Lokale energievisies als instrument: een verkenning

lokale energievisies als instrument: een verkenning Bestuurswetenschappen •• > 2 •• 2013

Lokale energievisies als instrument: een verkenning el l en van b ueren & bauke s te enhui sen Dr. E.M. van Bueren en dr. ir. B.M. Steenhuisen zijn beide als universitair docent verbonden aan de TU Delft bij de Faculteit Techniek, Bestuur en Management.

1

Inleiding: een hausse aan energievisies

Overal in het land verschijnen momenteel lokale energievisies. Dit zijn documenten die stellen hoe de lokale energievoorziening zich op langere termijn op een duurzame manier kan, zal of moet ontwikkelen. Met dit instrument beogen lokale overheden, of betrokken partijen buiten het openbaar bestuur, richting te geven aan de nieuwe technologische mogelijkheden en de toenemende behoefte van burgers en bedrijven om energie lokaal op te wekken of te besparen. In de lokale beleidsarena is de energievisie een relatief nieuw instrument dat circa twaalf jaar bestaat. In dit artikel verkennen we de lokale energievisie: wat is het en wat kunnen we ervan verwachten? In de inleidende paragrafen zullen we eerst ingaan op de behoefte aan lokale energievisies en de redenen waaraan zij hun opkomende populariteit te danken hebben. Vervolgens zullen we aan de hand van literatuur over sturingsinstrumenten ingaan op de voorwaarden waaronder een energievisie een effectief instrument kan zijn. In een empirische verkenning van 30 energievisies bekijken we in hoeverre deze verwachtingen opgaan en welke spanningen dat oproept. In de conclusies gaan we in op de vraag hoe de effectiviteit van deze energievisies kan worden vergroot. Op inductieve wijze komen we zo tot een bredere en bestuurskundig onderbouwde kijk op energievisies en hun effectiviteit als instrument van energietransitie.

2

•• 23 ••

De opkomst van energie op de lokale agenda

Sinds een jaar of vijf prijkt energie op veel lokale agenda’s. Dat is bijzonder. Vergaande centralisatie van opwekking en transport van energie had het onderwerp juist eind jaren negentig van de lokale agenda’s verdrongen en was zelfs voor lokale en provinciale overheden aanleiding om hun belangen in energiebedrijven van de

BW 0213 binnenwerk 23

06-05-13 12:58


hand te doen. Maar energie is nu weer terug op de lokale agenda. Wij zien een aantal drijvende krachten achter deze populariteit. Aard van de energiebron: duurzaam en dichtbij Hernieuwbare energiebronnen, zoals wind, zon en water vormen een goed alternatief voor de schaarse en vervuilende fossiele energiebronnen. Hernieuwbare bronnen zijn overal aanwezig. Decentrale opwekking verdient de voorkeur: grootschalige opslag van energie is (vooralsnog) niet mogelijk en verliezen voor transport van energie zijn groot. Decentraal opgewekte energie wordt daarom bij voorkeur dichtbij de plek van opwekking gebruikt, of, in het geval van opwekking van elektriciteit, aan het centrale stroomnet geleverd.

•• 24 ••

Decentrale technologieën: beschikbaar en betaalbaar De technologieën om hernieuwbare energie decentraal op te wekken zijn beschikbaar gekomen tegen een prijs die steeds betaalbaarder wordt. Zo kan een huiseigenaar zijn dakoppervlak bedekken met zonnepanelen; een fabriek kan zijn restwarmte te gelde maken door het te leveren aan naburige industrieën, woningen of kantoren; een bedrijf kan besluiten om warmte- koudeopslag (WKO) toe te passen om het kantoor te warmen en te koelen. Ook de (verwachte) verbeterde prijsverhouding van groene energie ten opzichte van grijze energie draagt bij aan het draagvlak voor investeringen in decentrale technologieën. Waterschappen produceren op steeds grotere schaal hun eigen biogas en ProRail wil met zonnepanelen op de stations in de eigen behoefte voorzien. Decentraal opgewekte energie wordt een steeds aantrekkelijkere investering voor een steeds bredere groep van actoren, variërend van individuele burgers tot bedrijven en overheden. Aansluiting bij verschillende waarden Decentraal opgewekte energie sluit aan bij verschillende waarden van mensen, zoals autonomie (onafhankelijkheid van centrale energievoorziening), duurzaamheid (reductie van broeikasgasemissies, gebruik van hernieuwbare bronnen), individuele keuzevrijheid (ten aanzien van technologie en energiebron) en economie (zelf produceren is voordeliger) (zie ook De Bruijn e.a., 2012). De keuze voor decentrale energie kan dus vanuit verschillende motieven aantrekkelijk zijn. Initiatieven voor decentrale energie kunnen dan ook op steun rekenen vanuit verschillende groepen in de samenleving, en leiden tot samenwerkingsverbanden die tot voor kort minder vanzelfsprekend waren, zoals de voorgenomen samenwerking tussen een lokaal melkveebedrijf aan de naastgelegen brouwerij van multinational Heineken en de samenwerking van een waterschap en een energiebedrijf.


06-05-13 12:58


Invulling van beleidsdoelstellingen Bedrijven en overheden zien in decentrale opwekking een mogelijkheid om invulling te geven aan hun beleidsdoelstellingen ten aanzien van duurzaamheid. Bedrijven koppelen het vaak aan maatschappelijk verantwoord ondernemen. Overheden kunnen het gebruiken ter invulling van hun klimaatdoelstellingen, bijvoorbeeld ten aanzien van CO2-reductie en in het bijzonder de klimaatopgave zoals vastgelegd in het Klimaatakkoord in 2007. De laatste tijd zien we ook steeds meer energievisies verschijnen. In deze energievisies verkennen overheden, organisaties of bedrijven de mogelijkheden om in de toekomstige energievoorziening in een bepaald gebied te voorzien. Vaak wordt daarbij expliciet stilgestaan bij ambities en doelstellingen van de bepaalde actoren, zoals een gemeente die zelfvoorzienend wil worden, of ten aanzien van een bepaald gebied, zoals een te ontwikkelen woonwijk waarvoor de ambitie geformuleerd is deze ‘energieneutraal’ te maken. Deze drijvende krachten vertalen zich in een bonte stoet van initiatieven van burgers, bedrijven en overheden om zelf energie op te wekken of, zoals in het geval van restwarmte, te hergebruiken. Ze variëren van windcoöperaties tot gezamenlijke inkoopinitiatieven (zie bijvoorbeeld Schwenke, 2012; www.hieropgewekt.nl/initiatieven) en luisteren naar bevlogen namen als ‘Coöperatie Blijstroom’ en ‘Landgoed Lekker Leven’ of naar meer nuchtere titels als ‘Wij willen zon’, ‘Boer en Buur’ en ‘Jouwdakmijndak’. De energievisies lijken op enige manier een kader te willen bieden aan deze initiatieven. In volgende paragrafen verkennen we wat energievisies nu eigenlijk zijn en hoe zij dat doen.

3

•• 25 ••

Wat zijn energievisies?

De ‘energievisie’ is een relatief nieuw instrument dat diverse partijen op lokaal niveau inzetten, vooral gemeenten, om uiting te geven aan hun toekomstwensen ten aanzien van de energievoorziening en de omschakeling naar duurzame bronnen. Geheel nieuw is het echter niet. Verschillende energievisies zijn specifiek gericht geweest op de gebouwde omgeving met de ‘Energieprestatie op locatie’ (EPL) als uitgangspunt. Deze indicator, een opschaling van de wettelijke EnergiePrestatieCoëfficiënt (EPC) voor gebouwen uit 1994, maakte het mogelijk om vergelijkbare, inzichtelijke en waardevolle informatie te genereren over de energieprestatie van specifieke locaties. Gestimuleerd door subsidie, vaak verstrekt door lokale of regionale overheden, ontstonden tussen 2001 en 2003 tal van energievisies. Deze visies zijn te definiëren als ‘verkennende rapportages gericht op het verbeteren van de energieprestaties van bestaande of nieuwbouwlocaties door lokale actoren’


06-05-13 12:58


(Hoppe, 2009: 44), en vonden vaak plaats in het kader van grootschalige nieuwbouw, herstructurering en/of renovatie. De EPL was dan een manier om uiting te geven aan bestuurlijke ambities ten aanzien van de energieprestatie van een locatie. De energieprestatie is een van de weinige ambities binnen het meer algemene kader van ‘duurzame stedelijke ontwikkeling’ die zich laat kwantificeren. Instrumenten als de EPL moesten het verantwoordelijke besluitvormers vergemakkelijken om de energieambitie te formuleren op een manier die was te meten en te monitoren in termen van kilotonnen vermeden CO2-reductie. De visies bleken echter ver van de praktijk af te staan, waar beoogde technologieën niet beschikbaar of niet gewenst waren. Na verloop van tijd nam de populariteit van het instrument af (Hoppe, 2009: 44).

4

De energievisie als instrument

•• 26 •• Wat kunnen we nu verwachten van energievisies? Studies over beleid- en sturingsinstrumenten laten zien dat instrumenten op verschillende manieren zijn te typeren. We bespreken een overzicht van de voornaamste inzichten uit enkele relevante disciplines. Dat zijn de bestuurskunde in algemene zin, de innovatieliteratuur in relatie tot de energie-innovaties, de gedragswetenschappen omwille van de communicatieve insteek van vele energievisies en Science- en Technologystudies (STS) in het kader van transitiemanagement Bestuurskunde Bestuurskundige theorieën over sturing zijn enigszins gedateerd. Klassieke indelingen in regulerende, economische en communicatieve instrumenten stammen uit de jaren tachtig (zie bijvoorbeeld Bressers & Klok, 1987; Hood, 1983). Binnen deze categorieën kunnen nog verfijningen worden aangebracht. Zo kan onderscheid worden gemaakt naar het karakter van het instrument: het instrument kan gedrag van de te sturen actoren beperken, verruimen of vormen (Van der Doelen, 1989). In de jaren negentig kwamen tweede generatie sturingsinstrumenten in de belangstelling (De Bruijn & Ten Heuvelhof, 1991). Kenmerkend voor deze tweede generatie is dat ze meer indirect sturen, bijvoorbeeld door middel van netwerksturing en procesmanagement (De Bruijn e.a., 2002; Klijn & Koppenjan, 2004; Teisman e.a., 2009). Deze vormen van sturing doen meer recht aan de complexe relaties tussen de vele actoren en de vele variabelen die op deels onnavolgbare wijze van invloed zijn op het gedrag van actoren en het verloop van de interacties in netwerken. Zo is netwerksturing erop gericht om de structuur van het netwerk te veranderen teneinde de mogelijkheden voor succesvolle beïnvloeding te versterken, ter-


06-05-13 12:58


wijl procesmanagement veel meer gericht is op het creëren van de condities voor procesverloop, in de veronderstelling dat een ‘goed’ proces ook tot goede, gedragen uitkomsten leidt. Nieuwere inzichten in sturing komen veelal uit aanverwante vakgebieden van de bestuurskunde, zoals innovatiestudies, gedragswetenschappen en Science- en Technologystudies (STS). Innovatieliteratuur Energie-innovaties spelen een belangrijke rol in de duurzame energievoorziening van de toekomst. Daarom is innovatieliteratuur in dit verband ook relevant. In de deze literatuur onderscheid gemaakt tussen systemische instrumenten en procesinstrumenten, die zich richten op de beïnvloeding van de structuur dan wel het proces van de omgeving waarbinnen innovatie tot stand komt (Wieczorek & Hekkert, 2012). De structuurelementen komen grotendeels overeen met die van beleidsnetwerken: actoren, instituties en interacties. Infrastructuur wordt in de innovatieliteratuur als vierde element genoemd en bestaat uit fysieke infrastructuur, kennisinfrastructuur en financiële infrastructuur. Processen worden gezien als functies van innovaties, zoals ondernemen en ontwikkelen van kennis, en dit toont enige gelijkenis met het voorwaardenscheppende karakter van het bestuurskundige procesmanagement concept.

•• 27 ••

Gedragswetenschappen In de gedragswetenschappen is de aandacht sterk gericht op beïnvloeding van gedrag. Ook hier is aandacht voor verschillende typen instrumenten, getypeerd als de preek, de wortel en de zweep (Bemelmans-Videc, 1998) die de gedragsmogelijkheden en de keuzes daarbinnen zouden beïnvloeden. Deze instrumenten veronderstellen een bepaalde rationaliteit van actoren. Zo zijn communicatieve instrumenten veelal gericht op het invullen van een informatietekort. Zo is de veronderstelling dat meer informatie over de voor- en nadelen van handelingsalternatieven tot ander gedrag zal leiden, zo zouden economische instrumenten als subsidies en heffingen leiden tot andere afwegingen en zo zouden geen verboden bepaald gedrag voorschrijven of uitsluiten. Literatuur over gedragsbeïnvloeding laat zien dat meer informatie of een andere incentive structuur mensen en organisaties niet vanzelfsprekend tot ander gedrag beweegt (Shove, 2010). Gedrag komt ook veelal voort uit gewoonte (Shove, 2005) of door de waarden die zij koesteren. In de bestuurskunde is dit uitgewerkt door Douglas en Wildavksy (1982) in hun cultural theory, waarin zij stellen dat het gedrag van mensen vooral wordt ingegeven door hun wereldbeeld.


06-05-13 12:58


Science and Technology Studies (STS)/ Transitiemanagement STS richt de aandacht op de interactie tussen techniek en maatschappij, en systemen die co-evolueren. Daar waar innovatiestudies zich vooral richten op de innovatie en de directe omgeving waar de innovatie tot stand komt en zich verspreidt, richt STS zich nadrukkelijker op de omgeving en de systeemveranderingen die nodig zijn omwille van de bevordering van bepaalde publieke waarden, met name duurzaamheid. Ook binnen STS is het onderscheid tussen structuurgerichte interventies en meer procesgerichte beïnvloeding te herkennen. Het beïnvloeden van wenselijke ontwikkelingen kan bijvoorbeeld door een niche, een veilige, van de reguliere tucht van de markt afgeschermde omgeving, te creëren waarbinnen een innovatie tot wasdom kan komen, totdat de innovatie kan concurreren met meer gangbare alternatieven in omgevingen die minder ontvankelijk zijn voor de innovatie (Schot & Geels, 2008). •• 28 ••

Vanuit dezelfde theoretische STS-basis hebben onder meer Kemp, Loorbach en Rotmans (2007) bijgedragen aan een meer lange termijn sturingsperspectief: sturing gericht op radicale verandering van het systeem. Dit zogenaamde ‘transitiemanagement’ veronderstelt dat systeemverandering een langdurig proces behelst, waarbij innovaties langzaam, soms schoksgewijs bijdragen aan systeemverandering. Het doel van deze systeemveranderingen is duurzaamheid: de systemen dienen zich duurzaam te ontwikkelen, opdat de aarde leefbaar blijft voor de mens. Dit vereist dus specifieke systeemveranderingen en staps- of schoksgewijze veranderingen worden vanuit dat perspectief beoordeeld. Het proces dient de verwezenlijking van bepaalde, door de onderzoekers geformuleerde doelen, te ondersteunen. Quist heeft de rol van visies hierbij bestudeerd (Quist, 2007). In navolging van onder meer Grin & Grunwald (2000, in Quist, 2007) en Dierkes (1996, in: Quist, 2007) beschouwt hij de rol van visies vooral als een tussen actoren gedeelde constructie dat gedrag van actoren richting kan geven. Een visie biedt perspectief op gezamenlijke actie, vooral in situaties waarin bestaande regels en instituties onvoldoende houvast bieden (Quist, 2007: 33). Voor visies is het daarom van belang dat zij in een participatief proces tot stand komen. De actoren die een rol zullen spelen in de mogelijke verwezenlijking van de visie, zullen de visie moeten herkennen en er naar willen handelen (Quist, 2007: 33). Samengevat Uit de typologieën en inzichten van beleid- en sturingsinstrumenten komt een belangrijk onderscheid naar voren: daar waar wat oudere inzichten vooral gericht


06-05-13 12:58


waren op de bevordering van bepaalde doelstellingen, ‘de inhoud’, zijn de nieuwere inzichten in sturing vanuit de verschillende disciplines meer gericht op ‘het proces’ waarbinnen doelstellingen tot stand komen en gerealiseerd worden. De voornaamste boodschap is echter dat de stuurbaarheid van gedrag van actoren, om allerlei redenen, niet eenvoudig is en dat veranderingsprocessen samen met de betrokkenen, vanuit hun waarden en gewoonten, dienen te worden vormgegeven. In een verkennende studie van energievisies zullen wij onderzoeken in hoeverre deze visies van deze inzichten gebruik maken. Wij maken daartoe het zeer basale onderscheid tussen de mate waarin energievisies aandacht besteden aan ‘inhoud’ en ‘proces’ en zullen in de bespreking van de bevindingen nader stil staan bij de andere besproken inzichten uit sturingsliteratuur.

5

Methode •• 29 ••

Een dertigtal energievisies is op basis van deskresearch bestudeerd. In google leverde de zoekterm ‘energievisie’ vele hits op, waarvan vele tientallen met directe links of verwijzingen naar energievisies. De eerste dertig energievisies zijn gebruikt voor dit onderzoek. Dit exploratieve onderzoek omvat daarmee dertig decentrale, gebiedsgerichte energievisies die de afgelopen acht jaar (2004-2012) het licht hebben gezien. De zoekactie is uitgevoerd op 3 oktober 2012. De selectie omvat enkel energievisies die openbaar en online zijn gepubliceerd. De selectie omvat tevens enkel energievisies die expliciet, in de titel van het document zelf of in gerelateerde beleidsdocumenten, ‘energievisie’ worden genoemd (zie tabel 1). Om gegevens te structureren, waren de volgende inventariserende vragen leidend: Wat staat er in de documenten? Wat zijn verschillen en overeenkomsten tussen de energievisies? Hoe is de balans tussen inhoud en proces in de documenten? In de volgende paragrafen gaan we in op de empirische betekenis van energievisies en op een viertal spanningen die spelen ten aanzien van de rol van processturing. Tabel 1: Overzicht van de dertig geïnventariseerde decentrale energievisies Opdrachtgever

Opdrachtnemer

Titel

Datum

Gemeente Amsterdam

CE Delft

Energiestrategie Amsterdam 2040, brug naar een duurzame energievoorziening

februari 2010

Gemeente Vlieland

Grontmij

Energievisie Vlieland

juni 2011

Gemeente Rijssen-Holten

WA installatie- en energieadvies

Energievisie Opbroek in Rijssen

januari 2011


06-05-13 12:58


•• 30 ••

Gemeente Amsterdam

Deerns

Energievisie Amstelstationsgebied Amsterdam

juli 2008

Provincie Gelderland & Gemeente Lingewaard

Argo AdviesBuro

Energievisie glastuinbouw Bergerden/ Huissen-Angeren

mei 2010

Staedion

W/E

Energie Transvaal

september 2005

Gemeente Gouda

Ecofys

Energievisie spoorzone Gouda

mei 2006

Milieu & Afval Regio Breda

BuildDesk

Visie op duurzame energie West-Brabant

december 2010

Gemeente Eersel

SRE Milieudienst

Energievisie Duizel-Noord

maart 2011

SRE Milieudienst

G3 Advies

Gemeente Eersel, energievisie Meerheid mei 2010 III, uitwerking – energiescan (bedrijventerrein)

Gemeente Alblasserdam

HVC

Energievisie voor de gemeente Alblasserdam, inventarisatie van het potentieel voor energiebesparing en duurzame energie

maart 2012

ISGO/Provincie Zuid-Holland

BuildDesk

Goeree-Overvlakkee, een bron van (duurzame) energie? Energievisie

april 2010

Hoogheemraadschap Delfland HVC

Energievisie hoogheemraadschap Delfland

september 2011

Gemeente Hendrik-IdoAmbacht

HVC

Energievisie gemeente Hendrik-IdoAmbacht

september 2010

Gemeente Bunnik

DHV

Energievisie Odijk-West

juli 2010

SenterNovem en gemeente Dongeradeel

cofys

Energievisie, De Trije Terpen en herstructureringslocaties Dongeradeel

oktober 2004

Staedion Vastgoed

W/E

Visieontwikkeling Moerwijk, duurzame herstructurering door Staedion

mei 2005

Gemeente Ferwerderadiel

Bosch & Van Rijn Studenten NHL

Energievisie Birdaard, inzet van enerjuli 2008 giebesparing en duurzame energie voor herstructurering Birdaard

Gemeente Dokkum

Ekwadraat

Energievisie duurzaam bedrijventerrein Betterwird

juli 2010

Gemeente Westland

Ecofys/Gemeente Westland

Energievisie gemeente Westland, op weg naar een duurzame energievoorziening

mei 2007

Natuur en Milieufederatie

Student Hogeschool Inholland

Duurzame energievisie 2009-2050, op weg naar 100% duurzaam in de provincie Utrecht!

juni 2009

Gemeente Texel

CE Delft

Energievisie Texel en uitvoeringsplan 2008-2011, hoofdroute naar een duurzame energievoorziening

mei 2008

Gemeente Heereveen

G3 Advies

Energievisie internationaal businesspark Friesland Heerenveen, de-scan

oktober 2005

Gemeente Asten

SRE Milieudienst

Energievisie Loverbosch

april 2009


06-05-13 12:58


Gemeente Sluis

Gemeente Sluis

Duurzame energie, samen groen

mei 2012

Gemeente Dalfsen

IF Technology

Duurzame nieuwbouw gemeente Dalfsen

oktober 2011

Gemeente Kollumerland

Gemeente Kollumerland Adviesbureau BenR

Energieneutraal als standaard

september 2007

Gemeente Den Haag

Gemeente Den Haag

Energievisie Den Haag 2040

december 2010

Stadsregio Rotterdam

DWA

Energievisie Nieuw Reijerwaard

september 2012

Gemeente Amsterdam

Gemeente Amsterdam Tebodin

Energievisie Zuidas 2010

augustus 2010

6

Empirische variëteit: vooral inhoud, minder proces

Wat meteen opvalt is hoe divers het instrument ‘energievisie’ wordt ingezet. Deze variëteit is fundamenteel. De energievisie van Sluis wordt ‘beleidsnota’ genoemd. De energievisie van Texel wordt daarentegen als ‘houtkoolschets’ en als ‘stip op de horizon’ gepresenteerd. In de energievisies van onder meer de gemeenten Asten en Moerwijk wordt consequent gesproken van een ‘studie’ naar de mogelijkheden voor duurzame energie op lokaal niveau. Wat het instrument energievisie in de kern beoogt, kan dus sterk uiteenlopen per visie. Sommige energievisies zijn expliciet een technisch-inhoudelijk document, gebaseerd op expertise. Andere energievisies zijn procesmatiger of communicatief ingestoken, bijvoorbeeld gericht op het enthousiasmeren van een bepaalde doelgroep, zoals een woningcorporatie of particuliere huishoudens. Veel energievisies leggen koppelingen naar te verantwoorden keuzes, soms voorafgaand aan en soms na de politieke besluitvorming. Energievisies kunnen zowel gericht zijn op informeren, adviseren, agenderen, vergelijken, kaders schetsen als op specificeren of evalueren en verantwoorden. Dit leidt tot onze eerste observatie ten aanzien van het fenomeen energievisie: energievisies zijn over de hele beleidscyclus verspreid te vinden.

•• 31 ••

De opdrachtgever van een energievisie is in de meeste gevallen een lokale overheid of een andere organisaties in het publieke domein, zoals de Natuur- en Milieufederatie of de woningcorporatie Staedion. De opsteller van de visie is vrijwel altijd een commercieel adviserende instantie, op een enkele uitzondering na zoals een student van hogeschool Inholland. Alleen de gemeente Sluis heeft haar eigen energievisie opgesteld. Wat verder opvalt, is dat binnen onze selectie de meeste adviesbureaus twee of drie energievisies hebben die in focus en stijl sterk op elkaar lijken. Alle adviesbureaus hebben bovendien een technisch-inhoudelijk signatuur. Dit


06-05-13 12:58


leidt tot onze tweede observatie ten aanzien van energievisies: lokale overheden kopen technischinhoudelijke expertise in bij een beperkt aantal externe adviseurs. Een derde observatie is de gehanteerde geografische schaal in de visie. Het kan gaan om een ‘wijk’, een ‘spoorzone’, een ‘bedrijventerrein’, een ‘nieuwbouwwijk’, een ‘gemeente’, een ‘eiland’ een ‘waterschap’ of een ‘regio’ van meerdere gemeenten. Behalve de diversiteit aan geografische schalen, is er ook diversiteit in de ‘systemen’ die centraal staan in de visies. Bij het waterschap staan de watersystemen centraal, bij nieuwbouwwijken de woningen, et cetera. De meeste energievisies zijn echter niet specifiek in hun afbakening van het systeem of een geografisch gebied. Dit leidt tot onze derde observatie ten aanzien van het fenomeen energievisie: energievisies nemen in de regel een geografische schaal en soms een specifiekere systeemafbakening als uitgangspunt.

•• 32 ••

Een volgende observatie betreft de gehanteerde tijdshorizon. Er blijkt een grote variatie te bestaan in de genoemde tijdspannes. In sommige energievisies wordt tien jaar vooruit gekeken, terwijl in andere tot wel honderd jaar vooruit wordt gekeken. Sommige energievisies nemen een reeds geïnstitutionaliseerde tijdshorizon als uitgangspunt, zoals ‘2020’. Deze tijdshorizon komt in onze gegevensset relatief veel voor. De onderbouwing van tijdshorizonnen is in de regel dun. Sommige energievisies laten het na om specifiek een tijdshorizon te benoemen. In plaats daarvan verbinden ze zich aan een project, bijvoorbeeld het bouwen van een bedrijventerrein, of het ontwikkelen van een zone rond het treinstation in de stad. Dit leidt tot onze vierde observatie ten aanzien van energievisies: de tijdshorizon die energievisies hanteren varieert sterk, is niet altijd expliciet en in de regel weinig onderbouwd. Ook bestaat er veel variatie in doelstelling en reikwijdte van energievisies. Conclusies in deze documenten zijn soms geformuleerd als een oproep dat bepaalde maatregelen genomen ‘moeten’ worden, soms als een advies dat maatregelen ‘gunstig’ of ‘gewenst’ zijn en soms als maatregelen waarvan bepaalde effecten of kosten nu bekend en geconcretiseerd (want berekend) zijn. De meerderheid van de energievisies valt in deze laatste, louter informerende categorie. Bijvoorbeeld: ‘Met hoogwaardige collectieve warmteopwekking kan ruimschoots de ambitie van 5 tot 10% EPC-reductie gehaald worden.’ De technisch-inhoudelijke informatie gaat grotendeels in op hoeveelheden energie die opgewekt kunnen worden. De geëigende onderwerpen zijn zonne-energie, windenergie, biomassa, restwarmte en aardwarmte. Energiebesparing wordt in de regel genoemd. Vaak blijft dit beperkt tot een verwijzing naar de ‘Trias Energetica’ zonder uitwerking.1 Kosten worden in enkele gevallen besproken. Een bespreking van de financieringsmogelijkheden is nog zeldzamer. Dit leidt tot onze vijfde observatie ten aanzien van energievisies: technisch-


06-05-13 12:58


inhoudelijke informatie krijgt verreweg de meeste aandacht in energievisies terwijl inschattingen over de kosten en de haalbaarheid juist ontbreken. Tot slot bespreken we de balans tussen inhoud en proces in de documenten. Het leeuwendeel van de energievisies gaat dus over het ‘wat’ (inhoud). Maar een klein deel van de energievisies gaat ook in op het ‘hoe’ (proces). De kadernota ‘Op weg naar een duurzamer Den Haag’ uit 2009, bijvoorbeeld, kondigt aan dat in de op te stellen energievisie komt te staan ‘hoe de transitie naar een duurzamere energievoorziening in Den Haag wordt georganiseerd’. De energievisie van Texel wordt omschreven als een ‘strategie op hoofdlijnen’ om daarmee een (zelf) gedefinieerd ‘punt op de horizon’ te bereiken. Diverse energievisies, waaronder die van Den Haag en Texel, zijn ook voorzien van uitvoeringsprogramma’s. Deze programma’s richten zich op het realiseren van concrete projecten, pilots of acties. Ze bieden geen, meer procesmatige, uitwerking van het organiseren van de transitie. Energievisies zetten in de meeste gevallen wel een lange termijn perspectief neer, ‘een stip aan de horizon’, en impliceren wellicht een open proces dat daarnaartoe zou kunnen of moeten leiden. Maar wat in iedere energievisie ontbeert, is een overkoepelende duiding van en aanpak voor het te doorlopen proces op de middellange termijn. Dit leidt tot onze zesde observatie ten aanzien van energievisies: de visie op het proces om een energievisie te realiseren blijft grotendeels onuitgewerkt.

7

•• 33 ••

Processturing: vier onderliggende spanningen

De volgende reeks empirische observaties gaan in op processturing. Aandacht besteden aan het proces in energievisies, dat wil zeggen aan de multi-actor complexiteit en dynamiek, roept spanningen op. We bespreken achtereenvolgens vier spanningen, de manier waarop energievisies hiermee omgaan, de mogelijk rationaliteit daarachter en onze reflectie waarom deze spanningen processturing moeilijk maken. Spanning 1: doelgericht of doelzoekend? Van energievisies wordt een ‘punt op de horizon’ verwacht. Een visie heeft inhoudelijk gezien een duidelijke doelstelling nodig, anders valt er niet naar toe te werken. Het realiseren van deze visies gaat echter gepaard met veel multi-actor complexiteit en dynamiek, zeker op de lange termijn, ook wat doelen betreft. En doelen kunnen veranderen. Doelen waar vandaag consensus over bestaat, kunnen morgen plotseling volop ter discussie komen te staan. Dit is een eerste spanning waar de energievisies zich in bevinden.


06-05-13 12:58


Hoe geeft een visie rekenschap aan deze spanning? De energievisies die wij onderzocht hebben, laten verschillende varianten zien om met deze spanning om te gaan. We bespreken hoe energievisies omgaan met de multi-actor complexiteit die het stellen van duidelijke doelen bemoeilijkt. Hier zijn de vier meest voorkomende varianten in de door ons bestudeerde visies: a een visie bouwt voort op een reeds bestaand politiek uitgangspunt, bijvoorbeeld de ‘2020’-doelstelling, of politieke ontwikkelingen die tot dan toe gespeeld hebben; b een visie houdt de doelstelling abstract, bijvoorbeeld ‘zo schoon mogelijk’; c een visie beveelt aan om draagvlak te zoeken voor de conclusies, en; d een visie noemt dat meerdere actoren aan de energievisie hebben meegewerkt.

•• 34 ••

De overeenkomstige rationaliteit achter deze varianten is dat er aansluiting wordt gezocht met, of een opening geboden wordt naar, het multi-actor proces waarin de energievisie moet aarden om effectief te kunnen zijn. In de energievisies worden hier pogingen toe gedaan door zich ofwel aan het begin van een proces te positioneren (varianten b en c) ofwel aan het eind van het proces (varianten a en d). Doelgerichtheid dient dus als invoer of als uitkomst van een proces. Minder duidelijk is hoe die doelgerichtheid onderdeel van een gecontinueerd proces wordt op lokaal niveau. Zo kunnen verschillende belangrijke vragen worden opgeworpen. Wat is de commitment van actoren die aan deze visies hebben meegewerkt? Wat is het draagvlak voor de ‘2020’-doelstelling op lokaal niveau? Dergelijke vragen laten de energievisies opvallend onbeantwoord, terwijl ze vanuit theoretisch oogpunt bestuurlijk en beleidsmatig essentieel zijn. Wat verder opvalt, is dat de multi-actor complexiteit in vrijwel geen enkele energievisie expliciet wordt besproken. Iedere visie neemt het consensusmodel als uitgangspunt, alsof eenheid van visie vanzelfsprekend mogelijk en wenselijk is, alsof het reëel is dat energievisies een helder doel dienen. Maar welke actoren zouden zich uiteindelijk allemaal in deze visie moeten kunnen herkennen? In hoeverre denken verschillende actoren (fundamenteel) anders over het belang en de haalbaarheid van duurzame energieopwekking op lokaal niveau? Welke actoren en welke sectoren (ruimtelijke ordening, economie, mobiliteit, et cetera) hebben meer of minder baat bij de energievisies? Op welke (en wiens) aannames zijn de visies gebaseerd? Hoe aanvechtbaar zijn de technisch-inhoudelijke antwoorden die de visies presenteren? De huidige energievisies roepen deze, wederom moeilijke en essentiële, vragen op, maar verantwoorden ze niet expliciet.


06-05-13 12:58


Een ander aspect is dynamiek. Wat gebeurt er bijvoorbeeld met de energievisie als over twee jaar de marktprijzen voor diverse energieconcepten radicaal veranderd zijn ten opzichte van de olieprijzen? Wat gebeurt er met de visie als radicale, technologische of bestuurlijke innovaties hun intrede doen? En wat gebeurt er met de visie van een gemeente als de gemeente verregaand gaat fuseren met een andere gemeente? De energievisies lijken deze dynamiek te negeren. Sommige visies doen wel de constatering dat ‘in de afgelopen jaren’ veel is veranderd, maar beschrijven in de regel niet expliciet hoe de langetermijnvisies gezien moeten worden in het licht van de onzekere toekomst. De opstellers en opdrachtgevers van energievisies lijken de door hun gepresenteerde duurzame energieconcepten als onbeweeglijke eindstations te zien, als eeuwigheden om naartoe te werken, als stippen op de horizon, in plaats van als voortdurend veranderlijke (sub)systemen. Spanning 2: uitgesproken of neutraal? De tweede spanning is dat adviesbureaus met hun informerende energievisies op een gezaghebbende, dus neutrale, manier beogen te constateren welke energieconcepten welke effecten hebben. Uitgesproken enthousiast zijn over specifieke energieconcepten, bijvoorbeeld over windenergie en de rentabiliteit ervan, is daardoor lastig. Over veel energieconcepten bestaat een nationaal en internationaal ingewikkeld, gepolariseerd debat. Hoe is het mogelijk om neutrale en gezaghebbende uitspraken over gebiedspecifieke rendabiliteit van energieconcepten te doen in de context van deze polarisatie?

•• 35 ••

Er zijn verschillende varianten. De uitzondering is dat energievisies uitgesproken zijn over een energieconcept. Zoals bijvoorbeeld in de energievisie van de Natuuren Milieufederatie (2009: 7): ‘Uit het scenario tenslotte komt naar voren dat wind op land voor 2020 het belangrijkste middel is om de doelen te realiseren.’ De regel is dat energievisies neutrale uitspraken doen over gepolariseerde vraagstukken door zich op cijfers te stoelen. Dit lijkt een soort ‘splendid isolation’. Vrijwel geen enkele energievisie verwijst expliciet naar een debat en de onzekerheid die rondom energieconcepten bestaan. Spanning 3: energie als centraal thema of integraal onderdeel van andere sectoren? Lokale energievraagstukken raken aan heel veel beleidsterreinen. Dit heeft als gevolg dat lokaal energiebeleid niet altijd een natuurlijke thuisbasis heeft. Voor veel lokale overheden is ‘energie’ geen geëigende afdeling. Als ‘energie’ het centrale thema is van een beleidsdocument op lokaal niveau, dan is er een risico dat geen enkele afdeling of sector zich voldoende associeert met en dus sterk maakt voor de visie. Dan ontbeert de visie een natuurlijk trekker, een binder of procesmanager.


06-05-13 12:58


Een alternatief is dat de visie gelieerd wordt aan bestaande sectoren of beleidstakken, bijvoorbeeld ruimtelijke ordening of milieu, maar dit vereist het opknippen van lokaal energiebeleid.

•• 36 ••

In een aantal gevallen worden andere sectoren expliciet genoemd in de energievisie of betrokken bij de totstandkoming ervan. Veel energievisies worden ambtelijk ingestoken door de portefeuillehouder ‘milieu’, terwijl van de energievisies altijd een ruimtelijk-economische structurering uitgaat. Energievisies zijn daardoor niet ‘aangehaakt’ bij beleidssectoren die er toe doen. De meeste energievisies kiezen energie als centraal thema om energie op de kaart te zetten bij lokale overheden. Het paradoxale gevaar is dus dat energie als thema juist hierdoor buiten de kaart valt, dat wil zeggen gauw van de ambtelijke en bestuurlijke agenda’s verdwijnt, omdat de aansluiting met bestaande sectoren en instituties niet duidelijk is. Waarom de opstellers en opdrachtgevers in de meeste gevallen voor dit risico kiezen, is op basis van deskresearch niet vast te stellen. Spanning 4: haalbaarheid of ambitie? Deze vierde spanning is een klassieker: haalbaarheid of ambitie? Hoe ambitieuzer de visie, hoe minder haalbaar, en omgekeerd. We zien veel verschillende manieren om hier een balans in te vinden, waaronder: a een energievisie kiest haalbaarheid als uitgangspunt; b een energievisie positioneert zichzelf als haalbaarheidstoets van een ambitie; c een energievisie wordt gebruikt om een haalbare gestalte te geven aan een ambitie, of; d een energievisie stelt ambitie boven haalbaarheid. De opdrachtgever van een visie probeert in de meeste gevallen actief een compromis te sluiten tussen haalbaarheid en ambitie. Een vraag is echter of het aan de opdrachtgever is om dat te doen, en zo ja waarom. Welke rol gaat de opdrachtgever spelen in de geschetste transitiemogelijkheden? Als opdrachtgevers ambities op haalbaarheid gaan toetsen, dan ligt het ook in de lijn van verwachtingen dat ze prioriteiten zullen gaan stellen en met een uitvoeringsprogramma gaan komen. In het geval van een lokale energievisie, is het echter helemaal niet zeker of de opdrachtgever, de lokale overheid, ook deze prioriteiten gaat stellen en een concrete vorm aan de uitvoering gaat geven. Lokale overheden hebben immers in deze tijd de middelen niet om de visie waar te maken. Ook zullen bepaalde keuzes pas in de toekomst, na de volgende verkiezingen, worden gemaakt. In de regel blijft een visie daarom sec gezien bij een verkenning, maar schept het de verwachtingen van een ouderwetse overheid die de samenleving naar een nieuwe toekomst leiden zal.


06-05-13 12:58


Als het een verkenning is, dan lijkt het sterk de vraag waarom het een ‘visie’ zou moeten heten. De spanning tussen haalbaarheid en ambitie creëert ook een ‘commitment paradox’ met betrekking tot het proces. De ‘commitment paradox’ houdt in dat veel commitment vragen een afschrikkend effect kan hebben (De Bruijn e.a., 2002). Die spanning is ook op dit proces van toepassing. Als actoren op het scharnierpunt van visie naar uitvoering moeten gaan instappen, is het gevraagde commitment relatief hoog. We zien verschillende varianten hoe hiermee wordt omgegaan: a) een visie vraagt geen expliciet commitment; b) een visie zet vrijblijvend aan tot commitment, en; c) een visie baseert zich op expliciet commitment. Variant a komt het meeste voor. Variant b iets minder vaak. En variant c komt zelden voor. Wellicht is vermijdingsgedrag de ratio hierachter. Inhoudelijk is lokale duurzame energie al een uitdaging op zich. Een uitvoeringsprogramma met concrete projecten, indien budgettair mogelijk, is goed te overzien. Het probleem om vervolgens ook commitment te krijgen voor een nog relatief abstracte visie, en het proces dat daarbij hoort, lijkt structureel te worden vermeden. We zien dat energievisies zich ook wat betreft deze spanning buiten het proces plaatsen.

8

•• 37 ••

Conclusie

De energievisie lijkt vooralsnog een instrument voor lokale of andere partijen die een grote rol spelen in een bepaald gebied om veelbelovende energieconcepten te inventariseren en uiting te geven aan hun ambities op energie- en klimaatgebied. In hoeverre het ook een visie biedt, in de zin van een ‘Leitbild’ dat richting geeft aan het handelen van actoren, is sterk de vraag. De nadruk ligt dusdanig op de inhoud, dat het weinig aanknopingspunten biedt voor een verdere procesgang. De voornaamste verklaringen voor de nadruk op inhoud lijken enerzijds te liggen in de behoefte aan inhoudelijke kennis van de technologische mogelijkheden, waaraan gemeenten met de energievisie tegemoet willen komen. Anderzijds zijn gemeenten nog sterk op zoek naar hoe zij invulling kunnen geven aan het proces. Veel spanningen rondom processturing blijven onbenoemd. Zo is het in energievisies onduidelijk wie de doelgroep is van de visie, wie bij het uitwerken en uitvoeren van de visie betrokken zou kunnen worden, wie verantwoordelijk is voor het verwezenlijken van de visie.


06-05-13 12:58


Raakvlakken met andere terreinen, als economie en ruimtelijke ordening, worden nauwelijks benoemd, terwijl actoren op deze terreinen een grote rol behoren te spelen bij de realisatie van de visie. Deze onvermijdelijke multi-issue agenda, en hoe daar vorm aan te geven voor het thema energie, krijgt nog geen vorm in de visies, terwijl deze structuurcomponenten van wezenlijk belang worden geacht voor succesvolle sturing van dit soort processen. Met het schetsen van een inhoudelijk toekomstbeeld doen de energievisies enigszins denken aan de ouderwetse overheid die laat zien wat goed is en daarbij voorbij gaat aan de waarden van de doelgroep die zij probeert te beïnvloeden en vooral aansluit bij de waarden van de opdrachtgever van de energievisie, of bij de waarden van de opdrachtnemer, die immers de expert is op energiegebied.

•• 38 ••

Het oordeel over energievisies lijkt zo erg negatief uit te pakken. Is dat helemaal terecht? Misschien niet. Energievisies zijn nog een relatief pril instrument en de waarde ervan kan pas op langere termijn worden bekeken. Eerder al constateerde Hoppe (2009) over de eerste generatie energievisies dat de torenhoge ambities tot irreële verwachtingen en teleurstellingen leidden. Ook bij deze nieuwe generatie energievisies lijken gemeenten nog volop te worstelen met het gebruik en de invulling ervan.

Literatuur •• Bemelmans-Videc, M.L., R. C. Rist & E. Vedung (eds.), Carrots, sticks & sermons. Policy instruments and their evaluation, New Brunswick, NJ, 1998. •• Bressers, J.T.A. & P.J. Klok, Een voorlopige instrumententheorie van het milieubeleid, Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Den Haag, 1987. •• Bruijn, H. de & E.F. ten Heuvelhof, Sturingsinstrumenten voor de overheid. Over complexe netwerken en een tweede generatie sturingsinstrumenten, Leiden/ Antwerpen, 1991. •• Bruijn, H. de & E.F. ten Heuvelhof, Networks and decision-making, Utrecht, 2000. •• Bruijn, H. de, E.F. ten Heuvelhof, & R. in ’t Veld, Process management. Why project management fails in complex decision-making processes, Dordrecht, 2002. •• Bruijn, H. de, E. van Bueren & F. Kreiken, Framing en reframing in het klimaatdebat, in: Bestuurskunde, 2012/4, p. 54-63. •• Doelen, F.J.C. van der, Beleidsinstrumenten en energiebesparing. De toepassing en effectiviteit van voorlichting en subsidies gericht op energiebesparing in de industrie van 1977 tot 1987, proefschrift, Universiteit Twente, Enschede, 1989. •• Douglas, M. & A.B. Wildavsky, Risk and culture. An essay on the selection of technical and environmental dangers, Berkeley, 1982.


06-05-13 12:58


•• Groene Courant, Recordproductie zone-energie in Duitsland, equivalent van 20 kerncentrales, 26 mei 2012. •• Hood, C., The tools of government, Londen, 1983. •• Hoppe, T., CO2 reductie in de bestaande woningbouw. Een beleidswetenschappelijk onderzoek naar ambitie en realisatie, proefschrift, Universiteit Twente, Enschede, 2009. •• Itard, L., Environmental strategies and tools for integrated design, in: E. van Bueren, H. van Bohemen, L. Itard & H. Visscher (eds.), Sustainable urban environments. An ecosystem approach, Dordrecht, 2012, p. 285-311. •• Kemp, R., D. Loorbach & J. Rotmans, Transition management as a model for managing processes of co-evolution towards sustainable development, in: International Journal of Sustainable Development & World Ecology, 2007, Vol. 14, No 1, p. 78-91. •• Klijn, E.H. & J. Koppenjan, Managing uncertainties in networks. A network approach to problem solving and decision making, Londen, 2004. •• Planbureau voor de Leefomgeving, Balans van de Leefomgeving 2012, Den Haag, 2012. •• Schwenke, A.M., Energieke BottomUp in Lage Landen. De energietransitie van onderaf. Over vrolijke energieke burgers, zon- en windcoöperaties, nieuwe nuts, Leiden, 2012. •• Schot, J.W. & F.W. Geels, Strategic niche management and sustainable innovation journeys: theory, findings, research agenda and policy, in: Technology analysis and strategic management, 2008, Vol. 20, No. 5, p. 537-554. •• Shove, E., Changing human behaviour and lifestyle. A challenge for sustainable consumption?, in: I. Ropke & L. Reisch (eds.), Consumption. Perspectives from ecological economics, Cheltenham, 2005, p. 111-132. •• Shove, E., Beyond the ABC. Climate change policy and theories of social change, in:. Environment and Planning A, 42, 2010, p. 1273-1284. •• Teisman, G., A. van Buuren & L. Gerrits (eds.), Managing complex governance systems. Dynamics, self-organization and co-evolution in public investments, New York/ Londen, 2009. •• Wieczorek, A.J. & M.P. Hekkert, Systemic instruments for systemic innovation problems. A framework for policy makers and innovation scholars, in: Science and Public Policy, 2012, Vol. 39, No. 1, p. 74-87. •• Quist, J., Backcasting for a sustainable future. The impact after 10 years, proefschrift, TU Delft, Delft, 2007.

•• 39 ••

Noot 1 De Trias Energetica is een duurzame ontwerpmethode in drie stappen: een ontwerp moet zich eerst richten op het minimaliseren van het energieverbruik, vervolgens zoveel met hernieuwbare bronnen in de energiebehoefte voorzien, en tot slot de resterende vraag die (nog) niet op een duurzame wijze kan worden geproduceerd zo efficiënt mogelijk invullen (Itard, 2012).


06-05-13 12:58

Lokale energievisies als instrument: een verkenning

Recommend Documents