KULeuven

Speech Lau Schulpen (CIDIN, Radboud Universiteit Nijmegen)

Speech Lau Schulpen (CIDIN, Radboud Universiteit Nijmegen) naar aanleiding van Lancering 11.11.11 Leerstoel Ontwikkelingssamenwerking HIVA/KULeuven 6 april 2011 Het is eigenlijk een overbodige opmerking, dames en heren, maar ik wil toch graag zeggen dat ik me zeer vereerd voel dat ik hier vandaag – op de dag van de lancering van de 11.11.11 Leerstoel Ontwikkelingssamenwerking – iets mag zeggen over belangrijke wijzigingen in het werkveld van ontwikkelingssamenwerking en specifiek van NGO’s. Ik zal dat doen vanuit mijn ervaringen met dat veld in Nederland maar van daar uit kijk ik uiteraard ook breder. Ik doe dat bovendien met veel plezier en ik kan alleen maar hopen dat u daar over 30 minuten ook zo over denkt. Drie jaar geleden was ik betrokken bij de organisatie van de zogenaamde dialoog tussen het Ministerie van Buitenlandse Zaken en de NGO gemeenschap in Nederland. Vooraf hadden we het prachtige doel geformuleerd om gezamenlijk en op een open manier te kijken naar de toekomst, naar de veranderingen in de wereld en naar de betekenis van die veranderingen voor het werk en de rollen van NGO’s. Het werd, en ik zeg dat misschien een beetje hard, een fiasco. Natuurlijk: er kwamen een groot aantal voor NGO’s relevante ontwikkelingen op tafel. Maar: het geheel werd overschaduwd door iets dat van veel groter en directer belang leek voor de aanwezige ontwikkelingsorganisaties: hun financiële relatie met de overheid. Die dialoog, zo constateerde ik maar, was vervuild. Vervuild door de financiële en korte termijn overlevingsdrang van ons maatschappelijk middenveld dat zich zo vaak en hard mogelijk op de borst klopt vanwege hun eigenwaarde en hun bijdrage aan ontwikkeling. Nu, een hele tijd later, denk ik wel eens dat ik misschien niet zo hard had moeten zijn. Voor veel NGO’s is de overheidsruif inderdaad cruciaal. In 2008 hadden de bijna 400 Nederlandse NGO’s een gezamenlijk budget van ruim 1.4 miljard euro. Daarvan kwam bijna 54% van de overheid – overigens niet alleen de Nederlandse overheid (maar wel voor een belangrijk deel). Geen misselijk percentage – en in specifieke gevallen is dat allemaal nog een graadje meer. Zo had Oxfam Novib in 2008 een budget van 193 miljoen – en daarvan kwam ruim 70% uit overheidssubsidies. Het budget van Cordaid kwam in datzelfde jaar voor 73% van de overheid en bij Hivos liep dat al op tot 90% en bij ICCO zelfs tot 95%. En met die vier organisaties hebben we niet alleen de grootste NGO’s in Nederland te pakken, maar ook degene die al decennia lang een substantieel deel van het Nederlandse OS-budget opslokken. Nederland is, al lang trouwens, niet alleen een van de weinige donoren die de fameuze 0.7% haalt, maar ook een land dat het maatschappelijk middenveld als kanaal een warm hart toedraagt. En laat me daar duidelijk over zijn: dat warme hart heeft vooral een financiële uitwerking. Op beleidsmatig terrein – dus op het terrein van een inhoudelijke verantwoording waarom NGO’s als relevant moeten worden gezien – is het ministerie akelig stil. Feitelijk horen we daar al jaren hetzelfde mantra: NGO’s staan dichter bij de doelgroep, ze werken vanuit onderop, ze hebben hun eigen achterban. En boven dat alles hangt het simpele en nooit verder onderbouwde of bevraagde idee dat een maatschappelijk middenveld nou eenmaal belangrijk is voor ontwikkeling.

1


De enige breuk met dat beleidsarme denken is de korte nota die het ministerie in 2001 uitbracht. Daarin werd voor een belangrijk deel geredeneerd langs de lijnen van rollen en complementariteit maar werd vooral benadrukt dat NGO’s autonoom moeten zijn om hun rol in ontwikkeling te kunnen spelen. U begrijpt dat de NGO’s zelf zeer waren ingenomen met die nota, maar binnen het ministerie wist men niet hoe snel men dat geheel in een bureaula moest laten verdwijnen. En vanuit dat ministerie geredeneerd was dat ook begrijpelijk want sinds 2001 zijn de NGO’s steeds sterker bekritiseerd en vooral: ze zijn steeds verder aan de leiband van de Nederlandse overheid gelegd. En het hele subsidiestelsel, en de daaraan ten grondslag liggende afhankelijkheid, vormde daarvoor een uitstekend middel. Uiteraard waren er in de voorafgaande decennia ook wel eens kritische geluiden richting de NGO’s te horen maar in de afgelopen pakweg 10 jaar zijn die steeds luider te horen. Dat begon er mee dat al in 1999 de minister voor ontwikkelingssamenwerking stelde dat de NGO’s veel te dicht op de overheid zaten en dat ze feitelijk hun kritische geluid te weinig lieten horen. Nou klonk dat nog redelijk positief (en bovendien terecht) maar in de tussentijd willen politici dat kritische geluid helemaal niet meer horen. Het adagium nu lijkt te zijn dat organisaties die geld krijgen van de overheid vooral moeten doen wat de overheid wil. Dus als een organisatie als ICCO een Palestijnse website financiert en daar verschijnt iets op dat de Nederlandse overheid onwelgevallig is, dan wordt de ICCO-directeur op het matje geroepen. Die sturende rol van de overheid zie je duidelijk terug in de criteria die aan de huidige subsidiestelsels hangen:  Zo is het nieuwe zogenaamde standaardkader niet langer een open systeem waarin NGO’s hun eigen plannen kunnen voorleggen, maar een tendersysteem waarop NGO’s als een soort van onderaannemers kunnen inschrijven op door de overheid van belang geachte projecten.  Daarnaast vindt de overheid het belangrijk iets te doen aan de fragmentatie binnen het veld van NGO’s en dus introduceert men de zogenoemde alliantietoets. Simpel gezegd: aanvragen van individuele NGO’s maken geen schijn van kans.  De overheid vindt dat NGO’s veel meer moeten samenwerken met andere spelers – en dus worden organisaties die niet kunnen aantonen op welke wijze ze werken aan complementariteit met bijvoorbeeld het bilaterale kanaal gestraft.  De overheid bepaalt hoeveel een directeur van een NGO mag verdienen – en als je teveel verdient – weg subsidie.  De overheid stelt eenvoudigweg dat NGO’s die subsidie aanvragen 60% van hun uitgaven moeten doen in de partnerlanden van de Nederlandse bilaterale hulp. En de NGO’s volgen braaf.  En de overheid beslist uiteindelijk dat je als NGO je programma moet uitvoeren met minder geld dan je eigenlijk voor dat programma nodig dacht te hebben. De boodschap is duidelijk en tweeledig: 1. de overheid is terug in de drivers seat en zij bepaalt de contouren. Van de noodzaak van autonomie van NGO’s, die het ministerie in 2001 nog bepleitte, is maar weinig over. 2. Op de tweede plaats: NGO’s hebben hun unieke positie gebaseerd op vrijwel kritiekloze ondersteuning verloren. Kritiek is nu de normale positie. 2


Uiteraard, dames en heren, het is niet alleen de relatie tussen de overheid en NGO’s die verandert. Er zijn nog beduidend meer ontwikkelingen die van belang zijn voor de toekomst van ontwikkelingssamenwerking en daarvoor ook voor NGO’s – en in sommige gevallen specifiek voor NGO’s. En dat brengt me weer terug bij die dialoog tussen het ministerie en de NGO-gemeenschap in 2008. Op de tweede dag van die dialoog had ik de eer om te proberen de discussie van de eerste dag samen te vatten. Ik moet zeggen: het was, achteraf gezien, een nogal twijfelachtige eer. In mijn samenvatting benadrukte ik allerlei ontwikkelingen die aan de orde waren gekomen en gaf ik ook maar meteen aan dat die ontwikkelingen van betekenis waren voor het toekomstig handelen van NGO’s. Toen stond een van de NGO-directeuren op en stelde zonder een spier te vertrekken dat zij als NGO helemaal niet hoefde te veranderen – als er iemand moest veranderen dan was het de overheid. Het is daarna in die dialoog niet meer echt goed gekomen – ook al was men het eens over een groot aantal zaken die in het werkveld aan verandering onderhevig waren. U heeft allemaal wel een beeld van die veranderingen – omdat u ze in uw dagelijkse werk aan den lijve ondervindt of omdat u ze onderzoekt. In het algemeen kun je zeggen dat een deel van die veranderingen zich specifiek binnen het systeem van ontwikkelingssamenwerking afspelen. De veranderingen in de relatie tussen de overheid en NGO’s hoort daar bij, maar ook de hele Parijs-agenda met zijn nadruk op harmonisatie. En daarmee dus ook de hele fragmentatie van het veld van ontwikkelingssamenwerking. Dat veld wordt met de dag ingewikkelder met de opkomst van steeds meer nieuwe actoren. En dan heb ik het niet alleen over wat het HIVA bij voorkeur de vierde pijler noemt, maar ook over het feit dat het aantal bilaterale donoren in de afgelopen 30 jaar verdrievoudigd is, dat er elk jaar wel een paar multilaterale donoren bijkomen en dat de zogenoemde verticale fondsen in de afgelopen jaren van steeds groter belang zijn geworden – zeker ook in financiële zin. Het leidt tot een steeds grotere nadruk op samenwerking, partnerschap en complementariteit. De tijd is voorbij dat NGO’s in splendid isolation hun goede werk kunnen doen en dat leidt uiteraard tot allemaal nieuwe vragen en uitdagingen die veelal te maken hebben met de relatie (en zeker ook machtsrelatie) tussen allerlei spelers. Een ander deel van de veranderingen ligt feitelijk buiten het directe OS-systeem, maar heeft daar wel een grote invloed op. Dan kunnen we denken aan de opkomst van nieuwe wereldmachten zoals China en India en hun invloed op ontwikkelingslanden, maar ook aan de verschillende crises die de wereld plagen – energie, voedsel, klimaat, de financiële crisis. En wat dacht u van de onevenwichtige globalisering, de hele communicatierevolutie (zie Tunesië, Egypte, Libië), de veiligheidsagenda en de recente berekeningen van Andy Sumner dat het grootste deel van de armen niet woont in arme maar in midden-inkomenslanden. Al die zaken leveren nieuwe kansen en bedreigingen op. Zo leidt het bijvoorbeeld tot een steeds bredere agenda voor ontwikkelingsorganisaties. Ik zou de NGO’s die de afgelopen jaren, naast hun ‘normale’ programma, bedacht hebben dat ze OOK actief moesten worden op het gebied van het klimaat niet de kost willen geven. De vraag moet natuurlijk worden gesteld of het hier gaat om de zoveelste mode, maar vooral of al die organisaties daadwerkelijk de capaciteit hebben om 3


zo’n nieuw issue op te pakken EN hoe zich dat verhoudt tot hetgeen andere organisaties doen. Doen we niet opeens weer allemaal hetzelfde? Zoals gezegd: u heeft allemaal weet van die ontwikkelingen en als het goed is bent u daarmee aan de slag. Ik ga u niet vermoeien met een zo compleet mogelijk overzicht, maar ik wil wel graag drie zaken er nog even kort uitlichten. Drie zaken die in de internationale discussie vaak nog een ondergeschoven plek in nemen. Het eerste gaat over het politieke en maatschappelijk draagvlak voor ontwikkelingssamenwerking. Over dat politieke draagvlak kan ik wat betreft Nederland eigenlijk heel kort zijn: het wordt steeds kleiner. En dan heb ik het niet alleen over het feit dat het huidige kabinet het Nederlandse belang (lees: het economische belang) sterker laat doorklinken en een forse bezuiniging heeft doorgevoerd. Nee, waar het naar mijn idee echt over gaat is dat ontwikkelingssamenwerking politiek eigenlijk irrelevant lijkt. Dat is gelukkig niet overal zo – kijk bijvoorbeeld naar de Britse overheid – ook een conservatieve regering – maar wel een die het budget niet verlaagd maar verhoogt – het lijkt dat die Britten toch wat minder navelstaardiger zijn. Sommigen vinden het eigenlijk heel logisch dat meer regeringen zich minder druk maken over de situatie in ontwikkelingslanden. Tenslotte zijn er zoveel meer problemen, niet op de laatste plaats in onze eigen samenlevingen. Problemen die ook om oplossingen en dus om geld vragen. Bovendien: er komt steeds meer kritiek op hulp. De ‘hulp helpt niet’ campagne van de tegenstanders is dan ook heel effectief gebleken en krijgt al jaren ook enorm veel aandacht. Persoonlijk vind ik de oproep om met hulp te stoppen omdat er zoveel mis gaat altijd een wat vreemde gedachte. De kranten staan dagelijks ook vol over allerlei problemen in ons eigen onderwijssysteem, maar ik hoor niemand zeggen dat de beste oplossing dan is om met onderwijs te stoppen. Ondertussen gaat al die kritiek op hulp niet voorbij aan het Nederlandse publiek. Bovendien zie je ook daar dat het hemd nader is dan de rok. En dus vind het grootste deel van de Nederlanders het een goed idee om onze markten open te stellen voor producten uit ontwikkelingslanden maar draait diezelfde Nederlander als een blad aan de boom om als die vrije import ons zelf banen kost. En zo zie je in het meest recente draagvlakonderzoek dat de Nederlander die hele hulp net iets minder belangrijk is gaan vinden en, vooral, dat een merendeel geen problemen heeft om op die hulp te bezuinigen. Tegelijk: veel gedachten over draagvlak gaan over hoeveel geld we over hebben voor de Derde Wereld. Met andere woorden: wat daar allemaal nodig is. Het vorige kabinet had daarom bedacht dat het veel beter zou zijn om bij draagvlak in te zetten op de noodzaak voor veranderingen in onze eigen samenleving. Dus onder de noemer van mondiaal burgerschap zou die burger dan bijvoorbeeld opgeroepen moeten worden om zelf op een andere manier te consumeren – bijvoorbeeld door fair trade producten te kopen of minder energie te gebruiken. Die alternatieve draagvlak-gedachte is ondertussen alweer losgelaten. Het huidige kabinet spreekt weer in oude vertrouwde termen over draagvlak. Daarbij gaat het niet over wat de burger zelf kan doen voor een betere wereld maar alleen maar over de vraag of de burger het eens is met het overheidsbeleid. En daarvoor, zo is de gedachte, is het vooral nodig dat die burger inziet en begrijpt dat OS in ons eigen belang is. 4


Draagvlak, dames en heren, is een erg plooibaar begrip dat door iedereen op eigen manier gebruikt en misbruikt kan worden. Tegelijk is draagvlak zelf aan verandering onderhevig en niet statisch. In termen van steun voor hulp, in termen van geloof in de effectiviteit van hulp én in termen van vertrouwen in het functioneren van hulpactoren (waaronder NGO’s) wijzen de onderzoeken op een langzaam afkalvend maatschappelijk draagvlak. Van een geheel andere orde is het tweede punt dat ik er even wil uitlichten: directe financiering. Directe financiering betekent simpelweg dat bilaterale donoren rechtstreeks – dus niet meer via Noordelijke NGO’s – financiële relaties aanknopen met maatschappelijke organisaties in het zuiden. Uiteraard is dat een bedreiging voor die noordelijke NGO’s die hun zuidelijke partners als HUN territorium zien. Er wordt dan ook een breed scala aan argumenten tegen directe financiering naar voren gebracht. Zo zouden bilaterale donoren te weinig kennis en capaciteit hebben om op een fatsoenlijke manier met zuidelijke NGO’s om te gaan. Ze zouden die organisaties ook teveel zien als onderaannemers en bovendien: bilaterale donoren gaan natuurlijk alleen grote organisaties financieren en vooral die organisaties die niet of nauwelijks politiek actief zijn. En dat alles gaat dan niet alleen ten koste van de ontwikkeling van een pluriform maatschappelijk middenveld maar gaat ook in tegen een van de belangrijkste rollen van NGO’s: hun lobby en watchdog functie. Ondanks al die bezwaren: staan blijft dat bilaterale donoren daar heel anders over denken – en die zuidelijke NGO’s trouwens vaak ook. Zo gaat de Nederlandse overheid simpelweg uit van de gedachte dat zuidelijke NGO’s, vaak met dank aan de noordelijke trouwens, een zodanige capaciteit hebben opgebouwd dat directe relaties ook mogelijk zijn. Die zuidelijke NGO’s bieden daarnaast een goede gelegenheid om nog wat voeling bij de situatie in het ontwikkelingsland te houden. Bovendien zijn ze een alternatief voor overheden die niet erg betrouwbaar zijn en zijn ze een manier om de dialoog met die overheid extra gewicht te geven. En dus zien we dat de directe financiering door de Nederlandse overheid in de afgelopen jaren relatief sterk groeit terwijl de financiering van Nederlandse NGO’s steeds meer onder druk staat. In 2008 ging er 117 miljoen naar directe financiering, in 2010 was dat al bijna 130 miljoen. Dat is dus al evenveel als eenderde van de huidige jaarlijkse subsidie aan Nederlandse NGO’s. Het merendeel van die directe financiering gaat trouwens naar sectoren die ook bij Nederlandse NGO’s centraal staan: dus naar de sector ‘government en civil society’ en naar bijvoorbeeld educatie. En ja, zoals onderzoek in Oeganda, Tanzania en Indonesië laat zien: het geld gaat inderdaad naar de grotere organisaties. Maar die grotere NGO’s zijn wel behoorlijk te spreken over de directe steun die ze krijgen. Voor een belangrijk deel omdat aan die directe financiering minder voorwaarden zijn verbonden en omdat de ambassades zich minder bemoeien met het intern functioneren en het programma van de lokale organisatie – minder dan de Noordelijke NGO’s vaak doen. Het is dan ook niet zo vreemd dat het onderzoek in Tanzania constateert dat directe financiering een grotere mate van ownership kent dan indirecte financiering via Noordelijke NGO’s. Het laatste punt dat ik specifiek wil benoemen gaat over wat Natsios de Clash of the Counterbureaucracy and Development noemt. Anders gezegd: het gaat om de verenigbaarheid of juist onverenigbaarheid van twee logica’s waarmee NGO’s worstelen (of zouden moeten worstelen). 5


De eerste logica is feitelijk het traditionele paradigma van ontwikkelings-NGO’s. Laten we dat de sociale transformatie logica noemen. Een van mijn favoriete onderzoekers op het gebied van ontwikkelingssamenwerking, Roger Riddell, duidt dat aan als de centre ground view of NGOs. De titel mag dan anders zijn maar de inhoud is hetzelfde en ik citeer Riddell even in zijn beschrijving van dat traditionele paradigma: ‘Poverty and deprivation are linked to a lack of power, voice and influence. Poverty is caused not only by a shortage of assets, skills and basic services, but by structures, institutions, policies and processes which marginalise poor people, particularly women and girls, and which maintain or increase vulnerabilities and limit opportunities of both individuals and communities, thereby restricting the development and expansion of core capabilities’. Meer concrete: de sociale transformatie logica gaat uit van het idee dat: 1. Ontwikkeling een politiek proces gericht op het veranderen van machtsrelaties 2. Voor ontwikkeling de empowerment of marginalised voices nodig is 3. Het maatschapppelijk middenveld alleen aan ontwikkeling kan bijdragen indien het autonoom is 4. De waarden van het maatschappelijk middenveld uitgedrukt moeten worden in termen van het bieden van een alternatief Tegelijk: als geen ander weet u dat deze NGO-logica langzaam maar zeker ingehaald wordt door een geheel andere: de effectiviteitslogica. Dat denken komt rechtstreeks voort uit het idee dat u resultaten moet kunnen laten zien en dat u daarvoor het beste gebruik kunt maken van allerlei bedrijfsmatige inzichten en instrumenten. Het probleem is dat dit effectiviteitsdenken op gespannen voet staat met de sociale transformatielogica. In die effectiviteits logica is ontwikkeling NIET een politiek proces gericht op het veranderen van machtsrelaties, maar een planbaar en controleerbaar proces gericht op concrete uitkomsten. Ontwikkeling vereist ook NIET de empowerment van gemarginaliseerden maar enkel en alleen de juiste set of managent tools. En de autonomie van het maatschappelijk middenveld en haar waarden in termen van het bieden van een alternatief is vervangen door effectiviteit, efficiëntie, contractuele relaties en strakke lijnen voor accountability. Uiteraard roept dit de vraag op wat die ontwikkelingen en veranderingen allemaal betekenen voor de toekomst van ontwikkelingssamenwerking en voor NGO’s. Betekent het simpelweg ‘the end of ODA’ zoals Severino en Ray in een zeer interessant artikel beschrijven? Of gaat de hulp zich inderdaad sterker toespitsen op doorzichtigheid, resultaatgerichtheid, aansprakelijkheid en een marktgestuurde werkverdeling tussen de actoren van de hulpindustrie zoals Nemat Shafik van DFID bepleit? Eerlijk gezegd: niemand weet het nog – we zijn feitelijk nog maar aan het begin van het proces. En dat proces begint met de erkenning door elke NGO dat zij zelf daarin de lead moeten nemen. De toekomst van NGO’s is in eerste en laatste instantie aan de NGO’s zelf. En de keuze voor die toekomst er een tussen ‘change or perish’ – tussen veranderen of overbodig worden. De opmerking van de NGO op de tweede dag van de dialoog dat zij niet hoefde te veranderen maar anderen wel getuigde drie jaar geleden al van blindheid en starheid. Er is geen enkele behoefte in de toekomst aan NGO’s die hun ogen sluiten voor alle veranderingen en weigeren na te denken over wat dat voor henzelf betekent: voor hun visie, voor hun strategie en dus voor hun rollen en meerwaarde. 6


Wat mij betreft behoren een aantal zaken tot die toekomst. 1. Op de eerste plaats een veel sterkere focus op wat hier in België zo mooi de noordwerking wordt genoemd. De NGO van de toekomst erkent dat veranderingen in onze eigen samenleving van groot (en soms van groter) gewicht zijn in de strijd tegen wereldwijde armoede en onrecht dan het werken aan veranderingen in het zuiden. Daar horen dan weer drie dingen bij: (1) een veel sterkere focus op lobby; (2) een andere invulling van draagvlak; en (3) een meer bescheiden en meer eerlijke opstelling in wat zij als NGO kan bijdragen. 2. Ten tweede is die toekomstige NGO veel minder een financier en veel meer een netwerker – een organisatie die dus maatschappelijke organisaties met elkaar in contact brengt. Daar hoort de erkenning bij van de groeiende capaciteit van zuidelijke NGO’s en een veel actievere invulling van partnerschap als uitgangspunt van de relatie. 3. Daaraan verbonden is de erkenning dat ontwikkeling niet mogelijk is zonder een grotere focus op samenwerking met overheden en bedrijven. Het vereist het vinden van een juiste balans met die andere actoren – een balans die in ieder geval vereist dat er geen financiële afhankelijkheid bestaat. 4. En op de vierde en laatste plaats: de NGO van de toekomst erkent dat ontwikkelingssamenwerking een kennisintensieve industrie is. Die NGO is dus een lerende NGO – een organisatie die actief is in het ontwikkelen van kennis, het gebruik van kennis en vooral het uitwisselen van kennis. U zult zelf wellicht tot geheel andere zaken komen. Staan blijft in ieder geval dat in die zoektocht voor de toekomst onderzoek een cruciale rol speelt. Niet alleen als wake-up call, maar vooral als middel om te begrijpen wat er gebeurt en de weg te verkennen naar de toekomst. Dat vereist het duiden en analyseren van ontwikkelingen – binnen en buiten de OS-sector en binnen en buiten NGO’s – en het vertalen daarvan naar toekomstig beleid en actie. Dat duiden en analyseren is de primaire taak van onderzoekers, dat vertalen is de primaire taak van NGO’s. Maar beide hebben er meer aan het in gezamenlijkheid te doen, uiteraard met inachtneming van elkaars sterke kanten en ieders verantwoordelijkheden. Zover ik heb begrepen is dat precies de reden en achtergrond voor het instellen van de 11.11.11 Leerstoel Ontwikkelingssamenwerking. Ik wil u daarmee – ook al zeg ik dat met enige jaloezie - van harte feliciteren.

7

KULeuven

Recommend Documents