LAPORAN AKHIR ASIAN DEVELOPMENT BANK TA: 3777 INO FISCAL DECENTRALIZATION

Tasman Economics World Class Solutions for Business and Government

Bekerjasama dengan Center of Economics & Public Policy Studies Universitas Gadjah Mada, Indonesia

LAPORAN AKHIR ASIAN DEVELOPMENT BANK TA: 3777 – INO FISCAL DECENTRALIZATION OCTOBER 2002


Pernyataan Walaupun didalam laporan ini telah diusahakan agar data-data yang dipakai akurat dan menunjang analisa yang terbaik yang bisa dihasilkan mengenai kondisi fiskal di Indonesia dan di propinsi-propinsi, kabupatenkabupaten, serta kota-kota percontohan, banyak aspek dari kondisi data membuat tidak mungkin untuk sepenuhnya percaya akan data tersebut. Karena itu, pembaca dianjurkan untuk memeriksa konklusi-konklusi sebelum mengambil langkah yang didasarkan pada data-data tersebut. Laporan ini juga sangat berkaitan erat dengan laporan-laporan lain yang dihasilkan oleh TA 3777 ini. Proses pengumpulan data telah dilakukan sejalan dengan analisa belanja publik regional di setiap propinsi percontohan. Namun, walaupun dalam kasus-kasus tertentu yang dipakai didalam laporan ini adalah data yang dikumpulkan, analisa kami terutama didasarkan pada data yang dipublikasi (untuk periode sebelum desentralisasi) dan data yang diberikan oleh Departemen Keuangan (untuk periode setelah desentralisasi). Dalam kasus-kasus tertentu, data yang dikumpulkan tidak persis cocok dengan data-data yang baru saja disebut. Namun, perbedaan-perbedaannya tidak cukup besar sehingga membuat konklusi-konklusi kualitatif yang ditarik disini menjadi tidak berlaku.


Kata Pengantar Proyek ini telah dilaksanakan dalam jangka waktu singkat, dengan mobilisasi pada 14 Mei 2002 dan penyelesaian laporan akhir ini di bulan September 2002. Keberhasilan menangani proyek dengan cakupan lebar ini, yaitu Nusa Tenggara Timur, Bali, dan Sumatra Selatan, telah sangat didukung oleh Direktorat Jendral Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah (DJ PKPD) di Departemen Keuangan, Jakarta, yang dipimpin oleh Dr. Machfud Siddik. Secara khusus, kami menyatakan terima kasih atas kerjasama dari Sekretaris DJ PKPD, Djoko Hidayanto SE MM, Kadjatmiko SE M.Soc. Sc, Adriansyah SE, Arlen Pakpahan SE, M.Soc.Sc, Dra. Cecilia Risyana, Drs. Sjamsuddin Bahri, Putut Satyaka SE, Riestianti SE M.Com, Sindhu Malik SE MM, Ahmad Mu’am SE, Muhammad Nafi, serta rekan-rekan kerja lain di Jakarta dan daerah-daerah percontohan. Kami juga menyatakan terima kasih untuk kontribusi yang sangat baik dari Ibu Dara Sentanu yang telah menangani kantor proyek ini di Departemen Keuangan dalam kerjasama dengan tim counterpart dari DJ PKPD yang dipimpin oleh Drs. Sjamsuddin Bahri, khususnya didalam pelaksanaan lokakarya di Denpasar (Bali), Kupang (NTT), Palembang (Sumatera Selatan), serta Jakarta di bulan Agustus dan September 2002. Kami juga telah mendapat kerjasama yang sangat baik dari pejabatpejabat pemerintah daerah di ketiga propinsi serta kabupaten/kota percontohan - Sumatra Selatan (Kota Palembang, Kabupaten Ogan Komering Ilir dan Muara Enim); Bali (Kota Denpasar, Kabupaten Badung dan Karang Asem), serta Nusa Tenggara Timur (Kota Kupang, Kabupaten Kupang dan Timor Tengah Selatan). Tinjauan daerah telah merupakan suatu tantangan utama, disebabkan karena baru dimulainya proses desentralisasi fiskal serta perlunya pelatihan dan keahlian fiskal untuk secara benar memonitor perkembangan fiskal di kabupaten dan kota. Walaupun kami telah mendapat kerjasama yang sangat baik dari pemerintah-pemerintah lokal, dimana lebih dari 250 pejabat mengikuti empat lokakarya dibeberapa lokasi di Indonesia, keterbatasan waktu serta sumberdaya tidak memungkinkan untuk dengan sepenuhnya berkomunikasi dengan asosiasi-asosiasi pemerintah daerah, asosiasi-asosiasi industri, serta sektor swasta di daerah-daerah percontohan. Pertemuan-pertemuan yang berhasil diselenggarakan dengan pihak-pihak non-pemerintah telah memberikan informasi yang sangat berharga mengenai kesenjangan dalam anggaran serta realisasi pengeluaran dan penerimaan untuk proyekproyek, hal mana telah memberi indikasi adanya kebutuhan akan audit independen serta monitoring atas pengeluaran sebagai bagian rutin didalam proses fiskal. Kami tetap yakin bahwa masalah-masalah seperti KKN dan ketimpangan fiskal akan dapat dengan lebih efektif ditangani dibawah desentralisasi fiskal, justru karena adanya kemampuan lokal yang


riil untuk melakukan monitoring, setelah keahlian yang dibutuhkan didapat dan disertai dengan insentif-insentif untuk melakukan tugas-tugas dengan baik, memonitor pengeluaran, serta membayar kembali pinjaman. Ada dua dokumen yang menjadi lampiran dari laporan akhir ini, makalah ‘Profil Fiskal dan Hasil Anggaran’ oleh Nick Morris dari Tasman Economics dan makalah ‘Hibah dan Penerusan Pinjaman’ oleh Dr George Fane dari Australian National University. Konsultan asing lainnya, Dr. Robert Rice dari Monash University, telah bertugas memimpin kunjugankunjungan ke daerah-daerah percontohan serta laporan-laporan terkait, bersama dengan tim-tim Universitas GadjahMada (Pusat Studi Ekonomi dan Kebijakan Publik) dibawah Dr. Budiono Sri Handoko. Rekomendasi-rekomendasi yang terdapat didalam laporan merupakan hasil dari pertemuan-pertemuan di daerah, lokakarya-lokakarya, laporan ‘Analisa Belanja Publik Regional’, serta masukan dari keempat konsultan internasional. Dr Michael Porter Team Leader 26/9/2002


DAFTAR ISI 1 2 3 4

5 6

Ringkasan dan Rekomendasi Kerangka Acuan TA 3777-INO ADB - secara ringkas Bidang Fokus 3.1 Daerah Percontohan Desentralisasi Fiskal - Evolusi dan Revolusi 4.1 Pembagian Berdasarkan UU 25 4.2 Pajak dan Pungutan Baru 4.3 Pajak Yang Ada – UU 34 4.4 Reformasi Tenaga Kerja dan Pegawai Negeri 4.5 Interpretasi Data Studi dan TA Lain – World Bank, JBIC Beberapa Konklusi Utama 6.1 Pengalihan Penerimaan dan Anggaran 6.2 Pengeluaran Rutin dan Pembangunan 6.3 Pinjaman dan Tunggakan 6.4 Suplai Air – Contoh Kebutuhan Akan Reformasi Fiskal dan Struktur 6.5 Badan Peregulasi dan Pembiayaan Infrastruktur 6.6 Kenaikan Pengeluaran dan Pajak 6.7 Otonomi Tenagakerja 6.8 Pengeluaran Pembangunan 6.9 Alokasi DAU


DESENTRALISASI FISKAL – INDONESIA 1 Ringkasan dan Rekomendasi Berikut ini dijabarkan konklusi yang diambil oleh TA 3777-INO – Asian Development Bank (ADB) atas hasil-hasil implementasi dari desentralisasi fiskal, UU 22, UU 25, serta perundangan dan peraturan terkait lainnya. Konklusi serta rekomendasi-rekomendasi terkait didasarkan pada analisis atas informasi dan data sebagaimana ditetapkan dalam kerangka acuan ADB, serta termasuk : •

data relevan dari Departemen Keuangan;

•

data dari pemerintah-pemerintah daerah serta Biro Pusat Statistik (BPS);

•

data lainnya, serta berdasarkan hasil kunjungan lapangan, serta pertemuan-pertemuan dan lokakarya-lokakarya berikutnya.

Daerah-daerah yang menjadi fokus adalah Sumatra Selatan (Kota Palembang, Kabupaten Ogan Komering Ilir dan Muara Enim); Bali (Kota Denpasar, Kabupaten Badung dan Karang Asem), dan Nusa Tenggara Timur (Kota Kupang, Kabupaten Kupang dan Timor Tengah Selatan) Rekomendasi-rekomendasi dipresentasikan untuk diskusi pada ketiga lokakarya regional di Denpasar, Bali (28 Agustus); Kupang, Nusa Tenggara Timur (30 Agustus); dan Palembang, Sumatra Selatan (3 September), serta kemudian digabungkan dan dirangkum pada lokakarya nasional di Jakarta pada 17 September 2002. Hasil diskusi dari semua lokakarya tersebut telah dimasukkan sebagaimana harusnya didalam Konsep Laporan Akhir, yang kemudian didiskusikan dalam pertemuan tiga-pihak pada tanggal 20 September 2002 (dihadiri oleh Klaus-Peter Kriegsmann (wakil dari ADB), Dr Machfud Sidik (Departemen Keuangan), and Konsultan (Monash International dan Tasman Economics). Laporan akhir yang dibuat oleh ketua tim, Dr Michael Porter, didasarkan pada analisis yang telah didokumentasikan dalam laporan-laporan lain dari tim konsultan ini, termasuk : •

Laporan ‘Analisa Belanja Publik Regional’ oleh tim Universitas Gadjah Mada, dipimpin oleh Dr Budiono Sri Handoko, masing-masing untuk Sumatra Selatan (Kota Palembang, Kabupaten Ogan Komering Ilir dan Muara Enim); Bali (Kota Denpasar, Kabupaten Badung dan Karangasem), dan Nusa Tenggara Timur (Kota Kupang, Kabupaten Kupang dan Timor Tengah Selatan). Laporan-laporan ini mencakup konklusi-konklusi mengenai daerah-daerah percontohan tersebut diatas, yang terpisah tetapi konsisten dengan laporan akhir ini.

•

Makalah ‘Profil Fiskal dan Hasil Anggaran’ oleh Nick Morris dari Tasman Economics – Lampiran 1

•

Makalah ‘Hibah dan Penerusan Pinjaman’ oleh Dr George Fane dari Australian National University – Lampiran 2

Mobilisasi TA (Technical Assistance/Bantuan Teknis) ini dimulai pertengahan Mei 2002 dan dimaksudkan sebagai suatu uji-coba tinjauan atas proses desentralisasi fiskal yang sedang

ADB TA 3777 Fiscal Decentralization

6


berlangsung saat ini diseluruh Indonesia. Walaupun waktu serta sumberdaya yang tersedia bagi TA ini terbatas, kami merasa bahwa butir-butir ringkasan serta rekomendasirekomendasi, butir-butir dalam Laporan ‘Analisa Belanja Publik Regional’ dan Makalah ‘Hibah dan Penerusan Pinjaman’, serta basis data yang telah dibentuk merupakan basis yang berguna bagi langkah-langkah berikutnya dalam melakukan analisis terhadap Otonomi Daerah semenjak awal implementasinya pada Januari 2001. Tabel 1 menjabarkan ringkasan dari rekomendasi-rekomendasi utama kami, dikelompokkan berdasarkan topik. Tabel 2 berikut ini dimaksudkan untuk memprioritaskan rekomendasi-rekomendasi tersebut serta menggabungkan kedalam kelompok-kelompok ‘Tindakan Segera’ dan ‘Perubahan Institusi’. KOMBINASI REKOMENDASI UTAMA LAPORAN AKHIR DAN ANALISA BELANJA PUBLIK REGIONAL Tindakan Segera 1

2 3 4

5 6

DAU perlu disempurnakan, lebih disesuaikan kepada populasi. DAK perlu diperluas dan difokuskan kembali, termasuk pada target-target kemiskinan, mengurangi insentif untuk fragmentasi kabupaten/kota dan propinsi. Secara prinsip mendukung pembentukan suatu institusi keuangan untuk pemerintahpemerintah daerah, yang independen, mempunyai struktur yang baik, serta transparan, yang dimiliki oleh Departemen Keuangan atas nama Pemerintah Indonesia. Namun, satu prasyaratan yang mungkin cukup adalah penerapan keharusan membayar hutang kembali bagi kabupaten/kota dan perusahaan daerah (misalnya, PDAM) serta pembentukan suatu mekanisme intersepsi untuk menerapkan kepatuhan terhadap persyaratan pinjaman. Konsultan setuju bahwa suatu institusi baru dapat menjadi katalis pemberian pinjaman serta memfasilitasi pemberian pinjaman swasta. Hibah seharusnya dipakai untuk memberikan bantuan kepada kabupaten/kota yang perlu bantuan, tetapi tidak dengan subsidi yang kena pembebanan bunga atau mempunyai risiko nilai tukar. Pengembangan penilaian dan tarif pajak lokal berdasarkan kekayaan (property-based), yang diadministrasikan di daerah-daerah untuk daerah-daerah. Mengimplementasikan pungutan tambahan (surcharge) lokal atas pajak penghasilan – yang dipungut di daerah-daerah untuk daerah-daerah. Penetapan baru atas gaji dan tunjangan secara regional – sektor-sektor publik dan swasta – untuk memfasilitasi investasi yang mendapat manfaat dari perbedaan dalam biaya dan kondisi lokal. Mengalokasikan dana-dana dekonsentrasi kepada propinsi-propinsi untuk tujuan pembangunan

Perubahan Institusi

7 8

9 10 11 12 13 14

Membentuk badan-badan peregulasi tarif dengan cabang-cabang di daerah, terutama untuk fasilitas-fasilitas dasar (utility), seperti air, listrik, jalan. Membuat rekening-rekening pelanggan dapat diprediksi serta menciptakan aliran pendapatan yang pasti, sehingga dapat membiayai hutang lokal jangka panjang serta modal yang cocok untuk dana pensiun jangka panjang serta tabungan-tabungan lainnya. Mengembangkan kemampuan lokal untuk manajemen-proyek melalui prioritas pelatihan. Memonitor pelayanan-pelayanan penyuluhan pertanian, dengan tujuan mendorong pertanian yang lebih efisien dan juga meningkatkan pertumbuhan, dengan demikian mengentaskan kemiskinan. Secara umum memonitor belanja-belanja dan program-program di kabupaten/kota serta propinsi Membentuk komisi-komisi pelayanan pertanian – untuk memonitor sektor pertanian. Peninjauan wewenang-wewenang propinsi oleh Departement Keuangan, Bappenas, serta Departemen Dalam Negeri Membentuk badan evaluasi belanja APBD Reformasi peraturan – pelayanan-pelayanan infrastruktur regional yang kompetitif – untuk memisahkan monopoli atas aset jaringan yang diperebutkan dari yang terjadi secara alami,


7


15 16

dimana monopoli yang terjadi secara alami perlu diregulasi untuk menghubungan pertimbangan-pertimbangan mengenai pelanggan dengan yang mengenai tarif komersiil Mendorong usaha-usaha milik negara dan swasta melalui perencanaan strategi regional Membentuk tim-tim di Departemen Keuangan untuk memberi pelatihan serta melakukan implementasi lokal

Tinjauan dan Studi 17 18 19 20 21 22

Menjabarkan dampak-dampak yang memberi insentif pada kabupaten/kota serta proponsi pada masa sebelum dan sesudan desentralisasi Meninjau total biaya pemerintahan, tarif pajak rata-rata Meninjau dan memperbaiki keseimbangan antara belanja rutin dan pembangunan Meninjau pinjaman dan tunggakan kabupaten/kota serta propinsi Membentuk basis data untuk neraca-neraca bank, termasuk bank-bank pembangunan daerah Meninjau total beban pajak


8


Tabel 1 –Rekomendasi Rencana Tindakan

A

B

Butir-Butir Ringkasan Desentralisasi Fiskal – TA 3777INO ADB PENERIMAAN dan TRANSFER

Rekomendasi

Pola perpajakan dan pengeluaran diseluruh Indonesia saat ini tampaknya menaikkan pajak secara cukup tidak merata dan tidak efisien. Tingkat pajak dan pungutan, formal dan informal, yang timbul mungkin juga terlalu berlebihan dibanding dengan pemberian pelayanan, dan karena itu menimbulkan ketidak-puasan. Total pajak dalam nilai riil dikenakan pada tingkat 7% lebih tinggi dari level 1999, sebelum desentralisasi fiskal. PAD (Pendapatan Asli Daerah) propinsi dan kabupaten/kota telah bertambah lebih dari dua kali lipat dalam nilai riil di masa setelah desentralisasi fiskal. Dalam nilai riil, penerimaan minyak dan gas telah meningkat 38%, pajak penghasilan 20%, pajak pertambahan nilai 32%, serta bea impor, bea expor, dan cukai 38% (sampai 2001). Pajak propinsi telah naik 130%, pungutan propinsi 62%, keuntungan dari perusahaan milik propinsi 42%, serta pendapatan-pendapatan daerah lainnya 185%.

Melakukan tinjauan atas total beban pajak dan penerimaan lainnya, termasuk pendistribusiannya serta dampakdampak insentifnya, untuk sebelum dan sesudah desentralisasi fiskal.

Konsultan setuju dengan pendapat bahwa formula bagi-hasil dan hibah saat ini memerlukan beberapa perbaikan agar dapat menjawab hal-hal utama yang tidak efisien. Sebagai contoh, formula bagiADB TA 3777 Fiscal Decentralization

Komentar, Tindak Lanjut (untuk Komite Pengarah)

Melakukan tinjauan atas komposisi pajak dan dampak-dampak insentif, sebelum dan sesudah desentralisasi fiskal, dengan tujuan untuk memastikan bahwa desentralisasi fiskal tidak menyebabkan membesarnya total pemerintahan ataupun menyebabkan keterbatasan yang tidak diinginkan pada pertumbuhan sektor swasta. Diperlukan analisa atas kebutuhan yang lebih canggih terhadap semua kabupaten/kota serta propinsi dan atas variasi biaya serta sumber-sumber aktivitas ekonomi yang ada maupun yang 9


C

hasil saat ini mengalokasikan dana keseluruh kabupaten/kota dengan pertimbangan terbatas terhadap luas maupun jumlah penduduk, hal mana mendorong kabupaten untuk melakukan pemekaran. Contoh-contoh lainnya adalah pendistribusian pada formula DAU yang sangat condong pada kebutuhan pembayaran gaji pegawai negeri – hal mana memberikan insentif yang tidak benar bagi pemerintah untuk mempertahankan staf yang tidak diperlukan – serta dimasukkannya biaya gedung dan tanah kedalam formula.

potensiil.

Sampai dengan saat ini, DAU relatif kurang berhasil dalam merubah distribusi kearah kabupaten/kota serta proponsi yang miskin penerimaan. Hal ini terjadi walaupun jumlah DAU sudah lebih dari dua kali lipat dari jumlah transfer pemerintah pusat kepada propinsi dan sudah lebih dari empat kali lipat dari jumlah transfer ke kabupaten/kota. Perlu dicatat juga bahwa DAU tidak cocok sebagai mekanisme pengentasan kemiskinan. Program-program pengentasan kemiskinan lebih baik didesain pada tingkat lokal. Penciptaan lapangan pekerjaan harus datang dari penyesuaian dan reformasi ekonomi lainnya – terutama institusi dan perundangan kepemerintahan, pembayaran hutang, serta reformasi pasar modal dan tenaga kerja. Dilain pihak, DAK yang ditargetkan mungkin merupakan instrumen yang lebih tepat, walaupun jumlah yang diredistribusi dengan mekanisme ini masih kecil.

DAU dan DAK perlu terus disempurnakan serta diimplementasikan agar dapat mencapai suatu ukuran yang lebih efisien mengenai kemampuan pemerintah lokal dalam meningkatkan pendapatan. Kebijakan-kebijakan dan praktek-praktek lainnya yang menghambat perkembangan ekonomi seharusnya menjadi fokus utama dari reformasi.


Walaupun target melalui DAK tidak dapat dihindari akan melibatkan prioritisisasi oleh pemerintah pusat dalam hal kebijakan, pengalihan kepada otonomi dalam hal pemilihan proyek sebaiknya tidak diremehkan, melalui pengunaan DAK. Karena, desentralisasi dapat memfasilitasi baik manfaat dari spesialisasi maupun lingkup yang lebih 10


D

E

Konsultan mencatat bahwa PAD dari pemerintah lokal tetap merupakan bagian kecil dari total pendapatan. Pajak-pajak yang berdasarkan kekayaan (property-based) merupakan sumber yang tepat untuk PAD. Namun, pengaturan institusi yang efisien bagi pemungutan pajak tidak perlu berarti bahwa kantor pemungut serta pemroses pajak ada disetiap kabupaten/kota. Adanya komputerisasi serta skala ekonomi, sebagaimana terlihat diluar negeri – berarti rasionalisasi dan peningkatan kantor-kantor pajak multi-regional – ‘zona-zona fiskal” merupakan prioritas, dan bukan pembentukan kantor baru disetiap kabupaten/kota. Namun, mungkin diperlukan penguatan proses-proses lokal guna mendukung penetapan serta administrasi dari penilaian pajak kekayaan (property-based tax). DAU, sebagaimana penerimaan lainnya, untuk suatu tahun anggaran biasanya diumumkan menjelang akhir tahun angaran sebelumnya. Sebagai satu akibatnya, dana tidak dapat digunakan secara efisien pada akhir tahun angaran, atau penggunaannya dipercepat, dengan hasil-hasil yang tidak efisien. Sebagai contoh, jalan-jalan mungkin direhabilitasi pada saat musim hujan dan bukan musim kering, dan pohon-pohon mungkin ADB TA 3777 Fiscal Decentralization

besar dalam pengurangan KKN; terdapat lingkup yang lebih besar secara lokal untuk mengetahui dimana sumberdaya-sumberdaya untuk proyek telah diberikan dibawah desentralisasi fiskal. Tarif pajak kekayaan serta estimasi nilai kekayaan ditetapkan oleh kabupaten/ kota dan propinsi, serta dipungut dan didistribusikan dengan cara yang paling efisien, menggunakan daerah-daerah (regions) serta teknologi komputer yang tepat. Pekerjaan yang flexible serta perbaikan perundangan/peraturan harusnya dapat memastikan mata pencaharian bagi pegawai-pegawai kantor pajak.

Proyek-proyek yang didanai oleh transfer DAU dan sumber-sumber lain yang dimulai pada satu tahun anggaran dapat secara otomatis dilanjutkan pada tahun anggaran berikutnya sampai selesai. Praktek anggaran bergulir (multi-year) mungkin juga menolong memperbaiki kemampuan memproyeksikan pendapatan. Pinjaman 11


ditanam pada saat musim kering dan bukan musim hujan, sehingga tingkat kematiannya tinggi. Bila dana-dana tidak terpakai pada akhir tahun anggaran, kegiatan proyek tertunda sambil menunggu persetujuan. Keterlambatanketerlambatan tersebut menyebabkan hasil dibawah optimal serta mendistorsi realisasi anggaran.

jangka pendek – yang dimaksudkan untuk mengatasi masalah arus uang – seharusnya diijinkan dalam tahun fiskal untuk mengatasi masalah tersebut. Namun, penggunaan hutang yang lebih besar mengharuskan ditanganinya restrukturisasi hutang dan tunggakan (lihat butir J dibawah).

PEMBAGIAN PENDAPATAN BERBASIS LUAS F

Konsultan telah mencatat argumen-argumen yang timbul serta laporan-laporan yang ditulis baru-baru ini yang mendukung perluasan suatu mekanisme pemungutan pajak yang berbasis luas (broadbased) serta efisien untuk melayani kebutuhan pendapatan pemerintah lokal, antara lain untuk menghindari timbulnya berbagai pajak, retribusi, dan pungutan lainnya sebagai bagian dari desentralisasi fiskal yang bersifat distortif. Satu usulan utama mencakup suatu pajak tambahan atas pajak penghasilan perorangan yang berbasis luas, misalnya 0% - 7% pajak penghasilan diatas pajak penghasilan perorangan yang dicatat berdasarkan domisili. Hasil tambahan tersebut dialokasikan kepada pemerintah lokal sesuai wilayah hukum pungutan. Sebab utama dari usulan ini adalah lebih dekatnya pungutan pajak dengan tanggungjawab pengeluaran – orang-orang lokal mungkin lebih mau membayar tarif pajak penghasilan yang lebih tinggi sebagai imbalan dari pelayanan-pelayanan lokal yang lebih baik yang ADB TA 3777 Fiscal Decentralization

Penggunaan model pendapatan berbasis luas, misalnya pajak tambahan atas pajak penghasilan, selayaknya disetujui. Penerapannya harus menggunakan teknologi komputer yang mampu untuk menetapkan pajak penghasilan berdasarkan domisili serta mengalokasikannya ke rekeningrekening pemerintah daerah. Reformasi seperti ini tidak perlu menciptakan kantor-kantor pajak baru – tetapi memfasilitasi rasionalisasi serta peningkatan kantor-kantor utama.

12


ditargetkan pada kebutuhan-kebutuhan lokal.

PENGELUARAN G

Suatu trend yang ditemukan oleh TA 3777 ADB adalah pengeluaran-pengeluaran untuk “aparatus pemerintah dan supervisi” terlihat meningkat enam kali lipat, atau lebih dari Rp3 triliun dalam nilai riil.

H

Ada keprihatinan bahwa desentralisasi fiskal sebagaimana diimplementasikan sejauh ini sedang menuju kepada penurunan investasi-investasi yang menghasilkan pertumbuhan. Datanya kompleks, tetapi tampaknya pengeluaran riil dari pemerintah level kabupaten/ kota dan propinsi telah naik kirakira 7% semenjak 1999, diiringi dengan penurunan kira-kira sepertiga (34%) pada total pengeluaran pembangunan untuk seluruh Indonesia. Hal ini terjadi walaupun pengeluaran pembangunan pemerintah kabupaten/kota dan propinsi secara kasar telah meningkat dua kali lipat – tetapi diimbangi dengan penurunan pengeluaran pembangunan pemerintah pusat yang lebih besar. Selanjutnya, ada bukti tidak langsung bahwa ADB TA 3777 Fiscal Decentralization

Melakukan tinjauan terhadap total biaya pemerintah sebelum dan sesudah desentralisasi fiskal. Melaksanakan monitoring yang profesional dan independen secara terus-menerus dan permanen terhadap total pengeluaran – anggaran dan pembayaran, serta penerimaan pada setiap tingkat pemerintahan, dengan keharusan untuk melapor secara rinci kepada publik. Melakukan rasionalisasi terhadap anggaran, proses monitoring, serta badan-badan yang ada dengan tujuan mencapai proses peninjauan yang lebih efisien dan efektif. Departemen Keuangan melakukan tinjauan mengenai perbandingan pengeluaran pembangunan dan pengeluaran rutin dengan tujuan untuk menetapkan apakah prospek perkembangan Indonesia ditolong atau dirugikan oleh trend-trend saat ini, dan untuk menghasilkan suatu rencana tindakan yang kemudian ditinjau oleh pemerintah Indonesia.

13


beberapa pengeluaran pembangunan dikeluarkan untuk tujuan-tujuan DPRD yang tidak sesuai dengan ekspektasi mengenai tujuan dari pengeluaran pembangunan.

PERUNDANGAN TENAGA KERJA - DESENTRALISASI I

Perundangan dan peraturan pemerintah pusat mengenai pekerjaan telah menciptakan kekakuan yang serius dalam penetapan gaji serta kondisi kerja. Perundangan dan peraturan tersebut juga secara tidak efisien telah membatasi kemampuan pemberi kerja untuk mengurangi jumlah pegawai pada saat jasa-jasa mereka tidak diperlukan lagi. Walaupun disatu pihak memberi perlindungan terhadap hak-hak pekerja, peraturan-peraturan ini mendiskriminasi pencari pekerjaan serta sangat mengurangi mobilitas pekerja dan fleksibilitas pada pasar tenaga kerja. Tidak mungkin menuai keuntungan sepenuhnya dari reformasi apapun -apakah reformasi perdagangan, reformasi perpajakan, desentralisasi fiskal, atau reformasi lain manapun -- tanpa suatu pasar tenaga kerja yang fleksibel. Hal ini disebabkan karena semua reformasi bekerja antara lain dengan membiarkan faktor-faktor produksi bergerak kemana faktorfaktor ini dihargai paling tinggi. Peraturan ketenaga-kerjaan yang berlaku khusus bagi pegawai pemerintah telah mengurangi keuntungankeuntungan potensial dari desentralisasi fiskal dengan membuat pasar pegawai negeri menjadi semakin kaku dan tidak efisien dibanding dengan ADB TA 3777 Fiscal Decentralization

Disamping reformasi pasar kerja umum, pemerintah harus menerbitkan undangundang dan peraturan-peraturan yang mengijinkan pemerintah daerah untuk menahan, mengalihkan, atau menghentikan pegawai, sesuai dengan kebutuhan pemerintah lokal dan kinerja pegawai. Undang-undang dan peraturan-peraturan ini harus sejalan dengan UU 25, serta menetapkan keuntungan minimum untuk pemberhentian pegawai negeri, namun keuntungan tersebut tidak untuk memberi jaminan seumur hidup bagi pegawai negeri. Paket pemutusan hubungan kerja harus didesain sedemikian sehingga memberi dorongan bagi banyak pegawai negeri yang menganggur untuk secara suka rela pindah ke sektor swasta.

14


pasar tenaga kerja Indonesia selebihnya.

HUTANG DAN PINJAMAN J

Kami mencatat kebutuhan segera untuk diperkenalkannya insentif/keharusan untuk membayar hutang oleh kabupaten/kota dan propinsi, misalnya dengan didukung DPRD dan PDAM masing-masing. Dibutuhkan suatu mekanisme kedisiplinan untuk menciptakan suatu iklim dimana membayar hutang membawa keuntungan bagi kabupaten/kota dan propinsi serta perusahaan2 mereka. Walaupun fokus dari analisis dan rekomendasi ini adalah untuk sektor publik, kami mencatat bahwa tunggakan pemerintah lokal-- yang didokumentasikan dengan tidak baik, mendekati 40% - 50% -- menciptakan suatu atmosfir dimana bank-bank (pemerintah dan swasta, termasuk bank pembangunan daerah) dan investor-investor menolak memberi dana walaupun untuk investasi yang berpotensi sehat.


Melakukan tinjauan untuk mengidentifikasikan posisi pinjaman dan tunggakan propinsi serta kabupaten/ kota. Melakukan negosiasi jadwal pembayaran kembali berdasarkan ukuran kapasitas fiskal dan membebankan penalti pada propinsi dan kabupaten/kota yang tidak membayar, dengan membuat pembayaran DAU dan DAK dapat disesuaikan untuk pembayaran pinjaman yang masih harus dibayar, sejalan dengan UU 25. Kami juga merekomendasikan pembentukan suatu Dana Pembangunan Perkotaan (DPP), yang terpisah dari Departemen Keuangan. DPP ini, sebagaimana diusulkan oleh USAID, dimiliki oleh Departemen Keuangan, tetapi diadministrasikan oleh suatu dewan independen yang bertanggungjawab kepada pemerintah pusat dan diberi tugas untuk menutup biayanya dan mendapatkan tingkat pengembalian yang normal atas modalnya. Kami mengusulkan bahwa sebagai suatu persyaratan untuk mendapatkan pinjaman, suatu pemerintah daerah harus membuat suatu permohonan yang tidak dapat dirubah kepada Departemen 15


K

Kami juga mencatat bahwa ada larangan bagi kabupaten/kota untuk meminjam guna membiayai investasi yang tidak menghasilkan pendapatan, untuk digunakan bagi pembayaran hutang. Kelihatannya, ini merupakan pembatasan yang tidak perlu dan kalau dihapus dapat menguntungkan kabupaten/kota yang mempunyai kapasitas fiskal yang cukup besar, dengan syarat bahwa proyek terkait dianggap sehat dan tingkat pengembalian internal yang ekonomis dinilai cukup tinggi.

Keuangan agar menggunakan alokasi DAU pemerintah daerah tersebut sebagai pembayaran kembali hutangnya langsung kepada DPP, dan untuk mentransfer sisa DAUnya kepada rekening pemerintah daerah tersebut. Melakukan suatu studi mengenai neracaneraca dari bank-bank pembangunan nasional dan lokal untuk menetapkan kemampuan finansial. Mengidentifikasikan pihak-pihak yang dapat bekerja dengan pemerintah lokal untuk membangun kemampuan manajemen proyek serta menciptakan peringkat kredit pemerintah lokal.

PELATIHAN DAN KETERAMPILAN MANAJEMEN L

Manajer-manajer pemerintah lokal memerlukan pelatihan yang lebih banyak dan lebih baik; dan yang penting, suatu proses, yang substansial yang didukung oleh pemerintah Indonesia dan lembagalembaga donor asing, yang menyangkut penguatan institusi yang sungguh-sungguh dalam rangka proses desentralisasi fiskal. Hal ini harus mencakup pelatihan serta pemberian bantuan kepada otoritas-otoritas lokal untuk meningkatkan sistem akuntansi, sistem perencanaan pembangunan, sistem anggaran kinerja, sistem ADB TA 3777 Fiscal Decentralization

LAN bersama dengan Departemen Keuangan dan Departemen Dalam Negeri perlu menyiapkan suatu rencana, bekerjasama dengan satu kelompok kabupaten/kota dan propinsi, untuk memperbaiki sistem pelatihan dan untuk memfasilitasi desentralisasi, dan bila diperlukan, dilengkapi dengan peraturan perundangan. Pertimbangkan sistem posisi pegawai negeri yang terbuka dengan definisi kompetensi untuk posisi16


monitoring dan evaluasi, sistem-sistem untuk meningkatkan keterlibatan para ‘stakeholder’ (pihak yang berkepentingan) didalam kegiatankegiatan pemerintahan, sistem personalia, lokakarya-lokakarya untuk anggota-anggota DPRD, dll. M Karena keterampilan-keterampilan yang dibutuhkan mirip untuk banyak tugas-tugas diseluruh kabupaten/kota dan propinsi yang berbeda, pertimbangan mengenai dukungan yang efektif, misalnya, oleh Departemen Keuangan perlu dilakukan. Sejauh mungkin, prosedurprosedur dan ukuran-ukuran fiskal perlu distandarisasi dan diimplementasikan di berbagai kabupaten/kota dan propinsi. Mungkin juga, pengelompokan kabupaten/kota dan propinsi akan lebih efektif secara administratif dan ekonomis berdasarkan skala dan cakupan. Untuk memperkecil biaya, dibutuhkan, misalnya, sistemsistem teknologi informasi. Beribu-ribu pegawai pemerintah pusat – misalnya auditor dan perencana, dapat dialihkan ke daerah maupun sektor swasta. Sebagian besar pekerjaan audit nasional dapat dikontrakkan kepada sektor swasta, dan mereka dapat bekerja pada badan pengawas daerah, dll.

posisi yang diumumkan.

Suatu analisis mendalam mengenai metode alih keterampilan yang paling efektif perlu dilakukan, termasuk kemungkinan pembentukan tim khusus untuk membantu implementasi di lapangan, termasuk sektor swasta. Implementasi uji coba perlu dilakukan, yang kemudian setelah dinyatakan efektif diimplementasi lebih lanjut. Prosedurprosedur dan alat-alat bantu (termasuk sistem-sistem TI) standar perlu dikembangkan secara terpusat atau untuk kelompok-kelompok kabupaten/kota dan propinsi.

PROGRAM EVALUATION N

Konsultan telah mencatat bahwa hampir tidak ada rencana untuk melakukan evaluasi dan audit atas realisasi pengeluaran APBD oleh suatu badan yang independen dari pemerintah lokal. Proses ini merupakan hal yang kritis untuk dilakukan ADB TA 3777 Fiscal Decentralization

Departemen Keuangan perlu mempertimbangkan pembentukan suatu badan yang bertanggungjawab untuk melakukan evaluasi dan audit atas realisasi pengeluaran APBD. Proses 17


mengingat besarnya dana yang sekarang dikeluarkan oleh kabupaten/kota dan propinsi. Pembentukan dan pembiayaan suatu badan evaluasi pengeluaran lokal akan membantu pemerintah lokal untuk meningkatkan efisiensi dan efektifitas pengeluaran mereka, serta membentuk insentif yang tepat untuk pemerintah lokal yang tidak efisien untuk melakukan reformasi. O Ancaman terhadap anggaran pembangunan yang disebabkan oleh proses desentralisasi fiskal dapat menyebabkan pelayanan penyuluhan pertanian terputus; indikasi-indikasi mengenai hal ini ditemukan pada saat studi daerah oleh TA ini. Pertanian juga merupakan suatu prioritas kemiskinan, karena sektor pertanian merupakan suatu sumber yang dominan dan vital dari pendapatan (sederhana) dan lapangan pekerjaan. Dalam kurun waktu dua abad terakhir ini, perbaikan produktivitas pertanian menyebabkan perubahan keluar dari kemiskinan di banyak negara di luar negeri. Karena itu, kami melihat adanya suatu kebutuhan terkait untuk investasi dan pelatihan di bidang pertanian dijadikan prioritas di Indonesia. O Walaupun program pengeluaran, yang sekarang ?? merupakan tanggungjawab kabupaten/kota (misalnya, pendidikan dibawah level tertier) sulit untuk dinilai oleh TA yang singkat ini, kami mencatat adanya keterbatasan kemampuan di kantor-kantor anggaran untuk memonitor program. Tanda-tanda yang ditemukan mengenai pengeluaran pembangunan, terutama untuk ADB TA 3777 Fiscal Decentralization

evaluasi dan audit ini harus dilakukan secara transparan dengan partisipasi beberapa ‘stakeholder’ lokal.

Pelayanan penyuluhan pertanian perlu dimonitor untuk mencegah tersisihkannya masalah ini disebabkan karena pertumbuhan pengeluaran rutin yang disebabkan oleh desentralisasi fiskal. Penelitian terapan yang praktis mengenai metode-metode pertanian sesuai kondisi lokal harus menjadi prioritas yang lebih tingi dengan adanya desentralisasi fiskal.

Penekanan harus ditingkatkan di level kabupaten/kota dan propinsi mengenai monitoring pengeluaran dan program, untuk menilai hasil-hasil implementasi UU 22 dan UU 25.

18


P

pertanian, kesehatan, pendidikan, dan jalan, menunjukkan bahwa sampai dengan saat ini hanya ada sedikit perubahan yang dapat diobservasi. Ada tanda-tanda bahwa penetapan ulang pekerjaan dan bukan efektivitas program - yang mendapat perhatian. Ada suatu kebutuhan untuk memprioritaskan penetapan pekerjaan agar perhatian dapat lebih banyak diberikan pada monitoring atas efektivitas program. Fokus pelatihan terkait juga diperlukan dalam skala luas misalnya oleh LAN. Beberapa program pembangunan yang saling bergantung dalam keadaan terancam setelah desentralisasi fiskal - karena program-program ini tergantung pada keputusan bersama serta membutuhkan skala ekonomi agar efektif. Program-program ini perlu difasilitasi pada saat yang sama oleh berbagai level pemerintah. Suatu contoh utama adalah program fasilitasi pertanian. Di 2002, Departemen Pertanian mempunyai dua program nasional bagi pengembangan pertanian : Program Pengembangan Agribisnis dan Program Peningkatan Ketahanan Pangan. Kedua program nasional ini mengandung berbagai komponen proyek. Analisis konsultan mengindikasikan bahwa masalah berkaitan dengan koordinasi meningkat diantara berbagai kantor di berbagai level pemerintah yang memberikan pelayananpelayanan ini, baik secara langsung maupun tidak langsung, setelah desentralisasi fiskal.

Sekarang sudah waktunya untuk melaksanakan suatu studi mengenai dampak dari desentralisasi/otonomi daerah mengenai efektivitas pemberian berbagai pelayanan – termasuk untuk pelayanan-pelayanan pendidikan, kesehatan, dan infrastruktur. Sebagai contoh, suatu studi mengenai pelayananpelayanan pertanian untuk produserproduser pertanian harus dilaksanakan secara bersama oleh Departemen Pertanian, Departemen Dalam Negeri, dan Departemen Keuangan, dengan melibatkan Sekretaris Daerah serta dinas-dinas pertanian di propinsi dan kabupaten yang dipilih.

WEWENANG PEMERINTAH ADB TA 3777 Fiscal Decentralization

19


PROPINSI Q

R

Terlepas dari berlakunya UU 22, pemerintah propinsi tetap mempunyai peran kepemimpinan serta koordinasi. Sebagai contoh, promosi dan pengembangan pariwisata di Bali; contoh lainnya adalah kebijakan-kebijakan mengenai transportasi, pelabuhan, dan pertambangan di Sumatera Selatan. Perlu dihindari adanya banyak promosi pariwisata dan program-program pembangunan oleh kabupaten/kota yang tidak terkoordinasi. Demikian juga halnya mengenai pengembangan jaringan transportasi. Di Sumatera Selatan kami mengamati bahwa pemerintah propinsi perlu melaksanakan suatu peran perencanaan dan koordinasi menyeluruh mengenai berbagai cara serta komponen dari jaringan transportasi : kereta api, transportasi sungai dan laut, pelabuhan, jalan, serta transportasi udara. Perencanaan dan koordinasi pada level propinsi juga bersifat kritis menyangkut lembah sungai yang mencakup lebih dari satu kabupaten/kota, misalnya untuk mengurangi bahaya banjir, aktivitas reboisasi dan penghijauan, perbaikan aliran sungai, pencegahan erosi dan longsor, dll. Konsultan telah mencatat bahwa dana-dana sektoral dan dekonsentrasi dari departemendepartemen pemerintah pusat untuk pembangunan jumlahnya lebih besar dari dana perimbangan yang digunakan untuk pembangunan oleh pemerintah propinsi dan kabupaten/kota. Anggota-anggota DPRD serta pejabat-pejabat pemerintah daerah telah menyatakan keinginan yang kuat agar ADB TA 3777 Fiscal Decentralization

Daerah-daerah dibantu oleh Departemen Keuangan, BAPPENAS, dan Departemen Dalam Negeri secara bersama perlu melakukan suatu tinjauan mengenai wewenang-wewenang yang diberikan kepada pemerintah propinsi, dengan tujuan membuat rekomendasirekomendasi mengenai perubahanperubahan dalam jenis dan sifat dari wewenang yang secara potential diinginkan, baik yang sudah diberikan maupun yang belum diberikan, termasuk kordinasi serta pembuatan kebijakan yang diberikan pada pemerintah propinsi. Hal ini dan wewenang membuat regulasi yang dimiliki kabupaten/kota dan propinsi merupakan suatu isu penting, yang mungkin perlu dipertimbangkan oleh komite undangundang.

Sebagai bagian dari proses peninjauan dana-dana pembangunan, Departemen Keuangan dan BAPPENAS perlu juga menginvestigasi agar beberapa dana dekonsentrasi dialokasi kepada pemerintah propinsi sebagai bagian dari DAU mereka. Perubahan ini harus dilakukan dengan ekspektasi yang jelas 20


sebagian dari dana-dana ini disalurkan melalui anggaran pemerintah lokal. Studi kami di tiga propinsi telah memberi indikasi bahwa terutama di NTT (Nusa Tenggara Timur) dan Sumatra Selatan pemerintah propinsi mengalami kekurangan dana yang serius untuk melaksanakan tanggungjawab mereka dan untuk membiayai kebutuhan agar propinsi dapat secara efektif memimpin pemerintah kabupaten/kota serta unsur-unsur masyarakat lainnya didalam memfasilitasi perbaikan-perbaikan terhadap kesejahteraan penduduk propinsi tersebut, termasuk melalui aktivitas-aktivitas pembangunan.

bahwa dana-dana ini digunakan untuk tujuan-tujuan investasi/pembangunan. Perlu ditetapkan pada sektor-sektor apa saja dana digunakan – dan apakah tujuannya konsisten dengan yang dimaksud didalam undang-undang.

TINJAUAN DAN REGULASI TARIF S

Dibutuhkan badan-badan independen untuk melakukan tinjauan dan penyesuaian tariff guna pengembangan infrastruktur agar dapat mengkonversi rekening-rekening pelanggan menjadi aliran-aliran pendapatan yang dapat diprediksi dan dengan demikian dapat dipakai sebagai jaminan pembiayaan. Satu sebab terjadinya tunggakan-tungakan oleh perusahaanperusahaan daerah, terutama PDAM-PDAM, yang merupakan milik pemerintah daerah, adalah kenaikan tarif sering ditolak oleh DPRD - dengan penilaian politik berdasarkan ketidakmampuan. Tarif air merupakan cara untuk menyambung pelanggan-pelanggan baru yang, kalau tidak tersambung, harus menggunakan sumur-sumur yang lebih mahal, sistem perawatan dan tangki, ADB TA 3777 Fiscal Decentralization

Agar dapat membuat rekening-rekening pelanggan di kabupaten/kota dan propinsi menjadi suatu bentuk pendapatan yang dapat mendukung pembiayaan publik serta investasi swasta, perlu dibentuk suatu otorita peregulasi tarif. Kantor pusatnya harus di Jakarta (untuk memfasilitasi akses ke keahlian tingkat tinggi dan memonitor perjanjian-perjanjian lokal), tetapi dengan cabang di daerah-daerah, yang bertanggungjawab untuk meninjau tarif terhadap kontrak. Badan ini harus meninjau pembebanan atas sektor swasta dan sektor pemerintah agar sesuai dengan kontrak dan perjanjian 21


atau membeli dari penjual-penjual dengan harga yang bahkan lebih tinggi lagi. Yang miskin membayar lebih banyak - dan yang sudah mempunyai sambungan membayar lebih sedikit walaupun umumnya hanya menerima air dari saluran pipa untuk beberapa jam satu atau dua hari sekali (sebagaimana kasusnya di Nusa Tenggara Timur, Bali, dan Sumatera Selatan, yang merupakan daerah-daerah uji coba). Dengan regulasi yang tepat, tarif ditetapkan pada tingkat yang efisien dan layak secara komersiil serta tarif rata-rata diindeks terhadap biaya masukan yang ditinjau secara periodik, sebagaimana telah dipraktekkan di luar negeri. Reformasi regulasi seperti ini akan memungkinkan penggunaan dana sektor swasta maupun pembiayaan hutang publik yang bijaksana, melalui pendapatan yang digerakkan oleh pelanggan. Pembentukan badanbadan seperti ini dapat juga memfasilitasi penyediaan listrik, jalan, pelabuhan, dan infrastruktur lainnya oleh sektor swasta.

(pemerintah lokal) yang timbul dari investasi infrastruktur.

SEKTOR SWASTA DAN DESENTRALISASI FISKAL T

Bersamaan dengan fokus baru dari pemerintah lokal pada UU 22, UU 25, dan UU 34, kunci teratas dari kemajuan ekonomi dan pengentasan kemiskinan jangka panjang di Indonesia adalah tetap investasi, produksi, dan penghasil lapangan pekerjaan produktif yang ditingkatkan dan didesentralisasi. Bagian terbesar dari hal ini harus ADB TA 3777 Fiscal Decentralization

Pemerintah pada semua level harus menggunakan program-program pembangunan regional dan tahunan serta program-program komunikasi untuk mendukung pembangunan yang berasal dari rencana-rencana strategi sektor swasta. 22


berada pada sektor swasta, tidak hanya mencakup sektor-sektor manufaktur dan tertier, tetapi juga penghasil-penghasil sektor primer, termasuk petani, nelayan, dan usaha kecil serta koperasinya. Fokus dari desentralisasi fiskal pada akhirnya harus merupakan fasilitasi terhadap aktivitasaktivitas penciptaan lapangan pekerjaan sektor swasta. U

Dengan pengalihan sebagian besar fungsi pemerintahan kepada kabupaten/kota, diharapkan ada pengidentifikasian yang lebih baik mengenai tindakan-tindakan yang dibutuhkan untuk mendukung pembangunan yang lebih efisien oleh sektor swasta. Hal ini dapat dilakukan dengan berbagai cara, yang utama melalui fasilitasi untuk spesialisasi lokal dalam investasi, produksi, dan pada akhirnya dilakukan dengan komitment hutang dan modal terkait di daerah sesuai dengan keuntungan komparatif, tingkat pengembalian, serta kesempatan. Dengan demikian, fokus dari kebijakan adalah pengalihan tanggungjawab pemerintahan sesuai dengan kompetensi dari berbagai pemerintah, sesuai dengan UU 22 dan UU 25.


Desentralisasi fiskal harus diperbesar dengan reformasi-reformasi dalam usaha-usaha pemerintah dan sektor swasta serta regulasi dengan fokus pada pembangunan ekonomi dan kesempatankesempatan bagi sektor swasta di daerah. Perlu dilakukan tinjauan terhadap pengendalian harga, jadwal pengapalan, serta peraturan lainnya yang menghambat investasi dan kompetisi.

23


2 Kerangka Acuan TA 3777-INO ADB - Desentralisasi Fiskal – secara ringkas 1. Pemerintah Indonesia, walaupun dengan adanya kerusuhan yang cukup parah, telah mengimplementasi baik desentralisasi politis melalui UU 22 – Pemerintahan Daerah (lihat diagram dari SMERU), maupun desentralisasi fiskal melalui UU 25 – Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah di bulan Mei 1999. Kedua undang-undang ini berlaku efektif 1 Januari 2001. 2. Untuk mengatasi keprihatinan akan kemampuan pajak dan pendapatan lokal, Pemerintah Indonesia juga mengeluarkan UU 34 Tahun 2000 – Pajak dan Retribusi Daerah, yang mencakup kemampuan mendapatkan pendapatan bagi pemerintah daerah. Undang-undang ini juga merupakan bagian kunci dari program reformasi – mengingat perhatian diberikan untuk mencari jalan antara mekanisme-mekanisme otonomi dan pemungutan pajak yang efisien. 3. Pertanyaan-pertanyaan yang menjadi pusat perhatian TA 3777-INO ADB berhubungan dengan dampak dari undang-undang desentralisasi fiskal dan implementasinya terhadap kabupaten/kota, kecamatan, dan desa, serta juga propinsi. Bagaimana pendapatan-pendapatan baru telah dikembangkan untuk memenuhi kebutuhan-kebutuhan baru, dan dampak apa yang telah terjadi karena alokasi baru tanggungjawab fiskal pada program-program relevan serta masyarakat ? 4. Kami mencatat bahwa undang-undang tersebut mencakup banyak prinsip-prinsip keuangan publik dan perpajakan yang sehat - namun, disini bukan wadahnya untuk meninjau konsep-konsep ekonomi dan kualitas dari undang-undang tersebut. Namun, kami mencatat bahwa ukuran dari kabupaten/kota mirip dengan yang terdapat di banyak negara lain yang mempunyai struktur desentralisasi fiskal yang efisien, dan bahwa prinsip-prinsip ekonomi didalam undang-undang tersebut cukup mempunyai dasar-dasar. Dengan demikian, perhatian kami tidak pada prinsip-prinsip ekonominya, tetapi pada implementasinya - bagaimana hasil-hasil dari undang-undang tersebut disuatu kelompok daerah ? Estimasi awal menunjukkan bahwa pemerintah-pemerintah lokal di 2001 telah mengeluarkan lebih dari 50% total pengeluaran untuk gaji dan lebih sedikit, dalam nilai riil, pada pengeluaran pembangunan. 5. Analisa Belanja Publik Regional telah fokus pada isu-isu berikut ini : a. Analisis anggaran regional, termasuk perubahan-perubahan utama, atas anggaran tahun 2001 dibandingkan dengan sebelum desentralisasi. Alokasi anggaran antara pengeluaran rutin dan pembangunan serta alokasi dana pembangunan sektoral ditinjau dengan hati-hati. b. Penilaian mengenai keadaan dan bagaimana pemerintah daerah telah mengatasi transfer pegawai negeri pusat, serta dampak-dampaknya pada pengeluaran pegawai dan juga pada anggaran secara keseluruhan.


24


c. Tinjauan atas pajak, retribusi, serta pungitan yang ada, mengidentifikasikan tindakan-tindakan yang telah diambil setelah undangundang mengenai pajak daerah diperbaiki, serta hal-hal apa yang mungkin dapat merupakan strategi mobilisasi pendapatan. d. Tinjauan atas proses-proses perencanaan pembangunan dan anggaran yang ada. Konsultan-konsultan terkait akan menjelaskan mengenai strategi/prinsip yang dipakai didalam menyiapkan anggaran tahun 2001, dan hal-hal apa yang dapat diadopsi untuk tahun-tahun berikutnya. e. Tinjauan mengenai permintaan pemerintah daerah akan pinjaman daerah. Tabel 2

Undang-undang 22 - Distribusi Kewenangan (SMERU, 2002)

6 Bidang Fokus 6. Fokus dari TA ini merupakan kelompok dari tiga daerah propinsi yang cukup berbeda-beda, yaitu Nusa Tenggara Timur, Bali dan Sumatra Selatan. Kami telah diminta untuk menilai situasi sebelum dan sesudah UU 22 dan UU 25


25


diimplementasikan di 2001, dengan melaksanakan analisa belanja publik regional di daerah-daerah pemerintahan berikut ini :

3.1

•

Bali (Kota Denpasar, Kabupaten Badung dan Karangasem);

•

Nusa Tenggara Timur, (Kota Kupang, Kabupaten Kupang dan Timor Tengah Selatan); serta

•

Sumatra Selatan (Kota Palembang, Kabupaten Ogan Komering Ilir dan Muara Enim).

Daerah Percontohan 7. Daerah-daerah yang dipilih (Bali, Nusa Tenggara Timur dan Sumatra Selatan) sangat menarik dan berbeda-beda dalam hal desentralisasi fiskal. •

Bali merupakan sebuah kepulauan pariwisata yang premier – mempunyai pendapatan yang cukup banyak dalam mata uang asing dalam suatu pasar pariwisata yang kompetitif dan yang belakangan ini bergejolak. Banyak pendapatan dan modal berdenominasi mata uang asing dan dimiliki oleh orang-orang asing didalam industri ini. Goncangan setelah 11 September 2001 telah menyebabkan pariwisata dan pendapatan menurun tajam di Bali, namun tidak sebanyak di negara-negara lain. Kota Denpasar dan Kabupaten Badung mempunyai anggaran yang kuat, potensi uang tunai dan pendapatan – namun investasi dalam proyek-proyek air dan jalan lesu dengan akibatnya pada basis pariwisata, sebagaimana disampaikan oleh partisipan-partisipan pada lokakarya TA ini di Kuta, Bali, pada 28 Agustus 2002. Walaupun tanda-tanda pemulihan yang kuat terdapat dimana-mana, ketidakpastian sehubungan dengan desentralisasi fiskal semenjak 2001 sangat nyata dan terdapat pernyataan keprihatinan bahwa Bali akan tertinggal dalam hal pasar pariwisata yang kompetitif. Banyak pihak di pemerintah-pemerintah lokal menunggu pihak-pihak lain untuk mengambil tindakan dalam hal isu-isu utama mengenai kebijakan dan investasi. Banyak pihak melihat suatu kebutuhan akan peran koordinasi dan kepemimpinan yang lebih luas pada tingkat propinsi. Ketidakpastian dalam hal reformasi air, penggabungan PDAM serta investasi sektor swasta menciptakan risiko kehilangan pariwisata yang disebabkan karena masalah-masalah air dan limbah.

•

NTT merupakan daerah yang kurang berkembang, dengan sedikit pariwisata serta sektor swasta yang kecil dengan industri yang relatif kecil. Terlebih lagi, NTT terletak langsung disebelah Timor Timur yang baru saja merdeka, dan saat ini NTT mengalami dampak-dampak, baik positif maupun negatif, dari pembangunan disebelahnya - namun demikian hal ini baru mulai karena kemerdekaan Timor Timur baru saja diformalisasi di 2002. Pembangunan baru setelah desentralisasi di NTT mencakup perluasan tahap dua dari pabrik semen (didirikan tahun 1984) di Kota Kupang yang dibuka pertengahan 2002 dan sebuah penambangan marmer utama dengan produksi 800,000 ton marmer kualitas premium per tahun selama usia potensial 50 tahun. Proyek ini, yang ditandatangani di bulan Agustus 2002 – merupakan monumen dari desentralisasi dan inovasi -


26


dengan pihak-pihak yang terkait memberi indikasi bahwa hal ini tidak akan terjadi di era struktur pemerintah pusat dan disinsentif yang lalu. •

Sumatra Selatan mempunyai sumber daya dan kebutuhan infrastruktur terkait yang membuatnya sangat berbeda dari Bali maupun NTT. Sumber daya batubara dan airnya sangat signifikan, namun ada perasaan bahwa ekspor batubara dan sumber daya lainnya jauh lebih sedikit dibandingkan bila didukung dengan infrastruktur transportasi yang lebih luas. Sungaisungai telah mendemonstrasikan nilai dan satu inovasi yang dilaporkan di Kabupaten Ogan Komering Ilir adalah mengenai penjualan hak atas air. Contoh klasik mengenai mengapa ada suatu kebutuhan akan desentralisasi sesungguhnya di Sumatra Selatan adalah perluasan suatu industri dengan keuntungan komparatif – batubara – terhambat oleh pelayanan kereta api yang tidak memadai. Investasi kereta api pada tingkat lokal masih membutuhkan persetujuan pemerintah pusat – yang menginginkan agar kereta api tetap merupakan monopoli pemerintah pusat. Kegagalan dalam mendesentralisasi transpor kereta api ini merupakan keluhan utama dalam lokakarya Sumatra Selatan pada 3 September 2002 - dan hal ini membuat desentralisasi terlihat lebih seperti buku teks daripada kenyataan.

6 Desentralisasi Fiskal – Evolusi dan Revolusi 8. Perubahan-perubahan yang didiskusikan dalam TA 3777-INO ADB merupakan campuran antara revolusi dan evolusi. Revolusi dalam pengalihan ulang tanggungjawab kepemerintahan dan politis, dan evolusi dimana sebagian besar pegawai negeri melakukan pekerjaan yang sama dibawah bendera yang lain, dan seringkali dengan pegawai negeri lain yang ditetapkan untuk melakukan pekerjaan yang sama. Membereskan net fiskal yang sesungguhnya ada dan yang diinginkan, bersamaan dengan perubahan-perubahan pekerjaan dan institusi ternyata cukup rumit. Hal ini memang demikian, walaupun daerah percontohan kami, kabupaten/kota di NTT, Bali, dan Sumatra Selatan, dengan sengaja dibatasi namun cukup kontras satu sama lain. 9. Dengan beberapa reformasi lebih lanjut, perubahan perundangan tahun 1999 dapat memfasilitasi hasil-hasil yang merupakan perubahan fundamental. Kami merasa bahwa beberapa perubahan pelengkap mungkin perlu disebut pada awalnya – untuk menjaga agar diskusi tetap terfokus pada suatu ……. yang terdiri dari data yang tidak lengkap dan perubahan regulasi. Reformasi terkait menurut pandangan kami sebagian besar merupakan perluasan yang masuk akal dari reformasi saat ini, dan mencakup recomendasi yang dijabarkan diatas dan didiskusikan dalam laporan-laporan. 10. Tabel 1 memperlihatkan (dengan menggunakan data yang dikumpulkan oleh Tasman Economics), bahwa dalam hal penerimaan, Indonesia hampir-hampir tidak mendesentralisasi sebelum diberlakukannya undang-undang baru-baru ini, dan bahwa pemerintah lokal mendapatkan sekitar 5% dari total pendapatan nasional di tahun pertama desentralisasi. 11. Dengan reformasi-reformasi yang diusulkan dan lainnya, campuran “revolusi dan evolusi” 1999 dapat memberikan bentuk pemerintah lokal yang lebih efisien dan


27


lebih tepat secara regional. Selanjutnya, hal ini dapat memfasilitasi satu set ekonomi dan daerah bisnis lokal yang lebih kuat yang memfokuskan pada bidangbidang keuntungan komparatif mereka. Dengan demikian, hal ini memungkinkan suatu pengentasan kemiskinan yang serius melalui pembangunan ekonomi yang lebih cepat. Program-program langsung lainnya dari pengentasan kemiskinan, menurut pandangan banyak pihak yang terlibat, hanya menangani simptomnya dan bukan penyebabnya, dan beberapa dari program-program ini tidak ditargetkan dengan baik. Sebagai contoh, DAU menargetkan kemiskinan, namun merupakan sarana yang tidak tepat untuk kemiskinan. Dalam jangka panjang, pengentasan kemiskinan adalah mengenai menggerakkan kedepan semua proses-proses ekonomi lokal, didukung dengan kebijakan yang memfasilitasi dari pemerintah pusat (misalnya, perkeretaapian) dan mengenai tidak adanya distorsi-distorsi pajak dan pungutan baru yang tidak menolong, memonitor serta mencegah lapisan-lapisan baru dari KKN, serta menghindari lapangan pekerjaan yang berlebihan di pemerintahan. Keprihatinan yang diekspresikan di daerah-daerah adalah bahwa kira-kira 25% - 27% dari dana-dana proyek akhirnya tidak dikeluarkan sebagaimana dimaksud. 12. Sebagai tambahan, disamping fakta bahwa daerah-daerah dengan kemampuan fiskal yang lebih sedikit tidak mendapat bantuan yang terbanyak, masih ada juga hambatan-hambatan didalam otonomi pengeluaran yang disebabkan karena peraturan kerja pegawai negeri yang tidak fleksibel. Tabel 1 Porsi Pemerintah Lokal dalam Pengeluaran dan Penerimaan Dibanding Dengan Negara-Negara Berkembang dan Dalam Transisi, 1990-an. Negara 1

Berkembang (1990-an)

% % Pengeluaran Penerimaan 13.78 9.27

2

Transisi (1990-an)

26.12

16.59

3

OECD (1990an)

32.41

19.13

4

Indonesia (89/90)

16.62

24.69

5

Indonesia (94/95)

22.97

6.11

6

Tasman Economics 17.02 (DepKeu) Rata-rata dlm harga2 2001 dari 1998/90 dan 1999/2000 Tasman Economics 47.75 (DepKeu) 2001

2.71

7

5.50

Sumber :Baris 1-5, Mark Rider (2002), Tasman Economics (2002)


28


13. Kami tidak melihat bahwa propinsi termarginalkan didalam proses desentralisasi fiskal ini - bahkan kebalikannya - walaupun analisis data kami mengindikasikan penurunan tajam dalam pendapatan pemerintah propinsi dibandingkan dengan pemerintah pusat dan kabupaten/kota. Kami melihat kebutuhan akan peran kebijakan dan koordinasi yang lebih kuat untuk propinsi, didukung dengan tindakan-tindakan yang melengkapi oleh pemerintah pusat dan lokal. Dibutuhkan peningkatan fokus untuk mencegah duplikasi fungsi-fungsi pemerintahan, reformasi ketenaga-kerjaan dan klasifikasi pekerjaan, serta menghindar dari eskalasi dan pembentukan lapisan penerimaan dan pembayaran, sebagaimana terjadi dibawah UU 22 dan UU 25. 14. Reformasi-reformasi ini dapat mengkombinasikan desentralisasi kepemerintahan dengan lebih banyak lagi investasi serta pembiayaan hutang dan modal, dan secara umum meningkatkan pengambilan keputusan di sektor swasta – dengan demikian juga mengambil langkah-langkah untuk keluar dari bantuan-bantuan yang tidak membawa kearah manapun serta ketergantungan. Walaupun pembiayaan hutang dan modal untuk infrastruktur merupakan isu yang kompleks dan mungkin diluar ruang lingkup kerangka acuan kami, desentralisasi fiskal membutuhkan pasar modal domestik yang lebih baik, yang responsif terhadap signal-signal pasar diseluruh gugusan kepulauan Indonesia. Sebagai bagian dari restrukturisasi hutang, pemerintah Indonesia harus membereskan masalah hutang tidak lancar, kekurangan modal, serta peraturan kehati-hatian yang belum baik di sektor keuangan - hal mana memerlukan usaha yang terkoordinir antara otoritas pusat dan propinsi, terutama bank-bank pembangunan daerah. 15. Kekurangan dari perubahan-perubahan tahun 1999 dan selanjutnya desentralisasi fiskal adalah bila tidak diikuti dengan reformasi-reformasi yang tepat dan melengkapi, perubahan-perubahan ini akan menuju kepada pemerintahan yang membengkak pada semua tingkat, kepada peningkatan pajak dan pungutan secara menyeluruh, kepada keharusan untuk terus meningkatkan pajak atau hutang nasional untuk mempertahankan lapangan pekerjaan pada pemerintahan yang membengkak. Tanda-tanda dini - sebagaimana diindikasikan dalam makalah “Profil Fiskal” oleh Nick Morris sebagai bagian dari TA ini - kami melihat bahwa fiskal dan pengeluaran mempunyai trend naik sekitar 7%. Kami mengatakan hal ini walaupun ada bukti-bukti bahwa terjadi surplus di kabupaten/kota - yang mungkin merupakan refleksi dari banyak interaksi, termasuk keterlambatan anggaran, keterlambatan pengeluaran, dan pergeseran-pergeseran lainnya yang masih harus dijelaskan. Terlepas dari apapun, surplus-surplus ini merefleksikan alokasi gross dari total penerimaan yang bersifat sementara, dan tidak membalik keadaan net defisit saat ini serta masalah-masalah pembayaran hutang yang dihadapi oleh pemerintah pusat. Kabupaten/kota tetap hanya bisa mendapatkan kurang dari 10% dari total pendapatan mereka, dan angka ini akan lebih kecil bila tidak ada banyak pajak dan pungutan baru dan meluas, yang dianggap bersifat distortif serta perlu direvisi.

4.1

Pembagian Berdasarkan UU 25 16. Proses pembagian pendapatan yang terdapat didalam UU 25 dijelaskan dibawah ini. Implikasi dari tingkat pembagian dan hubungannya dengan praktek


29


sesungguhnya dari mekanisme transfer, DAU, dijabarkan didalam ringkasan dari makalah “Hibah dan Penerusan Pinjaman” (terlampir). Yang jelas adalah setelah cara kerja yang sesungguhnya terjadi dari UU ini dianalisa, sebagaimana pada tabel penerimaan per kapita di Indonesia – jelas terlihat bahwa sistem distribusi penerimaan di Indonesia jauh dari merata – sesungguhnya pembagian per kapita tersebut cukup ganjil. Sebagai contoh (sebagaimana dicatat oleh Dr. George Fane didalam laporan TA terpisah), alokasi pembagian pendapatan per kabupaten menciptakan insentif bagi kabupaten/kota dan propinsi untuk melakukan pemekaran. Disamping itu, index kebutuhan pada formula DAU merupakan ukuran yang tidak tepat untuk kapasitas fiskal. DAU juga memberikan bobot yang signifikan bagi pegawai yang diwariskan dan dengan demikian memberi disinsentif bagi perampingan. Tabel 2 Tingkat Pembagian Penerimaan (%) (UU 25/1999 - Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah) Sumber Penerimaan

Nasional

Propinsi

Kabupaten/Kota

Pajak Bumi Dan Bangunan (PBB) Bea Perolehan Hak Atas Tanah dan Bangunan (BPHTB) Iuran Hak Pengusahaan Hutan (IHPH) Provisi Sumber Daya Hutan (PSDH) Iuran Tetap Pertambangan Umum (Land Rent) Iuran Eksplorasi dan Eksploitasi (Royalty) Perikanan Minyak Gas Alam Pajak Penghasilan Perorangan (PPH)

9,0 -

16,2 16

64,8 64

Saldo utk Daerah Lain + 10

20 20 20

16 16 16

64 32 64

32 -

20 20 85 70 80

16 6 6 8

32 6 12 12

32 80 6 12 -

Sumber: Mark Rider, The Estimated Revenue Yield of a Piggyback Personal Income Tax, Departemen Keuangan, Jakarta 12/8/2002.

4.2

Pajak dan Pungutan Baru 17. Kami telah mencatat adanya banyak sekali peraturan daerah (lebih dari 2000, terutama mengenai retribusi dan pungutan) yang telah diterbitkan dan dikirim kepada pemerintah pusat untuk ditinjau – dan banyak yang ditolak oleh Departmen Keuangan dengan pembatalannya ditindaklanjuti oleh Departemen Dalam Negeri. 18. Isu-isu sehubungan dengan pengeluaran pembangunan dan investasi baru juga diperhatikan, sebagaimana juga seluruh isu-isu mengenai hutang dan pinjaman pada tingkat nasional dan lokal, termasuk Peraturan Pemerintah no. 107/2000. Isu terkait mengenai proses pinjaman dan hibah juga mendapat perhatian dan merupakan pokok bahasan didalam laporan spesial – yang telah diringkas dan merupakan salah satu bahan lokakarya dan tersedia dalam bentuk penuh bila diperlukan.


30


19. Sebagai bagian dari analisis, TA ini meninjau anggaran daerah untuk tahun anggaran 2001 serta hasil sebelum dan sesudah desentralisasi fiskal, serta mengindentifikasi perbedaan didalam struktur pendapatan, alokasi anggaran antara pengeluaran rutin dan pembangunan, dan alokasi sektoral dari pengeluaran pembangunan. 20. Indikator kapasitas fiskal dan sosio-ekonomi juga dipakai untuk menilai tindakan dan hasil pemerintah daerah. Cara kerja inovasi pembagian pendapatan (DAU, DAK) juga dianalisa, bersama dengan pajak, retribusi, dan pungutan yang baru muncul, atau yang dipakai maupun yang dihapus sebagai bagian dari proses desentralisasi fiskal. 4.3

Pajak Yang Ada – UU 34 21. Sebagian dari penetapan utama UU 34 diringkas dibawah ini. UU 34 menetapkan, sebagai contoh, bahwa pendapatan dari transportasi dan pengambilan air adalah milik propinsi – hal mana dapat diterima karena kendaraan-kendaraan dan air mempunyai mobilitas tinggi, dan ada kebutuhan untuk konsisten sepanjang jalan, sistem metropolitan, sungai, dan ‘water catchment’ dibawah tanah. Yang diperlukan adalah pajak harus cocok dengan aktifitas terkait didaerah manapun, dan UU 34 kelihatannya cukup dapat diterima dalam hal ini. Pendapatan dari pajak hotel, restoran, parkir, dan hiburan merupakan milik kabupaten/kota – hal mana tepat karena pajak-pajak ini adalah untuk aktivitas-aktivitas yang unik untuk masing-masing daerah. Hal yang sama dapat berlaku untuk pajak-pajak kepemilikan kekayaan dan pengalihan hak yang dipungut untuk kabupaten/kota pada tingkat yang ditetapkan oleh pemerintah lokal (lihat diskusi mengenai butir ini dalam makalah “Hibah dan Penerusan Pinjaman”). 22. Objektif dari UU 34/2000 adalah untuk memberikan kabupaten/kota dan propinsi kendali yang lebih besar terhadap pendapatan pajak, tetapi dengan PPh, PBB, BPHTB, dan PPn tetap merupakan pajak nasional. Disamping itu, UU 34/2000 melarang pajak-pajak lokal bertentangan dengan pajak nasional. UU 34 juga memberi wewenang kepada pemerintah pusat untuk membatalkan peraturan pajak lokal demi kepentingan masyarakat dan yang bertentangan dengan tujuan-tujuan lain dari pemerintah pusat. 23. Walaupun ada diskusi terus menerus dan bahkan banyak persetujuan secara prinsip mengenai ide bahwa pajak-pajak berdasarkan kekayaan (kecuali kekayaan mineral bawah tanah) seharusnya menjadi tanggungjawab pemerintah lokal guna meningkatkan PAD tanpa menyebabkan distorsi baru, mungkin ada salah pengertian mengenai pengertian kantor pajak dan pekerjaan yang terkait. Pengaturan institusi yang efisien untuk pemungutan pajak tidak berarti bahwa ada kantor-kantor pemungut dan pemroses pajak disetiap kabupaten/kota – sebaliknya, dengan ditemukannya komputerisasi, sebagaimana terjadi di luar negeri – berarti bahwa mungkin seharusnya diperlukan kurang dari 100 kantor penerimaan pajak diseluruh Indonesia, termasuk dengan adanya desentralisasi fiskal. Dimasa mendatang, mungkin tepat untuk menambah peran pemungutan dan distribusi kepada sejumlah kecil kantor-kantor yang diperbesar untuk menangani berbagai daerah, dimana tingkat pajaknya ditentukan secara lokal –


31


sebagai cara untuk mengurangi biaya-biaya yang menyangkut pungutan dan kepatuhan wajib pajak. 24. Pajak penerangan jalan sesungguhnya adalah pajak penggunaan listrik, sedangkan pajak penggalian mineral mempunyai potensi mendistorsi, dengan adanya pajakpajak sumber daya lainnya serta aturan pembagian pendapatan lainnya. Pajakpajak ini perlu dipertimbangkan dalam perspektif yang lebih luas, namun hal ini diluar ruang lingkup TA ini. Tabel 3 UU 34/2000 – Pajak dan Retribusi Daerah Jenis Tax

Milik

Kendaraan Bermotor BBMKB Bahan Bakar KB Penggunaan Air Hotel

Propinsi Propinsi Propinsi Propinsi Kabupaten/kota.

Tarif Maks. 5% 10% 5% 20% 10%

Restoran

Kabupaten/kota.

10%

Hiburan

Kabupaten/kota.

35%

Advertensi

Kabupaten/kota.

25%

Penerangan Jalan

Kabupaten/kota.

10%

Penambangan Mineral

Kabupaten/kota.

20%

Parkir

Kabupaten/kota.

20%

Pembagian minimum 30% utk kabupaten/kota 30% utk kabupaten/kota 70% utk kabupaten/kota 70% utk kabupaten/kota

Minimum 10% dari pajak kabupaten/kota harus dialokasikan ke desa-desa terkait. (PP 65/2001)

Sumber: Mark Rider, The Estimated Revenue Yield of a Piggyback Personal Income Tax, Departemen Keuangan, Jakarta 12/8/2002.

4.4

Reformasi Tenaga Kerja dan Pegawai Negeri 25. Walaupun UU 22/1999 secara prinsip memberi wewenang untuk melaksanakan kebijakan pasar tenaga kerja independen yang cocok dengan daerah, mengangkat dan memberhentikan pegawai, tetapi hal ini dalam konteks paket gaji untuk pegawai negeri yang ditetapkan oleh pemerintah pusat, yang terdiri dari gaji, tunjangan fungsional, tunjangan keluarga dan beras sesuai dengan UU 43/1999 mengenai pegawai negeri. Departemen Keuangan juga menetapkan honorarium. Lembaga Administrasi Negara menentukan kebijakan pelatihan serta tunjangantunjangan terkait. 26. Dampak dari peraturan-peraturan pasar tenaga kerja seperti ini tidak memungkinkan bekerjanya mekanisme utama untuk penyesuaian terhadap pemberian sumberdaya yang tidak merata – misalnya minyak, gas, dan potensi pariwisata. Dengan fleksibilitas yang optimal, perluasan pendapatan dan lapangan kerja akan membuat gaji menjadi lebih tinggi di daerah-daerah yang berkembang – hal mana memberi daerah-daerah lain keuntungan biaya dan investasi. Daerah-daerah lainnya tersebut kemudian dapat menarik lebih banyak modal, dengan gaji dan struktur biaya yang lebih rendah dibanding dengan keuntungan-keuntungan yang ditawarkan oleh daerah-daerah yang memiliki pemberian sumberdaya yang lebih besar. Tetapi, gaji dan tunjangan yang


32


ditetapkan oleh pusat membatasi unsur kompetitif utama dari daerah-daerah yang kurang sumberdaya. 27. Semua pertemuan dengan pemerintah daerah di Nusa Tenggara Timur, Bali dan Sumatra Selatan memberi indikasi mengenai suatu kebutuhan dan dukungan mereka untuk flesibilitas lokal, dan suatu keinginan untuk tidak begitu saja menerima pegawai dari pemerintah pusat atau propinsi berdasarkan syarat-syarat yang telah ditetapkan oleh pusat. Jumlah pegawai jelas berlebihan di departemendepartemen inti, menurut pendapat sebagian besar pengamat, yang dengan demikian menegaskan kebutuhan akan fleksibilitas. Ada bukti di daerah-daerah seperti Yogyakarta, Sumatra, dan Bali mengenai kemauan untuk merubah kondisi pegawai negeri lokal agar cocok dengan kondisi lokal – tetapi bahkan di daerahdaerah ini mereka akan frustrasi kecuali peraturan-peraturan pasar tenaga kerja yang ditetapkan oleh pusat dibuat lebih longgar. 4.5

Interpretasi Data 28. Sebagai akibat dari besarnya perubahan ekonomi dan politik baru-baru ini, banyak hal yang harus dibereskan setelah krisis mata uang Asia dan kemudian krisis moneter Indonesia; perubahan-perubahan sehubungan dengan tiga kepemimpinan presiden, dan sekarang UU 22 dan UU 25 mengenai desentralisasi politik dan fiskal – semua ini terjadi dalam kurun waktu kurang dari 5 tahun ! Sebagai satu contoh saja sehubungan dengan statistik; proses desentralisasi fiskal yang mulai diimplementasikan pada 1 Januari 2001 setelah perubahan tahun anggaran mengikuti tahun kalender di 2000 – menimbulkan masalah dalam menginterpretasikan data di tahun pertama dari perubahan. Untuk sebab ini dan sebab-sebab lainnya, didalam laporan ‘Analisa Belanja Publik Regional’ kami melaporkan data tahun anggaran 2000 untuk 9 bulan, sedangkan untuk tahun anggaran 1999 (yang tidak sama dengan tahun kalender) dan tahun anggaran 2001 (yang sudah mengikuti tahun kalender) data dilaporkan untuk 12 bulan. 29. Kami juga telah mengalami komplikasi sehubungan dengan indeksasi dan deflasi, karena adanya perubahan struktur dan tingkat harga yang terjadi setelah perubahan-perubahan besar tetapi sama sekali tidak seragam dalam nilai mata uang, harga barang-barang traded, serta gaji. Yang terjadi bukanlah inflasi netral. Karena itu, didalam makalah ‘Profil Fiskal dan Hasil Anggaran’, kami melaporkan semua data yang sudah disesuaikan untuk situasi 9 bulan dan untuk faktor inflasi – sedangkan didalam laporan ‘Analisa Belanja Publik Regional’ kami menyajikan data dalam bentuk yang dikenal oleh pemerintah daerah untuk mempermudah dialog. Kedua set data tersebut diperlukan untuk interpretasi, dan kedua-duanya ada keterbatasan. 30. Suatu tantangan utama yang dihadapi Indonesia adalah besarnya perubahan lebih lanjut yang harus dihadapi negara ini, setelah suatu periode perubahan politik yang cukup revolusioner, yang terjadi setelah 5 tahun ketidakstabilan ekonomi dan politik. Hal ini kami nyatakan karena TA ini membuat konklusi bahwa perubahan-perubahan lebih lanjut diperlukan dalam pengaturan fiskal dan administrasi bila tujuan-tujuan dari desentralisasi politik dan fiskal ingin


33


direalisasikan. Pengalihan beberapa wewenang dari institusi politik yang lebih besar (propinsi) ke institusi yang lebih kecil (kabupaten/kota) menciptakan suatu situasi dimana terdapat kekurangan keahlian dalam hal publik, organisasi, serta anggaran. 31. Reformasi politik tahun 1999, terutama UU 22 dan UU 25 yang diimplementasikan di tahun 2001, telah menciptakan ekspektasi-ekspektasi dramatis mengenai keuntungan-keuntungan yang lebih baik di tingkat pemerintah lokal, pengalihan wewenang dari Jakarta ke daerah-daerah, dan ekspektasi bahwa dari semenjak saat ini akan ada fokus yang lebih besar pada akuntabilitas dan pengurangan korupsi. 32. Realitasnya saat ini adalah banyak orang melihat bahwa korupsi juga telah didesentralisasi, mereka melihat tingkat ketenaga-kerjaan di pemerintah yang diperluas, dimana Kabupaten dan Kota meciptakan pekerjaan-pekerjaan baru yang lebih banyak dari pekerjaan-pekerjaan yang dialihkan dari pemerintah pusat dan propinsi.

6 Studi dan TA Lain – World Bank, JBIC 33. Dalam beberapa bidang, terutama mengenai isu strategi mobilisasi penerimaan, penilaian terhadap pajak-pajak baru, dan praktek-praktek mekanisme transfer (DAU), kami telah melakukan diskusi yang mendalam dengan tim-tim yang melaksanakan TA-TA lainnya yang relevan. Kami telah menarik pelajaran dari studi-studi ini dan mengkoordinasikan agar tidak terjadi duplikasi pekerjaan yang tidak perlu. Kami juga telah menemukan adanya ketidakpastian yang cukup tinggi mengenai waktu dan substansi dari usulan perubahan UU 25 dan mengenai, misalnya, apakah akan ada kesempatan bagi pemerintah lokal, baik propinsi maupun kabupaten/kota, untuk mengambil bagian (piggy-back) dalam suatu pajak berbasis luas seperti pajak penghasilan perorangan. 34. World Bank mempunyai TA-TA yang mirip yang sedang berlangsung – misalnya untuk Kota Sukabumi. Mengutip dari konsep laporan tertanggal Juli 2002, Kota Sukabumi telah “mendapat manfaat yang besari dari desentralisasi, dengan total pendapatan dan pengeluaran mereka bertambah besar hampir dua kali lipat. Namun, sebagaimanan halnya dengan pemerintah-pemerintah daerah lainnya, sebagian besar anggaran mereka dipakai untuk pembayaran gaji. Sangat tingginya biaya gaji menyebabkan 81% anggaran 2001 dialokasikan untuk pengeluaran rutin. Walaupun dengan kenaikan dramatis dalam pembayaran gaji disebabkan adanya desentralisasi, pengeluaran rutin non-gaji juga naik tajam, lebih dari dua kali lipat .” Hasilnya hanya menyisakan 19% dari sumberdaya yang tersedia untuk dialokasikan ke anggaran pembangunan, yang merupakan kenaikan sebanyak 8% dari tahun anggaran 2000 dalam nilai rupiah. Mengingat anggaran tahun fiskal 2000 hanya mencakup 9 bulan, hal ini merupakan suatu penurunan yang signifikan dan memprihatinkan dalam investasi publik tahunan, ekivalen dengan 20% dalam nilai nominal.” 35. Suatu area lain dari TA World Bank adalah Lombok Timur (Lotim) dimana hasilhasil lebih positif dan ada tanda-tanda bahwa otonomi dipakai untuk meningkatkan pengeluaran pembangunan dan mengimplementasikan reformasireformasi lainnya. “Lotim dapat meningkatkan porsi pembangunan didalam


34


anggaran. Kontras dengan banyak daerah-daerah lain, pengeluaran pembangunan Lotim naik dari 29% dari anggaran di tahun anggaran 2000 menjadi 35% di tahun anggaran 2001. Total pengeluaran naik 150% secara tahunan, dari Rp. 29 milyar di tahun anggaran 2000 (9 bulan) menjadi Rp. 93 milyar di tahun anggaran 2001. Dengan dompet yang lebih besar ini, Lotim secara signifikan mengalihkan prioritas-prioritasnya kepada : pendidikan, kesehatan, perdagangan dan bahkan porsi aparatus pemerintah sendiri mendapat kenaikan besar dalam anggaran pembangunan. Diantara sektor-sektor yang kalah, porsi pembangunan daerah dan pemukiman merosot tajam.” (Stephen Mink, World Bank - Ketua Tim). 36. Sumatra Utara juga termasuk daerah percontohan World Bank – dan, lagi-lagi,

ditemukan konklusi-konklusi yang kacau dan keprihatinan yang menguatirkan bahwa desentralisasi fiskal menuju kepada penurunan pengeluaran pembangunan dalam nilai riil. Mengutip konsep laporan World Bank – “Secara umum pengeluaran distrik-distrik dan propinsi Sumatra Utara naik, tetapi pengeluaran pembangunan dari distrik-distrik loncat tajam dibandingkan dengan propinsi. Estimasi total pengeluaran distrik, Rp.3.1 triliun di 2001, hampir 50 % lebih tinggi dari ekivalen 12 bulan untuk 2000; pengeluaran pembangunan Rp. 923 milyar, 41 % lebih tinggi dari equivalent 12 bulan untuk angka 2000. Pengeluaran tingkat propinsi di 2001 merupakan 45 % lebih besar dari estimasi perbandingan untuk 2000, termasuk 74 % kenaikan dalam pengeluaran rutin dan kenaikan kecil sebesar 13 % dalam pengeluaran pembangunan. Disisi lain, pengeluaran pembangunan tingkat pusat di Sumatra Utara turun 45 % antara 2000 (berdasarkan 12 bulan) dan 2001. Namun demikian, jumlah yang dibicarakan, yang mewakili 85 % dari pengeluaran pembangunan distrik-distrik, tetap substantial, terutama untuk sektor-sektor dimana sumberdaya pusat dikonsentrasikan. 37. Dengan menggabungkan perubahan-perubahan di tingkat pusat, distrik, dan propoinsi, pengeluaran pemerintan di Sumatra Utara adalah sebesar Rp. 5.7 triliun di 2001. Dlam harga konstan, angka ini lebih kecil daripada angka-angka untuk 1999/2000 dan 2000 (berdasarkan 12 bulan), dengan pengeluaran pembangunan turun lebih tajam dibandingkan pengeluaran rutin. Namun demikian, pengeluaran pembangunan di kedua tahun terakhir tersebut sudah sepertiga lebih kecil daripada di 1996/97. Karena itu, pengeluaran pembangunan di 2001 sedikit lebih besar dari setengah angka sebelum krisis. Tren ini perlu diperhatikan, sebagaimana juga faktor-faktor yang mengatur pengeluaran pembangunan pada tingkat distrik – distrik-distrik mungkin merasa bahwa pengeluaran-pengeluaran terlalu besar sebelum 2001, dan/atau mereka mungkin bergantung pada peran pusat dalam kelanjutan pengeluaran 38. TA JBIC baru saja melalui tahap pertemuan mengenai ‘pre-inception report’ pada saat laporan ini ditulis sehingga belum ada yang dapat dilaporkan.


35


39. TA dari Mark Rider (World Bank dan lainnya) mengenai usulan ‘piggy back’ atas pajak penghasilan berbasis luas saat ini sudah selesai, dan laporan ini ditulis setelah berpartisipasi didalam diskusi mengenai studi tersebut. Tabel-tabel dari studi ini telah dimasukkan dalam diskusi diatas. 40.

SMERU telah melaksanakan beragam studi di berbagai lokasi dan walaupun saat ini masih dini untuk evaluasi mereka, kami telah mengadakan kontak dekat dengan pimpinan dan staf SMERU. Mengenai isu sensitif berkaitan dengan transfer pegawai negeri di daerah survei mereka, SMERU melaporkan bahwa “walaupun ada usaha-usaha pemerintah daerah untuk merampingkan struktur pemerintahan, tetap masih terdapat lebih banyak pegawai dibandingkan posisi yang ada. Selain problem struktur ini, terdapat suatu bias diantara pegawai pemerintah daerah untuk mengisi posisi-posisi penting dengan putra daerah, yang secara literal berarti “anak laki-laki daerah”. Hal ini berkaitan dengan gerakan untuk mendorong kepentingan mereka yang datang dari daerah atau kelompok etnis tertentu diatas kepentingan mereka yang dianggap orang luar. Laporan SMERU menampilkan banyak keprihatinan mengenai apakah sesungguhnya proses perubahan tidak menuju kepada diciptakannya lowongan2 pekerjaan yang artifisial.

6 Beberapa konklusi utama 41. Konklusi-konklusi dari TA ini belum difinalisasi, antara lain karena lokakarya nasional diselenggarakan pada 17 September. Kami telah memasukkan masukan awal dari lokakarya di Bali (28 Agustus), Nusa Tenggara Timur (30 Agustus) dan Sumatra Selatan (3 September). Lokakarya-lokakarya ini merupakan bagian penting dalam proses pengumpulan informasi. Terlepas dari faktor-faktor biaya dan waktu, lokakarya-lokakarya ini telah memfasilitasi cukup banyak interaksi antara pegawai pemerintah lokal dan pusat yang jumlahnya cukup signifikan. Lokakarya-lokakarya ini merupakan kesempatan bagi pejabat-pejabat kabupaten/kota dan propinsi, serta rekan-rekan terutama dari Departemen Keuangan dan pihak-pihak lain dari masyarakat dan departemen-departemen lain, untuk memberi reaksi terhadap konsep temuan-temuan kami, dan juga untuk mendiskusikan praktek-praktek dari proses desentralisasi fiskal. 42. Berikut ini adalah beberapa butir utama yang timbul dari kunjungan-kunjungan lapangan dan lokakarya-lokakarya regional : 6.1 A.

Pengalihan Penerimaan dan Anggaran Sebagaimana dimaksudkan oleh UU 25/1999, telah terjadi pengalihan pendapatan dan pengeluaran dari pemerintah pusat ke daerah-daerah – terutama kepada kabupaten/kota. Pengalihan-pengalihan ini diringkas di laporan-laporan mengenai Bali (Kota Denpasar, Kabupaten Badung, dan Karangasem). Sekarang banyak surplus anggaran yang substantial di banyak kabupaten/kota, yang kontras dengan defisit anggaran serta posisi hutang pemerintah Indonesia per Agustus 2002.


36


B.

Pengalihan alokasi anggaran ini telah menyebabkan peningkatan tajam pengeluaran rutin pada tingkat regional, terutama pengeluaran untuk pendidikan dan administrasi. Peningkatan pengeluaran rutin kelihatannya juga berkaitan dengan duplikasi pekerjaan di beberapa daerah..

C.

Walaupun pemerintah pusat mengalami persoalan defisit dan akumulasi hutang yang serius, sebagaimana disampaikan dalam Rancangan APBN yang disampaikan oleh Presiden Megawati di bulan Agustus 2002, kabupaten/kota diseluruh Indonesia kelihatannya secara agregat mengalami surplus yang substasial (lihat Lewis [2002]). Gambaran agregat ini secara tidak merata dikonfirmasi dalam contoh-contoh kami sendiri dan dalam analysis agregat yang disampaikan didalam Makalah ‘Profil Fiskal dan Hasil Anggaran’ oleh Nick Morris.

6.2

Pengeluaran Rutin dan Pembangunan D.

6.3

Pengalihan fiskal ini telah menyebabkan kenaikan tajam dalam pengeluaran rutin di tingkat regional, terutama pengeluaran untuk pendidikan dan administrasi. Mengenai surplus anggaran yang substantial, beberapa kali ada argumen bahwa keterlambatan dipihak Departemen Keuangan dalam mengumumkan angka anggaran serta mentransfer dana telah menyebabkan beberapa kabupaten/kota tidak dapat melakukan persiapan yang cukup untuk program-program pengeluaran yang baik. Ada juga beberapa kasus dimana transfer pegawai terlambat sehingga menyebabkan kesulitan fiskal. Pinjaman dan Tunggakan

E.

Disamping itu, dan tidak mengherankan, hanya terdapat sedikit pinjaman kabupaten/kota untuk membiayai pembangunan infrastruktur jangka panjang. Walaupun pemerintah-pemerintah daerah mempunyai hutang, secara tidak langsung dan sebagian besar melalui PDAM, dan walaupun tunggakan merupakan problem yang utama (tunggakan melebihi 40%, lihat Makalah ‘Hibah dan Penerusan Pinjaman’ terlampir). Menurut kami, terdapat ketidakcukupan pinjaman untuk investasi produktif, terutama disebabkan karena dangkalnya pasar hutang domestik. Satu sebab dari “kedangkalan” ini adalah adanya budaya ‘menunggak’ dan ‘tidak didenda’ yang menyebabkan pihak-pihak yang bertanggungjawab tidak membayar hutang. (Sebab-sebab lain dari pasar hutang yang dangkal termasuk basis tabungan domestik yang rendah, pemberian pinjaman yang digerakkan oleh motif politik oleh bank-bank pembangunan/pemerintah, dan kekurang-percayaan terhadap hasil-hasil kebijakan moneter, finansial, dan fiskal – antara lain dalam konteks setelah krisis mata uang Asia dan Indonesia 1997 dan sejumlah keprihatinan mengenai KKN).

F.

Namun, terdapat contoh sebab-sebab penunggakan yang mungkin membutuhkan respon kebijakan – berupa pembentukan badan-badan untuk meninjau dan menyesuaikan tarif untuk pelayanan infrastruktur, misalnya suplai air. Masalah dengan pembayaran hutang PDAM adalah biasanya pembayaran kembali hutang tergantung pada tarif air per M3 yang dibebankan pada tingkat yang memadai secara komersiil – tetapi pemerintah daerah telah mencegah tarif ditetapkan pada tingkat yang ekonomis.


37


Sebagaimana telah disampaikan sebelumnya, suatu waktu perlu dibentuk suatu badan peregulasi tarif untuk mendapatkan unsur kepastian mengenai aliran penerimaan yang berkaitan dengan tarif air. G.

6.4

Suatu pandangan yang mengherankan muncul dari analisis kami mengenai pemerintah lokal, yaitu pemerintah daerah kurang banyak meminjam, diukur dari proyek-proyek potensial yang sehat, tetapi mereka terlalu fokus pada kinerja pembayaran hutang dan tunggakan. Mempertimbangkan besarnya penurunan infrastruktur di daerah-daerah dan kontribusi yang dapat diberikan infrastruktur bagi pembangunan ekonomi lokal, kelihatannya diperlukan perhatian pemerintah pusat mengenai isu-isu pembiayaan dan pembayaran. Hanya 58% kabupaten dan 85% kota pernah melakukan pinjaman. Kelihatannya hanya kurang dari 10% dari hutanghutang ini pernah dibayar penuh. Masalahnya disini adalah pembayaran hutang sedemikian parah sehingga pinjaman oleh pemerintah pusat kepada pemerintah daerahpun dianggap beresiko, dan dengan demikian proses keseluruhan dari pembiayaan infrastruktur dengan hutang yang dihubungkan dengan usia aset merupakan suatu konsep yang tidak pernah sungguhsungguh jalan. Bila desentralisasi fiskal akan menjadi realisasi, ini merupakan isu utama.

Suplai Air – Contoh kebutuhan akan reformasi fiskal dan struktural H. Terdapat kekurangan investasi dalam bidang suplai air di daerah-daerah percontohan kami – Nusa Tenggara Timur, Bali dan Sumatra Selatan – dan pelayanan air yang tidak baik yang menjadi akibatnya, ternyata terutama sangat menghukum orang-orang miskin dan orang-orang lainnya yang tidak mendapatkan saluran. Kekurangan investasi dalam hal suplai air dan PDAM serta penetapan harga air dibawah yang seharusnya merupakan contoh yang bagus mengenai kegagalan kebijakan di tingkat kabupaten/kota yang dampaknya meningkatkan kemiskinan, sedangkan solusinya terletak pada reformasi biasa di bidang institusional dan fiskal. I. Kalau kita berusaha untuk menangani isu-isu hutang dan pembiayaan infrastruktur, pengalaman dan analisis kami di negara-negara lain memberikan contoh-contoh mengenai apa yang dapat dilakukan. Yang dibutuhkan adalah basis bagi pemberi pinjaman untuk dapat melihat bahwa institusi-institusi peminjam mempunyai kemampuan, kemauan, serta keharusan untuk membayar kembali. Terminologi “kemampuan” secara fundamental dikaitkan dengan badan-badan yang bertugas menetapkan, mengindeks, dan meninjau tarif yang dikenakan pada pelanggan (air, listrik, jalan tol, ell.) – dan hal ini dapat dicapai dengan membentuk badan-badan independen yang diangkat oleh pemerintah-pemerintah secara kolektif untuk meninjau dan menyesuaikan tarif untuk pelayanan-pelayanan infrastruktur, seperti suplai air, listrik, pemungutan sampah, dan jalan. J. Masalah dengan pembayaran hutang PDAM adalah biasanya pembayaran kembali hutang tergantung pada tarif air per M3 yang dibebankan pada


38


tingkat yang memadai secara komersiil – tetapi pemerintah daerah telah mencegah tarif air ditetapkan pada tingkat yang ekonomis. Hal ini ternyata menghukum orang-orang miskin dan orang-orang lainnya yang tidak mempuyai saluran – karena tarif air sesungguhnya merupakan cara utama dimana suplai air dapat diandalkan dan sambungan baru dibiayai. Tarif yang rendah berarti suplai yang rendah, dan dalam hal ini orang-orang miskinlah yang paling merasakan dampaknya. Didalam pertemuan kami di semua kabupaten/kota dan propinsi percontohan, suplai air merupakan masalah utama. Sebagai contoh, di NTT, kami diberi informasi bahwa hampir semua orang mendapatkan suplai air dari saluran pipa hanya beberapa jam setiap dua hari. Suplai air juga merupakan bidang yang sangat memprihatinkan di Bali dan Sumatra Selatan, dimana ada kebutuhan yang urgen untuk pemerintah-pemerintah lokal dan PDAM-PDAM untuk menciptakan satu kesatuan perusahaan air yang efisien dan mampu menyediakan suplai yang dapat diandalkan. 6.5

Otorita Regulasi dan Pembiayaan Infrastruktur K. Karena itu, kami mengusulkan bahwa sebagai bagian kunci dari desentralisasi fiskal langkah-langkah diambil untuk mendirikan badan-badan peregulasi independen yang mempunyai wewenang untuk menyesuaikan pembebanan atas pelayanan infrastruktur – seperti tarif air – yang sesuai dengan biaya dan praktek yang efisien sebagaimana dalam hal-hal lain. Kegagalan untuk mereformasi hal ini akan membawa masyarakat-masyarakat lokal Indonesia sangat tergantung pada bantuan dan hibah – yang biasanya ada syarat-syaratnya. L. Kami mempunyai rekomendasi-rekomendasi kuat mengenai bagaimana membentuk budaya bayar hutang – misalnya, dengan menggunakan atau menarik dana DAU sebagai penalti. Pada saat ini, dengan adanya hambatan yang tercakup didalam Letter of Intent IMF, kecil prospek untuk pinjaman daerah dapat dikembangkan – namun, menurut pandanganan kami, pengembangan instrumen hutang lokal tetap merupakan prioritas. M. Satu unsur dalam desentralisasi fiskal yang menurut pandangan kami tetap perlu mendapatkan perhatian yang tepat adalah mekanisme dimana penyediaan pelayanan-pelayanan infrastruktur utama di daerah-daerah dapat ditingkatkan melalui pembiayaan lokal – dengan menekan pemakaian mata uang asing dan hutang, sehingga memungkinkan kecocokan antara aliran pendapatan dan biaya pelayanan. N. Sampai saat ini relatif sedikit tanda-tanda bahwa penghematan tercapai melalui desentralisasi fiskal. Namun hal ini masih dapat dicapai di waktuwaktu mendatang, mengingat akuntabilitas yang lebih besar yang terkait dengan desentralisasi fiskal. (Satu penyebab dari keadaan ini, sebagaimana telah disampaikan diatas, adalah keterbatasan mobilitas tenaga kerja, dan penetapan oleh pusat mengenai gaji dan tunjangan). Secara prinsip, penyediaan pelayanan yang lebih dekat dengan lokasi-lokasi yang menerima pelayanan-pelayanan tersebut seharusnya membawa kepada pelayananpelayanan yang ditargetkan dengan lebih baik kepada kebutuhan-kebutuhan. Sampai saat ini, hasil-hasil ini mungkin kurang tercapai, yang juga


39


disebabkan karena kebutuhan akan pelatihan anggaran dan manajemen di tingkat lokal. O. Didalam konteks ini, ada kebutuhan untuk meninjau lingkup untuk investasi dan praktek-praktek peminjaman pada tingkat lokal – termasuk skim (scheme) skala kecil dan aturan-aturan regulasi yang memungkinkan pembiayaan sektor swasta. Skim keuangan mikro dengan model Bangladesh Grameen sekarang sedang diikuti di sejumlah negara dan didukung oleh Asian Development Bank dan World Bank. Cara bagaimana peminjam-peminjam potensial menciptakan iklim pembayaran kembali dan penunggakan minimal didalam model keuangan mikro tampaknya merupakan suatu pelajaran yang patut dipelajari oleh seluruh pemerintah lokal di Indonesia. 6.6

Kenaikan Pengeluaran dan Pajak P. Yang jelas tampak dari statistik dan dari pertemuan-pertemuan kami di daerah-daerah adalah adanya tendensi bahwa jumlah pegawai, pendapatan, dan pengeluaran semuanya naik sebagai bagian dari proses desentralisasi fiskal. Opini awal kami adalah ada kegagalan didalam sepenuhnya mencapai keuntungan-keuntungan yang tersedia dengan adanya desentralisasi fiskal dan ada indikasi-indikasi bahwa sumberdaya baru tidak dikelola dengan efisien.

6.7

Otonomi Tenaga Kerja Q. Dalam hal ini, kurang tercapainya keuntungan-keuntungan dari lebih besarnya otonomi fiskal sebagian disebabkan karena tidak adanya otonomi ketenaga-kerjaan dan pekerjaan. Penerapan fleksibilitas yang lebih besar didalam mengalokasi pekerjaan, serta kondisi dan persyaratan kerja daripada yang dianggap memungkinkan saat ini akan memberi keuntungankeuntungan baik untuk pekerja maupun wajib pajak. R. Secara singkat, standar-standar tenaga kerja yang ditetapkan secara nasional perlu dibuat longgar bila penghematan mau dicapai pada tingkat lokal dan inovasi dalam pemberian pelayanan ditingkatkan. Pada saat yang sama, kami kelihatannya melihat kenaikan pegawai pemerintah, pajak lokal baru, dan total pengeluaran. Hal ini mengesampingkan dan memberikan implikasiimplikasi negatif bagi pemberian pelayanan-pelayanan sektor swasta dan pengeluaran investasi.

6.8

Pengeluaran Pembangunan S. Sisa anggaran yang tersedia bagi pengeluaran pembangunan dan investasi umum dalam nilai riil tidak meningkat secara signifikan di propinsi-propinsi percontohan kami. Sementara, kabupaten/kota memperlihatkan cerita yang cukup tidak merata. Studi World Bank mengenai praktek-praktek desentralisasi fiskal mendapatkan bahwa total pembiayaan yang tersedia untuk pengeluaran pembangunan (investasi) saat ini, secara agregat diseluruh Indonesia merupakan proporsi yang lebih kecil dari Produk Domestik Bruto (PDB) dibandingkan dengan periode sebelum krisis (lihat Hofman dan Kaiser, 2002). Sebagaimana diindikasikan diatas, pengeluaran rutin, kenaikan gaji, dan reklasifikasi pekerjaan semuanya mempunyai


40


tendensi mengambil dana yang tersedia dengan mengorbankan infrastruktur dan investasi sosial lainnya. 6.9

Alokasi DAU T. Total alokasi pendapatan per kapita di seluruh kabupaten/kota di Indonesia jelas tidak merata, hal mana mencerminkan tahap awal proses ekonomi dari redistribusi kekayaan yang berfokus sempit. Kepentingan pemerataan dan efisiensi belum secara memadai dicakup oleh formula DAU, yang menyebabkan daerah-daerah yang kaya sumberdaya mempunyai pendapatan per kapita yang tidak proporsional. U. Penggantian SDO/INPRES dengan DAU terbukti tidak mengatasi masalah pemerataan diseluruh daerah di Indonesia. Kekurangan yang dominan dalam formula distribusi DAU adalah formula tersebut tidak cukup diindeks terhadap populasi (lihat Makalah ‘Profil Fiskal dan Hasil Anggaran’ oleh Nick Morris dan Makalah ‘Hibah dan Penerusan Pinjaman’ oleh Dr George Fane) dan demikian juga dengan penyesuaian untuk kebutuhan yang berubah-ubah sebagai akibatnya. Sebagai satu hasilnya, DAU tidak dapat dikatakan mencapai pemerataan yang signifikan diseluruh pemerintah lokal. V. Indikator-indikator kemiskinan yang kami nilai dan yang muncul dalam formula DAU tidak memadai dan tidak tepat untuk dipakai dalam mengalokasikan pendapatan – dimana daerah-daerah yang miskin dan berpenduduk padat berada dalam keadaan lebih jelek dalam hal alokasi inkrimental dibanding dengan daerah-daerah yang kaya sumberdaya dan pariwisata. W. Proses redistribusi DAU, walaupun mendominasi proses pembagian penerimaan, terutama mempunyai dampak kecil dan ketidakrataan pada distribusi penerimaan.

Michael Porter Ketua Leader TA 3777-INO ADB - Desentralisasi Fiskal 25 September 2002 Footnotes : 1

UU 34/2000 memungkinkan pajak-pajak lokal ditetapkan melalui peraturan daerah oleh DPRD, dengan syarat: a. Jenisnya pajak dan bukan pungutan b. Lokasi basis pajak ada di wilayah kabupaten/kota c. Tidak bertentangan dengan kepentingan publik (dapat mempuyai bermacam-macam arti dan tidak didefinisikan) d. Tidak tumpang tindih dengan pajak-pajak propinsi maupun pusat e. Mempuyai basis pajak yang memadai f. Tidak mempunyai dampak ekonomi yang merugikan (juga dapat mempuyai bermacam-macam arti)


41


g. Mempertimbangkan azas keadilan dan kemampuan h. Menghargai kelanjutan lingkungan UU 34/2000 juga memberikan diskresi kepada DPRD untuk menciptakan pungutan terhadap pelayanan publik yang berorientasi keuntungan; usaha-usaha bisnis; dan perijinan pilihan. Pungutan atas usaha bisnis didasarkanpada tujuan untuk mendapatkan keuntungan yang layak. Pungutan atas perijinan didasarkan pada tujuan untuk menutupi sebagian atau semua biaya regulasi yang timbul dari pemberian ijin tersebut. UU 22/1999 memberi otoritas kepada Menteri Dalam Negeri, dengan konsultasi Menteri Keuangan, untuk membatalkan peraturan daerah, termasuk yang mengenai pajak-pajak daerah. 2 Faktor-faktor CPI (2002=100): 1996/7=38.11, 1997/8=42.73, 1998/9=70.71, 1999/2000=76.70. 3 data anggaran yang direvisi 4 Tahun anggaran 2000 terdiri dari 9 bulan, April 1 – Desember 31. 5 Reformasi-reformasi yang saat ini sedang dipertimbangkan termasuk pajak tambahan (“piggy-back”) terhadap pajak penghasilan perorangan, pajak kekayaan (PBB), pajak usaha (seperti pajak gaji, pajak tambahan (piggyback) terhadappajak penghasilan perusahaan, dll.) dan pajak transfer kekayaan (BPHTB). 6 Tasman Economics telah mendapatkan spreadsheet mengenai pinjaman dan saldo pinjaman oleh PDAM dan Pemerintah Daerah dari pemerintah pusat – DN-DES2001dpr-PEMINJAM


42

LAPORAN AKHIR ASIAN DEVELOPMENT BANK TA: 3777 INO FISCAL DECENTRALIZATION

Recommend Documents