Kwaliteitsborging Wmo

Kwaliteitsborging Wmo Hulp bij het Huishouden

Significant B.V. Thorbeckelaan 91 3771 ED Barneveld T 0342 40 52 40 KvK 39081506

Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Barneveld, 27 september 2012 Referentie: PT/bv/12.108

[email protected]

Versie: Definitief

www.significant.nl

Auteur(s): Patrick Tazelaar, Thijs Vietje, Pieter Lolkema

Inhoudsopgave Voorwoord

4

Managementsamenvatting

5

Conclusies, beschouwing en aanbevelingen 1.

10

1.1

Achtergrond en aanleiding

10

1.2

Doelstelling en onderzoeksvragen

10

1.3

Definitie van het begrip ‘borging van kwaliteit’ in de Wmo

11

1.4

Kwaliteitsborging in het Wmo-stelsel en afbakening van het

onderzoek

12

1.5

Operationalisering van het begrip kwaliteit

13

1.6

Aanpak van het onderzoek

14

1.6.1

Breedteonderzoek contractdocumenten

15

1.6.2

Diepteonderzoek telefonische interviews

16

1.6.3

Analyse en groepsgesprek

17

1.7 2.

Leeswijzer

18

2.1

Toepassing van het kwaliteitsdocument

2.2

Beeld van de toepassing van structuurkenmerken in

contractdocumenten

2.3

2.4

19

2.2.2

Eisen ten aanzien van keurmerken

20

2.2.3

Eisen ten aanzien van het in te zetten personeel

21

2.2.4

Eisen die de gemeente stelt met betrekking tot de CAO VV&T

22

Beeld van de toepassing van proceskenmerken in 22

2.3.1

Eisen ten aanzien van de interactie met een aanbieder en hulpverlener 23

2.3.2

Eisen ten aanzien van zorgplan, continuïteit, levertijd, spoed en

klachtenregeling

23

2.3.3

24

Signalering

Beeld van de toepassing van uitkomstkenmerken in 25

2.4.1

Eisen die de gemeenten stellen aan een cliënttevredenheidsonderzoek 25

2.4.2

Overige eisen ten aanzien van uitkomstkenmerken

25

Kwaliteitsborging en prijsvorming bij verschillende inkoopmodellen26

Naleving van gemaakte afspraken en kwaliteitsborging in de praktijk 3.1

19

Eisen ten aanzien van de organisatie

contractdocumenten

2.5

18

2.2.1

contractdocumenten

28

Beeld van de werkwijze van gemeenten ten aanzien van naleving en

kwaliteitsborging 3.1.1

De rolopvatting van gemeenten

3.1.2

Instrumenten die gemeenten inzetten om de naleving van

kwaliteitsafspraken te toetsen

Inhoudsopgave

17

Gemaakte afspraken over kwaliteit van de uitvoering van Hulp bij het

Huishouden

3.

6

Inleiding

28 28 29

Pagina

2 van 44

3.1.3

3.2

4.

Instrumenten die gemeenten inzetten om de naleving van

kwaliteitsafspraken te sturen

30

De beleving van de naleving van kwaliteitsafspraken

31

3.2.1

Verschillen in gemaakte afspraken en de naleving daarvan in de praktijk31

3.2.2

Wat volgens gemeenten beter kan

Conclusies, beschouwing en aanbevelingen 4.1

32

33

Gemeenten hanteren de gangbare normen voor kwaliteitsborging en

nemen over het algemeen maatregelen tegen te scherpe concurrentie op het tarief 4.1.1

33 De kwaliteitseisen die gemeenten hanteren in contractdocumenten

komen overeen met het Kwaliteitsdocument Verantwoorde Hulp bij het Huishouden 4.1.2

Gemeenten zijn tevreden over de geleverde kwaliteit van aanbieders van

hulp bij het huishouden 4.1.3

33 33

Over het algemeen hanteren gemeenten een ondergrens voor de

tariefstelling voor de hulp bij het huishouden om te lage tariefstelling te voorkomen34

4.2

Gemeenten zoeken nog naar effectieve methoden van

kwaliteitsbewaking in de uitvoering 4.2.1

naleving van gemaakte kwaliteitsafspraken 4.2.2

35

Gemeenten willen meer inhoud geven aan het contractmanagement om

proactief de kwaliteit van de uitvoering te monitoren

35

4.3

Beschouwing: het spanningsveld tussen vertrouwen en controle

35

4.4

Aanbevelingen

36

4.4.1

Zorg voor meer bewustwording bij gemeenten over een juiste balans in

het kwaliteitstoezicht 4.4.2

36

Ondersteun gemeenten bij het ontwikkelen van een adequaat

toezichtinstrumentarium dat bestaat uit harde en soft controls

Inhoudsopgave

34

Gemeenten sturen gedurende de overeenkomst met name op signalen uit

cliënttevredenheidsonderzoeken en klachtenprocedures 4.2.3

34

Gemeenten zien zichzelf als eindverantwoordelijke voor het toezien op

37

Bijlage A Onderzoeksverantwoording

40

Het breedteonderzoek

40

Het diepteonderzoek

43

Het groepsgesprek

44

Pagina

3 van 44

Voorwoord 01

Dit rapport bevat de resultaten van het onderzoek naar kwaliteitsborging in de Wmo in het

kader van de motie Leijten-Voortman. Het onderzoek is uitgevoerd in de periode juni 2012 – augustus 2012 in opdracht van het ministerie van VWS.

02

De uitvoering van de opdracht was niet mogelijk geweest zonder de medewerking van

gemeenten en aanbieders die zijn geïnterviewd, informatie hebben verstrekt en hebben gediscussieerd. Speciale dank gaat uit naar Mark van den Einde (Ministerie van VWS) voor de begeleiding van het hele proces.

03

Wij hopen dat dit onderzoek een bijdrage levert aan het inzicht in de wijze waarop gemeenten

invulling geven aan het borgen van de kwaliteit van maatschappelijke ondersteuning.

04

Voorwoord

Patrick Tazelaar (projectleider), Pieter Lolkema en Thijs Vietje

Pagina

4 van 44

Managementsamenvatting Inleiding

05

Eind 2011 heeft de Tweede Kamer een motie van de leden Leijten - Voortman aangenomen.

In de motie wordt de regering verzocht loon- en kwaliteitsdumping in de thuiszorg een halt toe te roepen. De motie noemt als reden dat werkgevers de Functie Waardering Gezondheidszorg (FWG) niet juist toepassen waardoor signalering geen onderdeel uitmaakt van het werk. Tevens vermeldt de motie dat de Inspectie voor de Gezondheidszorg heeft geconstateerd dat gemeenten en instellingen het ‘Kwaliteitsdocument voor Verantwoorde Hulp bij het huishouden’ (hierna: Kwaliteitsdocument) te weinig toepassen.

06

Als reactie op de motie heeft de staatssecretaris van VWS aangegeven het geschetste beeld

van ‘dumping’ in de thuiszorg niet te herkennen. De staatssecretaris baseert haar uitspraak op de uitkomsten uit onderzoek naar cliëntervaring. In haar reactie geeft zij wel aan dat zij voornemens is onderzoek te doen naar kwaliteitsafspraken die gemeenten met aanbieders van Hulp bij het Huishouden maken en naar de wijze waarop deze kwaliteitsafspraken zijn geborgd. Dit eindrapport bevat het verslag van het uitgevoerde onderzoek. Doelstelling en aanpak van het onderzoek

07

De doelstelling van het onderzoek is het inzichtelijk maken van de wijze waarop gemeenten en

aanbieders de kwaliteit van de Hulp bij het Huishouden borgen. De onderzoeksvragen zijn als volgt geformuleerd: 1.

Welke afspraken leggen gemeenten contractueel vast met aanbieders voor hulp bij het huishouden, met inachtneming van het Kwaliteitsdocument voor Verantwoorde Hulp bij het Huishouden (hierna: Kwaliteitsdocument)?

2.

Op welke wijze borgen gemeenten de naleving en monitoring van gemaakte afspraken?

08

In de Wmo is in artikel 3, lid 4 onder d aangegeven dat het college in het beleidsplan aangeeft

aan de gemeenteraad welke maatregelen zij neemt om de kwaliteit te borgen (‘horizontale verantwoording’). In dit artikel is geen absolute definitie van kwaliteit beschreven. In de Kwaliteitswet zorginstellingen is onder het begrip ‘verantwoorde zorg’ in algemene zin de definitie van kwaliteit in de zorg gegeven die ook van toepassing is op de uitvoering van de hulp bij het huishouden door aanbieders. Voor de Hulp bij het Huishouden is verantwoorde zorg geoperationaliseerd in het Kwaliteitsdocument voor Verantwoorde Hulp bij het Huishouden (hierna: Kwaliteitsdocument). Instellingen zijn verplicht het Kwaliteitsdocument toe te passen. De Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ) houdt toezicht op de kwaliteit van de uitvoering van de Hulp bij het Huishouden en hanteert hierbij het Kwaliteitsdocument. De gemeente maakt contractuele afspraken met een aanbieder over de uitvoering van de hulpverlening en maakt daarmee afspraken over de kwaliteit en kwaliteitsborging. Het Kwaliteitsdocument vormt hiervoor een leidraad waarbij de contractuele afspraken niet strijdig mogen zijn met dit document.


Pagina

5 van 44

09

Om duidelijk te maken wat in het onderzoek met kwaliteit wordt bedoeld wordt de volgende

definitie gehanteerd: kwaliteitsborging in de Wmo zijn alle door een gemeente met aanbieders overeengekomen afspraken en de naleving en monitoring van deze afspraken met als doel de beoogde kwaliteit van de dienstverlening voor de cliënt te realiseren. Naast de kwaliteitsaspecten uit het Kwaliteitsdocument hebben wij enkele onderzoeksthema’s toegevoegd uitgaande van de vraagstelling in de motie Leijten-Voortman. Dit zijn de toepassing van de CAO en de omgang met prijsvorming in relatie tot kwaliteit bij de gehanteerde inkoopmodellen. In onderstaande afbeelding zijn de onderzochte thema’s en de koppeling met het Kwaliteitsdocument grafisch weergegeven:

Kwaliteitskenmerk

Indicator

Subindicator

Ervaring (referentie) Eisen ten aanzien van de organisatie Veiligheid, arbeidsomstandigheden, privacy

Structuurkenmerken

Onderdeel Kwaliteitsdocument?

Keurmerken In te zetten personeel

CAO VV&T Interactie met hulpverlener Proceskenmerken

Zorgplan, continuïteit en klachtenregeling

Signalering

Cliënttevredenheidsonderzoek

Uitkomstkenmerken Outcome

10

Aan hand van een analyse van contractdocumenten (bestekken) van 60 gemeenten,

interviews met 44 gemeenten en een groepsgesprek met gemeenten en aanbieders zijn de onderzoeksvragen beantwoord.

Conclusies, beschouwing en aanbevelingen 11

Op grond van het uitgevoerde onderzoek, zijn een tweetal conclusies geformuleerd. Daarnaast

hebben we een korte beschouwing gegeven over het spanningsveld tussen vertrouwen en controle dat bij kwaliteitsborging een rol speelt. Deze wordt gevolgd door de aanbevelingen die zijn gebaseerd op de conclusies en beschouwing. Conclusie 1: gemeenten hanteren de gangbare normen voor kwaliteitsborging overeenkomstig het Kwaliteitsdocument Verantwoorde Hulp bij het Huishouden en nemen over het algemeen maatregelen tegen te scherpe concurrentie op het tarief

12

Uit het onderzoek is gebleken dat de kwaliteitsaspecten die in het Kwaliteitsdocument worden

beschreven, terugkomen in de contractdocumenten die de gemeenten hanteren om de Hulp bij het Huishouden in te kopen. Er worden in de contractdocumenten eisen gesteld overeenkomstig de


Pagina

6 van 44

thema’s die zijn genoemd in het Kwaliteitsdocument zoals ervaring, eisen aan het personeel, interactie met hulpverlener en signalering. Eisen ten aanzien van hulpverlening aan specifieke groepen of eisen ten aanzien van de interactie tussen hulpverlener en cliënten maken veel minder vaak onderdeel uit van de contractdocumenten. Gemeenten voelen zich als opdrachtgever verantwoordelijk voor de kwaliteit van de Hulp bij het Huishouden en de naleving van deze kwaliteitseisen.

13

Alle bevraagde gemeenten geven aan tevreden te zijn over de kwaliteit van de uitvoering. Hun

oordeel luidt ‘goed’ tot ‘uitstekend’. Wel geven veel gemeenten aan dat zich in de praktijk verschillen voordoen tussen de overeenkomst en de uitvoering. Deze verschillen vormen volgens het merendeel van de gemeenten geen risico voor de kwaliteit van de uitvoering. Gemeenten trachten tijdig bij te sturen als verschillen zich blijken voor te doen.

14

Afhankelijk van het door de gemeente gekozen inkoopmodel zijn aanbieders – uitgaande van

de vastgelegde kwaliteitseisen – in meer of mindere mate vrij om een tariefsvoorstel te doen. Veel van de gemeenten hanteren een vast tarief of een vaste onder- en/of bovengrens voor de tarieven voor Hulp bij het Huishouden. Een klein aantal gemeenten laat de tarieven volledig vrij. Recent is echter nieuwe wetgeving aangenomen (Wet basistarieven) waardoor het verplicht is om een basistarief (ondergrenstarief) vast te laten stellen door de gemeenteraad. Bij het vaststellen van de tarieven of tariefsbandbreedte houden gemeenten wel rekening met de in de CAO VV&T vastgelegde kaders. Ongeveer een derde van de gemeenten stelt het toepassen van deze CAO in de contractdocumenten ook verplicht voor de aanbieders. Het merendeel van de gemeenten vindt de CAO echter wel een aangelegenheid tussen de werkgever en de werknemer. Conclusie 2: gemeenten zoeken nog naar effectieve methoden van kwaliteitsbewaking in de uitvoering

15

Duidelijk is geworden dat de naleving van veel van de kwaliteitseisen met name tijdens het

inkoopproces worden gecontroleerd. Gemeenten geven wel aan dat er ruimte voor verbetering is. De kwaliteitsborging van de uitvoering is op dit moment een grotendeels passief systeem: op basis van signalen uit cliënttevredenheidsonderzoeken en klachtenmonitoring krijgen de gemeenten zicht op eventuele misstanden en op verbetermogelijkheden. Veel gemeenten geven aan een actiever contractbeheer na te streven, waarin meer van de in de contractdocumenten gestelde kwaliteitseisen gedurende de uitvoering van de contractdocumenten worden getoetst. De gemeenten noemen de dialoog het belangrijkste instrument op dit moment om de uitvoering bij te sturen. In periodieke overleggen worden aandachtspunten met de aanbieder gedeeld en worden afspraken gemaakt. Beschouwing: het spanningsveld tussen vertrouwen en controle

16

De aanleiding voor dit onderzoek was de motie Leijten-Voortman waarin de indieners stelden

dat er sprake zou kunnen zijn van loon- en kwaliteitsdumping. Uit dit onderzoek constateren we dat gemeenten over het algemeen zich bewust zijn van hun rol en de in de sector ontwikkelde kwaliteitsnormen ook als uitgangspunt nemen voor te maken afspraken met aanbieders. Bovendien


Pagina

7 van 44

geven ze aan dat in de praktijk tevreden zijn over de uitvoering. Dit beeld wordt bevestigd in de klanttevredenheidsonderzoeken over de Hulp bij het Huishouden die over het algemeen ook een positief beeld laten zien.

17

Interessant in het onderzoek is wel de constatering dat gemeente zoeken naar een juiste wijze

van kwaliteitstoezicht. Veel gemeenten kiezen (bewust of onbewust) om vooral te sturen op signalen en door aanbieders en cliënten aangeleverde informatie. Het zelf constateren van de geleverde kwaliteit, door middel van mystery guests of materiële controle op schoonmaak komt zelden voor. Gemeenten twijfelen of ze dit structureel moeten doen en gaan over het algemeen uit van goed vertrouwen in de aanbieders waarmee ze de afspraken hebben gemaakt. Tegelijkertijd vinden gemeenten dat hun toezichtsrol beter kan.

18

Hier zien we duidelijk een spanningsveld in het toezichtsinstrumentarium: gaat de gemeente uit

van vertrouwen of kiest ze er voor om structureel kwaliteitsinstrumenten in te zetten om zelf te constateren hoe de kwaliteit van de uitvoering eruit ziet. Kiest de gemeente voor het laatste, dan leidt dit onherroepelijk tot een grotere inspanning van gemeenten, meer administratie en lasten voor aanbieders. De vraag is waar de balans tussen vertrouwen en meer harde control precies ligt.

19

Uit het onderzoek is niet af te leiden dat meer inzetten op allerlei kwaliteitscontroles

noodzakelijk is. Daar plaatsen we echter wel twee belangrijke kanttekening bij. De eerste kanttekening is dat gemeenten er wel voor moeten zorgen voldoende instrumenten in hun overeenkomst op te nemen om kwaliteitstoezicht te kunnen hanteren. Niet zozeer om iedere dag alles te controleren, maar af en toe de ‘thermometer’ te plaatsen en te zien of de aanbieders goed werk blijven leveren. Dit kan door in de overeenkomst instrumenten te benoemen die ingezet kunnen worden en daar prestatieprikkels aan te koppelen. In termen van verbeterplannen of een bonus/malus. De tweede kanttekening is dat gemeenten en aanbieders verder moeten kijken dan de eisen die zijn gesteld op het gebied van kwaliteit. Door het inzetten van soft controls kan de gemeente de verzamelde kwaliteitsinformatie niet alleen gebruiken om stil te staan bij de kwaliteit van vandaag, maar ook aanbieders te bewegen zichzelf continu te verbeteren. En daarover in gesprek te blijven.

20

Een adequate inrichting van het gemeentelijk toezichtsinstrumentarium is ook van belang voor

de mogelijke ontwikkelingen de komende jaren. Een verdere decentralisatie van taken uit de AWBZ naar de Wmo kan onderdeel zijn van de plannen van een nieuw kabinet. Dergelijke nieuwe taken zijn over het algemeen complexer van aard en hebben nog meer te maken met kwetsbaarheid van mensen. Gemeenten moeten deze periode dan ook gebruiken om hun rol op het gebied van kwaliteitsborging bewust vorm te geven en zoveel mogelijk te leren wat het beste werkt. Aanbevelingen: Meer bewustwording over een juiste balans in het kwaliteitstoezicht bij gemeenten en het verder ontwikkelen van het toezichtsinstrumentarium

21

De gemeenten moeten zich meer bewust zijn over welke informatie nodig is om de kwaliteit

van de uitvoering van de overeenkomst te borgen en wat de prikkels zijn om deze te beïnvloeden. Om zowel de gemeente zelf als de aanbieder niet onnodig te belasten raden we aan goed na te


Pagina

8 van 44

denken over welke eisen de gemeente aan de aanbieder wil stellen en welke instrumenten passend zijn om naleving te borgen. Hierbij is het wenselijk dat de gemeenten steeds in acht nemen dat alleen eisen worden gesteld die de gemeente kan afdwingen en waarvan de gemeente de naleving kan controleren. Daarbij is het aannemelijk dat de naleving van een gestelde eis door de aanbieder verbetert wanneer voor de aanbieder duidelijk is waarom een bepaalde eis wordt gesteld.

22

We willen hierbij wijzen op de valkuil om alles volledig te willen weten. Het is raadzaam telkens

een afweging te maken wat met de gestelde eis wordt bereikt en wat er voor nodig is om aan de eis te kunnen voldoen. De kwaliteitsborging moet geen bureaucratische exercitie zijn, maar daadwerkelijk bijdragen aan de kwaliteit van de uitvoering van de Hulp bij het Huishouden met aandacht voor de benodigde ‘checks and balances’.

23

Het ministerie van VWS kan door best practises uit te dragen een goede rol vervullen om

gemeenten te helpen een adequaat toezichtsinstrumentarium door te ontwikkelen. En daarmee zijn gemeenten in staat om eventuele nieuwe taken op het terrein van de Wmo direct onder te brengen in het juiste toezichtsinstrumentarium.


Pagina

9 van 44

1. Inleiding 24

In dit hoofdstuk gaan wij in op de achtergronden en opzet van het evaluatieonderzoek. Het

hoofdstuk is als volgt opgebouwd: 1.

Achtergrond en aanleiding;

2.

Doelstelling en onderzoeksvragen;

3.

Definitie van het begrip ‘borging van kwaliteit in de Wmo’;

4.

Kwaliteitsborging in het Wmo stelsel en afbakening van het onderzoek;

5.

Aanpak van het onderzoek;

6.

Leeswijzer van dit rapport.

1.1 Achtergrond en aanleiding 25

Eind 2011 heeft de Tweede Kamer een motie van de leden Leijten - Voortman1 aangenomen.

In de motie wordt de regering verzocht loon- en kwaliteitsdumping in de thuiszorg een halt toe te roepen. De motie noemt als reden dat werkgevers de Functie Waardering Gezondheidszorg (FWG) niet juist toepassen waardoor signalering geen onderdeel uitmaakt van het werk. Tevens vermeldt de motie dat de Inspectie voor de Gezondheidszorg heeft geconstateerd dat gemeenten en instellingen het ‘Kwaliteitsdocument voor Verantwoorde Hulp bij het huishouden’ (hierna: Kwaliteitsdocument) te weinig toepassen.

26

Als reactie2 op de motie heeft de staatssecretaris van VWS aangegeven het geschetste beeld

van ‘dumping’ in de thuiszorg niet te herkennen. De staatssecretaris baseert haar uitspraak op de uitkomsten uit onderzoek naar cliëntervaring. In haar reactie geeft zij wel aan dat zij voornemens is onderzoek te doen naar kwaliteitsafspraken die gemeenten met aanbieders van Hulp bij het Huishouden maken en naar de wijze waarop deze kwaliteitsafspraken zijn geborgd.

27

Het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (verder: VWS) heeft Significant gevraagd

het voorgenomen onderzoek uit te voeren. Dit eindrapport bevat het verslag van het uitgevoerde onderzoek.

1.2 Doelstelling en onderzoeksvragen 28

De doelstelling van het onderzoek is het inzichtelijk maken van de wijze waarop gemeenten en

aanbieders de kwaliteit van de Hulp bij het Huishouden borgen.

29

Het onderzoek dient inzicht te geven in de gemaakte afspraken over kwaliteitsborging tussen

gemeente en aanbieder, en de wijze waarop partijen deze afspraken naleven, monitoren en optimaliseren. Het onderzoek dient antwoord te geven op de volgende onderzoeksvragen: 1.

1. Inleiding

Onderzoeksvragen voor het verkrijgen van inzicht in gemaakte afspraken:

1

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011 - 2012, 29 538, nr. 119.

2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011 - 2012, 29 538, nr. 132. Pagina

10 van 44

a.

Wat verstaan gemeenten onder het begrip ‘kwaliteit’ in relatie tot contractuele afspraken met aanbieders voor Hulp bij het Huishouden?

b.

In hoeverre maken gemeenten impliciet of expliciet gebruik van het Kwaliteitsdocument voor Verantwoorde Hulp bij het Huishouden3 (hierna: Kwaliteitsdocument) dat door de sector is opgesteld?

c.

Welke contractuele afspraken maken gemeenten met aanbieders voor Hulp bij het Huishouden en gaat het hierbij om structuur-, proces- of uitkomstkenmerken(instrumenten), zijn de afspraken normatief of relatief en zijn afspraken concreet geformuleerd?

d.

Welke afspraken maken gemeenten over ‘signalering’ bij de Hulp bij het Huishouden (rekening houdend met een eventuele nadere indeling van HH-1 en HH-24) en in welke vorm werken zij deze afspraken contractueel uit?

e.

Welke contractuele afspraken maken gemeenten over de kwalificaties en arbeidsvoorwaarden (bijvoorbeeld het verplicht toepassen van de CAO) van het in te zetten personeel voor de Hulp bij het Huishouden?

f.

Welke beoordelingsmethoden hanteren gemeenten ten aanzien van de beoordeling van offertes op het gebied van kwaliteit en prijs en hoe komt de prijsvorming tot stand?

2.

Onderzoeksvragen voor het verkrijgen van inzicht in naleving en monitoring van gemaakte afspraken: a.

Voeren gemeenten en aanbieders de gemaakte afspraken volledig uit en op welke wijze monitoren gemeenten de naleving van gemaakte afspraken?

b.

Welke verschillen zijn waar te nemen tussen de gemaakte contractuele afspraken en de naleving van gemaakte afspraken en waarom bestaan deze verschillen?

c.

Zien gemeenten eventuele in de praktijk ontstane verschillen tussen gemaakte afspraken en de naleving van afspraken als een risico van de kwaliteit van de uitvoering van Hulp bij het Huishouden? Hoe wordt met verschillen omgegaan?

1.3 Definitie van het begrip ‘borging van kwaliteit’ in de Wmo 30

Voor het onderzoek was het noodzakelijk om te bepalen wat de definitie van ‘de borging van

kwaliteit’ is. Het onderzoek richt zich immers op deze begrippen. In de Wmo is in artikel 3, lid 4 onder d aangegeven dat het college in het beleidsplan aangeeft aan de gemeenteraad welke maatregelen zij neemt om de kwaliteit te borgen (‘horizontale verantwoording’). In dit artikel is geen absolute definitie van kwaliteit beschreven. In de Kwaliteitswet zorginstellingen is onder het begrip ‘verantwoorde zorg’ in algemene zin de definitie van kwaliteit gegeven die ook van toepassing is op de uitvoering van de hulp bij het huishouden door aanbieders.

3

Kwaliteitsdocument voor Verantwoorde Hulp bij het Huishouden, juni 2009.

4

HH-1 staat voor huishoudelijke hulp categorie 1en HH-2 voor categorie 2. De eerste categorie wordt vaak

gedefinieerd als lichte Hulp bij het Huishouden, waarbij het gaat om licht huishoudelijk werk. De tweede categorie als Hulp bij het Huishouden richt zich naast hetgeen bij de eerste categorie is genoemd tevens op de regietaken van het huishouden 1. Inleiding

Pagina

11 van 44

31

Om duidelijk te maken wat in het onderzoek met kwaliteit wordt bedoeld wordt de volgende

definitie gehanteerd: kwaliteitsborging in de Wmo zijn de door een gemeente met aanbieders overeengekomen afspraken en de naleving en monitoring van deze afspraken met als doel de beoogde kwaliteit van de dienstverlening voor de cliënt te realiseren.

1.4 Kwaliteitsborging in het Wmo-stelsel en afbakening van het onderzoek 32

In figuur 1 zijn de verschillende rollen op het gebied van kwaliteit in de huidige Wmo

weergegeven:

IGZ Kwaliteitsdocument gemeente Figuur 1:

33

overeenkomst

aanbieder

Wet medezeggenschap cliënten Kwaliteitswet zorginstellingen

Wet klachtrecht cliënten zorgsector

Rolverdeling in relatie tot kwaliteitsborging Wmo

De gemeente maakt contractuele afspraken met een aanbieder over de uitvoering van de

hulpverlening en daarmee afspraken over de kwaliteit en kwaliteitsborging. Het Kwaliteitsdocument dat door de sector (gemeenten en aanbieders) zelf is opgesteld vormt hiervoor een leidraad. De Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ) houdt toezicht op de kwaliteit van de uitvoering van de Hulp bij het Huishouden en hanteert hierbij het Kwaliteitsdocument op grond van het begrip ‘verantwoorde zorg’, zoals is vastgelegd in de Kwaliteitswet zorginstellingen. Instellingen zijn verplicht het document toe te passen. De indicatoren uit het toezichtskader van de IGZ zijn geoperationaliseerd aan de hand van cliëntervaringsonderzoek5. Daarnaast zijn er twee andere wetten met betrekking tot de positie van de cliënt van toepassing die ook te maken hebben met kwaliteitsborging in de Wmo en die van toepassing zijn op de aanbieders van de Hulp bij het Huishouden. Dit zijn de Wet medezeggenschap cliënten en de Wet klachtrecht cliënten zorgsector.

34

Het onderzoek richt zich uitsluitend op de relatie tussen gemeenten en aanbieders op het

gebied van kwaliteitsborging6 (in de afbeelding zijn deze afspraken opgenomen in de ‘overeenkomst’7). Het Kwaliteitsdocument vormt daarin de leidraad voor de operationalisering van het begrip kwaliteit. Wij kijken in het onderzoek of het Kwaliteitsdocument expliciet (door middel van letterlijke verwijzing) of impliciet (gebruikmaken van kwaliteitsnormen zoals deze ook in het

5

Kwaliteitsdocument voor Verantwoorde Hulp bij het Huishouden, juni 2009.

6

Andere afspraken die geen relatie met kwaliteitsborging hebben vallen buiten de reikwijdte van het onderzoek.

7

Onder ‘overeenkomst’ verstaan we alle vastgelegde afspraken tussen gemeente en aanbieder ten aanzien

van kwaliteitsborging die voortvloeien uit de overeenkomst en de hierbij horende documenten zoals het Programma van Eisen, bestek, beschrijvend document en offerte. 1. Inleiding

Pagina

12 van 44

Kwaliteitsdocument zijn opgenomen) is verwerkt. De Wet medezeggenschap cliënten, de Wet klachtrecht cliënten zorgsector en de rol van de IGZ vallen buiten de reikwijdte van het onderzoek.

1.5 Operationalisering van het begrip kwaliteit 35

Overeenkomstig de gehanteerde definitie voor het begrip kwaliteit en de in het stelsel

ontwikkelde standaard (Kwaliteitsdocument), hebben we het begrip nader geoperationaliseerd. Uitgaande van de tussen gemeente en aanbieders gemaakte afspraken hanteren we voor de operationalisering de uitwerking van kwaliteitsaspecten uit het Kwaliteitsdocument. Het betreft afspraken die betrekking kunnen hebben op structuur, proces of uitkomstkenmerken. Deze indeling is bij kwaliteitszorg een veelvuldig gehanteerde indeling. Structuurkenmerken richten zich op de organisatorische randvoorwaarden van de Hulp bij het Huishouden (onder andere aanwezigheid van registraties, kwalificaties van personeel), proceskenmerken zegt iets over de procesgang van de hulpverlening (onder andere wacht- en doorlooptijden, indicatiestelling) en uitkomstkenmerken richten zich op de uitkomsten van de geleverde hulp (onder andere cliënttevredenheid).

36

Naast de kwaliteitsaspecten uit het Kwaliteitsdocument hebben wij enkele onderzoeksthema’s

toegevoegd uitgaande van de vraagstelling in de motie Leijten-Voortman. De toevoeging van deze kwaliteitsaspecten betreffen: 1.

De toepassing van de CAO;

2.

Omgang met prijsvorming in relatie tot kwaliteit bij de gehanteerde inkoopmodellen.

37

Afspraken die gemeenten met aanbieders maken kunnen normatief zijn of relatief. Daarbij

wordt het geven van feedback als essentieel gezien voor een goede kwaliteitsborging: afwijkingen van afspraken moeten besproken kunnen worden en leiden tot verbetering.

38

In onderstaande afbeelding is de operationalisering ten behoeve van dit onderzoek grafisch

weergegeven:

Kwaliteitsdocument

Onderzoeksraamwerk Structuur

Definitie Kwaliteit

Proces Uitkomst

Figuur 2:

39

Operationalisering van de definitie naar het onderzoeksraamwerk

Vervolgen hebben we de relevante aspecten uit het Kwaliteitsdocument en de overige

genoemde onderzoeksthema’s geoperationaliseerd. Aan de hand van deze operationalisering zijn we in staat in te zien of deze in de contractdocumenten terugkomen. In onderstaande tabel hebben we deze operationalisering weergegeven:

1. Inleiding

Pagina

13 van 44

Kwaliteitskenmerk

Indicator

Subindicator

Onderdeel Kwaliteitsdocument?

Ervaring (referentie)

Eisen ten aanzien van de organisatie Veiligheid, arbeidsomstandigheden, privacy

Structuurkenmerken

Keurmerken In te zetten personeel

CAO VV&T Interactie met hulpverlener Proceskenmerken

Zorgplan, continuïteit en klachtenregeling

Signalering

Cliënttevredenheidsonderzoek

Uitkomstkenmerken Outcome

Figuur 3:

40

Operationalisering van het onderzoeksraamwerk

De uitkomsten uit het onderzoek volgen de hiervoor beschreven operationalisering.

1.6 Aanpak van het onderzoek 41

Het onderzoek is enerzijds gericht op het verkrijgen van breed inzicht in de praktijk en dient

daarom een voldoende representatief beeld op te leveren van alle gemeenten in Nederland. Anderzijds dient het onderzoek voldoende diepgang op te leveren zodat het voldoende inzicht biedt in de werking in de praktijk. Dit vraagt om verschillende onderzoeksmethoden die wij naast elkaar hebben toegepast. In onderstaande figuur geven wij de methodologische opzet van het onderzoek grafisch weer: Breedteonderzoek contractdocumenten Brongegevens: • Nalevingsmeting 2010 • Aanbestedingsmodellen • Documenten gemeenten

Figuur 4:

42


Steekproef gemeenten (n = 60): • omvang • spreiding Nederland • type inkoopmodel • stad/platteland

Steekproef gemeenten (n = 44) : • omvang • spreiding Nederland • type inkoopmodel • stad/platteland

Analyse beschikbare contractdocumenten

Telefonische interviews medewerkers gemeenten

Analyse en Groepsgesprek

Methodologische opzet van het onderzoek

De gebruikte onderzoeksmethoden bestaan uit een breedteonderzoek, een diepteonderzoek

en een groepsgesprek (de rode blokken in de afbeelding). Door het hanteren van drie verschillende methoden is naar onze mening voldoende breed inzicht en diepgang gehaald om de

1. Inleiding

Pagina

14 van 44

onderzoeksvragen te beantwoorden. Onderstaand zijn de drie methoden beknopt toegelicht. In bijlage A is de volledige onderzoeksverantwoording weergegeven. 1.6.1

43

Breedteonderzoek contractdocumenten

Het doel van het breedteonderzoek is het creëren van een beeld van heel Nederland van de

wijze van kwaliteitsborging voor Hulp bij het Huishouden. Dit hebben wij gedaan door een analyse uit te voeren op de contractdocumenten8 waarin afspraken zijn opgenomen tussen individuele gemeenten en aanbieders.

44

Om een representatief beeld van heel Nederland te creëren hebben wij met een steekproef uit

de totale populatie gemeenten gewerkt. Hierbij hebben wij gebruikgemaakt van een eerder door ons uitgevoerd onderzoek9. Veel gemeenten - 83% - werken samen voor de inkoop van Hulp bij het Huishouden. Uit het eerder door ons uitgevoerd onderzoek in 2010 is bekend hoeveel samenwerkingsverbanden er zijn en welke gemeenten niet samenwerken met andere gemeenten. Voor samenwerkingsverbanden hebben wij in de analyse volstaan met één contractdocument om een beeld te krijgen van meerdere gemeenten in het samenwerkingsverband. Tevens hebben wij in het kader van het recent door ons uitgevoerde onderzoek ‘Nalevingsmeting Europees aanbesteden 2010’ uit openbare bronnen alle gegevens verzameld over alle gepubliceerde (zowel voor 2A- als voor 2B-diensten) aanbestedingen in het jaar 201010. Deze gegevens hebben wij gebruikt voor een analyse om te zien of de selectie van gemeenten een goede afspiegeling vormt van alle gemeenten in Nederland.

45

Om een goed beeld te krijgen van alle gemeenten in Nederland hebben wij uiteindelijk van 60

gemeenten in Nederland bestekken, contracten en andere inkoopdocumenten verzameld en geanalyseerd (netto-respons). 50 samenwerkende gemeenten en 10 gemeenten die de inkoop zelfstandig hebben uitgevoerd. Het beeld van de 50 gemeenten die actief zijn in een samenwerkingsverband, levert ook het beeld op van de contractdocumenten van gemeenten waarmee ze samenwerken. Op grond van het hiervoor genoemde onderzoek schatten wij in dat we daarmee ongeveer 50% van het totaal aantal gemeenten/gemeentelijke samenwerkingsverbanden hebben afgedekt11. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat overeenkomstige contractdocumentatie niet betekent dat het contractbeheer eenduidig is ingericht en de gemeenten op eenduidige wijze toezicht houden en sturen op de kwaliteitsborging van de uitvoering van Hulp bij het Huishouden. Ook de uiteindelijke werkafspraken voor de samenwerking tussen aanbieders en gemeenten kunnen per samenwerkende gemeente verschillen en er is niet uit te sluiten dat afhankelijk van de

8

Contractdocumenten kunnen zijn de overeenkomst zelf, maar ook het bestek/het beschrijvend document,

Programma van Eisen en andere aan de overeenkomst gekoppelde documenten. 9

Hellendoorn, H., et al., ‘Aanbestedingen Hulp bij het Huishouden, een analyse van gebruikte modellen’,

Significant, 19 oktober 2010. 10

Deze opdracht hebben wij in 2011 uitgevoerd voor het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en

Innovatie. 11

Wij streven hierbij niet naar een statistische representativiteit over alle gemeenten, maar bepalen of wij in

voldoende mate een afspiegeling hebben van gemeenten met verschillende kenmerken. 1. Inleiding

Pagina

15 van 44

mate van samenwerking de contractdocumenten van de samenwerkende gemeenten overeenkomen.

46

Een deel van de benodigde documenten hebben wij verkregen uit openbare bronnen. Het deel

van de documenten van geselecteerde gemeenten dat wij niet beschikbaar hadden hebben wij bij deze gemeenten opgevraagd.

47

Het breedteonderzoek heeft met name informatie opgeleverd voor de onderzoeksvragen voor

het verkrijgen van inzicht in gemaakte afspraken. De tussen gemeenten en aanbieders gemaakte afspraken zijn opgenomen in de contractdocumenten. Zoals voorzien levert het breedteonderzoek in beperkte mate informatie op voor de beantwoording van de onderzoeksvragen voor het verkrijgen van inzicht in naleving en monitoring van gemaakte afspraken. Uit contractdocumenten is niet één op één te achterhalen of gemeenten en aanbieders gemaakte afspraken ten aanzien van kwaliteit naleven en monitoren. Hiervoor hebben we naast het breedteonderzoek een diepteonderzoek uitgevoerd. 1.6.2

48


Met name om meer inzicht te krijgen voor de beantwoording van de onderzoeksvragen voor

het verkrijgen van inzicht in naleving en monitoring van gemaakte afspraken en om zicht te krijgen op de achtergrond waarom gemeenten kiezen voor bepaalde maatregelen op het gebied van kwaliteitsborging, hebben wij diepteonderzoek uitgevoerd. Het diepteonderzoek bestaat uit telefonische interviews (semigestructureerd) met medewerkers van gemeenten die overzicht, inzicht en kennis hebben over het maken, naleven met monitoren en optimaliseren van afspraken met aanbieders. Wij hebben daarbij gebruikgemaakt van de gegevens uit het breedteonderzoek. In de gesprekken is getoetst hoe de gemeente omgaat met de met aanbieders gemaakte afspraken, waarom ze hebben gekozen voor bepaalde instrumenten op het gebied van kwaliteit, of ze toezien op de naleving van gemaakte afspraken, welke additioneel kwaliteitsmaatregelen in de uitvoering zijn getroffen en welke verklaringen gemeenten hebben voor het niet toepassen van gemaakte afspraken. Tot slot hebben wij gevraagd naar de ervaring en beleving van gemeenten ten aanzien van kwaliteitsrisico’s in relatie tot de wijze waarop zij invulling geven aan de kwaliteitsborging. Van deze telefonische interviews hebben wij een gestructureerd verslag gemaakt12, zodat wij hier zowel kwantitatieve gegevens uit kunnen destilleren (hoe vaak iets voorkomt) als ook verklaringen voor bepaalde keuzes.

49

Voor het onderzoek zijn alle 60 gemeenten waarvan de contractdocumenten zijn geanalyseerd

benaderd voor een telefonisch interview. Uiteindelijk hebben wij 44 medewerkers van de gemeenten voor het onderzoek geïnterviewd13. Het resultaat van het diepteonderzoek levert inzicht op voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen voor het verkrijgen van inzicht in naleving en monitoring van gemaakte afspraken en achtergronden bij de keuzes die gemeenten hebben

12

Op deze verslaglegging is geen hoor en wederhoor toegepast.

13

De lagere respons dan 60 is te wijten aan de vakantieperiode die samenviel met de uitvoering van het

onderzoek. 1. Inleiding

Pagina

16 van 44

gemaakt ter beantwoording van de onderzoeksvragen voor het verkrijgen van inzicht in gemaakte afspraken. 1.6.3

50

Analyse en groepsgesprek

Na afronding van het breedte- en diepteonderzoek hebben wij zelf eerst een analyse

uitgevoerd waarbij wij resultaten hebben gestructureerd naar onderzoeksvragen en doorsneden hebben weergegeven op de kenmerken van gemeenten (onder andere een verschillenanalyse). Hieruit hebben wij een eerste beeld gefilterd van de bevindingen van het onderzoek.

51

Om de resultaten te valideren en verklaringen te vinden voor de bevindingen in het onderzoek,

hebben wij vervolgens een groepsgesprek georganiseerd met deskundigen uit het veld. Aan dit gesprek hebben 4 aanbieders van Hulp bij het Huishouden en 6 gemeenten die ook voor het diepteonderzoek zijn geïnterviewd deelgenomen.

1.7 Leeswijzer 52

In hoofdstuk 2 gaan we in op de eisen die gemeenten in de 60 voor het breedteonderzoek

geanalyseerde contractdocumenten aan aanbieders hebben gesteld met betrekking tot de kwaliteitsborging van de uitvoering van de Hulp bij het Huishouden.

53

In hoofdstuk 3 geven we vervolgens inzicht in de wijze waarop de voor het diepteonderzoek

geïnterviewde gemeenten de naleving van de gemaakte kwaliteitsafspraken tijdens de uitvoering van de overeenkomst in de praktijk toetsen en sturen.

54

De conclusies die uit het breedte- en het diepteonderzoek worden getrokken staan in hoofdstuk

4 genoemd. In hoofdstuk 4 worden ook aanbevelingen meegegeven voor de wijze waarop de gemeenten de kwaliteitsborging van de Hulp bij het Huishouden kunnen inrichten.

1. Inleiding

Pagina

17 van 44

2. Gemaakte afspraken over kwaliteit van de uitvoering van Hulp bij het Huishouden 55

Om te onderzoeken welke afspraken gemeenten en aanbieders maken met betrekking tot de

kwaliteit van de uitvoering van Hulp bij het Huishouden (onderzoeksvraag 1), is een analyse gemaakt van contractdocumenten van gemeenten. Voor deze analyse zijn in totaal 60 contractdocumenten geanalyseerd van een selectie van gemeenten die gezamenlijk een representatieve afspiegeling vormen van alle gemeenten in Nederland. De indeling van dit hoofdstuk volgt de in hoofdstuk 1 beschreven operationalisering van het begrip kwaliteit.

56

In dit hoofdstuk behandelen we met betrekking tot de in de contractdocumenten gestelde

kwaliteitseisen de volgende onderwerpen: 1.

In paragraaf 2.1 behandelen we de rol die het Kwaliteitsdocument voor verantwoorde Hulp bij het Huishouden speelt in de contractdocumenten;

2.

In paragraaf 2.2 tot en met 2.4 geven we een beeld van de mate waarin kwaliteit een rol speelt in deze contractdocumenten, gebaseerd op de operationalisering in figuur 3;

3.

Daarna bieden we in paragraaf 2.5 inzicht in de rol die kwaliteitskenmerken spelen bij de verschillende inkoopmodellen die gemeenten in hun contractdocumenten hanteren om de Hulp bij het Huishouden in te kopen;

4.

Daarbij gaan we in paragraaf 2.6 in op de rol die de prijs in deze inkoopmodellen speelt.

2.1 Toepassing van het kwaliteitsdocument 57

Als eerste hebben we onderzocht in hoeverre gemeenten het Kwaliteitsdocument voor

verantwoorde Hulp bij het Huishouden (juni 2009)14 expliciet noemen in de contractdocumenten. Aanbieders van hulp bij het huishouden zijn verplicht te werken overeenkomstig de eisen in het Kwaliteitsdocument, ongeacht of gemeenten eisen stellen in contractdocumenten. Gemeenten dienen bij het stellen van eisen in de contractdocumenten aan te sluiten bij het Kwaliteitsdocument, of ten minste er voor te zorgen dat de eisen die zij stellen niet strijdig hiermee zijn15. Gemeenten kunnen het Kwaliteitsdocument gebruiken als handreiking bij het opstellen van hun contractdocumenten. We hebben onderzocht in hoeverre het Kwaliteitsdocument expliciet terugkomt in de contractdocumenten.

58

Een groot deel van de geanalyseerde contractdocumenten is vlak voor of na het verschijnen

van het Kwaliteitsdocument in 2009 opgesteld. Dit maakt het moeilijk om een goede weergave te geven van de mate waarin gemeenten het Kwaliteitsdocument zichtbaar hebben gebruikt voor het opstellen van de contractdocumenten. Dit wordt versterkt door het feit dat er soms wel overduidelijk van het Kwaliteitsdocument gebruik is gemaakt, maar er niet naar wordt verwezen.

14

http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2009/08/18/kwaliteitsdocument-voor-

verantwoorde-hulp-bij-het-huishouden.html (laatst geraadpleegd op 21-08-2012). 15

Zie pagina 8 van het Kwaliteitsdocument

2. Gemaakte afspraken over kwaliteit van de uitvoering van Hulp bij het Huishouden

Pagina

18 van 44

59

Onderstaande figuur laat wel zien dat gemeenten in de na 2010 opgestelde

contractdocumenten relatief vaker naar het document lijken te verwijzen dan in de contractdocumenten voor 2010. In de tabel is onderscheid gemaakt tussen gemeenten die het Kwaliteitsdocument niet noemen, gemeenten die het Kwaliteitsdocument verplicht stellen en gemeenten die het Kwaliteitsdocument enkel noemen.

60

Wat opvalt is dat gemeenten in inkoopprocessen voor 1 juli 2009 al wel gebruik hebben

gemaakt van het document. Dit is te verklaren doordat er mogelijk een conceptversie van het document openbaar is geworden om gemeenten die met de inkoop van de Hulp bij het Huishouden bezig waren alvast een richtlijn te geven.

Document niet genoemd 1 2

Document verplicht

Alleen genoemd

3

2

2 5

17

19 9

tot juli 2009

Figuur 5:

61

vanaf juli 2009

vanaf 2010

Gebruik van het Kwaliteitsdocument

Zoals aangegeven, hoeft het geen probleem te zijn dat gemeenten het Kwaliteitsdocument niet

expliciet noemen omdat aanbieders verplicht zijn dit document toe te passen. In de hierna volgende paragrafen is - gebaseerd op de operationalisering van het onderzoeksraamwerk - de toepassing van de in het Kwaliteitsdocument genoemde eisen weergegeven.

2.2 Beeld van de toepassing van structuurkenmerken in contractdocumenten 62

In deze paragraaf geven we aan welke structuurkenmerken in welke mate in de onderzochte

contractdocumenten zijn opgenomen. De structuurkenmerken hebben betrekking op de eisen die aan de organisatie van de aanbieder worden gesteld, eisen die aan het in te zetten personeel worden gesteld en eventuele keurmerken die door gemeenten worden voorgeschreven en waaraan de aanbieder derhalve dient te voldoen. 2.2.1

Eisen ten aanzien van de organisatie

Eisen ten aanzien van ervaring met Hulp bij het Huishouden (referenties)

63

In 62% van de bestekken wordt aanbieders gevraagd om referenties aan te leveren. Aan de

hand van deze referenties moeten aanbieders aantonen dat zij zowel de capaciteit als de ervaring bezitten om de gevraagde Hulp bij het Huishouden te kunnen leveren. Op deze manier willen


Pagina

19 van 44

gemeenten de kwaliteit van de geboden hulp borgen. Een reden waarom sommige gemeenten bewust geen referenties vragen, of geen (of geen hoge) eisen aan de referenties stellen, kan zijn dat de gemeente ook kleine en startende partijen een kans wil geven bij de aanbesteding. Wanneer het hebben van veel ervaring in grote opdrachten een ‘knock-out’ eis is, maken kleine en startende ondernemingen namelijk geen kans om de Hulp bij het Huishouden te kunnen leveren. Eisen die de gemeente stelt aan de organisatie ten aanzien van veiligheid, arbeidsomstandigheden en privacybescherming

64

Naast de hierboven behandelde algemene eisen stellen gemeenten specifiek eisen aan de

organisatie van de aanbieder. Met betrekking tot deze eisen aan organisatiekenmerken hebben we gekeken naar veiligheid, arbeidsomstandigheden en privacybescherming. Behalve de privacybescherming, noemen de meeste gemeenten de veiligheid en arbeidsomstandigheden niet in de contractdocumenten. Het feit dat bestaande weten regelgeving16 de genoemde kwaliteitseisen al afdwingen is wellicht reden voor veel gemeenten om deze eisen niet of niet uitgebreid in het bestek op te nemen.

Figuur 6: 2.2.2

65

Eisen aan de organisatie

Eisen ten aanzien van keurmerken

Een kwaliteitseis die gemeenten aan aanbieders kunnen stellen is het hebben van een erkend

kwaliteitscertificaat, zoals bijvoorbeeld een HKZ- of ISO-certificaat. Van de onderzochte gemeenten stelt 27% het hebben en aantonen van een dergelijk certificaat verplicht. Veel andere gemeenten geven de aanbieder hierbij meer ruimte, door aan te geven dat een aanbieder de organisatie van de kwaliteitsborging moet kunnen aantonen met een certificaat of anderszins moet onderbouwen een gelijkwaardige wijze van kwaliteitsborging toe te passen. De reden dat gemeenten een

16

Arbeidsomstandighedenwet; Wet bescherming persoonsgegevens; Kwaliteitswet zorginstellingen.


Pagina

20 van 44

certificaat niet altijd als harde eis opnemen in het bestek is enerzijds (ook hier) om kleine aanbieders niet uit te sluiten om in aanmerking te komen voor een overeenkomst. Kleine aanbieders hebben soms niet het gevraagde kwaliteitscertificaat, maar kunnen wel aantonen dat de kwaliteitsborging op niveau is. Anderzijds geven gemeenten aan dat op grond van de Europese aanbestedingsrichtlijnen een aanbieder de mogelijkheid moet hebben om - naast het hebben van een certificaat - aan te tonen voldoende maatregelen op het gebied van kwaliteitsborging te hebben genomen.

66

Omdat het hebben van een keurmerk een momentopname is, hebben we ook onderzocht of

gemeenten eisen stellen ten aanzien van het houden van het keurmerk. Gemeenten definiëren geen eisen voor het borgen van keurmerken. Indien een aanbieder zijn keurmerk verliest, dan is onduidelijk welke maatregelen een gemeente neemt. 2.2.3

67

Eisen ten aanzien van het in te zetten personeel

De eisen die gemeenten stellen aan het in te zetten personeel zijn in dit onderzoek

onderverdeeld in de categorieën diploma’s, competenties, taaleisen, kennis van achtergrond en cultuur en overige eisen. Van de gemeenten beschrijft 87% welke competenties het personeel moet hebben. Hierbij wordt vaak onderscheid gemaakt tussen de twee categorieën van Hulp bij het Huishouden, de lichtere categorie HH1 en de zwaardere categorie HH2.

68

Harde eisen ten aanzien van het hebben van diploma’s worden niet veel in de

contractdocumenten gesteld. Voor categorie HH1 stelt bijvoorbeeld 5% van de gemeenten eisen. Voor categorie HH2 worden vaker diploma’s verplicht gesteld. Deze eis had 25% van de gemeenten in de contractdocumenten opgenomen. Vaak wordt in deze gevallen ook een aantoonbaar gelijkwaardig ervaringsniveau toegestaan.

69

Gemeenten stellen vrijwel altijd (ruim 91% van de gemeenten) eisen ten aanzien van de taal

die de hulpverlener spreekt. In enkele gevallen stellen gemeenten eisen ten aanzien van de aansluiting op de culturele achtergrond of levensovertuiging van de cliënt (4% van de gemeenten). Een zevental gemeenten voegt daar nog de eis aan toe dat het personeel ook een geldige Verklaring Omtrent Gedrag moet kunnen overleggen.


Pagina

21 van 44

Figuur 7: 2.2.4

70

Eisen het personeel

Eisen die de gemeente stelt met betrekking tot de CAO VV&T

In de analyse van de contractdocumenten hebben we gekeken of gemeenten de

branchetoepasselijke CAO (VV&T) verplicht stellen. De CAO regelt de kaders voor arbeidsvoorwaarden van de hoogte van de beloning van medewerkers bij aanbieders. Per functie is in de CAO vastgelegd wat de bijbehorende werkzaamheden zijn (FunctieWaarderingsGroep). Bijvoorbeeld of signalering onderdeel uitmaakt van de werkzaamheden.

71

Uit de contractdocumenten blijkt dat gemeenten vaak rekening houden met de

branchetoepasselijke CAO. Aanbieders zijn dan contractueel verplicht de arbeidsvoorwaarden uit de CAO voor hun medewerkers toe te passen. Ongeveer een derde van de gemeenten stelt het toepassen van deze CAO verplicht voor de aanbieders. Dat wil niet zeggen dat in andere gemeenten aanbieders de CAO niet toepassen. Van de gemeenten die de CAO niet verplicht stellen, houden de meesten wel de ontwikkeling van de CAO aan bij de jaarlijkse indexering van de uurtarieven.

72

Door afspraken tussen brancheorganisaties op het terrein van schoonmaak en de VV&T sector

en doordat de verschillen tussen de beide CAO’s financieel gezien klein zijn, zien de meeste gemeenten dat aanbieders de vigerende CAO ook toepassen. De meeste gemeenten zien de CAO vooral als afspraak tussen de werkgevers en werknemers en vinden dat ze hierin geen rol hebben. Welke functiewaardering aanbieders binnen de CAO moeten toepassen staat niet in de contractdocumenten gespecificeerd. Wel geven gemeenten aan dat signalering onderdeel uitmaakt van de dienstverlening. De signalering is weer gekoppeld aan het type functie. Indirect ligt daarmee wel een link tussen de inhoud van de functie en de CAO.

2.3 Beeld van de toepassing van proceskenmerken in contractdocumenten 73

In deze paragraaf geven we aan welke proceskenmerken in welke mate in de onderzochte

contractdocumenten zijn opgenomen. De proceskenmerken hebben betrekking op de eisen ten


Pagina

22 van 44

aanzien van de voorkeurskeuze van een hulpverlener en de eisen ten aanzien van het product of de dienstverlening. Onder deze laatste eisen valt ook de signaleringsfunctie. 2.3.1

74

Eisen ten aanzien van de interactie met een aanbieder en hulpverlener

In de onderzochte contractdocumenten stellen de gemeenten weinig eisen aan de interactie

met cliënten. 31% van de onderzochte gemeenten hebben in de contractdocumenten de eis gesteld dat de cliënt een vaste contactpersoon heeft bij de aanbieder (dit hoeft niet de hulpverlener zelf te zijn). De overige gemeenten hebben dit niet in hun contractdocumenten opgenomen. De eisen om een cliënt vooraf kennis te laten maken met de hulpverlener en de cliënt de persoon van de hulpverlener te laten kiezen noemen gemeenten op een enkeling na niet in de contractdocumenten.

75

Het hebben van een klantenpanel wordt door weinig gemeenten (8%) geëist, maar dit wordt

ondervangen doordat deze eis in andere wetgeving is opgenomen. Gemeenten geven daar geen nadere invulling aan.

Figuur 8: 2.3.2

76

Eisen aan interactie tussen klant en hulpverlener/aanbieder

Eisen ten aanzien van zorgplan, continuïteit, levertijd, spoed en klachtenregeling

In de onderzochte contractdocumenten stellen gemeenten veelvuldig eisen ten aanzien van het

dienstverlening. Een overzicht van deze eisen is opgenomen in figuur 9. Het betreft eisen ten aanzien van het hebben van een zorgplan, continuïteit bij ziekte of verlof van de hulpverlener, dagelijkse continuïteit van dezelfde hulpverlener, levertijd, het hebben van een spoedprocedure en eisen ten aanzien van het hebben van een klachtenregeling. Vrijwel alle contractdocumenten kennen hiervoor strikte eisen. Figuur 4 laat zien in hoeveel procent van de onderzochte contractdocumenten een bepaalde eis terugkomt.


Pagina

23 van 44

Figuur 9:

77

Eisen aan het product en de dienstverlening

Ten aanzien van de levertijd stelt het merendeel van de gemeenten de eis dat er tussen het

moment van aanmelding en het moment van eerste levering niet meer dan 5 tot 10 werkdagen mogen zitten. Voor spoedlevering leggen de meeste gemeenten de eis op dat de hulpverlening uiterlijk binnen 24 of 48 uur moet zijn gestart. 2.3.3

78

Signalering

Signalering is een activiteit om veranderingen bij de cliënt of in de cliëntomgeving tijdig waar te

nemen en daar vervolgens actie op te ondernemen. In het Kwaliteitsdocument is signalering als volgt omschreven: ‘signaleren van onveilige situaties en knelpunten in het huishouden en eventuele veranderingen in de wijze waarop de klant in staat is tot het voeren van zijn eigen huishouden (zoals bedorven eten in de koelkast; niet opengemaakte post; verwaarlozing), bespreekt deze met de klant en geeft deze zo nodig door aan de organisatie’17. De actie kan bijvoorbeeld inhouden dat het zorgplan wordt gewijzigd, de indicatie wordt aangepast, een cliënt intensiever wordt gemonitord.

79

Vrijwel alle gemeenten in het onderzoek willen dat iedere door de aanbieder ingezette

hulpverlener kan signaleren: zowel voor eenvoudige als voor de complexere hulpverlening. Signaleren omschrijven gemeenten in de contractdocumenten als ‘het signaleren van relevante veranderingen in de situatie of leefomgeving van de cliënt’. Van de gemeenten geeft 93% in de contractdocumenten aan dat de signaleringsfunctie belangrijk is. Een aantal van de gemeenten heeft vervolgens uitgebreid uitgewerkt hoe deze activiteit moet worden ingevuld en wat er met het signaal moet gebeuren.

17

Zie Kwaliteitsdocument, bladzijde 18


Pagina

24 van 44

Figuur 10: Overzicht vraag naar signalering en uitwerking hiervan in contactdocumenten

80

Gemeenten geven aan dat de werkwijze voor signalering veelal na gunning van de opdracht

wordt uitgewerkt in de vorm van werkinstructies en procedurebeschrijvingen. De meeste gemeenten beschouwen de definitie van deze eis als voldoende om er voor te zorgen dat signalering gedurende de uitvoering van de overeenkomst adequaat gebeurt.

2.4 Beeld van de toepassing van uitkomstkenmerken in contractdocumenten 81

In deze paragraaf geven we aan welke uitkomstkenmerken in welke mate in de onderzochte

contractdocumenten zijn opgenomen. De uitkomstkenmerken hebben onder andere betrekking op de eisen die de gemeenten stellen aan cliënttevredenheidsonderzoeken. Daarnaast hebben we onderzocht of gemeenten ook eisen stellen ten aanzien van andere uitkomstkenmerken. 2.4.1

82

Eisen die de gemeenten stellen aan een cliënttevredenheidsonderzoek

Een cliënttevredenheidsonderzoek wordt in vrijwel alle contractdocumenten genoemd. Een

derde van de gemeenten eist een jaarlijks onderzoek naar de cliënttevredenheid. De overige gemeenten zijn verdeeld in gemeenten die dit vaker of minder vaak (dan jaarlijks) willen weten. Ook zijn er gemeenten die continu een percentage van de nieuwe cliënten nabellen om te vragen of ze tevreden zijn over de hulpverlening. 2.4.2

83

Overige eisen ten aanzien van uitkomstkenmerken

Alle gemeenten nemen in hun contractdocumenten eisen op ten aanzien van de

werkzaamheden die vallen onder de definitie van de Hulp bij het Huishouden. Bijvoorbeeld schoonmaken, ramen lappen, boodschappen doen, et cetera. In de documenten is niet geoperationaliseerd wat het resultaat (of outcome) van de werkzaamheden moet zijn. Er zijn derhalve geen eisen gesteld aan andere uitkomstkenmerken, behalve de in de vorige paragraaf genoemde cliënttevredenheid.


Pagina

25 van 44

2.5 Kwaliteitsborging en prijsvorming bij verschillende inkoopmodellen 84

Gemeenten hanteren verschillende inkoopmodellen18. Over het algemeen blijken er nauwelijks

verschillen te zijn in de eisen die gemeenten stellen tussen de verschillende inkoopmodellen. De meeste kwaliteitseisen komen in de contractdocumenten in ieder van de modellen terug.

85

Bij de verschillende inkoopmodellen passen ook verschillende gunningssystematieken en

andere manieren van prijsvorming. Naast de eisen die gemeenten stellen in de contractdocumenten, hebben we gekeken naar de wijze waarop de prijsvorming tot stand komt. Als er weinig eisen zijn gesteld en er veel concurrentie plaatsvindt en de gunning uitsluitend op prijs plaatsvindt, dan zou dit een risico kunnen betekenen voor de kwaliteit (‘race to the bottom’). De vraag is derhalve hoe prijsvorming dan tot stand komt. Inmiddels is in het voorjaar van 2012 de Wet basistarieven aangenomen. Deze wet heeft tot doel prijsdumping te voorkomen. Gemeenten zijn verplicht de in deze wet beschreven maatregelen toe te passen.

86

De twee inkoopmodellen die het meest voorkomen in het onderzoek zijn het Zeeuws model en

het traditionele aanbestedingsmodel. Daarnaast maken gemeenten gebruik van het dynamisch selectiemodel, bestuurlijk aanbesteden en de concurrentie gerichte. Binnen het Zeeuws model en het traditionele model zijn varianten mogelijk met bijvoorbeeld een Wmo-catalogus of een veilingmodel dat de toewijzing regelt wanneer de cliënt zelf geen voorkeur aangeeft19.

87

Bij het Zeeuws model zien we bij de grote meerderheid een vaste prijs (of een maximumprijs)

die de gemeente voorafgaand aan de aanbesteding heeft vastgesteld. Iedere aanbieder die op of onder deze prijs biedt en voldoet aan de minimumeisen krijgt vervolgens een raamovereenkomst aangeboden. Doordat er geen concurrentie tussen aanbieders plaatsvindt - iedereen die voldoet aan de eisen krijgt een overeenkomst aangeboden - zullen aanbieders geen onredelijk laag tarief voorstellen, er vanuit gaande dat de door de gemeente vastgestelde tarief een redelijk tarief is.

88

Bij het traditionele aanbestedingsmodel gebruiken veel gemeenten (17 van 27) een

bandbreedte voor het tarief (een minimum en maximum tarief). Binnen deze bandbreedte kan de aanbieder een tariefvoorstel doen en kan hij op kwalitatieve criteria een voorstel doen. De resultante van beide beoordelingsaspecten bepaalt of hij een overeenkomst krijgt aangeboden. In enkele gevallen is er sprake van een open tariefmodel. Dat wil zeggen dat er geen minimum en/of maximum tarief is aangegeven in het bestek. Om een onredelijk laag tarief in de concurrentie te voorkomen, stellen gemeenten in de meeste gevallen een minimum tarief vast. Met deze ondergrens wil de gemeenten het risico voorkomen op kwaliteitsverlies door een onredelijk laag

18

Voor een toelichting op de in deze rapportage genoemde inkoopmodellen verwijzen wij naar : Hellendoorn,

H., et al., ‘Aanbestedingen Hulp bij het Huishouden, een analyse van gebruikte modellen’, Significant, 19 oktober 2010. 19

Hellendoorn, H., et al., ‘Aanbestedingen Hulp bij het Huishouden, een analyse van gebruikte modellen’,

Significant, 19 oktober 2010.


Pagina

26 van 44

tarief of een tarief dat onder de kostprijs ligt20. Uit het onderzoek blijkt dat er een klein aantal gemeenten zijn die geen ondergrens hanteren (maximumprijs en overig) en de prijsvorming volledig tot stand laten komen door de werking van de (lokale) markt.

Figuur 11: Overzicht prijsvorming bij traditionele aanbestedingsmodel

89

Een andere manier om de prijs vast te stellen is door middel van onderhandeling. Deze manier

wordt gebruikt bij het bestuurlijk aanbesteden en bij de concurrentie gerichte dialoog. Inkoopmodellen die in opkomst zijn. De gemeente onderhandelt met iedere aanbieder afzonderlijk een over een tarief waartegen de betreffende aanbieder de zorg kan leveren.

20

Dit uitgangspunt ligt in lijn met de recent aangenomen wetgeving in de Wmo, waarbij de gemeenteraad het

basistarief dient vast te stellen als ondergrens voor de tariefstelling


Pagina

27 van 44

3. Naleving van gemaakte afspraken en kwaliteitsborging in de praktijk 90

In het voorgaande hoofdstuk hebben we gezien welke verschillende kwaliteitseisen gemeenten

in hun contractdocumenten stellen. In dit hoofdstuk beschrijven we de wijze waarop de voor dit onderzoek ondervraagde gemeenten in de praktijk sturing geven aan de naleving van de in de contractdocumenten vastgelegde kwaliteitsafspraken. Wanneer in dit hoofdstuk wordt gesproken over ‘de gemeenten’, dan worden hiermee telkens de ondervraagde gemeenten bedoeld.

3.1 Beeld van de werkwijze van gemeenten ten aanzien van naleving en kwaliteitsborging 3.1.1

91

De rolopvatting van gemeenten

Om zicht te krijgen op de manier waarop gemeenten de kwaliteitsbewaking invullen, is eerst

gevraagd naar wat zij als hun rol zien. Het merendeel van de gemeenten geeft aan dat de gemeente verantwoordelijk is voor het stellen van kwaliteitseisen en het toezien op de naleving daarvan in de praktijk: het invullen van het contractmanagement. Uiteindelijk ligt volgens het merendeel van de gemeenten de rol van het toezien en sturen op de naleving van gemaakte afspraken bij de gemeenten. (Mede) om te komen tot een gewenste set kwaliteitseisen laten 37 van de 44 geïnterviewde gemeenten zich adviseren door externe partijen.

92

De gemeenten vinden de verantwoordelijkheid voor het toezien en sturen op de naleving van

gemaakte kwaliteitsafspraken niet als een verantwoordelijkheid voor de gemeente alleen. De aanbieders zijn primair verantwoordelijk voor het nakomen van de met de gemeente overeengekomen kwaliteitsafspraken. Het toezien en sturen vindt door een groot deel van de gemeenten dan ook signaalgestuurd plaats: als bij de gemeente een signaal binnenkomt (bijvoorbeeld door een klacht) dat een kwaliteitsafspraak niet wordt nagekomen, dan wordt de afdoening bewaakt en wordt waar nodig bemiddelend opgetreden.

93

Ook de Inspectie voor de Gezondheidszorg (verder: IGZ) heeft een taak met betrekking tot de

kwaliteitsborging van de Hulp bij het Huishouden. De IGZ ziet toe op de kwaliteit en veiligheid van zorg. Op de website van de IGZ wordt aangegeven dat voor het toezicht de risico’s voor de veiligheid van de geboden zorg leidend zijn. ‘De IGZ brengt risico’s in beeld onder andere door geleverde kwaliteitsgegevens van aanbieders, metingen van cliëntervaringen en ontvangen meldingen. Op grond van risicoselectie wordt de urgentie van een bezoek bepaald. De IGZ bezoekt aanbieders aangekondigd en onaangekondigd’21.

94

Van de 44 ondervraagde gemeenten geven 42 aan geen zicht te hebben op de rol die de IGZ

invult met betrekking tot de uitvoering van de hulp bij huishouden. Deze gemeenten zien hierbij ook geen logische rol voor de IGZ weggelegd. Ook is onderzocht of gemeenten afstemming zoeken

21

http://www.igz.nl/onderwerpen/verpleging-en-langdurige-zorg/zorg_thuis/index.aspx (laatst geraadpleegd: 16-

08-2012).

3. Naleving van gemaakte afspraken en kwaliteitsborging in de praktijk

Pagina

28 van 44

met de IGZ. Het Kwaliteitsdocument zegt hierover: ‘Het is belangrijk dat IGZ en gemeenten hun taken op elkaar afstemmen om onnodige toezichtlast voor alle betrokkenen te voorkomen. De Inspectie wil met haar werkwijze aansluiten bij de horizontale verantwoording door gemeenten’. Uit het onderzoek blijkt dat gemeenten geen afstemming zoeken met de IGZ over het toezicht. Contact zoeken met de IGZ wordt door de meeste van deze gemeenten dan als laatste redmiddel gezien. 3.1.2

95

Instrumenten die gemeenten inzetten om de naleving van kwaliteitsafspraken te toetsen

De gemeenten geven met verschillende sturingsinstrumenten invulling aan hun rol om toe te

zien op de naleving van gemaakte kwaliteitsafspraken. Enerzijds zetten gemeenten instrumenten in waarmee zicht wordt gehouden op de kwaliteit van de uitvoering van een aanbieder. Anderzijds zetten zij instrumenten in waarmee zij kunnen sturen op de uitvoering door aanbieders.

96

De eerste toetsing van de mate waarin de aanbieder voldoet aan de door de gemeente

gestelde eisen vindt plaats bij de beoordeling van de offerte van de aanbieder. Bij de beoordeling van de offertes wordt per eis nagegaan of een aanbieder voldoende aantoont aan de kwaliteitseisen te (zullen) voldoen.

97

Gedurende de uitvoering van de overeenkomst wordt de categorie van sturingsinstrumenten -

waarmee zicht wordt gehouden op de naleving van de kwaliteitsafspraken - met name gevormd door de cliënttevredenheidsonderzoeken. Aan de hand van deze (soms in eigen huis, soms door een extern bureau en soms door de aanbieder uitgevoerde) onderzoeken krijgt de gemeente zicht op de mate van tevredenheid van cliënten. Dit, in combinatie met het aantal klachten dat wordt ingediend, is voor de gemeenten zogezegd een graadmeter voor de kwaliteit van de uitvoering.

98

Als de gemeente het signaal krijgt dat de kwaliteit van de uitvoering te wensen overlaat, wordt

actie ondernomen richting de aanbieder. De cliënttevredenheidsonderzoeken leiden volgens het merendeel van de bevraagde 44 gemeenten echter niet tot het inzetten van aanvullende maatregelen om de bevindingen nader te analyseren.

99

De klachtenregistratie maakt in meerdere gemeenten deel uit van een maandelijkse door de

aanbieder op te stellen managementrapportage. Deze managementrapportages worden verder gevuld met informatie over geleverde uren, het aantal nieuwe cliënten, wachttijden en de inhoud van de geleverde zorg. Sommige gemeenten controleren de ingediende facturen om zicht te houden op de geleverde zorg.

100

Het merendeel van de gemeenten verzorgt zelf een deel van de indicatiestelling van de Hulp bij

het Huishouden. De gemeenten geven aan dat zij door de eigen indicatiestelling zicht blijven houden op welke indicaties er worden gesteld, zodat zij vervolgens aan de hand van geleverde managementinformatie kunnen nagaan of deze geïndiceerde hulp ook is geleverd.

101

De gemeenten maken weinig tot geen gebruik van aanvullende maatregelen om de kwaliteit

van de uitvoering te toetsen. Maatregelen die hiervoor kunnen worden ingezet zijn bijvoorbeeld mystery guests die fysiek of telefonisch de kwaliteit van de uitvoering toetsen, het uitvoeren van


Pagina

29 van 44

een materiële controle waarmee bijvoorbeeld steekproefsgewijs de kwaliteit van de geleverde Hulp bij het Huishouden wordt gecontroleerd, formele audits bij aanbieders om gericht de kwaliteitsafspraken te controleren, het uitvoeren van benchmarks tussen aanbieders en klantenpanels om ervaringen op te monitoren en beelden te toetsen. De maatregel die wel door het merendeel van de gemeenten wordt ingezet is het bespreken van cliëntervaringsonderzoeken met de aanbieders. Het bespreken van deze resultaten met cliënten gebeurt daarentegen amper.

102

Sinds 2010 zijn aanbieders van Hulp bij het Huishouden verplicht om iedere twee jaar een

zogeheten CQI-meting te laten uitvoeren door een geaccrediteerd meetbureau. Deze verplichting heeft het ministerie van VWS in samenspraak met de IGZ en brancheorganisaties in het kader van de Kwaliteitswet zorginstellingen aan de aanbieders opgelegd. De CQI-meting, ofwel de Consumer Quality Index, is ‘een gestandaardiseerde methodiek om cliëntervaringen in de zorg te meten, te analyseren en te rapporteren’22. Van de ondervraagde gemeenten geven 6 gemeenten aan van de resultaten van CQI-metingen gebruik te maken. De overige 38 ondervraagde gemeenten geven aan geen gebruik te maken van de resultaten van de CQI-metingen of niet te weten dat deze überhaupt beschikbaar zijn. 3.1.3

103

Instrumenten die gemeenten inzetten om de naleving van kwaliteitsafspraken te sturen

Om daadwerkelijk te sturen op de uitvoering van de overeenkomst wordt volgens de

gemeenten met name de dialoog opgezocht. Op basis van de zojuist genoemde instrumenten die inzicht geven in de kwaliteit van de uitvoering, gaat de gemeente het gesprek met de aanbieder aan. Aanbieders krijgen op basis van de gesprekken vaak een mogelijkheid om eventuele fouten te herstellen. Wanneer de dialoog vastloopt is het vaak mogelijk om op te schalen naar een ander gespreksniveau.

104

De dialoog wordt indien nodig opgezocht. Dit betekent niet dat de gemeente en de aanbieder

elkaar alleen spreken wanneer er ‘iets aan de hand’ is. Veel gemeenten hebben met aanbieders periodieke overleggen, waarin aan de hand van managementrapportages de stand van zaken met betrekking tot de uitvoering van de Hulp bij het Huishouden wordt besproken.

105

Als de dialoog geen uitkomst biedt dan verschillen per gemeente de mogelijkheden om andere

instrumenten aan te wenden. Dit is mede afhankelijk van de keuze van een inkoopmodel en de daarin opgenomen eisen. Als er een bonus- of een malusconstructie in de overeenkomst is opgenomen, dan kan hier gebruik van worden gemaakt. 2 van de 44 ondervraagde gemeenten heeft aangegeven een bonus- of een malusconstructie te hanteren. Eén van de gemeenten die een bonusconstructie toepast heeft de bonusberekening gekoppeld aan de resultaten van de cliënttevredenheidsonderzoeken. De andere gemeente maakte gebruik van een malusconstructie.

106

Andere inkoopmodellen leggen de keuze voor een bepaalde aanbieder bij de cliënt, zodat deze

zelf kan sturen.

22

http://www.centrumklantervaringzorg.nl/wat-is-de-cq-index.html (laatst geraadpleegd 17-8-2012).


Pagina

30 van 44

107

Uiteindelijk kan een gemeente als laatste redmiddel een contract na ingebrekestelling van de

aanbieder ontbinden. Dit laatste redmiddel wordt door alle gemeenten als onwenselijk beschouwd, hetgeen echter niet betekent dat het niet wordt toegepast. In dit onderzoek hebben we niet onderzocht hoe vaak een ingebrekestelling zich in de praktijk voordoet. Met name voor gemeenten die weinig aanbieders hebben gecontracteerd, of waarbij de aanbieder in kwestie het merendeel van de hulp levert, is het opzeggen van een contract een stap die de gemeente in de problemen brengt.

3.2 De beleving van de naleving van kwaliteitsafspraken 108

De algemene beleving die gemeenten hebben van de kwaliteit van de uitvoering van Hulp bij

het Huishouden is goed tot uitstekend. Op de vraag waarop zij deze mening baseren valt op dat het merendeel van de gemeenten dit oordeel met name baseert op uitkomsten van cliënttevredenheidsonderzoeken en op het lage aantal klachten dat wordt ingediend bij aanbieders en bij de gemeente zelf. Zoals in de vorige paragraaf is aangegeven, zijn dit voor gemeenten belangrijke instrumenten om toezicht te houden op de uitvoering. Ook de feedback die cliënten aan wmo-consulenten of aan het wmo-loket geven, draagt bij aan deze positieve beeldvorming.

109

Naast de cliënttevredenheid dragen ook de eigen contacten bij aan het positieve beeld dat

gemeenten van de kwaliteit van de uitvoering hebben. Bijna alle gemeenten geven aan het periodiek overleg met aanbieders als positief te ervaren. De kanttekening die zij daarbij plaatsen is dat het overleg niet optimaal wordt benut: niet alle in de overeenkomst afgesproken kwaliteitseisen worden in het overleg besproken. Met het overleg wordt met name gericht op knelpunten in de levering van de Hulp bij het Huishouden. Wat dat betreft onderhouden de meeste gemeenten korte lijnen met hun aanbieders. 3.2.1

110

Verschillen in gemaakte afspraken en de naleving daarvan in de praktijk

Meer dan de helft van de gemeenten geeft aan dat er verschillen zijn geconstateerd tussen de

gemaakte kwaliteitsafspraken en de naleving daarvan in de praktijk. Het gaat hierbij om uiteenlopende afspraken, zoals de bereikbaarheid van een aanbieder die in het begin te wensen overliet, het niet nakomen van de taaleis in de vakantieperiode, het niet volgens afgesproken frequentie leveren van managementrapportages, het niet aanvragen van een VOG-verklaring voor alle in te zetten medewerkers en het op verzoek van de cliënt anders invullen van de hulp dan deze met de gemeente is afgesproken.

111

De afwijkingen komen op verschillende manieren aan het licht. De verschillen worden door de

aanbieder zelf gemeld, komen via klachten in beeld of worden door de gemeente zelf opgemerkt. Soms is de gemeente zelf de oorzaak van de afwijking, doordat deze bijvoorbeeld geen afgesproken overlegbijeenkomsten organiseert. Van de ondervraagde gemeenten gaven 9 gemeenten aan een werkwijze te hebben vastgelegd om risico's of afwijkingen tijdig te signaleren en daarop te reageren richting de aanbieder. De overige gemeenten hebben hiervoor geen procedure of waren hier niet van op de hoogte.


Pagina

31 van 44

112

Twee gemeenten hebben aangegeven dat de aanbieder zich bij de melding van de afwijking

heeft teruggetrokken, omdat deze niet aan de overeengekomen kwaliteitsafspraken kon voldoen. Veel van de afwijkingen worden in onderling overleg geaccepteerd of verholpen.

113

De praktijk vraagt zo nu en dan ook om het maken van additionele, niet in de overeenkomst

opgenomen afspraken. Vaak betreft het onderlinge werkafspraken, maar ook kan besloten worden dat de managementrapportage moet worden aangepast om beter zicht te krijgen op het aantal ingediende klachten en de afhandeling daarvan. In dit onderzoek is niet onderzocht of de wijzigingen leiden tot het aanpassen van de overeenkomst.

114

De geconstateerde afwijkingen worden door de ondervraagde gemeenten niet gezien als

bedreigend voor de kwaliteit van de uitvoering. De kwaliteit lijdt er volgens de gemeenten niet onder, aangezien de cliënten er vaak geen hinder van ondervinden en de daadwerkelijke Hulp bij het Huishouden er niet door lijkt te worden geraakt. 3.2.2

115

Wat volgens gemeenten beter kan

De gemeenten geven aan veel te sturen op basis van signalen die de gemeente bereiken.

Eerder is al genoemd dat deze signalen over het algemeen de gemeente bereiken via de cliënttevredenheidsonderzoeken en door cliënten (en medewerkers van aanbieders) ingediende klachten over de aanbieders. In dit hoofdstuk is duidelijk geworden dat de gemeenten tevreden zijn over de kwaliteit van de uitvoering van de Hulp bij het Huishouden. Wel zien veel van de gemeenten dat wellicht niet alle kwaliteitseisen voor de gemeente gedurende de uitvoering van de overeenkomst inzichtelijk zijn en dat de klantoordelen met zich mee kunnen brengen dat een klant tevreden is, maar de tussen de aanbieder en de gemeente afgesproken kwaliteitseisen niet worden nagekomen.

116

Een aanzienlijk deel van deze gemeenten geeft aan de wens te hebben om meer proactief te

toetsen en te sturen op de naleving van de gemaakte kwaliteitsafspraken. De redenen waarom hier (nog) geen, of niet genoeg invulling aan is gegeven lopen uiteen: de ene gemeente zegt niet voldoende geld te hebben om de naleving actiever te controleren, de andere gemeente geeft aan te weinig tijd te hebben om de monitoring van kwaliteitsafspraken actief in te richten. Sommige gemeenten vragen zich verder af hoeveel toezicht nodig is om ‘in control’ te kunnen zijn, zonder dat er proportioneel teveel tijd en kosten in gaan zitten.

117

Ten aanzien van de wijze van het inkopen van de Hulp bij het Huishouden geven gemeenten

verschillende leerpunten aan. Veel gemeenten zeggen in de toekomst bestuurlijk te gaan aanbesteden. Specifieke leerpunten zijn dat het wenselijk is om meerdere aanbieders te contracteren, om als gemeente na te denken over welke eisen je echt moet stellen (en welke niet) en hoe je die gebruikt om te sturen, om ook kleine aanbieders de kans te blijven geven om aan te bieden, om goed na te denken over het gevolg voor een aanbieder wanneer geen enkele cliënt de aanbieder kiest en de rol van de gekozen toewijzingssystematiek hierbij, om met de aanbieders samen de Hulp bij het Huishouden vorm te geven, om meer te sturen op kwaliteit en om meer met andere gemeenten samen te werken.


Pagina

32 van 44

4. Conclusies, beschouwing en aanbevelingen 118

De centrale doelstelling van dit onderzoek betrof het inzichtelijk maken van de werkwijze van

gemeenten en aanbieders ten aanzien van het borgen van de kwaliteit van de Hulp bij het Huishouden. Daarbij werd met onderzoeksvragen aan de ene kant inzicht gezocht in de gemaakte afspraken en anderzijds inzicht in de naleving en monitoring van deze afspraken. De conclusies zijn als volgt opgebouwd: 1.

Gemeenten hanteren de gangbare normen voor kwaliteitsborging en nemen over het algemeen

2.

Gemeenten zoeken nog naar effectieve methoden van kwaliteitsbewaking in de uitvoering.

119

Na de behandeling van de conclusies volgt een nadere beschouwing op de conclusies en een

maatregelen tegen te scherpe concurrentie op het tarief;

aantal aanbevelingen.

4.1 Gemeenten hanteren de gangbare normen voor kwaliteitsborging en nemen over het algemeen maatregelen tegen te scherpe concurrentie op het tarief 4.1.1

De kwaliteitseisen die gemeenten hanteren in contractdocumenten komen overeen met

het Kwaliteitsdocument Verantwoorde Hulp bij het Huishouden

120

Uit de analyse van de contractdocumenten is gebleken dat veel van de kwaliteitsaspecten die

in het Kwaliteitsdocument Verantwoorde Hulp bij het Huishouden worden benoemd, terugkomen in de contractdocumenten die de gemeenten hanteren om de Hulp bij het Huishouden in te kopen. Er worden in de contractdocumenten eisen gesteld op het gebied van structuur- en proceskenmerken en eisen gesteld aan de te leveren resultaten overeenkomstig de thema’s die zijn genoemd in het Kwaliteitsdocument.

121

Gemeenten voelen zich als opdrachtgever dan ook eindverantwoordelijk voor de kwaliteit en

geven aan dat zij de kwaliteitseisen moeten stellen en tevens verantwoordelijk zijn om er op toe te zien dat deze kwaliteitseisen worden nageleefd. De gemeenten verwijzen in de contractdocumenten vaak niet naar het Kwaliteitsdocument zelf, maar laten de elementen uit het document wel in de contractdocumenten terugkomen. De mate waarin de kwaliteitsaspecten in de contractdocumenten terugkomen lijkt daarbij nauwelijks afhankelijk van het gekozen inkoopmodel. Niet alle kwaliteitsaspecten komen in alle contractdocumenten voor. Eisen ten aanzien van hulpverlening aan specifieke groepen of eisen ten aanzien van de interactie tussen hulpverlener en cliënten maken veel minder vaak onderdeel uit van de contractdocumenten. Een deel van de in de contractdocumenten opgenomen kwaliteitsaspecten (waaronder de signalering) werken gemeenten samen met aanbieders uit in werkafspraken. 4.1.2

Gemeenten zijn tevreden over de geleverde kwaliteit van aanbieders van hulp bij het

huishouden

122

Alle bevraagde gemeenten geven aan tevreden te zijn over de kwaliteit van de uitvoering. Hun

oordeel luidt goed tot uitstekend. Wel geven veel gemeenten aan dat zich in de praktijk verschillen

4. Conclusies, beschouwing en aanbevelingen

Pagina

33 van 44

voordoen tussen de overeenkomst en de uitvoering. Deze verschillen vormen volgens het merendeel van de gemeenten geen risico voor de kwaliteit van de uitvoering. Gemeenten trachten tijdig bij te sturen als verschillen zich blijken voor te doen. 4.1.3

Over het algemeen hanteren gemeenten een ondergrens voor de tariefstelling voor de

hulp bij het huishouden om te lage tariefstelling te voorkomen

123

De wijze waarop de gemeenten de Hulp bij het Huishouden inkopen verschilt. Niet iedere

gemeente hanteert bijvoorbeeld een inkoopmodel met (veel) concurrentie tussen aanbieders. Alle gemeenten leggen kwaliteitseisen vast in de contractdocumenten. Een aanbieder is verplicht er aan te voldoen. Een groot aantal van de gemeenten houdt bij het vaststellen van de kwaliteitseisen rekening met de mogelijkheden van kleinere aanbieders. Certificering wordt dan bijvoorbeeld wel gevraagd, maar aanbieders die de certificering ontberen krijgen toch de mogelijkheid aan te tonen dat zij wel aan vergelijkbare eisen voldoen. Met deze mogelijkheid bieden de gemeenten eventuele kleine aanbieders die niet voldoen aan de certificeringseis, toch de kans om aan te tonen wel aan vergelijkende eisen te voldoen.

124

Afhankelijk van het door de gemeente gekozen inkoopmodel zijn aanbieders – uitgaande van

de vastgelegde kwaliteitseisen – in meer of mindere mate vrij om een tariefsvoorstel te doen. Veel van de gemeenten hanteren een vast tarief of een vaste onder- en/of bovengrens voor de tarieven voor Hulp bij het Huishouden. Een klein aantal gemeenten laat de tarieven volledig vrij. Een klein aantal gemeenten laat de tarieven volledig vrij. Recent is echter nieuwe wetgeving aangenomen waardoor het verplicht is om een basistarief (ondergrenstarief) vast te laten stellen door de gemeenteraad. Bij het vaststellen van de tarieven of tariefsbandbreedte houden gemeenten wel rekening met de in de CAO VV&T vastgelegde kaders. Ongeveer een derde van de gemeenten stelt het toepassen van deze CAO in de contractdocumenten ook verplicht voor de aanbieders. Het merendeel van de gemeenten vindt de CAO echter wel een aangelegenheid tussen de werkgever en de werknemer.

4.2 Gemeenten zoeken nog naar effectieve methoden van kwaliteitsbewaking in de uitvoering 4.2.1

Gemeenten zien zichzelf als eindverantwoordelijke voor het toezien op naleving van

gemaakte kwaliteitsafspraken

125

Gemeenten zien zichzelf als opdrachtgever voor de uitvoering van Hulp bij het Huishouden

verantwoordelijk voor de kwaliteit van de uitvoering hiervan. De gemeenten zien het dan ook als de rol van de gemeente om kwaliteitseisen te stellen aan de uitvoering van de Hulp bij het Huishouden en om toe te zien op de naleving van deze kwaliteitseisen.


Pagina

34 van 44

4.2.2

Gemeenten sturen gedurende de overeenkomst met name op signalen uit

cliënttevredenheidsonderzoeken en klachtenprocedures

126

Duidelijk is geworden dat de naleving van veel kwaliteitseisen met name tijdens het

inkoopproces worden gecontroleerd en dat tijdens de uitvoering van de overeenkomst zelf met name aan de hand van de cliënttevredenheidsonderzoeken en klachtenmonitoring de kwaliteit van de uitvoering wordt bewaakt. De aanbieders van Hulp bij het Huishouden moeten hiertoe periodiek een rapportage aanleveren waarin op verschillende vooraf afgesproken onderwerpen moet worden gerapporteerd. 4.2.3

Gemeenten willen meer inhoud geven aan het contractmanagement om proactief de

kwaliteit van de uitvoering te monitoren

127

Desgevraagd geven de gemeenten wel aan dat er ruimte voor verbetering is. De

kwaliteitsborging van de uitvoering is op dit moment een grotendeels passief systeem: op basis van signalen uit cliënttevredenheidsonderzoeken en klachtenmonitoring krijgen de gemeenten zicht op eventuele misstanden en op verbetermogelijkheden. Veel gemeenten geven aan een actiever contractbeheer na te streven, waarin meer van de in de contractdocumenten gestelde kwaliteitseisen gedurende de uitvoering van de contractdocumenten worden getoetst.

128

De gemeenten noemen de dialoog als belangrijkste instrument om de uitvoering bij te sturen.

In periodieke overleggen worden aandachtspunten met de aanbieder gedeeld en worden afspraken gemaakt.

4.3 Beschouwing: het spanningsveld tussen vertrouwen en controle 129

De aanleiding voor dit onderzoek was de motie Leijten-Voortman waarin de indieners stelden

dat er sprake zou kunnen zijn van loon- en kwaliteitsdumping. Uit dit onderzoek constateren we dat gemeenten over het algemeen zich bewust zijn van hun rol en de in de sector ontwikkelde kwaliteitsnormen ook als uitgangspunt nemen voor te maken afspraken met aanbieders. Bovendien geven ze aan dat in de praktijk tevreden zijn over de uitvoering. Dit beeld wordt bevestigd in de klanttevredenheidsonderzoeken over de Hulp bij het Huishouden die over het algemeen ook een positief beeld laten zien.

130

Interessant in het onderzoek is wel de constatering dat gemeente zoeken naar een juiste wijze

van kwaliteitstoezicht. Veel gemeenten kiezen (bewust of onbewust) om vooral te sturen op signalen en door aanbieders en cliënten aangeleverde informatie. Het zelf constateren van de geleverde kwaliteit, door middel van mystery guests of materiële controle op schoonmaak komt zelden voor. Gemeenten twijfelen of ze dit structureel moeten doen en gaan over het algemeen uit van goed vertrouwen in de aanbieders waarmee ze de afspraken hebben gemaakt. Tegelijkertijd vinden gemeenten dat hun toezichtsrol beter kan.

131

Hier zien we duidelijk een spanningsveld in het toezichtsinstrumentarium: gaat de gemeente uit

van vertrouwen of kiest ze er voor om structureel kwaliteitsinstrumenten in te zetten om zelf te


Pagina

35 van 44

constateren hoe de kwaliteit van de uitvoering eruit ziet. Kiest de gemeente voor het laatste, dan leidt dit onherroepelijk tot een grotere inspanning van gemeenten, meer administratie en lasten voor aanbieders. De vraag is waar de balans tussen vertrouwen en meer harde control precies ligt.

132

Uit het onderzoek is niet af te leiden dat meer inzetten op allerlei kwaliteitscontroles

noodzakelijk is. Daar plaatsen we echter wel twee belangrijke kanttekening bij. De eerste kanttekening is dat gemeenten er wel voor moeten zorgen voldoende instrumenten in hun overeenkomst op te nemen om kwaliteitstoezicht te kunnen hanteren. Niet zozeer om iedere dag alles te controleren, maar af en toe de ‘thermometer’ te plaatsen en te zien of de aanbieders goed werk blijven leveren. Dit kan door in de overeenkomst instrumenten te benoemen die ingezet kunnen worden en daar prestatieprikkels aan te koppelen. In termen van verbeterplannen of een bonus/malus. De instrumenten kunnen dan zijn het toch af en toe inzetten van een mystery guest, een materiële controle uit te voeren of goed in gesprek te blijven met cliënten – naast de meer op afstand staande Wmo-raad – over de werkelijke kwaliteit van de uitvoering. Dat levert een goed beeld op hoe het er echt voor staat en vooral waar het nog beter kan. De tweede kanttekening is dat gemeenten en aanbieders verder moeten kijken dan de eisen die zijn gesteld op het gebied van kwaliteit. Door het inzetten van soft controls kan de gemeente de verzamelde kwaliteitsinformatie niet alleen gebruiken om stil te staan bij de kwaliteit van vandaag, maar ook aanbieders te bewegen zichzelf continu te verbeteren. En daarover in gesprek te blijven.

133

Een adequate inrichting van het gemeentelijk toezichtsinstrumentarium is ook van belang voor

de mogelijke ontwikkelingen de komende jaren. Een verdere decentralisatie van taken uit de AWBZ naar de Wmo kan onderdeel zijn van de plannen van een nieuw kabinet. Dergelijke nieuwe taken zijn over het algemeen complexer van aard en hebben nog meer te maken met kwetsbaarheid van mensen. Een adequaat kwaliteitstoezicht is dan ook onontbeerlijk. Gemeenten moeten deze periode dan ook gebruiken om hun rol op het gebied van kwaliteitsborging bewust vorm te geven en zoveel mogelijk te leren wat het beste werkt. Dan zijn zij goed voorbereid op toekomstige ontwikkelingen.

4.4 Aanbevelingen 134

Gegeven de conclusies van het onderzoek en deze beschouwing, geven we onderstaande

aanbevelingen aan het ministerie van VWS mee: 1.

Zorg voor meer bewustwording bij gemeenten over een juiste balans in het kwaliteitstoezicht;

2.

Ondersteun gemeenten bij het ontwikkelen van een adequaat toezichtsinstrumentarium dat bestaat uit hard en soft controls.

4.4.1

Zorg voor meer bewustwording bij gemeenten over een juiste balans in het

kwaliteitstoezicht

135

De gemeenten zouden meer na kunnen denken over welke informatie nodig is om de kwaliteit

van de uitvoering van de overeenkomst te borgen en wat de mogelijkheden voor de gemeente zijn om deze te beïnvloeden. Met de uitbreiding van de verantwoordelijkheid die gemeenten dragen in


Pagina

36 van 44

het sociale domein, wordt het steeds belangrijker om de kwaliteitsborging goed in te richten. Gemeenten zijn daarmee beter voorbereid op een uitbreiding van verantwoordelijkheden.

136

Om zowel de gemeente zelf als de aanbieder niet onnodig te belasten raden we aan goed na

te denken over welke eisen de gemeente aan de aanbieder wil stellen. Hierbij is het wenselijk dat de gemeenten steeds in acht nemen dat alleen eisen worden gesteld die de gemeente kan afdwingen en waarvan de gemeente de naleving kan controleren. Daarbij is het aannemelijk dat de naleving van een gestelde eis door de aanbieder verbetert wanneer voor de aanbieder duidelijk is waarom een bepaalde eis wordt gesteld.

137

Ook willen we hierbij wijzen op de valkuil om alles volledig te willen weten. Het is raadzaam

telkens een afweging te maken wat met de gestelde eis wordt bereikt en wat er voor nodig is om aan de eis te kunnen voldoen. De kwaliteitsborging moet geen bureaucratische exercitie zijn, maar daadwerkelijk bijdragen aan de kwaliteit van de uitvoering van de Hulp bij het Huishouden met aandacht voor de benodigde ‘checks and balances’. We adviseren gemeenten na te gaan wat de risico’s zijn die ze lopen door alleen te sturen op de signalen vanuit cliëntervaringen en klachten: welke kwaliteitseisen blijven hierdoor buiten beeld? 4.4.2

Ondersteun gemeenten bij het ontwikkelen van een adequaat toezichtinstrumentarium dat

bestaat uit harde en soft controls

138

We hebben in het onderzoek geconstateerd dat veel gemeenten de aan de aanbieders

gestelde eisen met betrekking tot de uitvoering van de Hulp bij het Huishouden met name controleren tijdens de inkoopprocedure. Na de inkoopprocedure wordt tijdens de uitvoering van de overeenkomst door de gemeenten en de aanbieder met name door cliënttevredenheidsonderzoeken en ingediende klachten toezicht gehouden op de kwaliteit van de uitvoering.

139

Voor de toetsing en sturing op de naleving van kwaliteitsafspraken kunnen gemeenten

structureel, periodiek, steekproefsgewijs of naar aanleiding van signalen van cliënten, Wmoconsulenten en aanbieders naast de veelgenoemde instrumenten cliëntervaringsonderzoek en klachten-/managementrapportage, verschillende instrumenten inzetten, zoals klantenpanels, formele audits en materiële controles op schoonmaak.

140

Het is aan te raden de wijze (en het moment) waarop het voldoen aan de gemaakte

kwaliteitsafspraken gedurende de uitvoering van de overeenkomst moet worden aangetoond, getoetst en gestuurd, vooraf met aanbieders vast te leggen. Sommige kwaliteitsinstrumenten worden altijd ingezet, andere slechts indien de gemeente daartoe aanleiding ziet of steekproefsgewijs.

141

Binnen het onderzoek is opgevallen dat de kennis over het bestaan, maar met name het

gebruik van de CQI-meting gering is. De gestandaardiseerde methodiek om cliëntervaringen in de zorg te meten, te analyseren en te rapporteren geeft de gemeenten zicht op de ervaringen die cliënten met aanbieders hebben.


Pagina

37 van 44

142

Een aantal gemeenten maakt in de huidige situatie gebruik van een bonus-malusregeling om

gemeenten te motiveren om de gemaakte kwaliteitsafspraken na te komen. Bij een dergelijke constructie kan de aanbieder afhankelijk van de geleverde prestatie een bonus verdienen of een malus ontvangen. Het merendeel van de in dit onderzoek bevraagde gemeenten geeft daarentegen aan als enig sturingsinstrument de dialoog (soft control) op te kunnen zoeken. Als de dialoog (op verschillende niveaus) geen uitkomst biedt, rest alleen de uiterste consequentie van ontbinding van de overeenkomst.

143

Gemeenten kunnen samen met aanbieders vooraf afspreken wat de consequenties moeten

zijn van het niet naleven van afspraken. In sommige inkoopprocedures wordt aanbieders gevraagd zelf aan te geven wat zij een passend instrument vinden om te sturen op de naleving van kwaliteitsafspraken. Door transparantie in toezicht- en sturingsinstrumenten met betrekking tot de kwaliteitsborging van de uitvoering van Hulp bij het Huishouden is voor zowel gemeenten als voor aanbieders duidelijk wat van elkaar mag worden verwacht voor een optimale uitvoering.

144

Het ministerie van VWS kan door best practises uit te dragen een goede rol vervullen om

gemeenten te helpen een adequaat toezichtsinstrumentarium door te ontwikkelen. En daarmee zijn gemeenten in staat om eventuele nieuwe taken op het terrein van de Wmo direct onder te brengen in het juiste toezichtsinstrumentarium.


Pagina

38 van 44


Pagina

39 van 44

Bijlage A Onderzoeksverantwoording 145

In deze onderzoeksverantwoording lichten we verder toe op welke wijze invulling is gegeven

aan de uitvoering van het onderzoek. In hoofdstuk 1 is de aanpak op hoofdlijnen beschreven en samenvat in onderstaande afbeelding: Breedteonderzoek contractdocumenten Brongegevens: • Nalevingsmeting 2010 • Aanbestedingsmodellen • Documenten gemeenten

146


Steekproef gemeenten (n = 60): • omvang • spreiding Nederland • type inkoopmodel • stad/platteland

Steekproef gemeenten (n = 44) : • omvang • spreiding Nederland • type inkoopmodel • stad/platteland

Analyse beschikbare contractdocumenten

Telefonische interviews medewerkers gemeenten

Analyse en Groepsgesprek

Hierna is voor het breedte- en diepteonderzoek en de analyse en groepsgesprek, de

verantwoording weergegeven.

Het breedteonderzoek 147

Het breedteonderzoek bestaat uit een analyse van contractdocumenten van gemeenten

waaruit de gemaakte afspraken c.q. eisen ten aanzien van kwaliteit zijn verzameld. Voor het breedteonderzoek, dat met name is gericht op onderzoeksvraag 1, hebben wij contractdocumenten geanalyseerd om te achterhalen welke afspraken gemeenten formeel met aanbieders maken. Hieronder is beknopt per onderzoeksvraag aangegeven welke aspecten bij de filtering van de contractdocumenten in acht zijn genomen: 1.

Wat verstaan gemeenten onder het begrip ‘kwaliteit’ in relatie tot contractuele afspraken met

2.

In hoeverre maken gemeenten impliciet of expliciet gebruik van het Kwaliteitsdocument dat

aanbieders voor hulp bij het huishouden? door de sector is opgesteld? 3.

Welke contractuele afspraken maken gemeenten met aanbieders voor hulp bij het huishouden en gaat het hierbij om structuur-, proces- of uitkomstkenmerken(instrumenten), zijn de afspraken normatief of relatief en zijn afspraken SMART geformuleerd?

4.

Welke afspraken maken gemeenten over ‘signalering’ bij de hulp bij het huishouden (rekening houdend met een eventuele nadere indeling van HH-1 en HH-2) en in welke vorm werken zij deze afspraken contractueel uit?

5.

Welke contractuele afspraken maken gemeenten over de kwalificaties en arbeidsvoorwaarden (bijvoorbeeld het verplicht toepassen van de CAO) van het in te zetten personeel voor de hulp bij het huishouden?

6.

Welke beoordelingsmethoden hanteren gemeenten ten aanzien van de beoordeling van offertes op het gebied van kwaliteit en prijs en hoe komt de prijsvorming tot stand?


Pagina

40 van 44

148

In onderstaande tabel is aangegeven welke gemeenten in de steekproef zitten die we hebben

getrokken en waarvan we de contractdocumenten hebben geanalyseerd.

1 Achtkarspelen*

Gemeenten in steekproef - na wijziging 21 Eindhoven 42 Oostflakkee

2 Alphen aan den Rijn

22 Elburg

43 Opsterland

3 Amersfoort*

23 Enschede

44 Pijnacker-Nootdorp

4 Amstelveen

24 Geldrop-Mierlo

45 Ridderkerk

5 Amsterdam

25 Gouda

46 Sittard-Geleen

6 Apeldoorn nee

26 Groningen

47 Smallingerland

7 Appingedam

27 Haarlem*

48 Súdwest Fryslân

8 Baarn*

28 Haarlemmermeer

49 Tynaarlo

9 Barneveld

29 Hattem*

50 Uden*

30 Heerenveen

51 Utrecht

10 Bergambacht 11 Bergeijk

31 Hoogeveen*

52 Veenendaal

12 Bergen op Zoom

32 Houten

53 Veldhoven

13 Bodegraven-Reeuwijk

33 Hulst

54 Venlo

14 Brunssum

35 Kampen

55 Vianen

15 Bunnik

36 Lansingerland

56 Waalre

16 Dalfsen

37 Leiden*

57 Wassenaar

17 De Bilt

38 Maastricht

58 Westland

18 De Ronde Venen*

39 Midden-Delfland

59 Woudenberg

19 Deurne

40 Nieuwegein

60 Zaanstad

20 Dordrecht

41 Oosterhout

61 Zeist

* Bij deze gemeenten heeft Significant de aanbesteding begeleid.

Tabel 1:

149

Definitieve steekproef gemeenten

Bij de selectie van de gemeenten hebben we rekening gehouden met de spreiding van

gemeenten over Nederland23 en de verscheidenheid in de omvang van de gemeenten. In de tabellen hieronder staat een overzicht van gemeenten naar regio en aantal inwoners. Gemeenten tot 20.000 inwoners zijn kleine gemeenten, tussen de 20.000 en 100.000 zijn middelgrote gemeenten en gemeenten met meer dan 100.000 inwoners zijn als grote gemeenten aangemerkt. Contractdocumenten uit gemeenten met veel inwoners (in tabel is dit de categorie ‘groot’) zijn oververtegenwoordigd. De reden voor deze oververtegenwoordiging is dat bij samenwerkingsverbanden van gemeenten de grootste gemeente vaak de penvoerder is. In dat geval hebben we ook die gemeente als gemeente opgenomen in de steekproef. Dit zorgt voor een oververtegenwoordiging van grote gemeenten. Door in tabel 5 ook de overige aan een samenwerkingsverband deelnemende gemeenten in de tabel op te nemen wordt de oververtegenwoordiging van grote gemeenten in de steekproef gecorrigeerd.

23

Hier is rekening gehouden met gemeentelijke indeling van Nederland had op 1 januari 2012. Gemeenten die

tussen 2009 en 2012 zijn gewijzigd als gevolg van gemeentelijke herindeling, zijn opgenomen onder de nieuwe naam.


Pagina

41 van 44

Regio Gemeenten in Nederland Drenthe, Friesland, Groningen, Overijssel 87 Midden - Gelderland, Flevoland, Utrecht 88 Limburg, Noord-Brabant, Zeeland 113 Noord-Holland, Zuid-Holland 127 Totaal 415

Tabel 2:

% Bestekken in steekproef 21,0% 12 21,2% 16 27,2% 14 30,6% 18 100,0% 60

% 20,0% 26,7% 23,3% 30,0% 100,0%

Verdeling gemeenten in Nederland naar regio in vergelijking met contractdocumenten in de steekproef

Omvang - aantal inwoners Klein Middel Groot G4 Totaal

Tabel 3:

Gemeenten in Nederland % Bestekken in steekproef 152 36,6% 10 238 57,3% 37 21 5,1% 11 4 1,0% 2 415 100,0% 60

% 16,7% 61,7% 18,3% 3,3% 100,0%

Verdeling gemeenten in Nederland naar omvang in vergelijking met contractdocumenten in de steekproef

Regio Gemeenten in Nederland Drenthe, Friesland, Groningen, Overijssel 87 Gelderland, Flevoland, Utrecht 88 Limburg, Noord-Brabant, Zeeland 113 Noord-Holland, Zuid-Holland 127 Eindtotaal 415

Tabel 4:

% Gemeenten in samenwerkingsverband 21,0% 67 21,2% 31 27,2% 52 30,6% 46 100,0% 196

% 34,2% 15,8% 26,5% 23,5% 100,0%

Verdeling gemeenten in Nederland naar regio in vergelijking met gemeenten in de samenwerkingsverbanden in de steekproef

Omvang - aantal inwoners Klein Middel Groot G4 Eindtotaal

Tabel 5:

Gemeenten in Nederland % Gemeenten in samenwerkingsverband % 152 36,6% 69 35,2% 238 57,3% 113 57,7% 21 5,1% 12 6,1% 4 1,0% 2 1,0% 415 100,0% 196 100,0%

Verdeling gemeenten in Nederland naar omvang in vergelijking met gemeenten in de samenwerkingsverbanden in de steekproef

150

In onderstaande tabellen is weergegeven welke inkoopmodellen in de geanalyseerde

contractdocumenten worden gehanteerd. Inkoopmodel Aantal contractdocumenten Traditioneel 2a 27 Zeeuws model 25 Bestuurlijk aanbesteden 5 Concurrentie gerichte dialoog 1 Dynamisch selectie model 1 Overige 1 Eindtotaal 60

Tabel 6:

Inkoopmodellen die in de onderzochte bestekken worden toegepast


Pagina

42 van 44

Grootte Klein

Inkoopmodel Totaal Traditioneel 2a 5 Zeeuws model 4 Concurrentie gerichte dialoog 1 10 Traditioneel 2a 14 Zeeuws model 18 Bestuurlijk aanbesteden 4 Overige 1 37 Traditioneel 2a 6 Zeeuws model 3 Bestuurlijk aanbesteden 1 Dynamisch selectie model 1 11 Traditioneel 2a 2 2 60

Totaal Klein Middel

Totaal Middel Groot

Totaal Groot G4 Totaal G4 Totaal

Tabel 7:

Gebruikte inkoopmodellen naar klasse van aantal inwoners

Het diepteonderzoek 151

Voor het diepteonderzoek hebben we semigestructureerde telefonische interviews afgenomen

met medewerkers van 44 gemeenten. Dit betreft een subselectie van gemeenten waarvan we ook in het breedteonderzoek contractdocumenten hebben geanalyseerd. Aanvankelijk hadden we 50 gemeenten geselecteerd, waarvan binnen de afgesproken doorlooptijd we 44 interviews hebben kunnen afnemen. In onderstaande tabel is aangegeven welke gemeenten we hebben geïnterviewd: Naam: Achtkarspelen Alphen aan den Rijn Amstelveen Apeldoorn Baarn Barneveld Bergambacht Bergen op Zoom Bunnik Dalfsen De Ronde Venen Delfzijl Deurne Drechtsteden Eindhoven Elburg Enschede Geldrop Gouda Groningen Haarlem Haarlemmermeer

Tabel 8:

Naam: Hattem Heerenveen Hoogeveen Houten Hulst Kampen Lansingerland Leiden Oosterhout Oostflakkee Pijnacker-Nootdorp Sittard Smallingerland Súdwest-Fryslân Tynaarloo Utrecht Venlo Waalre Wassenaar Woudenberg Zaanstad Zeist

Geïnterviewde gemeenten


Pagina

43 van 44

Het groepsgesprek 152

Tot slot hebben we een groepsgesprek georganiseerd met gemeenten en aanbieders. In dat

gesprek hebben we allereerst de bevindingen uit het breedte- en diepteonderzoek gepresenteerd en besproken. Vervolgens hebben we enkele thema’s besproken over de wijze van inrichting van kwaliteitsborging. De volgende deelnemers waren aanwezig tijdens het groepsgesprek. 1.

Gemeente Amstelveen: Renate Zwarts;

2.

Gemeente Bergen op Zoom: Winny Scheffelaar en Aline Bierkens;

3.

Gemeente Delfzijl: Janneke Rozema;

4.

Gemeente De Ronde Venen: Frans de Jong;

5.

Gemeente Haarlem: Lisette van Bakel- Burghart;

6.

Gemeente Leiden: Remco Peijs;

7.

Allévo: Lotte Oude Essink-Burki;

8.

Hanzeheerd: Bouwina Schuttel en Bram De Bloois;

9.

Sensire: Jolanda Verkade;

10. Zorggroep Tangenborgh: Miranda Bakker.


Pagina

44 van 44

Kwaliteitsborging Wmo

Recommend Documents