Derde rapport
Filip De Rynck Joris Voets An Decorte Ellen Wayenberg
[Leren
van de proeftuinen]
Van Regioscreening naar Bestuurlijke Hervorming
1
Inhoudsopgave INHOUDSOPGAVE ............................................................................................................................................ 2 LIJST VAN TABELLEN EN FIGUREN..................................................................................................................... 3 INLEIDING ........................................................................................................................................................ 4 DEEL I ............................................................................................................................................................... 5 DE VIJF REGIO’S OP HOOFDLIJNEN: PROCESSEN EN TUSSENTIJDSE RESULTATEN ............................................. 5 1)
HET MEETJESLAND ................................................................................................................................... 6
2)
MIDDEN-WEST-VLAANDEREN ................................................................................................................ 17
3)
STADSREGIO TURNHOUT ....................................................................................................................... 22
4)
ZUID-WEST-VLAANDEREN ...................................................................................................................... 27
5)
WESTHOEK............................................................................................................................................. 35
DEEL II ............................................................................................................................................................ 42 VERGELIJKENDE ANALYSE VAN DE VIJF REGIO’S ............................................................................................. 42 1)
VERSCHILLEN IN CONTEXTEN EN OMGEVINGSFACTOREN ...................................................................... 43
2)
REIKWIJDTE EN CONCRETE AMBITIES..................................................................................................... 44
3)
HET BEGRIP REGIO ................................................................................................................................. 45
4)
VERGELIJKING VAN DE VERANDERINGSPROCESSEN ............................................................................... 46
5)
INTERLOKALE SAMENWERKING ............................................................................................................. 47
6)
INTERBESTUURLIJKE SAMENWERKING................................................................................................... 49
7)
FEDERATIEVE VORMEN VAN SAMENWERKING ...................................................................................... 51
DEEL III ........................................................................................................................................................... 52 META-REFLECTIES EN AANBEVELINGEN ......................................................................................................... 52 1)
DOORWERKING OP ORGANISATIE EN MANAGEMENT VAN GEMEENTEN? ............................................. 53
2)
HET EFFECT EN HET GEBRUIK VAN DE INVENTARISATIES ....................................................................... 53
3)
IS DEZE COMPLEXITEIT WEL VERANDERBAAR? ...................................................................................... 55
4)
VAN INTERGEMEENTELIJKE SAMENWERKING TOT FEDERATIEVE SAMENWERKING ............................... 56
BIJLAGEN ........................................................................................................................................................ 64
2
Lijst van tabellen en figuren
Tabel 1: Typologie van regionale organisaties in het Meetjesland ...................................................................... 10 Tabel 2: Herkomst middelen regionale organisaties Meetjesland (indicatieve financiële gegevens van 11 van de 14 betrokken regionale organisaties op basis begroting 2011 (aanzetnota november 2011) en het aandeel publieke leden in de Raden van Bestuur (PPT 22/11/2011) ................................................................................. 64 Tabel 3: Decretale verplichtingen samenwerkingsstructuren .............................................................................. 65
Figuur 1: Meetjesland ............................................................................................................................................. 6 Figuur 2: Illustratief: de verschillende werkgebieden, (links) Streekplatform+ Meetjesland – (midden) RESOC – (rechts) streekontwikkelingsintercommunale Veneco ............................................................................................. Figuur 3: Regionale netwerk Meetjesland (2008) – organisch gegroeid sinds jaren ‘90 ........................................ 8 Figuur 4: Huidige probleemstelling, van aparte regionale organisaties naar een nieuwe structuur ...................... 9 Figuur 5: Streeknetwerk Meetjesland - gewenste situatie ..................................................................................... 9 Figuur 6: 14 regionale organisaties Meetjesland .................................................................................................. 10 Figuur 7: Streeknetwerk Meetjesland (SNM): voorstel structuur ......................................................................... 12 Figuur 8: Illustratie 'maximumscenario' Streeknetwerk Meetjesland .................................................................. 14 Figuur 9: Midden-West-Vlaanderen ..................................................................................................................... 17 Figuur 10: Stadsregio Turnhout ............................................................................................................................ 22 Figuur 11: Zuid-West-Vlaanderen ......................................................................................................................... 27 Figuur 12: Structuur project Zuid-West-Vlaanderen............................................................................................. 28 Figuur 13: Voorgestelde structuur concern Zuid-West-Vlaanderen ..................................................................... 29 Figuur 14: Westhoek ............................................................................................................................................. 35 Figuur 15: Streeknetwerk Westhoek (Kompasnota, 2010:7) ................................................................................ 37 Figuur 16: Strategische visie op de Westhoek - een huis met veel kamers .......................................................... 38
3
Inleiding
Het B-project van het SBOV II over de regioscreening, uitgevoerd in een samenwerkingsverband tussen Hogeschool Gent (Departement Handelswetenschappen en Bestuurskunde) en het Instituut voor de Overheid (KULeuven) heeft in een eerste rapport geleid tot een inhoudelijk kader voor de inventarisatie en het classiciferen van bestuursvormen in het kader van de regioscreening in de vijf regio’s die ook in dit rapport centraal staan. In een tweede rapport hebben we een technische onderbouw geleverd voor het instrument van de regioscreening van bestuursvormen, gericht op een veralgemeend gebruik over heel Vlaanderen. Daar zijn de gouverneurs en het Agentschap Binnenlands Bestuur mee aan de slag gegaan (tot het najaar 2011). In dit derde rapport gaan we in op de ervaringen, de resultaten, de bevindingen, kansen en moeilijkheden in de vijf regio’s die met aspecten van de bestuurlijke (re)organisatie van hun regio bezig zijn. Zij kunnen eventueel uitgroeien tot de zogenaamde proeftuinregio’s waar in het witboek interne staatshervorming1 sprake van is. Het gaat om de Westhoek, de regio Roeselare-Tielt, de regio Kortrijk, de regio Meetjesland en de stadsregio Turnhout. De auteurs zijn in de vijf regio’s via verschillende vormen van actie-onderzoek betrokken (geweest) bij de veranderingsprocessen. Dat brengt ons in een delicate positie: we reflecteren over processen die wij deels en in interactie met de lokale actoren en vanuit de lokale dynamiek zelf mee hebben geïnitieerd. Met dit rapport streven we drie doelstellingen na die in de drie hoofdstukken worden uitgewerkt: 1 We kijken naar de bestuurlijke historiek en naar de processen die zich in deze vijf regio’s aan het ontwikkelen zijn. Tot welk soort voorstellen leidt een proces van discussie over de bestuurlijke uitbouw van de regio’s? Op welke argumentaties steunt dat? Welke opportuniteiten ontwikkelen zich, op welke moeilijkheden stuit men? Waar staat men nu met het veranderingsproces? 2 We vergelijken de vijf regio’s op een aantal criteria die met bestuurlijke veranderingsprocessen te maken hebben. Waarin lijken ze op elkaar en op welke punten verschillen ze? 3 We kijken vanuit een ‘meta-perspectief’: wat leren ons deze ervaringen over het debat over de ‘bestuurlijke verrommeling’ en de interne staatshervorming in Vlaanderen? Wat leren we hieruit voor het debat op Vlaams niveau en voor andere regio’s? Welke aanbevelingen zijn te formuleren?
1
Vlaamse Regering (2011). Witboek Interne Staatshervorming, 8 april 2011, 145 p.
4
Deel I
De vijf regio’s op hoofdlijnen: processen en tussentijdse resultaten 1)
HET MEETJESLAND ................................................................................................................................... 6
2)
MIDDEN-WEST-VLAANDEREN ................................................................................................................ 17
3)
STADSREGIO TURNHOUT ....................................................................................................................... 22
4)
ZUID-WEST-VLAANDEREN ...................................................................................................................... 27
5)
WESTHOEK............................................................................................................................................. 35
5
1) Het Meetjesland
Figuur 1: Meetjesland
A
B ESTUURLIJKE HISTORIEK VAN HET GEBIED
De discussie in het Meetjesland begint eigenlijk al bij de oprichting, vanuit de regionale dynamiek, van de vzw Streekplatform (1995) die zelf groeide uit provinciaal initiatief inzake streekoverleg (de vzw Tewerkstellingsinitiatief Meetjesland (1988-1990), later de vzw Tewerkstellingsinitiatief Meetjesland Beleidsondersteuning (1990-1994). In de vzw Streekplatform zetelden de sociale partners, vertegenwoordigers van de politieke partijen, de GOM, de VDAB en vertegenwoordigers uit de sectoren onderwijs, milieu, intercommunales, toerisme en non-profitsectoren. In de schoot van de vzw werd vanaf 1997 gewerkt met een Commissie Gemeenten, als formeel overlegorgaan met de Meetjeslandse gemeentebesturen. Het Streekplatform ontwikkelde een strategische visie, een streekcharter en lag aan de basis van specifieke regionale overlegvormen. De netwerking in de regio vanuit en rond het Streekplatform vermenigvuldigde en verdiepte. Later kwamen daar nog Vlaamse structuren bij (LOGO, Woonwijzer, Regionaal Landschap…). De gemeentebesturen werkten al langer samen in klassieke intercommunales (onder andere in Veneco, met een groter werkgebied, zie kaartjes hieronder). Dat werd later aangevuld door enkele specifieke projectverenigingen. Door het decreet van 2004 werd het RESOC opgericht als een opgelegde Vlaamse structuur. Het Streekplatform bleef bestaan en kreeg de naam Streekplatform+. Sedertdien en tot nu zou de relatie RESOC - Streekplatform+ deel uitmaken van het debat over de bestuurlijke organisatie van de regio. Het behoud van het Streekplatform ten tijde van de creatie van RESOC is een keuze die door drie motieven is geïnspireerd: het RESOC heeft een ruimer werkgebied dan het Streekplatform+ (het gebied van de Schelde en de Leie, zie onderstaande kaartjes); het Streekplatform+ presenteert zich als een politiek-neutrale organisatie; het Streekplatform+ hanteert een meer integrale visie op streekontwikkeling dan het RESOC dat zich met een beperktere focus op de economische ontwikkeling richt.
6
Figuur 2: Illustratief: de verschillende werkgebieden, (links) Streekplatform+ Meetjesland – (midden) RESOC – (rechts) streekontwikkelingsintercommunale Veneco
B
AANLEIDING VOOR HET DEBAT
Het huidige debat in het Meetjesland wordt aangestuurd vanuit het Streekplatform+ en het debat gaat voor een deel over de toekomst van het Streekplatform+ zelf. Een beperkte vorm van inventarisatie, met de focus op regionale organisaties waarin een meerderheid van Meetjeslandse gemeenten participeren, werd opgezet en op eigen initiatief uitgevoerd geruime tijd vooraleer er op Vlaams niveau van regioscreening sprake was. De inventarisatie is daardoor ook op een eigen manier uitgewerkt en enerzijds minder uitgebreid qua focus dan de regioscreening in de vier andere regio’s maar anderzijds grondiger omdat bijvoorbeeld ook de financiering van de regionale organisaties meer in detail werd geïnventariseerd. Hierin blijkt al de eigen kleur van het Meetjeslandse project: van bij het begin staat de focus op de organisaties die werken vanuit een regionale focus en veel minder dan elders op de intergemeentelijke samenwerking.
C
AARD VAN HET PROCES EN DE FASEN
De inventarisatie was een deel van het proces ‘Samen Sterk’ (onder leiding van Prof. Aimé Heene) dat liep van 2007 tot 2010. Het accent lag vooral op een procesmatige afstemming tussen de bestaande organisaties en niet op de creatie van nieuwe structuren. Een voorstel (werkgroep Gijssels, rapport november 2009, opgenomen in de vervolgnota ‘Samen Sterk’ februari 2010) voor een intergemeentelijke dienstverlenende vereniging kende geen vervolg. In wat wel volgde, verschoof het accent van het veranderingsproces naar de reorganisatie van de regionale organisaties en verdween de discussie over de intergemeentelijke samenwerking, terwijl die net in de andere regio’s veel meer centraal staat. Via de burgemeesters, verzameld in de Commissie Gemeenten, kwam er druk om ‘de veelheid aan aparte regionale structuren anders en toekomstgericht te organiseren’. Op 8 januari 2011 gaf de Commissie Gemeenten de opdracht aan het Streekplatform+ om tot “meer eenvoud en transparantie” te komen. De burgemeesters wilden meer bundeling en integratie in ruil voor
7
gemeentelijke financiering. Ze sturen, op initiatief van de staf van het Streekplatform+, aan op een bundeling van regionale organisaties in één structuur die ‘efficiënter en performanter’ zal werken, het SNM of het Streeknetwerk Meetjesland. Daarvoor is een veranderingstraject opgestart: een eerste informatieronde in de periode januari-mei 2011 leidde uiteindelijk tot de indiening en goedkeuring van de aanvraag tot erkenning als ‘experimenteerregio’ en ‘proeftuinproject’ (8 april 2011). Een begeleidende Ontwikkelingsgroep (zie bijlage voor samenstelling) kwam voor het eerst samen op 4 juli 2011 en heeft onder andere de opdracht om draagvlak te zoeken bij de betrokken organisaties en besturen. Tegen het eind van het jaar 2011 werd een voorstel van die ontwikkelingsgroep verwacht. De voorstellen zijn in een staat van constante aanpassing afhankelijk van weerstanden, reacties, compromissen. Het Streekplatform+ is de opdrachthouder van het proces. In de Commissie Gemeenten en het overleg van de Regiocoördinatoren wordt teruggekoppeld over wat de Ontwikkelingsgroep voorstelt. Het veranderingsproces startte vanuit een beschrijving van de huidige situatie, die als volgt werd voorgesteld.
Welzijn
Gemeenten
… Onderwijs
Sectoren Belangenorganisaties Doelgroeporganisaties
… Regionale platformen Intergemeentelijke samenwerkingsverbanden Vlaamse Overheid
Figuur 3: Regionale netwerk Meetjesland (2008) – organisch gegroeid sinds jaren ‘90
De voornaamste probleemstelling bij dit schema was dat de huidige streekorganisatie te complex en log bureaucratisch is: de betrokken organisaties steken teveel energie in de organisatie van hun beheerstaken en in hun ‘back-office’, waardoor er minder tijd en ruimte overblijft om zich te focussen op de primaire taken (acties op het terrein, inhoudelijk werk). Daarnaast leeft in de streek de perceptie dat bovenstaand ‘kluwen’ niet transparant genoeg is: er gaat veel energie naar vergaderingen, stuurgroepen, raden van bestuur, commissies waardoor mandatarissen het gevoel hebben dat ze overbevraagd zijn, dat programma’s inhoudelijk niet op elkaar worden afgestemd, dat er overlap bestaat in de acties van de verschillende organisaties…. Vandaar dat men wil streven naar één streeknetwerk met één sturingsorgaan, waarbij de ondersteunende diensten door één netwerkorganisatie worden geleverd, zodat de afzonderlijke organisaties zich ten volle kunnen
8
richten op hun primaire processen. Deze denkoefening staat in figuur 4 in twee schema’s weergegeven. De grotere ruimte voor de primaire processen die door de hervorming tot stand zou komen, staat in vak 1 (het rode gedeelte); de besparing op back – office taken wordt weergegeven door het blauwe vlak. In figuur 5 is schematisch aangegeven hoe men zich de nieuwe situatie organisatorisch voorstelt.
Figuur 4: Huidige probleemstelling, van aparte regionale organisaties naar een nieuwe structuur
Figuur 5: Streeknetwerk Meetjesland - gewenste situatie
Centraal staan 14 van de 18 regionale organisaties met deze namen en logo’s. In de figuur staan 18 organisaties: vier daarvan staan met een vraagteken, die blijven voorlopig buiten de oefening.
9
Figuur 6: 14 regionale organisaties Meetjesland
Een belangrijke vaststelling in de analyse, voor de probleemstelling en voor de voorstellen van verandering, is dat het overgrote deel van de financiële middelen van deze 14 organisaties niet van de lokale besturen komt, maar van de provinciale en centrale overheden: tegenover 1 euro bijdrage van de lokale besturen staat 6,5 euro bijdragen van andere overheden. 14 % van de middelen komt van de gemeentebesturen en OCMW’s; 29 % van de provincie, 28.8 % van de Vlaamse overheid, 12.9 % van Europa en de rest komt uit andere kleinere inkomstenbronnen. In bijlage 1 geven we de financiering en de publieke vertegenwoordiging in de raden van bestuur voor 11 van die 14 organisaties. De balans tussen de soorten inkomsten verschilt sterk per organisatie: het gemiddelde vertekent die balans. We zouden verwachten dat de intergemeentelijke verbanden met een naar verhouding hogere gemeentelijke bijdrage werken, maar het is opvallend dat dit ook niet de meerderheid van de middelen is (bvb: de gemeenten dragen voor 42% bij in de projectvereniging KLAD). Bij de projectvereniging Erfgoedcel/COMEET zien we dan weer dat gemeenten een relatief beperkte bijdrage leveren (11% van de middelen), tegenover 65% Vlaamse middelen en 19% provinciale middelen (aanzetnota tot SNM, november 2011). In 13 van die 14 regionale organisaties werken 76 mensen, goed voor 66 voltijds equivalenten (Discussietekst, oktober 2011, p7). Naar Meetjeslandse normen komt dat al in de buurt van de bezetting van een kleine gemeente. De 13 Raden van Bestuur tellen in totaal 252 zitjes, die worden bezet door 222 afzonderlijke personen. Technisch-juridisch bekeken kunnen deze 14 regionale organisaties als volgt worden ingedeeld op een continuüm van publiek - Vlaams tot lokaal - privaat: Tabel 1: Typologie van regionale organisaties in het Meetjesland
T Y PE 1.
O R GA N I S AT IE S , V OO RBEELD E N Organisaties met structuur en werking opgericht en opgelegd door de Vlaamse overheid
• • •
10
RESOC / SERR: op basis van Vlaams decreet LOGO Gezondplus Steunpunt Opbouwwerk Meetjesland en Wooncentrum
• • • •
Meetjesland (werking opgezet en gestuurd vanuit SOM) Regionaal Landschap Meetjesland Regionaal Welzijnsoverleg Meetjesland Toerisme Meetjesland Sociaal Verhuurkantoor Meetjesland
2.
Intergemeentelijke samenwerking: vormvereiste van het decreet 2001 opgelegd door Vlaamse regelgeving
•
Projectvereniging door regelgeving opgelegd: COMEET/Erfgoedcel
3.
Intergemeentelijke samenwerking: vrije keuze door lokale besturen, decreet 2001
• •
Projectvereniging KLAD Projectvereniging Regionale Jeugddienst
4.
Vereniging volgens Hoofdstuk XII OCMW – decreet VZW opgericht door regionale publieke en private actoren
•
Welzijnsband
•
Vzw Streekplatform+
VZW opgericht door private organisaties
•
Vzw Plattelandscentrum
5. 6.
De 14 regionale organisaties staan dus op een continuüm van opgelegde structuren door Vlaamse regelgeving tot en met zuiver privaat initiatief met private organisaties in een privaatrechtelijke vzw vorm. De vaststelling is dat het overgrote deel van de betrokken regionale organisaties niet door de gemeentebesturen wordt opgericht, noch aangestuurd. Eén structuur (Welzijnsband) wordt door de OCMW’s aangestuurd, die nu in het voorziene voorstel niet in het bestuur van het SNM zouden zetelen. In bijlage 2 geven we meer details over deze juridische vormgeving en geven we aan welke vrijheidsgraden er zijn voor regionale beslissingen. Het voorstel dat centraal staat in de discussies binnen het traject dat tot het einde van het jaar 2011 liep, is de creatie van één bundelende organisatie voor die 13 / 14 regionale organisaties, met een bestuur op basis van gemeentebesturen en regionale actoren, met behoud van de werkingsautonomie op het niveau van autonome werkeenheden en met de creatie van gemeenschappelijk beheer. Over de voordelen hadden we het hierboven al: meer integratie; gemakkelijkere opvolging; voordelen van ‘shared services’. De hervormingsdiscussie gaat sterk over de aard van de aansturing en de graad van integratie versus autonomie, de verhouding tussen de raad van bestuur van SNM en de autonome werkeenheden. Dat alles speelt zich af in een context waarbij de integratie niet realiseerbaar is zonder medewerking van de Vlaamse overheid voor de regionale organisaties die steunen op Vlaamse regelgeving. We schetsen de loop van de discussie. In de eerste aanzetten van het denkproces werd volgend organisatievoorstel geformuleerd:
11
Figuur 7: Streeknetwerk Meetjesland (SNM): voorstel structuur
Uit de toelichting bij dit model halen we de volgende elementen:
TAKEN VAN HET OVERKOEPELENDE STREEKNETWERK: • • • • • • • •
(3-jaarlijkse) actualisering van het strategisch plan voor de regio Financieel beheer van de regiomiddelen Beleidsmatige aansturing van de deelnetwerken Ter beschikking stellen van personeel aan de deelnetwerken Ter beschikking stellen van financiële middelen aan de deelnetwerken Algemene opdrachten als werkgever Terugkoppeling en verantwoording over de regiowerking naar overheden en andere regionale actoren Algemeen ondersteunend regiosecretariaat
INHOUDELIJKE SECTORWERKING: • • •
Binnen het SNM wordt de inhoudelijke sectorwerking gerealiseerd door inhoudelijk autonome deelnetwerken Elk deelnetwerk heeft een eigen coördinator Elk deelnetwerk zorgt voor eigen inhoudelijke invulling, ontwikkeling van activiteiten, begroting, financiering,…
FINANCIERING: •
Alle huidige financiële stromen verlopen in de toekomst via het SNM
12
• •
SNM stelt financiële middelen die bedoeld zijn voor een bepaald deelnetwerk ter beschikking van dat deelnetwerk SNM houdt een gedeelte van de ontvangsten voor de gemeenschappelijke werking en de administratieve en logistieke ondersteuning.
VERWACHTE RESULTATEN: • • • •
Verhogen van de slagkracht van de regiowerking (competentie bundelen, meer specialisatie, grotere projecten mogelijk,…) Efficiëntie verhogen (centralisatie, vermijden dubbele taken, specialisatie,…) Transparantie (beleid vanuit één organisatie, eenvoudige opvolging van financieringsstromen, terugkoppeling naar overheden,…) Samenwerking (deelnetwerken werken onder één koepel, geen overlappende thema’s,…)
WEG TE WERKEN DREMPELS: • • •
Nieuwe vorm voorzien van intergemeentelijke samenwerking, zodat private regionale actoren in de bestuursorganen van het SNM kunnen zetelen Indien dit niet kan, dan een vzw mogelijk maken waarin gemeenten samen met andere kunnen participeren Verleggen van de subsidiestromen naar SNM in plaats van naar aparte regionale structuren.
EXTRA KOSTEN: • • • •
Registratierechten op wijziging eigenaar van gebouwen Omschakeling van de diverse informatica systemen naar één centraal systeem (toegankelijk vanuit verschillende locaties, verspreid over het Meetjesland) Samenvoegen van boekhoudingen Juridische bijstand bij fusieoperatie
Uit de toelichting bij dit model zoals het enkele maanden geleden werd voorgesteld, blijkt dat de gemeentebesturen bestuursverantwoordelijkheid in het SNM zouden dragen en deze zouden delen met private organisaties die nu betrokken zijn bij de regionale organisaties. Het is volgens deze citaten duidelijk dat het bestuur van het streeknetwerk sturend optreedt (zie: vastleggen van strategisch plan, beleidsmatige aansturing van de deelnetwerken) en ook verantwoordelijk zou zijn voor het verdelen van de middelen. In de toelichting wordt dat evenwel zo geformuleerd dat het bestuur als een doorgeefluik zou dienst doen van de middelen die deze regionale organisaties van de provincie en van de Vlaamse overheid krijgen. De herformulering maakt ook een deel van het probleem duidelijk: beslist het streeknetwerk autonoom over die gelden of is het streeknetwerk louter een doorgeefluik?
13
D
S TATUS
Ondertussen ging het proces verder en is ook duidelijker geworden dat bij de regionale organisaties veel vragen en weerstanden leven. In de recentste periode wordt gewerkt met verschillende scenario’s (zie schema’s en in figuur 7 staat het maximale scenario). o Nulscenario: behoud huidige situatie o Minimumscenario (instap in 2012): een aantal organisaties delen een aantal ondersteunende diensten o Medium: doorgroeiscenario o Maximum: volledig geïntegreerde samenwerking van de 14 organisaties + ontwikkeling in nieuwe diensten en domeinen (zie figuur 7)
Figuur 8: Illustratie 'maximumscenario' Streeknetwerk Meetjesland
In het schema worden vier grote domeinen onderscheiden: vrije tijd, economie, ruimte en welzijn. Daarnaast wordt ruimte vrijgehouden voor nieuwe ontwikkelingen inzake samenwerking. De discussie gaat dus niet alleen over bundelen wat er is maar ook een kader scheppen om nieuwe behoeften op te vangen. Er zijn in het najaar 2011 werkgroepen opgericht die op deze vier grote domeinen hebben geïnventariseerd welke soorten outputs de regionale organisaties leveren (op basis van de typologie van Agranoff die ook gebruikt wordt in het instrument van de regioscreening). Een schema in bijlage 3 toont het resultaat van de oefening die gemaakt is in het domein ‘vrije tijd’.
14
De ontwikkelingsgroep formuleerde 11 basisprincipes voor de organisatie van het Streeknetwerk: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11.
Streekvisie: 6-jaarlijks, link met BBC LEAN: efficiëntie, transparantie, inhoudelijke meerwaarde Rol lokale besturen: geen 4de bestuursniveau, terugkoppeling… Overleg en actie Taken en verantwoordelijkheden van de deelnetwerken Samenstelling bestuursorganen: publiek-privaat Grotere organisaties met meer slagkracht Ondersteunende diensten Bestaande bouwstenen Rendement financiering: basisfinanciering + projectfinanciering Experimenteerruimte middels proeftuinproject: Vlaanderen reikt de nodige tools aan
De kern van de discussie spitst zich toe op de bevoegdheden van het overkoepelende bestuur en de autonomie van de werkeenheden, die in de laatste voorstellen ondersteund zouden worden door een eigen raad. De organisatiestructuur wordt daardoor zwaarder en meer gelaagd dan in de aanvankelijke voorstellen, met nieuwe discussies over de onderlinge verantwoordelijkheid en gezagslijnen tot gevolg. De regio vraagt aan de Vlaamse overheid in het kader van het proeftuinkarakter erkenning van het Streeknetwerk, juridisch en als centraal punt dat de lokale en bovenlokale middelen ontvangt en verdeelt. Men vraagt daartoe het opheffen van een aantal organieke decretale verplichtingen voor een aantal van de regionale organisaties die deel uitmaken van het SNM, zoals bvb de opgelegde juridische vorm (vzw, projectvereniging…); het wegnemen van verplichtingen inzake de samenstelling van de Raad van Bestuur; het wegnemen van organisatorische verplichtingen gekoppeld aan subsidies en het reduceren van administratieve verplichtingen in het kader van Vlaamse opdrachten. Tijdens de periode 15/12/2011 tot 15/02/2012 gaat de Ontwikkelingsgroep naar de Raden van Bestuur, de gemeenteraden en het Provinciebestuur met twee uitgewerkte teksten ‘Streeknetwerk Meetjesland’ en ‘Proeftuinproject’ met de vraag om te antwoorden op twee vragen: 1/ kan u zich terugvinden in het eindproduct van de Ontwikkelingsgroep en het indienen van het proeftuinproject bij de Vlaamse Regering, en 2/ stapt uw gemeente/organisatie in het SNM (ja – voorwaardelijk ja – nee). Op 15/02/2012 beslissen de 28 betrokken actoren of ze instappen in het SNM, met vermelding van bijkomende voorwaarden en er steeds mee rekening houdend dat de Vlaamse overheid de nodige en gevraagde decretale experimenteerruimte biedt. Op 16/02/2012 wordt een visietekst bezorgd aan de Vlaamse Regering over de ontwikkeling van het SNM en het daaraan gekoppelde proeftuinproject. E
EVALUATIE
/ REFLECTIE
De roep naar integratie van de regionale organisaties komt vanuit de groep van burgemeesters die aandringen op rationalisering. Op dat niveau valt de eenvoud van het debat op: komaf maken met de complexiteit, integreren, aansturen vanuit één organisatie. Termen als rationeel, efficiënt, controle… blijven daarbij op een redelijk principieel niveau. Hoe de andere leden van de gemeentebesturen
15
daarover denken, schepenen en ambtenaren die betrokken zijn bij de regionale organisaties, is minder duidelijk. Toch is ook naar de colleges teruggekoppeld. De rol van de gemeentesecretarissen lijkt aan belang te winnen. De secretarissen in het Meetjesland nemen ook de draad terug op van de intergemeentelijke samenwerking, die zoals aangegeven, van de agenda verdwenen leek. Misschien kunnen de secretarissen een meer objectiverende en bemiddelende rol spelen. Ondertussen worden, zoals ook in andere regio’s, vragen gesteld over het statuut van het overleg van de burgemeesters. Regionale organisaties met een Vlaams statuut kunnen op korte termijn niet integreren. Op korte termijn kan dat alleen voor de intergemeentelijke samenwerkingsvormen en dat zijn er twee tot drie. Zonder medewerking van de Vlaamse overheid, in casu evenwel verschillende Vlaamse ministers, kan het basisvoorstel van integratie in één structuur niet worden gerealiseerd. Daarom wordt gevraagd hiervoor proeftuin te mogen zijn. De lokale besturen zijn maar een bescheiden financier van de 13/14 regionale organisaties, al is dat verschillend per organisatie. In de voorstellen voor oprichting van het Streeknetwerk zouden gemeentebesturen in belangrijke mate zetelen in het bestuur. Voor een aantal regionale organisaties, vooral deze die vanuit Vlaanderen zijn opgelegd, betekent dat een andere verhouding en een andere gezagsstructuur. Ze zouden meer in de invloedssfeer komen van de lokale besturen dan nu het geval is. Dat is een fundamenteel gegeven: organisaties die nu in de luwte maar wel met de medewerking van de lokale besturen functioneren, zouden dan mee aangestuurd worden vanuit een organisatie waarin de lokale besturen veel dominanter aanwezig zijn. De regionale organisaties zouden meer gemeentelijk dan regionaal, meer lokaal dan Vlaams worden aangestuurd. Dat is een belangrijke knoop en een omslag die, zo komt het ons voor, tot nu toe te weinig expliciet is benoemd. Er lijkt een scheve verhouding te zitten tussen de financiering en de beheersverantwoordelijkheid in de nieuwe structuur. Het provinciebestuur heeft een groter aandeel in de organisaties en zou vanuit de huidige verhoudingen in het SNM in principe meer moeten te zeggen hebben dan de gemeentebesturen. Het provinciebestuur blijft tot nu toe redelijk afwezig in dit debat. De positie van intergemeentelijke samenwerking in het geheel is onduidelijk. De technische vormen van samenwerking op het beheersmatige vlak (‘shared services’ tussen lokale besturen) komen minder of niet aan bod. Hoe bundeling van intergemeentelijke samenwerking zich verhoudt tot de voorgestelde structuur inzake financiering en aansturing is onduidelijk. Opvallend is dat het debat over die intergemeentelijke samenwerking sensu stricto veel minder wordt gevoerd dan in andere regio’s. Het Streekplatform+ als trekker associeert zich daar niet op de eerste plaats mee en het ontbreekt dus aan een trekker op dit vlak. De verhouding met Veneco is daardoor ook nog niet eens aan de orde: Veneco heeft een ruimer werkgebied en profileert zich op een beperkt en op infrastructuur gericht segment. Veneco is in elk geval noch de aanjager van nieuwe vormen van intergemeentelijke samenwerking noch wordt Veneco nu gezien als de moederorganisatie voor meer vormen van samenwerking tussen de Meetjeslandse gemeenten.
16
2) Midden-West-Vlaanderen
Figuur 9: Midden-West-Vlaanderen
A
B ESTUURLIJKE HISTORIEK VAN HET GEBIED
De regio Midden-West-Vlaanderen heeft inzake samenwerking minder traditie dan de regio Meetjesland. Het is ook een complexe(re) regio met twee arrondissementen en met clusters van relaties rond Roeselare, rond Tielt, over de beide arrondissementen heen en met de omliggende gebieden (Westhoek; het Kortrijkse, gemeenten in Oost-Vlaanderen). In het rapport van de regioscreening werd de schaaldifferentiatie in en van deze regio in kaart gebracht (Decorte en De Rynck, 2010). Het in dit rapport beschreven proces past in een geleidelijk gegroeide ambitie bij enkele trekkers in en rond het Midwestoverleg (het maandelijks overleg tussen de burgemeesters van de 17 gemeenten) om meer werk te maken van samenwerking tussen de gemeenten. Wat in andere regio’s gebeurde heeft dat mee geïnspireerd maar het is duidelijk dat hier zeker sprake is van een eigen dynamiek.
B
AANLEIDING OEFENING
Een onderdeel van die dynamiek was een mate van ontevredenheid over de relatie met de wvi, de West-Vlaamse Intercommunale waarbij al deze gemeenten zijn aangesloten. Wvi wordt als een grote en afstandelijke organisatie ervaren die diensten verleent aan gemeenten op individuele basis maar die niet bijdraagt tot grotere samenwerking tussen de gemeenten onderling of de gemeenten positioneert in het regionale debat. Vanuit wvi en op vraag van de gemeenten is in de laatste jaren wel geïnvesteerd in ondersteuning van het Midwestoverleg, zowel op het niveau van nieuwe concepten over ruimtelijke ontwikkeling als in de secretariaatsondersteuning van het burgemeestersoverleg. Dat laatste krijgt vorm door het ter beschikking stellen van een personeelslid van wvi met bureau in het Streekhuis in Roeselare die een deel van haar tijd besteedt aan het ondersteunen van het Midwestoverleg.
17
C
AARD VAN HET PROCES
/ STAPPEN
Vanuit het burgemeestersoverleg werd een studie uitgevoerd, gedragen door een stuurgroep. Het eerste onderdeel van de studie was de realisatie van de regio-inventarisatie. Die leidde in een tweede deel tot aanbevelingen op het niveau van de interne organisatie van gemeenten; de werking en de evaluatie van de samenwerkingsverbanden; de relatie met de gemeenten; de organisatie op regionaal niveau. Het geheel werd voorgesteld op een colloquium in 2010 (24 september, HoogledeGits). Over de studie en de voorstellen zijn in 2010-2011 twaalf presentaties gegeven voor gemeentebesturen en streekorganisaties.
D
STATUS
Een nieuw samengestelde en verbrede trajectgroep (burgemeesters, secretarissen, voorzitters en secretarissen van OCMW’s, RESOC, Provinciebestuur, Streekhuis, wvi) heeft het vervolgtraject uitgewerkt dat nu in uitbouw is. Deze trajectgroep is een tijdelijke structuur. Het traject loopt langs volgende lijnen: -
het vasthouden van de dynamiek die naar aanleiding van de studie op gang is gekomen;
-
verder werken aan de inventaris;
-
het operationaliseren van een aantal aanbevelingen en het voorbereiden van een aantal structurele beleidsbeslissingen die in werking kunnen treden vanaf de nieuwe legislatuur.
In het najaar van 2011 wordt gewerkt op drie sporen, die ook in aanmerking komen voor het proeftuinkarakter: 1. Oprichting van een interlokale vereniging voor samenwerking tussen gemeenten en OCMW’s: “Associatie Midwest”. 2. Regionale welzijnsstrategie: rond twee verder te bepalen thema’s en een regionale beleidsstrategie inzake welzijnsbeleid voor de regio uittekenen. 3. Ruimtelijk kader voor niet-agrarische activiteiten op het platteland (gebruik van leegstaande hoevegebouwen). Voor het bijhouden van de inventaris wordt gewerkt met een centraal aanmeldpunt en is een groep van vijf ambtenaren verantwoordelijk. Het project voorziet een doorstart van het overleg van secretarissen van de Midwest-gemeenten en een nauwere aansluiting bij het burgemeestersoverleg ter voorbereiding van de samenwerking voor intergemeentelijke samenwerking voor beheersmatige taken. Geleidelijk zou het secretarissenoverleg functioneren als ‘het regionale managementteam van het burgemeestersoverleg’. Over de mogelijke samenwerking voor beheersmatige taken is een eerste voorzichtige inventarisatie gemaakt op basis van een bevraging van de gemeentesecretarissen. De beheerstaken hebben zowel
18
betrekking op gemeenten als OCMW’s. De werkgroep van gemeentesecretarissen moet nog met de OCMW’s worden uitgebreid. Het project heeft nu vooral geleid tot het voorstel voor de opstart van een interlokale vereniging “Associatie Midwest” van gemeenten en OCMW’s als een schelp voor het bundelen van beheersmatige taken (in de vorm van nieuw gedeeld personeel; gezamenlijk tijdelijk inhuren van externe expertise; verschuiven van bestaand personeel vanuit samenwerkingsverbanden). De gemeenten zouden een vast bedrag per inwoner bijdragen (0.35 euro per inwoner en per jaar). In het beheerscomité zetelen de burgemeesters die zich eventueel door een afgevaardigde van het OCMW kunnen laten vervangen. Dit voorstel houdt een formalisering in van het tot nu toe informele Midwestoverleg op het niveau van de burgemeesters. Niet noodzakelijk alle gemeenten die nu deel uitmaken van het informele Midwestoverleg zullen hierbij formeel aansluiten. Een aantal gemeenten zullen misschien eerder als waarnemend partner opgenomen worden: die gemeenten die het af te leggen traject van dichtbij wensen te volgen met oog op een toekomstige instap in de ILV. Men streeft ernaar om de vereniging te formaliseren voor de volgende legislatuur. In het ontwerp van statuten staat omschreven: ‘tot op heden beschikt de regio niet over een koepelstructuur die de lokale besturen uit de regio zou toelaten om personeelsleden of expertise te delen voor uitdagingen en verantwoordelijkheden die gelijkaardig zijn in de verschillende besturen. Of die de samenwerking tussen lokale overheden kan faciliteren. Ook is er geen structuur om nieuwe samenwerkingsverbanden onder te brengen of bestaande te heroriënteren’ (ontwerp, 25 oktober 2011) De interlokale vereniging steunt op een algemene overeenkomst. Naast deze algemene overeenkomst kunnen partners van de vereniging specifieke aanvullende overeenkomsten afsluiten die bepalingen bevatten over de aanstelling en coördinatie van intergemeentelijke personeelsleden en de gezamenlijke gunning van opdrachten. De gemeenten zouden andere gemeenten van de interlokale vereniging daarover informeren en hen de kans geven aan te sluiten (ook eventueel gemeenten van buiten de interlokale vereniging) en zouden die intenties melden aan het beheerscomité van de vereniging (ontwerp, 25 oktober 2011). Deze discussie raakt de toekomst en de organisatie van de wvi, die als ondersteunende partner zou optreden in deze vereniging. Vanuit Midden-West-Vlaanderen en vanuit de Westhoek is aan de wvi gevraagd om naar een ander organisatiemodel te evolueren. Er wordt aangedrongen op een sterkere decentralisatie gesteund op de regionale samenwerking op een kleinschaliger niveau. De wvi heeft beslist om een begeleidingsopdracht te starten om dit proces uit te werken. De opdracht voor gunning zou in het begin van 2012 worden toegekend en zou worden ondersteund door een stuurgroep met politici van de verschillende regio’s en door een onafhankelijk academisch team. Een andere lijn van het proces is de intensivering van de samenwerking tussen gemeenten en OCMW’s (op basis van een inventaris en een enquête). Er zou ook gewerkt worden aan een regionale welzijnsstrategie en -structuur op basis van een samenwerking tussen private en publieke sector. Op dit moment zit dit alles nog in de fase van de
19
verkenning en het aftasten. De opname van OCMW’s in de begeleidende trajectgroep is het meest tastbare resultaat, de netwerking tussen de OCMW’s lijkt door het hele proces wel geactiveerd te zijn. De samenwerking tussen de OCMW’s stond in deze regio tot nu nagenoeg nergens. Tot slot zouden de beleidsopties verkend worden voor de nieuwe legislatuur op basis van een Bestuurlijk Manifest en een Regionaal Memorandum. Doel hierbij is om beleidsmatige verdelingskwesties op te tillen van het lokale naar het regionale niveau; om gestructureerd overleg uit te bouwen met de Vlaamse overheid; om een meer efficiënte organisatie van het Streekhuis te realiseren en om de tussenschotten af te bouwen tussen de betrokken partners (provincie, gemeenten, RESOC en wvi), om de regionale werking te laten aansturen door een politiek comité… Dit zijn elementen inzake de organisatie met betrekking tot regionale vraagstukken die in de aanbevelingen van de studie zaten; ze bevinden zich eind 2011 nog in de fase van de verkenning en concrete scenario’s zijn er nog niet. Voor het proeftuinkarakter zet de regio in op twee beschreven elementen: de statuten van de interlokale vereniging op maat laten maken van een eigen samenwerkingsverband; de ondersteuning, vanuit de Vlaamse overheid, van een regiostrategie inzake welzijn. Daarbij komt nog een voorstel om op een andere manier samen te werken tussen de gemeenten en de Vlaamse overheid inzake hergebruik van leegstaande gebouwen op het platteland. Het proeftuinkarakter voor het eerste thema gaat vooral over een soepele interpretatie van de statuten van de interlokale vereniging door de toezichthoudende overheid. Het proeftuinkarakter van de regionale welzijnsstrategie is op dit moment minder duidelijk, maar zou betrekking kunnen hebben op het afstemmen van de verschillende bestuurlijke schalen waarbinnen men op dit moment moet werken in de welzijnssector. Het derde dossier is specifiek en vloeit voort uit eerdere initiatieven in verband met ruimtelijke ontwikkeling en ruimtelijke kwaliteit die onderdeel zijn van een studie die door de VLM is uitgevoerd. Dat is voorwerp van gesprek met het kabinet van Minister Muyters. E
EVALUATIE
/ REFLECTIE
Het proces in Midden-West-Vlaanderen concentreert zich nu vooral op het realiseren van de interlokale vereniging voor nieuwe vormen van samenwerking. Dat wordt beschouwd als een tussenstap op weg naar een zwaardere juridische vorm van intergemeentelijke en interlokale (gemeenten en OCMW’s) samenwerking. In die tussenstap zouden beperkte vormen van samenwerking al worden gebundeld. Wat dat concreet inhoudt aan taken is nog niet uitgemaakt: eerste inventarisaties zijn door de secretarissen wel gemaakt maar die zijn toch nog vrij voorzichtig en aftastend en niet voor al die taken is een interlokale vereniging nodig. Het is duidelijk dat de secretarissen nog in een verkenningsfase zitten en dat op dat niveau ook vragen leven. De tussenstap van de interlokale vereniging is gekoppeld aan de discussie over de toekomst van de wvi. Er is vrij veel energie gegaan naar het overleg met het bestuur van de wvi om deze stap in de regio te steunen en om tezelfdertijd het grondige debat over de reorganisatie van de wvi zelf te starten. De interlokale vereniging is een stap die nu haalbaar is tussen de gemeenten, gegeven de huidige stand van zaken en cultuur van samenwerking. Of dat op dit moment de meest geschikte structuur is om beheersmatige samenwerking te bundelen, is de vraag. Het gezamenlijk aanwerven van
20
personeel is in deze structuur onmogelijk, er moet altijd via de omweg van een beherende gemeente of van de wvi worden gewerkt die bereid is als werkgever op te treden. Gezamenlijke aankopen of overheidsopdrachten moeten ook telkens via deze ‘derden’ worden gerealiseerd. Wat nu als de meest haalbare stap wordt gezien door de gemeenten, is niet noodzakelijk het meest geschikte instrument. Uitdrukkelijk en onder andere daarom wordt de interlokale vereniging als een overgangsstructuur beschouwd. De uitwerking van de interlokale vereniging zoals de regio die ziet, roept vragen op naar de houding van de toezichthoudende overheid: als gemeenten en OCMW’s de vereniging oprichten, dan zouden de OCMW’s volgens het decreet van 2001 in het beheer moeten worden betrokken. Dat is in de huidige ontwerpstatuten anders geregeld (de gemeenten worden door de burgemeesters vertegenwoordigd die zich door de voorzitter van hun OCMW kunnen laten vervangen). De regio vraagt hier een soepele interpretatie van het decreet. De taken van het beheerscomité worden in de ontwerpstatuten forser geformuleerd dan wat decretaal voorzien is. In principe moet elke beslissing steeds weer door elke gemeente apart worden genomen. Dit specifieke punt lijkt eerder te gaan over interpretaties van het decreet en het mogelijk maken van een wat meer soepel geïnterpreteerde invulling die allicht in de praktijk van andere interlokale verenigingen ook al bestaat zonder dat dit formeel zo op papier staat. Veel proeftuinkarakter zit daar dus niet in. Op andere vlakken van de actiepunten is in de regio wel geïnventariseerd maar bevinden initiatieven zich nog in een prille fase van ontwikkeling. Over de regionale organisatie moet het eerste voorstel nog worden uitgewerkt. In het rapport dat de basis vormde voor de huidige initiatieven, wezen we op de complexe schaalproblematiek in de verhouding tussen de arrondissementen Roeselare en Tielt. Beide arrondissementen hebben ook een eigen dynamiek en verbondenheid met bvb de Westhoek of het arrondissement Kortrijk. De beide steden hebben een eigen dynamiek en de verhouding tussen beide steden blijft delicaat. In het huidige proces vinden voldoende gemeenten van de beide arrondissementen pluspunten voor een gezamenlijke aanpak op de schaal van beide arrondissementen, met name zeker op het vlak van de sterkere regionale profilering (ook via de hervorming van de wvi) en de samenwerkingsbehoeften tussen de gemeenten. De stap van informeel burgemeestersoverleg naar een geformaliseerd samenwerkingsverband tussen gemeentebesturen in het kader van de interlokale vereniging zet de beslissing en de houding van de gemeenten wel op scherp: doen we mee, betalen we mee of niet? De verhouding van de afzonderlijke gemeenten tot samenwerking verschilt: enkele gemeenten (een drietal wellicht) zullen niet instappen in het voorstel. Dat zorgt dan weer voor discussie over het functioneren van het overleg tussen de burgemeesters: kunnen de niet – participerende gemeenten daar dan niet meer aan deelnemen? Wat betekent dat dan voor die momenten of dossiers waarvoor een zo groot mogelijke consensus nuttig kan zijn?
21
3) Stadsregio Turnhout
Figuur 10: Stadsregio Turnhout
A
B ESTUURLIJKE HISTORIEK VAN HET GEBIED EN AANLEIDING TOT DEBAT
De discussie over samenwerking in de regio Turnhout heeft al een vrij lange voorgeschiedenis. Op de schaal van de Kempen is er IOK, de intercommunale voor streekontwikkeling. Er is het Strategisch Plan Kempen, het RESOC en er zijn specifieke vormen van samenwerking (politiezone, brandweerzone, Welzijnszorg Kempen,…). In het hier beschreven proces blijven deze grotendeels buiten beschouwing: dat toont het heel eigen karakter van dit proces. Het begrip ‘regio’ heeft een eigen en beperkte invulling ten opzichte van de andere regio’s. De discussie over de stadsregio Turnhout, die centraal staat in het huidige proces, plaatst de focus op een veel kleinere schaal dan in de andere vier regio’s: deze van de stad en drie omliggende gemeenten. Dat past in de bestuurlijke historiek van de stadsregio. In essentie is en blijft immers veel te herleiden tot de politieke beslissing, in de jaren 1970, om in de regio Turnhout niet te fusioneren. Meteen is ook het woord gevallen dat angstvallig moet worden vermeden om de pogingen tot meer gestructureerde samenwerking niet te hypothekeren. De stadsregio bundelt Turnhout als centrumstad en drie kleine verstedelijkte gemeenten (Beerse, Oud-Turnhout en Vosselaar). Het gaat om 80.000 inwoners in een verzorgingsgebied van ongeveer 160.000 inwoners. De stadsregio is een projectvereniging volgens het decreet van 2001 die vooral gericht is op grondgebonden thema’s. Het gebied is ook afgebakend in het kader van het ruimtelijk structuurplan Vlaanderen (afbakening van de grootstedelijke gebieden). De eerste formele stappen dateren van 1999. De opdrachtgever van de stadsregio is het bestuur van de stadsregio (met 4 gemeenten en 4 OCMW’s). Het doel is om samenwerkingsverbanden te integreren op stadsregionaal niveau en om partnerschappen te ontwikkelen en de relatie te verhelderen t.o.v. andere vormen van intergemeentelijke samenwerking, bvb IOK (de streekontwikkelingsintercommunale). In 1999 startte het overleg als een vrijblijvende vorm van contactname en overleg op vrijwillige basis. Het evolueerde naar meer coördinerende taken tussen de gemeenten. Binnen de stadsregio en
22
binnen het kader van de vrijwillige samenwerking is die coördinatie naar thema’s en naar kwaliteit ook toegenomen.
B
AARD VAN HET PROCES
/ STAPPEN
Het huidige traject in de regio Turnhout, met externe begeleiding, begint met het ‘stadsregiooverleg’ van 26 september 2009 waar de verschillende Colleges, OCMW-voorzitters en secretarissen van de vier besturen samen kwamen om een langetermijnvisie voor de stadsregio te ontwikkelen. Men kwam toen tot zeven aanbevelingen: 1. Het verhelderen van de missie en visie voor de stadsregio; 2. Het groeien naar een strategisch programma waarbij ruimtelijke ordening als hefboom dient om afspraken te maken rond stadsregionale projecten; 3. Vijf waarden voor samenwerking: win-win; gelijkwaardigheid; engagement; open partnerschap en vrijwilligheid; 4. Het versterken van de communicatie, zowel intern als extern, eventueel zoeken naar vormen van ‘regiobranding’; 5. Het zoeken naar een geschikte juridische vorm; 6. Het bundelen van de ondersteunende diensten: sterke besturen als voorwaarde voor een sterke stadsregio, expertise-uitwisseling en ondersteuning; 7. Het bepalen van de intermediaire positie: tegengaan van versnippering en concurrentiegedrag vermijden. Een regio-atelier op 25 mei 2010 bracht de verschillende managementteams en experten samen om hierover verder te brainstormen. Dit atelier leidde tot een aantal conclusies: 1. De stadsregio is een ondersteunende, projectgedreven structuur – de beleidsbepaling gebeurt door de gemeenten; 2. Opbouw van onderuit: zoeken naar draagvlak door de realisatie van concrete projecten; 3. Zoeken naar maximale complementariteit met andere structuren van intergemeentelijke samenwerking; 4. Behouden van de ‘light-structuur’, wel projectgebonden medewerkers inzetten in samenwerking met lokale ambtenaren; 5. Geen uitbreiding: geen extra aanwerving, eventueel wel per project om bvb. met nog andere gemeenten samen te werken; 6. Alle beleidsdomeinen zijn intrinsiek stadsregionaal: de focus valt op grondgebonden bevoegdheden maar we moeten ook openstaan voor andere domeinen. Uiteindelijk kwam een stuurgroep samen tussen juni 2010 en maart 2011, bestaande uit een brede groep van experten die de ‘proeftuin’ dienden af te bakenen. Men kwam van een selectie van acht mogelijke thema’s tot twee thematieken waarop men wou inzetten. De colleges van de vier gemeenten en de raad van bestuur van de stadsregio gaven vervolgens hun principiële goedkeuring aan een regiocontract op die twee sporen: op spoor 1 is dat de synergie-ontwikkeling en efficiëntieverhoging van de intergemeentelijke samenwerking; op spoor 2 is dat de verhoging van de gemeentelijke bestuurskracht door via de stadsregio ‘gemandateerd bevoegdheden uit te oefenen’.
23
Op spoor 1 gaat het om synergie en efficiëntieverhoging door het samenbrengen van meerdere vormen van samenwerking in één intergemeentelijk samenwerkingsverband, die de stadsregio als gebied ook kan overstijgen en waarbij gemeenten gedifferentieerd kunnen samenwerken (samenwerking à la carte). Het beoogde samenwerkingsverband zou wel als referentieverband dienst doen. Het gaat om een intergemeentelijke structuur als verlengd lokaal bestuur, met sterke betrokkenheid van de colleges.
C
STATUS
De stadsregio zal niet het initiatief nemen voor een allesomvattende oefening rond het vereenvoudigen van intermediaire structuren op het niveau van de Noorderkempen of de Kempen als geheel. Wel zal de stadsregio voor eigen deur vegen en vanuit haar stadsregionale gebiedsomschrijving en bevoegdheden het gesprek aangaan met verwante structuren om te komen tot vereenvoudiging en efficiëntiewinst’. Concreet betekent dit dat de stadsregio het gesprek zal aangaan met Erfgoed Noorderkempen (Beerse, Kasterlee, Oud-Turnhout, Turnhout en Vosselaar) en het Land van Turnhout (Arendonk, Beerse, Oud-Turnhout, Ravels en Vosselaar). Dat zijn twee intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. De vraag op spoor 2 is of de stadsregio in de toekomst meer eigen taken kan opnemen op het niveau van de stadsregio, inzake ruimtelijke planning, mobiliteit, wonen… thema’s die met grondgebonden zaken te maken hebben. Bij de eigen taken is er een onderscheid tussen coördinerende taken op basis van vrijwillige samenwerking en de overdracht van bevoegdheden zodat het bestuur van de stadsregio zelf kan beslissen. Voor wonen en mobiliteit bestaat reeds een traditie van projectmatige samenwerking, maar die is er zeker minder op het vlak van ruimtelijke planning en strategische ruimtelijke dossiers. Voorstellen waarover werd gepraat op het spoor 2 zijn: •
Inzake mobiliteit: een mobiliteitsconvenant (en de bijhorende modules) op regionaal niveau kunnen afsluiten namens de vier gemeenten met de Vlaamse overheid; enveloppefinanciering voor een stadsregionaal fietsfonds; partner voor netmanagement van het openbaar vervoer en de stadsregio die optreedt in het kader van de derdebetalersregeling; het ontwikkelen van stadsregionale multimodale vervoersknooppunten,…
•
Inzake ruimtelijke ordening: een gezamenlijke intergemeentelijke structuurplanning; het uitbouwen van stadsregionale infrastructuur, de goedkeuring van RUP’s voor infrastructuur van stadsregionaal belang (op te sommen in het gemeenschappelijk structuurplan)
•
Inzake woonbeleid: de uitbouw van een gezamenlijke woonloket en woonstudiedienst, een gezamenlijk te realiseren sociaal objectief (koop / huur), kwaliteitsinstrumenten uitbouwen op stadsregioniveau.
Voor deze thema’s geldt dat er een rechtstreekse band Vlaanderen – stadsregio (als verlengstuk van het lokaal niveau) moet ontstaan. De voorstellen vragen een erkenning door Vlaanderen van het stadsregioniveau en -bestuur. Bij het gemandateerd uitoefenen blijft er een sterke link met de
24
colleges, bvb door de statutaire oprichting van commissies met de inhoudelijk betrokken vakschepenen. Inzake de organisatie en de voordelen werden volgende voorstellen en argumenten geformuleerd: •
• •
• •
Opbouw van een duurzame, intergemeentelijke streekwerking op maat van de stad en de gemeenten, met sterkere betrokkenheid van de colleges bij besluitvorming, vertaald in nieuwe statuten voor de samengevoegde vereniging; Meer mogelijkheden en een duidelijk Vlaams engagement voor integrale beleidsvorming op lokaal niveau; Geintegreerd, duurzaam beleid rond mobiliteit en ruimtelijke ordening (incl het lokaal woonbeleid), afgestemd op de realiteit van het GRUP afbakening regionaalstedelijk gebied Turnhout; Snellere realisatie en meer efficiënte besluitvorming voor streek- (toerisme, archeologie, erfgoed) en stadsregionale (mobiliteit, ruimtelijke ordening, woonbeleid) thema’s; Opstarten van deze regionale planvorming via een ontwerpend onderzoek op regionaal niveau (Nota, p5).
Men ziet echter enkele knelpunten die een volledige ontplooiing van de beide sporen voorlopig in de weg staan: -
De sectorale regelgeving ivm subsidies; Het ontbreken van een stadsregionale beleidsconvenant; De vraag welke juridische vorm dat stadsregionaal beleid dan moet aannemen: kan dat wel via een projectvereniging? De dubbele besluitvorming Stadsregio – Colleges en gemeenteraden; Toewijzing Bindend Sociaal Objectief (sociaal woonbeleid).
De stadsregio wil daarom aan Vlaanderen voornamelijk tijd vragen: men wil een buffer en experimenteerruimte tot 2014. Daarnaast zijn er een aantal decretale bepalingen die wijziging vergen, vraagt men wetenschappelijke begeleiding en financiële ondersteuning in de personeelskost. De projectvereniging Stadsregio Turnhout wil ‘de middelen ontvangen voor rekening van de betrokken gemeenten / samenwerkingsverbanden’ (in plaats van naar de afzonderlijke verbanden). D
EVALUATIE
/ REFLECTIE
Recent deed zich in de projectvereniging een personeelswissel voor, waardoor de projectvereniging wat naar adem zoekt. Uit de recentste contacten leiden we af dat nu vooral en alleen op spoor 1 wordt gewerkt, in de richting van een fusie van de projectvereniging met twee kleine intergemeentelijke verbanden. Maar ook voor dat dossier is de voortgang op dit moment nog relatief beperkt. De discussie op spoor 2 lijkt, ondanks de geformuleerde voorstellen inzake een meer federatieve samenwerking, stilgevallen en zeker in dit verkiezingsjaar lijkt het er niet op dat hier nog veel zal
25
worden op ingezet. De animo bij de betrokken gemeenten is alvast niet groot. Het probleem is om na de volgende lokale verkiezingen voldoende politiek enthousiasme en leiderschap te vinden om beide sporen door te zetten. Het politieke leiderschap op dit moment is zwak. Op een meer fundamenteel niveau zijn vragen te stellen over de schaalproblematiek die ten grondslag ligt van de huidige initiatieven. De problematiek van de stadsregio schippert tussen twee alternatieven: ofwel gaan voor de fusie met de vier gemeenten ofwel de huidige samenwerkingsconstructie uitbreiden naar nog twee of drie extra gemeenten om die samenwerking ook doelmatiger te maken en op de juiste schaal te brengen. De huidige discussie situeert zich tussen deze twee schaalproblematieken in. Het debat over de toekomst van de structuur van de Stadsregio Turnhout lijkt onafwendbaar via een keuze in de een of de andere richting. In een nog ruimer verband is de problematiek deel van de samenwerking op ruimere schaal, deze van de Antwerpse Kempen met ook het debat over de verhouding tussen ontwikkelingen in de Noorderkempen en de Zuiderkempen en de positie van IOK als streekontwikkelingsintercommunale. Op dit moment evenwel wordt dit debat niet gevoerd. Dat alles maakt de case van de Stadsregio Turnhout eerder uitzonderlijk in vergelijking met de vier andere regio’s.
26
4) Zuid-West-Vlaanderen
Figuur 11: Zuid-West-Vlaanderen
A
B ESTUURLIJKE HISTORIEK VAN HET GEBIED
De regio Kortrijk heeft een heel lange traditie van intergemeentelijke en regionale samenwerking. De netwerking in de streek was vanaf de jaren 1950-1960 lange tijd geconcentreerd in en rond de Intercommunale Leiedal, die in 1960 startte met één medewerker en ondertussen is gegroeid tot een organisatie met een 100-tal medewerkers. De overlegstructuur in de regio is in de laatste jaren complexer geworden: in de schoot van de Intercommunale Leiedal was het overleg tussen publieke en private partners voor de streekontwikkeling verweven. De regio had zich daar vanuit de eigen dynamiek voor georganiseerd. Het decreet van 2001 haalde de private partners formeel weg uit het bestuur en het decreet inzake de Resoc’s (2004) haalde het feitelijk bestaande en van onderuit gegroeide streekplatform weg uit de werking van de intercommunale en institutionaliseerde dat in een aparte organisatie met een eigen bestaffing. Het Resoc werkt met een strategisch plan en met actieprogramma’s op verschillende domeinen. Ondertussen had het Welzijnsoverleg zich vanuit de gegroeide netwerking rond welzijnsproblematieken geprofileerd als het samenwerkingsverband van OCMW’s en private welzijnsactoren, evenzeer met een eigen bestuur en een eigen bestaffing. De provincie heeft zich vanaf de jaren 1990 via haar gebiedswerking geleidelijk en met vallen en opstaan scherper geprofileerd op enkele domeinen van de regionale ontwikkeling, vooral met betrekking tot omgevingsgerelateerde materies (toerisme, recreatie, landschapsbeheer, milieuzorg, leefbaarheid van kleine kernen…). Tussen deze vier organisaties bestaan veel dwarsverbanden en wordt ook functioneel samengewerkt maar er zijn ook onvermijdelijke terreindiscussies en elke organisatie heeft een eigen agenda en een
27
eigen cultuur van werking. Naast deze vier streekorganisaties zijn er in de laatste vijftien jaren ook nog heel wat specifieke structuren gegroeid met een gespecialiseerde werking. Gemeentebesturen en/of OCMW’s zijn daar op een of andere manier bij betrokken. En tot slot heeft ook de Vlaamse overheid via sectorale regelgeving nog andere overlegvormen in de streek geïnstalleerd en/of daarvan de vorm opgelegd: dat geldt voor welzijnssectoren, voor sociale economie, voor gezondheidszorg,…
B
AANLEIDING PROJECT , AARD VAN HET PROCES
Het project in Zuid-West-Vlaanderen startte met een intensief denkproces met een externe begeleider dat in de loop van 2010 werd ontwikkeld en dat uitmondde in voorstellen en in een colloquium op 6 december 2010 in Kortrijk. Het initiatief kwam vanuit de raad van bestuur van de Intercommunale Leiedal en paste in een bezinning en in een strategische oefening over de toekomst van de intercommunale (die 50 jaar actief is) en de bredere streekwerking. Een van de aanleidingen was het aanvoelen bij gemeentebestuurders dat ze overvraagd zijn door de veelheid van samenwerkingsverbanden in de regio. De stuurgroep zette vervolgens het traject in 2011 verder (onder het voorzitterschap van twee ex-mandatarissen) en ontwikkelde werkgroepen op de verschillende sporen van het project. De strategie die voor de regio wordt voorgesteld is breder dan een bestuurlijke strategie: het legt sterk de nadruk op de creatie van vrijplaatsen in de regio waar mensen kansen krijgen tot het nemen van initiatief; op vitale coalities in de vorm van samenwerking tussen overheid en het brede maatschappelijke middenveld. Het voorstel voor het ontwikkelen van een ‘Staten – Regionaal’ als een vrijplaats voor debat hoort daar bij en kan worden gezien als een creatieve, actieve en breed democratische vorm van strategische planning. De structuur van het huidige project zag er in de loop van 2011 als volgt uit: Stuurgroep Werkgroep Concern
Werkgroep Staten-Regionaal
bundeling interlokale initiatieven
Tweejaarlijks evenement: de regio stelt zich voor, en bepaalt prioriteiten
Werkgroep Federatie
Andere ?
Selectie van ruimtelijke dossiers
…
Overleg Proeftuinregio’s : Meetjesland, Mid-West-Vlaanderen, Stadsregio Turnhout, Zuid-West-Vlaanderen en Westhoek + assistentie vanuit Vlaanderen 33
Figuur 12: Structuur project Zuid-West-Vlaanderen
28
C
STAPPEN , STATUS
We belichten de drie lijnen van discussie. 1 CONCERN : BUNDELING SAMENWERKINGSINITIATIEVEN LOKALE BESTUREN De werkgroep concern probeert een organisatiemodel te ontwerpen dat kan leiden tot bundeling van bestaande en van nieuwe vormen van interlokale samenwerking (tussen gemeenten, tussen OCMW’s, tussen gemeenten en OCMW’s). Het organogram hieronder geeft een idee hoe zo’n basisstructuur er zou kunnen uitzien:
Figuur 13: Voorgestelde structuur concern Zuid-West-Vlaanderen
Het uitgangspunt in deze organisatiestructuur is dat de lokale besturen de beslissingsmacht in handen hebben, het gaat immers om taken van vrijwillige interlokale samenwerking. Men wil ook meer medezeggenschap en sturing creëren door schepenen intenser te betrekken in werk- en projectgroepen, en een sterke band met het middenveld behouden bij het uitwerken van de thema’s en projecten. De sturing van het concern zou uitgaan van een conferentie van burgemeesters en/of eventueel door ‘schepenen van streekontwikkeling’ die de integraliteit van het concern kunnen overzien. In een later stadium wil men hieraan een ondersteunend secretariaat koppelen dat de dossiers inhoudelijk voorbereidt met de relevante streekstructuren en de lokale besturen, en die de rapportering en terugkoppeling met de steden en gemeenten onderhoudt. De basisfilosofie van het concern is het vermijden van de verdergaande opsplitsing van interlokale samenwerking in steeds weer en meer nieuwe aparte juridische vormen; het bundelen van de capaciteit door ‘shared services’; en het realiseren van meer dwarsverbindingen en meer integraliteit
29
over de grenzen van de domeinen heen waarop lokale besturen samenwerken. In het overzicht hieronder zien we op welke drie niveaus deze bundeling betrekking heeft: (1) het efficiënt beheer van streekorganisaties; o.a. shared services streekorganisaties (2) het maximaliseren van het gebruik van de bestaande dienstverlening; Openstellen eGov dienstverlening naar alle lokale besturen Projectenbouw & subsidiologie (3) het ontwikkelen van nieuwe gezamenlijke diensten en initiatieven. Regionaal ontwikkelingsbedrijf Handhavingsbeleid Intergemeentelijk comité tot aankoop Naar een regioaanpak van personeelsbeleid?
In de verdere uitwerking van het voorstel zijn deze voorstellen al verder besproken: een aantal zijn er uitgevallen omdat ze nog niet rijp genoeg waren of weerstanden ontmoeten; andere voorstellen zijn er bijgekomen. In een brief aan de gemeentebesturen (eind 2011) wordt gevraagd om principiële goedkeuring om verder te werken aan het concept van het ‘concern’. Volgende taken worden daarbij gesuggereerd: -
E-government dienstverlening: die niet alleen voor gemeentes en Leiedal werkt, maar ook voor OCMW’s, brandweer, politie…
-
Projectenbouw en subsidiologie: we verzamelen de kennis die aanwezig is bij medewerkers van lokale besturen en streekstructuren in een regionaal subsidiekennisnetwerk, en we helpen lokale besturen bij het bouwen van dossiers en projecten
-
Samenaankoop: capaciteit inzetten van streekorganisaties en gemeenten om aankoopprocedures te coördineren en stroomlijnen, met de bedoeling om winst te realiseren door lagere prijzen te bekomen maar ook door betere aankoopprocedures op punt te zetten
-
Werken rond dataverzameling en -analyse: capaciteit vrij maken voor visieontwikkeling op streekniveau, de puzzel van de streek overstijgen, de “knappe koppen samen zetten” (impliceert ook dataverzameling), hoe gaan we bv vanuit lokale besturen en streekorganisaties inzetten op het socio-economisch streekpact van RESOC en hoe gaan we zinvol inzetten op de Eurometropool?
In de lokale ronde werden ook thema’s voorgesteld als het oprichten van een regionaal ontwikkelingsbedrijf, een gezamenlijk handhavingsbeleid voor milieu en ruimtelijke ordening, een intergemeentelijke comité voor aankoop van vastgoed, een regionale aanpak van personeelsbeleid, een centraal inschrijvingsregister voor sociale woningen. Deze voorstellen konden op vandaag niet rekenen op voldoende interesse om ze prioritair op te nemen.
30
Het ontwikkelen van een regionale zorgstrategie werd als relevant beschouwd, en moet zeker ingebouwd worden als inhoudelijk thema voor debat.
2 FEDERATIEVE STRUCTUUR Het voorstel voor het nadenken over een federatieve structuur vindt zijn oorsprong in de vaststelling dat de in deze regio intens uitgebouwde vrijwillige samenwerking tussen gemeenten ook limieten heeft voor de gezamenlijke aanpak vanuit het regionale niveau van dossiers met een regionaal belang. Een symbolisch dossier was de poging om een sturende regionale visie inzake windmolens uit te werken. Na veel overleg en de opmaak van een regionaal plan, bleken afzonderlijke gemeenten eigen initiatieven te ontwikkelen waardoor er geen gemeenschappelijkheid was ten opzichte van de planning op provinciaal en Vlaams niveau. Dat toonde de grenzen van de vrijwillige samenwerking en van samenwerking die alleen op gemeenten is gebaseerd. De werkgroep wijst er op dat federatieve samenwerking niet nieuw is: men verwijst naar de samenwerking in de Politiezone en in de opdrachthoudende verenigingen IMOG (voor afval) en Psilon (voor het crematorium). Men zag voor de uitwerking van federatieve samenwerking zowel een lijn van het verder overdragen van delen van de gemeentelijke bevoegdheid als het overnemen van bevoegdheid van de centrale overheid. Daarom stelt de regio aan de Vlaamse overheid voor om mee te stappen in een coöperatieve aanpak waarbij de Vlaamse overheid bevoegdheden en middelen overdraagt aan de regio in ruil voor bepaalde te behalen resultaten en mits de regio vervolgens zelf bereid is om sterker samen te werken en op regionaal niveau tot beslissingen te komen voor een meer efficiënte regionale aanpak, ook als dat keuzes tussen gemeenten implicieert. De werkgroep ontwikkelde voorstellen op de langere termijn en wil op korte termijn pragmatische voorstellen formuleren en ruimte vragen om te experimenteren. Het voorstel houdt onder meer in dat grote projecten van ruimtelijke ordening, mobiliteit, wonen en infrastructuur op een regionale schaal moeten worden aangepakt: de beslissingsbevoegdheid moet op dat niveau liggen. Die samenwerkingsvorm steunt op gemeenten die voor specifieke projecten bevoegdheden overdragen en vervolgens in die samenwerkingsvorm, eventueel met speciale meerderheden, kunnen beslissen waarna de projecten kunnen worden uitgevoerd. De Vlaamse overheid kan dit stimuleren door taakstellingen op te leggen (realiseer x aantal woningen, realiseer een plan voor windmolens, maak een mobiliteitsplan voor het hele gebied, realiseer zoveel hectaren groene assen…). Door hieraan mee te werken kan de Vlaamse overheid haar eigen beleid realiseren; door bevoegdheden en middelen over te dragen en door financiële stimulansen aan de samenwerking te geven. De verwachting is dat de regio op die manier sneller kan beslissen over belangrijke dossiers en dat projecten krachtiger kunnen worden uitgevoerd. Grote projecten zouden leiden tot meer geïntegreerd werken, maar ook tot meer democratisch werken: men wil de lobbying in Brussel vervangen door meer verantwoordelijkheid van en in de regio. De regio leert vanuit een regionaal belang te denken in een juistere balans met lokale belangen. Verder verwacht men dat ze in de
31
uitvoering de middelen van de diverse overheden kunnen bundelen (gemeenten, provincie, Vlaamse overheid). Nog meer verwacht men dat de doelstellingen van de Vlaamse overheid daardoor mee worden gerealiseerd in een juiste balans met lokale dynamiek en subsidiariteit. Uiteindelijk verwacht men meer rendement voor de energie en tijd van veel mensen die nu gaat naar overleg en studies over regionale materies. De werkgroep onderscheidde verschillende beleidsfacetten rond een bepaalde problematiek (taakstelling, visievorming, planningsbevoegdheid, vergunningenbeleid, uitvoeringsbevoegdheid, toezicht en controle, exploitatie, organisatie en structuur, financieel) en ontwikkelde voorstellen voor wie wat zou kunnen doen (Vlaanderen, de federatie, de gemeenten,…) In de aanvankelijke voorstellen werden volgende mogelijke thema’s op die manier uitgewerkt: •
Ontsluiting zwaar vervoer – mobiliteitsconvenant met de regio, wijziging van het mobiliteitsdecreet
•
Regionale bedrijventerreinen (één bevoegdheidsniveau binnen Vlaamse taakstelling)
•
Hoogwaardig openbaar vervoer
•
Bovenlokale fietsverbindingen
•
Zwembaden (sommige gemeenten zwembad, andere niet; kennen een regionaal gebruik; zwembaden – Deerlijk, Zwevegem) hebben nood aan renovatie; pistes mbt Olympisch zwembad leven)
In de meest recente ontwikkeling zijn de ambities wat teruggeschroefd en beperkt de werkgroep zich verder tot meer overleg met politici en ambtenaren over twee thema’s: de thematiek van het zwaar vrachtvervoer en de problematiek van de bedrijveninfrastructuur. Bij dat laatste is onder andere de vraag aan de orde naar de financiering en de herverdeling van de inkomsten uit bedrijvenzones. De gemeenten verwerven inkomsten uit bedrijvenzones maar die inkomsten blijven bij de gemeenten waar de terreinen liggen. De vraag is of andere systemen van regionale verdeling en herverdeling mogelijk zijn, zodat niet elke gemeente naar eigen bedrijveninfrastructuur blijft streven en inkomsten uit infrastructuur alle gemeenten ten goede kunnen komen. In de recente brief aan de gemeentebesturen wordt gevraagd om beide thema’s (zwaar vrachtvervoer en bedrijveninfrastructuur) verder te verkennen. De bedoeling is dat in de nieuwe beleidsperiode (vanaf 2013) door de politieke organen wordt beslist of de federatieve samenwerking voor deze thema’s een goede piste is. Ondertussen onderzoekt men welke structuur de meest geschikte kan zijn.
32
3 STATEN-REGIONAAL Het project van de ‘Staten-Regionaal’ wordt gezien als een mobiliserend en enthousiasmerend proces dat ruimte biedt aan initiatieven om zich te tonen; ruimte maakt voor open en kritisch debat over de regio; werkt aan een draagvlak voor een strategie in de vorm van een “streekdebat met velen” dat leidt tot scherpe(re) prioriteiten voor de regio. Het zou een evenement zijn van en voor de regio, dat enkele dagen duurt en twee-, driejaarlijks plaatsvindt, bestaande uit verschillende debatten, workshops en vele andere activiteiten, waar zowel de bestuurders, het middenveld, maar ook het brede publiek aan deelnemen. De werkgroep werkt daarrond verder en mogelijk komt er een eerste initiatief in het voorjaar van 2013. D
EVALUATIE
/ REFLECTIE
Het denkproces van 2010 en de doorwerking ervan in 2011 heeft effecten die niet alleen te herleiden zijn tot de organisatorische voorstellen. In de loop van 2010 werd een visitatie georganiseerd van Intercommunale Leiedal, het Welzijnsconsortium, het RESOC en de provinciale gebiedswerking. Dat werkt door in de onderlinge verhoudingen en leidt tot afspraken en samenwerking. De problematiek van de samenwerking tussen de streekorganisaties is dus wel explicieter op de agenda gekomen. Hetzelfde geldt voor de samenwerking tussen de OCMW’s. Op dit moment is het ‘concern’ het meest concrete voorstel maar ook dat is dan nog vrij algemeen uitgewerkt. Het is onduidelijk welke bestaande vormen van intergemeentelijke samenwerking in het concern zouden worden geïntegreerd en welke eventueel niet; wat integratie dan juist betekent; welke nieuwe vormen van samenwerking eventueel zouden worden ontwikkeld; hoe de OCMW’s zich met hun eigen vormen van samenwerking (die ze ondertussen ook op eigen kracht proberen te versterken) tot de integratie in het concern verhouden; hoe de gezagsverhoudingen inzake aansturing en operationele autonomie worden uitgetekend. De goedkeuring die aan de gemeentebesturen wordt gevraagd is dus effectief op het niveau van de principes. Met het oog op de nieuwe gemeentebesturen zou 2012 gebruikt worden voor deze operationele uitwerking om dan met een eerste fase te kunnen starten bij het begin van de nieuwe legislatuur. De voorstellen voor federatieve samenwerking bevinden zich nog op een algemener niveau: dat van de verkenning en voorstudie. Het idee blijft wel leven maar het is ook duidelijk dat de gemeentebesturen reserves hebben. Het voorstel voor de Staten-Regionaal is het minst afhankelijk van de goedkeuring van de lokale besturen. Ook dat voorstel moet met het oog op een eventuele eerste organisatie nog verder worden uitgewerkt. De trekkers van het project zijn nu medewerkers van de Intercommunale Leiedal. De Intercommunale stak en steekt veel energie in dit project. De Intercommunale is zelf ook betrokken partij en vormt hoe dan ook de kern van het hervormingsvoorstel in de richting van het ‘concern’. De burgemeesters, verenigd in de conferentie van de burgemeesters, zijn het meest betrokken bij deze discussie, samen met de raad van bestuur van Leiedal, die breder is samengesteld dan alleen
33
burgemeesters. De verhouding tot de colleges en de gemeenteraden is delicaat vanuit het oogpunt van draagvlak en zeker met het oog op de eventuele veranderende meerderheden na het verkiezingsjaar.
34
5) Westhoek
Figuur 14: Westhoek
A
B ESTUURLIJKE HISTORIEK VAN HET GEBIED
In de regio Westhoek bestaat het Westhoekoverleg (overleg tussen de burgemeesters) al sedert het begin van de jaren 1990. Ondertussen heeft de gebiedswerking van de provincie West-Vlaanderen zich er sedert 1995 zeer sterk uitgebouwd. De Westhoek is zonder twijfel van de in dit rapport beschreven regio’s de regio met de sterkste provinciale aanwezigheid, met heel wat veldwerkers in de regio. De samenwerking in en voor de streek heeft een lange traditie en is in de afgelopen jaren de aanleiding geweest tot oefeningen om onderling af te stemmen. Verschillende streekactoren/actoren actief in de streek (verschillende overheden en het middenveld) hebben hun onderlinge strategieën afgestemd om zo gezamenlijk de streekwerking in de Westhoek vorm te geven. Het zogenaamde streeknetwerk van de Westhoek bestaat uit drie categorieën van partners (Kompasnota, 2010:6). De centrale actoren zijn de besturen, de 18 Westhoekgemeenten en de Provincie West-Vlaanderen. Een tweede categorie zijn de uitvoerende partners, het Westhoekoverleg en de West-Vlaamse Intercommunale. Sinds 2005 groeide ook een interlokale vereniging Westhoekpersoneel (WHP) die aan deze categorie kan worden toegevoegd. Een derde categorie zijn de streekpartners: -
het regionaal economisch en sociaal overlegcomité (RESOC) van de Westhoek de Sociaal Economische Raad van de Regio (SERR) Oostende-Westhoek Westtoer de twee regionale welzijnsraden van Veurne/Diksmuide en Ieper Samenlevingsopbouw West-Vlaanderen de twee regionale landschappen West-Vlaamse Heuvels en IJzer & Polder
35
-
de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden rond cultuur: 5art, CO7 en IJzer en Bloote. de intergemeentelijke huisvestingsdiensten Woonwinkel West, Poperinge-VleterenHeuvelland en Mesen- Wervik-Menen
De strategie om de werking van deze actoren in het kader van de streekontwikkeling af te stemmen, kreeg sinds 2004 vorm via de zogenaamde Kompasnota. Dat is een intern werkdocument dat de belangrijkste oriëntaties geeft voor de uitgangspunten en operaties van de streekwerking en die regelmatig wordt geactualiseerd. De samenwerking in het Streekhuis van verschillende organisaties en overheden wordt opgebouwd rond een aantal beleidsdomeinen en houdt ook rekening met verschillende specifieke doelgroepen (Kompasnota, 2010). Het is hierbij steeds van belang dat er geïntegreerd gewerkt wordt op het niveau van de streek of een deel ervan. De Kompasnota 2005 was een eerste aanzet tot het uitschrijven van de interne verhoudingen en verantwoordelijkheden die de voorafgaande tien jaar in de Westhoek op vlak van de streekwerking spontaan gegroeid waren. In dit proces waren o.m. de schepencolleges, provincie, partners, enz. betrokken. Daarbij kwamen volgende aandachtspunten in beeld (Kompasnota, 2010:2): -
het streekhuis als kenniscentrum is een belangrijke meerwaarde; het concept streekwerking moest duidelijker en de werking moet beter gecommuniceerd worden; duurzame ontwikkeling als een proces en als een leidend principe; een duidelijke aansturing van de streekwerking met duidelijk omschreven ambities en taken en nood aan voortdurend debat omtrent visie en toekomst; structurering omtrent betrokkenheid en communicatie bij streekpartners; vaststelling van een toenemende differentiatie in de Westhoek; veelheid aan overlegstructuren; vraag naar een sterkere betrokkenheid van het Vlaams Gewest; vraag naar verdere onderbouwing van een aantal beleidsdomeinen: economie/tewerkstelling, wonen, mobiliteit en water; vragen naar begeleiding en ondersteuning van de kleinstedelijke gebieden.
Hieruit blijkt dat een aantal vraagstukken die in het kader van de interne staatshervorming opgelijst werden, reeds in 2005 geïnventariseerd werden in de Westhoek. In de Westhoek is er tot nu toe steeds expliciet voor gekozen om beter samen te werken tussen streekorganisaties en samenwerkingsverbanden. Onder de vlag van de streekwerking als netwerkorganisatie hanteert de Westhoek volgende principes (Kompasnota, 2010:5): 1. De partners van de streekwerking zijn onafhankelijk. 2. De partners brengen competenties en specialismen in in de streekwerking, in die mate dat ze complementair zijn aan elkaar. 3. De partners verbinden zich tot een open informatiedoorstroming.
36
4. De streekwerking biedt een meerwaarde (middelen, expertise…) aan de Westhoek, die niet haalbaar is zonder de samenwerking van de partners. 5. De partners van de streekwerking werken samen vanuit een gedeelde betrokkenheid op de streek en met respect voor elkaars eigenheid. 6. Het netwerk is duurzaam (dus niet tijdelijk). 7. De actoren in het netwerk zijn onderling afhankelijk t.a.v. de thema’s die in het netwerk worden behandeld. 8. Er zijn gezamenlijke activiteiten. De samenstelling van het streeknetwerk, als feitelijke en niet geformaliseerde structuur, is weergegeven in figuur 8. Dit streeknetwerk tracht de 18 Westhoekgemeenten te ondersteunen enerzijds en een aantal bovengemeentelijke thema’s op te nemen anderzijds.
Figuur 15: Streeknetwerk Westhoek (Kompasnota, 2010:7)
B
AANLEIDING OEFENING
Er is in de Westhoek, zoals hierboven beschreven, een duidelijke en belangrijke traditie van samenwerking op streekniveau, die de noodzakelijke context vormt waarin een nieuw proces om een bestuurlijke strategie uit te werken werd opgestart, in de periode 2010-2011. Het huidige initiatief voor de discussie over de regio is ingebed in het informele kader van het Westhoekoverleg, het overleg tussen de burgemeesters en de lokale besturen van de 18 gemeenten van de Westhoek (die met eigen middelen een secretariaat betalen). Het opstarten van de oefening steunt op een dubbel gevoel. Enerzijds leeft de wens bij een aantal actoren om nieuw leven te blazen
37
in de regionale samenwerking, waarin de regio in het verleden voorloper was. Anderzijds is er de wens bij een aantal actoren om de eigen positie in de streek en in Vlaanderen beter in beeld te brengen en op zoek te gaan naar verbetering van die positie. Daarbij gaat het zowel om het beklemtonen naar de buitenwereld van sterktes en zwaktes, als het intern zoeken naar manieren om bestuurskracht te versterken.
C
AARD VAN HET PROCES , STAPPEN
Het proces dat startte vanuit het idee om op relatief korte termijn een zogenaamde bestuurlijke strategie uit te tekenen, is gradueel verruimd en gekoppeld aan een aantal andere ontwikkelingen, zoals de regioscreening en de vorming van mogelijke proeftuinen in het kader van de interne staatshervorming. De bedoeling was om op het einde van 2011 een aantal bouwstenen voor een bestuurlijke strategie te formuleren die rekening houden met deze ontwikkelingen en die in een langerlopend traject ook verder uitgewerkt kunnen worden in de komende jaren. Het proces bevat twee luiken: 1. Luik 1: Sociaal geografische analyse (afgerond voorjaar 2011) 2. Luik 2: Traject bestuurlijke strategie (af te ronden eind 2011) a. Bestuurskrachtschets (afgerond november 2011) b. Netwerkmapping (in afronding) c. Strategieverkenning (door debatten, interviews, … in afronding eind 2011). De socio-geografische analyse (Loopmans, 2011) in luik 1 leidde tot een aantal elementen van een actieplan dat voortbouwde op de verschillende kenmerken van de Westhoek, zoals dat gevisualiseerd wordt in figuur 9:
Figuur 16: Strategische visie op de Westhoek - een huis met veel kamers
38
Dat leidde tot vijf strategische vragen die de streek over zichzelf kon stellen: 1. Moeten we investeren in elke kamer? 2. Wat willen we bereiken met de binnentuin: wonen, wandelen en/of werken? 3. Willen we naar een netwerk van complementaire steden of wordt Ieper uitgespeeld als springplank naar de regio? 4. Streven naar betere verbindingen, binnen en buiten de regio. 5. Uitdagingen samen aangaan of eerder onderlinge concurrentie? Het bestuurlijke debat in luik 2 is nadien gestart en daarin tekenen zich voorlopig enkele lijnen af: 1. De regio wil werk maken van meer schaalvoordelen op het vlak van de organisatie van de welzijnssector. Op dat vlak moeten actoren in de regio nog verduidelijken waarover ze het precies willen hebben. 2. De regio wil experimenteren met verdergaande vormen van intergemeentelijke samenwerking op het vlak van beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering, in de vorm van een streekontwikkelingsintercommunale en wil meer inzetten op ‘shared services’…. Er wordt ondertussen volop gewerkt aan de ontwikkeling van een intergemeentelijke jeugddienst. 3. Het versterken van de samenwerking tussen gemeenten en OCMW’s en OCMW’s onderling. Dit is één van de twee mogelijke proeftuinen waar wordt aan gedacht in het kader van de interne staatshervorming. 4. Het versterken van regionale samenwerking door de transparantie van de besluitvorming te verhogen; door meer verdelingsvraagstukken aan te pakken op het niveau van de regio, eventueel in een vorm van federatieve samenwerking, op maat van de Westhoek
D
STATUS
Het proces gaat verder via een aantal acties. Ten eerste voert de procesbegeleider een aantal formele en informele gesprekken met ambtenaren, experts en beleidsmakers in het gebied. In die gesprekken worden hun inschattingen en ideeën omtrent de samenwerking in de regio tot dusver bevraagd, alsook hun inschattingen over mogelijkheden in de Westhoek op het vlak van vorm, schaal, thema’s en sectoren. Tegelijk komen er ook inschattingen van de wenselijkheid en haalbaarheid van eventuele bestuurlijke strategieën aan bod. Ten tweede wordt een bestuurskrachtmeting uitgevoerd. Deze bouwt voort op de bestuurskrachtmeting zoals die in het kader van het bestuurskrachtonderzoek van de VLM werd opgezet in 14 pilootgemeenten (waaronder 4 Westhoekgemeenten, nl. Alveringem, Heuvelland, Langemark-Poelkappelle en Diksmuide). Op die manier wordt de ‘staat van de Westhoek’ op het vlak van bestuurskracht meer beargumenteerd met zowel cijfers als inschattingen over problemen en
39
kansen. Hieruit komen alvast een aantal punten voor toekomstige samenwerking en capaciteitsverhoging naar voren. Ten derde werd een geplande netwerkmapping gekoppeld aan de algemene inventarisatie van de Vlaamse overheid in het kader van de regioscreening. Daarbij werd als primeur het accessbestand van de Vlaamse overheid gebruikt en gebeurde een ‘medium’ mapping, dwz de intergemeentelijke samenwerkingsvormen, de interbestuurlijke samenwerkingsvormen en de publiek – private samenwerkingsvormen. Er zitten enkele ‘large’ structuren in, maar dat is beperkt gehouden. Het accessbestand werd overgemaakt aan de gouverneur die het per gemeente laat controleren. De procesbegeleiders in de Westhoek zullen dit bestand verwerken op een gelijkaardige manier als dat is gebeurd voor Zuid-West-Vlaanderen en Mid-West-Vlaanderen. Voorlopige analyses van het materiaal wijzen al op een aantal gelijkaardige fenomenen als in andere regio’s (zoals stijging van samenwerkingsverbanden in de afgelopen jaren en gevarieerde schalen voor samenwerking). Dat is de stand op het einde van 2011. Daarnaast volgt de Westhoek het traject van de proeftuinen, met daarin een focus op interbestuurlijke samenwerking. Dit proces werd begeleid door een stuurgroep waarin Westhoekoverleg, RESOC en de provinciale gebiedswerking vertegenwoordigd zijn en is in november 2011 hervormd tot een zogenaamde trajectgroep met het oog op het verder opvolgen en uitwerken van de bestuurlijke strategie en andere ontwikkelingen (zoals de interne staatshervorming). De trajectgroep omvat politici en ambtenaren van gemeenten en provincie, evenals vertegenwoordigers van VOKA, wvi, het Westhoekoverleg en RESOC.
E
EVALUATIE
/ REFLECTIE
In het reflecteren over de Westhoek is het belangrijk om de lange samenwerkingsgeschiedenis mee te nemen. Zo bestaat er bv. al een interlokale vereniging Westhoekpersoneel sinds 2005 waarvan alle Westhoekgemeenten (samen met de wvi en de provincie West-Vlaanderen) lid zijn. Dit is op het vlak van doelstellingen vergelijkbaar met de interlokale vereniging die in de regio Midden – West – Vlaanderen wordt opgericht. De streek heeft een traditie van debat omtrent de samenwerking in het gebied, die vertaald werd in zogenaamde Kompasnota’s (2005 & 2010) waarbij afspraken over samenwerking in het gebied gemaakt werden. Dat debat is steeds gericht geweest op verbeteren van de samenwerking tussen actoren en niet op het oprichten van nieuwe structuren noch op het samengaan van bestaande structuren. Dat is qua filosofie vergelijkbaar met de discussies die in een eerste fase ook in het Meetjesland zijn gevoerd en met de visitatie die in Zuid – West – Vlaanderen tussen vier streekorganisaties is georganiseerd. Het meest recente proces met betrekking tot een bestuurlijke strategie is een mix van wetenschappelijk onderzoek en politiek-ambtelijk debat. Het proces schakelt tussen beide en heeft te maken met een wisselende dynamiek en interesse. De verwachtingen in de regio zijn immers gevarieerd en de animo om bestuurlijk te vernieuwen in de regio is zeker niet altijd even groot. Het politieke niveau heeft wellicht ook de volgende lokale verkiezingen in het achterhoofd, terwijl
40
sommige gemeenten vooral met hun dagelijkse uitdagingen in de weer zijn en slechts beperkte tijd in het proces kunnen of willen investeren. De interactie met het ruimere middenveld is in het proces tot dusver beperkt gebleven, al lijken sommige organisaties zoals VOKA dit proces aan te grijpen om zelf ook bestuurlijk debat in de regio te stimuleren via debatavonden. Tot dusver lijkt het echter nog geen breed gedragen proces. Daarvoor is het wellicht nog te vroeg en zullen de volgende maanden belangrijk zijn met als input onder meer de bestuurskrachtmeting en de netwerkmapping als onderdeel van de regioscreening. Voor de regionale discussie ontbreekt op dit moment het politieke leiderschap dat vroeger ook en bij momenten vooral vanuit de provincie werd aangestuurd (in hoofde van toenmalig gedeputeerde Jan Durnez). Het ambtelijke leiderschap is evenmin sterk ontwikkeld op dit moment. Daarbij speelt zeker ook de schaal van de gemeenten een rol: er zijn in dit gebied nog veel kleine gemeenten die weinig capaciteit hebben om mee te praten over het regionale niveau. De schaal van de Westhoek is altijd al ambigu geweest, met name de relatie tussen het noorden van de Westhoek (inclusief de kustgemeenten) en het zuiden (de streek rond Ieper). Voor ontwikkelingsprogramma’s en Europese steun is de eenheid mee gebaseerd op externe stimulansen. Dat valt wat weg; het leiderschap is relatief zwak en de discussie over de relevantie van de Westhoek als schaal voor gemeenschappelijke actie duikt weer op. Het vanzelfsprekende van de schaal zoals dat schijnbaar gedurende een zekere tijd aanwezig was, is nu minder prominent.
41
Deel II
Vergelijkende analyse van de vijf regio’s
1)
VERSCHILLEN IN CONTEXTEN EN OMGEVINGSFACTOREN ...................................................................... 43
2)
REIKWIJDTE EN CONCRETE AMBITIES..................................................................................................... 44
3)
HET BEGRIP REGIO ................................................................................................................................. 44
4)
VERGELIJKING VAN DE VERANDERINGSPROCESSEN ............................................................................... 46
5)
INTERLOKALE SAMENWERKING ............................................................................................................. 47
6)
INTERBESTUURLIJKE SAMENWERKING................................................................................................... 49
7)
FEDERATIEVE VORMEN VAN SAMENWERKING ...................................................................................... 51
42
In dit deel vergelijken we de vijf regio’s onderling op zeven aspecten.
1) Verschillen in contexten en omgevingsfactoren De vijf proeftuinregio’s verschillen onderling omwille van een andere context en verschillende omgevingsfactoren. Dat bepaalt de focus en de aard van de veranderingsprocessen. Het Meetjeslandse initiatief getrokken door het Streekplatform+ is het enige van de proeftuinen dat zo dominant gaat over de regionale samenwerking (die focus beheerst het proces) en dat tijdens het proces de intergemeentelijke samenwerking weliswaar meeneemt maar toch maar op het tweede niveau. In de vier andere proeftuinen domineert meer en eerst de intergemeentelijke samenwerking. In de Westhoek komen beide aspecten relatief tegelijkertijd aan bod: er wordt zowel over interlokale samenwerking als over de regionale samenwerking gepraat. Alleen in het Meetjesland wordt het proces getrokken door een regionale organisatie, in alle andere is het proces ingebed in een bestaande vorm van lichte of zware intergemeentelijke samenwerking. De initiatiefnemer bepaalt de focus van het debat. In het Meetjesland is er geen sterk en multifunctioneel intergemeentelijk samenwerkingsverband volgens het decreet van 2001. Er zijn wel monofunctionele vormen van samenwerking, soms met private partners. Er is een streekintercommunale (VENECO) actief maar die is op een veel ruimere schaal samengesteld, heeft een beperkt en op infrastructuur gericht profiel en is veel minder actief inzake het stimuleren van intergemeentelijke samenwerking dan Intercommunale Leiedal in het Kortrijkse. In Zuid-West-Vlaanderen is de intergemeentelijke en regionale samenwerking bijzonder sterk uitgebouwd en ook veel meer in elkaar verweven dan elders. De hervorming raakt hier meer al bestaande vormen van intergemeentelijke samenwerking dan in andere regio’s. De hervorming raakt een sterke en sterk uitgebouwde intercommunale voor streekontwikkeling; een RESOC dat naar Vlaamse normen goed werkt; een veel sterker dan elders uitgebouwd Welzijnsconsortium; een relatief sterk uitgebouwde provinciale gebiedswerking. Het veranderingsproces gaat in deze regio dus over een zwaarder opgetuigd organisatiecomplex dan in andere regio’s, met tal van georganiseerde belangen, gevestigde structuren en culturen, afzonderlijke raden van bestuur en vormen van onderlinge verstrengeling. In de Westhoek en in Midden-West-Vlaanderen gaat het debat ook over de vraag naar de intensivering van de intergemeentelijke samenwerking waarvoor een beter geschikte vorm wordt gezocht en in de Westhoek ook over de mate waarin binnen de regio verder gedifferentieerd kan en moet worden op het vlak van samenwerking. In Midden-West-Vlaanderen gaat het om een eerste stap naar een formalisering via een lichte vorm van samenwerking die in de Westhoek al bestaat en werkt. In beide regio’s raakt het proces de discussie over de bestaande intercommunale voor streekontwikkeling wvi die op een veel ruimere schaal is georganiseerd. Vanuit beide regio’s is het proces over hervorming van wvi op de agenda gezet en aangestuurd.
43
In de Stadsregio Turnhout is er een lichte juridische vorm en de centrale vraag is in welke mate, binnen welke evenwichten en op welke manier de Stadsregio zwaarder regionaal kan en mag aansturen en hoe de samenwerking tussen de vier gemeenten kan worden versterkt.
2) Reikwijdte en concrete ambities Het Meetjesland staat wat de operationaliteit van het lopende proces betreft op dit moment (eind december 2011) duidelijk het verst. Het voorstel van hervorming is vanuit een veranderingsperspectief het meest ingrijpend en vergt in vergelijking met de andere regio’s de sterkste verandering ten opzichte van de huidige situatie. De regio zit in de fase van intensieve onderhandeling over modaliteiten en organisatievormen. Midden-West-Vlaanderen zet stappen op weg naar een grotere formalisering van de intergemeentelijke samenwerking maar wel in een lichte juridische vorm. Het voorstel zit ook in de fase van de discussie over modaliteiten en organisatievormen. Het voorstel reikt evenwel naar veranderingsambities ten opzichte van de huidige situatie veel minder ver dan in het Meetjesland: het gaat om een lichte vorm van samenwerking die eerder als een consolidatie kan worden gezien van een bestaande informele vorm van samenwerking die een start moet zijn voor toekomstige bundeling van vormen van samenwerking. Dat bestaat al in de Westhoek en in Zuid – West – Vlaanderen staat de intergemeentelijke samenwerking binnen de Intercommunale uiteraard al veel verder. In Zuid-West-Vlaanderen zit het proces in de fase van een ronde van principiële goedkeuring van de gemeentebesturen voor een volgende fase. Het voorstel voor een concern is daarin het meest gevorderd en het meest uitgewerkt, maar het bevindt zich nog op het niveau van kaders en principes en is nog niet echt operationeel. Ten opzichte van de huidige situatie is de bundeling van bestaande vormen van samenwerking zeker behoorlijk ingrijpend. In de Stadsregio Turnhout is het proces nu toegespitst op de bundeling met twee min of meer qua schaal vergelijkbare en qua werking bescheiden intergemeentelijke samenwerkingsvormen (‘Land van Turnhout’ en ‘Erfgoedcel’). Eenvoudig is dat zeker ook al niet, maar naar veranderingsambitie is dat relatief beperkt. De Westhoek heeft, zoals gezegd, al een langere traditie van debat in de streek over samenwerking. Het nieuwe of vernieuwde proces naar een bestuurlijke strategie is daarentegen nog relatief recent en nog lopende. De sociaal-geografische studie levert interessant materiaal op, maar bevat weinig bestuurlijke implicaties. De debatten over de bestuurskrachtschets en netwerkmapping moeten nog gevoerd worden. Wat de intergemeentelijke samenwerking betreft, volgt men weliswaar de discussie over de hervorming van wvi maar die is vooral vanuit Midden-West-Vlaanderen aangekaart. Hoe en in hoeverre de bestuurlijke strategie het proces van regio-ontwikkeling precies zal voeden, is nog een open vraag.
44
3) Het begrip regio In de vijf regio’s wordt het begrip regio op een uiteenlopende manier gehanteerd en in de discussies loopt het gebruik van het begrip regio uiteen. Het Meetjesland hanteert het meest vaste en het meest afgebakende beeld van de regio. Het gaat om de 13 Meetjeslandse gemeenten en om het werkgebied van de 14 streekorganisaties. Dit is van meet af aan de focus geweest: ook in het Meetjesland zijn er andere organisaties met een ander werkgebied actief, onder andere Veneco. De nadruk valt heel sterk op de organisatorische hervorming op deze vaste schaal. Binnen deze schaal wordt wel gedacht over flexibele vormen van samenwerking tussen enkele gemeenten van het Meetjesland maar dat is op dit moment niet uitgewerkt. Het ‘Meetjesland’ als schaal, naam en merk domineert het denken. Het begrip regio in de Stadsregio Turnhout gaat (slechts) over vier gemeenten. De parallel met de schaal van de afbakening van het stedelijk gebied (opnieuw die vier) is tekenend. Het regiobegrip is in die zin vast en afgesloten. De verhouding met andere omliggende gemeenten; met de vele en ruimere samenwerkingsvormen (Brandweerzone, Politiezone, RESOC, IOK, Strategisch Plan Kempen…); de problematiek van de verhouding tussen Noorderkempen en Zuiderkempen: die niveaus van regio – invulling worden niet actief opgepakt of gehanteerd. De focus ligt helemaal op de stadsregio in een beperkte betekenis. In Midden- en Zuid-West-Vlaanderen wordt de intergemeentelijke samenwerking flexibel bekeken: samenwerking moet op kleine en grote schalen kunnen, ook met gemeenten buiten de ‘eigen’ regio. Er wordt wel een sokkel gezocht of gemaakt voor voldoende samenwerking en ‘shared services’ om de differentiatie vervolgens mogelijk te maken (een concern, een schelp). Voor de regionale aspecten staat de regio wel vrij centraal, al wordt op projectniveau gesproken over andere schalen, functioneel afgebakend naargelang de aard van de projecten. Op dit moment domineert het beeld van de regio Roeselare – Tielt en zijn er voldoende gemeenschappelijke belangen om op die schaal verder te werken. In de Westhoek hebben de socio-geografische studie en de netwerkmapping de bestaande differentiatie in en van ‘de’ Westhoek bevestigd, al zijn er ook een aantal samenwerkingsverbanden die de schaal van de hele Westhoek omvatten. Het lijkt erop dat de wervende kracht van ‘de Westhoek’ als referentieschaal afzwakt, in de zin dat ook samenwerking en strategieën waarin slechts bepaalde Westhoekgemeenten betrokken zijn, opgang maken. De Westhoek wordt tegelijk wel als een soort begrenzing van het proces gezien: het gaat vooral over samenwerkingen en strategieën binnen of op maat van de hele Westhoek, en niet of veel minder over Westhoekoverschrijdende schalen.
45
4) Vergelijking van de veranderingsprocessen Initiatiefnemer In vier regio’s is een bestaand intergemeentelijk verband de initiatiefnemer. Alleen in het Meetjesland is dat niet zo. Trekkers en middelen In vier regio’s is bij aanvang van het proces externe steun ingehuurd. In de Stadsregio Turnhout loopt die steun nog door; in de Westhoek zit de begeleiding op het einde van 2011 in een afrondingsfase; in Midden-West-Vlaanderen is er ondersteuning door de wvi en nog een beperkte advisering van externen; in het Kortrijkse draagt Intercommunale Leiedal nu het proces; in het Meetjesland trok en trekt het Streekplatform+ het proces met een occasionele externe betrokkenheid. Stuur- en begeleidingsgroepen In elk project is er een stuurgroep, ontwikkelingsgroep, trajectgroep. In het Meetjesland komt de ontwikkelingsgroep uit gemeentebesturen en private organisaties; in Midden-West-Vlaanderen bestaat de groep overwegend uit gemeentebestuurders en OCMW-afgevaardigden; in Zuid-WestVlaanderen is de stuurgroep samengesteld op basis van persoonlijk engagement maar toch ook wel met zorg voor de nodige evenwichten. In de Stadsregio Turnhout valt dit samen met het bestuur van de stadsregio (gemeentebestuurders en OCMW - bestuurders). In de Westhoek wordt het traject gevolgd door een groep met gemeentelijke en provinciale politici en ambtenaren, alsook het RESOC, VOKA, wvi en het Westhoekoverleg. Op verschillende manieren is het middenveld of zijn delen van het middenveld betrokken. Leiderschap Het leiderschap van de veranderingsprocessen lijkt in elke regio eerder te liggen bij professionelen dan bij politici. Over het algemeen is het politieke leiderschap zwak. Het is op dit moment het sterkst in Midden-West-Vlaanderen waar in de stuurgroep het engagement van politici duidelijk aanwezig is, ook in de onderhandelingen rond het project. Draagvlak van de processen In alle proeftuinen domineren de burgemeesters in de communicatie met en over de gemeentebesturen. In de Stadregio Turnhout en het Meetjesland worden de meest intensieve inspanningen geleverd voor terugkoppeling naar de colleges (rondes van overleg met de colleges; bevraging, aparte seminaries in de Stadsregio). In Midden- en Zuid-West-Vlaanderen zijn open colloquia georganiseerd maar blijft de verdere communicatie toch eerder op het niveau van het overleg met de burgemeesters. In het Kortrijkse wordt ook informeel intensief met de burgemeesters gepraat en staat nu een ronde bij de colleges gepland voor principiële goedkeuring van volgende stappen. In Midden-West-Vlaanderen zullen de colleges zich uitspreken over het voorstel voor oprichting van de interlokale vereniging. De gemeenteraden blijven in alle projecten nagenoeg buiten beeld. In de Westhoek is het belangrijkste kanaal dat van het Westhoekoverleg.
46
Interactie met andere actoren is ofwel gericht (bv. via groepsgesprek of interview), ofwel via een publiek moment (zoals een streekdebat). In de processen is het constant zoeken naar de juiste manier van terugkoppeling en de zoektocht hoe mandaten van mensen worden ingevuld.
5) Interlokale samenwerking 5.1
Samenwerking gemeente – OCMW’s en OCMW’s onderling
In het Meetjesland en Stadsregio Turnhout komt de samenwerking gemeente - OCMW nauwelijks, niet of slechts zijdelings aan bod. In de Westhoek komt de samenwerking tussen gemeenten en OCMW’s o.m. in beeld in de bestuurskrachtschets en als mogelijke proeftuin in het kader van de interne staatshervorming. In de regio’s Midden- en Zuid-West-Vlaanderen staat het thema sterker op de agenda en zijn er beperkte onderzoekjes of enquetes afgewerkt of nog bezig. In beide regio’s leiden de projecten er toe dat de samenwerking tussen de OCMW’s wordt versterkt. De discussie activeert het aanvoelen bij de OCMW’s dat ze zich moeten verenigen. In Midden-West-Vlaanderen staat dat nog niet ver maar zijn de OCMW’s wel in gang geschoten; in het Kortrijkse was de samenwerking in de schoot van het Welzijnsconsortium al veel meer uitgebouwd en wordt nu afgetast om een volgende stap te zetten in de richting van meer formalisering van de samenwerking. In deze beide regio’s zijn de plannen voor bundeling van interlokale samenwerking zowel gericht op samenwerking tussen gemeenten, als tussen OCMW’s en tussen gemeenten en OCMW’s. In de discussies over implementatie blijven evenwel vanuit de OCMW’s vragen opduiken over hun plaats in dat concern. De OCMW’s in het Kortrijkse lijken nu geneigd om eerst zelf nog hun eigen samenwerking een aparte vorm te geven (eventueel via Hoofdstuk XII van het OCMW-decreet) om zo sterker te staan in eventuele volgende concernachtige stappen.
5.2
Intergemeentelijke of interlokale samenwerking
Vrijwillige intergemeentelijke of, ruimer nog, interlokale samenwerking, steunt op de vrije keuze van lokale besturen om binnen hun bevoegdheden samen te werken. De wil tot samenwerking hangt van veel externe en interne factoren af. In sommige regio’s is er een sterke traditie tot samenwerking, in andere is die er veel minder. Behoeften en contexten veranderen constant en dus ook de motieven of thema’s voor samenwerking. We stellen vast dat de vorming van politiezones in nogal wat regio’s gezorgd heeft voor intensere contacten tussen de burgemeesters. Hier en daar opent dat een debat over of zorgt het voor een gunstig kader voor meer samenwerking op andere vlakken. Op andere plaatsen, zoals in het Meetjesland met veel kleine politiezones, is dat veel minder het geval. In het Meetjesland wordt de creatie van het streeknetwerk gezien als mogelijke opstap naar een sterkere intergemeentelijke samenwerking. Het zijn evenwel niet de technische behoeften van de
47
gemeenten naar meer samenwerking die de aandrijfkracht van de voorgestelde hervorming zijn. Het kan er finaal wel een onderdeel van zijn. Hoe de intergemeentelijke samenwerking zich dan zal verhouden tot de voorgestelde bestuursstructuur is nog niet helder uitgewerkt. Het accent valt helemaal op de integratie van de regionale organisaties. In Midden- en Zuid-West-Vlaanderen gaat het over de beheersing van de toenemende aparte intergemeentelijke samenwerkingsvormen en de vraag hoe nieuwe behoeften het best organisatorisch worden opgevangen. Hier wordt vooral aan een ‘schelp’, aan een moederstructuur (‘concern’) gedacht met een voldoende gedeelde basis van samenwerking tussen de leden maar ook met ruimte voor flexibele samenwerking op verschillende schalen tussen 2, 3 tot 15, 20 gemeenten waar dat relevant is en in de mate die gemeenten daar zelf voor kiezen. Ook samenwerking over de grenzen van het referentiegebied is mogelijk, onder andere met gemeenten van respectievelijk Zuid of Midden-West-Vlaanderen. Een belangrijk verschil is dat het in de regio Zuid-West-Vlaanderen gaat over heel wat meer bestaande vormen van intergemeentelijke samenwerking. Dat is minder ontwikkeld in Midden-WestVlaanderen. In Midden-West-Vlaanderen wordt de schelp gemaakt om meer te gaan samenwerken. In Zuid-West-Vlaanderen is het concern in eerste instantie al een bundeling van bestaande vormen, op weg naar uitbreiding voor nog nieuwe taken. Het is duidelijk dat dit laatste voor het veranderingsproces lastiger is dan de beslissing om de stap te zetten naar de creatie van een structuur die dient als opstap naar nieuwe vormen. De Stadsregio Turnhout wil ook wel een bundeling en functioneren als referentiegebied maar hier is het probleem dat de meeste samenwerkingsvormen een veel grotere schaal hebben (niet in het minste de IOK als grote dienstverlenende intercommunale). Nu zijn er maar twee en dan nog relatief kleine samenwerkingsvormen direct betrokken in de discussie (en ook bij die twee zijn gemeenten betrokken die geen deel uitmaken van de Stadsregio). In de Westhoek zijn al stappen gezet naar meer interlokale samenwerking. In het huidige proces lijken nu nog geen duidelijke richtingen naar meer of meer clustering van intergemeentelijke of interlokale samenwerking te detecteren. De vragen gaan nog eerder over de redenen waarom meer samenwerking wenselijk of nodig zou zijn en in welke mate dat gedifferentieerd kan of moet gebeuren in de regio. Gemeenten werken beleidsmatig wel samen, maar dan eerder in projecten en samen met andere actoren. In de regio’s die het meest met de intergemeentelijke samenwerking bezig zijn wordt aan de Vlaamse overheid gevraagd om geen afzonderlijke en verplichte vormen volgens het decreet van 2001 via sectorale maatregelen op te leggen maar om de gemeenten, binnen verplichte of facultatieve taakstelling, daarin vrij te laten, dus eventueel ook de keuze te kunnen maken om nieuwe vormen te integreren in bestaande vormen. In de praktijk blijken de besturen van deze verenigingen daar bedenkingen bij te hebben: opgaan in een ‘concern’ wordt ook vereenzelvigd met het verlies van autonomie en de Vlaamse regelgeving waarborgt die autonomie. Schepen zetelen meestal in het bestuur van deze samenwerkingsverbanden. Hun positie op het vlak van aansturing in een concern waarbij vooral de burgemeesters besturen roept bij hen vragen op.
48
Verhouding met de intercommunales voor streekontwikkeling De rol van en de relatie met de intercommunales voor streekontwikkeling is sterk verschillend en maakt deel uit van de verschillende contexten waarin deze vijf initiatieven zich situeren. In West-Vlaanderen (Westhoek en Midwest) ondersteunt wvi op verschillende manieren de regiowerking (door studies te financieren; door personeel ter beschikking te stellen in Midden-WestVlaanderen; door als werkgever van personeel op te treden in de Westhoek; door vormen van intergemeentelijk overleg of samenwerking te organiseren; door regionale comités met mandatarissen samen te brengen). Wvi start op vraag van deze regio’s ook een proces van debat in functie van de reorganisatie van de interlokale samenwerking in de regio’s. In Zuid-West-Vlaanderen heeft Intercommunale Leiedal zelf het initiatief genomen voor het debat en de Intercommunale investeert daarin heel wat menselijk kapitaal. In het Meetjesland is de Intercommunale Veneco helemaal afwezig in de discussie. Tot nu toe, ook al omdat de intergemeentelijke samenwerking nu slechts beperkt aan de orde is, blijft Veneco helemaal buiten beeld. In de Stadsregio Turnhout blijft de Intercommunale IOK evenzeer helemaal buiten beeld. In het ontwikkelen van nieuwe vormen van samenwerking is tot nu toe geen aandacht voor de mogelijke rol van IOK. Het valt te verwachten dat in alle regio’s vroeg of laat debat zal gaan over de toekomst van de intercommunales voor streekontwikkeling. In Westhoek en Mid-West-Vlaanderen wordt dit al het meest zichtbaar met het proces over de positie en toekomstige ontwikkeling van de wvi.
6) Interbestuurlijke samenwerking Het Meetjesland is het enige project dat naar Vlaamse normen relatief radicale voorstellen heeft voor de functionele regionale samenwerkingsvormen die passen in Vlaams sectoraal beleid. Het voorstel is dat de Vlaamse regering, in een proeftuinfase, de regio vrijer laat in de eigen organisatie; dat de Vlaamse overheid de subsidiëring voor deze organisaties zou laten lopen via het enige transferpunt, het nieuw op te richten streeknetwerk. Dat impliceert tijdelijke of definitieve aanpassing van de sectorale regelgeving. De vraag komt van onderuit maar op dit moment is de onderhandeling nog bezig met de lokale actoren van de regionale organisaties: zien zij zo’n hervorming wel zitten en willen zij deze vraag naar de Vlaamse overheid namens de regio mee ondersteunen? Allicht zal dat mee de bereidheid bepalen van de Vlaamse overheid. Voor het Meetjesland hangt veel af van de mogelijkheid om private actoren, die vaak in het bestuur zitten van de regionale organisaties, mee in het bestuur te mogen betrekken van het SNM. Op dit moment zou dat gebeuren via de vorm van een vzw. In de andere regio’s wordt wel aan de Vlaamse overheid gevraagd om de regio vrijer te laten in de keuzes voor de eigen regionale organisatie maar de voorstellen blijven nog vrij algemeen. Soms worden wel enkele organisaties als voorbeelden gebruikt. In de regio Zuid-West-Vlaanderen is dat meer uitgewerkt dan in de andere regio’s maar ook dan is de vraag vanuit de regio nog niet scherp
49
en omschreven. Het is evenmin duidelijk of de betrokken lokale actoren zo’n hervorming wel willen steunen. In Midwest en de Westhoek wordt gewerkt aan een welzijnsstrategie. We mogen verwachten dat daar voorstellen zullen in staan voor grotere autonomie op het vlak van de lokale organisatie maar zo concreet zijn deze voorstellen op dit moment (eind 2011) nog niet. RESOC In geen enkele regio zijn er op dit moment uitspraken over RESOC. Er wordt gewacht op een mogelijk initiatief vanuit de Vlaamse overheid in het kader van de uitwerking van het Witboek Interne Staatshervorming. De verhoudingen met RESOC zijn ook uiteenlopend: in het Meetjesland is die verhouding al geruime tijd gespannen, zijn de onderlinge relaties niet uitgeklaard en bemoeilijkt de problematiek van de uiteenlopende schalen het debat sterk; in de Westhoek, in Midden- en ZuidWest-Vlaanderen werken de RESOC’s actief en werken ze ook actief mee aan de discussies, al is de vraag voortdurend aan de orde wat een en ander aan gevolgen kan meebrengen. In het Turnhoutse komt het Resoc niet ter sprake. Provinciebesturen Er is geen algemene lijn te trekken inzake de positie en de rol van de provinciebesturen. Die is deels afhankelijk van de context en de historiek, deels verbonden met de aard van het debat en deels met de eigen keuzes die provinciebesturen maken. In de Westhoek is het provinciebestuur zeer actief op regionaal niveau via de eigen gebiedsgerichte werking. Deze is van alle regio’s in deze regio veruit het sterkst uitgebouwd. Dat steunt op een intense netwerking van provinciale ambtenaren ter plaatse met ambtenaren en politici uit de gemeentebesturen, met de Vlaamse overheid en met maatschappelijke organisaties. De kleinere gemeenten steunen sterk op deze provinciale inbreng. De verwevenheid van de provinciale mandatarissen in de streek is nu wel wat minder sterk dan vroeger. Het provinciebestuur is in de Westhoek meer dan een partner, het vervult op meerdere domeinen leidende functies. In Midden-West-Vlaanderen is het provinciebestuur via de werking van en in het streekhuis met projecten en programma’s ook vrij sterk in de streek aanwezig. In het debat over de intergemeentelijke samenwerking komt het provinciebestuur niet actief tussen maar volgt men wel de discussies; er is wel een sterke profilering voor de regionale aspecten (regionale welzijnsstrategie, opmaak regionaal memorandum). In Zuid-West-Vlaanderen heeft het provinciebestuur niches ontwikkeld waarrond gebiedsgerichte programma’s worden opgezet. Het provinciebestuur is actief betrokken in het Resoc; bij het Welzijnsconsortium en als aandeelhouder van Intercommunale Leiedal. In het debat over de intergemeentelijke samenwerking is het provinciebestuur maar beperkt betrokken. In de discussie over regionale projecten is dat veel meer het geval (ook via de banden met RESOC en Welzijnsconsortium). In het Meetjesland is het provinciebestuur weliswaar een belangrijke financier van de regionale organisaties maar het bestuur volgt de discussies eerder vanop de zijlijn. Dat lijkt vooral het gevolg
50
van een traditie in de relatie met het Meetjesland en ook wel eigen te zijn aan het Oost-Vlaamse provinciebestuur. Het provinciebestuur ondersteunt maar trekt niet. In de stadsregio Turnhout is het provinciebestuur afwezig in het debat en in de overlegstructuur. De provinciebesturen zijn vanuit hun eigen tradities en omwille van de verschillende contexten in een heel verschillende mate en op verschillende manieren verweven in de debatten en dat bepaalt hun positie en rol.
7) Federatieve vormen van samenwerking In elke regio is wel op een of andere manier enig debat over het zogenaamde ‘federatief samenwerken’: daarmee wordt in essentie bedoeld samenwerking die verder gaat dan de vrijwillige samenwerking en waarbij het bestuur van een samenwerkingsverband namens de deelnemers eigen bindende beslissingen voor de deelnemende gemeenten kan nemen, binnen bevoegdheden die door de gemeenten, provinciebesturen en/of Vlaamse overheid aan dat bestuur zijn overgedragen. Dat is dus heel wat anders dan de discussie over interlokale samenwerking waar het gaat over vrijwillige beslissing van lokale besturen tot samenwerking die beperkt blijft tot de gemeentelijke taken en bevoegdheden. In de Stadsregio Turnhout en Zuid-West-Vlaanderen is dat concept het meest ter discussie geweest. Voor specifieke bevoegdheden zou ofwel een overdracht kunnen gebeuren van gemeentelijke bevoegdheden en/of een overdracht (decentralisatie) vanwege de Vlaamse overheid. Er zijn denkoefeningen voor specifieke thema’s (mobiliteit, ruimtelijke ordening, vrachtvervoer, bedrijveninfrastructuur,…). In het Meetjesland wordt het zo niet genoemd maar indien het streeknetwerk beslissingsmacht zou krijgen, neigt dat ook in de richting van een meer sturend regiobestuur. In de andere regio’s gaat het om een toekomstmodel waar al eens over wordt gepraat. In het algemeen merken we dat deze voorstellen bij de gemeentebesturen zelf zeker nog niet verworven zijn. Waar men in de redenering meegaat, blijft dat altijd zeer voorwaardelijk en blijven er veel vragen en weerstanden. Een aantal gemeentebesturen wil wel op principieel niveau de redenering steunen maar zolang er niets formeels moet worden beslist, blijft het best om deze bereidheid realistisch in te schatten.
51
Deel III
Meta-reflecties en aanbevelingen
1)
DOORWERKING OP ORGANISATIE EN MANAGEMENT VAN GEMEENTEN? ............................................. 53
2)
HET EFFECT EN HET GEBRUIK VAN DE INVENTARISATIES ....................................................................... 53
3)
IS DEZE COMPLEXITEIT WEL VERANDERBAAR? ...................................................................................... 55
4)
VAN INTERGEMEENTELIJKE SAMENWERKING TOT FEDERATIEVE SAMENWERKING ............................... 55
5)
INTERBESTUURLIJKE ASPECTEN ............................................................................................................. 57
52
In dit onderdeel van het rapport kijken we naar het geheel van de proeftuinregio’s en reflecteren we kritisch op een meta-niveau: wat is er gaande en hoe moeten we dat inschatten? We balanceren in dit onderdeel als wetenschappers op een slappe koord: we zijn betrokken bij deze projecten en betrokkenheid betekent ook eigen engagement. Er is enerzijds het niveau van respect en waardering voor de inzet van lokale trekkers, anderzijds het niveau van de kritische reflecties die al te makkelijk zodanig wetenschappelijk-kritisch kunnen zijn dat het lood in de benen slaat. Tezelfdertijd blijft de nood aan wetenschappelijke distantie.
1) Doorwerking op organisatie en management van gemeenten? De regioscreening wil op de eerste plaats de gemeentebesturen aanzetten om kritisch te kijken naar hun participaties in samenwerkingsverbanden en om hun interne organisatie daarop ook beter in te richten. De recente aanpassing van het Gemeentedecreet sluit daarbij aan. Het is vanzelfsprekend te vroeg om daarvan effecten te zien. We stellen vast dat in de proeftuinregio’s nog maar weinig sprake is van spontane initiatieven van gemeenten om met die inventarisatie alvast het debat intern te voeden. Hervormingen zouden hier moeten beginnen: als gemeenten daar in hun interne organisatie, bvb in de koppeling met de beleids- en beheerscyclus of in de samenwerking met het OCMW, niet actief mee bezig zijn, verkleint de kans dat ze als groep op dit vlak hervormingen willen. Het is nodig en nuttig om gemeentebesturen daarop te wijzen zodat ze bij de start van de nieuwe legislatuur meer dan nu het geheel van de samenwerkingsverbanden in hun beleid betrekken. Voor veel gemeentebesturen zijn vormen van samenwerking een onderdeel van de output op bepaalde beleidsdomeinen. Het is dan ook logisch dat de beleids- en beheerscyclus daarop inspeelt.
2) Het effect en het gebruik van de inventarisaties De inventarisaties zijn overal uitgevoerd. De voordelen zijn dat er een meer systematisch beeld is van alles wat in een regio bestaat; dat gemeentebesturen een zicht krijgen op de organisaties waarin zij betrokken zijn; dat ook duidelijker wordt welke organisaties van onderuit worden opgericht en welke door de centrale overheden in het veld worden gezet. De nadelen van de inventarisatie zijn dat ze aanleiding kunnen geven tot simplistische beelden gedomineerd door snelle conclusies in de richting van rationalisering, bundeling en integratie. De inventarisatie is alleen een instrument dat tot debat kan leiden. Zo is het ook altijd bedoeld geweest. Het wordt gevaarlijk wanneer de inventarisatie meteen tot een doel leidt. De vaststelling is evenwel dat dit debat maar in beperkte mate is gevoerd. In een paar regio’s is de inventarisatie gebruikt om per domein na te gaan hoe de samenwerking georganiseerd is; dat heeft bvb geleid tot discussies over de samenwerking in het welzijnsbeleid of voor de sociale economie. De stap van inventarisaties naar probleemstelling en voorstellen tot oplossing vertoont lacunes. Dat is ten dele wel eigen aan dit soort processen: op een bepaald moment wordt in het debat een slag gemaakt en vanaf dan beginnen bepaalde organisatorische voorstellen het debat te domineren. Het begint bij de nawerking van de inventarisatie. Terecht is opgemerkt dat de inventarisatie nu alleen de formele samenwerkingsverbanden inventariseert en niet de informele regelingen (zie ook
53
nota VVSG, 2011: 2). Ook in de proeftuinen komen deze tijdens de processen nauwelijks aan bod. In een paar regio’s zijn deze informele vormen of vormen op contractuele basis wel meegenomen in de uitwerking van inventarissen van mogelijke vormen van ‘shared services’. Een verdere operationalisering van ‘shared services’ leidt immers tot nuance omdat een continuüm van vormen moet worden gehanteerd: van informele vormen van samenwerking over contractuele vormen van samenwerking tot intergemeentelijke samenwerkingsvormen en ultiem vormen van fusie of integratie. De inventarisatie is breed en op het eerste zicht vrij overweldigend. Dat roept snel beelden op van de noodzaak tot rationalisering en bundeling. Het debat dreigt dan te snel te simpel te worden. We maken enkele kanttekeningen. In de inventarisaties zitten vaak dubbeltellingen: meerdere overlegvormen bestaan in één regio maar de afzonderlijke gemeentebesturen zijn vanzelfsprekend maar bij één overlegvorm aangesloten. In de inventarisatie zitten heel wat overlegverbanden tussen professionelen; er zitten overlegvormen in die op coördinatie en afstemming gericht zijn; er zijn overlegverbanden die operationeel en uitvoerend of beheersmatig zijn binnen de contouren van beleid dat lokale besturen of centrale overheden ontwikkelen. Met andere woorden: vanuit doelmatigheids- en democratisch oogpunt doen zich daarmee niet meteen of noodzakelijk problemen voor of die problemen zijn vaak goed op te vangen (betere evaluatie van outputs bijvoorbeeld). Die nuancering ontbreekt in het debat dat te veralgemenend over de verschillen tussen de samenwerkingsvormen heen schaatst. De probleemstelling, zoals ook aangegeven in ons tweede rapport, blijft al bij al vaak op een vrij algemeen niveau. De daar ontwikkelde criteria voor evaluatie worden ook in de proeftuinen vrij beperkt of niet aangewend om van de inventarisatie naar een probleemstelling te komen. De basisprobleemstelling is dat er bundeling en integratie nodig is. Die stap wordt over het algemeen snel gezet op basis van algemeen geformuleerde verwachte voordelen. Er is een doelmatigheidsprobleem en er is een democratisch probleem, zo wordt gesteld. Maar de argumentering blijft op het niveau van algemene criteria. Vanuit de probleemstelling groeien dan organisatorische voorstellen. Die groeien in hoofde van de trekkers van deze processen en in de schoot van overleggroepen. Zij gaan vervolgens die voorstellen ‘verkopen’, ze proberen daarvoor een draagvlak te vinden. De voorstellen worden aangepast naarmate het veranderingsproces weerstanden oproept, nieuwe rondes van debat meebrengt. De voorstellen gaan geleidelijk een eigen leven leiden en domineren de debatten dan steeds meer. Doorheen de rondes van compromisvorming ondergaat een voorgestelde hervorming ook voortdurend veranderingen, wat alleen nog door de meest ingewijden te volgen is en wat problemen geeft inzake communicatie en draagvlak. Dat de discussies gedomineerd worden door organisatorische varianten op een structureel niveau betekent niet er ondertussen geen veranderingen zouden zijn. Rond projecten en in bestaande verbanden wordt gezocht naar aanpassing van de samenwerking doorheen verbeterde netwerking. Met andere woorden: verandering is meer dan het al dan niet realiseren van een organisatorische hervorming maar dat dreigt dan wat buiten het blikveld te vallen.
54
3) Is deze complexiteit wel veranderbaar? De context voor deze veranderingsprocessen is complex. Een groep van gemeentebesturen meenemen in een veranderingsproces stelt bijzonder hoge eisen aan het management van veranderingsprocessen. De reikwijdte van elk mogelijk tussentijds akkoord over verandering is steeds labiel. De gemeentebesturen vertonen onderling grote verschillen in hun belangenstructuur, zeker als er ook een relatief grote stad bij betrokken is. Die belangenstructuren zijn bovendien ook voortdurend veranderlijk, als gevolg van interne discussies, partijpolitieke factoren,... Gemeentebesturen zijn intern ook complexe organisaties. Het is vaak niet duidelijk welk draagvlak gemeentebestuurders in eigen huis hebben en wie voor wie spreekt. De burgemeesters domineren meestal deze debatten maar dat betekent niet dat gemeentebesturen daarom mee zijn. De toegenomen betrokkenheid van schepenen en ambtenaren in ‘hun’ aparte samenwerkingsverbanden maakt dat enige argwaan leeft ten opzichte van wat burgemeesters onderling afspreken. In het debat wordt vaak vergeten dat ambtenaren ook eigen belangen hebben. Secretarissen werken in zeer uiteenlopende mate mee in dit soort discussies. Er zijn enkele voortrekkers maar de meerderheid van de secretarissen stelt zich afwachtend of passief op of gelooft helemaal niet in dit soort initiatief. Secretarissen verwachten aansturing vanuit de politici terwijl ze weten dat die er vaak niet zal komen. Dat is een handig mechanisme om de eigen verantwoordelijkheid af te schermen. Zeker op het vlak van beheersmatige samenwerking zou men kunnen verwachten dat secretarissen actiever het voortouw nemen. Het verkiezingsjaar zorgt voor een bijzondere situatie. Enerzijds plant men de technische uitwerking van enkele voorstellen om dan te kunnen starten met de nieuwe legislatuur, anderzijds hindert het verkiezingsjaar de opbouw van een draagvlak voor die voorstellen. Veranderingsprocessen worden beïnvloed door omgevingsfactoren die daarop gunstig of ongunstig inwerken. In deze context zijn er geen bijzondere omgevingsfactoren die druk zetten op gemeentebesturen, al vormen de globale financieel-economische crisis en de onheilstijdingen met betrekking tot de publieke financiën wellicht wel sterke prikkels om het debat over samenwerking in de streek verder te voeren. Momenteel moet de veranderingsbereidheid echter helemaal vanuit de vrije wil komen. Gecombineerd met de beschreven complexiteit geeft dat meteen ook de relatieve verwachtingen aan. Discussies met burgemeesters worden gedomineerd door eenvoudige voorstellen en algemeen gebruikte grote principes (bundeling, overzicht, rationeel, efficiënter). Veel minder duidelijk is wat dat concreet naar hun engagement betekent. Zodra het concreet gaat over samenwerkingsvormen waarin burgemeesters zelf een leidende rol spelen, blijkt dat principes rekbaar zijn. Ook al wordt vaak teruggekoppeld en zijn er stuurgroepen, toch blijft de vraag over het draagvlak groot en is dit gecompliceerd. Het probleem is bovendien dat de processen ook tot wijzigingen leiden van voorstellen en organisatievormen, waardoor het voor lokale mandatarissen moeilijk te volgen is en de term draagvlak ook niet statisch kan worden bekeken. Met de zoektocht naar hervormingsvoorstellen die gebaseerd zijn op voortschrijdend inzicht en aangepast worden in functie van compromissen levert de terugkoppeling naar de gemeentebesturen extra problemen op.
55
Deze vaststellingen, gevoegd bij de conclusie over het zwakke politieke en ambtelijke leiderschap, dwingen tot realisme over de haalbaarheid van hervormingsoperaties. Dat is zeker zo indien die louter gebaseerd blijven op vrije keuzes van een groep gemeentebesturen en waarbij er geen nieuwe dwingende of stimulerende omgevingsfactoren druk zetten op deze processen. De veranderingsprocessen worden getrokken door telkens slechts een paar mensen, die dit in de meeste gevallen nog bovenop hun gewone werk moeten doen. Er moet zoveel worden geïnvesteerd in informeel overleg; in vooroverleg; in aftastende gesprekken, dat het niet realistisch is te verwachten dat deze mensen dit er zonder meer kunnen bijnemen. De trekkers zijn bovendien ingebed in een organisatie die zelf voorwerp is van het veranderingsproces. De externe ondersteuning is vaak nodig om druk te zetten op organisaties en mensen en om vrij te kunnen spreken, los van de belangen van organisaties. In deze projecten is deze externe ondersteuning altijd slechts tijdelijk en beperkt. Ten opzichte van de complexiteit van het veranderingsproces (onder andere ook omwille van de juridische en economische gevolgen en afwegingen) is het veranderingsmanagement wellicht niet sterk genoeg uitgebouwd.
4) Van intergemeentelijke samenwerking
samenwerking
tot
federatieve
Vrijwillige samenwerking Inzake beheersmatige samenwerking tussen gemeentebesturen en OCMW’s is er een beperkte voortgang – hier en daar wordt al infrastructuur gedeeld, worden diensten samengevoegd of managementfuncties (zoals secretaris of ontvanger) gedeeld. Veel stimulerende of dwingende omgevingsfactoren zijn echter niet aanwezig. De projecten stimuleren wel de aparte samenwerking tussen OCMW’s maar het wantrouwen van OCMW’s ten opzichte van voorstellen in de richting van integratie van interlokale samenwerking blijft groot. Dat wordt vaak in het decor geplaatst van de algemene discussie over de toekomst van de OCMW’s. We merken wel steeds meer dat samenwerking vanuit de OCMW’s bekeken op twee fronten speelt: de samenwerking tussen gemeenten en OCMW’s en tussen OCMW’s onderling afhankelijk van de aard van de thematieken. Voor sommige zaken zijn de OCMW’s zo specifiek dat alleen samenwerking tussen OCMW’s zinvol is. Het debat in de regio’s lijkt nu vooral dat niveau te activeren. Voorstellen voor nieuwe interlokale ‘shared services’ blijven op een principieel en algemeen inventariserend niveau, meestal nog maar getoetst bij wijze van verkenning en niet operationeel uitgewerkt. Daardoor blijven de mogelijke voordelen maar ook de mogelijke weerstanden nog verborgen. In geen enkele regio heeft dit tot concrete resultaten geleid. Het lijkt vanzelfsprekend en voor de hand liggend maar de praktijk is dus duidelijk weerbarstiger: ook bij het opzetten van vormen van ‘shared services’ komen politieke en zeker ambtelijke weerstanden boven. Bovendien zijn bij sommige voorstellen ook wel terechte kritische vragen te stellen: niet altijd en overal is een vorm van ‘shared service’ per definitie efficiënter. De meest uitgewerkte organisatievormen gaan in de richting van bundeling van bestaande vormen van interlokale samenwerking, gericht op het realiseren van schaalvoordelen voor ondersteunend beheer; het verminderen van het aantal bestuursmandaten en aparte vormen; het verbeteren van de
56
democratische aansturing. In geen enkele regio is dat echter al operationeel uitgewerkt zodat het moeilijk is om goed in te schatten waar hier problemen liggen zowel op lokaal niveau als inzake de verhouding met de Vlaamse overheid. Welke organisatievormen zouden worden opgeheven, binnen welk tijdspad en wat veronderstelt dat inzake tussentijdse beslissingen en stappen? Hoe zouden ze dan worden geïntegreerd? Levert dat problemen op met de interpretatie van het decreet van 2001 of met de praktijk van het toezicht? De hervorming staat voor een lastige afweging tussen de voor- en nadelen van bundeling en centralisatie versus de voor- en nadelen van flexibiliteit en decentralisatie. Hoe behouden we de voordelen van de flexibele samenwerking voor specifieke thema’s en in specifieke samenwerkingsvormen op het moment dat we die gaan bundelen in een meer overkoepelende structuur met een meer gecentraliseerde aansturing? Hoe kunnen we dan de betrokkenheid en het eigenaarschap van de vakschepenen en ambtenaren blijven verzekeren in een structuur waar burgemeesters in hoofdzaak het overkoepelende bestuur zouden uitmaken? Hoe de betrokkenheid van private organisaties blijven verzekeren in structuren waar zij niet per definitie mee in het bestuur zitten (maar wel aanwezig kunnen zijn op het niveau van werkentiteiten)? Deze problematiek duikt nu in volle kracht op, naarmate de processen in de regio’s vorderen: wat willen we eigenlijk bundelen? Wat blijft best apart en waarop steunen we deze afweging? Waar hebben we voordelen bij een aparte vorm van samenwerking en vermijden we dus best integratie in andere structuren? Om hierop een antwoord te kunnen geven, zijn afwegingskaders nodig. In ZuidWest-Vlaanderen bijvoorbeeld is de vraag of integratie van interlokale samenwerking binnen een concern betekent dat opdrachthoudende verenigingen zoals IMOG (afval) en Psilon (crematorium) of interlokale samenwerkingsvormen als Synergiek (sociale economie) onder dat concern worden gebracht. Dat roept organisatiekundige vraagstukken op: voordelen van specialisatie versus voordelen van integratie. Het roept juridische en economische vraagstukken op inzake ontbinding, overgangsmaatregelen en de afwikkeling van juridische en financiële engagementen. Er is nog nergens een afwegingskader om met deze vraagstukken om te gaan. Het is vanzelfsprekend ook gemakkelijker om het over integratie te hebben op basis van nieuwe behoeften. Rond de ‘oude’ behoeften hebben zich ondertussen belangen gevormd en positiebescherming van bestuurders en professionelen. In minstens twee regio’s blijft de discussie over de betrokkenheid van private organisaties in regiobesturen een moeilijk punt. Het verplicht uittreden van de private non-profitorganisaties uit intercommunales is wellicht geen goede zaak geweest, al gaat het nu ook wel over veel meer soorten organisaties en ook meer soorten van betrokkenheid dan degene die traditioneel en in een traditionele vorm in het bestuur van een intercommunale vertegenwoordigd waren. In het Meetjesland is het zoeken naar de bestuursvorm die publieke en private organisaties het best bundelt.
Federatief Zonder Vlaams kader, zonder Vlaamse incentives en eventueel op middellange termijn Vlaamse verplichtingen is het niet te verwachten dat de wil om bevoegdheden te federeren bij de gemeenten groot zal zijn. Op eigen kracht, zuiver op basis van vrijwilligheid en zonder stimulerend kader, is hier
57
volgens ons geen vooruitgang te verwachten. De mogelijkheid om een bovengemeentelijk structuurplan uit te werken, is tot op heden bijvoorbeeld nergens gebruikt. Op korte termijn rest alleen de optie om de opdrachthoudende vereniging voor dit soort verdergaande vorm van samenwerking te gebruiken maar dat kan dan alleen voor taken die exclusief tot de gemeentelijke belangensfeer behoren. De opdrachthoudende vorm komt zeker niet in aanmerking zodra het gaat over overdracht van bevoegdheden vanwege de Vlaamse overheid. Omdat in de praktijk eerder een combinatie van beide bevoegdheden aan de orde zal zijn (lokale en centrale) om efficiënt en effectief regionaal te kunnen optreden, en ook om de gemeenten te motiveren en te stimuleren (door de extra middelen en bevoegdheden van de Vlaamse overheid), lijkt hier eerder een nieuwe decretale formule noodzakelijk van verdergaande intergemeentelijke en interbestuurlijke samenwerking, die nu in het decreet van 2001 niet is opgenomen en die in het Witboek in extremis ook uit de tekst is gehaald (dat was dan de zogenaamde ‘vijfde’ vorm van intergemeentelijke samenwerking) Uit de voorstellen die in de Stadsregio Turnhout en Zuid-West-Vlaanderen het meest concreet zijn uitgewerkt, blijkt dat de federatieve samenwerking op het vlak van bevoegdheden ofwel raakt aan de taken van de provinciebesturen, ofwel een aanpassing vergt van decreten waarbij expliciete bevoegdheden worden toegekend aan regionale bestuursvormen. Dat raakt dus alle gevoeligheden die ten tijde van het Witboek zijn bovengekomen. Bovendien is de vraag hoe een en ander zich verhoudt tot de optie om de provincie te versterken met grondgebonden taken.
58
Aanbevelingen Op basis van voorgaande vaststellingen bundelen we een aantal aanbevelingen zowel voor lokale besturen als voor de Vlaamse overheid. Eigen verantwoordelijkheid van lokale besturen 1 Het is essentieel de lokale besturen attent te maken op het belang van dit debat voor hun interne organisatie, hun strategische planning en de invoering van de beleids- en beheerscyclus. Als elke gemeente hier intern iets mee doet, verhoogt de kans op samenwerking voor collectieve oplossingen. Dit is op de eerste plaats een aanbeveling voor de lokale besturen zelf en lijkt ons zeker een deel van het werk van leidende ambtenaren. Bij de start van de nieuwe legislaturen zou deze problematiek veel prominenter moeten zijn opgenomen in bestuursakkoorden en zou dit meer een integraal deel moeten zijn van het management van de lokale organisaties. De Vlaamse overheid kan lokale besturen hiervoor sensibiliseren. Afwegingskaders gebruiken voor debat 2 Het is noodzakelijk om een onderscheid te maken tussen de inventaris van de regioscreening en de processen om daarover te discussiëren. De regioscreening op zich leidt niet tot besluiten. We bevelen aan om het afwegingskader dat we in ons tweede rapport in het kader van dit project hebben ontwikkeld te gebruiken zodat tussen inventarisatie en organisatievoorstellen een moment van reflectie wordt ingebouwd. Externe ondersteuning in partnerschap en cofinanciering 3 Dergelijke veranderingsprocessen vereisen externe ondersteuning: een aantal te vervullen functies zijn essentieel en er is een neutrale bemiddelaar nodig om het proces gaande te houden. Deze veranderingsprocessen zijn complex; ze slorpen veel overlegtijd op en ze vergen vrijheid van spreken. Dat is niet realiseerbaar vanuit een organisatie die meestal zelf belanghebbende is in het proces. We bevelen de Vlaamse overheid aan na te gaan of er formules denkbaar zijn om in deze externe ondersteuning te voorzien voor regio’s die daarop beroep willen doen en die zelf ook een substantieel deel van de middelen willen mobiliseren. Een vorm van coproductie en cofinanciering binnen een kader van resultaatgebondenheid lijkt ons aangewezen. Een stimulerend kader: druk zetten 4 Het is belangrijk te zoeken naar factoren die meer druk zetten op deze discussie, ook in de stimulerende betekenis. Dat is een algemene maar essentiële aanbeveling. Dat wil zeggen dat dergelijke hervormingen uit een samenspel van lokale dynamiek en centrale impulsen en kaders zullen moeten komen. Dat samenspel is er nu te weinig en die richting moeten we in Vlaanderen uit. We schetsen enkele elementen van zo’n stimulerend kader. Audits en BBC kunnen helpen 4.1 Een algemene contextfactor is de precaire economische en financiële toestand: de nood aan besparingen en de krapte op de arbeidsmarkt zouden elementen kunnen zijn die gemeenten steeds
59
meer verplichten werk te maken van efficiëntiewinst door samenwerking. Vormen van audits kunnen deze efficiëntiewinst helpen verduidelijken. Misschien kan de uitwerking van de beleids- en beheerscyclus hier een kader voor bieden. De koppeling tussen BBC en samenwerkingsverbanden zou in elk geval integraal deel moeten uitmaken van de oefeningen die de gemeentebesturen nu maken. Deze aanbevelingen richten zich zowel tot de Vlaamse overheid (wat de audit betreft) als tot de lokale besturen (wat de BBC betreft). Deregulering en stimulering van regionale organisatievormen: ook een Vlaamse verantwoordelijkheid 4.2 De Vlaamse overheid kan de context ook beïnvloeden door deregulering van een aantal bepalingen inzake regionale organisatie, waardoor de gemeenten zelf keuzes moeten maken en dan ook zelf kunnen aantonen dat het hen menens is. Nu levert de regelgeving zowel argumenten waarom veranderingen niet kunnen als dat ze tezelfdertijd ook een handig excuus vormen om hervormingen uit de weg te gaan. 4.2.1 Dat betekent ten eerste het opheffen van de Vlaamse verplichting tot de creatie van aparte vormen van intergemeentelijke samenwerking zoals nu voorzien in sommige regelgeving. Details zijn opgenomen in bijlage 2 van dit rapport. 4.2.2 Ten tweede stellen we voor dat de samenwerkingsvormen vrijer worden gelaten, met name inzake het betrekken van private organisaties in de samenwerkingsverbanden. Het decreet van 2001 is op dat vlak te ver doorgeschoten, voornamelijk maar achteraf gezien wellicht ook te zeer geïnspireerd door de problematiek van de energie-intercommunales. Anderzijds kan dat nu lokale besturen niet tegenhouden om met private partners samen te werken: lang niet altijd moet dat gebeuren door opname van private partners in bestuursorganen van intergemeentelijke samenwerkingsvormen. In elk geval moet de samenwerking met private partners op alle niveaus van de samenwerking mogelijk zijn en worden gestimuleerd. 4.2.3 De Vlaamse overheid zou, ten derde, initiatieven kunnen nemen om geleidelijk en gefaseerd functionele samenwerkingsverbanden niet meer zelf organisatorisch in te vullen. Dat zou in een eerste fase bijvoorbeeld kunnen voor RESOC’s, LOGO’s… De Vlaamse overheid kan doelstellingen voorop blijven stellen, eisen stellen en kaders voorzien maar blijft best buiten de regionale operationaliteit. Daarvoor moeten lokale actoren hun verantwoordelijkheid opnemen. Er blijft dus een Vlaams decreet voor deze materies met de beleidskaders en de gewenste acties, maar de operationele en bestuurlijke kant laat de Vlaamse overheid over aan de lokale actoren. 4.2.4 Tot slot, ten vierde, zou de Vlaamse overheid kaders kunnen maken die gebruikt kunnen worden voor regio’s die stappen verder willen zetten in een meer federatieve richting. De geplande onderzoeken inzake nieuwe vormen van intergemeentelijke samenwerking voor ruimtelijke ordening en stedelijk/stadsregionaal samenwerken rond wonen sluiten hier goed bij aan. Dat kan eventueel de basis worden voor nieuwe federatieve samenwerkingsvormen tussen lokale besturen enerzijds en met de Vlaamse overheid anderzijds (de vijfde vorm voor interbestuurlijk regionaal samenwerken). In sommige regio’s zijn daartoe al eerste schetsen gemaakt op enkele bevoegdheidsdomeinen: een dialoog hierover met de Vlaamse overheid is aangewezen.
60
Een strategische oefening over het profiel van de intercommunales voor streekontwikkeling 5 Binnen de voorziene vormen van intergemeentelijke samenwerking is het herdenken van de dienstverleningsintercommunales het meest aan de orde. Hoe kunnen zij, meer dan nu, kaders bieden voor toenemende samenwerkingsbehoeften op maat en op flexibele schalen? Sommige intercommunales voor streekontwikkeling doen dat al, andere voeren de discussie, nog andere zijn hier helemaal nog niet mee bezig. De naam is dezelfde (intercommunale voor streekontwikkeling). De praktijk toont een grote differentiatie. 5.1 Vanuit de Vlaamse overheid kan dit proces gestimuleerd worden: welke organisatiekaders zijn nodig om die veelsoortige interlokale samenwerkingsbehoeften (tussen gemeenten, tussen OCMW’s, tussen gemeenten, OCMW’s en andere lokale actoren) het best te organiseren; welke aanpassingen zijn nodig aan het huidige decretale kader (gaande van soepele interpretaties van het toezicht tot aanpassingen aan het decreet)? Termen zoals ‘concern’ (Zuid – West – Vlaanderen) of ‘schelp’ (Midwest) zouden uit hun algemeenheid moeten worden gehaald en organisatorisch operationeel moeten worden gemaakt: hoe ziet flexibele samenwerking op verschillende schalen en met verschillende vormen van gedeeld personeel er dan concreet uit op het vlak van aansturing, verantwoording en financiering? In welke mate kan dat binnen de huidige dienstverlenende intercommunales, welke aanpassingen zijn dan nodig, zijn dat aanpassingen aan organisatiemodellen of vergt dat ook decretale aanpassingen? Het komt ons op dit moment voor dat het vooral gaat over organisatiemodellen die mits een soepele interpretatie van het decreet mogelijk zijn. Er moet dan wel vermeden worden dat die interpretatie te zeer afhangt van toezichthoudende instanties. 5.2 Het zou zeker een goed signaal zijn mochten de intercommunales voor streekontwikkeling zelf ook het initiatief nemen om zich als groep actief in dit debat te mengen en een eigen positie in te nemen. Als de raden van bestuur van deze intercommunales zelf duidelijk maken dat er nood is aan aangepaste vormen, dan is dat een sterk signaal naar de gemeentebesturen (zie de discussie binnen Vlinter). Dat kan de druk op het veranderingsproces doen toenemen. 5.3 Een belangrijk element in de zoektocht naar aangepaste vormen van intergemeentelijke samenwerking is de financiële herverdeling van lusten en lasten in de schoot van intergemeentelijke bestuursvormen. Zonder daarom meteen over federatieve samenwerking te spreken, moet het mogelijk zijn om hier tussenvormen te bedenken die ervoor zorgen dat de voordelen van projecten solidair voor het geheel van de gemeenten kunnen worden gebruikt. Het zoeken naar goede vormen van compensaties tussen de gemeenten is een deel van de zoektocht naar aangepaste vormen van samenwerking. Onderzoek naar financiële vereveningsmogelijkheden is daarom noodzakelijk. Dit maakt deel uit van het onderzoek over nieuwe vormen van samenwerking inzake ruimtelijke planning en woonbeleid. Niet beperken tot vijf regio’s: er zijn meer proeftuinachtigen 6 We stellen voor het debat over de proeftuinen niet te beperken tot de vijf in dit rapport besproken regio’s. Ook op andere plaatsen zijn interessante debatten aan de gang (zie Interleuven,
61
zie Waasland, zie regio Mechelen met IGEMO,…). Het proeftuinkarakter mag geen exclusieve worden als elders in Vlaanderen interessante bewegingen te merken zijn. Leiderschap in de regio’s: essentieel, maar niet te vatten in een aanbeveling 7 Het belangrijkste probleem op dit moment in de vijf regio’s is het gebrekkige politieke en ambtelijke leiderschap. Dat is niet zonder meer op te lossen en eenvoudige aanbevelingen zijn er daarvoor niet. In elke regio is er minstens een cluster van liefst verschillend gesitueerde mensen nodig (politiek, ambtelijk, bedrijfsleven, middenveld,…) en, zoals hierboven aangegeven, een sterke externe ondersteuning is essentieel voor succes. Er zijn mensen nodig die vanuit een neutrale positie kunnen bemiddelen, zaken scherp kunnen zetten en belangenloos kunnen onderhandelen. Dat maakt het voor mensen die leiderschap willen ontwikkelen, ook dankbaarder: er is dan tenminste een vorm van professionele ondersteuning om het ‘vuile werk’ op te knappen. We hopen dat bovenstaande elementen bijdragen om de condities te creëren die actief leiderschap zo sterk mogelijk belonen en stimuleren. Onder andere en wellicht vooral hierom is het ook nodig dat de Vlaamse overheid mee kaders schept om dat leiderschap ook een perspectief te bieden. Nu en in een context van totale vrijwilligheid, zonder druk op de ketel, is het opnemen van leiderschap geen cadeau: men engageert zich in moeizame, tijdrovende en energievretende processen. Leiderschap op Vlaams niveau: bundeling van capaciteit wenselijk 8 Op dit moment is het debat over en het proces rond de regioscreening op Vlaams niveau te zeer opgesloten binnen ABB dat op dit vlak niet over genoeg deskundigheid beschikt en te weinig breed is ingebed. Het is wenselijk dat de Vlaamse regering zich door een task force beter organiseert en laat ondersteunen: dat kan door enkele sterke mensen uit verschillende administraties bij mekaar te brengen, aangevuld met een ploeg van mensen die lokaal actief zijn, eventueel ondersteund door academici. Het is immers belangrijk dat er druk wordt gezet op sectorale milieus om de regionale organisatie voldoende open te laten en grotere flexibiliteit mogelijk te maken. In een eerste fase kan deze task force helpen om de proeftuinen proeftuin te laten zijn en daar voor de Vlaamse overheid uit te leren. 9 Het is daarom nu zeker wenselijk dat de Vlaamse overheid op zeer korte termijn de status van de proeftuinen of van regio’s met proeftuinaspecten omschrijft en aangeeft welke ruimte voor proeftuinen ter beschikking is.
62
63
BIJLAGEN Tabel 2: Herkomst middelen regionale organisaties Meetjesland (indicatieve financiële gegevens van 11 van de 14 betrokken regionale organisaties op basis begroting 2011 (aanzetnota november 2011) en het aandeel publieke leden in de Raden van Bestuur (PPT 22/11/2011)
Naam
RESOC/SERR KLAD Regionaal Landschap COMEET/Erfgoedcel Plattelandscentrum Regionale Jeugddienst Toerisme Meetjesland LOGO Gezondplus Steunpunt Opbouwwerk SVK Meetjesland Regionaal Welzijnsoverleg Welzijnsband Meetjesland Wooncentrum Meetjesland Streekplatform+
Aandeel Herkomst middelen (%) publieke leden in RvB (%) 25 96 35 100 56 100 61 Onbekend 0
GEM&OCMW Onbekend 42 8 11 0 28 15 Onbekend 7
Provincie Onbekend 15 28 19 51 41 31 Onbekend 0
Vlaanderen Onbekend 42 56 65 16 16 25 Onbekend 26
Anderen Onbekend 0 7 3 32 14 28 Onbekend 39
Privaat Onbekend 0 0 0 0 0 0 Onbekend 27
57 15
5 0
0 92
20 7
74 0
0 0
100
Onbekend
Onbekend
Onbekend
Onbekend
Onbekend
91
46
1
52
0
0
44
27
35
10
20
8
64
Regionaal Landschap
Decreet 26 juni 2009
Opbouwwerk
januari
Besluit 8 december 1998
Decreet 21 oktober 1997
Besluit 17 juli 2000
30
Bezitten rechtspersoonlijkheid
Art 4, 1, 1° (1998)
Vzw
Art 3, § 3
Vzw of binnen schoot van een vzw
Art 4, 5°
Besluit 2009
LOGO
65
-
-
-
Provincie en/of gemeenten (minstens 1/3) Erkende verenigingen conform besluit 3 juni 1992 (minstens 1/3) Limitatieve lijst mogelijke verenigingen
Art 4, § 2 (1998)
Gedeeltelijke verplichting (SEL en CGGZ) Opgelegd
Gedeeltelijk vrij te bepalen welke preventieorganisaties instappen
Art 4, 1°-4° Art 16
Strikte samenstelling
ERSV: Art 8, 2° SERR: Hoofdstuk III, Art 16, § 2 - 8 RESOC: Hoofdstuk IV, Art 25, § 2 - 5
Vzw
Decreet 7 mei 2004
Art 5, § 1
Samenstelling RvB / Leden?
Art 4, § 1
Opgelegde juridische vorm?
ERSV SERR RESOC
Kader
Tabel 3: Decretale verplichtingen samenwerkingsstructuren
Art 4, § 2, 4° (1998) Minstens 3 aaneengesloten gemeenten
Personeel: minstens 0,8 VTE
Gebied regionale stad (cfr decreet 23 mei 2003 zorgregio’s)
Art 11
Werkgebied?
Art 2, 2°
Personeel: omvang en samenstelling bepaald
Personeel (Hoofdstuk VIII) Personeel: minimum aantal VTE bepaald per gebied (Art 13)
Verplicht Streekpact (Art 22)
Oprichting SERR en RESOC (Art 6, § 1)
Organisatie?
Sociaal Verhuurkantoor
Besluit 6 februari 2004
Besluit 4 september 2009
Decreet 6 maart 2009
Toerisme
januari
Besluit 19 december 1997
21
Regionaal Welzijnsoverleg
Besluit 2011
Subsidiëringsvoorwaarde: Hoofdstuk XII-OCMWwet, of vzw (besluit 2004)
Erkenningsvoorwaarde: vzw Art 11 (2004)
In overeenstemming met Gemeentedecreet / Provinciedecreet / Decreet IGS - Vzw - NV of CV - Dienstverlenende of opdrachthoudende vereniging (IGS-decreet) - Gemeentelijke of provinciale EVA (vzw, NV, CV) Art 57 (Wooncode)
Art 3, § 2
66
Niet gespecificeerd
Cfr. Ook uitvoeringsbesluit
Art 11 Minstens 1 VTE
Grondgebied minstens één gemeente (tenzij gemeente met > 100.000 inwoners)
Art 6
Onderverdeeld in gemeentelijk/ intergemeentelijk / regionaal / interprovinciaal / provinciaal toeristisch samenwerkingsverband
Art 6, § 6
Tot op zekere hoogte vrij te bepalen door de provincie: wel verplichting sectorspecifieke leden Art 4, 1° Deelnemende gemeenten en provincies in meerderheid
Art 1, 3°
-Statuten moeten voorzien dat een lid van het agentschap kan toetreden tot de RvB Art 6
Art 2, 4° (2011)
Lijst van mogelijke leden met adviserende stem (Art 4, §4)
Cultureelerfgoed convenant
Besluit 18 juli 2008
Decreet 23 mei 2008
Cultureel erfgoedconvenant (decreet 2008): - Provinciebestuur en verzelfstandigde diensten van de provincie (Art 62) - gemeentelijke overheden met meer dan 20.000 inwoners, zijnde gemeenten of rechtspersonen, die rechtstreeks of onrechtstreeks onder determinerende invloed staan van een gemeente (Art 67, 68) - intergemeentelijk samenwerkingsverbande n van omliggende gemeenten die valt onder decreet IGS, met rechtspersoonlijkheid (geen interlokale vereniging); (Art 67, 68
In erfgoeddecreet (7 mei 2004) kon erfgoedconvenant afgesloten worden met een gemeente of een samenwerkingsverband volgens het decreet op IGS: die bepalingen zijn opgeheven volgens het cultureelerfgoeddecreet.
Art 62, 67, 68 decreet
67
Besluit 21 september 2007
Wonen
Lokaal
Decreet Cultuurbeleid
Gesubsidieerde samenwerkings verbanden cultuurcommun icatie
§2) de Vlaamse Gemeenschapscommissi e (Art 67)
68
Financiële bijdrage van gemeenten gezamenlijk minstens 25% van de personeelskosten
Afzonderlijke intergemeentelijke vereniging volgens decreet 2001 met uitzondering van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden die sociale woonprojecten realiseren of project met werkingsgebied van één gemeente
Kwalificatie-vereisten coördinator (Art 8)
Art 4
Art 1
Art 51, § 1 Samenwerkingsverband volgens decreet IGS met rechtspersoonlijkheid (geen interlokale vereniging)
-
Minstens twee gemeenten (behoudens uitzondering, §2)
Minimaal vier aangrenzende gemeenten waarvan er één ofwel behoort tot de lijst van gemeenten, ofwel een inwonertal heeft van minimaal 30.000 Art 2, §1
Met schepenen, ambtenaren, de sector, clusters, werkgroepen, …
- Elke regionale organisatie neemt deel aan overleg met andere regionale organisaties (dat vaak leidt tot samenwerking en gezamenlijke projecten)
1.Overleg
• • • • • • • •
69
erfgoedzorgers: collegagroepen van musea en bezoekerscentra, erfgoedverenigingen en gemeentearchieven Tafelen in Vlaanderen Programmatoren podiumkunsten Begeleidingstraject amateurkunsten de jeugddiensten, preventiewerkers, speelpleinverantwoordelijken de bibliothecarissen de cultuurbeleidscoördinatoren de cultuurraden
- Stimuleren van samenwerking, professionalisering en zin voor initiatief bij de private toeristische ondernemers (kleinschalige logies, hotels, evenementen, horeca, Meetjeslandse cafés, …) - netwerkontwikkeling binnen de jeugdsector, vervullen van een signaalfunctie - Overleg en expertise-uitwisseling met:
- Overleg-opdracht is vaak door Vlaanderen bepaald - Kennisopbouw en -uitwisseling in een stevig netwerk, expertisedeling, professionalisering, netwerk-opbouw, ondersteuning, advies, stimuleren tot innovatie
Output, resultaat
Vormen van samenwerking
Doelgroepen / betrokkenen: Gemeenten (vakschepenen, jeugdconsulenten, toerismeambtenaren, cultuurbeleidscoördinatoren), musea, bibliotheken, erfgoedverenigingen, bezoekerscentra, horeca, kleinschalige logies, gidsenvereniging, evenementenorganisatoren, producenten hoeve- en streekproducten…
Domeinen: Toerisme, (sport), recreatie, cultuur, erfgoed, platteland, jeugd
Output-rasters van de regiowerking: Werkgroep ‘Vrije Tijd’
de gemeenten
de regio
de bevolking
de sector(organisaties)
-
-
-
-
Ten gunste van:
3. Uitvoering, actie
Met schepenen, ambtenaren, de sector, clusters, werkgroepen, …
2. Afstemming/coördinatie Het toeristisch en recreatief beleid van de verschillende gemeenten en Toerisme O-Vl binnen de regio vorm geven en op elkaar laten afstemmen Overleg en afstemming rond het regiomerk ‘Meetjesland, maak het mee’ Afstemming cultuuraanbod en cultuurcommunicatie (zie decreet onderaan) Ontwikkeling van aanbod nieuwe arrangementen i.s.m. de Meetjeslandse Gidsen Aanpak problematieken naar gezamenlijke aanpak of reglementering (bv. fuiven, reglement voor speelterreinen) Afstemming binnen de werkgroepen bibliotheken, erfgoed, kunsten en sociaal-cultureel werk Horeca sector: cluster hotels, kleinschalige logies, evenementen, Meetjeslandse cafés
Ondersteuning nationale evenementen (Open Monumentendag, Bibliotheekweek-Verwendag, Erfgoeddag, WAK…) Weekends van het Platteland Intergemeentelijke Trefdag voor de jeugdsector, Speelpleintreffen Meetjeslandse Goeste
•
Plattelandscentrum: landbouweducatie
70
- Regionaal Toerisme-infokantoor als ondersteuning van de regionale werking en voor informatie en begeleiding van de sector - Toeristische infrastructuur: fietsknooppuntennetwerk, fietsroutes, themaroutes, wandelnetwerken, wandelroutes en randinfrastructuur - 2 bezoekerscentra:
Infrastructuur en bijhorende werking
-
Evenementen
- Toeristische promotie van de regio (brochures, website, campagnes, media-acties. Het Meetjesland en zijn aanbod bekend maken bij de toeristische doelgroepen en recreanten uit de regio. - Toeristische informatie verstrekken (bundeling van alle informatie, en een regionaal infokantoor) - Project Speels Platteland waar kinderen en jongeren aan de hand van aangepaste activiteiten het Meetjesland ontdekken
Promotie van de regio
- Bewonerskrant, Publicatiereeks ‘Erfgoed leeft’, UiT-kalender, brochure Toerisme Meetjesland, nieuwsbrieven voor sector en publiek, berichten voor gemeentelijke infobladen en websites, cultuurmarkten, ondersteuning 7 heemkundige tijdschriften… - Samenwerking rond het merk ‘Meetjesland, maak het mee’ (regional branding) - Evenementenkalender en Meetjeslandtent op elkaars evenement - Erfgoedbank (website met toegankelijke verzameling van foto’s, geluidsfragmenten, filmpjes…)
Communicatie
-
4. Beleidsondersteuning
Huysmanhoeve: Provinciaal Streekcentrum, in beheer door PLC, als regionaal onthaalpunt voor toeristen en recreanten
71
Vorming (voor particulieren): koken met de beste koks, bloemschikken, landschapsfotografie, … Opleiding jeugdadviseurs, fuifstewards Trefdag voor jeugdconsulenten, jeugdwerkers, jeugdraden, speelpleinanimatoren en politici (staat ook bij evenement) Vormingssessies voor de toeristische sector (logiesdecreet, online verkoop en marketing, …) Informeren van kinderen en jongeren via Weetjesman infozuilen, studentenpakketten, schoolverlatersgids Opleiding voor bibliothecarissen (bv organisatieontwikkeling)
- Masterplan Toerisme voor de regio - Regionaal cultuurbeleidsplan - Regionaal Jeugdbeleidsplan
-
Vorming en opleiding
- Ontmoetingsdag voor erfgoedvrijwilligers - Meetjeslandse hoeve- en streekproducten : coöperatieve cvba Mmmm…eetjesland - Genootschappen: vertelgenootschap, zanggenootschap, culinair genootschap (vb Project ‘Met oud en jong van liedje naar song’, diverse vertellingen en optredens,…) - ‘Meetjesland restaurant’ en ‘Meetjesland café’ - Clusters kleinschalige logies, hotels, evenementen, horeca
Clusterwerking (acties met bepaalde sector of groep)
- Begeleiding en ondersteuning van toeristisch-recreatieve initiatieven en projecten van gemeentebesturen en private ondernemers (bv. De kreken Spreken, Infoborden aan monumenten in de gemeenten,…, ) - Verkeersveiligheid (‘Graag traag’-borden, zone 30, fietsvaardigheidsparcour) - Realisatie ‘Speelnatuur’ in 6 gemeenten - Subsidiëring van erfgoedprojecten (bv Poeke Ingekaderd, Vette Veemarkt, tentoonstelling en publicatie Joost Maréchal, Castrale Motte, Cogetama…) - Nostalbus - Erfgoed voor kinderen - Projecten ‘Herdenking 100 jaar WOI’, Kunst- en poëzieroute’, ‘Spraakmakers’, … - Samenaankoop boeken door bibliotheken LOWAZONE - Plattelandsbeleving / beleving van de regio: arrangementen (Paster Sies, Uit met Felicienne, …), belevingsboxen - Uitstippelen regionaal skatebeleid: regionale uitstappen voor skaters, skatehappening, … - Reizende tentoonstellingen (door bibliotheken: Al-Boeksoek, Roodkapje,…, Velden vol verleden, Krulbol, Spraakmakers, Ozewiezewatte,…)
Initiatieven en projecten
•
overheden
b) Beleidsbeïnvloeding hogere
a) Wettelijk kader voor opdracht
5. Link met hogere overheden
Ondersteuning lokaal beleid, regionaal beleidskader beleidsvoorbereiding, -advies,
Decreet toeristische samenwerkingsverbanden Decreet Intergemeentelijke Samenwerking Decreet Lokaal Cultuurbeleid : afstemming cultuuraanbod en cultuurcommunicatie Decreet Cultureel-erfgoedbeleid Bibliotheekconvenant Provincie Oost-Vlaanderen met COMEET Erfgoedconvenant Vlaamse Gemeenschap met COMEET Convenant Provincie Oost-Vlaanderen met Meetjesman
Wettelijk kader voor opdracht
72
Gebeurt vanuit COMEET, Regionale Jeugddienst, etc…
b) Beleidsbeïnvloeding hogere overheden
-
a)
- Begeleiding en ondersteuning van de aangesloten gemeentebesturen in de uitwerking van het lokale toeristische beleid, van het gemeentelijk jeugdbeleidsplan, van het lokale cultuurbeleid - Ondersteuning van de gemeentelijke jeugddiensten (bv. Fuifcharter, inclusief overleg polities, brandweer, …) - Aanbod beleidsmatige ondersteuning en advies rond Plattelandsbeleid aan de gemeenten - Oppikken en uitwerken Vlaamse opdrachten (bv. inzetten op jeugdcultuur) en inbedden in regionaal beleidsplan - Vormingsreeks ‘Creatief Besturen’ aan de gemeenten (rond landbouw, omgevingskwaliteit, …)
73
