LANGKAH-LANGKAH PRAKTIS PENERAPAN KERANGKA LOGIS UNTUK PENYUSUNAN PERENCANAAN Oleh : Ir. Fathurrahman Fungsional Perencana Muda Bappeda Banjar
PENDAHULUAN Secara umum, fakta dan data menunjukkan bahwa kualitas hasil-hasil pembangunan tidak memuaskan publik, efektifitas dan efisiensi penggunaan dana pembangunan yang tidak optimal. Pada beberapa kasus di lapangan ditemukan fakta bahwa kegiatan pembangunan tidak menyelesaikan masalah pembangunan. Ibadat penyakit pada manusia, sang dokter (perencana red.) hanya mengobati gejala penyakit tetapi tidak mengobati sumber penyakitnya. Hal ini antara lain bermula dari proses perencanaan pembangunan dilaksanakan tidak mengacu pada konsep kerangka logis perencanaan yang benar dan kekurangan kemampuan serta kompetensi perencana dalam memahami konsep ini . Tulisan ini mencoba secara sederhana mempermudah pemahaman langkah-langkah praktis bagaimana melaksanakan konsep disain dan monitoring kerangka logis (design and monitoring framework) perencanaan dengan tertib urutan sebagai berikut :
1.
Analisa mitra terkait (analysis stake holder)
2.
Analisa pohon masalah (problem analysis)
3.
Analisa tujuan dan sasaran (objective analysis)
4.
Analisa sasaran alternatif (alternative analysis)
5.
Menentukan pernyataan hasil (outcome)
6.
Menentukan pernyataan dampak (impact)
7.
Menentukan pernyataan keluaran (output)
8.
Menentukan indikator hasil dan targetnya selama 5 tahun
9.
Menentukan indikator dampak dan targetnya selama 5 tahun
10. Menentukan indikator keluaran dan targetnya selama 5 tahun 11. Melengkapi masing-masing indikator hasil, dampak, keluaran dan targetnya dengan dukungan data yang valid, akurat dan akuntabel. 12. Menentukan kegiatan-kegiatan tertentu untuk memperoleh keluaran, hasil dan dampak yang dimaksud. 1
13. Menentukan masukan meliputi
aspek 5 M (man, money, material, machine and
method) 14. Menentukan asumsi yang rasional tentang keterkaitan masukan, kegiatan, keluaran, hasil dan dampak yang ingin dicapai). Untuk memperjelas dapat disajikan ilustrasi sebagai berikut :
Tulisan ini dilengkapi dengan modul anemasi power point yang penulis buat yang akan lebih membantu pemahamannya. I. ANALISIS MITRA KERJA TERKAIT (STAKE HOLDER ANALYSIS) Analisa mitra terkait merupakan tahap awal yang sangat berpengaruh terhadap penentu kualitas hasil-hasil tahapan perencanaan selanjutnya. Beberapa SKPD kurang menyadari pentingnya melaksanakan tahapan analisa ini dengan benar, yakni sejak dini (awal) sudah melibatkan mitra kerja terkait selengkapnya untuk melakukan perencanaan pembangunan.
2
Manfaat analisa mitra kerja terkait adalah alat diagnosa :
Mengidentifikasi siapa saja yang menjadi mitra kerja
Melihat tanggapan/ sudut pandang pemahaman mereka terhadap masalah/ persoalan tertentu. Setiap orang memiliki aspek sudut pandang yang berbeda
Mengklasifikasi aspirasi mereka, tingkat interes (kepentingan), berbagi pandangan
Menentukan apakah mereka tergolong kelompok pendukung atau penentang
Memperhatikan siapa yang hadir apakah sudah memperoleh mandat dari institusi yang diwaklilinya,
bagaimana
kemampuan
dan
motivasi
untuk
berpartisipasi
dan
berkontribusi
Menilai bagaimana keterlibatan mereka dalam program yang akan dilaksanakan
Membangun kelompok inti (core group) untuk membangun perubahan
Absensi rapat-rapat koordinasi bukanlah memenuhi kelengkapan pertanggungjawaban SPJ saja, tetapi seharusnya dipergunakan analisa mitra terkait. Sebagai contoh pada rapat tentang permasalahan transportasi publik dapat dilakukan pemetaan mitra kerja terkait melalui tabel berikut :
Mitra terkait
persepsi
interes
mandat
kontribusi
kapasitas
motivasi
Dinas Perhubungan Dinas Bina Marga Lembaga konsumen Organda Pengamat transport Wartawan Pengusaha transport Kepolisian dst.. Fokus Diskusi Kelompok
3
Fokus diskusi kelompok atau lebih dikenal dengan istilah FGD (Focus Group Discussion) adalah berfungsi mencari kesepakatan tentang pokok permasalahan yang dihadapi bersama melalui forum diskusi dari sudut pandang yang berbeda menjadi satu pemahaman bersama. Contoh kasus : Peningkatan kemacetan lalu lintas, ningkatan polusi udara, peningkatan pengeluaran biaya transportasi, kehilangan waktu diperjalanan adalah permasalahan yang umumnya dijumpai di kota-kota besar.
Semuanya adalah akibat yang bermuara dari sebab terjadinya
peningkatan jumlah transportasi pribadi yang luar biasa dan sebab lain. Tetapi setelah melalui proses FGD yang dikikuti oleh stakeholder : dinas perhubungan. dinas bina marga, organda, lembaga konsumen, pengamat transportasi. wartawan, pengusaha transportasi dll disepakatilah bahwa masalah pokoknya adalah transportasi masal (publik) yang tidak aman dan nyaman dan Fakta bahwa masih tingginya tingkat kecelakaan transportasi publik tingginya tingkat kecelakaan transportasi publik menjadi starter problem yang menjadi focus diskusi masing-masing kelompok untuk dianalisa apa faktor penyebabnya menurut sudut pandang masing-masing yang berbeda. Biasanya proses menentukan pokok masalah ini berlangsung cukup alot mengingat masingmasing memiliki latar belakang karakter yang berbeda. Butuh kepiwaian dari pemimpin diskusi untuk mengefektifkan dan mengefisienkan waktu yang tersedia untuk mencapai kesepakatan.
Ilustrasi alotnya diskusi kelompok (dapat dimulasikan dengan “jungle survival game”) 4
Apabila sudah tercapai formula kalimat yang dapat dipahami dan disepakat bersama barulah bisa dilanjutkan ke tahapan analisa berikutnya
II.
ANALISIS POHON MASALAH (PROBLEM TREE ANALYSIS)
Fakta menunjukkan bahwa hasil-hasil pembangunan banyak yang tidak menyelesaikan permasalahan pembangunan.
Ibadat penyakit resep obat hanya menyelesaikan gejala
penyakit bukan sumber penyakit karena kesalahan diagnosa penyebab penyakit. Diagnosa penyakit akan lebih baik kalau dilakukan oleh para tim dokter spesialis tertentu sesuai dengan jenis penyakitnya.
Ilustrasi. FGD untuk merumuskan masalah, tujuan dan sasaran semua stake holder
5
Dari contoh kasus di atas, diperoleh hasil diskusi FGD misalnya adalah sbb. :
Tingginya tingkat kecelakaan adalah disebabkan 1. Factor kesalahan manusia; 2. Masalah teknis kendaraan, 3. Kondisi jalan yang buruk.
Faktor kesalahan manusia disebabkan
beberapa sopir tidak taat peraturan berlalu lintas, hal ini sebabkan mereka tidak memperoleh pelatihan yang cukup. Masalah teknis kendaraan disebabkan karena masih banyaknya kendaraan berusia tua yang masih dioperasikan, hal ini karena tidak adanya pengadaan kendaraan baru, Selain itu juga disebabkan buruknya pemeliharaan kendaraan karena perawatan regulervtidak dilakukan, kemampuan mekanik tidak memadai dan terbatasnya kemampuan bengkel kerja. Kondisi jalan yang buruk disebabkan karena rendahnya anggaran yang tersedia karena program ini belum menjadi prioritas pembangunan Pernyataan Masalah dan penyebabnya berupa kalimat negative.
Untuk menguji
rasionalitas pernyataan masalah dan penyebabnya gunakanlah kata “mengapa” ? Apabila logis, maka mungkin benar. Jika sampai tidak dapat lagi diurai factor penyebabnya. maka selesailah tahapan analisa pohon masalah.
6
III.
ANALISIS TUJUAN DAN SASARAN (OBJECTIVE ANALYSIS)
Analisis tujuan dan sasaran adalah kebalikan dari analisis pohon masalah. Tujuan adalah bentuk positif dari permasahan pokok dan sasaran adalah bentuk positif dari sebab. Untuk mudahnya lihat ilustrasi berikut :
Untuk menguji rasionalitas pernyataan tujuan dan sasaran gunakanlah kata “jika-maka” ? Apabila logis, maka berarti tahapan analisisa pohon masalah yang dilakukan sebelumnya sudah benar. Mari kita sama-sama uji logika berikut :
Jika para sopir dilakukan pelatihan, maka mereka akan taat hukum, jika mereka sudah taat hukum maka factor kesalahan manusia menurun, jika kesalahan manusia menurun maka insiden kecelakaan transportasi akan menurun (BENAR)
Jika ada pengadaan armada baru, maka penggunaan armada lama yang sudah dapat dikurangi, jika armada tua tidak banyak lagi dioperasionalkan lagi maka kesalahan teknis akan menurun (BENAR).
7
Jika perawatan armada dilakukan teratur, keterampilan mekanik ditingkatkan dan peralatan bengkel dilengkapi secara memadai maka pemeliharaan armada akan memadai sehingga kesalahan teknis akan menurun (BENAR)
Jika kesalahan manusia kecil, kesalahan teknis kecil dan adanya perbaikan jalan maka dengan sendirinya insiden kecelakaan transportasi publik akan rendah (BENAR)
Dari ilustrasi di atas maka yang dimaksud dengan :
Tujuannya adalah : Penurunan angka kejadian kecelakaan transportasi public
Sasarannya adalah : 1. Rendahnya kesalahan akibat manusia, 2. Rendahnya kesalahan teknis, 3. infrastruktur jalan yang lebih baik
8
IV.
ANALISIS SASARAN ALTERNATIF (ALTERNATIVE ANALYSIS)
Dari studi kasus di atas, ada 3 pendekatan sasaran, yaitu pendekatan pelatihan sumber daya manusia (man) , pendekatan pemeliharaan armada (machine) dan pendekatan perbaikan infrastruktur jalan (material)
Karena berbagai faktor keterbatasan, mungkin tidak semua sasaran akan dipilih. Dalam kasus ini, pendekatan perbaikan infrastruktur jalan tidak dipilih karena diluar wewenang tupoksi SKPD Dinas Perhubungan melainkan menjadi tupoksi Dinas Bina Marga.
9
Ilustrasi penentuan pilihan sasaran alternatif
10
V.
MENENTUKAN POSISI HASIL (OUT COME) PADA ANALISA POHON
Posisi hasil (out come) pada ilustrasi di atas adalah pada diagram berwarna hijau atau pada sasaran-sasaran strategis yang ingin dicapai. Inilah yang dimaksud dengan sasaran perencanaan yang berorientasi hasil (outcome) bukan sekedar keluaran (out put). Pengukuran kinerja pada Laporan Kinerja Instansi Pemerintah (Lakip seharusnya juga konsekuen mengacu pada sasaran-sasaran hasil analisa pohon masalah, tidak perlu membuat pernyataaan (kalimat) baru
11
VI. MENENTUKAN POSISI DAMPAK (IMPACT) PADA POHON ANALISA
Posisi dampak (impact) yang ingin dicapai pada ilustrasi di atas adalah pada diagram berwarna biru atau pada tujuan strategis yang ingin dicapai, yaitu penurunan kecelakaan transpormasi publik.
VII. MENENTUKAN POSISI KELUARAN (OUT PUT) PADA POHON ANALISA
Posisi kegiatan adalah pada bagian-bagian akhir penyebab yang tidak bisa diuraikan lagi. Dalam studi kasus di atas adalah : kegiatan pelatihan, para sopir, pengadaan armada baru, perawatan teknis secara teratur, peningkatan keterampilan teknisi mekanik, penyediaan suku cadang kendaraan, memperlengkap peralatan bengkel.
12
Untuk mudahnya posisi impact, outcome dan output pada analisis alternatif adalah sebagai berikut :
13
Namun yang harus dipahami disini adalah perubahan mindset bahwa urutan kerangka logis pemikirannya bukanlah dimulai dari penentuan output, kemudian outcome lalu impact (sebagaimana yang selama ini kita dituntun oleh format tabel baku) melainkan dimulai dari penentuan perencanaan yang berorientasi hasil (OUTCOME), kemudian apa dampaknya (IMPACT) bagi daerah, lalu menentukan keluaran (OUTPUT) suatu kegiatan. Oleh karena itu dapatlah dipahami pernyataan sasaran haruslah memenuhi kriteria : SMART+C (Spesipic, Measurable, Achievable, Result Oriented, Time Bound, Continously improve). a. Spesipic (spesifik, jelas, tegas, tidak ngambang) b. Measurable (mudah terukur secara kuantitatif) c. Achievable (realistis, dapat dicapai) d. Result Oriented (berorientasi pada hasil bukan pada proses) e. Time Bound (adanya batasan waktu tertentu) f.
Continously (peningkatan yang berkelanjutan).
VIII. PENENTUAN INDIKATOR KINERJA OUTCOME, IMPACT DAN OUTPUT Tahapan penentuan indikator kinerja merupakan tahapan yang mungkin cukup sulit. Tidaklah semua pernyataan tujuan, sasaran dan kegiatan yang sudah memenuhi kriteria spesipik dapat mudah terukur. Biasanya berhubungan dengan keterbatasan informasi data yang tidak lengkap dimiliki SKPD. Jika demikian akan sulit mengukur progress (perkembangan) capaian kinerja.
Sebagian SKPD tidak memiliki data yang baik tentang konsisi awal perencanaan. Padahal kondisi awal inilah yang akan dirubah atau diperbaiki keadaannya. Kesulitan SKPD lainnya adalah kekurangmampuan SKPD memprediksi kondisi akhir yang akan dicapai. Dalam perhitungan laporan kinerja (Lakip), penulis banyak menjumpai kasus pengukuran kinerja jauh diatas seratus persen. Hal ini menunjukkan adanya “under estimate” dalam penentuan target indikator kinerja. Terkadang target kinerja sengaja dibuat rendah agar capaian kinerja tercapai 100%, tanpa mempertimbangkan bahwa penilaian penggunaan sumber daya (input) menjadi tidak efisien.
14
Ilustrasi indikator menunjukkan adanya perubahan yang ingin dicapai Terkadang dijumpai SKPD terpaksa harus men-drop pernyataan sasaran karena tidak mampu menampilkan data pendukung yang memadai. Dapatlah
kita
pahami
pada
analisa
kerangka
logis
ini
target
indikator
(performance/targets indicators) berhubungan langsung dengan sumber data dan mekanisme pelaporan (data sources reporting mechanism)
Ilustrasi problem data yang umumnya ada di SKPD
15
Pada studi kasus di atas dapat kita diskusikan apakah :
indikator impact pada tujuan penurunan insiden kecelakaan adalah ….. Angka index … misalnya dari 0.3 menjadi 0.2
Indikator outcome pada sasaran penurunan angka kecelakaan akibat kesalahan manusia adalah angka kecelakaan dari … kasus menjadi … kasus. Sedangkan sasaran penurunan angka kecelakaan akibat kesalahan teknis adalah angka kecelakaan dari … kasus menjadi … kasus.
Indikator output pada kegiatan adalah: 1.
pelatihan para sopir adalah jumlah sopir yang dilatih (orang sopir)
2.
pengadaan armada baru, adalah jumlah pengadaan armada baru (unit)
3.
perawatan teknis secara teratur, jumlah armada yang dipelihara secara teratur (unit)
4.
peningkatan keterampilan teknisi mekanik, adalah jumlah mekanik yang ditraining (mekanik)
5.
penyediaan suku cadang kendaraan, adalah jumlah pengadaan suku cadang (paket)
6.
memperlengkap peralatan bengkel adalah jumlah peralatan baru yang dilengkapi (paket)
16
IX.
PENYAJIAN TABEL INDIKATOR KINERJA OUTCOME, IMPACT, OUTPUT
Penyajian tabel indikator kinerja dimulai dari indikator outcome, impact kemudian output.
X.
PENYAJIAN KEGIATAN PADA TABEL INDIKATOR KINERJA OUTCOME, IMPACT, OUTPUT
17
XI.
PENYAJIAN INPUT PADA TABEL INDIKATOR KINERJA OUTCOME, IMPACT, OUTPUT Input kegiatan adalah tahapan akhir dari proses perencanaan, meliputi aspek 5 M (man, money, material, machine, method) and time.
Secara rinci input sumber daya yang digunakan untuk menghasilkan out put meliputi aspek : sumber daya manusia (man), dana (money), barang (material), mesin/teknologi (machine), (jasa/ kebijakan (method) dan waktu (time) serta lokasi. Secara logis, apabila input yang digunakan tidak tepat jumlah, ukuran, kriteria, waktu maupun lokasi maka berakibat out put tidak akan sesuai dengan yang diharapkan, Begitulah selanjutnya out come dan impact juga tidak akan tercapai. Oleh karena itu perlu dipersiapkan asumsi-asumsi ideal pada setiap tahapan input, out put, out come dan impact sebagai alat kendali. Sebagai contoh kegiatan pelatihan memerlukan input pelatih (trainer) yang profesional, para sopir yang bersedia dan tepat untuk dilatih, pemantauan sopir-sopir yang telah dilatih, tersedianya data-data tentang kejadian kecelakaan dan seterusnya. Semua penggunaan sumber daya diatas pada kegiatan akan diuraikan dalam dokumen RKA dan DPA SKPD pada format SIMDA sbb :
18
XII.
KESIMPULAN Dari rangkaian tahapan perencanaan di atas dapatlah kita pahami bahwa selama ini secara umum SKPD belum mengacu pada tertib proses perencanaan sebagaimana tersebut di atas. Kerangka logis yang dibangun SKPD uumnya dimulai dari tahapan penyusunan input kegiatan namun sebagian tidak terkait langsung dengan tujuan dan sasaran yang hendak capai.
Idealnya setiap pembuatan dokumen perencanaan jangka pendek dan menengah dilakukan SKPD dilakukan tahapan analisa kerangka logis sebagaimana tersebut diatas. Apalagi perencanaan lintas sektoral dengan tema-tema tertentu yang banyak melibatkan mitra kerja terkait, seperti tema : penanggulangan kemiskinan, peningkatan investasi, pengembangan kepariwisataan dan lain-lain analisa ini menjadi sangat urgen. Untuk bahan latihan pembelajaran, penulis menyarankan mulai tahun 2016 untuk kegiatan yang besaran pembiayaannya lebih dari Rp.300.000.000,hendaknya bidang yang mengusulkan menyertakan kerangka logis perencanaan sehingga relevansi dan efektvitas kegiatan sudah dapat dinilai rasionalitas kelayakannya untuk dilaksanakan atau tidak. 19
LAMPIRAN
20
