrage aan de volkshuisvesting in Arnhem. Corporaties geven op deze manier invulling aan de wettelijke eis dat zij het gemeentelijke volkshuisvestingsbeleid in acht moeten nemen.
•
Het eerste Partnership bestond vooral uit afspraken over de prestaties die de corporaties gingen leveren. In het tweede Partnership is meer evenwicht gebracht door afspraken op te nemen over de prestaties, die de gemeente en de corporaties willen gaan leveren.
•
De onderbouwing en meetbaarheid van de prestatieafspraken verschilt sterk. Over het algemeen geldt dat afspraken over de thema’s Nieuwbouw, Variatie & keuze en Wonen, zorg en welzijn beter zijn onderbouwd en meetbaar gemaakt, dan de afspraken over Duurzaam Wonen en Sociaal investeren.
•
Voor veel kwalitatieve afspraken geldt dat ze weinig specifiek zijn geformuleerd, waardoor na de ondertekening nog afstemming nodig is over de feitelijk te leveren prestatie. Dat is in een aantal gevallen beperkt gelukt.
•
De realisatie van de meeste prestatieafspraken uit het eerste Partnership zijn achtergebleven bij de vooraf gestelde streefdoelen.
17
3.2
Totstandkoming eerste en tweede Partnership
3.2.1
Totstandkoming eerste Partnership WAT IS HET PARTNERSHIP? In september 2005 sloot de gemeente Arnhem een ‘Partnership’ af met de woningcorporaties Omnia Wonen, Portaal, Vivare, Volkshuisvesting Arnhem en met de woon-zorg aanbieder Drie Gasthuizen Groep. In dit Partnership maakten gemeente en corporaties17 prestatieafspraken met elkaar. Andere, meer voorkomende benamingen voor dit soort afspraken zijn een prestatiecontract, prestatieovereenkomst of een convenant. Het Partnership is een verzameling van afspraken die niet ‘rechtens afdwingbaar’ is. Dit type afspraken is in principe vormvrij. Dat betekent dat de betrokken partijen de vrijheid hadden om de afspraken naar eigen goedvinden in te vullen. Hoewel er in de afgelopen jaren veel gemeenten zijn waar dit soort prestatieafspraken zijn gemaakt, is daartoe dus geen formele verplichting aanwezig. De afspraken van het eerste Partnership hadden betrekking op de periode 2005 tot en met 2009. Al voor het Partnership was er sprake van samenwerking tussen gemeente en corporaties. Zo bestond er al voor 2005 het GOW-overleg (Gezamenlijk Overleg Woningcorporaties). Uit interviews en documenten blijkt dat tijdens de voorbereidingsfase er tussen corporaties en gemeente ‘onderhandeld’ is over de inhoud van het eerste Partnership 2005 t/m 2009. De corporaties vonden dat de voorbereidingsfase te traag en bureaucratisch verliep, waarna zij gezamenlijk de notitie ‘Samen voor de stad: stadscontract 2005 t/m 2009’ opstelden. De notitie is in juli 2005 ondertekend door de vijf corporatiedirecteuren. Over de notitie is vervolgens bestuurlijk en ambtelijk overleg geweest, waarnaar vrij snel de afspraken tussen gemeente en corporaties zijn vastgelegd in het Partnership 2005 t/m 2009.
Aanvankelijk was het plan om een stadscontract af te sluiten. De naam Partnership werd gekozen om de gelijkwaardigheid tussen de partijen uit te drukken en ‘contract’ klonk meer verplichtend dan de bedoeling van de afspraken was. Uit interviews komt naar voren dat deze werkwijze op dat moment een nieuwe aanpak was (het Arnhems model), dat als aansprekend voorbeeld werd gebruikt later door de VNG en de rijksoverheid. Uit interviews komt naar voren dat het voorbereidingsproces als een belangrijke periode wordt gezien waarin de onderlinge samenwerking vorm heeft gekregen.
PRESTATIEAFSPRAKEN OP STADSNIVEAU OVER VIER , LATER VIJF THEMA’S De woningcorporaties hadden in de notitie Samen voor de stad hun gezamenlijke bod opgedeeld in vier hoofdthema’s:
17
•
nieuwbouw (in vijf jaar minimaal 4.000 nieuwe woningen);
•
variatie & keuze;
•
wonen, welzijn & zorg;
•
sociaal investeren.
Voor de leesbaarheid duiden we de vijf ondertekenaars (exclusief de gemeente) aan als ‘de corporaties’, hoewel Drie
Gasthuizen Groep formeel geen corporatie (toegelaten instelling) is.
18
De vier hoofdthema’s waren uitgewerkt in een aantal afzonderlijke prestatieafspraken. In het uiteindelijke Partnership is de opdeling in deze vier thema’s overgenomen. In 2008 is naar aanleiding van een stadsconferentie het thema Duurzaam Wonen aan het Partnership toegevoegd.
De prestatieafspraken in het eerste Partnership zijn opgedeeld in een aantal thema’s en geformuleerd op stadsniveau. In het Arnhemse woonbeleid zijn ook plannen op wijkniveau gemaakt (o.a. de Gebiedsgerichte Uitwerkingen en specifieke wijkvisies), maar die maken geen direct onderdeel uit van het Partnership. De afspraken zijn gemaakt tussen de gemeente enerzijds en ‘de corporaties’ anderzijds. Er is geen nadere verdeling opgenomen over de taakverdeling tussen de corporaties onderling. In de notitie Samen voor de stad hadden de corporaties wel hun bod gespecificeerd per corporatie. De afspraken uit het eerste Partnership beschrijven in hoofdzaak wat de corporaties gaan doen en veel minder wat de gemeente gaat doen. Uit de interviews komt naar voren dat deze beperkte wederkerigheid aan het begin van het Partnership als geen punt van aandacht werd gezien. Maar dat in de loop der tijd een meer ‘wederkerig’ Partnership de voorkeur zou hebben gehad. Van de gemaakte afspraken zijn er tien kwantitatief geformuleerd (een zogenaamde productafspraak) en zeven zijn kwalitatief geformuleerd (een zogenaamde procesafspraak).
PARTNERSHIP IETS BREDER DAN BOD VAN CORPORATIES De corporaties hadden een externe adviseur ingehuurd om samen te komen tot een gezamenlijk bod aan de gemeente. De Arnhemse Woonvisie 2015, de maatschappelijke visie van de gemeente ‘Stad in balans’ (2004) en de eigen corporatieplannen vormden de basis voor het bod. In de tekst van het definitieve eerste Partnership zijn de vier thema’s en de prestatieafspraken uit het bod van de corporaties overgenomen. Daar bovenop zijn in het Partnership nog twee prestatieafspraken toegevoegd over Nieuwbouw (aandacht voor druk op woonruimteverdeling en oprichten denktank voor versnelling nieuwbouw) en een extra bij het thema Variatie & keuze (ontwikkelen van een revolving fund).
3.2.2
Totstandkoming tweede Partnership VERTRAGING TWEEDE PARTNERSHIP Na het aflopen van het eerste Partnership eind 2009, is niet meteen een nieuw Partnership afgesloten. Het jaar 2010 wordt in gemeentelijke documenten omschreven als een tussenjaar, waarin er geen prestatieafspraken in de vorm van een Partnership golden. Dat tussenjaar heeft uiteindelijk ruim langer geduurd dan het jaar 2010 alleen. Het heeft tot 1 april 2012 geduurd totdat het tweede Partnership 2011 -2015 werd ondertekend door de gemeente en de corporaties. De definitieve tekst van het Partnership is gedateerd op 5 september 2011. De formele ondertekening heeft dus driekwart jaar later plaatsgevonden. De belangrijkste verklaring voor deze vertraging is de onenigheid geweest, tussen partijen over het gemeentelijke grondprijsbeleid voor sociale woningbouw. In de definitieve tekst wordt aangegeven dat de looptijd geldt van 1 januari 2011 tot en met 31 december 2015. De start van de looptijd ligt dus ruim voor het vaststellen van de definitieve tekst en de formele ondertekening. Het einde van de looptijd is eind 2015. Uit de interviews komen enkele signalen naar voren dat het enthousiasme bij de corporaties voor het opstellen van prestatieafspraken, bij het eerst 19
Partnership hoger was dan bij het tweede Partnership. Dat laat onverlet dat de geïnterviewden erop wijzen dat de onderlinge samenwerking bij de totstandkoming goed was.
INHOUD TWEEDE PARTNERSHIP De basis voor de inhoud van de afspraken in het tweede Partnership ligt in het bestaande gemeentelijke woonbeleid en corporatiebeleid. Voor het gemeentelijk beleid gaat het dan vooral om de Arnhemse Woonvisie 2015, het Lenteakkoord uit 2010 en de Woonagenda 20112015 (en de voorloper 2010 -2015). De prestatieafspraken zijn voorbereid in de werkgroep Samen voor de stad. Vanuit de gemeente waren twee ambtenaren van de afdeling Wonen betrokken en vanuit de corporaties drie medewerkers van Portaal, Vivare en Volkshuisvesting Arnhem. Partijen hebben gebruikt gemaakt van hun eigen kennis en informatie. Er is niet een gezamenlijke probleemanalyse op de Arnhemse woningmarkt of delen daarvan uitgevoerd. In het tweede Partnership is de opdeling in de vijf thema’s uit het eerste partnership overgenomen. In de inleiding van het Partnership 2011 -2015 wordt aangegeven dat het uitgangspunt was om concreet en SMART-geformuleerde afspraken te maken. Uitgaande van de afspraken zoals weergegeven binnen de thema’s zijn er 26 deelafspraken gemaakt.18 Dat zijn er 9 meer dan in het eerste Partnership.
BASIS- EN PLUSAFSPRAKEN De prestatieafspraken zijn verder verdeeld in basisafspraken en plusafspraken. Er zijn 13 plusafspraken in het tweede Partnership opgenomen. Voor zover bekend is dit voor prestatieafspraken in het woonbeleid een nieuwe methodiek om afspraken te formuleren.
18
20
We tellen de plusafspraken dan niet mee als afzonderlijke afspraken.
3.3
Prestatieafspraken over nieuwbouw
3.3.1
Inhoud van de prestatieafspraken over nieuwbouw AFSPRAKEN NIEUWBOUW EERSTE PARTNERSHIP Er zijn vier prestatieafspraken gemaakt binnen het thema Nieuwbouw. Er is afgesproken dat:
•
de corporaties 4.000 woningen bouwen;
•
er 2.000 woningen worden gesloopt;
•
aandacht wordt besteed aan de druk op de woonruimteverdeling;
•
en een denktank wordt opgericht over de versnelling van de woningbouw.
Uit de interviews blijkt dat de afspraak over de nieuwbouw wordt gezien als de belangrijkste afspraak van het eerste Partnership. De nieuwbouwopgave van 4.000 woningen was niet de hele opgave voor Arnhem. Die totale opgave lag tussen de 5.000 en 6.500 woningen tot 2010 (zoals afgesproken in regionaal verband). Met het bod van 4.000 woningen vanuit de corporaties, bleef er dus nog een betrekkelijk kleine ‘restopgave’ over voor particuliere bouwers. Ten tijde van het vaststellen van het Partnership gingen partijen uit van een vermoedelijke verhouding van 35% sociale huur, sociale koop, 10% (middel)dure huur en 50% (middel)dure koop (Arnhem, 2005a, p.3). De nieuwbouwplannen passen binnen het Arnhemse beleid om het aantal woningen te verhogen. De gemeente Arnhem streeft daarbij naar een nieuwbouwproductie met een accent op middeldure en dure woningen (Arnhem 2005a). De sloop van 2.000 huurwoningen past binnen het beleid om de differentiatie te laten toenemen (en om de gewenste verhouding naar meer koop en minder huur te bereiken). Aan de afspraken rond sloop is de aandacht voor de woonruimteverdeling gekoppeld. Sloop leidt namelijk tot extra vraag naar huurwoningen vanwege ‘sloop-urgenten’. Dat zijn bewoners die hun huurhuis uit moeten (veel portiekflats) en herplaatst dienen te worden. Dat geeft een extra druk op de woonruimteverdeling die voor Arnhem regionaal is georganiseerd (via de Regionale Huisvestingsverordening van de Stadsregio Arnhem Nijmegen). De aanleiding van de afspraak over een denktank voor versnelling van de nieuwbouw was rijksbeleid op dit gebied (zie ook de bijlage over rijksbeleid). Er was op rijksniveau een budget om de nieuwbouw te versnellen. De denktank zou een bijdrage kunnen leveren om inzicht te bieden in de mogelijkheden voor versnelling in Arnhem (en daarmee kans op rijkssubsidie).
AFSPRAKEN NIEUWBOUW TWEEDE PARTNERSHIP Gemeente en corporaties maken in het tweede Partnership afspraken onder het thema Nieuwbouw (Bouwen en beheren) over de ingrepen in de voorraad die nodig zijn om genoeg woningen van voldoende kwaliteit voor alle doelgroepen te kunnen bieden (Partnership 2, 2011, p.4).19 Corporaties hebben de verantwoordelijkheid voor hun eigen bezit en de gemeente heeft een algemene verantwoordelijkheid naar de hele woningvoorraad toe. De volgende afspraken zijn gemaakt voor de periode 2011 tot en met 2015:
•
19
2.000 woningen bouwen, plus 1.500 extra woningen
Voor de vergelijkbaarheid tussen het eerste en tweede Partnership, duiden we het eerste thema aan als Nieuwbouw.
21
•
maximaal 565 woningen slopen
•
stimuleren woningmarkt, via wetgeving en kopersubsidieregeling. Plus voorstel om starterslening voort te zetten.
•
stimuleren woningonderhoud particulieren, plus opstellen beleid particuliere woonverbetering eind 2011
•
bijeenkomst versoepeling planproces, voorstel 1 november 2011 in bestuurlijk overleg
In het tweede Partnership is er al rekening mee gehouden dat het aandeel nieuwbouw beperkter zal zijn dan de afgelopen jaren het geval was. In de prestatieafspraak zien we dat terug omdat de basisafspraak is gemaakt dat de corporaties minimaal 2.000 woningen toevoegen in vijf jaar tijd. Dat is de helft minder dan dat afgesproken was in het eerste Partnership (doel was toen 4.000 woningen). Voor het geval de woningmarkt zich positief ontwikkeld, is een plusafspraak gemaakt van 1.500 woningen, waarmee het streefdoel onder optimale omstandigheden 3.500 nieuw woningen betreft. Daarnaast is een afspraak gemaakt om maximaal 565 woningen te slopen. Dit aantal is fors minder dan het eerste Partnership (was 2.000 woningen sloop). Dit lagere aantal past in het huidige gemeentelijke beleid waarin renovatie en groot onderhoud de voorkeur heeft boven sloop.
De overige drie prestatieafspraken binnen het thema zijn gericht op het stimuleren van de woningmarkt of het woningonderhoud door particuliere eigenaren van voormalige huurwoningen. Een goed voorbeeld daarvan is de (Door)Starterslening waarover de Raad op 26 juni 2012 een besluit heeft genomen (zie Verordening Arnhemse (Door)Starterslening, zaaknummer 2012-02-00392).20 Het onderliggende doel van de gemeente is om via de herintroductie van de (Door)Starterslening met de koop van een bestaande woning, een langere verhuisketen in gang zetten die de op slot zittende woningmarkt weer in beweging moet brengen.
3.3.2
Realisatie van de prestatieafspraken over Nieuwbouw ONDERBOUWING EN MEETBAARHEID VAN DE AFSPRAKEN21 Binnen het thema Nieuwbouw zijn kwantitatieve en kwalitatieve prestatieafspraken gemaakt. De kwantitatieve prestatieafspraken over nieuw te bouwen woningen en de sloopwoningen zijn op stadsniveau geformuleerd en niet op projectniveau. Het Partnership geeft daarmee wel zicht op het algemene streefdoel, maar geen zicht op welke woningen, waar en door wie wordt gebouwd of gesloopt. Overigens is dit type specifieke informatie op ambtelijk niveau wel beschikbaar. Uit de gemeentelijke toelichting bij het eerste Partnership blijkt dat de corporaties plannen hadden voor ruim 5.200 nieuwbouwwoningen en dat zij vanwege onzekerheidsmarges uitgingen van een realisatie van minimaal 4.000 woningen (Arnhem, 2005a, p.3). Al in een vroeg stadium was er het besef bij gemeente en corporaties dat de afspraak over de nieuwbouw (4.000 woningen in vijf jaar) niet geheel realistisch was. De afspraken zijn daar niet op aangepast. 20
De huidige (door)starterslening verschilt op een aantal onderdelen van de daarvoor geldende starterslening van de
gemeente Arnhem. 21
De onderbouwing en meetbaarheid zijn geanalyseerd op basis van de criteria uit de SMART-toets. Doelen dienen zo
specifiek, meetbaar, afgestemd, realistisch en tijdsgebonden mogelijk geformuleerd te worden. In het onderzoeksrapport beschrijven we de hoofdpunten van de resultaten van de SMART-toets.
22
In bijlage 2 van het tweede Partnership hebben Vivare, Drie Gasthuizen Groep, Portaal en Volkshuisvesting Arnhem (Omnia Wonen dus niet) een indicatie gegeven van hun nieuwbouwplannen. Als we het aantal woningen in de nieuwbouwplannen tot en met 2015 optellen, dan gaat het in totaal om 2.876 woningen (koop en huur). De basisafspraak van 2.000 woningen is op basis van deze informatie realistisch te noemen. De kwalitatieve afspraken binnen het thema Nieuwbouw zijn minder specifiek geformuleerd dan de kwantitatieve afspraken. Dat betekent dat deze afspraken gedurende de looptijd nader afgestemd en ingevuld moeten worden. De kwalitatieve afspraken van het tweede Partnership zijn concreter gemaakt dan in het eerste Partnership. Over het algemeen geldt dat de formulering van de prestatieafspraken binnen het thema Nieuwbouw het mogelijk maakt, om tussentijds en achteraf verantwoording af te leggen over de gerealiseerde prestaties.
OVERZICHT GEREALISEERDE PRESTATIES 2005 - 2010 In het hierna volgende kader staan de prestaties over het thema Nieuwbouw opgesomd die gerealiseerd zijn binnen het eerste Partnership.
Tabel 3.3.2 Overzicht prestaties Nieuwbouw 2005 -2010 Prestaties Nieuwbouw Onderwerp
Gerealiseerde prestatie
Nieuwbouw
De corporaties hebben 2.838 nieuwe huizen gebouwd, het streefdoel was 4.000 woningen.
40% Sociaal
De prestatieafspraak met de corporaties dat 40% van de nieuwbouw voor het sociale woonsegment bestemd is, is gehaald.
Sloop
Er zijn 1.616 woningen gesloopt, het streefdoel was 2.000 woningen.
Woonruimte-
Er is binnen de werkgroep Samen voor de stad aandacht geweest voor
verdeling
de woonruimteverdeling in relatie tot de sloopplannen.
Denktank
Er is een denktank (taskforce) actief geweest gericht op de versnelling van de woonproductie.
TOELICHTING PRESTATIES NIEUWBOUW Binnen het thema Nieuwbouw zijn vijf prestatieafspraken gemaakt. Uit de interviewronde blijkt dat de afspraken over nieuwbouw worden gezien als afspraken met de meeste prioriteit. Er zijn in de periode 2005 tot en met 2009 in totaal 2.838 wooneenheden gebouwd waarvan 2.492 woningen en 346 onzelfstandige eenheden. In een percentage uitgedrukt is dus 71% van de prestatieafspraak gerealiseerd. In de interviews gaven (oud)-wethouders en corporaties aan dat, mede gezien de slechte marktomstandigheden, men tevreden is over het bepaalde resultaat. Van de nieuw gebouwde woningen zijn 1124 woningen in het sociale segment gerealiseerd, waarmee de doelstelling over het aandeel sociale woningen in nieuwbouwprojecten is gehaald. Samen met
23
marktpartijen zijn in die periode in totaal 5.140 woningen gebouwd, waarmee de door Arnhem in totaal gewenste nieuwbouw van 5.000 woningen wel gehaald is.
In de periode van het eerste Partnership zijn 1.616 woningen gesloopt. De afspraak was 2.000 woningen, waarmee het prestatieniveau op 81% komt. Sloop en nieuwbouw zijn in de praktijk met elkaar verbonden. Door sloop neemt de woningvoorraad af en neemt de vraag naar woningen toe. Mensen uit sloopwoningen moeten immers opnieuw gehuisvest worden. Nieuwbouw kan een deel van die vraag opvangen. Daarnaast was een van de afspraken om aandacht te hebben voor druk op de woonruimteverdeling. Voor wat betreft deze aandacht in combinatie met sloop (dus extra druk vanwege sloop) is daar ‘al werkende weg’ aandacht voor geweest. Corporaties en gemeente hebben tijdens het proces (binnen de werkgroep Samen voor de stad) ervoor aandacht gehad dat er niet te veel tegelijkertijd gesloopt werd en de druk op de woningvoorraad door ‘sloop-urgenten’ te groot werd. In de werkgroep werd als norm gehanteerd dat indien meer dan 20% van de vrijkomende woningen aan sloop-urgenten wordt toegewezen, er een te grote druk op het woonruimteverdelingsysteem ontstaat. Cijfers wezen uit dat die norm niet werd overschreden. De laatste prestatieafspraak was om een denktank op te starten gericht op de versnelling van de nieuwbouw in Arnhem (In de nota over het Partnership wordt gesproken van een denktank, volgens ambtelijke informatie werd ook wel van een Taskforce gesproken). Het belangrijkste doel van de denktank was om na te gaan welke nieuwbouwprojecten voor 1 januari 2010 gereed konden zijn om zo kans te maken op rijkssubsidie (de zogenaamde versnellingsgelden) en daarmee te nieuwbouw te stimuleren.
Raemaekers (2011) heeft in haar scriptieonderzoek het volgende overzicht opgenomen van de bouwproductie per jaar per grote corporatie. Daaraan toegevoegd is Rhynstroom. Rhynstroom is een samenwerkingsverband tussen Vivare, Volkshuisvesting Arnhem, Omina Wonen en Drie Gasthuizen Groep en gericht op de ontwikkeling van de nieuwe wijk Schuytgraaf.
Volkshuis-
Portaal
Vivare
vesting
Rhyn-
Arnhem
stroom*
Totaal
Onzelfst.
Onzelfst.
een-
+ zelfst.
heden
eenheden
2005
193
0
139
0
332
55
387
2006
0
37
291
61
389
65
454
2007
0
50
39
250
339
0
339
2008
15
151
373
127
666
28
694
2009
33
365
187
181
766
198
964
Totaal
241
603
1029
619
2492
346
2838
* allen excl. Portaal
Wat de cijfers laten zien is dat Volkshuisvesting Arnhem de meeste nieuwbouw voor haar rekening heeft genomen binnen het eerste Partnership, gevolgd door de combinatie Rhynstroom, Vivare en tenslotte Portaal. Wat ook duidelijk wordt is dat de productie in het begin van het Partnership lager ligt dan aan het eind.
24
3.4
Prestatieafspraken over variatie & keuze
3.4.1
Inhoud van de prestatieafspraken over variatie en keuze AFSPRAKEN VARIATIE EN KEUZE EERSTE PARTNERSHIP Dit thema bestaat uit zes afspraken die als achterliggend doel hebben om de variatie aan typen woningen en keuzemogelijkheden voor bewoners (vooral sociale huurders) te vergroten. De zes afspraken zijn;
•
Het instandhouden van een kernvoorraad in de huursector van 24.000 woningen, waarbij de corporaties zorgen voor een aanbod van minimaal 22.000 woningen;
•
8.000 woningen te koop aanbieden om 1200 daadwerkelijk te verkopen;
•
250 woningen bouwen voor specifieke doelgroepen;
•
230 woningen bouwen voor studenten;
•
voor zorg geschikte woningen realiseren: 1.500 nieuwe woningen en 1.000 in bestaande voorraad;
•
ontwikkelen van een revolving fund.
Over de prestatieafspraak inzake de kernvoorraad bleken tijdens de interviews verschillende interpretaties te bestaan. Wij gaan ervan uit dat het doel was om minimaal een voorraad van 24.000 ‘betaalbare’ huurwoningen voor heel Arnhem te behouden. Met ‘betaalbaar’ wordt in het vakjargon bedoeld een huurwoning met een maximale huurprijs tot de ‘tweede aftoppingsgrens’. Met de corporaties is afgesproken dat zij samen tenminste 22.000 woningen onder deze huurgrens houden.22 De afspraak om 8.000 woningen te verkopen, moet gelezen worden als het streven om tenminste 8.000 woningen binnen de bestaande huurvoorraad, te koop aan te bieden. Hiermee wordt een mogelijkheid voor zittende huurders gecreëerd om tegen een aantrekkelijke prijs de huurwoningen te kopen. Het achterliggende doel is om het aantal huurwoningen in Arnhem te verminderen en mensen met een relatief laag inkomen ook de mogelijkheid te bieden om een huis te kopen. Daarnaast is er aandacht voor het toevoegen / ontwikkelen van woningen voor specifieke doelgroepen en studentenhuisvesting. Om de variatie en keuze voor bewoners met een zorgvraag te vergroten is de prestatieafspraak gemaakt om het aanbod aan geschikte woningen met (of zonder) zorg met 1.500 nieuwe en 1.000 bestaande woningen te vergroten. Tenslotte is een afspraak opgenomen over het ontwikkelen van een Revolving Fund.
In de gemeentelijke toelichting is daarover opgenomen dat gedacht wordt aan een Revolving Fund waarin verschillende gemeentelijke financiële bronnen voor volkshuisvesting worden samengebracht. De aanleiding voor de afspraak was dat corporaties graag inzicht wilden in de wijze waarop de financiële bronnen van de gemeente werden ingezet. (Arnhem, 2005a, p.5)
22
De tweede aftoppingsgrens is de maximale huurprijs waarvoor nog huurtoeslag kan worden verkregen. Deze grens ligt
lager dan de maximale huurprijs.
25
AFSPRAKEN VARIATIE EN KEUZE TWEEDE PARTNERSHIP Keuzevrijheid en zelfregie voor woonconsumenten, onafhankelijk van de grootte van de portemonnee van de huishoudens, is volgens corporaties en de gemeente een belangrijk uitgangspunt (Partnership 2, 2011, p.6). De prestatieafspraken binnen het thema Variatie en keuze zijn erop gericht de variatie in de Arnhemse woningvoorraad te laten toenemen en de keuzevrijheid voor alle doelgroepen te vergroten. Ze spreken daartoe af:
•
samen optrekken nieuw woonruimteverdeelmodel en huisvestingsverordening
•
kernvoorraad is minimaal 22.000 woningen
•
voorstel over terugkoopplicht voor 1 januari 2012
•
te koop staande woningen staan maximaal 6 maanden leeg
•
plusafspraak: ruimte voor eigen bouw en projecten voor woon-werk combinaties
Gemeente Arnhem en corporaties spreken af om samen op te trekken binnen de ontwikkeling van het nieuwe regionale woonruimteverdeelsysteem van de Stadsregio Arnhem Nijmegen (zie ook paragraaf over Arnhems woonbeleid), door elkaar te informeren in bestuurlijk overleg. Daarnaast is de afspraak gemaakt dat de kernvoorraad uit minimaal 22.000 sociale huurwoningen bestaat. De derde afspraak is dat de gemeente aan de corporaties een voorstel doet, hoe zij vanaf 1 januari 2012 omgaat met de terugkoopverplichting voor een aantal complexen. De terugkoopplicht heeft betrekking op eerder door de gemeente aan de corporaties verkochte huurwoningen (in verhuurde staat). Omdat deze woningen bij doorverkoop meer waard zijn, is in de koopcontracten destijds een kettingbeding opgenomen. Het voorstel over terugkoopplicht heeft als doel een meer generieke regeling over afkoop van de waarde, zodat corporaties niet steeds weer per complex dit moeten regelen met de gemeente. Het is een zakelijke kwestie tussen partijen en niet gericht op huurders/kopers.23
De vierde afspraak binnen het thema Variatie en keuze, is dat te koop staande huurwoningen maximaal zes maanden leeg staan en daarna weer in de verhuur worden genomen. Op deze manier wordt langdurige leegstand voorkomen, maar tegelijkertijd de mogelijkheid geboden voor kopers om een corporatiewoning te kopen.
Er zijn over twee onderwerpen plusafspraken geformuleerd. De eerste is dat gemeente en betrokken corporaties ruimte bieden voor eigen bouw in het project Oostelijk Centrumgebied. Ook kluswoningen vallen onder eigen bouw24. Het tweede onderwerp van plusafspraken heeft betrekking op het combineren van wonen en werken vanuit huis. Voor creatieven en kunstenaars worden daarvoor mogelijkheden gerealiseerd in het project Saksen Weimar, het project De Transformatie en Kamp Koningsweg Noord.
23
De toelichting op de afspraak over de terugkoopplicht, is een letterlijke weergave uit de ambtelijke reactie op het concept
onderzoeksrapport. 24
Bij een kluswoning wordt een woning in staat van slecht onderhoud verkocht tegen een lage prijs en krijgen burgers de
mogelijkheid het huis te kopen en op te knappen. Eind september 2012 bieden bijvoorbeeld de gemeente Arnhem en Portaal kluswoningen aan in de wijk Sint Marten.
26
3.4.2
Realisatie van de prestatieafspraken over Variatie & keuze ONDERBOUWING EN MEETBAARHEID VAN DE AFSPRAKEN Binnen het thema Variatie en keuze valt op dat in het eerste Partnership meer kwantitatieve afspraken zijn gemaakt dan in het tweede Partnership. Een ander verschil is dat in het eerste Partnership nog afspraken waren gemaakt binnen dit thema over specifieke doelgroepen, en dat die doelgroepen in het tweede Partnership zijn opgenomen bij Wonen, welzijn & zorg. Over het algemeen geldt dat de formulering in het eerste Partnership het mogelijk maakt, om tussentijds en achteraf verantwoording af te leggen over de gerealiseerde prestaties. Voor het tweede Partnership geldt dat afspraken minder specifiek zijn geformuleerd, waardoor de mogelijkheid voor een precieze verantwoording minder is dan in het eerste Partnership.
GEREALISEERDE PRESTATIES 2005 - 2010 Hieronder geven we een overzicht van de geleverde prestaties binnen het thema Variatie & keuze.
Tabel 3.4.2 Overzicht prestaties Variatie & keuze 2005 -2010 Prestaties Variatie & keuze Onderwerp
Gerealiseerde prestatie
Kernvoorraad
Eind 2009 bestond de kernvoorraad van sociale huurwoningen uit 24.202 woningen, het streefdoel was minimaal 24.000 woningen.
Verkoop huur
Er zijn 1.391 sociale huurwoningen verkocht, het streefdoel was doel 1.200 huurwoningen.
Studenten
Er zijn 189 studenteneenheden gerealiseerd, het streefdoel was 230.
Doelgroep
Er zijn 102 woningen voor specifieke doelgroepen toegevoegd aan de woningvoorraad, het streefdoel was 250.
Nieuwe zorgwoningen
Er zijn 500 nieuwe voor zorg geschikte woningen gerealiseerd, het streefdoel was 1500.
Aangepaste woningen
Er zijn 865 woningen voor zorg geschikt gemaakt in de bestaande voorraad, het streefdoel was 1.000.
Revolving fund
De gemeente heeft niet een revolving fund voor nieuwbouw ontwikkeld.
27
TOELICHTING PRESTATIES VARIATIE EN KEUZE Binnen het thema Variatie en keuze waren zes prestatieafspraken gemaakt. Er was een afspraak gemaakt om de kernvoorraad van ‘betaalbare’ huurwoningen25 op minimaal 24.000 te houden. Eind 2009 was de kernvoorraad 24.202 groot, waarmee de doelstelling gehaald is. Overigens is er wel sprake van een dalende trend (in 2005 was de betaalbare voorraad 25.771 woningen).26
Een tweede afspraak om de variatie en keuze te vergroten was om 8.000 huurwoningen te koop aan te bieden, met het onderliggende doel om ten minste 1.200 daarvan daadwerkelijk verkocht te krijgen. Er zijn in de periode van het eerste Partnership in totaal 1.391 huurwoningen verkocht, waarmee de prestatieafspraak gehaald is. De derde en vierde prestatieafspraak hadden betrekking op woningen voor bijzondere doelgroepen. Het betrof 230 extra studenteneenheden en jaarlijks 50 woningen/wooneenheden voor specifieke doelgroepen toevoegen aan de bestaande voorraad. Uiteindelijk zijn in die vijf jaar 189 extra studenteneenheden toegevoegd (prestatieniveau = 82%) en 102 woningen voor specifieke doelgroepen (prestatieniveau = 41%).
De volgende afspraak om de variatie en keuze te vergroten, was om via nieuwbouw te komen tot 1.500 extra voor zorg geschikte woningen en 1.000 extra voor zorg geschikte woningen binnen de bestaande voorraad. Er zijn uiteindelijk 500 extra voor zorg geschikte woningen gerealiseerd (in plaats van 1.500) via nieuwbouw. En er zijn 865 voor zorg geschikte woningen binnen de bestaande voorraad gerealiseerd (doel was 1.000). De laatste prestatieafspraak was dat de gemeente een ‘revolving fund’ zou ontwikkelen. In dit fonds zouden verschillende gemeentelijke financiële middelen worden gebundeld. Het financiële overzicht zou daarmee, ook voor corporaties, toenemen. Gedurende het proces is van dit idee afgestapt.
25
Het gaat om woningen onder de zogenaamde 2e aftoppingsgrens voor huurtoeslag. Per 1-1-2010 ging het dan om
woningen met een huur van onder de € 549. Bron: bijlage Woonagenda 2011-2015. 26
28
Bron voor omvang betaalbare voorraad, is een overzichtslijst uit de ambtelijke organisatie.
3.5
Prestatieafspraken over wonen, welzijn & zorg
3.5.1
Inhoud van prestatieafspraken over wonen, welzijn & zorg AFSPRAKEN OVER WONEN, WELZIJN & ZORG EERSTE PARTNERSHIP Op de achtergrond van deze afspraken speelt de algemene trend van vergrijzing van de bevolking die vraagt om passende huisvesting voor ouderen. De gemeente Arnhem streeft naar het scheppen van mogelijkheden om de gehele wooncarrière binnen eenzelfde wijk te kunnen doorlopen. Dit betekent het levensloopbestendig maken van woningen door gerichte aanpassingen van de woonomgeving en door in de wijk voldoende (zorg)voorzieningen te situeren (Arnhem 2005a, p.5). In de gemeentelijke notitie bij het Partnership is opgenomen dat de corporaties investeren in:
•
het toegankelijk maken van woongebouwen. Daarbij zijn circa 1.000 woningen betrokken (dat zijn dezelfde 1.000 woningen als bij thema Variatie en keuze genoemd);
•
het vraaggericht aanpassen van de woningvoorraad;
•
de realisatie van het vastgoed uit de masterplannen Arnhem Noord en Arnhem Zuid, o.a. door de bouw van circa 1.500 woningen met verschillende zorgarrangementen;
•
de ontwikkelingen van fysieke voorzieningen zoals steunpunten in Arnhem Noord (7) en Arnhem Zuid (6) en gezondheidscentra (2).
Er is een masterplan voor Arnhem-Zuid (2001) en een masterplan voor Arnhem Noord (2002). In deze masterplannen staan plannen beschreven voor de combinatie van wonen, zorg en welzijn. De masterplannen zijn ondertekend door bij de zorg betrokken instellingen, waaronder de corporaties. De betrokkenheid van de corporaties richt zich vooral op de ontwikkeling en beheer van maatschappelijk vastgoed. De gemeente Arnhem heeft de masterplannen niet ondertekend. De gemeente geeft wel aan de uitgangspunten te onderschrijven en de uitvoering te willen ondersteunen.
AFSPRAKEN OVER WONEN, WELZIJN & ZORG TWEEDE PARTNERSHIP In het tweede Partnership zijn de volgende afspraken vastgelegd binnen het thema Wonen, welzijn en zorg:
•
110 zorgwoningen voor ouderen in verpleeghuizen, plus 55 extra woningen
•
485 nultreden- of seniorenwoningen, plus 245 extra woningen
•
140 woningen gehandicapten en aandachtsgroepen, plus 70 extra woningen
•
Streven spreiding bijzondere doelgroepen
•
Zoeken 1 of 2 aanvullende locaties ‘Anders Wonen’
•
Corporaties bieden 1055 woningen voor studenten
•
Gemeente onderzoekt behoefte studentenhuisvesting
•
Gemeente nodigt overige partijen uit studentenhuisvesting te realiseren
•
Beschikbaar houden aangepaste woningen
•
Rondetafelbijeenkomst doorstroming crisisopvang
29
Gemeente en corporaties zien het binnen dit thema als hun kerntaak om mensen een handje te helpen, die vanwege een fysieke of lichamelijke beperking niet zelfstandig in staat zijn te wonen of een geschikte woning te vinden. Dat kan in de vorm van specifieke woonvormen, maar ook door aanpassingen te doen in de bestaande (eigen) woning (Partnership 2, 2011, p.8). De afspraken binnen het thema Wonen, welzijn, zorg zijn gericht op de ondersteuning aan bijzondere doelgroepen om zelfstandig te kunnen (blijven) wonen. In de 10 deelafspraken zijn afspraken opgenomen voor ouderen die verpleging nodig hebben, voor ouderen zonder bijzondere zorgvraag, voor gehandicapten die een aangepaste woning nodig hebben, voor mensen met zware problemen (psychisch, verslaving e.d), mensen uit de crisisopvang en studenten. Bij de afspraken over woningen voor ouderen en gehandicapten zijn plusafspraken gemaakt. De ‘plus’ is in omvang ongeveer de helft van de basisafspraak. Opvallend is dat in het Partnership is opgenomen dat gemeenten en corporaties het niet eens zijn over de vraag of er een tekort aan studentenwoningen is of niet.
3.5.2
Realisatie van prestatieafspraken over wonen, welzijn & zorg ONDERBOUWING EN MEETBAARHEID VAN DE AFSPRAKEN In het eerste Partnership vormden de Masterplannen Arnhem-Noord en Arnhem-Zuid de context waarin de prestatieafspraken over wonen, zorg & welzijn waren gemaakt. De gemeente maakte formeel geen onderdeel uit van de afspraken die verschillende partijen hadden gemaakt. De afspraken in het eerste Partnership over zorgwoningen en steunpunten waren via de Masterplannen onderbouwd en via afspraken over aantallen meetbaar gemaakt. De afspraken in het tweede Partnership stonden niet in het teken van de Masterplannen. De afspraken over aantallen te realiseren woningen is beduidend lager dan in het eerste Partnership. Bovendien zien we dat de plusafspraken in omvang de helft zijn van de basisafspraken (bijvoorbeeld 110 zorgwoningen, plus 55). Op deze manier wordt de onzekerheid over het behalen van de prestatie in de formulering van de afspraak al meegenomen (de afspraak wordt in termen van de SMART-toets ‘realistischer’ gemaakt).Over het algemeen geldt dat de formulering van de prestatieafspraken in het tweede Partnership het mogelijk maakt, om tussentijds en achteraf verantwoording af te leggen over de gerealiseerde prestaties, afgezien van de afspraken over studentenhuisvesting.
GEREALISEERDE PRESTATIES 2005 - 2010 Hieronder geven een overzicht en toelichting van de prestaties binnen het thema wonen, welzijn & zorg.
30
Tabel 3.5.2 Overzicht prestaties Wonen, welzijn & zorg 2005 -2010 Prestaties Wonen, welzijn. zorg Onderwerp
Gerealiseerde prestatie Er zijn 500 woningen gerealiseerd van het streefdoel om 1.500
Zorgarrangementen
woningen te bouwen met verschillende zorgarrangementen in woonzorg-zones uit de Masterplannen Arnhem Noord en Zuid. Dat zijn dezelfde 500 woningen als genoemd bij het thema Variatie en keuze.
Steunpunten
Er zijn vier van de zes steunpunten in Arnhem-Zuid gerealiseerd, in Arnhem-Noord is geen enkel steunpunt gerealiseerd (doel was zeven steunpunten)
Gezondheidscentra
PRESTATIES
Er zijn twee gezondheidscentra gerealiseerd (streefdoel was twee).
WONEN, WELZIJN & ZORG
Binnen het thema Wonen-zorg-welzijn zijn twee prestatieafspraken gemaakt. Het achterliggende doel van de gemeente binnen dit thema, is het scheppen van mogelijkheden voor mensen om de gehele wooncarrière binnen eenzelfde wijk te kunnen doorlopen (Arnhem, 2005a). Inhoudelijk maken beide prestatieafspraken onderdeel uit van de meer omvangrijke plannen over wonen-zorg-welzijn, zoals die vastgelegd zijn in het Masterplan Arnhem-Zuid (2001) en Masterplan Arnhem Noord (2002). De afspraak om 1.500 woningen te realiseren in woon-zorg zones is niet gehaald. Er zijn 500 woningen gerealiseerd. Deze woningen zijn dezelfde zorgwoningen als die genoemd bij het thema Variatie en keuze. Deze prestatieafspraak en ook de afspraak om 1.000 voor zorg geschikte woningen binnen de bestaande voorraad toe te voegen, wordt in sommige documenten onder het thema Wonenzorg-welzijn geplaatst en in een andere onder het thema Variatie en keuze.
Van de afspraken over de steunpunten geldt dat de resultaten (in de periode tot einde eerste Partnership, dus eind 2009) in Arnhem-Zuid beter zijn dan in Arnhem-Noord. In Arnhem-Zuid zijn in de looptijd van het eerste Partnership vier van de zes steunpunten gerealiseerd. In Arnhem-Noord is van de zeven geplande steunpunten geen enkel steunpunt gerealiseerd27. Uit interviews komt naar voren dat een gebrek aan goede locaties in combinatie met matig projectmanagement verklaren waarom het in Zuid beter liep dan Noord. De prestatieafspraak om twee gezondheidscentra te realiseren is gehaald.
27
Bron is de publicatie die gemaakt is ten behoeve van de afsluitende Stadsconferentie in 2010. Over resultaten na 2010
doen we geen uitspraak.
31
3.6
Prestatieafspraken over sociaal investeren
3.6.1
Inhoud van prestatieafspraken over sociaal investeren AFSPRAKEN OVER SOCIAAL INVESTEREN EERSTE PARTNERSHIP Er zijn vier afspraken gemaakt binnen het thema Sociaal investeren. De afspraak is dat corporaties:
•
jaarlijks gezamenlijk minimaal € 1 miljoen investeren in de leefomgeving in wijken waar zij woningen beheren;
•
een nader te bepalen bijdrage leveren aan de sociale bouwstenen in de aandachtsgebieden;
•
investeren in het vastgoed van maatschappelijke voorzieningen;
•
de invloed en betrokkenheid van bewoners bij herstructurering in sociale plannen vastleggen (Arnhem 2005a, p.6).
De term ‘sociaal investeren’ is een verzamelbegrip voor projecten op sociaal-maatschappelijk terrein die (mede) gefinancierd worden door corporaties. Het gaat dan bijvoorbeeld om projecten om werkloze bewoners te activeren en te ondersteunen richting betaald werk. De term ‘sociale bouwstenen’ komt uit het wijkbeleid (specifiek uit het beleid voor de Krachtwijken).
AFSPRAKEN OVER SOCIAAL INVESTEREN TWEEDE PARTNERSHIP
Het thema Sociaal investeren heeft betrekking op de leefbaarheid in wijken en buurten. Er zijn vijf afspraken gemaakt voor de periode 2011 -2015:
•
nakomen charters krachtwijken, behalve financiële paragraaf;
•
prioriteit aan preventiewijken bij de wijkvisies;
•
investeren in 4 projecten van maatschappelijk vastgoed;
•
corporaties informeren gemeente over transformatie kantoorgebouwen;
•
corporaties en gemeente verrichten acties op jeugdwerkloosheid.
De gemeente Arnhem en de corporaties geven in de toelichting op dit thema aan dat ze via het wijkbeleid (o.a. de Krachtwijken) op het gebied van leefbaarheid al samenwerken en dit in de toekomst willen doorontwikkelen, ondermeer door wijkvisies (van gemeente versus corporatie) op elkaar af te stemmen. De corporaties geven aan dat ze investeren in maatschappelijk vastgoed en benoemen specifiek vier projecten: School III, het Gildenhuis, de Brede School Klarendal en het ontmoetingscentrum aan de Weerdjesstraat. Ook is afgesproken dat corporaties de gemeente informeren over hun intenties om kantoren te transformeren tot bijvoorbeeld woningen. Er wordt in het tweede Partnership niet toegelicht waarom deze afspraak onder het thema Sociaal investeren valt. Uit de visitatie van de commissie Deetman in de Krachtwijken bleek dat jeugdwerkloosheid de belangrijkste opgave is naast wonen. Dit is de aanleiding voor de gemeente Arnhem en de corporaties geweest, om afspraken over de aanpak van jeugdwerkloosheid op te nemen in het Partnership. Als plusafspraak is opgenomen om extra beheer (speerpunt daarin is veiligheid) in te zetten binnen de flats van Immerloo. De plusafspraak wordt niet nader toegelicht (dus wie doet wat, hoe, wanneer, tegen welke kosten en dergelijke).
32
3.6.2
Realisatie prestatieafspraken 2005 -2010 ONDERBOUWING EN MEETBAARHEID VAN DE AFSPRAKEN De prestatieafspraken over sociaal investeren in het eerste partnership zijn weinig specifiek geformuleerd waardoor verantwoording tussentijds en achteraf niet goed mogelijk is. De afspraken in het tweede partnership over het nakomen van de charters voor de Krachtwijken en het noemen van vier projecten van maatschappelijk vastgoed, zijn geschikt om verantwoording over af te leggen. En via onderliggende deelplannen wordt duidelijk gemaakt wat de afspraak concreet betekent (of gaat betekenen). De afspraak over wonen in kantoren is niet specifiek en meetbaar. Er wordt niet toegelicht waarom deze afspraak onderdeel uitmaakt van het thema sociaal investeren. De afspraken over de aanpak van jeugdwerkeloosheid zijn specifiek, maar de meetbaarheid per deelafspraak verschilt. Gemeente en corporaties geven aan dat de realisatie van de afspraken afhankelijk is van derde partijen, waardoor de onzekerheid toeneemt. De plusafspraak over beheer wordt niet onderbouwd en is niet meetbaar gemaakt.
GEREALISEERDE PRESTATIES 2005 - 2010
Tabel 3.6.2 Overzicht prestaties Sociaal investeren 2005 -2010 Prestaties sociaal investeren Onderwerp Budget
Gerealiseerde prestatie De prestatieafspraak om per jaar minimaal € 1 miljoen te besteden (dus € 5 miljoen voor het hele eerste Partnership) was binnen twee jaar gehaald.
Sociale
Over deze prestatieafspraken zijn in het kader van het Partnership de
bouwstenen
prestaties niet bijgehouden en dus onbekend
Maatschappelijk
Over deze prestatieafspraken zijn in het kader van het Partnership de
vastgoed
prestaties niet bijgehouden en dus onbekend
Betrokkenheid
Over deze prestatieafspraken zijn in het kader van het Partnership de
burgers
prestaties niet bijgehouden en dus onbekend
TOELICHTING PRESTATIES SOCIAAL INVESTEREN Het thema Sociaal investeren blijkt een terugkerend onderwerp van gesprek te zijn geweest in de bestuurlijke en ambtelijke overleggen tussen gemeente en corporaties. Het idee was om de ruime formulering van sociaal investeren gedurende het Partnership meer concreet uit te werken. Dat is uiteindelijk beperkt gelukt; er is in de praktijk wel een nadere invulling aan gegeven maar een duidelijke beschrijving van ‘sociaal investeren’ is er niet gekomen. De prestatieafspraak van corporaties om per jaar € 1 miljoen te investeren in de leefomgeving, en dus € 5 miljoen over vijf jaar, bleek al na twee jaar gerealiseerd te zijn. Daarna is afgesproken om het totale budget voor sociaal investeren in het kader van het Partnership niet meer te monitoren. Dat geldt ook voor de niet financiële afspraken. Over de prestatieafspraken omtrent de bijdrage aan de sociale bouwstenen, het investeren in vastgoed van maatschappelijke voorzieningen en de invloed en betrokkenheid van burgers bij herstructurering in sociale plannen, zijn in het kader van het Partnership de prestaties niet bijgehouden en dus onbekend.
33
3.7
Prestatieafspraken over Duurzaam Wonen
3.7.1
Inhoud van prestatieafspraken over duurzaam wonen AFSPRAKEN OVER DUURZAAM WONEN EERSTE PARTNERSHIP Deze afspraak is na de stadsconferentie van 2008 aan het Partnership toegevoegd. Het klimaatbeleid en in het verlengde daarvan het thema ‘duurzaam wonen’ was een thema dat steeds meer aandacht kreeg, waarna het opgenomen is in het Partnership. De corporaties lanceerden het plan om in 11.000 corporatiewoningen voor € 3.000 per woning te investeren (totale investering € 34 miljoen) ten behoeve van het terugdringen van het energieverbruik. De bedoeling is dat de investering ertoe leidt dat de energielasten gemiddeld €18 lager uitvalt per woning per maand. Daarnaast is er het streven om te komen tot een CO2 reductie van 7.000 ton per jaar (bron, brochure stadsconferentie 2010).
AFSPRAKEN OVER DUURZAAM WONEN TWEEDE PARTNERSHIP In het tweede Partnership is over Duurzaam wonen afgesproken:
•
Corporaties zetten in op 20 -25% CO2 reductie, plus start energieneutraal project AH Van Muylwijkstraat
•
Gemeente stimuleert duurzaam woongedrag, plus lagere EPC in nieuwbouw en corporaties nemen duurzaamheid mee in nieuwbouw en renovatie
Duurzaam wonen gaat over de toekomstbestendigheid van wijken en buurten zo staat in de inleiding op dit thema. De energieprestatie van een woning is daarin een invloedrijke factor. De gemeente en de corporaties willen woningen met een slecht energielabel aanpakken en experimenteren met energiezuinige of energieneutrale woningen. Daarnaast is het van belang om bewoners bewust te maken van hun eigen gedrag (Partnership 2, 2011, p.13). De prestatieafspraken bestaan uit twee basisafspraken aangevuld met drie plusafspraken. De basisafspraken zijn dat de corporaties zich inzetten binnen hun voorraad voor een CO2 reductie van 20 – 25% in de periode 2008 -2018. En dat de gemeente de Arnhemmers bewust maakt van duurzaam gedrag, vooral via het programma Energie Made in Arnhem. Als plusafspraken worden genoemd het starten van een energieneutraal project, het realiseren van een lagere energieprestatiecoëfficiënt (EPC) in nieuwbouw dan het Bouwbesluit vraagt en corporaties optimaliseren hun nieuwbouw- en renovatieplannen vanuit een breed perspectief op duurzaamheid (niet alleen aandacht voor energie, maar ook voor milieu, gezondheid, gebruikskwaliteit en toekomstwaarde)
3.7.2
Realisatie prestatieafspraken Duurzaam wonen ONDERBOUWING EN MEETBAARHEID De afspraak die de corporaties over Duurzaam wonen maakten naar aanleiding van de Stadsconferentie 2008, was voor een deel specifiek maar niet tijdgebonden en onduidelijk was de meetbaarheid van de afspraak. Er wordt niet verwezen naar bestaand beleid op het gebied van duurzaamheid. In de nota Tussenstand Woonvisie (2008, p.21) wordt aangegeven dat de corporaties als gezamenlijke doelstelling hebben geformuleerd om tot 2013 bij ruim 11.500
34
woningen (45%) energiebesparende maatregelen te treffen. Dat leidt tot 9.400 ton CO2 reductie en een lastenverlaging voor de bewoners van gemiddeld € 230 per jaar. De (vervangende) nieuwbouw wordt volgens de hoogste energienormen gebouwd. Ook dat leidt tot een forse CO2 reductie.
In het tweede Partnership bestaat de basisafspraak eruit dat corporaties zich richten op CO2 reductie en de gemeente op het stimuleren van duurzaam woongedrag via het programma Energie made in Arnhem. Het wordt uit de toelichting in het tweede Partnership niet duidelijk dat de afspraken binnen een breder beleidsprogramma (convenant Energie Made in Arnhem en Programmaplan Arnhem Energiestad 2011 -2014) vallen, waarbij een grote groep partijen betrokken zijn naast de gemeente en de corporaties.28
PRESTATIES DUURZAAM WONEN 2005 -2010 ONBEKEND
Tabel 3.7.2 Overzicht prestaties Duurzaam wonen 2005 -2010 Prestaties Duurzaam wonen Onderwerp
Gerealiseerde prestatie
Budget
In het kader van het eerste Partnership is geen informatie bijgehouden over de financiële investeringen
CO2 uitstoot
In het kader van het eerste Partnership is geen informatie bijgehouden over het terugdringen van de CO2 uitstoot.
TOELICHTING PRESTATIES DUURZAAM WONEN Het thema Duurzaam Wonen is naar aanleiding van de Stadsconferentie 2008 aan het Partnership toegevoegd. In de Stadsconferentie 2010 werd aangegeven dat partijen voor dit thema de uitvoering niet hebben gemeten. Gezien het thema van de Stadsconferentie 2010 (Duurzaam wonen) ging men ervan uit dat over dit onderwerp geactualiseerde afspraken zouden worden gemaakt in het tweede Partnership. En dat dan ook afspraken worden gemaakt over het meten van de voortgang. In de praktijk blijkt dat het niet eenvoudig is om de reductie van CO2 per corporatie precies te meten en te komen tot een totaal overzicht van CO2 reductie (zie ook paragraaf 3.8).
28
Bovendien zijn er ook afspraken gemaakt tussen de koepelvereniging van woningcorporaties (Aedes) en de rijksoverheid
over CO2 reductie.
35
3.8
Prestatieafspraken over monitoring
3.8.1
Afspraken over monitoring MONITORING EERSTE PARTNERSHIP In de gemeentelijke toelichting op het eerste Partnership (nota Partnership gemeentecorporaties, oktober 2005) zijn door de tekst heen een aantal opmerkingen gemaakt over de monitoring van de prestatieafspraken. De hoofdpunten zijn dat:
•
er wordt jaarlijks verantwoording afgelegd via de stadsconferenties, waardoor het nodig is om de geleverde inspanningen te monitoren;
•
de kwantitatieve monitoring richt zich op het bijhouden of afspraken over aantallen zijn gehaald;
•
via de kwalitatieve monitoring wordt bekeken welke effecten waarneembaar zijn op de thema’s van de Woonvisie29 en in gezamenlijk verband zullen de juiste ‘cockpitmeters’ worden ontwikkeld om de effecten op deze thema’s goed te kunnen volgen;
•
zoveel mogelijk wordt aangesloten bij bestaande databestanden en al bestaande rapportagecycli;
•
gemeente en corporaties zullen gezamenlijk elkaars prestaties monitoren;
•
monitoring kan bijdragen aan veranderende inzichten, die vervolgens kunnen leiden tot nieuwe of bijgestelde voornemens.
MONITORING TWEEDE PARTNERSHIP In het tweede Partnership zijn in twee afzonderlijke hoofdstukken afspraken gemaakt over monitoring en over onderzoek & informatie-uitwisseling. Gemeente en corporaties hebben voor de periode 2011 -2015 de volgende afspraken vastgelegd over monitoring:
•
Jaarlijkse terugblik en vooruitkijken;
•
Hanteren Aedesmonitor voor duurzaamheid;
•
Gemeentelijke woningbouwcoördinator monitort voortgang van sloop en nieuwbouw;
•
Gemeente koppelt jaarlijks aan gemeenteraad de voortgang van de prestatieafspraken terug. Deze voortgangsrapportage is openbaar waardoor inwoners en partijen kennis kunnen nemen van de voortgang van het Partnership.
De volgende afspraken zijn gemaakt over onderzoek en informatie-uitwisseling:
•
Er komt een jaarlijkse bijeenkomst waarin partijen hun woningmarktinformatie met elkaar delen (woningmarktconferentie);
•
In januari (jaartal onbekend) presenteert de gemeente een voorstel voor planning van uitwisseling van bepaalde informatie over ingrepen in de openbare ruimte of nutsvoorzieningen;
29
De gemeentelijke toelichting noemt de volgende thema’s: differentiatie van de woningvoorraad, meer
keuzemogelijkheden en zeggenschap voor de woonconsument, vergroting van de doorstroming, wonen en zorg, duurzaamheid en leefbaarheid
36
•
Partijen starten een pilot waarin werkende weg een manier van samenwerking wordt ontwikkeld op het gebied van wijkanalyse en wijkvisie. De preventiewijken / GSO3 zijn de eerste wijken waar gestart wordt.
3.8.2
Monitoring in de praktijk KWANTITATIEVE MONITORING Ten behoeve van het eerste Partnership is door de gemeente kwantitatieve informatie verzameld bij de corporaties. Ieder jaar werden de corporaties verzocht een format in te vullen en op basis daarvan werd door de gemeente een totaaloverzicht gemaakt. Het betrof cijfermateriaal over nieuwbouw, sloop en woningen voor bijzondere doelgroepen. Dit cijfermateriaal werd gebruikt als input voor presentaties op de stadsconferenties over de voortgang van de prestatieafspraken. Op de laatste stadsconferentie in 2010 werden overzichten gepresenteerd over de gerealiseerde kwantitatieve prestaties binnen de thema’s Nieuwbouw, Variatie & keuze, Wonen, welzijn en zorg en Sociaal investeren. Over het thema Duurzaam wonen werd geen informatie gepresenteerd.
KWALITATIEVE MONITORING In de interviews wordt gewezen op een toenemende behoefte aan informatie over kwalitatieve aspecten van het woonbeleid, maar tegelijkertijd wordt erop gewezen dat het lastig is om kwalitatieve aspecten te monitoren. In het bijzonder worden de afspraken binnen de thema’s Sociaal investeren en Duurzaam wonen genoemd. In het eerste Partnership was ondermeer de afspraak gemaakt dat de corporaties € 1 miljoen per jaar zouden investeren in sociale projecten (dus € 5 miljoen voor het hele Partnership). Vanwege de subsidies voor de Vogelaarwijken (krachtwijken) bleek dat dit bedrag al snel bereikt was en werd er niet meer op gemonitord. De overige drie prestatieafspraken (zie paragraaf 3.6) zijn in het kader van het Partnership niet gemonitord. Uit de interviews met de corporaties blijkt dat de ‘grote drie’ (Volkshuisvesting Arnhem, Portaal, Vivare) de sociale taak van corporaties serieus nemen en uitwerken in verschillende concrete projecten. Achteraf is wel vast te stellen of de situatie van bewoners verbeterd is, maar het is niet altijd duidelijk of dat direct door de inzet van de corporaties komt of (mede) door andere omstandigheden.
In 2008 werd het thema Duurzaam Wonen aan het Partnership toegevoegd. Op dat moment was er geen instrument voorhanden om te kunnen monitoren. In het tweede Partnership is afgesproken om de Aedes-monitor te gebruiken. Dat betekent in de praktijk dat gemonitord wordt op CO2 uitstoot. Vanuit de ambtelijke organisatie wordt opgemerkt dat CO2 uitstoot in de praktijk moeilijk te meten is en dat het daarom om basis van theoretische model wordt berekend. Tijdens de bespreking van de resultaten over het jaar 2011 (Bestuurlijk overleg gemeente en corporaties van 1 maart 2012) hebben de corporaties aangegeven dat zij de focus op CO2-uitstoot te eenzijdig vonden om de duurzaamheid van woningen te bevorderen. In het vervolg van het tweede Partnership zullen de afspraken over Duurzaam wonen en de monitoring ervan onderdeel zijn van nader overleg en afstemming.
37
KENNISUITWISSELING IN DE PRAKTIJK
Uit de interviews kwam naar voren dat gemeente en corporaties over verschillende bronnen van informatie beschikken (bijvoorbeeld de jaarverslagen van de corporaties), maar dat van een gestructureerde uitwisseling daarvan geen sprake was. Zowel vanuit de gemeente als de corporaties kwam naar voren dat op dit punt verbeteringen mogelijk zijn. In reactie hierop zijn in het tweede Partnership prestatieafspraken gemaakt om de kennisuitwisseling te verbeteren.
ONDERZOEK NAAR DOORSTROMING EN MIDDENINKOMENS DIE SCHEEFWONEN In de onderzoeksperiode (2005 tot en met 2011) zijn door de gemeente en de individuele corporaties verschillende eigen onderzoeken (of in opdracht) gedaan naar verschillende aspecten van het woonbeleid. Partijen hebben niet samen onderzoek gedaan (of laten doen) omdat zij vanuit verschillende informatiebehoeftes naar de woningmarkt kijken. Naar twee thema’s die al velen jaren de politieke aandacht hebben, zijn twee onderzoeksrapporten verschenen. Het gaat om het onderzoek ‘Doorstroming op de Arnhemse woningmarkt’ (Kemperman, 2009, in opdracht van de gemeente Arnhem) en ‘Middeninkomens’ (Van Loon, 2011, in opdracht van Vivare).
38
3.9
Resumé Partnership 1 en 2 Het voorbereidingsproces van het eerste en tweede Partnership kan geschetst worden als een onderhandelingsproces. In bestuurlijke en ambtelijke overleggen is vergaderd over de inhoud van de te maken prestatieafspraken. Naast de inhoud was er aandacht voor de mate van detaillering. De gemeente heeft een voorkeur voor gedetailleerde afspraken en de corporaties een voorkeur voor ruim geformuleerde afspraken, om zo ruimte te bewaren voor in de uitvoering. Er is gekozen voor de naam ‘Partnership’ om de gelijkwaardige relatie tussen beide partijen aan te duiden. In het eerste Partnership wordt vooral aangegeven welke prestaties de corporaties gaan leveren. In het tweede Partnership is meer evenwicht aangebracht en wordt aangegeven welke prestaties de corporaties en de gemeente Arnhem gaan leveren.
Van de prestatieafspraken in het eerste Partnership zijn er tien niet volledig gerealiseerd, zeven zijn wel volledig gerealiseerd en van vijf afspraken is het prestatieniveau achteraf niet vast te stellen.
De afspraken over het thema Nieuwbouw hadden in de praktijk de prioriteit. De corporaties hebben het streefdoel van 4.000 woningen niet gehaald. Als verklaring wordt gegeven dat vanaf het begin al duidelijk was dat het streefdoel ambitieus was, en dus er een risico was dat het niet gehaald zou worden. Bovendien wordt aangegeven dat de verslechterde woningmarkt een verklarende factor is. Gemeente en corporaties geven aan dat gezien de omstandigheden ze tevreden te zijn over de omvang van de nieuwbouw.
Binnen het thema Variatie & keuze blijven de prestaties het meeste achter bij de streefdoelen (zes prestaties niet helemaal gerealiseerd, twee wel). Het is niet gelukt om de kernvoorraad terug te brengen naar het gewenste niveau en de afspraken over woningen voor doelgroepen (zorgwoningen, studentenhuisvesting) zijn niet gehaald. Als we daarbij ook het thema Wonen, zorg en welzijn betrekken, zien we dat de realisatie van zorgwoningen en studentenhuisvesting achterblijft bij de afspraken. Uit het onderzoek komt als verklaring naar voren dat studentenhuisvesting geen prioriteit heeft bij de corporaties. Het realiseren van zorgwoningen bleek complexer dan verwacht, omdat er veel partijen bij betrokken zijn en gemeente en corporaties maar beperkt invloed hebben op de projecten die zorgwoningen moeten opleveren. De verkoop van huurwoningen verliep succesvoller dan verwacht. Als mogelijke verklaring wordt gegeven dat het om woningen uit de lagere prijsklasse gaat, en voor zittende huurders gold een korting bij koop.
Voor de thema’s Sociaal investeren en Duurzaam wonen geldt dat in het kader van het Partnership informatie ontbreekt over vijf van de zes de prestaties. Bij het thema Sociaal investeren wordt als verklaring gegeven, dat toen bleek dat de financiële afspraak was gehaald de monitoring werd gestopt. Het thema Duurzaam wonen blijkt in de praktijk op technische gronden lastig te monitoren. Het is daarom ook lastig om prestaties als afname van CO2uitstoot te meten.
39
40
4
Gemeentelijke regie en samenwerking
4.1
Inleiding In dit hoofdstuk geven we aan op welke manier de gemeente Arnhem invulling heeft gegeven aan de regierol die ze voor zichzelf ziet. Vervolgens staan we stil bij de wijze waarop in de Partnerships de publieke verantwoording is opgepakt. Daarna staan we stil bij de samenwerking en sluiten we af met een resumé waarin ondermeer de sterke en zwakke kanten van de samenwerking op een rij worden gezet.
BEVINDINGEN
•
De gemeente Arnhem geeft expliciet aan dat zij een regierol heeft in het woonbeleid in Arnhem. De term regierol wordt niet nader omschreven.
•
De wisselende invulling van de gemeentelijke regierol maakt dat het voor corporaties niet bij voorbaat duidelijk is, welke rol de gemeente inneemt in de verschillende volkshuisvestingsprojecten in Arnhem.
•
Corporaties en (oud)wethouders beschouwen gemeentelijke regie als onderdeel van de uitvoering van beleid, waardoor het in eerste instantie een taak van het college is.
•
Het Partnership is het centrale beleidsinstrument dat de gemeente Arnhem inzet om op stadsniveau, rechtstreeks afspraken te maken met de corporaties op het gebied van de volkshuisvesting. Er is gekozen voor een opzet waarin de nadruk ligt op samenwerken en niet op het maken van harde prestatieafspraken.
•
Partijen geven aan dat de onderlinge verhoudingen goed zijn, maar dat er wel een aantal onderwerpen zijn waarover de meningen verschillen.
•
De publieke verantwoording van de resultaten liep vooral via het jaarverslag en de stadsconferenties.
•
Er was een speciale website waarop informatie over het Partnership beschikbaar was.
•
Scheefwonen (en daaraan gerelateerde aspecten) wordt in het gemeentelijke beleid erkend als een knelpunt in de Arnhemse volkshuisvesting, maar er zijn geen concrete prestatieafspraken over gemaakt.
4.2
Invulling regierol CENTRALE POSITIE GEMEENTE In de inleiding op het eerste Partnership wordt aangegeven dat bij het realiseren van de doelen van de Woonvisie, de gemeente voor een groot deel afhankelijk is van andere partijen; de gemeente bouwt, verkoopt of verhuurt niet zelf woningen. De realisatie van nieuwe woon- en leefmilieus en het beheren en verbeteren van bestaande, is een proces waarbij diverse spelers samenwerken, in verschillende rollen en met verschillende belangen.
41
De gemeente, zo staat in het Partnership, neemt daarin een centrale positie in. Als kaderstellend overheidslichaam zet zij de lijnen uit waarbinnen de andere spelers (maar ook de gemeente zelf) hun uitvoerende rol kunnen (en moeten) spelen.
REGIE WEL GENOEMD, NIET GEDEFINIEERD In verschillende gemeentelijke documenten wordt gesteld dat de gemeente een regierol heeft in het woonbeleid in Arnhem. Dat geldt bijvoorbeeld voor de Arnhemse Woonvisie 2015 uit 2004 en de Woonagenda 2011 -2015 uit 2011. Regie als overheidstaak wordt niet letterlijk genoemd in de bestaande wet- en regelgeving op het gebied van wonen. Het betreft dus een autonome beleidsmatige invulling door de gemeente Arnhem zelf.30 Er is niet een openbaar gemeentelijk document of besluit, waarin de inhoud van de gemeentelijke regierol op het gebied van wonen expliciet wordt toegelicht.31 Zowel uit interviews als uit gemeentelijke documenten komt naar voren dat de gemeentelijke regierol op verschillende manieren ingevuld wordt. Dat kan verschillen per thema en/of project. De corporaties hebben de ervaring dat de gemeente soms heel actief in een project zit en soms een project op afstand volgt.
REGIE GERICHT OP UITVOERING In de interviewronde gaven (voormalige) wethouders en corporaties aan dat ze regie zien als onderdeel van de uitvoering van beleid. Het is daarmee vooral een verantwoordelijkheid van het college en staat op enige afstand van de taken van de gemeenteraad.
PARTNER IS GEEN TOEZICHTHOUDER De gemeentelijke overheid maakt geen onderdeel uit van het stelsel van toezicht op de corporaties. Dat geldt dus ook voor de gemeente Arnhem. Het overheidstoezicht op de corporaties is binnen het huidige stelsel de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid (zie hoofdstuk 2) In de interviews geven de corporaties en de (oud) wethouders aan dat ze het goed vinden dat de gemeente binnen de huidige corporatiestelsel geen toezichthoudende taak (meer) heeft. Gemeente en corporaties beschouwen elkaar als ‘partners’ en daarbij past niet dat de gemeente een formele toezichthoudende taak heeft.
BESTUURLIJKE OVERLEGGEN Er is periodiek bestuurlijk overleg tussen de gemeente en de corporaties. Het gaat om de zogenaamde GOW-overleggen (Gezamenlijk Overleg Woningcorporaties). Dit vaste overleg bestond al vóór het afsluiten van het eerste Partnership. Het overleg vindt plaats tussen de wethouder Wonen en de corporatiedirecteuren. Uit de interviews komt naar voren dat de overleggen gebruikt werden om de voortgang van het Partnership te bespreken, maar ook de actuele gebeurtenissen van dat moment. De betrokkenen geven aan dat hoewel men het niet altijd met elkaar eens was, de onderlinge verhoudingen goed waren. Die goede verhouding tussen gemeente en corporaties wordt als belangrijk beoordeeld. 30
We wijzen erop dat veel gemeenten een ‘regierol’ voor zichzelf zien in het lokale woonbeleid en dat de gemeente Arnhem
daarin geen uitzondering is. 31
Regie, of meer algemeen geformuleerd als ‘sturing’, is wel een thema dat op uitvoerend niveau (college & ambtelijke
organisatie) de aandacht heeft. Bron: interview ambtelijke organisatie
42
De bestuurlijke overleggen waren in de praktijk vooral gericht op wederzijds informeren en het concreet uitwerken van de gemaakte prestatieafspraken in het Partnership. Uit de interviews blijkt dat de onderlinge sfeer er niet naar was om elkaar hard op prestaties aan te spreken.
WERKGROEP SAMEN VOOR DE STAD Samen met de corporaties van het Partnership is de werkgroep ‘Samen voor de stad’ opgericht, die de uitvoering en de voortgang monitort en de afspraken zoveel mogelijk verder concretiseert (Jaarverslag Arnhem 2006, p.110). De Drie Gasthuizengroep en Omnia Wonen gaven al vroeg in het proces aan dat zij niet in de werkgroep zitting zouden nemen. De werkgroep bestaat dus uit gemeenteambtenaren en werknemers van Portaal, Vivare en Volkshuisvesting Arnhem. Uit de interviewronde komt naar voren dat er verschil van mening was tussen de gemeente en corporaties over de taak van de werkgroep. De visie van de gemeente was dat de werkgroep besluiten zou voorbereiden voor de bestuurlijke overleggen tussen de corporatiedirecteuren en de wethouder Wonen. Zo’n formele, voorbereidende positie van de werkgroep sloot niet aan bij de visie van de corporaties. Zij zagen als de taak van de werkgroep om te monitoren en prestatieafspraken concreet uit te werken.
MONITORING DOOR CORPORATIES EN GEMEENTE De individuele corporaties en de gemeente hebben ieder hun eigen systeem van monitoring. Binnen de afdeling Wonen van de gemeente wordt informatie verzameld bij de afzonderlijke corporaties en samen gebracht in een overzicht. Het gaat om kwantitatieve gegevens en niet over kwalitatieve gegevens. Voor verschillende prestatieafspraken werd geen monitoringsinformatie verzameld. De informatie die voorhanden was werd gepubliceerd op een speciale website (samenvoordestad.nl), die in de loop van 2012 niet meer toegankelijk was.
4.3
Publieke verantwoording PUBLIEKE VERANTWOORDING VIA STADSCONFERENTIES De publieke verantwoording over het Partnership vond plaats via het jaarlijks organiseren van stadsconferenties. De stadsconferenties hadden specifiek betrekking op het Partnership. Een stadsconferentie was een openbare bijeenkomst waarop het de bedoeling was dat gemeente en corporaties gezamenlijk verantwoording zou afleggen over de geleverde inspanningen (Arnhem 2005a, p.2). De stadsconferenties zijn om de beurt georganiseerd door de gemeente en de corporaties. De eerste vond plaats in januari 2006, dus bijna een half jaar na het afsluiten van het Partnership (sept. 2005). De laatste vond plaats in 2010, waarop onder meer een overzicht werd gepresenteerd van een aantal gerealiseerde prestaties. Uit de interviews komt naar voren dat de stadsconferenties achteraf worden beoordeeld als informatief en als een geschikte ontmoetingsplek voor betrokken partijen op de Arnhemse woningmarkt. Van een serieuze verantwoording van het gevoerde beleid was geen sprake32. De stadsconferenties zijn als instrument voor publieke verantwoording afgeschaft en maken dus geen onderdeel uit van het tweede Partnership.
32
Een andere bron is de ambtelijke nota Partnership 2011 waarin wordt geschreven, dat de verantwoording van de
resultaten op de Stadsconferenties geen serieuze verantwoording was en dat het eerste Partnership een vrijblijvend karakter had.
43
PUBLIEKE VERANTWOORDING VIA GEMEENTELIJKE JAARVERSLAGEN In de gemeentelijke jaarverslagen van de jaren 2005 tot en met 2011 is in alle gevallen een korte verwijzing opgenomen naar de activiteiten van de corporaties en het Partnership (zie Programma 12 Wonen in Arnhem). Omdat in de jaarverslagen wordt gerapporteerd op een hoger beleidsniveau dan het Partnership (uitgangspunt voor jaarverslag is het niveau van de Woonvisie 2015), is de informatie en de verantwoording over het Partnership summier.
4.4
Samenwerking tussen gemeente en corporaties GOEDE ONDERLINGE VERHOUDINGEN Uit de interviews met de (voormalige) wethouders Wonen, corporatiedirecteuren, gemeentelijke ambtenaren en corporatiemedewerkers, komt naar voren dat de onderlinge verstandhouding tussen de gemeente Arnhem en de corporaties goed is. Deze goede verstandhouding wordt gezien als een voorwaarde om effectief samen te werken.
PARTNERSHIP ALS INSTRUMENT VOOR SAMENWERKING Uit de interviews blijkt dat partijen het totstandkomingproces en de uitvoering van de Partnerships, beschouwen als belangrijk voor het vorm en inhoud geven aan de samenwerking tussen gemeente en corporaties. Het Partnership wordt over het algemeen niet gezien als een hard afsprakenkader.
OOK SAMENWERKING BUITEN HET PARTNERSHIP Corporaties en de gemeente komen elkaar zeer regelmatig tegen. Die contacten gaan niet alleen over het Partnership en de prestatieafspraken die daarin zijn gemaakt. Ook over andere onderwerpen als fysieke en sociale veiligheid hebben partijen overleg en worden plannen gemaakt. Daarnaast zijn er intensieve contacten op wijkniveau, vooral aangaande de Krachtwijken en andere ‘aandachtswijken’.
In beide Partnerships zijn afspraken gemaakt binnen de thema’s Nieuwbouw, Variatie & keuze, Wonen, welzijn & zorg, Sociaal investeren en Duurzaam Wonen. Voor deze thema’s geldt dat het Partnership niet het enige document is, waarin beleid of afspraken zijn gemaakt. De thema’s Nieuwbouw en Variatie en keuze zijn tevens de hoofdthema’s van de Woonvisie 2015. De corporaties hebben in het eerste Partnership aangegeven dat de Woonvisie voor hen niet het enige kader is en noemen de gemeentelijke nota ‘Stad in Balans’ (2004), die gaat over de maatschappelijke ontwikkeling van de stad. Via prestatieafspraken binnen het thema Sociaal investeren, wordt zo een link met het sociaal beleid van de gemeente gelegd. De prestatieafspraken over Wonen, welzijn & zorg hadden in het eerste Partnership een link met de Masterplannen voor Arnhem-Noord en Arnhem-Zuid. Het thema Duurzaam Wonen maakte aanvankelijk geen onderdeel uit van het eerste Partnership, maar is er later aan toegevoegd. De gemeente heeft onder de noemer ‘Energie made in Arnhem’ een uitgebreid programma opgesteld gericht op duurzaamheid. Onderdeel daarvan maakt het programmaplan Arnhem Energiestad 2011-2014 en het convenant Energie made in Arnhem. Dit convenant is op 24 juni 2011 ondertekend door verschillende partijen, waaronder de gemeente en de corporaties.
44
VERSCHILLEN VAN MENING TUSSEN GEMEENTE EN CORPORATIES Gedurende het rekenkameronderzoek kwamen verschillende onderwerpen op waarover corporaties en gemeente van mening verschillen:
•
collectief particulier opdrachtgeverschap (CPO): heeft geen prioriteit voor de corporaties, gemeente wilde er prestatieafspraken over maken, corporaties niet;
•
studentenhuisvesting: corporaties zien studentenhuisvesting niet als een kerntaak, bovendien beschouwen ze de studentenhuisvesting niet als een groot probleem in Arnhem;
•
grondprijsbeleid: vanwege verschillen van mening over het gemeentelijke grondprijsbeleid werd de ondertekening van het tweede Partnership lange tijd uitgesteld;
•
actieve gemeentelijke regie: een meer actieve en sturende gemeente kan over het algemeen niet rekenen op draagvlak bij de corporaties;
•
leefstijlen en toewijzing: corporaties zetten in hun reactie op de Woonagenda 20112015, vraagtekens bij het toewijzen van huurwoningen waarbij rekening wordt gehouden met leefstijlen.
TERUGKERENDE ONDERWERPEN: DOORSTROMING, MIDDENINKOMENS EN SCHEEFWONEN Er zijn drie samenhangende onderwerpen, die in de samenwerking tussen gemeente en corporaties blijven terugkomen, maar waarover geen prestatieafspraken zijn gemaakt.Het gaat om de doorstroming op de Arnhemse woningmarkt, de woningvoorraad voor de middeninkomens en huurders die ‘scheefwonen’. In de Woonvisie 2015 uit 2004 krijgen deze onderwerpen de aandacht en in de Woonagenda 2011 -2015 uit 2011 zijn dit onderwerpen van beleid. In de bijlagen bij deze beleidsdocumenten wordt cijfermateriaal gepresenteerd over aard en omvang van deze onderwerpen. De onderwerpen doorstroming, scheefwonen en middeninkomens zijn onderwerpen die op de hele Nederlandse woningmarkt spelen, zoals blijkt uit de aandacht ervoor in rijksbeleid en uit landelijke onderzoeken33. De precieze omvang, aard en ontwikkeling verschillen per woonregio. Als voorbeeld van cijfermateriaal geven we hieronder een overzicht van de omvang en percentage van scheefwonen in Arnhem en enkele omliggende gemeenten, op basis van CBSonderzoek uit 2012. Het onderzoek is in opdracht van het Rijk verricht. De aanleiding, zo wordt in het CBS rapport toegelicht, was dat per 1 januari 2011 er nieuwe regels van kracht zijn bij de nieuwe toewijzing van sociale huurwoningen door woningcorporaties. Minimaal 90 procent van de sociale huurwoningen moet worden toegewezen aan huishoudens met een inkomen tot €33.000,-.Deze grens van €33.000,- is één van de inkomensgrenzen die wordt gehanteerd voor het in beeld brengen van het zogenaamde 'scheefwonen'. Bewoners van een sociale huurwoning met een inkomen vanaf €33.000,- worden volgens deze definitie gerekend tot 'scheefwoners'.
Onderstaande tabel geeft een overzicht van de omvang van het scheefwonen in Arnhem, enkele omliggende gemeenten en voor Nederland als geheel. In de tweede kolom staat het 33
Zie bijvoorbeeld het rapport (2010) Het wonen overwogen. De resultaten van het WoonOnderzoek Nederland 2009 in
opdracht van ministerie van VROM en CBS. Of bijvoorbeeld een CBS-onderzoek naar scheefwonen (juli 2012) waaruit bleek dat in een kwart van de woningen van corporaties, huishoudens wonen met een inkomen van meer dan 33.000. Deze groep kan worden gezien als de scheefwoners in Nederland.
45
aantal corporatiewoningen per 1 januari 2011 vermeld. De derde kolom geeft het aantal huishoudens weer, die wonen in een corporatiewoningen en een verzamelinkomen hebben van 33.000 of meer. De vierde kolom geeft het percentage weer van de huishoudens, die volgens deze definitie ‘scheefwonen’.
Tabel 4.3.1 Scheefwonen in Arnhem en omgeving Gemeente
Corporatie woningen
Huurders corporaties > € 33.000
Huurders in %
Arnhem
25.625
5.950
23%
Nijmegen
29.180
7.765
26%
Apeldoorn
19.285
5.470
28%
Over-Betuwe
4.125
1.275
31%
Rheden
5.980
1.605
27%
Nederland
2.163.005
608.870
28%
ONBEKENDHEID MET BEDRIJFSECONOMISCHE MODEL CORPORATIES De corporaties constateren dat bij de politiek en de maatschappij weinig inzicht is in het bedrijfseconomische model van corporaties. Corporaties hebben weinig mogelijkheden om huren te verhogen en zo hun inkomsten te verhogen. Voor een aanzienlijk deel van de sociale huurmarkt geldt, dat via verhuur de investering van de corporatie in een huurwoning niet helemaal terug wordt verdiend (de zogenaamde onrendabele top). In combinatie met toenemende kosten ondermeer vanwege overheidsheffingen (vanuit het Rijk), ontstaat er een verdienmodel dat op lange termijn niet houdbaar is. Corporaties verkopen nu huurwoningen om investeringen, ondermeer in nieuwbouwprojecten, te kunnen financieren.34
WISSELINGEN VAN BESTUURDERS Er zijn de afgelopen jaren een aantal wisselingen geweest van wethouders Wonen en corporatiedirecteuren. In de interviews wordt aangegeven dat deze wisselingen ertoe leiden dat prioriteiten kunnen verschuiven, maar dat het uiteindelijk van beperkte invloed is geweest op het Partnership.
4.5
Resumé regie en samenwerking De gemeente Arnhem ziet voor zichzelf een regierol in het Arnhemse woonbeleid. Die regierol wordt in de praktijk van de Partnerships in verschillende omstandigheden, op een verschillende manier ingevuld. Hiermee is het een flexibel begrip, maar tegelijkertijd is het vooraf minder duidelijk hoe de gemeente in een specifiek geval zal reageren. Soms is zij heel actief binnen een bepaald project en soms blijft ze op afstand van de uitvoering. Uit de interviews komt naar voren dat regievoering wordt gezien als een rol die de gemeente op zich neemt in de uitvoering van beleid. Daarmee is het in eerste instantie een rol die
34
Het Waarborgfonds Sociale Woningbouw wijst in zijn Trendnotitie 2012 ook op knelpunten van het huidige verdienmodel
van corporaties voor de lange termijn.
46
(binnen de bestaande verhoudingen) ingevuld wordt door het college. De regievoering in relatie tot de Partnerships richt zich tot nu toe vooral op overleg en afstemming. De monitoring van kwalitatieve afspraken en de verantwoording van prestaties blijft daarbij achter.
De samenwerking tussen de gemeente en de corporaties binnen het Partnership kent sterke en zwakke kanten. Een van de sterke kanten die regelmatig in de interviews naar voren kwam, is dat het Partnership structuur geeft aan de samenwerking tussen corporaties en de gemeente Arnhem. Dat wordt gezien als een sterkte, omdat er geen wettelijke regels over samenwerking zijn om op terug te vallen. Een tweede sterk kant is dat via het Partnership een platform gecreëerd is om regelmatig bestuurlijk en ambtelijk overleg te houden. Als derde sterk punt van de samenwerking worden de goede onderlinge verstandhoudingen in Arnhem genoemd. Die goede verhoudingen leiden niet perse tot effectiever beleid, maar verstoorde verhoudingen leiden wel tot een afname van effectief beleid.
Naast de sterke kanten kent de samenwerking zwakke kanten. In het onderzoek kwam naar voren dat de ambtelijke werkgroep Samen voor de stad niet optimaal functioneert, er geen geschillenregeling is, corporaties van mening zijn dat de gemeente soms te sturend wil optreden, en dat corporaties moeite hebben met de ‘bestuurlijke fragmentatie’. Daarmee wordt bedoeld dat gemeentelijk beleid vanuit verschillende deelonderwerpen en beleidsterreinen (‘gefragmenteerd’) op de corporaties afkomt, maar dat corporaties hun werkveld vanuit een meer geïntegreerd perspectief benaderen. Dat leidt ertoe dat met veel verschillende ambtelijke diensten overlegd moet worden, wat veel tijd en menskracht kost.
47
48
Bijlage I Geraadpleegde documentatie GEMEENTE ARNHEM
• Begrotingen, jaarverslagen en jaarrekeningen 2005 -2012. • Partnership Samen voor de stad 2011 -2015, incl. brief aan B&W 2 april 2012. • Collegebrief aan de raad over initiatief-raadsbesluit ‘Regeling Spoedzoekers op de woningmarkt’ d.d. 8 november 2011.
• Arnhemse Woonagenda 2011 – 2015, inclusief bijlagen, ondertekend 1 april 2012. • Motie: Sociale huurwoningen voor middeninkomens, d.d. 7 november 2011. • Motie: Wonen moet voor iedereen betaalbaar zijn, d.d. 7 en 8 november 2011. • Motie: Vinger in de pap, d.d. 4 juli 2011. • Raadsbesluit Verordening doelgroepen sociale woningbouw Arnhem, d.d. 2 november 2010.
• Arnhemse Woonagenda 2010 -2015. • Tussenstand Arnhemse Woonvisie 2015: aantrekkelijke woonstad op koers (2008). • De veilige stad (deel 1). Integraal veiligheidsbeleid 2008-2011. • Collegenota: Uitvoering Woonvisie ‘Arnhem Aantrekkelijke Woonstad’: Partnership gemeente – corporaties 2005 t/m 2009.
• Collegebrief aan de raad over Partnership 2005 -2009, d.d.10 oktober 2005. • Raadcommissie VROM, besluitenlijst 7 november 2005. • Arnhemse Woonvisie 2015 (2004). CORPORATIESECTOR
• AEDES (2007). Aedes Code • Centraal Fonds Volkshuisvesting (2012). Sectorbeeld voornemens woningcorporaties prognoseperiode 2012-2016.
• Centraal Fonds Volkshuisvesting (2012). Brief Doorrekening huurbeleid en effecten verhuurdersheffing, d.d. 20 november 2012.
• Centraal Fonds Volkshuisvesting (2011). Sectorbeeld realisaties woningcorporaties, verslagjaar 2010.
• Omnia Wonen. Volkshuisvestingsverslag en Jaarrekening 2011 ‘Verbinden’. • Portaal. Jaarverslag 2011 • Volkshuisvesting Arnhem. Ondernemingsplan 2012 -2015. • Volkshuisvesting Arnhem. Jaarverslag 2011 • Vivare. Jaarverslag 2011 RIJKSOVERHEID, PROVINCIE GELDERLAND, STADSREGIO ARNHEM NIJMEGEN EN VNG
• Ministerie van BZK (2012). Brief van 5 juli 2012 aan de Tweede Kamer: Vernieuwde CBS-Statistiek en Scheefwonen. Kenmerk 2012-0000381933 .
• Ministerie van BZK (2012). Brief van 1 maart 2012 aan de Tweede Kamer: Voortgangsbericht visienota bestuur en bestuurlijke inrichting. Kenmerk 20120000138147.
• Ministerie van BZK (2009). Nederlandse code voor goed openbaar bestuur: Beginselen van deugdelijk overheidsbestuur.
49
• Provincie Gelderland (2011). Monitoring van het woonbeleid. • Provincie Gelderland (2010). Woonvisie Gelderland, deel C Kwalitatief woonprogramma 2010-2019.
• Provincie Gelderland (2011). Statennotitie Wonen in Gelderland 2011. • Provincie Gelderland (2005). Streekplan 2005. • Regeerakkoord van PvdA en VVD (2012). Bruggen slaan d.d. 29 oktober 2012. • Stadsregio Arnhem Nijmegen (2005). voorstel Kan-raad nr. 2005, 235. • VNG-Commissie Gemeentelijke achtervang in de corporatiesector (2012). Herstel van vertrouwen.
• VNG (2007). Handreiking ‘Van Woonvisie tot prestatieafspraken’. • VNG en Aedes (2002). Samen meer presteren. ORGANISATIES VAN ONDERZOEK EN/OF ADVIES
• Algemene Rekenkamer (2000). Verantwoorden over beleid. Handreiking. • Algemene Rekenkamer (2008). Goed bestuur in uitvoering. De praktijk van onderwijsinstellingen, woningcorporaties, zorgorganisaties en samenwerkingsverbanden.
• Algemene Rekenkamer(2012). Verantwoording en toezicht over prestaties en effecten bij instellingen op afstand. Achtergronddocument.
• Arnhem (2010). Stadsmonitor 2010. • CBS • Raemaekers, Juul (2011). Partnership 2005 t/m 2009, een succes? Masterscriptie Planologie, Radboud Universiteit Nijmegen.
• Rekenkamercommissie Den Haag (2008). Van bouwen naar wonen. • Rekenkamercommissie Den Bosch (2006). • Rekenkamer West Brabant (2010). Prestatieafspraken gemeenten en woningcorporaties. • Stichting Atlas voor gemeenten (2007) Leefbaarheid doorgrond: Leefbaarheid in Arnhem in kaart gebracht, verklaard en vergeleken.
• Utrecht, gemeente (2005). Handleiding meetbare doelstellingen. • Verheij, Jesper (2012). Partners in presteren: een onderzoek naar prestatieafspraken tussen de gemeente Arnhem en woningcorporaties. Bachelorscriptie Bestuurskunde, Radboud Universiteit Nijmegen. WEBSITES
• www.aedes.nl; website van koepelvereniging voor woningcorporaties • www.arnhem.nl; website gemeente Arnhem • www.arnhem.incijfers.nl; website met statistische gegevens over Arnhem • www.cbs.nl; website van Centraal Bureau voor de Statistiek • www.cfv.nl; website Centraal Fonds Volkshuisvesting • www.samenvoordestad.nl; website over voortgang en prestaties van Partnership 2005 tot en met 2009. Opgeheven begin 2012.
• www.wsw.nl; website van Waarborgfonds Sociale Woningbouw
50
Bijlage II Onderzoeksaanpak ONDERZOEKSVOORSTEL Op 19 april 2012 heeft de Rekenkamer het onderzoeksvoorstel ‘Rekenkameronderzoek prestatieafspraken gemeente en corporaties’ toegezonden aan de Arnhemse gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders (zaaknummer 2012-04-01984, kenmerk 2012.0.049.528).
HOOFDVRAAG EN DEELVRAGEN
De hoofdvraag (ook wel centrale onderzoekvraag genoemd) van het onderzoek luidt:
Welke prestatieafspraken zijn gemaakt binnen het Partnership tussen corporaties en de gemeente Arnhem over de periode 2005 tot en met 2011, in hoeverre zijn de afspraken gerealiseerd, welke verklaringen zijn er voor positieve of negatieve afwijkingen ten opzichte van de gemaakte afspraken en in welke mate is sprake van een doeltreffende gemeentelijke regievoering?
De centrale onderzoeksvraag is opgedeeld in zes deelvragen. Deze zes deelvragen zijn richtinggevend geweest voor de opzet en uitvoering van het feitenonderzoek. Het feitenonderzoek heeft vervolgens de basis gelegd voor de beantwoording van de hoofdvraag.
1.
Welke visie en beleid heeft de gemeente Arnhem op de rol van de corporaties in het Arnhemse woonbeleid, is de visie en/of het beleid veranderd gedurende de periode 2005 t/m 2011 (zo ja, hoe en waarom) en is er voldoende draagvlak voor die gemeentelijke visie en het beleid bij de corporaties?
2.
Hoe is het voorbereidingsproces op de prestatieafspraken in beide Partnerships verlopen, welke afspraken zijn uiteindelijk vastgelegd en waarom, en hoe zijn de afspraken in de praktijk ingevuld?
3.
Welke prestaties zijn in de onderzoeksperiode gerealiseerd en welke verklaringen zijn te geven voor eventuele afwijkingen tussen afgesproken en gerealiseerde prestaties?
4.
Hoe vult de gemeente haar regierol in ten opzichte van de corporaties, en in welke mate is sprake van effectieve regievoering door de gemeente Arnhem?
5.
Welke sturingsmogelijkheden heeft de gemeenteraad binnen het gemeentelijke woonbeleid, en welke daarvan zijn ingezet in relatie tot de prestatieafspraken met de corporaties?
6.
Welke sterke en zwakke kanten heeft de huidige vorm van samenwerking tussen gemeente en corporaties?
51
ONDERZOEKSAANPAK Om de hoofdvraag te beantwoorden heeft de Rekenkamer:
•
De raadsactiviteit van 23 januari 2012 over de Arnhemse woningmarkt bezocht;
•
Interviews afgenomen bij de directeuren van de corporaties Omnia Wonen, Portaal, Vivare en Volkshuisvesting Arnhem. De Drie GasthuizenGroep is niet geïnterviewd. Ze gaf aan zich meer te richten op haar zorgtaken, waardoor volgens hen een interview in het kader van het Partnership niet voor de hand lag. Daarnaast zijn interviews afgenomen met corporatiemedewerkers van Portaal, Volkshuisvesting Arnhem en Vivare (bij Vivare ging het om een extern ingehuurde adviseur);
•
Interviews afgenomen bij de huidige wethouder Wonen en de twee vorige wethouders Wonen, zodat alle wethouders zijn gesproken die binnen de onderzoeksperiode de portefeuille Wonen hadden. Daarnaast zijn verschillende interviews afgenomen bij voormalige en huidige ambtenaren van de afdeling Wonen.
•
Er zijn diverse vergaderstukken van de raad, beleidsdocumenten en onderzoeksrapporten bestudeerd. De literatuurlijst geeft daarvan een overzicht.
52
NORMENKADER Bij de oordeelsvorming zijn de volgende normen gehanteerd. De normen zijn ontleend aan algemene inzichten over goed bestuur (zoals de Nederlandse code voor goed openbaar bestuur van het ministerie van BZK), de VNG Handreiking ‘Van Woonvisie tot prestatieafspraken’ (2007) en de publicatie ’Samen meer presteren’ (2002) van de VNG samen met Aedes
Onderwerp
Normen
1.
1.1 De gemeente heeft een expliciete en consistente visie op de rol van de
Visie & beleid
corporaties in het gemeentelijke woonbeleid; 1.2 Indien die visie verandert worden de corporaties daarover vooraf gehoord; 1.3 De gemeentelijke visie op strategisch niveau werkt door op concreet beleidsniveau; 1.4 bij de corporaties is draagvlak voor de gemeentelijke visie en beleid.
2.
2.1 De gemeente heeft inzicht in de aard, omvang, ontwikkeling en
Voorbereiding
knelpunten op de Arnhemse woningmarkt en deelt deze informatie met de corporaties; 2.2 De corporaties hebben inzicht in de aard, omvang, ontwikkeling en knelpunten binnen de woongebieden waar zij actief zijn, en deelt deze informatie met de gemeente; 2.3 Partijen zijn tevreden over elkaars inbreng gedurende de voorbereiding 2.4 De inhoud van de prestatieafspraken is van een onderbouwing voorzien en afspraken zijn waar mogelijk SMART geformuleerd, en waar dat niet mogelijk is wordt dat aangegeven; 2.5 De gemeente heeft eventuele financiële en juridische risico’s van de prestatieafspraken vooraf in beeld gebracht en waar mogelijk afgedekt.
3.
3.1 De afgesproken prestaties worden binnen de gestelde voorwaarden
Uitvoering
gerealiseerd;
prestatie-
3.2 Er worden onderbouwde verklaringen gegeven indien de gerealiseerde
afspraken
prestaties afwijken van de gemaakte afspraken.
4.
4.1 De gemeente heeft een expliciete en onderbouwde visie op de invulling
Regievoering
van haar regierol ten opzichte van de corporaties; 4.2 Er is samenhang (consistentie) tussen de algemene visie van de gemeente op de rol van de corporaties en de invulling daarvan in de beleidspraktijk; 4.3 De gemeente heeft een systeem van periodieke monitoring en evaluatie en maakt aantoonbaar gebruik van verzamelde verantwoordingsinformatie om bestuurlijk toezicht te houden; 4.4 De gemeente heeft een actueel en volledig overzicht van haar sturingsmogelijkheden en maakt daarvan gebruik als daar aanleiding toe is; 4.5 Er is periodiek overleg tussen partijen en de gemeente over de voortgang van het Partnership; 4.6 Er zijn afspraken gemaakt over hoe om te gaan met geschillen (kan via een geschillenregeling, ombudsfunctie, mediation o.i.d.).
53
54
Bijlage III Overzicht beleid In deze bijlage wordt een indicatief overzicht gegeven van actueel woonbeleid van de EU, rijksoverheid, provincie Gelderland en de stadsregio Arnhem Nijmegen.
Europees beleid35 GEEN STAATSSTEUN Het Europees beleid dat relevant is voor de volkshuisvesting, is er vooral op gericht om oneerlijke concurrentie op de woningmarkt vanwege staatssteun te voorkomen. De inhoud van het huidige beleid spitst zich toe op de vraag welke diensten corporaties (= toegelaten instellingen) mogen aanbieden, waarvoor zij onder voorwaarden publieke middelen krijgen.36 De onderliggende gedachte is dat commerciële verkopers en verhuurders in eerlijke concurrentie moeten staan ten opzichte van de corporaties. Een uitzondering is mogelijk voor ‘diensten van algemeen economisch belang’. Het is aan de Minister van Binnenlandse Zaken om dit Europese beleid voor de Nederlandse situatie te implementeren. Dat betekent in de praktijk dat de Minister besluit wat diensten van algemeen economisch belang zijn en dus ook welke dat niet zijn. In de Tijdelijke regeling van de Minister uit 2010 wordt een opsomming gegeven van deze diensten (art.2). Het komt er samengevat op neer dat toegestane diensten zijn:
•
het huisvesten van mensen die vanwege hun inkomen of andere omstandigheden (ziekte, ouderdom, asiel, e.a.) moeite hebben om passende huisvesting te vinden;
•
de bouw en verhuur van maatschappelijk vastgoed zoals buurthuizen, scholen, centra voor jeugd en gezin, zorgsteunpunten, opvangcentra e.a;
•
bijdragen aan leefbaarheid en tegengaan van achterstanden in woongebieden waar de corporatie bezit heeft.
SOCIALE HUURWONINGEN Via de Nederlandse implementatie werkt Europees beleid door op de volkshuisvesting in Nederland. Van bijzonder belang voor corporaties en huurders zijn de regels rond de verhuur van sociale huurwoningen. Onder de huidige voorwaarden van de Europese Commissie mogen corporaties woningen bouwen en verhuren met een maximale huur van € 664, 66 (prijspeil 2012). Onder invloed van economische omstandigheden (o.a. inflatie) kan de maximale huur worden aangepast. Deze maximumhuur wordt de liberalisatiegrens genoemd. Huizen met een hogere huur worden verhuurd in de ‘vrije sector’. De liberalisatiegrens geeft de grens aan tot waar huurtoeslag (vroeger huursubsidie) voor de huurder mogelijk is.
Een aanvullende regel vanuit de Europese Commissie is dat ten minste 90% van de vrijkomende sociale huurwoningen moet worden toegewezen aan huishoudens met een inkomen onder de €34.085,- (prijspeil 2012). Deze voorwaarden zijn bedoeld om ervoor te
35 36
Deze tekst is gebaseerd op informatie van rijksoverheid.nl en europa.eu, geraadpleegd op 11 juli 2012. Zie Tijdelijke regeling diensten van algemeen economisch belang toegelaten instellingen volkshuisvesting. Staatscourant
Jaargang 2010 Nr. 17515.
55
zorgen dat sociale huurwoningen bewoond worden door mensen met een modaal inkomen of lager.
Rijksbeleid Anno 2012 is het rijksbeleid op het gebied van de volkshuisvesting en wonen sterk in beweging. De problemen op de woningmarkt en problemen bij enkele corporaties hebben geleid tot veel (toekomstig) nieuw beleid en wet- en regelgeving. We staan stil bij twee hoofdpunten: de nieuwe woningwet en de parlementaire enquête.
NIEUWE WONINGWET In juli 2011 is in de Tweede Kamer een wetsvoorstel aangenomen met algemene stemmen om de Woningwet te herzien op het terrein van de woningcorporaties. In officiële bewoordingen gaat het om Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting. De wet is momenteel in behandeling bij de Eerste Kamer. Volgens de rijksbegroting 2013 wil het kabinet de Herzieningswet per 1 januari 2013 invoeren (maar de planning is volgens sommigen niet haalbaar). Op de website van de Eerste Kamer staat een samenvatting van het wetsvoorstel:
Dit wetsvoorstel beoogt het functioneren van woningcorporaties als ondernemingen met een maatschappelijke taak te verbeteren. Daartoe worden de Woningwet en een aantal andere wetten gewijzigd. In het wetsvoorstel wordt de rol van corporaties bij de uitvoering van de woonopgave van gemeenten op het terrein van de sociale huursector en maatschappelijk vastgoed onderstreept. Waarde wordt gehecht aan concrete afspraken hierover tussen gemeenten en corporaties. De Financiële Autoriteit woningcorporaties, die de opvolger zal zijn van het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV), gaat extern financieel toezicht houden op de woningcorporaties in Nederland en op de naleving van de regels voor staatssteun. De nieuwe autoriteit krijgt zelfstandige bevoegdheden waaronder de mogelijkheid een aanwijzing te geven. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties houdt toezicht op onder meer governance, integriteit en de prestaties van de corporaties.
PARLEMENTAIRE ENQUÊTE In maart 2012 steunde de Tweede Kamer unaniem de motie Van Bochove voor een parlementaire enquête naar de woningcorporaties. De tekst van de motie is:
•
constaterende, dat de problematiek bij Vestia volgt op meerdere incidenten bij woningcorporaties waar laakbaar gedrag door het interne en externe toezicht onvoldoende en te laat is onderkend;
•
constaterende, dat door de incidenten de belangen van huurders bij deze sociale verhuurders in het geding zijn;
•
constaterende, dat er een beeld ontstaat van andere betrokken partijen naast de woningcorporaties, zoals gemeenten, banken en andere ondernemingen, die elkaar de bal toespelen en daarmee het algemene belang van een integere, stabiele volkshuisvesting schaden;
•
overwegende, dat het wenselijk is dat de Kamer zelf onderzoek doet naar het functioneren van het systeem van woningcorporaties, waaronder het beheer, het
56
(interne en externe) toezicht op maatschappelijk gebonden kapitaal, de positie van huurders en de rol van banken, financiers en gemeenten;
•
overwegende, dat een dergelijk onderzoek duidelijkheid dient te geven over de houdbaarheid van het stelsel van onderlinge waarborging en de achtervangpositie van gemeenten en de Rijksoverheid;
•
overwegende, dat gelet op de tegengestelde belangen van eerder betrokken partijen verhoor onder ede wenselijk is; van oordeel dat een onderzoek (enquête) ex artikel 140 (Reglement van Orde) dient te worden ingesteld, waarbij getuigen verplicht kunnen worden te verschijnen om onder ede een verklaring af te leggen;
•
verzoekt het Presidium voorstellen te doen over de opzet en de vorm van het onderzoek.
In de vaste kamercommissie BZK is begin oktober 2012 besloten, dat de griffier ten behoeve van de eerste procedurevergadering na het herfstreces, een notitie aan de commissie zal doen toekomen met daarin voorstellen voor de wijze waarop en de vorm waarin de enquête zal worden voorbereid en een tijdsplanning.
Provinciaal beleid In deze paragraaf geven we enkele hoofdpunten van het provinciale woonbeleid.
STREEKPLAN 2005 (PER 2008 STRUCTUURVISIE) EN VERORDENING In 2005 hebben provinciale staten van Gelderland het Streekplan 2005 vastgesteld. Het streekplan biedt het wettelijke kader van het provinciaal ruimtelijk beleid. Onder de (nieuwe) Wet ruimtelijke ordening, heeft het streekplan per de invoering in 2008, de status van structuurvisie. Onder de huidige Wro werkt het provinciaal beleid uit de ruimtelijke structuurvisie niet rechtstreeks door op gemeenten. Die doorwerking dient plaats te vinden via de ruimtelijke verordening. In de Ruimtelijke Verordening Gelderland van 15 december 2010 staan de regels die de provincie Gelderland stelt aan de bestemmingsplannen van gemeenten. Een Ruimtelijke Verordening is een juridische vastlegging van de provinciale structuurvisie (voorheen Streekplan Gelderland 2005), streekplanuitwerkingen en herzieningen. In artikel 3 van de verordening is opgenomen dat: De in een bestemmingsplan op te nemen nieuwe woonlocaties en de daar te bouwen woningen dienen te passen in het vigerende, door GS vastgestelde Kwalitatief Woonprogramma voor de betreffende regio en het daarin opgenomen regiototaal aan woningen.
PROVINCIAAL WOONBELEID: HET KWP3 Het bestaande ‘kwalitatieve’ woonbeleid van de provincie Gelderland is in 2003 ingevoerd. Voor die tijd was er een meer ‘kwantitatief’ woonbeleid, dat vooral gericht was op het verdelen van de ruimte voor nieuwbouw over de Gelderse gemeenten. Dat werd contingentering genoemd, waarbij de beleidsmatige aandacht vooral uitging naar de aanbodkant van de woonmarkt. Gemeenten kregen een maximum aantal te bouwen huizen (een contingent). Met het huidige kwalitatieve beleid is meer aandacht gekomen voor de afstemming tussen woonvraag en woonaanbod. De hoofdlijnen van het huidige provinciaal woonbeleid zijn volgens de Statennotitie Wonen in Gelderland (2011, p.8): Bouwen naar behoefte, Regionale
benadering, Regionale samenwerking en voorkomen van overprogrammering. Het beleid is
57
vastgelegd in het Kwalitatieve Woonprogramma 3 (KWP3).Het KWP3 richt zich op de programmering van de kwantitatieve en kwalitatieve woningbehoefte voor de periode 2010 t/m 2019.
PROVINCIALE ROLLEN: REGISSEUR, KENNISMAKELAAR EN INVESTEERDER Provinciale bemoeienis bij de woonmarkt is volgens de provincie noodzakelijk om op regionale schaal te komen tot afstemming van vraag en aanbod (KWP3, 2010, p.12). De provincie Gelderland ziet voor zichzelf drie rollen op het gebied van wonen: als regisseur, kennismakelaar en als investeerder (Statennotitie Wonen in Gelderland, 2011). We lichten ze hieronder kort toe.
•
Regisseur
De provincie Gelderland vult haar regierol op een regionale manier in. De provinciale regie is erop gericht om samen met ‘de regio’s’ (zie 2.2.4 voor een toelichting) afspraken te maken over regionale woningbouwprogramma’s (zie Statennotitie, 2011, p.10-11). De spreiding van woningbouw over de Gelderse regio’s ziet de provincie als een provinciale verantwoordelijkheid. De provincie wenst de regionale samenwerking tussen gemeenten te stimuleren, maar heeft ook meer directe sturingsmogelijkheden op grond van de Wet ruimtelijke ordening (Wro).
•
Kennismakelaar
Hieronder verstaat de provincie het stimuleren van innovaties, kennis- en conceptontwikkeling, verbinding benoemen met aanverwante thema’s en werkgebieden en deze kennis delen met de regio’s en de andere partijen die actief zijn op de Gelderse woningmarkt. Enkele voorbeelden van onderwerpen waarop de provincie kennis heeft aangeboden zijn woon-zorg-zones, domotica en collectief particulier opdrachtgeverschap.
•
Investeerder
De provincie wil investeren in complexe transformatie- en herstructureringsopgaven in de Gelderse dorpen en steden. Dit zijn projecten die meerdere provinciale doelen tegelijkertijd verbinden en realiseren, waar meerdere partijen in investeren en die op korte termijn uitvoerbaar zijn. In de statennotitie geeft de provincie verder aan dat ze in overleg met de regio’s een selectie van de belangrijkste herstructurerings- en transformatieprojecten wil opnemen in de regiocontracten, waar partijen steun van de provincie kunnen verwachten. Gemeenten of regio’s die steun willen voor projecten moeten wel beschikken over een binnenregionale programmering. En eventuele woningbouw moet onderdeel van die programmering uitmaken. De provincie wil steun voor projecten die niet passen in de regionale programmering uitsluiten. De financiële steun wordt veelal verstrekt in de vorm van een projectsubsidie.
Regionaal beleid In deze paragraaf besteden we kort aandacht aan het stadregionaal woonbeleid. We spitsten ons toe op het Convenant Woningbouwafspraken 2005 – 2009 (was het actuele beleid ten tijde van het Partnership 2005 -2009) en de regionale invulling van de woonruimteverdeling.
58
STADSREGIO ARNHEM NIJMEGEN De ‘regio’ vormt een niet direct gekozen bestuurslaag tussen de provincie en de gemeente in. Gelderland is opgedeeld in zes van deze bestuurlijke regio’s: de Achterhoek, Rivierenland, Noord-Veluwe, Stedendriehoek (netwerk Apeldoorn-Zutphen-Deventer), de Vallei en de stadsregio Arnhem Nijmegen. Binnen een regio werken een aantal gemeenten samen op een aantal beleidsterreinen. Het gaat vooral om beleid op het gebied van regionale economie, ruimte, mobiliteit, milieu en jeugdzorg. De regio Arnhem Nijmegen is de grootste Gelderse regio met twintig samenwerkende gemeenten.37 De stadsregio Arnhem Nijmegen heeft in vergelijking met de andere regio’s een andere formele status omdat het een Wgr-plus regio is (Wet gemeenschappelijke regelingen). Er zijn in Nederland acht stadsregio’s aangewezen. Het kabinet heeft besloten de stadsregio’s op te heffen.38 Het kabinet is van mening dat een zelfstandige bestuurslaag op bovenlokaal niveau niet past binnen de structuur van drie overheidslagen van algemeen bestuur (Rijk-provincie- gemeente). Extra bestuurslagen zouden leiden tot extra bestuurlijke drukte. Anno 2012 is de formele opheffing van de Wgr-plus status van de stadsregio Arnhem Nijmegen in voorbereiding. Hoe de regionale samenwerking er in de nabije toekomst uit gaat zien is nu onderwerp van overleg tussen de gemeenten en de provincie Gelderland.
CONVENANT WONINGBOUWAFSPRAKEN 2005-2009 In de onderzoeksperiode (2005 t/m 2011) heeft de Stadsregio (toen nog onder de naam Knooppunt Arnhem Nijmegen) ondermeer een rol in het regionale woonbeleid gespeeld, doordat ze van het Rijk een aanzienlijke stimuleringsbijdrage kreeg om de nieuwbouw te stimuleren (ook wel versnellingsgelden genoemd). De afspraken hierover waren vastgelegd in het Convenant Woningafspraken KAN 2005 – 2009. De primaire doelstelling was om het tekort aan woningen terug te brengen (zie voorstel Kan-raad nr. 2005, 235). Met het Rijk (via Ministerie van VROM) waren prestatieafspraken gemaakt om ruim 25.000 nieuwe woningen te bouwen. De rijksoverheid had hiervoor een budget vrijgemaakt van € 52,7 miljoen. De samenwerkende gemeenten hebben via de Stadsregio vervolgens onderling afspraken gemaakt over de te leveren prestaties en de te ontvangen subsidies. Met de gemeente Arnhem (en dezelfde afspraak met Nijmegen) was de afspraak gemaakt om in die periode 5.000 woningen te bouwen, waar tegenover een subsidie stond van € 1.700,per nieuw gebouwde woning. Onderdeel van het convenant was dat de steden minstens 35% en de overige gemeenten minimaal 50% huizen dienden te bouwen in het segment van de ’betaalbare’ huur of koop (zie Stadsregio, 2005, p.2).
37
Arnhem, Beuningen, Duiven, Doesburg, Groesbeek, Heumen, Millingen aan de Rijn, Montferland, Mook en Middelaar,
Lingewaard, Nijmegen, Overbetuwe, Renkum, Rheden, Rijnwaarden, Rozendaal, Ubbergen, Westervoort, Wijchen, Zevenaar. 38
Zie voor meer informatie: Ministerie van BZK, brief van 1 maart 2012 aan de Tweede Kamer: Voortgangsbericht
visienota bestuur en bestuurlijke inrichting Kenmerk 2012-0000138147
59
REGIONALE WOONRUIMTEVERDELING Op grond van de Huisvestingswet zijn de besturen van de plusregio’s nu nog bevoegd om een regionale huisvestingsverordening vast te stellen en kunnen de gemeenten in de plusregio geen eigen gemeentelijke verordening maken (BZK, 2012). Een huisvestingsverordening biedt de spelregels voor de woonruimteverdeling. Die spelregels zijn nodig omdat voor de meeste sociale huurwoningen meer vraag dan aanbod is. In de verordening wordt duidelijk welke systematiek wordt gehanteerd om een huurder te selecteren voor een bepaalde woning. In Arnhem geldt de Regionale Huisvestingverordening van de Stadsregio. De woonruimteverdeling is dus regionaal georganiseerd en valt buiten de directe bevoegdheid van de gemeente Arnhem. In de regio Arnhem Nijmegen kunnen huurders via de website Entree zich inschrijven en reageren op het aanbod van huurwoningen. Ook worden er een aantal koopwoningen aangeboden. Entree betreft het aanbod van de meeste corporaties in de regio. Omdat woningzoekenden op woningen in verschillende gemeenten kunnen reageren, is er sprake van een regionale systematiek van woonruimteverdeling.
In 2010 is de Stadsregio gestart met de voorbereidingen op een nieuwe systematiek. Op 28 juni 2012 heeft de Stadsregioraad ingestemd met de nieuwe Regionale Huisvestingsverordening 2013. De Stadsregioraad vormt het algemeen bestuur en telt volgens zijn website 37 leden, die worden aangewezen door en uit de gemeenteraden van de 20 stadsregiogemeenten, inclusief de burgemeesters en wethouders. De gemeente Arnhem heeft vijf leden in de Stadsregioraad. Op de website (stadsregio.nl, geraadpleegd juli 2012) wordt de nieuwe systematiek toegelicht. Naast het huidige aanbodmodel wordt een lotingmodel geïntroduceerd voor ongeveer 15 % van de vrijkomende huurwoningen. Ongeacht meettijd kan de woningzoekende op basis van loting meedingen naar een huurwoning. Elke woningcorporatie biedt jaarlijks per gemeente minimaal tussen de 13% en 17% van de vrijkomende woningen aan voor loting. Het lotingmodel is vooral aantrekkelijk voor woningzoekenden die snel een woning nodig hebben. De meettijd speelt voor deze woningen geen rol meer. Na een periode van 1 jaar wordt het effect van dit lotingmodel geëvalueerd en zo nodig in de verordening aangepast (begin 2014). De nieuwe verordening treedt op 1 januari 2013 in werking.
60
