1
Position Paper
Liberalisering, duurzame energie en energiebesparing
In opdracht van het Ministerie van Economische Zaken Directoraat Generaal voor Energie
Door Aad Correljé Erasmus Studiecentrum voor Milieukunde Erasmus Universiteit Rotterdam Januari 1999
2
INLEIDING Een gangbare mening over de mogelijkheid tot het voeren van een beleid dat stimuleert tot energiebesparing en het gebruik van duurzame energie in een liberale omgeving is dat dit een uiterst moeizame aangelegenheid is met een geringe kans op succes. Allereerst wordt meestal zonder meer aangenomen dat liberalisatie tot een verlaging van de energieprijzen leidt waardoor het gebruik zal toenemen. Bovendien wordt ervan uitgegaan dat lage energieprijzen investeringen in energiebesparing onrendabel maken, terwijl kloof tussen de kosten van ‘goedkope’ fossiele energie en ‘dure’ duurzame energie vergroot wordt. Ook zouden de energieleveranciers die in een marktsituatie opereren geen interesse meer hebben in - voorheen gesubsidieerde - besparingsinitiatieven en in het ontwikkelen en inzetten van duurzame energie; dat zou namelijk ten koste gaan van de verkoop van ‘hun eigen’ producten (zie bijvoorbeeld Collier (1994, 1998), Diesendorf (1996), Hirst (1994), Hirst et al (1996, 311) en de uitspraken van Wouter Van Dieren in Thorborg (1998)). Deze argumentaties hebben aanleiding gegeven tot felle discussies tijdens debatten over de liberalisering van de energiesector - in Nederland en elders. Immers, een van de belangrijke publieke taken van de energiesector, naast het leveren van energie, was het aanzetten tot en ondersteunen van besparingsinitiatieven bij verbruikers en de toepassing van duurzame vormen van energieopwekking. De twee beleidsdoelstellingen liberalisering en zorg voor het milieu worden dan ook vaak als onverenigbare extremen tegenover elkaar gesteld (zie ook Joskow 1993, 3-5; Brennan 1998a, 9). Opvallend is echter dat zowel belangengroepen afkomstig uit de ‘milieuhoek’ als bestaande bedrijven in de energiesector diezelfde argumentatie gebruiken om tegen liberalisering te pleiten. Dit heeft tot gevolg dat er een self-fullfilling prophecy ontstaat. Bedrijven stellen dat het onmogelijk is om de hen opgelegde milieutaken nog langer te vervullen in marktomstandigheden. De milieubeweging verwijst hier vervolgens naar en verklaart dat liberalisering zonder meer negatieve consequenties voor het milieu heeft. Bij het uiteindelijke besluit tot liberalisering kan de energiesector dan verwijzen naar deze waarschuwingen; waarmee de visie dat het niets wordt met energiebesparing en duurzame energie in een marktomgeving bevestigd lijkt. Dit is dan ook de visie die momenteel in sterke mate leeft. Hoewel op het eerste gezicht een acceptabele argumentatie, zitten er een flink aantal haken en ogen aan, zoals hieronder duidelijk zal worden. Bovendien is het ook een gevaarlijke argumentatie. Immers, de liberalisering van de Nederlandse energiemarkt is niet alleen het gevolg van geïsoleerde nationale besluitvorming, het is ook een internationale verplichting, voortvloeiend uit het lidmaatschap van EU. Gegeven het belang van de Nederlandse samenleving bij dit lidmaatschap en gegeven het economisch belang van het internationaal concurrerende Nederlandse bedrijfsleven bij liberalisering van de energiesector, is deze ontwikkeling niet te vermijden. Dat moet ook niet. Maar dan is het risico levensgroot dat de sfeer gaat ontstaan waarbij de zorg voor het milieu opgeofferd wordt aan de ‘hogere doelen’ van aansluiting bij Europa en economische ontwikkeling, want volgens de heersende opinie gaan die niet samen. Het zal dan heten dat de Nederlandse milieudoelstellingen ‘te ambitieus’ waren en helaas niet verenigbaar met ‘internationalisering’ en de ‘vrije markt’. Vooralsnog echter lijkt deze fase nog niet bereikt, getuige de kernvraag van dit paper: Hoe kan de overheid een ambitieus beleid ten aanzien van energiebesparing en de ontwikkeling van duurzame energie vormgeven binnen de nieuwe structurele verhoudingen op de vrije Nederlandse energiemarkt?
3
OPZET Dit position paper gaat over de gevolgen van de liberalisering van de energiemarkt voor de noodzakelijkheid tot en de mogelijkheden voor beleid op het gebied van duurzame energie en energiebesparing. De ingrijpende veranderingen in de huidige structuur van de energiemarkt zullen van invloed zijn op de noodzakelijkheid tot en de mogelijkheden voor beleid op het gebied van duurzame energie en energiebesparing. Voor de beantwoording van deze vraag wordt een (deels) speculatief beeld geschetst van de toekomstige Nederlandse energiemarkt. Aan de hand van de veronderstelde gedragingen van de voor het beleid relevante actoren in de markt kan dan bepaald worden welke delen en instrumenten van het huidige beleid aan effectiviteit verliezen dan wel winnen. Daarnaast zal nagegaan worden welke nieuwe beleidsmogelijkheden de gewijzigde omstandigheden bieden De volgende vragen zullen hierbij beantwoord worden: 1. Welke actoren vormen de doelgroep(en) van het besparings- en duurzame energiebeleid in de vrije energiemarkt? 2. Hoe moet omgegaan worden met heterogeniteit binnen de doelgroep(en)? Profit versus non-profit, traditionele distributiebedrijven (eigenaar van netwerken) versus nieuwkomers zonder netwerk, grootverbruikers versus kleinverbruikers zoals MKB, binnenlandse aanbieders versus buitenlandse aanbieders? 3. Veranderen de preferenties en mogelijkheden van de energiegebruikers (huishoudelijk / niethuishoudelijk)? 4. In welke mate zullen energiedistributiebedrijven nog (vrijwillig) mee willen werken aan het beleid? Past een instrument als het MAP nog in een vrije markt? Zo nee, door welk type instrument is dit te vervangen? Convenanten, inspanningsverplichtingen? 5. Indien het beleidsinstumentarium afgezet zou worden in een continuüm: ‘voorlichting →, vrijwillige afspraken/convenanten → stimulerend instrumentarium zoals subsidies of juist heffingen→ regelgeving: inspannings- of zelfs resultaatverplichting’, zouden dan in dit continuüm verschuivingen moeten optreden? 6. Moet het besparings- en of duurzame energiestimuleringsbeleid generiek (fiscaal) van aard zijn of juist meer specifiek bijvoorbeeld via op specifieke doelgroepen gerichte subsidies? In zekere zin zijn zowel het beantwoorden van de vraag hoe de toekomstige structuur van de Nederlandse energiemarkt er uit zal zien als, in het verlengde daarvan, het beantwoorden van vraag of en hoe de overheid besparings- en duurzaamheidsbeleid moet voeren, exercities waarbij een kristallen bol tot het noodzakelijke gereedschap behoort. Kristallen bollen bestaan helaas niet. We zullen ons dus moeten behelpen met, enerzijds, een blik om ons heen naar de situatie in die landen waar de liberalisering van de energiesector al verder gevorderd is. Daarnaast bestaat er een gestaag in omvang toenemende literatuur die vanuit een meer theoretisch perspectief aandacht besteed aan het verschijnsel. In tegenstelling tot wat veelal gebruikelijk is bij studies over marktgedrag van actoren (zie bijvoorbeeld Lever 1998) is in deze analyse niet gekozen voor het Structure-Conduct-Performance paradigma te hanteren. De reden hiervoor is, ten eerste, dat de SCP-benadering, hoewel theoretisch aantrekkelijk, een vrij abstract analysekader voorschrijft waarbij de meeste voor deze analyse belangrijke indicatoren slechts zinvol afgeleid kunnen worden door de introductie van allerlei sector- en actor-specifieke karakteristieken. Een tweede belangrijke reden is gelegen in de statische manier waarop de SCP benadering het fenomeen ‘markt ‘ beschouwt. Kort samengevat, komt het er op neer dat een concurrerende markt geacht wordt efficiënt te zijn, omdat producenten elkaar dwingen om tegen de laagst mogelijke prijzen
4 te leveren op straffe van het verlies van marktaandeel. Dit dwingt hen tot het minimaliseren van hun kosten, waardoor uiteindelijk een theoretische Pareto-optimale situatie bereikt zou worden. Kostenbesparing is binnen deze benadering dus cruciaal als doel én als middel. Een statische beschouwing van het fenomeen markt leidt er toe dat voorspellingen over de veranderingen die een liberalisering teweeg zal brengen vaak een extrapolatie van de ‘gereguleerde’ situatie zijn, waarbij er slechts vanuit gegaan wordt dat economische actoren gedwongen worden om de reeds bestaande standaard producten en diensten tegen minimale kosten te produceren. Dat kan aanleiding geven tot een onnodig pessimistische of verkeerde voorstelling van zaken, voor wat betreft de gevolgen van een liberalisering voor de kwaliteit van het gebodene (zie ook de kritiek van Olson 1997 en zijn alternatieve vorm van marktanalyse, gebaseerd op de New Institutional Economics benadering). Een fundamentele kritiek - uit de Oostenrijkse school - op de SCP benadering stelt dat concurrentie niet als statische situatie opgevat dient te worden te worden maar als een dynamisch proces, waarbij een veel groter belang wordt toegekend aan het gegeven dat consumenten hun vrije keuze primair zullen aanwenden om te kiezen voor de meest aantrekkelijke of geschikte product, waarbij de prijs slechts één van de factoren is. Producenten zien zich in deze visie dan ook vooral gedwongen te wedijveren in het vasthouden van klanten door het constant aanpassen en verbeteren van geleverde producten en diensten, door innovatie en door het vergroten van hun inzicht in de wensen van klanten. Concurrentie wordt dus veel sterker gekoppeld aan creativiteit, het zoeken naar nieuwe oplossingen en een continue aanpassing van bestaande producten en concepten (zie Ferguson 1989, Robinson 1997). Een cruciale factor voor het ontstaan van ‘dynamische’ concurrentie, en voor het oogsten van de voordelen daarvan, is natuurlijk wel dat vernieuwende concepten en oplossingen inderdaad de markt kunnen (blijven) bereiken. Dat betekent dat zowel het liberaliseringsproces als het marktwerkingsbeleid er nadrukkelijk op gericht moeten zijn om ‘ruimte’ scheppen zodat (nieuwe) actoren nieuwe concepten en producten kunnen testen en afzetten in de markt (zie Costello 1998; Olson 1998, 68). Hierbij doet zich de lastige omstandigheid voor dat de consequenties van een liberaliseringsproces meestal vanuit een defensief perspectief over het politieke voetlicht gebracht worden; vaak vergezeld van de roep om al dan niet verkapte vormen van bescherming. Inderdaad, de bestaande actoren zijn de enige potentiële slachtoffers van nieuwe, mogelijk meer succesvolle, toetreders. Bovendien hebben, vanuit de situatie van planning en regulering, de bestaande actoren vaak een ‘goede toegang’ tot beleidsmakers. De nieuwe toetreders manifesteren zich meestal nog niet nadrukkelijk en hebben dus nog geen stem. De andere groep potentiële belanghebbenden, de klanten, is groot en sterk gefragmenteerd en heeft derhalve weinig mogelijkheden om haar preferenties op eenduidige wijze te articuleren. Bovendien wordt voor hen pas gaandeweg duidelijk wat de voordelen van liberalisering kunnen zijn. Al met al heeft dit tot gevolg dat defensieve argumenten de boventoon kunnen voeren in het debat, waarbij vooral aandacht gegeven wordt aan (echte of vermeende) concurrentienadelen ten opzichte van de potentiële concurrentie. Een gevolg hiervan kan zijn dat het - afhankelijk van het verloop van het politieke besluitvormingsproces - de bestaande actoren toegestaan wordt een ‘aanpassingsproces’ door te maken om zich voor te bereiden op de concurrentie. Hierbij doet zich de vraag voor of dit aanpassingsproces inderdaad een level-playing field creëert voor bestaande én nieuwe actoren, of dat het in feite een bestendiging van de status quo betekend, door het opwerpen van impliciete toetredingsbarriëres voor nieuwe toetreders. Als het laatste het geval is, zou dit kunnen leiden tot een afname van het dynamische innovatieve karakter van de concurrentie en tot een sterke nadruk op het meest statische aspect van concurrentie, namelijk lage prijzen en kosten. Het tegenovergestelde - dat beleidsmakers juist de nieuwe toetreders bevoordelen - komt ook voor, gemotiveerd door het idee dat
5 de bestaande actoren een inherent marktvoordeel zouden hebben (zie Rose 1996; Costello 1998, 9 e.v.; Olson 1988, 75). Bovengenoemde overwegingen zijn van groot belang voor het voeren van een besparings- en duurzaamheidsbeleid in de energiesector. Laten we er vanuit gaan dat een overgang naar een duurzame energievoorziening, door middel van een geleidelijke vergroting van het aandeel duurzaam in het totale energieverbruik en een afname van het energieverbruik per hoofd van de bevolking of per eenheid BNP, een groot beroep zal doen op het innovatieve vermogen van de energiesector, de verbruikers en de samenleving in bredere zin. Dit geldt zowel voor de ‘harde’ technologie, als voor ‘zachte’ institutionele, organisatorische en economische aspecten. De vraag is dus op welke manier (bestaande en nieuwe) economische actoren ertoe aangezet kunnen worden om een maximaal innovatief vermogen aan te wenden om op een zo efficiënt mogelijke manier de gewenste overgang te doen plaatsvinden. Het is hierbij van cruciaal belang dat de uit de literatuur opgedane inzichten - die vaak betrekking hebben op specifieke landen - ‘vertaald’ worden naar de Nederlandse situatie. Het betreft hier met name literatuur uit de VS. De achterliggende vraag bij deze analyses is meestal in hoeverre de daar bestaande traditie van Demand-Side-Management (DSM) voortgezet kan worden in een liberale markt. Een belangrijk gegeven is dat de achtergrond van Amerikaanse DSM programma’s een andere is dan die van de besparingsprogramma’s in Nederland. Naar aanleiding van de z.g. Public Utility Regulatory Policy Act (PURPA), uit 1978, werd in de VS DSM door de gereguleerde utilities primair gebruikt om - door middel van vermindering van de vraag - uitbreidings-investeringen te vermijden of uit te stellen. In Nederland is besparing over het algemeen gericht geweest op milieuaspecten, vooral na de eerste helft van de jaren tachtig. Interessant is echter dat de recente literatuur uit de VS de oorspronkelijke doelen van DSM, voortvloeiende uit de af te schaffen PURPA, niet langer relevant acht (zie Hirst 1994, Brennan 1998b), maar stelt dat besparingsprogramma’s toch relevant zullen blijven vanuit het milieuperspectief . Daarmee lijken de doelstellingen voor DSM in de VS en die in Nederland veel sterker dan vroeger op één lijn gekomen te zijn. Zoals hierboven gesteld werd is de kernvraag van dit paper welke delen en instrumenten van het huidige energie besparings- en duurzaamheidsbeleid aan effectiviteit verliezen dan wel winnen, gegeven de veronderstelde gedragingen van de voor het beleid relevante actoren in de markt. Dit vereist, allereerst, dat we nagaan wat de actoren in een toekomstige geliberaliseerde energiemarkt zullen zijn en hoe die zich gaan gedragen. De volgende paragraaf geeft inzicht in de vraag wat het fenomeen ‘liberalisering’ inhoudt in de Nederlandse context. Daarna wordt ingegaan op de vraag hoe de ontwikkeling van een markt van invloed is op het gedrag van de actoren (producenten en consumenten) en wat dit betekent voor de manier waarop het beleid deze groepen actoren in hun gedrag kan beinvloeden. Uiteindelijk zal wordt een evaluatie gegeven van de geschiktheid van de verschillende beleidsinstrumenten die daartoe behulpzaam kunnen zijn in een liberale omgeving.
6
LIBERALISERING VAN DE NEDERLANDSE ENERGIEMARKT Het inhoud van het begrip “liberalisering” kan sterk verschillen per energie(sub-)sector, per land en per tijdstip, met name in geval van een gefaseerde liberalisering. Er zijn dus verschillende liberaliseringsmodellen te onderscheiden. In deze paragraaf wordt een gekeken naar de manier waarop het Nederlandse beleid naar liberalisering van de elektriciteits- en gassector streeft. Dit zal geschieden aan de hand van het kader zoals dat door Joskow geformuleerd is voor de liberalisering van de elektriciteitssector (zie Joskow 1998: 32-35). Joskow beschouwt het liberaliseringsproces door middel van een benadering die gefundeerd is in de industriële-organisatie theorie, maar die aan de hand van empirisch onderzoek van de rol van actoren, reguleringssystemen en technische aspecten sterk aangepast is aan de karakteristieken van netwerk-industrieën1. Hoewel de gassector op een aantal punten sterk afwijkt van de elektriciteitssector zijn er geen principiële verschillen, die dit kader onbruikbaar zouden maken. Die zijn er natuurlijk wel bij een specifiekere invulling van het kader voor gas (zie bijvoorbeeld Juris 1998). Joskow (1998) onderscheidt een zestal kernelementen, of stappen, die het begrip liberalisering vormgeven in een specifieke situatie, namelijk: 1) privatisering; 2) concurrentie in het productiesegment; 3) vrije toegang tot het distributie netwerk; 4) transparante tarieven voor transmissie en distributie; 5) vrije keuze van leveranciers voor verschillende categorieën afnemers; 6) een stabiel en duidelijk contractueel- en reguleringskader. Afhankelijk van de manier waarop deze stappen genomen worden en van de ex ante (dwz.. vóór het liberaliseringsproces) marktstructuur, ontstaan er in landen nieuwe voorzieningssystemen. De specifieke karakteristieken van bovengenoemde elementen - en de manier waarop die elkaar beïnvloeden - zijn bepalend voor het ontstaan van een bepaalde mate van concurrentie in een markt en voor het daarmee samenhangende gedrag van de verschillende actoren Als we de Nederlandse beleidsvoornemens en de huidige ontwikkelingen in de implementatie daarvan tegen het licht van Joskow’s schema beschouwen ontstaat het volgende beeld: 1) privatisering Concurrentie wordt bevorderd door privatisering van bedrijven in het productie, transmissie of distributie/retail segment. Vooral de privatisering van het productiesegment, of in ieder geval het toelaten van nieuwe private producenten, speelt een belangrijke rol (Joskow 1998, 32). Privatisering van voormalige nutsbedrijven in het productie, transmissie of distributie/retail segment van de elektriciteitssector lijkt op de zeer korte termijn niet aan de orde in Nederland. Wel bestaat er op dit moment al een flink aantal (deels) private decentrale opwekkers2. In de gassector bestaat het productiesegment al vrijwel geheel uit private ondernemingen (ieder met 40-50% staatsdeelname via EBN). Er lijkt geen enkele sprake van de verkoop van het staatsaandeel in de productiemaatschappijen of in Gasunie. In zowel de elektriciteits- als de gassector dienen zich wel nieuwe private (en ook buitenlandse) bedrijven aan die, vaak als joint-venture met de voormalige nutsbedrijven, met name als handelaar zullen gaan optreden. Op wat langere termijn is privatisering van de voormalige nutsbedrijven echter zeer waarschijnlijk, zowel in de elektriciteitsproductie als in de distributie/retail sector. Bepaalde distributiebedrijven en ook hun aandeelhouders hebben al aangekondigd hier naar - of zelfs naar een beursgang - te streven. Ook hebben Nederlandse banken en institutionele beleggers interesse getoond 1
2
Zie ook Abel (1998) voor een vergelijkbare benadering op deelvragen en Olson (1998) voor een uitwerking van het Joskow-model in termen van New Institutional Economics, ofwel transactie-kosten. 26,6 % van het totale opgestelde vermogen en 29,5 van de totale productie in 1997 (Energiened 1997)
7 hebben, hoewel die enigszins sceptisch tegenover de financiële structuur van de meeste productie- en distributie bedrijven staan (zie bijvoorbeeld: IRIS 1997) 2) concurrentie in het productiesegment Effectieve concurrentie in het productiesegment (elektriciteitsopwekking en gas productie) wordt bevorderd door het toelaten van nieuwe producenten, het horizontaal splitsen van dominante bedrijven, en de deregulering van prijzen en contractcondities tussen producenten, distributiebedrijven, handelaren en directe afnemers (Joskow 1998, 32). Met name het mislukken van de samenvoeging van de productie elektriciteits-productiebedrijven in een Grootschalig Productie Bedrijf (GPB) heeft de kans op effectieve concurrentie in het productiesegment van de elektriciteitssector aanzienlijk doen toenemen. Naast de twee-tot-vier overblijvende centrale producenten zullen er waarschijnlijk nieuwe onafhankelijke (decentrale) producenten toetreden. Het recentelijk bekend geworden voornemen om mogelijk toch multi-utilities toe staan zal, in combinatie met aangekondigde plannen tot verticale integratie van productie- en distributiebedrijven, de tendens tot verdere ‘blokvorming’ versterken. Daarnaast zullen, zoals hierboven al gesteld werd, voormalige (combinaties van) nutsbedrijven fusies aangaan met buitenlandse bedrijven of worden overgenomen. Dit alles maakte het aannemelijk dat er een aanzienlijke mate van concurrentie zal gaan ontstaan in Nederland. Bestaande en nieuwe WKK-producenten zullen een rol van belang (blijven) spelen in de productie, als producent voor ‘niches’, als leverancier voor de grote nutsbedrijven of via de elektriciteitsbeurs. Daarnaast zal er stroom uit het buitenland geïmporteerd gaan worden, afhankelijk van implementatie van reciprociteitsbeding en de interpretatie daarvan in Brussel. In de Nederlandse gassector is het niet te verwachten dat er op grote schaal concurrentie zal optreden tussen de verschillende gasproducenten. In de huidige structuur is zekerheid van voorziening gekoppeld aan het regime ter stimulering van de z.g. kleine velden, de balansfunctie van het Slochterenveld en een restrictief exportbeleid. Deze structuur wordt ondersteund door de financiële stromen tussen de voornaamste belanghebbenden: de NAM, de andere producenten, Gasunie en de Nederlandse staat. Zolang er geen al te grote hoeveelheden laag-geprijsd gas geïmporteerd zullen worden, die de afzet en omzet van Gasunie substantieel aantasten, zal dit systeem ongetwijfeld gehandhaafd blijven. 3) vrije toegang tot het distributie netwerk Concurrentie vereist toegang tot het transportnetwerk voor producenten, distributiebedrijven, handelaren en afnemers, door middel van adekwate regelgeving. Vertikaal geïntegreerde productie en distributiebedrijven kunnen tot discriminatie van onafhankelijke producenten leiden. Verplichte verticale desintegratie dan wel het instellen van een onafhankelijke toezichthouder kunnen een oplossing bieden voor dit probleem (Joskow 1998, 33). Toegang tot het elektriciteits-transmissienetwerk voor producenten, distributiebedrijven, handelaren en afnemers wordt verzekerd door het aanstellen van één landelijke beheerder voor het landelijk transportnet (TenneT). Het voorstel om - in ruil voor de regeling met betrekking tot de nietmarktconforme kosten - 51% van het transmissienet in eigendom van de overheid te brengen kan beschouwd worden als een aanzienlijke stap in de richting van een onafhankelijk beheer. De lokale netwerken worden in financiële, juridische en organisatorische zin afgescheiden van de distributiebedrijven. Hier worden regionale beheerders aangesteld. Deze beheerders moeten zorg gaan dragen voor de non-discriminatoire toegang van gebruikers tot de netwerken. Als onafhankelijke toezichthouder is DTE opgericht. Vooralsnog kunnen geen uitspraken gedaan worden over de effectiviteit van het toezicht.
8 Voor wat betreft de transport van gas zal Gasunie het beheer over het nationale pijpleiding systeem behouden, terwijl de lokale distributiemaatschappijen de lokale netwerken blijven beheren. Er zijn nog geen verdere details bekend over de positie en de taken van de toezichthouder 4) transparante tarieven voor transmissie en distributie De tarieven voor distributie, vastgesteld door de netwerk operator, dienen op zodanige wijze opgebouwd te zijn dat a) investeringen in het netwerk op efficiënte wijze plaatsvinden, b) schaarse capaciteit efficiënt toebedeeld wordt en c) de producenten met laagste kostprijzen kunnen leveren (Joskow 1998, 33). De mate van concurrentie die zich in de markt zal gaan voordoen en de rol van verschillende type actoren zullen in belangrijke mate afhankelijk zijn van de ontwikkeling van de tariefstructuur en de netcode. Immers, die bepalen uiteindelijk in welke mate verschillende (typen) producenten hun specifieke karakteristieken kunnen vertalen in prijsverschillen voor specifieke afnemers. Als, bijvoorbeeld, het transporttarief voor het nationale transmissienet hoog is zal dit de lokale - mogelijk kleinschalige duurzame - stroomproductie stimuleren en die via het lokale net verhandeld kan worden. Als sprake is van gestapelde tarieven voor transport over verschillende netten heeft dit mogelijk een invloed op de positie van afgelegen producenten. Dit kan een positief effect hebben, in die zin dat er niche-markten ontstaan. Het kan ook een negatief effect hebben als deze producenten daardoor een structureel concurrentienadeel krijgen. Tarieven die vooraf gecontracteerde capaciteit in rekening brengen zullen een nadeel vormen voor producenten met een variabele productie, gebaseerd op windof waterkracht (zie DOE/EIA 1998). Concrete uitspraken over de toekomstige situatie in Nederland zijn echter nog niet mogelijk, aangezien de tarievenproblematiek nog in onderhandeling is tussen de nutsbedrijven en op behandeling van de Tweede Kamer wacht. Op voorspraak van netwerkbeheerders zal de toezichthouder een tariefstructuur, de tarieven en toegangsvoorwaarden voor het net vaststellen. Tot 1999 zal met een interimtarief gewerkt worden dat een voortzetting is van de huidige structuur, maar waarbij voor de vrije klanten al een scheiding wordt gemaakt tussen het net- en het leveringscomponent. Er wordt beoogd in 2001 met een nieuw model te starten dat eveneens een net- en een leveringscomponent zal kennen. De netcomponent zal hierbij opgedeeld zijn in a) eenmalige aansluitkosten en b) transportkosten. De transportkosten kunnen weer opgedeeld zijn in een vaste en een variabele component, afhankelijk van de hoeveelheid elektriciteit die getransporteerd wordt en/of de gereserveerde transportcapaciteit. Een voorlopige netcode is inmiddels vastgesteld. Met betrekking tot het tariefsysteem voor gastransport heeft Gasunie onlangs voorstellen gedaan voor een systeem dat onderscheid maakt tussen de verschillende geleverde diensten, dwz. een op volume en afstand gebaseerd transporttarief, een tarief voor opslag, een tarief voor bewerking, etc (Gasunie 1998). De verdere uitwerking van dit tarief en de manier waarop de z.g. netcode uitgevoerd gaan worden zullen verder bepalend zijn voor de mate waarin geïmporteerd gas zijn weg naar afnemers zal kunnen vinden. Het feit dat Pnem/Mega en Delta gekozen hebben voor het aanleggen van een eigen pijpleiding naar België doet vermoeden dat er nog geen sprake is van daadwerkelijke vrije toegang tot het Gasunienet (zie ook Gas, januari 1999, 12-15)
5) vrije keuze van leveranciers voor verschillende categorieën afnemers Voor het distributie- en handelssegment bestaan er feitelijk twee alternatieven. Enerzijds kan ervoor gekozen worden om dit segment niet te liberalizeren, zodat distributiebedrijven een exclusief recht behouden om de klanten in hun voorzieningsgebied te blijven beleveren. In dit wholesale competition -
9 of portfolio manager model verkrijgen de distributeurs de benodigde stroom door middel van productie in eigen opwekking capaciteit, leveringscontracten met onafhankelijke producenten of industriële en andere zelf-opwekkers. Anderzijds kan gekozen worden voor de verdergaande optie van het retail wheeling model waarbij de individuele afnemers de vrijheid krijgen om zelf hun stroomleverancier te kiezen, slechts gebruikmakend van het netwerk van de lokale distributiemaatschappij. De stroom wordt dan geleverd door de producenten of door intermediaire stroomhandelaars of -makelaars. Dit vereist dat de prijs van de stroom losgekoppeld wordt van de prijs die de consumenten voor de transport- en andere faciliteiten betalen ((Joskow 1998, 34; zie ook Olson 1998, 56-). In Nederland is gekozen voor de gefaseerde vrijmaking van de markt, zowel voor elektriciteit als gas. Grootverbruikers hebben al een vrije keuze; middelgrote verbruikers zullen die keuze in 2002 krijgen; kleinverbruikers zullen in 2007 de keus krijgen van wie zij hun stroom en mogelijk hun gas betrekken. Vanaf 2007 zullen dus alle individuele afnemers in ieder geval de vrijheid hebben om zelf hun stroomleverancier te kiezen, daarbij gebruikmakend van de nationale transportnetten en het lokale netwerk van een distributiemaatschappij. Tot dan toe is er sprake van een overgangssituatie waarbij de distributiebedrijven een exclusief recht behouden om een in omvang afnemende groep klanten in hun voorzieningsgebied te blijven beleveren. Zij zullen moeten aantonen om voldoende stroom beschikbaar te hebben door middel van productie in eigen opwekkingscapaciteit, leverings-contracten met een van de centrale producenten of met industriële en andere zelf-opwekkers. Aan een ander voorwaarde voor het tot stand komen van een concurrerende omgeving - de aanwezigheid van een stroombeurs - is inmiddels voldaan. De Amsterdam Power eXchange zal in eerste instantie slechts als een spotmarkt fungeren maar streeft naar het uitbreiden van die functie richting termijn-contracten, etc. In algemene zin kan gesteld worden dat de aanwezigheid van een dergelijke beurs sterk stimulerend werkt op het ‘openbreken’ van een voormalige gereguleerde markt en dat er, na de oprichting ervan, een vrij snelle ontwikkeling van deel-markten plaatsvindt (zie Roeber 1996; Lever 1998: 8; Olson 1998, 56) 6) Een stabiel en duidelijk contractueel- en reguleringskader Essentieel voor concurrentie is dat er een contractueel- en reguleringskader gevormd wordt dat zorgt voor duidelijkheid en zekerheid voor de betrokken producenten, distributeurs, handelaars, de exploitanten van netwerken ((Joskow 1998, 35; zie ook Costello 1998 en Olson 1998 voor een overzicht van een effectief toezicht op de concurrentie). Een aantal aspecten van de Nederlandse introductie van marktwerking die tot onzekerheid geleid hebben zijn het late stadium waarin, met name, de tariefstructuren en de tarieven bekend gemaakt worden en het feit dat momenteel de oude en de nieuwe electriciteitswet overlappen. Daarnaast heeft vooral het lange vasthouden aan het streven naar een GPB, en de plotselinge wending in dat scenario, aanleiding gegeven tot een toch wel vrij radicale verandering in de toekomstperspectieven voor de elektriciteitsmarkt.
Evaluatie Als we de hierboven weergegeven beleidsvoornemens en ontwikkelingen interpreteren in het termen van het model van Joskow, kunnen we constateren dat de Nederlandse energiemarkt een traject van verandering zal ondergaan waarbij in de opeenvolgende fasen (i.e. nu-2002, 2002-2007 en 2007 en
10 verder) sprake is van combinaties van de verschillende ideaal-modellen. De achterliggende filosofie bij deze fasering is dat er een geleidelijk aanpassingsproces plaats moeten kunnen vinden waarbij de actoren zich kunnen voorbereiden op de nieuwe marktomstandigheden. Met name de GPB-filosofie weerspiegelde de gedachte dat de bestaande Nederlandse bedrijven 'beschermd' zouden moeten worden tegen concurrentie uit het buitenland. Op basis van de huidige inzichten in de toekomstige structuur kan vastgesteld worden dat het Nederlandse beleid, vanaf 2007, een sterk liberaal model nastreeft (vergelijk de evaluatie van Olson 1998). Recente ontwikkelingen, zoals het mislukken van het GPB-plan, de daarna op gang gekomen ‘blokvorming’ en de samenwerkingsverbanden met ‘derde’ partijen in handelsactiviteiten, versterken de verwachting dat er in toekomst sprake zal zijn van een aanzienlijke mate van concurrentie op de elektriciteits markt. Ook op de gasmarkt wordt in toenemende gas aangeboden in concurrentie met leveringen van Gasunie (zie Correljé 1998 voor een analyse van de strategische positie van Gasunie).
11
MARKTONTWIKKELING EN BELEID Gegeven bepaalde doelstellingen kan het besparings- en duurzame energiebeleid beschreven worden aan de hand van drie elementen: 1) de doelgroepen, 2) de intermediare - of uitvoerende - organisaties en 3) de instrumenten. Tot nu toe was het beleid gericht op een aantal doelgroepen die ieder op één of meer specifieke manier benaderd werden: maatwerk per doelgroep. Het besparingsbeleid was in eerste instantie gericht op vijf gebruikersgroepen, namelijk, de industrie, de agrarische sector, de utiliteitsbouw, Woningen en huishoudens en verkeer en vervoer (EZ 1993, 25-32). Bij de uitvoering van het beleid werd een belangrijke rol toegekend aan de z.g. intermediaire organisaties: de energiebedrijven, de provincies en de gemeenten, Novem en Senter, de brancheorganisaties en onderzoeksinstellingen. Het besparingsbeleid bestond uit een aantal min of meer gerichte instrumenten, zoals bijvoorbeeld: normstelling, keurmerken en kwaliteitslabels; maatregelen bij de verlening van vergunningen; meerjaren-afspraken (MJAs); financiële instrumenten; en voorlichting. Per doelgroep werden verschillende instrumenten ingezet. Zoals uiteengezet zal worden zal de liberalisering van de energiemarkt van invloed zijn op ieder van deze drie elementen. In de eerste plaats zullen de preferenties, de strategieën en de mogelijkheden van verschillende (sub)doelgroepen van verbruikers veranderen. In de tweede plaats zal de rol van de intermediaire organisaties - en hun bereidheid en mogelijkheid om die rol nog langer te spelen veranderen. In de derde plaats zal de effectiviteit, toepasbaarheid en de mate van acceptatie van de verschillende instrumenten veranderen. Een gestructureerde analyse van deze veranderingen is een complexe aangelegenheid, aangezien ze een sterke onderlinge samenhang vertonen. Hieronder zullen achtereenvolgens de gevolgen van de liberalisering voor de verbruikers, voor de intermediaire actoren (productie- en distributie sector en anderen) en voor het beleidsinstrumentarium in kaart gebracht worden.
De energieverbruikers De essentie van liberalisering voor de verschillende typen verbruikers is dat zij de vrijheid verkrijgen om zelf leveranciers en - daaraan gekoppeld - een pakket van leveringsvoorwaarden te kiezen. In algemene zin kan gesteld worden dat de verschillende verbruikers, als zij eenmaal de vrijheid van keuze voor leverancier gekregen hebben, met een veel kritischer oog naar het aanbod zullen gaan kijken zowel wat betreft de prijs als de geleverde diensten. Zaken zoals afhankelijkheid (of kwaliteit) van levering, behoefte aan flexibiliteit en variatie in load-profielen, behoefte aan specifieke diensten, preferenties voor groene stroom, voorkeur voor een bepaald niveau van prijs risico (stabiliteit), etc. zullen een veel belangrijker rol gaan spelen in de leveringsvoorwaarden, de prijsstellingen en de samenstelling van het ‘aangeboden product’. Consumenten zullen met betrekking tot hun energiegebruik eerder als ‘klant voor energiediensten’ dan als ‘verbruiker van energie’ moeten worden aangesproken. Dit fenomeen zal, onder meer, een gevolg zijn van de veranderende marketing en factureringsmethoden van de zich aan een marktomgeving aanpassende energieleveranciers. In dit verband valt te verwachten dat er een wisselwerking gaat ontstaan tussen vraag en aanbod voor wat betreft de specificaties van de verhandelde energie en het soort contracten dat daarbij gebruikt zal gaan worden. Een belangrijke consequentie van de fasering in de vrijmaking is dat dit fenomeen zich op achtereenvolgende momenten zal gaan voordoen bij de verschillende groepen verbruikers. Dit betekent
12 dat het aanbod van ‘energiediensten’ zich in principe stap voor stap zal ontwikkelen, gericht op de verschillende karakteristieken en preferenties van de drie verbruikersgroepen. Hierbij zal zich een ‘leerproces’ voordoen, waarbij zowel aanbieders als consumenten zich geleidelijk bewust zullen worden van de mogelijkheden die de nieuwe situatie biedt. Grootverbruikers De preferenties en karakteristieken van de echte grootverbruikers zullen vermoedelijk niet veel veranderen. Voor deze bedrijven was en blijft energie een belangrijke kostenpost en derhalve zullen zij, zowel door middel van hun aankoopbeleid als door - economisch verantwoorde - besparings initiatieven proberen hun energierekening zo laag mogelijk te houden. Middelgrote verbruikers De groep middelgrote verbruikers wordt voor het eerst geconfronteerd met een vrije keuze van leveranciers en contractvormen, mogelijk in combinatie met het aanbod van energie-audits en besparingsvoorstellen. ‘Unbundling’, waarbij de verschillende prijscomponenten voor energie, transport, etc., maar ook de heffingen, expliciet op de energierekening zullen verschijnen, zal een toename van de transparantie tot gevolg hebben. Inspelend op deze transparantie, en gebruikmakend van de publiciteit rond de ‘vrijmaking’, zullen adviseurs en bestaande en nieuwe aanbieders er in slagen deze groep bewuster te maken van hun energieverbruik en van de financiële consequenties daarvan. Daarmee zal een markt ontstaan voor de levering van ‘energiediensten’ die in meer of mindere mate specifiek toegesneden zijn op de preferenties en mogelijkheden van de verbruikers. Kleinverbruikers Het antwoord op de vraag wat de consequentie van zal zijn van de vrijmaking van de kleinverbruikers is minder eenduidig. De huidige ervaringen met telecomdiensten suggeert dat zij niet al te zeer gevoelig zijn voor het alternatieve aanbod en langer bij de traditionele leverancier blijven hangen dan het bedrijfsleven. Tot nu toe is dat ook de ervaring in het VK, waar zo'n 20% van de consumenten van leverancier gewisseld is. Het moet echter niet uitgesloten worden dat deze consumenten tegen 2007 inmiddels een stuk ‘wijzer’ geworden zijn, onder meer door de opgedane ervaring met kabel en telefoondiensten en door informatie over de gang van zaken bij de inmiddels vrij ‘winkelende’ groot en middenverbruikers. Dat zou kunnen betekenen dat ook de kleine consumenten een stuk zakelijker tegen hun energierekening gaan aankijken. De huidige ervaringen met groene stroom suggereren dat een deel van de consumenten gevoelig is voor kwalitatieve verschillen. Ook besparingsinitiatieven worden in zekere mate welwillend bejegend, als ze maar niet te diep ingrijpen in de dagelijkse routine. Het is duidelijk dat het gedrag van de kleine consumenten voor een belangrijk deel bepaald wordt door percepties met betrekking tot de staat van het milieu en de direct merkbare impact van ‘milieuvervuiling’.
Consequenties voor beleid Geconcludeerd kan worden dat er waarschijnlijk een fijnmaziger segmentatie van verbruikers zal ontstaan, gebaseerd op verschillen in kwalitatieve preferenties met betrekking tot de energielevering en daarmee geassocieerde diensten. Consumenten zullen met betrekking tot hun energiegebruik, enerzijds, eerder als ‘klant voor energiediensten’ dan als ‘verbruiker van energie’ moeten worden aangesproken. Met betrekking tot de consequenties van de gefaseerde vrijmaking van deze drie groepen verbruikers voor het besparings- en duurzaamheidsbeleid doen zich een aantal potentiële problemen voor. De
13 momenteel gehanteerde driedeling in groot-, midden- en kleinverbruikers is vrij arbitrair. In feite bestaat er al een sterk gecompliceerde segmentatie, die gebaseerd is op veel subtielere verbruikskarakteristieken dan alleen de omvang. Dit wordt al lang erkend in het beleid, getuige het huidige op specifieke doelgroepen gerichte besparingsbeleid. Een cruciale vraag is dan ook in welke mate het voor de doelgroepen geformuleerde beleid doorsneden wordt door de vrijmaking van de categorieën verbruikers. Gezien de gehanteerde driedeling in verbruikerscategorieën is het vrijwel niet te vermijden dat bepaalde doelgroepen, of bij een MJA aangesloten sectoren, uiteenvallen in wél en niet ‘vrijgemaakte’ bedrijven. In eerste instantie is dit vooral het geval op de grens van tussen groot- en middenverbruikers, na 2002 zal dit probleem vooral gelden voor de ‘grote’ kleinverbruikers. Deze complicatie van de doelgroepen of -sector indeling zouden met name consequenties kunnen hebben voor het MJA-beleid en voor de rol van de huidige energiebedrijven. Met betrekking tot het MJA-beleid is het de vraag, in hoeverre het verschijnsel dat binnen één sector sommige bedrijven wél en andere niet gebonden zijn, van invloed zal zijn op de bereidheid van deelnemende bedrijven om bepaalde maatregelen te treffen. Enerzijds is het de vraag wat de consequenties zijn voor de relatieve concurrentiepositie van de verschillende bedrijven, als deze deels in staat zijn om hun eigen leverancier en leveringsvoorwaarden te kiezen. Anderzijds is ook te verwachten dat de toegang tot andere leverancier/prijs/product combinaties tot verschuivingen in de preferenties van afnemers zal leiden. Een derde probleem kan voortkomen uit het feit dat 'kleine' verbruikers minder geneigd zullen zijn samen te werken met vrijgemaakte grootverbruikers, al was het maar vanuit de het vermoeden dat deze kleinverbruikers een nadeel zouden hebben. Op zich zal deze (tijdelijke) differentiatie van de doelgroepen echter niet tot gevolg hebben dat de MJA benadering onbruikbaar wordt (zie hieronder). Zoals hieronder uiteengezet zal worden zullen de distributiebedrijven aan belang in gaan boeten. Dit impliceert dat - zoals al voorzien wordt in de Energiebesparingsnota 1998 (EZ 1998) - het zwaartepunt verlegd zal moeten worden naar de verschillende specifieke beleidsterreinen, waarbij de omvang en de efficiëntie van het energieverbruik in toenemende mate een inherente functie worden van een (infra)structurele aanpak op het gebied van volkshuisvesting en ruimtelijke ordening, industrieen technologiebeleid, landbouwbeleid en verkeer en vervoer.
De energiesector Een algemeen scenario voor een marktontwikkeling in de energiesector, dat aansluit bij de door hierboven beschreven door Joskow gehanteerde systematiek, zou in principe een toenemend aantal bedrijven in zowel het productie- als het handelssegment te zien geven. Tegelijkertijd echter zullen bestaande en nieuw toetredende bedrijven hun krachten bundelen en verticaal en horizontaal integreren, door middel van fusies, strategische samenwerking, oprichting van op specifieke taken gerichte dochters en door het over en weer contracteren van elkaars productie en diensten. De specifieke manier waarop de Nederlandse energiesector zich zou gaan ontwikkelen was afhankelijk van een viertal recent (min of meer) opgeloste vraagstukken. Ten eerste, vindt er geen bundeling plaats van grote traditionele productiebedrijven (EPON, EPZ, EZH en UNA). Ten tweede, de vergoeding van de niet marktconforme kosten - de z.g. ‘bakstenen’ - zal, als de basislastprijs beneden de 7 ct/kWh daalt, gedekt gaan worden door middel van een toeslag op het netwerktarief. Dit betekent dat deze kosten, in ieder geval, niet alleen ten koste zullen komen van de voormalige Sep-aandeelhouders. De vraag hoe deze toeslag precies opgelegd gaat worden zal echter bepalend zijn voor de concurrentiepositie van de verschillende typen opwekkers. Een derde belangrijke vraag, namelijk of het de voormalige nutsbedrijven toegestaan wordt om private aandeelhouders te hebben, is inmiddels positief beantwoordt, zij het dat er vooralsnog een limiet gesteld wordt. Ook worden, naar aanleiding
14 van het Booz, Allen & Hamilton rapport (Beerens at al 1998), inmiddels overwogen om multi-utilties toe te staan (zie Energie Nederland, no. 9, 1998). Verticale en horizontale integratie De relatieve duidelijkheid die hiermee geschapen is voor de partijen heeft inmiddels al aanleiding gegeven tot de aankondiging van fusies tussen nutsbedrijven (NUON, ENW, Gamog. Regev en mogelijk Remu). Daarnaast is er sprake van samenwerking met derde partijen uit binnen- en buitenland (ENW met Eastern, Nuon met Calortex, Eneco mogelijk met Shell, Edon met PreussenElectra). Daarnaast vinden er pogingen tot verticale integratie plaats waarbij distributiebedrijven trachten controle te verkrijgen over productiebedrijven door middel van het contracteren van de geproduceerde stroom (PNEM/Mega - EPZ ). Naar alle waarschijnlijkheid zijn deze aankondigingen slechts het begin van een verdere herstructurering van de energiesector. In navolging van de hierboven genoemde plannen zullen zich meer gevallen van horizontale en verticale integratie gaan voordoen, waarbij ongetwijfeld ook onafhankelijke (buitenlandse) elektriciteitsproducenten, gasleveranciers, zelfopwekkers (al dan niet in samenwerking met bestaande distributiebedrijven, of gebundeld opererend in joint-ventures, betrokken zullen zijn. Daarnaast zal - nu dat expliciet toegestaan is - er een tendens zijn tot het vormen van multiutilities, door diversificatie naar andere voormalige nutssectoren en aanverwante diensten. Abel (1998) geeft een overzicht van de redenen voor het oprichten van dochterbedrijven die vrije verbruikers beleveren en de mogelijke consequenties voor het gedrag van de betrokken ondernemingen. Voorbeelden daarvan zijn: voordeel in de toegang tot distributie-netwerken (de ‘essential facility’) in eigendom van het moederbedrijf, voordelen in scale & scope, mogelijkheden tot het ‘schuiven’ met kosten tussen moeder en dochter, mogelijkheden om bepaalde (sociale- en milieu-) verantwoordelijkheden te ontlopen, toegang voor de dochter tot informatie over verbruikers bij het distributienetwerk dat geëxploiteerd wordt door moederbedrijf en het onderling verhandelen van diensten tussen moeder en dochter tegen ‘speciale prijzen’ 3. Hierdoor kunnen niet-dochter ondernemingen (dwz. onafhankelijke leveranciers) een concurrentienadeel hebben ten opzichte van dochterondernemingen4. Diversificatie Deze ontwikkeling zal er toe leiden dat de energiesector binnen niet al te lange tijd gevormd zal worden door een groot aantal bedrijven met daarin sterk afwijkende structuren; van relatief grote verticaal geïntegreerde consortia tot kleine ondernemingen die zich slechts op bepaalde ‘niches’ richten. In eerste instantie, tot 2002, zullen de handelsactiviteiten zich slechts (kunnen) richten op grootverbruikers. De meeste voormalige nutsbedrijven hebben hiervoor handelsondernemingen opgezet, soms als jointventures zijn met andere (buitenlandse) bedrijven. Een dergelijke ontwikkeling vindt ook plaats in de gassector waar door import een aanbod van gas tot stand komt dat concurreert met gas van Gasunie.
3
4
Zoals Abel (1998) aangeeft is het bepalen van de daadwerkelijke effecten een empirische aangegelegenheid die, afhankelijk van de specifieke marktomstandigheden, de regelgeving en prijzen en kosten, voor verschillende situaties tot verschillende uitkomsten zal leiden (zie pp. 32, 33). Hoewel hier belangrijke aanknopingspunten liggen voor de gevolgen voor de markt voor duurzame energie en energiediensten gaat Abel daar niet verder op in. Een empirische analyse van de situatie die zich momenteel in Nederland ontwikkelt valt helaas buiten het bestek van dit paper. De mogelijkheden voor deze strategieën zijn in belangrijke mate afhankelijk van de specifieke regelgeving en de effectiviteit van het toezicht.
15 Daarnaast valt niet uit te sluiten dat Nederlandse producenten uiteindelijk toch buiten Gasunie om gas gaan leveren5. In latere instantie, met name als de middengroep verbruikers vrijgemaakt worden zullen sommige handelaren zich vermoedelijk op bepaalde economische sub-sectoren en doelgroepen gaan richten. De achtergrond van deze verwachting is dat het verhandelen van stroom en gas in een vrije markt een tamelijk gespecialiseerde aangelegenheid is waarvoor redelijk wat kennis nodig is, van de aanbod- maar vooral ook van de vraag-zijde. Waar de grootverbruikers over het algemeen zelf een hoop expertise in huis hebben, is dit in veel minder mate het geval bij de middengroep verbruikers, waardoor de transactiekosten voor het handelen hoog kunnen oplopen. Gespecialiseerde handelaars - die bovendien in staat zijn om de vraag van een aantal afnemers te bundelen - zullen hierop in springen. Hier zal mogelijk ook een rol gespeeld worden door installatiebedrijven en leveranciers van energieverbruikende apparatuur, die op zichzelf of als joint-venture met energieleveranciers gebundelde energiediensten kunnen leveren. In nog latere instantie, als de kleinverbruikers vrij gemaakt worden rond 2007, zal er een ander type handelaar op de markt kunnen verschijnen, met ervaring in het benaderen van zeer grote groepen klanten met zeer weinig inzicht in de markt, waarbij een aantal redelijk eenvormige vraagpatronen te onderscheiden zijn. Er is niet veel echte specialistische kennis voor nodig - de benadering en het vertrouwen zijn van groter belang. Mogelijkerwijs zullen hier ook combinaties met de levering van andere producten tot stand komen, bijvoorbeeld, financiële en verzekeringsdiensten. Hier is de ondoorzichtigheid voor de klant ook groot, terwijl ook vertrouwen van cruciaal belang is. Andere potentiële aanbieders in dit segment zijn postorderbedrijven, telecommunicatiebedrijven, etc. Aan de andere kant is het natuurlijk ook niet ondenkbaar dat de traditionele distributiebedrijven zich, in naast het exploiteren van de (tv) kabelvoorzieningen, juist verder op de levering van andere huis-aan-huis diensten gaan toeleggen (zie bijvoorbeeld Joskow 1998, 50; Oldak 1998).
Consolidatie Het is duidelijk dat er - in principe - een hoop mogelijkheden zijn voor de manier waarop de handelstaken vervuld zullen kunnen gaan worden als het netwerk vrij toegankelijk wordt. Dit zal vermoedelijk een hoop (potentiële) toetreders aantrekken. Tegelijkertijd kan er verwacht worden dat er toch vrij snel een consolidatie gaat optreden. Daarvoor zijn verschillende redenen aan te voeren. In de eerste plaats zijn de transactiekosten vrij hoog, met name voor bedrijven die de kleinverbruikers als doelgroep hebben. Immers, de voornaamste taken zijn het benaderen van klanten en het verzorgen van de administratieve en financiële afhandeling. Dit soort activiteiten die in belangrijke mate terug te voeren zijn op het beheren en hanteren van IT-systemen kent een sterke mate van schaalvoordelen. Gegeven een concurrende groothandelsmarkt zal de hoogte van dit soort kosten op den duur doorslaggevend zijn in het economisch succes van deze bedrijven. In de tweede plaats zijn essentiële voorwaarden voor het voordelig inkopen dat er redelijke volumes worden omgezet met een zo regelmatig mogelijke ‘load’-factor. Dat betekent dat deze handelaren moeten proberen om zoveel mogelijk klanten met complementaire vraag-profielen te contracteren, zodat een hoge piekvraag en lage dalvraag vermeden wordt. Dit vereist dat zo snel mogelijk een zekere omvang en breedte van het klanten bestand bereikt wordt. Te verwachten valt dan ook dat het mogelijk grote aantal toetreders na verloop van tijd gereduceerd wordt door middel van fusie’s van (te)
5
In het leveringscontract voor Engels gas tussen Eneco en Mobil is al sprake van swaps, waarbij hoeveelheden gas ‘geruild’ worden tussen Gasunie en Mobil en waarbij Eneco uiteindelijk toch Nederlands gas ontvangt (telefonisch contact ENECO 23/12/1998)
16 gespecialiseerde handelshuizen en overnames van de achterblijvers op het gebied van kostenbeheersing. In de derde plaats is het mogelijk dat een deel van de dochterondernemingen - die specifiek opgericht waren voor het bedienen van de vrijgemaakte klanten - uiteindelijk weer samengaan met de moederbedrijven als alle klanten vrijheid van keuze zullen hebben (zie Abel 1998, Costello 1998, 7). De toekomst van de ‘vrije’ gasmarkt is een stuk vager, ook al omdat de nieuwe gaswet nog niet is aangenomen. Zoals hierboven al is aangegeven staan er voor wat betreft de gassector ook grotere belangen op het spel voor alle Nederlandse betrokkenen. Van binnenuit wordt er dus weinig druk uitgeoefend om tot een verregaande liberalisering te komen. Dit maakt het aannemelijk dat het liberaliseringsproces hier minder voortvarend zal worden aangepakt en dat concurrentie voornamelijk van uit het buitenland geïmporteerd gas zal moeten komen (zie ook Correljé 1997 en 1998). Toch is inmiddels duidelijk dat groepen verbruikers - met name echte grootverbruikers en mogelijk ook stroomopwekkers - toegang hebben tot lager geprijsd gas via importen, geleverd door handelsdochters van de traditionele nutsbedrijven. Gasunie geeft zelf aan dat het ongeveer 10% van de totale binnenlandse afzet is kwijtgeraakt aan buitenlandse leveranciers. Deze ontwikkeling is met name van belang voor de kosten van (decentrale) elektriciteitsopwekking en de mate waarin deze opwekkers zullen kunnen concurreren in een vrije markt.
De rol van de energiesector in het besparings- en duurzaamheidsbeleid Ook voor de aanbodzijde heeft de gefaseerde invoering van een vrije keuze van leverancier belangrijke consequenties. Aan de voorgestelde fasering lijkt het idee ten grondslag te liggen dat er zich een ‘ordelijk’ aanpassingsproces zal afspelen, waarbij de verschillende actoren hun visie, strategie en gedrag bij ieder nieuwe fase ‘keurig’ zullen aanpassen en dat zij daardoor aanspreekbaar blijven door middel van een beleid op maat. De voormalige nutsbedrijven worden geacht zich als ‘nutsbedrijf’ te blijven gedragen met betrekking tot de beschermde groepen afnemers. Dit geldt ten opzichte van voorwaarden waaronder zij energie leveren aan deze groepen. Hiervoor worden terecht toezichthouders ingesteld. Deze vooronderstelling lijkt echter ook gehanteerd te worden ten aanzien van hun bereidheid en motivatie om, door middel van de convenanten tussen de energiesector en de overheid, deel te hebben in het besparings- en duurzaamheidsbeleid. Tegelijkertijd wordt echter van deze voormalige nutsbedrijven verwacht dat zij ‘de markt opgaan’ en met elkaar en met nieuwe toetreders, gaan concurreren in het segment van de ‘vrije’ afnemers. Dit geeft aanleiding tot een ambivalente situatie, zowel binnen deze bedrijven als tussen de verschillende bedrijven. Binnen de bedrijven zal er in eerste instantie een confrontatie ontstaan tussen het ‘nuts’-denken plus de daarbij behorende strategieën, werkwijzen en prioriteiten en het ‘markt’-denken. Er is momenteel sprake van een geleidelijk op gang komende omslag richting ‘markt’, die zowel van binnenuit als van buitenaf gestimuleerd wordt op vele manieren. Het management wordt gestimuleerd en aangezet tot strategisch markt-gericht gedrag. De joint-ventures, fusies en samenwerkingsverbanden zijn hier een reactie op. Werknemers worden in het nieuwe denken ingevoerd door middel van seminars, cursussen en het samenwerken met marketingadviseurs, terwijl er bewust nieuwe werknemers geworven worden met een achtergrond in de private sector. Daarnaast liggen er taakstellingen om tot kostenbesparing en verhogen van de efficiëntie te komen, waarbij veelal ook het personeelsbestand verkleind wordt. Naarmate deze ontwikkeling aan kracht wint, hierbij natuurlijk gestimuleerd door het feit dat er daadwerkelijk geconcurreert gaat worden, zullen de effecten van deze omslag steeds duidelijker naar voren komen.
17
Eén effect daarvan zal zijn dat de tot voor kort nog aanwezige bereidheid om actief bij te dragen aan het besparings- en duurzaamheidsbeleid sterk zal afnemen. In de eerste plaats omdat het niet aansluit bij het ‘markt’denken en, in de tweede plaats, omdat de middelen in termen van mankracht en financiën ertoe minder overvloedig aanwezig zullen zijn, door de noodzakelijke afslanking van de bedrijven. Hierbij moet ook bedacht worden dat bij het soort cultuuromslagen waar hier sprake van is over het algemeen niet de meest subtiele visie op de ‘markt’ gepresenteerd wordt. Het ligt dan ook niet in de lijn der verwachting dat, ondanks het feit dat er een economisch kader blijft bestaan voor besparings- en duurzaamheidsactiviteiten, de voormalige nutsbedrijven voorop zullen blijven lopen om het beleid ten uitvoer te brengen. Een tweede gevolg van deze ontwikkeling is dat de productie/distributiebedrijven elkaar in toenemende mate als concurrent zullen gaan beschouwen. Dit heeft ongetwijfeld consequenties voor de geneigdheid om tot sector-brede convenanten te komen. Immers, de relatieve eensgezindheid waarmee tot nu toe werd opgetrokken, onder de vlag van het consensus- en overlegmodel (zie het IMES, Energiened 1997), zullen plaatsmaken voor een veel sterker strategisch georiënteerd gedrag waarbij de deelname aan convenanten en de waardering van de inhoud daarvan in eerste instantie vanuit het eigenbelang beoordeeld zullen worden. En, zoals hieronder betoogd zal worden, zal dit eigenbelang de komende tijd vermoedelijk sterk gaan divergeren. Een derde aspect van belang is het gegeven dat de bereidheid van de energiebedrijven om informatie over afnemers en de markt te verstrekken af zal nemen. In toenemende mate zal deze informatie als strategisch beschouwd worden. Dit maakt het moeilijker om beleid en instrumenten te formuleren, te implementeren en te evalueren. Een laatste factor die het voortzetten van het huidige beleid ten aanzien van de rol van de energiesector bemoeilijkt is de toenemende heterogeniteit van de bedrijven in de sector. Momenteel bestaan er al aanzienlijke verschillen tussen de verschillende voormalige nutsdebrijven. Bij gebrek aan openbaar toegankelijke cijfers over de meeste van de onderstaande aspecten is het niet mogelijk om momenteel een kwantitatief inzicht te geven in deze verschillen6. De bedrijven verschillen: • Ten eerste voor wat betreft het klantenbestand: Een deel van de bedrijven heeft een relatief omvangrijk aandeel grootverbruikers in haar klantenbestand. Andere beleveren naar verhouding veel ondernemingen in de middencategorie die pas in 2002 vrij zullen zijn, terwijl er ook een aantal nutsbedrijven is dat overwegend kleinverbruikers van energie voorziet. • Ten tweede is er een onderscheid tussen die bedrijven die alleen stroom of gas leveren en de geïntegreerde leveranciers van zowel stroom én gas en vaak ook warmte. • Ten derde is er een onderscheid tussen de distributiebedrijven die aandeelhouder zijn van de productiebedrijven en zij die dat niet zijn. • Ten vierde is er een onderscheid in de hoeveelheid kleinschalig opwekkingsvermogen (WKK, duurzaam, etc.) dat de distributiebedrijven in hun (voormalige) voorzieningsgebied hebben. • Ten vijfde is er onlangs een onderscheid ontstaan tussen bedrijven die zelf gas importeren en zij die hun behoefte bij Gasunie betrekken. • Ten zesde zal de gerichtheid van de bedrijven bepaald worden door de partners waarmee zij samenwerkingsverbanden sluiten of fuseren. • Verder zijn er natuurlijk verschillen in omvang en financiële- en kostenstructuur.
6
Het is aantrekkelijk om de hier genoemde factoren op kwantitatieve manier te illustreren. Dit blijkt echter, binnen het beperkte tijdsbestek, een onmogelijk opgave. De meeste van de benodigde gegevens (structuur klantenbestand, verhouding afzet gas en elektriciteit, betrokkenheid bij WKK) zouden uit jaarverslagen van de afzonderlijke bedrijven gehaald moeten worden aangezien ze door Energiened niet aan derden verstrekt worden.
18 Deze heterogeniteit en de fasering van de invoering van de vrije markt hebben belangrijke consequenties voor de strategie en mogelijkheden van de verschillende bedrijven en voor de mate waarin, en het moment en de manier waarop deze bedrijven te maken krijgen met concurrentie. Immers, die bedrijven die een relatief groot aantal grootverbruikers beleveren zullen eerder en sterker geconfronteerd worden met de gevolgen van concurrentie in hun bedrijfsvoering. Ze zullen hun bedrijfsstrategie daarom sneller (moeten) aanpassen. Daardoor zullen deze bedrijven de hierboven geschetste ontwikkeling richting markt en de daarbij behorende learning curve, veel sneller en intensiever doorlopen dan de bedrijven waarvoor de ‘echte’ concurrentie pas in 2007 begint. Verschillen tussen de bedrijven voor wat betreft de andere karakteristieken hebben gevolgen voor de manier waarop zij uitvoering kunnen geven aan het besparings- en duurzaamheidsbeleid - dit komt voort uit de verschillen in de economische druk op hun bedrijfsvoeringen als gevolg van hun marktsituatie, de variatie in de economische stimulansen geassocieerd met bepaalde besparings- en duurzaamheidsopties binnen hun bedrijfsvoering en uit de praktische en geografische (on)mogelijkheden om bepaalde initiatieven te ontplooien. In algemene zin kan geconcludeerd worden dat de momenteel reeds aanwezige heterogeniteit in de groep distributiebedrijven in de toekomst in sterke mate zal toenemen. Het is hierbij zeker dat er sprake zal zijn van een ongelijke ontwikkeling in de tijd, terwijl ook er ook sterke een variatie in de marktstrategieën te zien zal zijn. Dit suggereert dat er ook aanzienlijke verschillen zullen gaan optreden in de bereidheid en mogelijkheden om uitvoering te geven aan besparings-een duurzaamheidsbeleid en in de appreciatie van de geboden compensatie daarvoor. Het is dan ook maar zeer de vraag in hoeverre de betrokkenheid van de distributiebedrijven bij het beleid nog via convenanten - met een substantiële inhoud - geregeld zal kunnen.
De productiebedrijven De productiebedrijven als zodanig blijven een doelgroep van belang. Teneinde impliciete discriminatie van de verschillende soorten opwekkers tegen te gaan zal deze groep als andere industriële sectoren behandeld moeten worden, dat wil zeggen door middel van MJA’s of anderszins. Het is hierbij overigens de vraag hoe er - ook in het kader van het brandstofdiversificatie- en inzetbeleid - omgegaan moet worden met ondernemingen die zich mogelijkerwijs gaan bezighouden met het exploiteren van ‘clusters’ van decentrale capaciteit, in joint-ventures met de betrokken (industriële of anderzins) ondernemingen.
De distributiebedrijven De bestaande distributiebedrijven zullen in ieder geval van groot belang blijven als exploitant/beheerder van het distributienet en daarmee de fysieke link met de verbruiker. Er zal - volgens plan - sprake zijn van een gecoördineerde toezichtsstructuur en een coherent eenduidig systeem van verplichtingen en afspraken voor het transport. Het ligt voor de hand dat deze beheerders een uiterst belangrijk element zullen vormen in de administratieve systemen die noodzakelijk zijn bij de mogelijke toepassing van bijvoorbeeld algemene net-heffingen op het transport van stroom, groencertificaten of de verplichte opwekking van een percentage duurzame energie. In algemene zin kan gesteld worden dat de opbouw van de nationale en de regionale transporttarieven, inclusief eventuele heffingen, een belangrijke factor zal zijn in de mate waarin energiebespringsinitiatieven en (lokale) toepassing van duurzame energie gestalte kunnen krijgen (zie ook Costello 1998). Tegelijkertijd echter moet gesteld worden dat Sep en EnergieNed geen rol weggelegd zien voor de netbeheerder bij de realisatie van de overheidsdoelstellingen ten aanzien van duurzame energie.
19
De energieleveranciers Een cruciale vraag is hoe de liberalisering en bovengenoemde marktontwikkelingen van invloed zullen zijn op de huidige besparings- en duurzaamheidsactiviteiten van de energiebedrijven. In concreto is het de vraag in hoeverre initiatieven als de milieuactieplannen (MAP) van de distributiebedrijven, het MilieuPlan voor de Industrie (MPI) en het marketingplan Openbare Gasvoorziening (GAMOG) van Gasunie, het verzuringsconvenant, het Warmteplan van de Sep en het Fase-project van de elektriciteitsbedrijven nog voortgezet (zullen) kunnen worden. Zoals ook door de huidige energiebedrijven, verenigd in het IMES, erkend wordt: “Er komt meer marktwerking, waardoor het niet meer vanzelfsprekend is dat zij zoals gebruikelijk in onderlinge afstemming, kunnen bijdragen aan het milieubeleid en daarover eventueel afspraken maken met de overheid. Energiebedrijven worden zelfs in toenemende mate elkaars concurrenten en zijn beperkt in de mogelijkheid om overheidswensen te vervullen (Energiened 1997b) ” Met name in de VS is er nogal wat (soms speculatief) onderzoek gedaan naar de toekomst van DSM activiteiten in een liberale markt. De algemene teneur van deze studies is dat de traditionele benadering, waarbij gereguleerde nutsbedrijven besparing stimuleerden om noodzakelijke capaciteitsuitbreiding te vermijden of uit te stellen, in een concurrerende markt niet langer uitvoerbaar is. Het belangrijkste argument hiervoor is dat de nutsbedrijven, vanwege concurrerend aanbod, niet meer in staat zullen zijn om de kosten van de programma’s te dekken door (iets) hogere prijzen te vragen - de klanten zullen immers naar een andere leverancier stappen (zie Joskow 1993; Hirst 1994, 1996; Chamberlin, Herman 1996; Keating 1996). Brennan (1998b) stelt zelfs dat deze programma’s zowel onuitvoerbaar als overbodig zijn in een concurrerende markt, onder meer omdat de tendens tot het construeren van extracapaciteit juist een gevolg was van de vroegere regulering, waarbij de toegestane vergoeding deels gebaseerd op echt gemaakte kapitaalkosten – het Averch-Johnson (AJ) effect. Een belangrijk aspect, echter, is dat de achtergrond van de DSM programma’s in de VS een andere was dan die van het besparingsbeleid in Nederland. Waar in de VS de regulators de nutsbedrijven aanzetten tot programmma's die primair gericht waren op minimalisering van de benodigde opwekkings- en transportcapaciteit en het tegengaan van het AJ effect, zijn in Nederland het schaarste- en later het milieu-perspectief van meet af aan de dominante drijfveren geweest. Echter, nu in de VS het milieuperspectief ook een factor van belang aan het worden is, besteden de meeste van bovengenoemde studies aandacht aan de vraag in welke vorm besparingsprogramma’s voortgezet zouden kunnen worden in een vrije markt. Hier nu ligt wel een belangrijke overeenkomst met de Nederlandse situatie en het loont daarom om na te gaan wat voor perspectief de VS-studies schetsen. De meeste auteurs schetsen twee perspectieven voor de toekomst voor besparingsprogramma’s in de VS. Het ene perspectief gaat ervan uit dat een deel van de voormalige DSM- programma’s, aangevuld met nieuwe activiteiten, een inherent onderdeel zal vormen van de marktstrategie van leveranciers in een geliberaliseerde markt; het andere perspectief gaat er van uit dat politieke en maatschappelijke druk en 'externe financiering' noodzakelijk zullen zijn om de bedrijven te stimuleren tot het voortzetten en intensiveren van de voormalige DSM programma’s. Hieronder zullen de ‘inherente’ strategieën besproken worden. In het hoofdstuk over de instrumenten zal een overzicht gegeven worden van de ‘beleids-geforceerde’ programma’s.
Besparing als strategische optie;
20 De algemene conclusie luidt dat energiebedrijven besparingsprogramma’s op een veel zakelijker wijze zullen benaderen en dat dit gevolgen zal hebben voor het soort activiteiten (zie Joskow 1993, 27; Chamberlin, Herman 1996; Keating 1996). Hirst (1994, 32) en Hirst et al (1996, 314), bijvoorbeeld, stellen dat besparingsinitiatieven van de energiebedrijven in een liberale marktomgeving de volgende karakteristieken zullen vertonen: • Ze zullen sterk gericht zijn op dienstverlening aan de afnemers; • Ze zullen primair gericht zijn op het beperken van investeringen in de noodzakelijke productie en/of transmissiecapaciteit 7 en minder op het verminderen van de totale afname van het energieverbruik, teneinde de afzetvermindering te beperken (in feite komt dit neer op het beperken van de piekafname). • Besparingsactiviteiten zullen steeds kosten-efficiënter worden. • Besparingsactiviteiten zullen steeds minder op basis van kruissubsidies gefinancierd kunnen worden en in toenemende mate ten laste gebracht worden van de betrokken afnemers. De verwachting is dus dat energiebedrijven - in meer of mindere mate - hun activiteiten op het gebied van energiebesparing en duurzame energie zullen koesteren. Immers, hiermee kunnen ze zich, vaak op basis van al aanwezige know-how, profileren ten opzichte van andere leveranciers terwijl energiebesparingsadviezen etc. natuurlijk ook een vorm van klantenbinding kunnen zijn. Maar deze bedrijven en hun klanten zullen dergelijke activiteiten in toenemende mate vanuit een zakelijk perspectief gaan zien; gebaseerd op wederzijds eigenbelang. Hirst (1994, 31) stelt dan ook dat de kosten van besparingsinitiatieven, inclusief de door de energiebedrijven ‘misgelopen’ omzet, ten laste van de besparende verbruiker zullen komen. Keating (1996, 318 ev.) noemt een drietal motieven waarom distributiebedrijven toch besparingsactiviteiten zouden blijven ondernemen in een liberale marktomgeving. • Ten eerste is dat het dienstverlenings-perspectief, ofwel klantenbinding. In het geval dat klanten een vrije keuze van leverancier hebben kan het lonend zijn voor de leverancier de klanten behulpzaam te zijn bij het verlagen van hun energierekening door middel van verhoging van hun efficiency. • Ten tweede kan zich bij geïntegreerde bedrijven de situatie voordoen dat het voordeliger is om besparings activiteiten bij klanten te ondersteunen, vanwege de vermeden kosten van capaciteitsuitbreiding of van het gebruik van het transmissiesysteem , of wanneer het wegens gebrek aan opwekkingscapaciteit voordeliger is om de ‘eigen’ klanten te ondersteunen bij besparingen en de geproduceerde stroom te verkopen op de ‘vrije’ markt8. Een belangrijk aspect hierbij is de manier waarop distributie- en transmissiebedrijven de relatieve schaarste aan transportcapaciteit verdisconteren in het transporttarief. • Het derde motief sluit aan bij de ‘nuts’-gedachte en het imago van de leveranciers en zal met name gestimuleerd moeten worden door de toezichthoudende instanties9. Keating (1996) stelt daarom dat bepaalde soorten besparingsinitiatieven niet noodzakelijkerwijs teloor hoeven te gaan. Hij noemt: programma’s gericht op besparing in de sociale woningbouw en overheidsgebouwen; de introductie van innovatieve energie-efficiënte technologie in nieuwbouw; markt-ontwikkelingsstrategieën voor efficiënte toepassingen; programma’s waarbij de opbrengsten gedeeld worden tussen het energiebedrijf en de verbruiker.
7
Vooral als de transporttarieven hier aanleiding toe geven. Dit fenomeen kan ook betrekking te hebben op leveringen gedurende dagelijkse of seizoens-piek-perioden, afhankelijk van de manier waarop de tariefstructuren vraag- en aanbodfluctuaties kunnen reflecteren. 9 Keating (1996, 320) gebruikt hier de in de VS-context bekende regulators. In Nederland zouden hier, enerzijds, de convenanten met de energiesector een rol kunnen spelen en, anderzijds, de opstelling van het toezichthoudend orgaan. 8
21 Het is de vraag of het hierboven beargumenteerde gedrag zich bij de voormalige nutsbedrijven even sterk zal voordoen als bij nieuwe toetreders tot de markt - of dit nou (on)afhankelijke producenten, zelfopwekkers, of al dan niet aan de voormalige nutsbedrijven gelieëerde elektriciteits- of gashandelaars zijn. Daar waar de voormalige nutsbedrijven nog een zekere traditie hebben van samenwerking op het gebied van energiebesparings- en duurzaamheidsactiviteiten, zullen nieuwe toetreders een - over het algemeen - zeer sterk business-georiënteerde visie hebben. Bovendien is het zo dat deze bedrijven over het algemeen niet over de (ter zake geschoolde) mankracht etc. beschikken ‘om het erbij te doen’ - wat in feite wel het geval was ingeval van de nutsbedrijven10. Anderzijds kunnen het juist nieuwe toetreders zijn die zich profileren door middel van efficiëntie-gerichte activiteiten, terwijl de voormalige nutsbedrijven juist - vooral tijdens de saneringsperiode in anticipatie op de vrije markt - radicaal afzien van dergelijke activiteiten. Hier speelt tijd ook een rol. Nu alle voormalige nutsbedrijven gericht zijn op kosten besparing en sanering en hun concurrentie positie is de aandacht voor z.g. secundaire activiteiten veel minder. Dit zal later mogelijk weer veranderen, afhankelijk van de strategie die zich binnen een bedrijf ontwikkelt. Chamberlin en Herman (1996 ) geven een vrij uitgebreid vergelijkend overzicht van de kenmerken, de activiteiten en de marketing methoden voor besparingsprogramma’s van de traditionele en van nieuwe niet-gereguleerde leveranciers. Dit overzicht - aangepast voor de Nederlandse situatie - is weergegeven in Tabel 1 en 2 hieronder.
Andere intermediaire actoren Bij de uitvoering van het beleid werd een belangrijke rol toegekend aan intermediaire organisaties, anders dan de energiebedrijven: de provincies en de gemeenten, Novem en Senter, de brancheorganisaties en onderzoeksinstellingen. Een voorlopige inschatting is dat de rol van de organisaties in de energiesector (Energiened, Gasunie en vooral Sep) als aanspreekpunt en bindend element gaat verminderen. Immers Sep zal opgeheven worden, en beide andere instellingen zullen niet alle leveranciers meer vertegenwoordigen. Daarnaast bestaat er het probleem dat de energiebedrijven voorzichtiger zullen zijn met geven van inzicht in hun ‘strategische’ informatie over klanten etc. De afname van het ‘publieke’ karakter van de energiebedrijven zal er voorts toe leiden dat deze instellingen en de vertegenwoordigde bedrijven niet meer zonder meer op publieke taken kunnen worden aangesproken, zoals R&D, datavergaring, voorziening van informatie, allocatie van subsidiestromen, coördinatie en planning, het specifiek formuleren en invullen van beleidsdoelstellingen. Dit betekend dat die taken door andere bestaande of door nieuwe instellingen overgenomen moeten worden.
Tabel 1: Kenmerken van traditionele en toekomstige besparingsprogramma’s Kenmerk Aanbieder
Traditioneel
Toekomst
Nutsbedrijf
Stimulans Financiering
Convenant met overheid Alle gebonden afnemers
Uitvoerende onderneming - energieleverancier; - energiedienst; - installatiebedrijf; - etc. Winst, klantenbinding Individuele afnemers die betalen voor gewenste diensten
10
Er wordt beweerd dat Energiebedrijven zelfs dit soort activiteiten ontplooid hebben om personeel ‘aan het werk te houden’ (Zie Van der Velden in NRC 29 November 1995).
22 Doelgroep Propositie
Alle gebonden afnemers binnen het concessiegebied van het nutsbedrijf Vermindering van milieu belasting
Product
Vermindering van emissies
Marketing en promotie
Gebaseerd op verlaging energieverbruik en mogelijkheid tot kortingen
Alle energieverbruikers
Vergroting van de waardering voor de product/prijs verhouding bij de klant, door prijsverlaging of verhoging kwaliteit Energiedienst, gedefinieerd in kosten en waarde voor klant Het aanbieden van resultaat gerichte energiediensten die waarde hebben voor de klant
Bron: Chamberlin, Herman 1996, 325; Dit overzicht is gebaseerd op een vergelijking tussen de traditionele ‘utility’ DSM programma’s in de VS en de programma’s in een liberale omgeving. Aangezien de achtergrond van DSM in VS afwijkend is van de Nederlandse situatie is de beschrijving in kolom 2 aangepast aan de Nederlandse situatie.
23
Tabel 2: Aangeboden diensten en marketing strategieën Aangeboden diensten Energiebesparing en ‘loadmanagment’
Traditionele marketing
Toekomst marketing
- kortingen - directe plaatsing - gratis verstrekking - beloning voor dealers
- Financieringsregelingen - Leasing - Gedeelde opbrengsten - Afrekening bij resultaat
- beperkte voor-financiering - lease - gedeelde opbrengsten
- Complete energiediensten - Combinatie andere diensten
Alle overhead, monitoring, evaluatie en marketing kosten komen ten laste van de betalers van de heffing
Andere diensten
- Project management - Technische en ontwerp ondersteuning - Installatie van apparatuur - Proces verbetering - Meet en regelsystemen - WKK ontwerp, installatie, beheer en onderhoud - Stabiliteit en betrouwbaarheid van stroomvoorziening en nood-voorzieningen - Verhuur en onderhoud van apparatuur - Onderhoud van gebouwen - Facturering en informatiediensten - Bewakingssystemen - Risicobeheersing - Stroomhandel - Kabel en communicatie systemen
Bron: Chamberlin, Herman 1996, 326; Eigen aanpassingen aan de Nederlandse situatie in kolom 2
24
DE BELEIDSINSTRUMENTEN Zoals in de inleiding gesteld is, is het noodzakelijk dat een beleid wat streeft naar het halen van ambitieuze, vastgelegde, doelstellingen - zoals met betrekking tot de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen of de inzet van duurzame energie - aanzet tot het ontwikkelen van nieuwe (doorbraak) technieken, organisatiestructuren en structurele oplossingen. Er dient een nadrukkelijke innovatieve stimulans vanuit te gaan. Uit de voorgaande paragrafen kan geconcludeerd worden dat de inzet van beleidsinstrumenten in de toekomst gezien moet worden tegen het licht van de combinatie van enerzijds het streven naar een intensivering van energiebesparing en de inzet van duurzame energie en, anderzijds, belangrijke veranderingen in de energiesector, waarbij er aan de aanbodzijde sprake zal zijn van een grotere mate van heterogeniteit en rivaliteit, terwijl de vraagzijde gekenmerkt wordt door een toenemende vrijheid voor wat betreft leveranciers en leveringsvoorwaarden. Belangrijk is dat er een principieel en analytisch onderscheid gemaakt wordt tussen, enerzijds, de gewenste - op efficiëntie gerichte - ordening van markten en, anderzijds, het tegengaan van ongewenste externe milieu effecten. Beide doelstellingen vereisen hun specifieke, op de omstandigheden toegesneden, maatregelen en regulering (zie ook Schelling 1998: 123). Het is immers weinig zinvol om energiebesparing te stimuleren door het tolereren van hoge prijzen, die door de energiebedrijven als monopoliewinsten geïncasseerd worden, of door het geven van langdurige subsidies aan producenten van apparaten, die daarmee mogelijk een voordeel hebben op nietgesubsidieerde producenten van nieuwe - efficiëntere - apparaten. De vraag wat dit voor de wenselijkheid van het inzetten van verschillende typen beleidsinstrumenten betekent kan op verschillende abstractieniveau’s beantwoord worden. Allereerst zal - noodzakelijkerwijs - in grove lijnen geëvalueerd worden in hoeverre de algemene karakteristieken van de verschillende aansluiten bij de vereisten van de hierboven geschetste omstandigheden (OECD, 1991, 1994a, 1994b, 1997a, 1997b; Turner, Opschoor, 1994). Hiervoor zal gebruikt gemaakt worden van de indeling zoals die bij EZ gebruikelijk is. Deze analyse poogt inzicht teverschaffen in de vraag in hoeverre het continuüm ‘voorlichting →, vrijwillige afspraken/convenanten → stimulerend instrumentarium zoals subsidies of juist heffingen→ regelgeving: inspannings- of zelfs resultaatverplichting’ aanpassing behoeft. Daarna zal op een beperkt aantal ‘in de mode’ zijnde instrumenten worden ingegaan die in praktijk toepassing vinden en waarvan gesteld wordt dat zij geschikt zouden voor toepassing in een liberale marktomgeving. Door middel van een beschrijving van deze instrumenten en een overzicht van hun inpasbaarheid zal gepoogd worden na te gaan of het besparings- en of duurzame energiestimuleringsbeleid generiek (fiscaal) van aard moet zijn of juist meer specifiek.
25
De typen beleidsinstrumenten en hun eigenschappen Aan de hand van algemene kenmerken van de verschillende instrumenten kan een (eerste) inzicht verkregen worden van een mogelijke noodzaak tot verschuiving in de nadruk op, respectievelijk, voorlichting; vrijwillige afspraken en convenanten; stimulerend instrumentarium, zoals subsidies of juist heffingen; regelgeving: door inspannings- of zelfs resultaatverplichting11. De aanmerking genomen eigenschappen van de instrumenten zijn de volgende: Effectiviteit, Kosteneffectiviteit, Uitvoeringskosten, Markteffecten, Innovatie-stimulans, Draagvlak bij doelgroepen, ‘De vervuiler betaalt’-principe en Transparantie en Zekerheid. Tabel 3 (zie Appendix) geeft, ten eerste, een indicatie van de manier waarop deze kenmerken bij de verschillende instrumenten aanwezig zijn. Daarnaast is gepoogd aan te geven in welke mate deze kenmerken een positief aspect zijn met betrekking tot het milieubeleid en marktwerking. De kenmerken die positief zijn voor een ambitieus milieubeleid zijn in lichtgrijze cellen weergegeven: “Effectiviteit” en “Innovatie-stimulans”. Daarnaast kan “invloed op de concurrentiepositie” als positief aangemerkt worden voor zover de concurrentiepositie van milieu-belastende bedrijven en verslechtert ten opzichte van die van ‘schone’12. Kenmerken die in een marktomgeving van belang zijn, zijn weergegeven in donkergrijze cellen: “Kosteneffectiviteit”, “Marktverstoringen”, “Toetredingsbarrières”, ”Innovatie-stimulans”, “Transparantie” en “Stabiliteit”. Andere kenmerken kunnen natuurlijk zeker van belang zijn voor effectief bestuur, politieke legitimatie of anderszins. “Uitvoeringskosten” en “Draagvlak bij groepen” zijn met name van belang voor de politieke acceptatie van maatregelen. Het “de vervuiler betaald principe” kan deels van politiek en deels van ethisch belang zijn, maar uiteindelijk is het de burger die welvaart en consumptie wil, en óók nog een schoon en veilig milieu. Uiteindelijk zijn natuurlijk de instrumenten die positief scoren op alle punten het meest geschikt. We kunnen nu, horizontaal, afleiden hoe de verschillende typen instrumenten aansluiten bij de vereisten van een effectief milieubeleid en/of bij de toepassing in een marktomgeving. Verticaal kan voor de verschillende kenmerken afgeleid worden welke instrumenten op dat kenmerk geschikt zijn, vanuit milieu en/of markt perspectief. We zullen hieronder de verschillende instrumenten bespreken. Hierbij dient bedacht te worden dat het hier om uiterst algemene kenmerken gaat. Voor ieder instrument geldt dat het beoordeeld dient te worden in specifieke toepassingen, waarbij specifieke aanpassingen tot positieve veranderingen in de kenmerken kunnen leiden.
Voorlichting Er bestaat in Nederland een groot aantal voorlichtingsinstituten gericht op de doelgroepen en op beleidsmakers (gemeenten, installateurs, energiebedrijven e.d.). Deze instituten doen aan procesondersteuning (bijvoorbeeld bij nieuwbouwwijken en industrieterreinen), en instrumentontwikkeling (rekenmodellen, handleidingen), nationale voorlichting en bewustwording, etc. Voorbeelden zijn de energiebedrijven en instituten als Novem, Ode, 11 12
Zie bijvoorbeeld de OECD/IEA studies over beleidsinstrumenten. Hoewel het momenteel nog een uitgangspunt is wat weinig steun heeft, kan een echt ambitieus beleid uiteindelijk niet effectief zijn niet zonder dat het economische structuurveranderingen ten gevolg heeft.
26 landelijk bureau voor windenergie, Stichting Dubo, Projectbureau duurzame energie, InfoMil. Projectbureau Warmte Kracht, Stichting HR ventilatie, Stichting promo zonneboiler, etc. Naast voorlichting laat de Europese en Nederlandse regelgeving ruimte om kwaliteitsinformatielabels op toestellen aan te brengen. Bijvoorbeeld, volgens de Europese richtlijnen, dienen gasinstallaties te zijn voorzien van de CE-markering voor veiligheid en rendement. In Nederland hebben de Gastec en de VFK labels ontwikkeld die hogere eisen stellen aan kwaliteit en rendement (GASKEUR, HR, SV). Een nieuwe ontwikkeling is op dit moment de meer op energieprestatie gerichte kwaliteitslabels voor bv. Gebouwen: het Energie Prestatie Keurmerk (EPK) Voorlichting is natuurlijk onmisbaar, ook als voorwaarde voor de toepassing van andere instrumenten. Juist als verbruikers een grotere vrijheid krijgen en geacht worden zelf de ‘juiste’ beslissingen te nemen is het van cruciaal belang dat ze daar ook de informatie voor hebben of weten waar ze die kunnen krijgen. Verder speelt voorlichting natuurlijk een belangrijke rol bij het begeleiden van lange termijn veranderingen en bewustmaking. Echter juist in een periode van snelle veranderingen, zoals de introductie van vrije keuze voor de verschillende groepen verbruikers, kan bewuste voorlichting een belangrijke rol spelen bij de manier waarop vooral die verbruikers zich ‘in de markt’ gaan op stellen. Gaan ze bijvoorbeeld alleen af op de laagste prijs per kWh, of worden ze zodanig ‘opgevoed’ dat ze leren denken in termen van een efficiënt en kwalitatief hoogwaardig ‘pakket energiediensten’. Als dat laatste bereikt kan worden zullen de handelaren zich ongetwijfeld anders moeten gaan profileren en zullen er meer milieuvoordelen te behalen zijn. Een dergelijke campagne kan aansluiten bij een begrijpelijke uitleg over het hoe en waarom van de liberalisering en de gevolgen zijn. De campagnes van OFFER en OFGAS in het VK, waarmee met name de kleine consumenten door een onafhankelijke ‘partij’ voorbereid werden op hun vrije keuze zijn een voorbeeld, in vergelijking met de manier waarop hier de vrije keuze voor telefonie wordt ingevoerd, als een campagne voor PTT-Telecom (zie bijvoorbeeld OFGAS 1997). Andere cruciale vormen van informatie in een liberale omgeving zijn de groene labels voor elektriciteit, mogelijk als goede voorbereiding op de invoering van een verplicht aandeel duurzame energie in elektriciteitsvoorziening, door middel van verhandelbare groene stroomcertificaten. Daarnaast valt te overwegen om stroomleveranciers te verplichten om de inzet van energiebronnen te specificeren. Een voorwaarde om het consumenten mogelijk te maken minder energie te verbruiken is het ‘labelen’ van apparatuur. Een mogelijkheid voor de toekomst is het real time verstrekken van informatie over het verbruik van een consument en de prijs van energie op het moment. Een interessant aspect van informatieverstrekking aan verbruikers is dat het tegelijkertijd een middel kan zijn voor energie(diensten)- en apparatuurleveranciers, maar ook ander partijen (zoals makelaars en gemeenten bij het verkopen van woningen etc.) om zich te profileren en publiciteit te verkrijgen. Dit kan, enerzijds, een voordeel zijn in een liberale omgeving - het genereert extra bekendheid. Anderzijds kan echter er juist in zo’n omgeving een grotere behoefte bestaan aan ‘onpartijdige’ informatie - immers de meeste informatie zal dan een belangrijk marketing element bevatten.
27
Vrijwillige afspraken en convenanten Het Nederlands energiebeleid kenmerkt zich door het grote belang van meerjarenafspraken (MJA’s) tussen marktpartijen en overheidsinstanties over energiebesparing, vastgelegd in privaatrechtelijke contracten. Of deze afspraken afdwingbaar zijn hangt helemaal af van de inhoud van de contracten. Waar in het begin van jaren ’90 genoegen werd genomen met een intentieverklaring worden afspraken nu concreter, met resultaatverplichtingen, planning en sanctiemogelijkheden. Er zijn verschillende typen convenanten: • Meerjarenafspraken met industrie en dienstensectoren (zorgsector, onderwijs, MKB etc.) Dit zijn langlopende afspraken tussen economische sectoren, het ministerie van Economische Zaken en Novem over efficiency-verbetering in die sectoren. Kenmerkend zijn de prestatie-eisen (bedrijven mogen zelf bepalen hoe ze het doen, als het maar bespaart) in combinatie met ondersteuning (subsidies en informatie) voor energieaudits en subsidies voor innovatieve maatregelen. De afspraken worden gemaakt om niet tot regelgeving te hoeven overgaan. De regelgeving is wel een stok achter de deur om industriële partijen te stimuleren tot het nemen van maatregelen. Via de milieuvergunning geldt regelgeving zelfs al als vangnet. Bedrijven die niet meedoen met de afspraken kunnen door gemeente of provincie aanvullende eisen krijgen voor energiebesparing. • Landelijke convenanten (duurzame energie, photovoltaïsch, binnenkort mogelijk zonneboilers). Deze convenanten betrekken producenten/fabrikanten, energiebedrijven, ministerie van EZ, Novem en andere partijen bij marktintroductie van specifieke technologieën. De convenanten voor duurzame energie wijken af van de meerjarenafspraken (mja’s) in de industriële sector. In de mja’s is de industrie betrokken als afnemer van energie en in de duurzame energieconvenanten als leverancier van produkten. De convenanten richten zich op het op de markt brengen van een nieuw produkt waarmee duurzame energie wordt opgewekt. Het belang van de industrie is dat deze wordt geholpen met marktintroductie van het produkt. Naast producenten, en Novem/Ministerie van EZ doen ook de energiebedrijven mee en kunnen branche organisaties, onderzoeksinstellingen en andere partijen die betrokken zijn bij marktintroductie meedoen. In de convenanten worden doelstellingen geformuleerd over het installeren van een aantal systemen of over de totale opbrengst aan duurzame energie. Een probleem hierbij vormen de afspraken over prijsreducties voor de apparatuur, een belangrijk element bij marktintroduktie. In verband met de mededingingswet is het is namelijk niet toegestaan om prijsafspraken te maken. In de huidige convenanten is alleen iets vastgelegd over de minimaal verwachte prijsreductie. • Regionale en locale convenanten duurzaam bouwen Dit betreft afspraken tussen gemeenten en woningbouwverenigingen over duurzaam bouwen (m.b.t. energie, materialen, water, soms groen, binnenmilieu e.d.). Andere partijen die soms meedoen zijn de provincies, energiebedrijven, lokale vertegenwoordigingen van installateurs, aannemers, e.d. De afspraken bestaan meestal uit een inspanningsverplichting, een basisniveau duurzaam bouwen (beter dan het wettelijk minimum) op basis van landelijk vastgesteld pakket maatregelen. Soms worden er extra eisen gesteld aan bijvoorbeeld energieprestaties van gebouwen. Ook worden er afspraken gemaakt over een nog hoger niveau van duurzaam bouwen, voor bijvoorbeeld delen van projecten, vaak gekoppeld aan een subsidieregeling. • Projectmatige afspraken tussen lokale partijen
28 In beperkte mate worden afspraken gemaakt tussen projectontwikkelaars, gemeenten en/of energiebedrijven en overige betrokken instanties, over duurzame ontwikkeling van nieuwe bouwlokaties voor woningen, kantoren of bedrijven. De inhoud betreft algemene afspraken over milieuprestaties van gebouwen en ook de ruimtelijke ordening (infrastructuur: energie, water, bodem e.d.). Tabel 3 geeft aan dat convenanten geen bijzonder sterk instrument zijn voor milieubeleid en dat ze redelijk ‘vriendelijk’ zijn voor de ondernemer. Vrijwillige afspraken en convenanten kunnen - zoals bewezen - goed werken in een omgeving met enige rivaliteit. Een vereiste voor vrijwillige deelname is echter dat bedrijven weten waar ze aan toe zijn, zodat ze zich niet commiteren aan verplichtingen waar ‘het einde niet van in zicht is’ of waarvan ze vermoeden dat die (in de toekomst) tot concurrentienadelen zullen leiden. Convenanten gaan daarom niet samen met grote heterogeniteit, variabiliteit en instabiliteit. Vrijwilligheid heeft tot gevolg dat het moeilijk zal zijn om echt ambitieuze doelstellingen te bereiken. Ook gaat van convenanten geen constante druk uit tot innovatie en dynamiek leiden, die juist bij ambitieuze doelstellingen in een marktomgeving van belang is. Daarmee lijken deze instrumenten onvoldoende effectief in het nastreven van radicale technologische en organisatorische vernieuwing, gestimuleerd door middel van een liberaliseringsproces. De gewenste uitkomsten van het milieubeleid zijn - op macro-niveau hoofdzakelijk geformuleerd in termen van energie-efficiëntie en uitstootbeperking. Maar de technologie en regelingen daarvoor moet nog ontwikkeld worden in een onzeker trial and error proces dat tot structurele verandering moet leiden. Deze structurele verandering (in termen van activiteiten die verdwijnen en vernieuwing) vraagt om een marktgerichte benadering die de dynamiek in het bedrijfsleven versterkt. Hoewel het convenantenbeleid voor bepaalde verbruikers doelgroepen voortgezet kan worden is het twijfelachtig of de benadering vanuit vrijwilligheid voldoende effectief zal zijn. Van belang is, zoals hiervoor al gesignaleerd werd, dat de kans bestaat dat de sector gerichte convenanten doorsneden gaan worden door de categorieën vrijgemaakte klanten. Het is hierbij de vraag in hoeverre bepaalde daarbij gemaakte afspraken nog na te komen zijn, vanwege, bijvoorbeeld een keuze voor een andere energieleverancier of andere contractcondities. De mate waarin dit probleem zich voor zal doen in de verschillende sectoren is onduidelijk, maar het verdient zeker aandacht. De huidige convenanten met de energiesector zullen zeker gereviseerd moeten worden. In de eerste plaats omdat het maken van effectieve afspraken in ieder geval enig zicht op de omstandigheden en de gewenste uitkomsten vereisen. Voldoende zicht op de gevolgen van de liberalisering in brede zin ontbreekt vooralsnog. Het is bijvoorbeeld de vraag in hoeverre allerlei verschillende soorten energieleveranciers - met verschillende activiteiten en klanten - allemaal verplicht kunnen worden dezelfde besparingsmaatregelen uit te voeren. In de tweede plaats is het nog maar de vraag in hoeverre de bedrijven bereid zullen zijn de huidige - uit convenanten voortkomende - programma’s nog met elkaar te bespreken en te coördineren. Een hoop informatie en planning zal in toenemende mate als strategisch beschouwd worden. Daartegenover kan gesteld worden dat juist de convenanten tussen gemeenten, projectontwikkelaars, installateurs en producenten van apparaten, etc. in belang toe zouden kunnen toenemen. Immers bij het verminderen van de betrokkenheid van de energiebedrijven zullen deze actoren een veel belangrijker rol (moeten) krijgen in het besluitvormingsproces over de energievoorziening aan huishoudens. Dat betekent dat hier ook de randoorwaarden geformuleerd zullen moeten worden - in overleg met de netbeheerder.
29
30
Stimulerende instrumenten Er zijn vele stimulerende instrumenten in gebruik in Nederland, vaak van een hybride karakter en in samenhang met andere instrumenten. Straffende heffingen • Regulerende energiebelasting (Ecotax): Een heffing op energieprijzen voor particulieren en middelgrote verbruikers. De heffingen komen ten goede aan de verlaging van de loonkosten. • Accijnzen Heffingen op olieprodukten, met name benzine en diesel. • Brandstofheffing op steenkool: Via een heffing of de prijs van steenkool wordt het gebruik hiervan ontmoedigd bij elektriciteitsproduktie Fiscale regelingen (stimulerend) • VAMIL (Vrije Afschrijving van Milieu-investeringen); • EIA, Energie-InvesteringsAftrek: Een fiscale aftrekregeling (ca. 14-18% van investering) die ondernemers die investeren in energiebesparende bedrijfsmiddelen en duurzame energie, die voorkomen op de Energielijst, die ieder jaar wordt bijgesteld; • Groene financiering: Projecten die voldoen aan een vastgestelde lijst van milieumaatregelen komen in principe in aanmerking voor een rentevoordeel bij de financiering van het project; • Groene hypotheek: Voor milieuvriendelijk gebouwde woningen kan een groenverklaring worden aangevraagd zodat particulieren een groene hypotheeklening kunnen krijgen; Subsidieregelingen (stimulerend) • BSE Besluit Subsidies Energieprogramma's: Stimuleren van een beter energiebeleid (energiebesparing, duurzame energie en milieuvriendelijke energietechnieken). Doelgroepen: Industrie, Techniekprogramma’s infrastructuur en nieuwe energieconversietechnieken, Techniekprogramma’s Duurzame energie, Gebouwde omgeving (woningen, utiliteitbouw), Verkeer en vervoer. Daarnaast zijn ook de TIEB- (Tenders Industriële Energiebesparing Industriefaciliteit) en de NEWS regeling (Nieuwe Energie-efficiënte combinaties met W/K-Systemen) ondergebracht in dit programma. Deze regelingen stimuleren de introductie van innovatieve energieefficiënte technieken in de Nederlandse industrie; • E&M Subsidieregeling Energiebesparingsadviezen en Milieuadviezen: Doorlichten van gebouwen en bedrijven op energie- en/of milieuaspecten te bevorderen; • CO2-reductieplan: 1000 miljoen uit de fondsen voor versterking van de infrastructuur, bestemd voor besparingsprojecten, besparingsprojecten in de energie-infrastructuur (warmte, gas, elektriciteit), en duurzame energie en verkeer en vervoer; • EET Besluit subsidies Economie, Ecologie en Technologie: Grootschalige samenwerkingsprojecten gericht op doorbraken waarbij technologie de brug vormt tussen economie en ecologie. (zowel energie als milieu); • ZON, Subsidieregeling actieve zon-thermische systemen; • EINP, Subsidieregeling Energie-Investeringen Non-Profitsector: Subsidie van ca.14-18% van investering, omdat non-profit sector profiteert van fiscale maatregelen.
31
Straffende én stimulerende regelingen • Groene stroom: Milieubewuste particulieren en bedrijven kunnen bij de energiebedrijven groene stroom (of ecostroom, natuurstroom e.d.) kopen die duurder is dan gewone stroom. De meerkosten worden deels gecompenseerd door ontheffing van de ecotax (Regulerende Energiebelasting); • Milieuactieplan (MAP): De energiebedrijven hebben zich in een afspraak met het Ministerie van EZ gebonden aan energiebesparingsdoelstellingen. In het Milieuactieplan wordt aangegeven hoe ze denken deze afspraken worden gerealiseerd. De kosten voor de plannen worden gefinancierd uit een heffing op de energietarieven. De MAP-gelden worden besteed aan: Ten eerste, landelijke reguliere regelingen voor investeringssubsidie (ca. 20% van de investeringskosten) voor Zonneboilers, Isolatiemaatregelen en HR Verwarmingstoestellen, Energie-Efficiente Aandrijftechnieken: Frequentieregelaars, Energie-efficiënte Binnenverlichting en Buitenverlichting en Energie-Efficiente Commerciële Koeling. Ten tweede, projectmatige subsidies, die de energiebedrijven zelf kunnen definiëren, zolang ze bijdragen aan de MAP-doelstellingen bijdragen
Subsidiëring van R&D • Landelijke onderzoeksinstituten (ECN, TNO) voeren deels onderzoek uit via doelfinanciering van EZ en deels via adviesopdrachten uit de Markt en Novem; • Universiteiten. Onderzoek loopt via het Ministerie van onderwijs en wetenschappen (1e geldstroom) en opdrachten uit de markt (3e geldstroom). De NWO coördineert het reguliere onderzoek; • Novem. Via subsidiesprogramma’s van met name het Ministerie van Economische Zaken subsidieert Novem onderzoek dat past binnen meerjarenprogramma’s. EZ geeft hiermee sturing van het energieonderzoek. Novem speelt ook een rol in het coordineren van niet door de overheid gefinancierde onderzoek. De effectiviteit van stimulerend instrumenten, zoals subsidies en fiscale voordelen of juist heffingen is sterk afhankelijk van de specifieke omstandigheden, zoals de doelstellingen, de doelgroep, de manier waarop zij uitgevoerd worden. In Tabel 3 is te zien dat regulerende heffingen effectief kunnen zijn, afhankelijk van de manier waarop ze ingezet worden en met welk doel. Met heffingen kan niet worden voorkomen dat er absoluut géén ongewenste activiteiten plaatsvinden. Heffingen sluiten aan op het milieu- én het marktperspectief. Vanwege het feit dat ze de vrijheid laten aan de doelgroep om zelf te beslissen met welke maatregelen ze de milieubelasting verminderen zijn ze efficiënt en stimuleren ze innovatie. Duidelijk is dat belastende activiteiten een concurrentienadeel hebben, maar dat is ook de bedoeling. In algemene zin kan gesteld worden dat het zinvol is (verhogingen van) heffingen van te voren aan te kondigen zodat de doelgroepen de gelegenheid hebben om te anticiperen. De bestemming van de opbrengst van de heffing kan op verschillende manieren aangewend worden. Bij inzet in de algemene middelen is er geen extra effect. Terugsluizen naar de doelgroep is een mogelijkheid om een heffing ‘neutraal’ te maken en de doelgroep te ontzien. Inzet van de middelen voor de ondersteuning specifieke doeleinden, binnen de doelgroep, voor besparings- en duurzaamheidsbeleid maakt van een heffing annex subsidie een tweesnijdend zwaard. Wel is het zo dat naarmate het gestelde doel bereikt wordt de opbrengst van een
32 heffing kan afnemen. Dit kan deze financieringswijze ongeschikt maken voor lange termijn projecten. De ‘keerzijde’ van de heffing is de subsidie om bepaald activiteiten te stimuleren. Bij subsidies is het effect afhankelijk van de beantwoording van de vraag wát en wie er gesubsidieerd moet worden. Gezien het feit dat subsidies selectief zijn moeten er vrij fundamentele keuzes gemaakt worden over wat wenselijk of veelbelovend is in een situatie van onzekerheid. Dit is vaak een heikele aangelegenheid omdat van te voren moeilijk voorspellen is wat uiteindelijk succesvol zal zijn. Als de doelstelling wel helder is kan de onzekerheid over de vraag wie er gesubsidieerd moet worden beantwoord worden door middel van een tenderprocedure. Subsidies zullen noodzakelijk blijven voor korte termijn doelen, zoals het stimuleren van een zo goed als marktfähig concept. Het langdurig subsidiëren van bepaalde toegepaste technologieën past minder in een liberale omgeving, dat leidt tot een inefficiënte inzet van middelen en tot rigiditeit. Op de lange termijn zal subsidie noodzakelijk blijven voor het ondersteunen van fundamenteel onderzoek dat nog geen direct commercieel belang dient, en voor het financieren van informatievoorziening. Een bijkomend nadeel is dat subsidies - althans de criteria waarop ze verleend worden aangepast moeten worden aan veranderende omstandigheden om een blijvend dynamisch effect te verkrijgen. Dat gaat natuurlijk ten koste van de stabiliteit van een regeling en de bereidheid van doelgroepen om deel te nemen. In grote lijnen vergelijkbaar met subsidies zijn belastingvoordelen. Van groot belang hierbij is dat de beoogde doelgroepen echt een voordeel hebben van deze regelingen. Ze moeten in de eerste plaats belasting betalen en, in de tweede plaats, moet zeker zijn dat het voordeel daadwerkelijk ten goede komt aan de doelgroep en niet op een andere manier weer ‘verdwijnt’. In algemene zin kan gesteld worden dat, afhankelijk van de precieze vorm, zowel heffingen als subsidies en belasting voordelen effectief kunnen zijn als instrument en bovendien aansluiten bij de eisen van een marktgerichte omgeving. Speciale aandacht verdient het MAP programma waar zowel aan de inkomsten- als aan de uitgavenkant problemen zullen gaan optreden. Toenemende verschillen in visie en belangen, als gevolg van de toenemende heterogeniteit bij de distributiebedrijven, zullen het in de toekomst steeds moeilijker maken om zowel over de inning als de over de inzet uitgaven overeenstemming te bereiken. Het feit dat een groeiend deel van verbruikers in principe niet meer met de handelsfunctie van de distributiebedrijven te maken zal hoeven te hebben als ze voor andere leveranciers kiezen, zal een deel van de huidige MAP-activiteiten ineffectief maken. Anderzijds zal er een weerstand ontstaan bij de verbruikers om dan nog langer de heffing te betalen, want ze zien er weinig voor terug. Het kan dan ook betwijfeld worden of het een voortzetting van het huidige MAP-programma nog zinvol zal zijn in een situatie waarin een deel van de leveranciers er weinig mee kan of wil. Energiebedrijven moeten in de toekomst moeten kunnen kiezen in hoeverre ze daadwerkelijk actief willen zijn in besparingsactivteiten en/of de handel in duurzame energie. Als de beleidsambities daarmee niet bereikt worden, zullen non-disciminatoire maatregelen genomen moeten worden waar dwang vanuit gaat, maar die toch rekening houden met de mogelijkheden en de strategie van de verschillende bedrijven. Een voortzetting van de MAP-benadering vervalst bovendien de concurrentie met derde ondernemers die energiediensten zullen willen aanbieden. Het is niet acceptabel dat de huidige energiebedrijven de beschikking krijgen over
33 een deel van de heffing dat ze kunnen inzetten voor zelf gekozen projecten (binnen een zeer breed kader). Een dergelijke inzet van subsidies past niet in een vrije markt. In plaats van een MAP-achtige benadering voor het genereren van inkomsten zou, bij het veranderen van de rol van de traditionele distributiebedrijven, gekozen kunnen worden voor een transport- of netheffing, die stimulerend werkt voor het inzetten van duurzaam en/of decentraal opgewekte stroom. Hierbij zal de allocatie van de middelen door een of meer (nieuwe of bestaande) instanties uitgevoerd moeten worden. Andere instrumenten die toepasbaar zullen blijven zijn fiscale faciliteiten die direct of indirect investeren in duurzame energie aantrekkelijk maken, zoals de REB, de VAMIL regeling, Groen beleggen, EIA en Groene BTW
Regelgeving door inspannings- of resultaatverplichting Nederlandse regelgeving en normering is deels te vinden, of gerelateerd, in of aan een aantal wetten en besluiten. Daarnaast komen verplichtingen voort uit de convenanten • Woningwet: Bouwbesluit, met eisen aan alle gebouwen (zowel woningen, utilitair als bedrijven). 1. Energieprestatienorm (gebouw + installaties) voor maximale energieverbruik). 2. Eisen aan minimale luchtdichtheid en isolatie (RC> 2,5) • Wet Ruimtelijke Ordening: wettelijke kader voor o.a. structuurplannen en bestemmingsplannen. Haalbaarheid van normstelling vergelijkbaar met de EPN wordt onderzocht: EPL. • Wet Milieubeheer: Eisen aan energie in de milieuvergunning (alleen bedrijven en grootste deel van utilitaire gebouwen). Voor bedrijven waar een Meerjarenafspraak (MJA) geldt wordt het voldoen aan de afspraken in de MJA hier wettelijk vastgelegd in de milieuvergunning. Voor bedrijven die buiten de MJA vallen is een aparte procedure ontwikkeld, waarin een bedrijf een energieplan moet hebben. Afhankelijk van de situatie wordt getracht maatregelen die kunnen worden uitgevoerd in de vergunning vast te leggen. • Milieueffectenrapportage: Verplicht onderzoek naar allerlei milieueffecten bij grote projecten. • Besluit emissie eisen stookinstallaties: Wet inzake de luchtverontreiniging. eisen aan emissies voor bedrijven of installaties (o.a. PAK’s, NOx, SO2 e.d.). Deze eisen stimuleren schonere installaties en produktie. • Wet energiebesparing toestellen: o.a. Besluit energiebesparing huishoudelijke koel- en vriesapparatuur, Besluit Rendementseisen CV-ketels, Besluit Gastoestellen In algemene zin kan gesteld worden dat regelgeving door inspannings- of resultaatverplichtingen matig aansluit bij een ambitieus milieubeleid in een marktomgeving. Er gaat namelijk geen innovatieve stimulans van uit die beloond wordt. Middelvoorschriften zijn per definitie rigide en beperken de ontwikkeling van ‘betere’ oplossingen - ook al doordat de doelgroepen deze niet graag tot norm verheven zullen zien. Om een continue verbetering tot stand te brengen is een regelmatige aanpassingen van de eisen noodzakelijk, wat tot instabiliteit en verstoring van de concurrentie kan leiden. Dit laatste kan ook voorkomen indien in het vergunnings- en monitoringtraject de mogelijkheid bestaat dat inspanningsvoorschriften - om wat voor reden dan ook - voor bepaalde actoren afgezwakt worden. Een economisch probleem is dat dergelijke instrumenten de inspanningen bij de doelgroepen niet efficiënt verdelen. Sommige actoren zouden met groot gemak en tegen lage kosten een
34 veel groter resultaat kunnen bereiken, maar worden daar niet toe gestimuleerd; andere actoren moeten juist bijzonder hoge kosten maken om aan de eisen te voldoen. De uiteindelijke uitkomst is dus niet kosten-efficiënt. In een omgeving die sterk competitief gericht is, is dit een groot nadeel voor de economie. Tegelijkertijd moet echter gesteld worden dat dit soort instrumenten in vele situaties noodzakelijk blijven. In ieder geval bestaat de mogelijkheid ze als een soort minimum-optie toe te passen, in combinatie met andere meer dynamische instrumenten. Met name in situaties waar de consument zelf nauwelijks invloed uit kan oefenen op zijn verbruik - omdat het bijvoorbeeld bepaald wordt door het ontwerp van apparaten en gebouwen - zijn dergelijke maatregelen onontbeerlijk om de producenten ertoe te aan te zetten aan de doelstellingen te voldoen. Daarnaast blijft dit soort regelgeving inzetbaar voor het stimuleren of tegengaan van duidelijk omschreven effecten. Dit kan zowel korte termijn doelstellingen betreffen, zoals het ‘uit de markt halen’ van een fenomeen wat ondubbelzinnig ongewenst of juist het verplichten tot aan maatregel. Voor deze instrumenten geldt ook dat ze effectiever zijn naarmate de doelstellingen voor langere tijd worden vastgelegd en verscherpingen bijtijds worden aangekondigd. Daarbij zijn doelverplichtingen effectiever en dynamischer dan middel-verplichtingen. Nog effectiever zou het natuurlijk zijn om inspannings- of resultaatverplichtingen te koppelen aan een positief of negatief beloningssysteem, in de vorm van een (gedeeltelijke) vrijstelling van een heffing bij het behalen van een bepaald resultaat, of juist het opleggen van een heffing bij het niet behalen daarvan.
Verhandelbare Quota en Emissierechten In de brief aan de Tweede Kamer lanceerde Minister Wijers een plan ter stimulering van duurzame energie. Er komt een markt voor duurzaam opgewekte elektriciteit, waarop zogenaamde groencertificaten worden verhandeld. Tegelijkertijd komt er een verplichting ten aanzien van het percentage duurzaam in de eindleverantie van elektriciteit. Als bewijs dat een bepaald percentage van de geleverde elektriciteit inderdaad op een duurzame wijze is geproduceerd, zal een aantal groencertificaten moeten worden overlegd aan de netbeheerder. Het maximaal aantal uit te geven groencertificaten zal daarbij worden gerelateerd aan de doelstellingen voor duurzame energie. Het is de bedoeling dat de groencertificaten vrij verhandelbaar zullen zijn op de beurs. De prijs van een groencertificaat zal dan gelijk zijn aan de meerprijs van duurzame energie ten opzichte van conventionele energie. Overigens zal de markt voor duurzame energie pas in 2001 worden geïmplementeerd. Tot die tijd zullen de maatregelen in het kader van MAP-2000 gewoon doorgang vinden (EZ 1997). In principe zijn verhandelbare emissierechten en verplichte verhandelbare quota voor duurzame energie de meest voor de hand liggende instrumenten in een liberale omgeving. Wat met name van belang is dat deze instrumenten het mogelijk maken dat macro-niveau doelstellingen, zoals een bepaalde reductie van het energieverbruik en de uitstoot van broeikasgassen of de inzet van een specifiek aandeel duurzame energie, na transformatie in meso (sector of doelgroepgerichte) doelstellingen, efficiënt ingrijpen op het micro-niveau waar de feitelijke aanpassingen moeten plaatsvinden. Het zijn instrumenten die economisch van aard zijn en ondernemers dwingen tot ondernemen. Ze laten ruimte voor het eigen initiatief en de creativiteit van de actoren om de meest geschikte oplossingen te vinden. De keerzijde is dat
35 het tegelijkertijd ook instrumenten zijn die vrij rücksigtlos tot economische structuurveranderingen kunnen leiden en de concurrentiepositie van ondernemingen kunnen beïnvloeden (zie ook hieronder).
Conclusie Als we deze combinatie confronteren met de beschikbare klassen van instrumenten dan kan gesteld worden dat er in het continuüm ‘voorlichting →, vrijwillige afspraken/convenanten → stimulerend instrumentarium zoals subsidies of juist heffingen→ regelgeving: inspannings of zelfs resultaatverplichting’ géén absolute uni-directionele verschuivingen lijkt op te treden. Wel is het zo dat bepaalde typen instrumenten door afnemende effectiviteit of door ongewenste bijwerkingen minder geschikt zullen zijn voor toepassing in een liberale omgeving en andere juist geschikter. De noodzakelijke aanpassing zal vermoedelijk enerzijds inhouden dat er een andere instrument-mix tot stand zal komen en, anderzijds, dat de vormgeving van de instrumenten bijgesteld moet worden. In algemene zin kan gesteld worden dat een ambitieus beleid in een markt-georiënteerde omgeving vraagt om: scherper gedefinieerde, opgelegde doelen; meer ruimte voor eigen initiatief en innovatie in de inzet van middelen; meer positieve of negatieve beloning voor het al dan niet halen van de doelen; een op specifieke doelen gerichte inzet van subsidies met oog voor efficiëntie (tendering); en toegankelijke en relevante informatie die verbruikers én energieleveranciers en producenten van energieverbruikende apparaten inzicht geeft in zowel de economische als de milieuconsequenties van hun beslissingen - en met name de samenhang daartussen. In concreto betekend dit voor de instrumenten: • voorlichting: wordt van nog groter belang en ‘informatiever’; • vrijwillige afspraken/convenanten: blijven van belang maar zullen dwingender moeten worden, mogelijk met positieve/negatieve stimulansen; • stimulerend instrumentarium (subsidies of heffingen): zullen meer toegepast moeten worden, maar wel gericht op specifiekere doelen en meer in een stick & carrot benadering; • regelgeving: inspannings en resultaatverplichting: meer in samenhang met stimulerend instrumentarium. De vraag of het besparings- en of duurzame energiestimuleringsbeleid generiek (fiscaal) van aard zijn of juist meer specifiek, bijvoorbeeld via op specifieke doelgroepen gericht, kan dan ook beantwoord worden met een verwijzing naar de specifieke doelen. Als die doelen, de doelgroep, en middelen tot het bereiken van de doelen duidelijk en beschikbaar zijn en binnen een redelijke tijd te verwezenlijken, zal een specifieke benadering (heffing, subsidie, regelgeving) de aangewezen methode zijn. Als de doelstelling algemeen omschreven is terwijl er (nog) onduidelijkheid bestaat over de bijdrage van verschillende doelgroepen en de toe te passen middelen, kan er beter naar een generieke benadering gezocht worden. Een dergelijke benadering zou dan de ‘antwoorden’, in termen van het gedrag van actoren en de ontwikkeling van geschikte middelen, moeten uitlokken. Tegelijkertijd is het natuurlijk zo dat sterke maatregelen die een brede werking hebben, zoals bijvoorbeeld een algemene CO2-heffing of de instelling van verhandelbare emissierechten mogelijkerwijs tot gevolg hebben dat allerlei specifiekere instrumenten die zich richten op het energieverbruik van doelgroepen of de inzet van duurzame energie overbodig worden. Deze
36 macro-instrumenten zouden voldoende stimulansen kunnen genereren om actoren tot wijzigingen in hun gedrag aan te zetten. Daarnaast is het van belang dat ontwikkelingen in de regelgeving, de normering, de doelstellingen en de positieve en negatieve beloning bijtijds worden aangekondigd, of in een tijdpad worden vastgelegd, zodat de economische actoren in hun beslissingen en activiteiten daarop kunnen anticiperen. Daarbij is het van belang, enerzijds, de verbruikers te informeren over mogelijkheden om - voor zover mogelijk - ‘budget-neutraal’ te voldoen aan de gestelde doelen. Anderzijds dienen de aanbod-actoren op tijd op de hoogte gesteld te worden van nieuwe eisen en normen, zodat zij in staat zijn apparaten en methoden te ontwikkelen en energie te leveren die voldoen aan de gestelde normen. Dit vermindert de kosten van aanpassingen en daarmee de weerstand van actoren.
37
De beleidspraktijk Met betrekking tot de onder politieke druk aangenomen ‘geforceerde’ programma’s, in aanvulling op inherente besparings- en duurzaamheidsstrategieën van energieleveranciers zijn er een aantal in het oog springende voorbeelden van instrumenten die geschikt geacht worden voor toepassing in een marktsituatie. Dit zijn: ten eerste, fondsen gevuld met de opbrengsten van een heffing, waaruit besparings- en duurzaamheidsinitiatieven gefinancierd kunnen worden; ten tweede, ‘groene’ energieprogramma’s; en ten derde, een verplicht aandeel duurzame energie in de totale voorziening; Deze instrumenten vinden we dan ook vrij stelselmatig terug in milieu-gericht beleid voor de energiesector (indien aanwezig) in ‘liberaliserende’ landen. Een goed voorbeeld daarvan is het in maart 1998 door de regering Clinton gepresenteerde Comprehensive Electricity Competition Plan (CECP); een wetsvoorstel dat op federaal niveau de hoofdlijnen vastlegt van de manier waarop de Amerikaanse Staten hun electriciteitssector moeten liberaliseren13. Dit plan bevat een drietal relevante instrumenten voor besparings- en duurzaamheidsbeleid in de energie sector: heffingen en een fonds, een verplicht aandeel duurzame energie en net metering, waarbij verbruikers in staat gesteld worden overschotten aan zelf opgewekte duurzame elektriciteit aan het ‘net’ te verkopen (DOE 1998a). Andere voorbeelden zijn de Engelse Non Fossil Fuel Obligation en de instrumenten die in verscheidene Noord Amerikaanse staten toegepast worden. Het vinden van voorbeelden is geen gemakkelijke opgave. Er zijn natuurlijk vele landen met besparings- en duurzame energieprogramma’s, maar die vinden meestal plaats in een nietliberale omgeving. Mischien niet toevallig, hebben de meeste landen die wel liberaliseren juist geen ambitieus milieubeleid (Latijns Amerika)14.
Fondsen • Vanwege het teloor gaan van door nutsbedrijven gefinancierde DSM programma’s in een liberale omgeving stelt een aantal auteurs (Joskow 1993, 26; Brennan 1998b, 9; Hirst et al 1996, 311-314; ) dat in de VS de financiering van dergelijke programma’s geregeld moet worden via een non-bypassable system benefits charge - een algemene heffing, die niet te ontlopen is voor energieverbruikers. Met deze heffingen zouden activiteiten die in potentie stranded zouden raken - tot de ‘bakstenen’ kunnen gaan behoren - gefinancierd moeten worden. Deze voor de VS nieuwe benadering wordt nodig geacht omdat de in het verleden de Amerikaanse nutsbedrijven hun DSM programma’s zelf financierden met een heffing op hun prijzen. Nieuwe bedrijven zouden de mogelijkheid hebben om deze heffing niet op te leggen en geen programma’s uit te voeren. Doordat hun energie daardoor goedkoper zou zijn zouden zijn de klanten kunnen weghalen bij de traditionele energiebedrijven. Vandaar dat een nieuwe methode van financiering noodzakelijk geacht wordt. In verschillende staten zijn inmiddels dergelijke heffing voorgesteld of reeds aangenomen (zie Hirst et al 1996, 311- ; Wiser et al 1998, 468, 471). In maart 1998 presenteerde de Regering Clinton in het Comprehensive Electricity Competition Plan (CECP) een voorstel voor een Public Benefit Fund van 3 miljard dollar per jaar, waaruit de Federale overheid initiatieven op het gebied van ondersteuning van lage inkomens, besparingsprogramma’s, voorlichting van energieverbruikers, en de ontwikkeling en 13 14
Hoewel er een opting out clausule opgenomen is voor staten die hun eigen weg willen gaan. De meeste informatie die over Scandinavië voorhanden is, is in het Zweeds, Deens en Noors.
38 demonstratie van nieuwe (duurzame) technologieën wil financieren. Dit fonds met een looptijd van 15 jaar moet gevuld worden door middel van een non-bypassable system benefits charge van 0,001 $ per kWh voor alle verbruikers. Het fonds zou een aanvulling moeten zijn op de fondsen die (al) door verscheidene staten zijn ingesteld. Hiermee zouden activiteiten gefinancierd kunnen worden van ‘algemeen’ niet-statelijk belang. Om voor financiering in aanmerking te komen zullen programavoorstellen met elkaar moeten concurreren op basis van kosten-effectiviteit. Een Commissie van Federale en staatsafgevaardigden zal maatstaven vaststellen voor de aanwending van het fonds (DOE 1998a, 11). Een parallel tussen het Nederlandse MAP en de DSM programma’s in de VS is dat in beide gevallen de allocatie van de middelen ‘weggehaald’ moet worden bij de nutsbedrijven en dat daar nieuwe instanties mee belast moeten worden.
‘Groene’ energieprogramma’s • Het in maart 1998 gepresenteerde Comprehensive Electricity Competition Plan (CECP) van de Regering Clinton stelt voor om distributiebedrijven te verplichten om net-metering en interconnecetion te accepteren voor alle verbruikers die kleinschalige (< 20 kW) duurzame opwekkingssystemen te instaleren. Dit stelt verbruikers in staat om aangesloten te blijven op het net, terwijl ze toch voordeliger uit zijn voor wat betreft zowel het distributie- als het energie tarief, als ze stroom produceren voor eigen gebruik of voor teruglevering aan het net (DOE 1998a, 12). • Wiser et al (1998) geven een uitgebreide analyse van het besluitvormingsproces over de aanpassing van het duurzame energiebeleid aan de liberalisering in Californië. Daarbij viel de politieke keus uiteindelijk op een gecombineerde benadering, bestaande uit het verstrekken van subsidies aan producenten en verlichting van de kapitaallasten, het stimuleren van een ‘groene’ elektriciteitsmarkt bij de verbruikers, door bewustmaking en subsidies en een verplichte opgave van de gebruikte energiebronnen voor alle elektricteitsproducenten. Daarnaast werden nieuwe financieringsinstrumenten ingesteld voor besparingsactiviteiten en R&D. Het geheel wordt gefinancierd door middel van een heffing op de energieprijs voor alle verbruikers, met een beperkte looptijd. Interessant is hierbij wat de redenen zijn waarom uiteindelijk voor de bovenstaande benadering gekozen is in plaats van voor het alternatieve voorstel van een verplicht aandeel duurzame energie. Wiser et al (1998, 474) geven hier, na een gedetaileerde discussie over de beide voorstellen en de aspecten die een rol speelden bij de besluitvorming, twee hoofdredenen voor: Ten eerste, de duurzame energie ‘coalitie’, die voor een verplicht aandeel was, kwam niet met een eenduidig compleet voorstel, maar verloor zich in een intern debat over de details van het programma; ten tweede, het voorstel voor een verplicht aandeel bevatte geen maatregelen voor kostenbeperking en het vermijden van concurrentievervalsende effecten - beide punten werden hard uitgespeeld door de tegenstanders, met een expliciete cost cap en veronderstelde neutraliteit van de heffing en het fonds.
Verplicht aandeel duurzame energie • Het in maart 1998 door de Regering Clinton gepresenteerd Comprehensive Electricity Competition Plan (CECP) bevat een voorstel waarbij het aan alle retail elektriciteitsleveranciers verplicht wordt een bepaald aandeel van hun totale afzet op basis van duurzame energie te leveren. Deze leveranciers kunnen daarin voorzien door zelf voldoende duurzame energie te produceren of in te kopen van derden of/en door groene
39 stroomcertificaten aan te schaffen. Deze stroomcertificaten worden verschaft aan producenten die - waar dan ook - duurzame electriciteit produceren15. Deze producenten kunnen, afhankelijk van hun eigen behoefte en hun productie, deze certificaten overleggen om aan hun eigen verplichting te voldoen en/of het overschot stroom leveren aan het net en de certificaten verkopen op de markt voor certificaten. Daar kunnen handelaren die te weinig duurzame elektriciteit produceren ze dan weer aanschaffen om aan hun verplichting te voldoen. Hierdoor worden de ‘groene’ producenten efficiënt beloond voor hun productie, gezien de waarde van de verhandelbare certificaten de kosten van de productie van duurzame electriciteit reflecteert. Daarnaast bevat het voorstel een plan voor een bankfaciliteit, waar certificaten in depot gegeven kunnen worden en rente opbrengen. In stappen, zou het aandeel duurzame elektriciteit vergroot moeten worden. Daarnaast wordt er een limiet gesteld aan de kosten van duurzame elektriciteits opwekking (DOE 1998a, 9). • Een alternatieve vorm voor het verplichte aandeel duurzame energie vinden we in Groot Brittannië waar, in verband met de liberalisering van de elektriciteitssector, de Non Fossil Fuels Obligation (NFFO) werd ingesteld 16. Ook hier werden de lokale nutsbedrijven (RECs) verplicht een bepaald percentage van hun verkopen als nucleaire en duurzame stroom af te nemen. De prijs die zij hiervoor betaalden lag hoger dan de aan de ‘pool’ bepaalde prijs voor fossiel opgewekte stroom. Het verschil tussen de pool-prijs en die voor duurzame stroom werd aan de RECs vergoed uit een fonds dat gevuld werd door middel van een heffing op alle (fossiel en duurzaam geproduceerde) geleverde stroom. Producenten van duurzame stroom werden - in opeenvolgende tranches - deel te nemen in tendering procedures, waarbij de meest efficiënte aanbieders geselecteerd werden voor een leveringscontract met de RECs. Belangrijke ervaringen zijn, ten eerste, de problemen die duurzame producenten ondervonden om op tijd voor de procedure hun voorstel gereed te hebben; ten tweede, het feit dat, als ze een contract hadden, vergunningen voor plaatsing etc. vertragend werkte; ten derde, het feit dat de gecontracteerde prijs voor duurzame energie significant kon dalen van tranche tot tranche (zie Mitchell, 1996; Wiser 1998, 3033).
15
16
Producenten die onder het hiervoor genoemde net-metering programma voor kleinverbruikers vallen en grootschalige waterkracht producenten zijn uitgesloten. Oorspronkelijk bedoeld voor de nucleaire sector die niet geprivatiseeerd kon worden.
40
CONCLUSIE
Dit paper is in belangrijke mate gebaseerd op de gedachte dat er relatief weinig aandacht besteed is aan werkelijke analyse van de mate waarin en de manier waarop milieudoelstellingen in een marktomgeving nagestreefd kunnen worden. Dit zou het gevolg kunnen zijn van het feit dat, zoals gesteld in de inleiding, het debat rond de liberalisering sterk gepolitiseerd is en dat daarbij de veronderstelde tegenstelling tussen milieu en markt vaak als argument gebruikt wordt door de actoren om hun positie in dat debat te verdedigen. Dit zelfde doet zich voor met het fenomeen ‘voorzieningszekerheid’, zowel op nationaal niveau als op het niveau van de verbruikers. Het incomplete overzicht van de literatuur rond het thema van dit paper geeft aan dat er, met name in de VS, in toenemende mate studies verschijnen die vanuit een theoretisch en empirisch perspectief inzicht geven in de consequenties van de liberalisering van de energiesector voor het milieubeleid. Een belangrijke vaststelling is dat, juist door de liberalisering, de relevantie van deze Amerikaanse literatuur voor de situatie in Nederland toeneemt, omdat de marktvormen steeds sterkere overeenkomsten gaan vertonen. Een tweede interessante constatering is dat er steeds meer analyses verschijnen die verder gaan dan de traditionele neo-klassieke benadering. Het betreft hier met name toepassingen van theorieën afkomstig uit de hoek van de New Institutional Economics (NIE), die in feite veel beter toegerust zijn voor het analyseren van consumenten en producentengedrag in relatie tot de (veranderende) institutionele omgeving, en de (deels politiek vormgegeven) wisselwerking tussen de ‘economie’ en de ‘instituties’. Belangrijk is dat er, enerzijds, een principieel en analytisch onderscheid gemaakt wordt tussen, enerzijds, de gewenste ordening van markten en, anderzijds, het tegengaan van ongewenste externe effecten (zoals een inefficiënt gebruik van fossiele energie). Beide doelstellingen vereisen hun specifieke, op de omstandigheden toegesneden, maatregelen en regulering (zie ook Schelling 1998: 123). Het is immers weinig zinvol om energiebesparing te stimuleren door het tolereren van hoge prijzen, die door de energiebedrijven als monopoliewinsten geïncasseerd worden. Anderzijds, biedt het - uit de NIE afkomstige - paradigma dat ‘de’ markt niet zo maar tot stand komt, maar ‘gemaakt’ wordt door de (on)bewuste constructie van instituties en impliciete en expliciete regels en normen, juist essentiële aanknopingspunten voor het ‘integreren’ van milieudoelstellingen in de organisatie van de economie (zie Hogdson 1988). Dit impliceert - als paradox met het bovenstaande - dat het niet voldoende is om eerst naar een ‘ongestoorde’ marktwerking te streven en daarna pas de milieuinstrumenten te gaan ontwerpen en implementeren. Het streven naar een efficiënte én een milieuvriendelijke energievoorziening zou de gelijktijdige doelstelling moeten zijn van het proces van marktcreatie wat zich momenteel aan het afspelen is onder de noemer ‘liberalisering van de energiesector’. Het is dan waarschijnlijk ook niet nodig dat ‘het milieu’ opgeofferd moet worden aan internationale verplichtingen en/of aan ‘de economie’. Bij nadere beschouwing zal de als principieel beschouwde tegenstelling tussen ‘markt’ en ‘milieu’, ofwel de tegenstelling tussen
41 een beleid gericht op de liberalisering van de energiemarkt en een beleid dat naar een duurzame energievoorziening streeft, aanzienlijk minder principieel zijn dan zij lijkt17. Dat vraagt om, enerzijds, meer ‘moderne’ analyse van de problemen en keuzen waar beleidsmakers zich voor geplaatst en de mogelijke oplossingen daarvan. Zoals hierboven gesteld komen de instrumenten voor een dergelijke analyse geleidelijk beschikbaar. Het is zinvol om deze instrumenten in een wat fundamentelere en formelere benadering los te laten op de Nederlandse situatie. Anderzijds vraagt het vinden van oplossingen tijd. In nieuwe processen als het onderhavige speelt de learning curve een bijzonder belangrijke rol. Door de fasering van het Nederlandse proces en door het feit dat een aantal landen op Nederland vooruit lopen in hun streven naar liberalisering van de energiesector wordt de mogelijkheid geboden om te leren van die ervaringen en op basis daarvan beleid bij te stellen. Daarvoor is tijd nodig om te wennen - vooral omdat we uit een geheel andere wetenschappelijke en beleidstraditie komen. In dit stuk is aangegeven dat er op zich niet zoveel zal veranderen met betrekking tot de actoren die de doelgroep(en) vormen van het besparings- en duurzame energiebeleid in de vrije energiemarkt. Wel kan verwacht worden dat die groepen een veel grotere heterogeniteit gaan vertonen. Veranderende preferenties en mogelijkheden voor de energieleveranciers en gebruikers zullen tot een andere benadering nopen. Vooral de veranderingen in de distributiesector - traditioneel een van de ankers van het Nederlandse beleid - zullen belangrijke consequenties hebben voor de organisatie en de uitvoering van delen van dat beleid. Daarnaast zal de algemene tendens tot individualisering en diversificatie bij verbruikers - en consumenten in het algemeen - vragen om een minder standaardisering en meer tailormade oplossingen. In principe is de markt natuurlijk het mechanisme om daar in te voorzien. Dit impliceert ook dat - zoals al voorzien wordt in de Energiebesparingsnota 1998 (EZ 1998) - het zwaartepunt verlegd zal moeten worden naar de verschillende specifieke beleidsterreinen, waarbij de omvang en de efficiëntie van het energieverbruik in toenemende mate een inherente functie worden van een (infra)structurele aanpak op het gebied van volkshuisvesting en ruimtelijke ordening, industrie- en technologiebeleid, landbouwbeleid en verkeer en vervoer. Voor wat betreft het beleidsinstrumentarium lijkt het aannemelijk dat, gezien het streven naar economische en technologische dynamiek plus de hoog gestelde ambities, het vertrouwen in een vrijwillige inzet van actoren en eigen initiatief in overleg (convenanten) vervangen wordt door een wat stringentere benadering, waarbij eigen initiatief en innovatie cruciaal zijn in het vinden van oplossingen, maar waar de uiteindelijke stimulans voort moet komen uit het economische perspectief. 17
Een aardige parallel - of wetenschappelijke allegorie - vinden we als we het huidige proces van internalisering en institutionalisering van milieuaspecten in de economie vergelijken met de manier waarop het fenomeen ‘arbeidsverhoudingen’ vanaf midden vorige eeuw langzamerhand een inherent onderdeel van de economische verhoudingen is geworden. Deze parallel vestigd de aandacht op drie aspecten: Ten eerste, dat het (veel) tijd kost om tot internalisering van een traditioneel ‘extern’ fenomeen in de economie te komen; ten tweede, dat dit een ongelijkmatig multidirectioneel proces is, zowel in het perspectief van de tijd als in het ruimtelijke (nationale) perspectief; ten derde, dat - binnen bepaalde grenzen - nationale verschillen mogelijk en acceptabel zijn. Probleem hierbij is natuurlijk dat milieueffecten, met name het broeikaseffect, een veel sterker grensoverschrijdend of mondiaal karakter effect hebben dan verschillen in arbeidsverhoudingen (als we interstatelijke agressie voortkomende uit nationale sociale wanverhoudingen buiten beschouwing laten). Toch zou het geen kwaad kunnen deze parallel eens nader te bechouwen.
42
Natuurlijk zullen specifiek omschreven instrumenten zoals subsidies en heffingen van belang blijven. Verplichtende inspannings- of resultaatverplichting zullen op het niveau van individuele actoren soms moeilijk te controleren zijn vanwege de toenemende heterogeniteit, terwijl het bovendien in veel gevallen onmogelijk is om resultaten of inspanningen op een efficiënte manier te formuleren en op te leggen aan de verschillende actoren. Dit pleit ook voor een beleid dat in sterkere mate generiek van aard zal zijn voor wat betreft de stimulans tot aanpassing van gedragspatronen. Tegelijkertijd zullen de daarvoor beschikbaar gestelde faciliteiten, zoals kennis en ondersteuning en indien nodig tijdelijke compensatie, of juist straf, meer op specifieke doelgroepen en actoren gericht moeten worden. Die moeten immers, in hun vrijheid van keuze, in staat gesteld worden om de voor hen zelf en voor de maatschappij optimale keuze te maken. Bij de uitvoering van het beleid werd een al belangrijke rol toegekend aan intermediaire organisaties, anders dan de energiebedrijven: de provincies en de gemeenten, Novem en Senter, de branche-organisaties en onderzoeksinstellingen. Het feit dat de rol van de organisaties in de energiesector (Energiened, Gasunie en vooral Sep) als aanspreekpunt en bindend element gaat veranderen kan betekenen dat bepaalde taken door deze, of door nieuw op te richten, instellingen overgenomen moeten worden. Een belangrijke consequentie van de voorziene fasering is dat de energiemarkt, binnen relatief korte tijd, een aantal hybride marktvormen zal doorlopen. In theorie zou dit betekenen dat er voor de verschillende bestaande en nieuw toetredende actoren aan de aanbod-zijde iedere keer een nieuwe strategieën relevant zijn met betrekking tot hun marktgedrag en de concurrentie om groepen verbruikers. Dit heeft uiteraard consequenties voor de manier waarop de overheid sturend beleid kan formuleren en met name voor de rol van de distributiebedrijven daarbij. Op het eerste gezicht lijkt er een directe relatie te liggen tussen de vorm en de inhoud van het beleid, de rol van de energiebedrijven daarbij en de verschillende fasen waarin verschillende groepen verbruikers ‘vrij’ gemaakt zijn. Dit suggereert dat, per fase, het beleid aangepast kan worden met betrekking tot de manier waarop de dan ‘vrij’ komende groepen verbruikers benaderd worden, door de energiebedrijven of anderszins. Deze gedachte lijkt in belangrijke mate ten grondslag te liggen aan de beleidsuitgangspunten zoals geformuleerd in de Energiebesparingsnota 1998 ( zie p. 35) en het Actieprogramma Duurzame Energie in opmars. Gechargeerd gesteld zou, op basis van deze opvatting, voor iedere fase de ‘stofkam’ door de verzameling beleidsinstrumenten gehaald kunnen worden waarbij dan gekeken wordt naar de eigenschappen van de gehanteerde instrumenten en de mate waarbij die aansluiten bij de marktsituatie en het karakter van de doelgroepen in het beoogde segment. Vervolgens zouden dan per fase die instrumenten afgeschaft of vervangen kunnen worden die niet meer bruikbaar lijken. Dit zou het dan mogelijk maken om per fase de inhoud en de vormgeving van het besparings- en duurzaamheidsbeleid te herzien. Het is echter zeer de vraag in hoeverre deze benadering de meest geschikte is. Er kunnen namelijk drie fundamentele bezwaren aangetekend worden die belangrijke consequenties kunnen hebben voor effectiviteit van de verschillende maatregelen: • In de eerste plaats is het de vraag wat de consequentie zal zijn van het feit dat de momenteel gedefinieerde doelgroepen (van convenanten) vermoedelijk doorsneden zullen worden door de gefaseerde vrijmaking (zie hierboven). • In de tweede plaats wordt er mogelijk een te grote mate van continuïteit verondersteld in het gedrag van de distributiebedrijven (zie hierboven).
43 • In de derde plaats brengt een dergelijke benadering met zich mee dat er sprake zal zijn van regelmatige beleidswisselingen, die de voorspelbaarheid van de markt aantasten. Dit
44 zou belemmerend kunnen werken voor het initiatief van de aanbieders van diensten, de ontwikkeling van technologie en besparings- en duurzame energieconcepten, en de inzet daarvan. Dit pleit er in feite voor om al in een eerder stadium de bovengenoemde marktgerichte instrumenten in te gaan zetten in de volle breedte - te meer daar in aan aantal gevallen nadrukkelijk de mogelijkheid bestaat om de drempels en doelstellingen gaandeweg te verhogen. Een cruciale overweging voor het voeren van beleid in een marktomgeving is dat de actoren zich aan dienen te passen aan de markt. Een telkens veranderende omgeving, als gevolg van kort opeenvolgende beleidswisselingen, gaat dan ten koste aan het initiatief tot innovatie en vernieuwing. Het is dan ook verstandiger om de gewenste prikkels zo vroeg mogelijk te introduceren. Een strategisch voordeel is dat dit de bestaande en nieuwe bedrijven in de energiesector duidelijk maakt wat de ‘koers’ zal zijn. Hiermee wordt de internalisering van milieudoelstellingen in de energie-economie van Nederland ongetwijfeld bespoedigd.
45
Literatuur Abel, J.R. (1998) An economic analysis of marketing affiliates in a deregulated electric power industry, Occasional Paper # 22, NRRI 98-07, The National Regulatory Research Institute, The Ohio State University, February 1998. Beek, van, A., Benner, J. H. B. (1998) Internationale Benchmark Duurzame Energie, Beleidsstudies Energie no. 18, Ministerie van Economische Zaken. Beerens, J., Friedrich, R., Gimbergen, E., McArthur, N. (1998) The emergence of multi-utilities and the potential impact on the dutch market, Beleidsstudies Energie no. 21, Ministerie van Economische Zaken. Brennan, T.J. (1998a) Tranforming Power Markets: An Analysis of the Clinton Administration’s Comprehensive Electricity Competition Plan, Resources for the Future, May 1998. Brennan, T.J. (1998b) Demand-Side Management Programs Under Retail Electricity Competition, Discussion Paper 99-02, Resources for the Future, October 1998. Chamberlin, J.H., Herman, P.M. (1996), ‘How much DSM is really there?: A market perspective.’ Energy Policy, Vol. 24, No. 4, pp. 323-330. Colllier, U. (1994) ‘Local Energy Concepts in Germany - An Environmental Alternative to Liberalisation?, Energy & Environment, Vol. 5, Issue 4, pp. 305-326. Collier, U. (1988) ‘Liberalization in the energy sector: Environmental threat of opportunity?’ in: 'Deregulation in the European Union, Environmental perspectives' (ed.) U. Collier, London/ New York. Correljé, A.F. (1994) The Spanish Oil Industry: Structural Change and Modernization, Amsterdam, Thesis Publishers. Correljé, A. (1997) ‘Naar nieuwe verhoudingen in het energiebeleid’, in Aanpassing onder druk? Nederland ende gevolgen van de internationalisering (W. Hout, M. Sie Dhian Ho (red.), Assen, Van Gorcum. Correljé, A.F. (1998) Hollands Welvaren: De geschiedenis van een Nederlandse bodemschat, Hilversum, TeleacNot. Costello, K.W. (1998) Fair Competition in Retail Electricity Markets, The National Regulatory Research Institute, The Ohio State University, June 1998. Diesendorf, M. (1996) ‘How can a “competitive” market for electricity be made compatible with a reduction of greenhouse gas emissions’ Ecological Economics, Vol. 17, pp. 33-48. DOE (1998a) Comprehensive Electricity Competition Plan (CECP), US Department of Energy,
DOE/EIA (1998b) Challenges of Electric Power Industry Restructuring for Fuel Suppliers, DOE/IEA0623, September 1998. Energiened (1997a) Elektriciteit in Nederland Energiened (1997b) IMES Hoofdlijnen Integraal Milieuplan van de Energiesector, Energiened, Gasunie, Sep.
46 ENS (1998) Report concerning Danish energy Policy, Ministry of Energy and Environment, 20 May 1998. EZ (Ministerie van Economische Zaken) (1993) Vervolgnota Energiebesparing, Sdu, s’Gravenhage. EZ (Ministerie van Economische Zaken) (1995) Derde Energienota 1996, Sdu, s’Gravenhage. EZ (Ministerie van Economische Zaken) (1997) Actieprogramma Duurzame energie in opmars, Sdu, s’Gravenhage. EZ (Ministerie van Economische Zaken) (1998) Energiebesparingsnota, Sdu, s’Gravenhage. Ferguson, P.R. (1988) Industrial Economics: Issues and Perspectives, London, Macmillan Education Ltd. Flavin, C., Lenssen, N. (1994) ‘Reshaping the electric power industry’ Energy Policy Vol. 22 no. 12, pp. 1029-1044. Gasunie (1989) Commodity Services System, Hirst, E, (1994) Electric-utility DSM programmes in a competitive market, ORNL/CON-384, Oak Ridge National Laboratory, Tennessee. Hirst, E., Cavanagh, R., Miller, P. (1996) ‘The future of DSM in restructured US electricity industry, Energy Policy, Vol. 24, no. 4, pp. 303-315. Hodgson, G. M. (1988) Economics and Instititions: A manifesto for a Modern Institutional Economics, Cambridge, Polity Press. IRIS (Institute for Research and Investment Services BV) (1997) The Dutch Electricity sector: competitive times ahead, Rabo securities, Rabobank International. Joskow, P.L. (1993) Emerging conflicts between competition, conservation and environmental policies in the electric power industry, Keynote address for the Public Utility Reserach Center’s conference on competition in regulated industries, University of Florida, draft, April 29-30, 1993 Joskow, P.L. (1998) ‘Electricity Sectors in Transition’, The Energy Journal Vol. 19, Number 2, pp. 25-52. Juris, A. (1998) The Emergence of Markets in the Natural Gas Industry, Policy Research Working Paper 1895, World Bank, Policy Research Dissemination Centre, March 1998. Keating, K.M., (1996) ‘What roles for utility sponsored DSM in a competitive market?, Energy Policy Vol. 24, No. 4, pp. 317-321. Lever, M. C. H. (1998) Meting van marktwerking in de electriciteitssector, Beleidsstudies Energie no. 20, Ministerie van Economische Zaken. Mitchell, C. (1996) ‘Renewable Generation - Succes Story?’, The British electricity experiment: Privatization: the Record, the Issues, the Issues (ed. John Surrey), Earthscan Publications Ltd, London, pp. 164- 184). OECD (1991) Environmental Policy: how to apply economic instruments. OECD (1994a) Evaluating economic instruments for environmental policy OECD (1994b) Managing the environment: the role for economic instruments OECD (1997a) Environmental Policies and Innovation: the role of economic instruments
47
OECD (1997b) Environmental regulatory Reform in OECD Countries OFGAS (1997) All you need to know about gas competition: Ofgas the watchdog for gas, Ofgas, London. Olson, W.P. (1998) From monopoly to markets: Milestones along the road, Occasional Paper # 25, NRRI 98-19, The National Regulatory Research Institute, The Ohio State University, February 1998. Savorin Lohman, L. (1994) ‘Economic incentives in Enevironmental Policy: Why are they White Ravens?, Economic incentives and environmental policies: principles and practice (eds.) J.B. Opschoor, R.K. Turner, Kluwer Academic Publishers. Parsons, B., (1998) ‘Grid-Connected Wind Energy Technology: Progress and Prospects’, IAEE Newsletter, Vol. 7, Fourth Quarter, pp. 14-20. Robinson, C. (1997) Britain’s regulatory regime in perspective, Keynote address to the Annual conference of the British Institute of Energy Economists, December 1997. Roeber, J. (1996) ‘The development of a UK Natural Gas Spot market’ The Energy Journal, Vol. 17, number 2, pp. 1-15 Rose, K. (1996) An Economic and Legal Perspective on Electric Utility Transition Costs, Report 96-15, The National Regulatory Research Institute (NRRI). Schelling, T.C. (1998) ‘The Environmental Challenges of Power Generation’ Energy Journal Vol. 19, Number 2, pp. 115-124. Thorborg, L. (1998) ‘Wouter van Dieren: ‘Als de vrije markt het antwoord is wat was dan de vraag?’’, Gas, no.6, Juni 1998, pp. 12-15. Turner, K. Opschoor, H. (1994) ‘Environmental economics and Environmental Policy Instruments: Introduction and Overview, Economic incentives and environmental policies: principles and practice (eds.) J.B. Opschoor, R.K. Turner, Kluwer Academic Publishers. Wiser, R., Pickle,S., (1997) Financing Investments in renewable Energy: The Role of Policy Design and Restructuring, LBNL-39826, UC-1321, Ernest Orlando Berkeley National Laboratory, Environmental and Technologies Division, March 1997. Wiser, R., Pickle, S., Goldman, C. (1998) ‘Renewable energy policy and electricity restructuring: a California case study’ Energy Policy ,Vol. 26, Number 6, pp. 465-475.
48
Tabel 3: Kenmerken van verschillende typen instrumenten Instrumenten Voorlichting
1) onzeker
Vrijwillige afspraken en convenanten
onzeker
Stimulerende instrumenten - heffingen - subsidies en fiscale regelingen Regelgeving: inspannings resultaatverplichting Verhandelbare Quota en Emissierechten 1) Effectiviteit 2) Kosteneffectiviteit 3) Uitvoeringskosten 4a) Marktverstoringen
2) onzeker
3) beperkt
4a) nee
4b) nee
4c) nee
beperkt
hoog
nee
beperkt
ja/nee
onzeker
groot
laag
nee
ja
nee
onzeker
variabel
variabel
ja
ja
beperkt
beperkt
hoog
ja
groot
groot
beperkt
nee
5) beperkt
6) ja
7) nee
8) ja
9a) ja
9b) nee
ja
nee
ja
ja
ja
ja
nee
ja
ja
ja
ja
ja
beperkt
ja
nee
ja/nee
ja/nee
nee
ja
ja/nee
nee
nee
nee
nee
ja/nee
ja/nee
ja
ja/nee
ja
beperkt
ja
ja
beperkt
ja/nee
4b) Invloed op concurrentiepositie 4c) Toetredingsbarrières 5) Innovatie-stimulans 6) Draagvlak bij doelgroepen
Van belang voor milieubeleid Bronnen: OECD (1991, 1994a, 1994b, 1997a,1997b), Turner, Opschoor (1994).
Van belang voor marktwerking
7) 8) 9a) 9b)
‘De vervuiler betaalt’-principe Transparantie Zekerheid over financiële consequenties Stabiliteit in instrument
49
