Kostenverhaal en gebiedsontwikkeling. Ir. C.A.C. Westendorp- Frikkee en Mr. P.S.A. Overwater. 1. Inleiding

Kostenverhaal en gebiedsontwikkeling 

Ir. C.A.C. Westendorp- Frikkee en Mr. P.S.A. Overwater 1.

Inleiding

De overheid streeft tegenwoordig vaak naar zgn. gebiedsontwikkeling. Daarmee wordt bedoeld het in onderlinge samenhang realiseren van meerdere bestemmingen binnen een gebied, meestal zowel ‘rode’ bestemmingen (woningbouw, bedrijventerrein en intensieve recreatie) als ‘groene’ bestemmingen (natuur, water, infrastructuur en extensieve recreatie). De achterliggende gedachte is dat de lucratieve rode bestemmingen ook financieel kunnen bijdragen aan de niet lucratieve groene bestemmingen. Het kan beleidsmatig wenselijk zijn dat rood betaalt voor groen. De vraag is echter of het bestaande en komende juridische instrumentarium daarvoor een basis biedt. In dit artikel wordt betoogd dat dat niet het geval is en wordt gezocht naar een oplossing. Daartoe wordt allereerst worden ingegaan op de beleidsmatige context van het begrip gebiedsontwikkeling (par. 2). In par. 3 wordt het begrip ‘complexwaarde’ behandeld en de vraag aan de orde komen of dit begrip kan bijdragen aan de gewenste gebiedsontwikkeling. Vervolgens wordt onderzocht of de huidige methoden van kostenverhaal toereikend zijn (par. 4) en welke veranderingen de Afdeling grondexploitatie van de Wet ruimtelijke ordening daar nog in zal brengen (par. 5). In par. 6 wordt het artikel afgesloten met een conclusie. 2.

De beleidsmatige context van het begrip gebiedsontwikkeling

In het buitengebied zijn vele veranderingen gaande. Daarbij dreigt een zekere onevenwichtigheid te ontstaan doordat financieel lucratieve (‘rode)’ functies wel van de grond komen, terwijl de realisering van financieel niet lucratieve (‘groene’) functies achterblijft. Vanouds is het zo dat rode bestemmingen (woningbouw, industrie, intensieve recreatie) zichzelf financierden en dat groene bestemmingen (natuur, water, extensieve recreatie) worden gefinancierd uit de algemene middelen. Al langer bestaat de beleidsmatige, politieke wens om rode bestemmingen (meer) te laten bijdragen aan de financiering van groene bestemmingen. De overheid ziet het namelijk als haar taak om de transformatie van het buitengebied evenwichtig te laten plaatsvinden, door zeker te stellen dat naast/ tegelijkertijd met de ‘rode’ functies de ‘groene’ functies worden gerealiseerd. Daarvoor is een centrale rol toegekend aan het begrip gebiedsontwikkeling (ontwikkelingsplanologie). In de Nota Ruimte door VROM gedefinieerd als: “Een integrale gebiedsgerichte aanpak, waarin alle betrokkenen participeren en waarbij het vooral gaat om de kwaliteit van het geheel en minder om de verschillende doelstellingen afzonderlijk”. In de Nota is verder gesteld: “De afgelopen jaren zijn in Nederland al goede ervaringen opgedaan met ontwikkelingsplanologie op het lokale schaalniveau. Dit in tegenstelling tot het regionale schaalniveau; daar blijven gebiedsgerichte projecten nog te vaak steken 1 in de overgang van planvorming naar uitvoering” . Ontwikkelingsplanologie komt er dus mede op neer dat financieel interessante bestemmingen alleen maar ontwikkeld mogen worden als tegelijkertijd ook (een deel) 

Overwater Kenniscentrum Grondbeleid te Strijen (www.overwater.nl)

Met dank aan Prof. W.G. Bruil voor zijn redactionele en inhoudelijke adviezen. 1 Nota Ruimte: ruimte voor ontwikkeling (2006), par. 1.4.1

2

van financieel niet interessante, maar wel gewenste bestemmingen worden gerealiseerd. Het gaat er dus om dat van een initiatiefnemer die iets wil realiseren een tegenprestatie 2 wordt gevraagd. Het motto is: ‘voor wat hoort wat’ , De voorbeelden van dergelijke vormen van ruimtelijk beleid zijn legio:  Nieuwe landgoederen. In ruil voor het realiseren van natuur mag een huis worden gebouwd in het buitengebied.  Rood voor groen. In ruil voor het realiseren van natuur mag een agrarisch bedrijf uitbreiden.  Rood voor rood. In ruil voor het afbreken van bedrijfsgebouwen mag een woning worden gebouwd.  Bom+ (Limburg). In ruil voor tegenprestaties op het gebied van natuur, landschap en/of water mag een bedrijf uitbreiden. In feite past deze gedachtegang in een ook op andere terreinen ontwikkeld streven naar saldering, bijvoorbeeld bij fijn stof en rond Natura 2000-gebieden. In deze voorbeelden is een rechtstreeks verband te leggen tussen het initiatief en de tegenprestatie, zoals bijvoorbeeld ook het geval is bij het begrip compensatie. Compensatie houdt in dat een aantasting van de ruimtelijke kwaliteit – bijvoorbeeld natuur door de aanleg van een weg – moet worden gecompenseerd. Een stap verder gaat de opvatting die inhoudt dat de waardestijging van grond bij een lucratieve ontwikkeling eigenlijk niet (geheel) toekomt aan de grondeigenaar. De baten zouden moeten worden afgeroomd en in ieder geval binnen het gebied moeten worden aangewend. In deze gedachtegang gaat het dus alleen nog maar zeer indirect om ruimtelijke kwaliteit, maar veel meer om geld. Dit punt is bijvoorbeeld bij de parlementaire behandeling van de Wet voorkeursrecht gemeenten en de afdeling Grondexploitatie van de Wro aan de orde geweest. Volgens het verslag van 27 april 2007 betreffende wijziging van de Wro inzake de Grondexploitatie stelde de fractie van de PvdA in de Eerste Kamer dat het wenselijk is de waardestijging van onroerend goed als gevolg van een overheidsbemoeienis via de 3 Grondexploitatiewet af te romen, door middel van value capturing. Hier staat tegen over het standpunt van het CDA: “Er is geen rechtsgrond aan te wijzen- los van het kostenverhaal - om waardestijging bij eigenaren van grond af te romen, ongeacht of deze direct of indirect profiteren van een planologisch besluit”.4 Hier zijn dus de vragen aan de orde: in hoeverre staat het de overheid vrij geld te vragen voor het geven van planologische medewerking aan een ontwikkeling en aan wie komt de meerwaarde toe van een lucratieve bestemmingswijziging? 3.

Complexwaarde en gebiedsontwikkeling

In het onteigeningsrecht kennen we een begrip dat wellicht ook een rol kan spelen in de gewenste gebiedsontwikkeling: de complexwaarde. Bij de grondverwerving voor gebiedsontwikkeling zal worden geprobeerd grond op basis van onderlinge overeenstemming te kopen (de zogeheten ‘minnelijke verwerving’). Bij het bepalen van de koopsom zullen verkopers en kopers schatten wat de schadeloosstelling zou zijn die zou worden toegewezen bij een onteigening. Immers als geen overeenstemming kan worden bereikt, zal (uiteindelijk) worden onteigend. Voor de waardebepaling (de prijs) van een onroerende zaak als onderdeel van de Volledige schadeloosstelling bij onteigening, moet op basis van artikel 40b Onteigeningswet worden bepaald wat een redelijk handelend koper en verkoper aan elkaar willen betalen, de onteigening weggedacht. Hierbij wordt uitgegaan van ofwel de huidige bestemming dan wel de toekomstige bestemming, afhankelijk van de vraag welke voor de onteigende het meest profijtelijk is. 2

Motie-Geluk, TK 2004-2005, 29435 nr. 68 EK 2006-2007 30218 F blz. 6 4 Handelingen 1 2007, no. 30218, nr. 30, p.929. 3

3

Bij het bepalen van deze prijs van een onroerende zaak moet worden toegepast het begrip 'complexwaarde', in de Onteigeningswet gedefinieerd als 'de als één geheel in 5 exploitatie gebrachte of te brengen zaken'. Dat houdt in dat bij het bepalen van de prijs van een onroerende zaak rekening wordt gehouden met alle bestemmingen die gelden voor zaken, die deel uitmaken van het complex, in die zin dat elke bestemming van een zaak de waardering van alle zaken binnen het complex beïnvloedt. Binnen een complex wordt dus als het ware verevend. Het begrip complexwaarde is in 1931 in de Onteigeningswet opgenomen als reactie op jurisprudentie van de Hoge Raad waarin was bepaald dat de afzonderlijk vastgelegde bestemming telde. Dit betekende dat grond met een openbare bestemming nooit een bouwgrondwaarde zou krijgen, maar zou blijven steken op de agrarische waarde. De regering achtte dit niet billijk en overwoog: "Het kan immers zijn dat de uitbreiding van de gemeente zover is gevorderd dat de grond reeds een hogere waarde als bouwgrond heeft gekregen. Het is eis van rechtvaardigheid dat ook die hogere waarde door de 6 gemeente wordt vergoed”. Ter nadere onderbouwing voerde de regering aan: “Wanneer een gemeente groeit, stijgt de aangrenzende grond vanzelf in waarde van bijvoorbeeld weiland tot bouwterrein. De bestemming van bouwterrein wordt in het algemeen bepaald door de omstandigheden buiten toedoen van de overheid. Haar taak is alleen te regelen en daarvoor is een concrete bestemming nodig, het aangeven van die concrete bestemming bij bijvoorbeeld een uitbreidingsplan schept niet de waarde als bouwterrein; het kan die waarde ten hoogste door de belijning enigermate doen stijgen. Maar de stijging van waarde als bouwgrond heeft ook zonder uitbreidingsplan plaats naarmate de gronden dichter bij de bebouwing komen te liggen en daardoor voor exploitatie als bouwterrein meer aan de beurt komen” 7. Volgens de wetsgeschiedenis is voor dit artikel aangehaakt bij de toenmalige praktijk van vele gemeentelijke exploitatieverordeningen en onteigeningstaxaties, waarbij werd gewerkt met dit omslagstelsel. De wetgever heeft het begrip 'complex' niet verder willen definiëren. Gesteld werd: 'Het is echter niet mogelijk daaromtrent in de wet voorschriften op te nemen, omdat de omstandigheden, die voor een billijke regeling bepalend zijn, van geval tot geval te zeer verschillen'.8 Het begrip complexwaarde is verder afgebakend door jurisprudentie, die er samengevat op neer komt dat de Hoge Raad heeft bepaald:  Dat een complex niet identiek hoeft te zijn aan een bepaald plangebied; het kan kleiner zijn, maar kan zich ook over meerdere plangebieden uitstrekken.  Dat het niet nodig is dat de verschillende bestemmingen of plandelen gelijktijdig in exploitatie worden gebracht.  Dat men alleen kan splitsen in complexen, die in het vrije verkeer als één geheel zouden kunnen worden geëxploiteerd; waarin dus naast bebouwing ook groenvoorzieningen kunnen worden opgenomen.  Dat gelijktijdigheid van exploitatie niet vereist is, maar er wel sprake dient te zijn van kenbare samenhang tussen wat is gerealiseerd en het nog te realiseren gedeelte.  In de ontwikkeling van het complex dient voldoende continuïteit zichtbaar te zijn.9 5

Artikel 40 d lid 1 b Onteigeningswet. Handelingen II 1929/1930, Bijlage 297, nr. 3., p. 11. 7 Handelingen II 1930/1931, Bijlage 44, nr. 1, p. 7 v.v. 8 Bijlage Handelingen TK 1954-1955, 3939 nr. 2, pag. 3, rechterkolom 9 HR 27 november 1963, NJ 1964/1, Haarlemmermeer/Zietse HR 4 mei 1977, N70 197719 Waddinxveen/Van Leeuwen HR 27 november 1963, NJ 1964/1 HR 26 juni 1963, NJ 1963/476, Emmen/Auchjenboers HR 27 november 1963, NJ 1964/1, Haarlemmermeer/Zietse 6

4

Men kan zich voorstellen dat de belangen bij het vaststellen van wat onder bepaalde omstandigheden als een complex moet worden gezien verschillend zijn, ze laten zich als volgt schematisch weergeven:  Eigenaren van grond met ‘groene’ bestemmingen proberen het begrip 'complex' zo op te rekken dat er meer ‘rode’ bestemmingen onder komen te vallen, om zo een zo hoog mogelijke grondprijs te ontvangen.  Eigenaren van grond met ‘rode’ bestemmingen proberen het begrip 'complex' zo te beperken dat ‘groene’ bestemmingen er zo veel mogelijk buiten vallen, om zo een zo hoog mogelijke grondprijs te ontvangen.  Partijen die grond moeten verwerven voor ‘groene’ bestemmingen proberen die grond niet te laten vallen onder een complex met ‘rode’ bestemmingen, om zo de grond zo goedkoop mogelijk te kunnen verwerven.  Partijen die grond moeten verwerven voor ‘rode’ bestemmingen proberen die grond te laten vallen onder een complex inclusief ‘groene’ bestemmingen, om zo de grond zo goedkoop mogelijk te kunnen verwerven. De vraag is nu of het begrip ‘complexwaarde’ ook kan dienen in geval van gebiedsontwikkeling. Een eerste observatie is dat de complexwaarde oorspronkelijk bedoeld was voor het realiseren van bouwlocaties en om daarbij te voorkomen dat voor gronden met minder lucratieve bestemmingen daarbinnen, zoals bijvoorbeeld een park, een lagere prijs betaald zou worden dan voor gronden waarop ‘toevallig’ een waardevolle bestemming kwam te rusten. Bij gebiedsontwikkeling ligt de zaak ingewikkelder. Het gaat wel om verschillende bestemmingen, bijvoorbeeld natuur, waterberging, recreatie, landbouw en wonen, maar deze bestemmingen staan niet één op één met elkaar in verband. Kan een woonwijk niet zonder een park, een woonwijk hoeft niet noodzakelijkerwijs samen te gaan met bijvoorbeeld een ecologische verbindingszone. In een gebiedsontwikkeling worden de verschillende bestemmingen hooguit tegelijkertijd ontwikkeld. Het vraagstuk van de complexwaarde is in de praktijk aan de orde bij gebiedsontwikkelingen als de Zuidplaspolder, OostvaardersWold en de Schieveense polder. Binnen deze gebieden moeten gronden worden verworven voor allerlei doeleinden en het is dus van het grootste belang of deze gebieden als een ‘complex’ kunnen worden aangemerkt. Argumenten die bijvoorbeeld kunnen worden gebruikt om te bepleiten dat een gebiedsontwikkeling niet als een complex moet worden gezien zijn: 1. Het begrip complexwaarde is een begrip uit de Onteigeningswet en oorspronkelijk bedoeld voor kleinschalige woningbouwprojecten en zeker niet bedoeld voor een omvangrijk complex met meerdere functies. 2. De wetsgeschiedenis en de jurisprudentie zien alleen op (relatief kleinschalige) bouwlocaties. 3. De gebiedsontwikkeling omvat een groot aantal functies, die niet onlosmakelijk met elkaar samenhangen, zodat het gebied niet voldoet aan de eis van de Hoge Raad dat er sprake moet zijn van een complex, dat in het vrije verkeer als een geheel zou kunnen worden geëxploiteerd. 4. Ook al zou de complexwaarde theoretisch kloppen, in de praktijk blijkt die niet omdat er duidelijk verschillende prijzen worden betaald binnen het ‘groene’ deel van het gebied het ‘rode’ deel van het gebied. HR 8 december 1971, NJ 1972/92 Staat/Geysel HR 5 december 1973, NJ 1974/ 110 Het Feytenhof/Oldebroek HR 22 februari 2002, NJ 2002/365 Van Staveren/Noord-Holland

5

5. Er zijn geen voorbeelden van plannen met een dusdanig groot aandeel groen, water etc. die door een rechter onder het begrip complex zijn gebracht. Argumenten die bijvoorbeeld kunnen worden gebruikt om te bepleiten dat een gebiedsontwikkeling wel als een complex moet worden gezien zijn: 1. Er is een beleidsmatige wens om alle plussen en minnen van een ontwikkeling op een hoop te gooien. Als hiervan de eventuele consequentie is dat met hogere grondprijzen voor groen moet worden gerekend en lagere grondprijzen voor rood dan tot op heden, moet die consequentie worden aanvaard. 2. Dat er sprake is van een weliswaar groot, maar duidelijk afgebakend gebied. Als de wetgever geen duidelijkheid verschaft zal uiteindelijk de rechter in onteigeningsprocedures een antwoord moeten geven op de vraag ‘complex of niet?’ Het is voorstelbaar dat de rechter zal concluderen dat er een nieuw begrip is ontstaan, namelijk gebiedsontwikkeling maar dat voor het realiseren daarvan geen nieuwe grondbeleidsinstrumenten in de wetgeving zijn opgenomen, zodat er gewerkt zal moeten worden met een interpretatie van bestaande regelgeving, rekeninghoudende met de algemene maatschappelijke ontwikkelingen. Dit zo zijnde zal een rechter misschien onderkennen dat wel is waar het begrip complexwaarde niet voor gebiedsontwikkeling is bedoeld, maar dat dat ook komt omdat ten tijde van de invoering van het begrip complexwaarde er geen sprake was van het begrip gebiedsontwikkeling. Dit zal met zich meebrengen dat de rechter het begrip complexwaarde misschien naar analogie zal toepassen. Zeker is dit alles echter allerminst. Zolang duidelijkheid uitblijft, zal de grondverwerving lastig blijven en vertraging oplopen zodat de gebiedsontwikkeling.stagneert. In de genoemde gebieden is dat reeds het geval. 4.

Kostenverhaal en gebiedsontwikkeling

Bij kostenverhaal gaat het tot op heden om het verhalen van direct toerekenbare kosten van openbare voorzieningen van een ontwikkelingslocatie op gebate grondeigenaren. Er is daarbij sprake van een gesloten systeem van kostenverhaal dat voorziet in drie mogelijkheden. Die drie mogelijkheden zijn: 1. Via actief gemeentelijk grondbeleid. De gemeente verwerft de grond en geeft deze vervolgens weer uit. In de uitgifteprijs kunnen de kosten van voorzieningen worden meegenomen. In feite kan de gemeente vragen wat ze wil, met als bovengrens de marktwaarde van de grond. 2. Door het sluiten van een exploitatieovereenkomst tussen een gemeente en een 10 particulier. De kosten van openbare voorzieningen kunnen hiermee worden verhaald op basis van vrijwilligheid. 3. Door het heffen van baatbelasting. Als bovengrens geldt daarbij de mate van gebaat zijn van de onroerende zaken in een locatie door de openbare voorzieningen. 11 Alle drie methoden van kostenverhaal kennen nadelen. In de praktijk zoekt de overheid dan ook andere wegen. Vaak worden financiële voorwaarden gesteld aan de medewerking aan planologische ontwikkelingen, welke verder gaan dan alleen maar het verhalen van de kosten van openbare voorzieningen. In feite is geen sprake meer van zuiver kostenverhaal, maar van ‘voor wat hoort wat’. Daarbij worden termen gebruikt als verhandelbare ontwikkelingsrechten, value capturing, ontwikkelingsplanologie, verevening (het gebruiken van een gunstig exploitatieresultaat van de ene ontwikkeling om het verlies bij een andere ontwikkeling te dekken) en baatafroming (het afromen door de overheid van een waarde stijging van een onroerende zaak doordat een andere bestemming wordt gerealiseerd). Soms worden de gelden in een speciaal fonds ondergebracht. Geconstateerd moet worden dat het vigerende juridische kader dus slechts het verhaal van kosten van openbare voorzieningen toestaat voor zover er een duidelijk causaal 10 11

6

Artikel 42 WRO Artikel 222 Gemeentewet

verband bestaat met de planologische ontwikkeling. Duidelijk is dat voor de beleidsmatige wens tot het laten financieren van ‘groen’ door ‘rood’ bij gebiedsontwikkeling geen juridische basis aanwezig is. Wel wordt door het bestuur geprobeerd zoveel mogelijk posten onder het begrip kosten te schuiven. Hierdoor ontstaat er spanning tussen het gewenste beleid en het juridische kader waardoor de ontwikkeling van allerlei plannen wordt bemoeilijkt. Bemoeilijkt doordat de onderhandelingen gaan over vragen als 'mag de overheid dit wel?', 'loopt de overheid niet het risico te zijner tijd bedragen te moeten terugbetalen?' Dit leidt in de praktijk tot aanzienlijke vertraging in planvorming en realisatie van een gebiedsontwikkeling. 5.

De afdeling Grondexploitatie Wro en gebiedsontwikkeling

Op 23 mei 2007 is door de Eerste Kamer het wetsvoorstel Grondexploitatiewet aangenomen en als wet inmiddels gepubliceerd in het Staatsblad.12 Het was oorspronkelijk de bedoeling deze wet in te voeren per 1 januari 2008. Dat is verschoven naar 1 juli 2008.. De Grondexploitatiewet constitueert een nieuwe afdeling Grondexploitatie in de ook op 1 juli 2008 in te voeren nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro). Ten tijde van het afsluiten van dit artikel (24 maart 2008) was nog niet zeker of deze datum gehaald zal worden. Als één van de hoofdredenen voor de afdeling Grondexploitatie van de Wro is door de wetgever genoemd het tekortschieten van het huidige systeem van het kostenverhaal. Bij de opzet van de afdeling Grondexploitatie is als uitgangspunt voor kostenverhaal gekozen het sluiten van overeenkomsten tussen gemeenten en bouwers/ontwikkelaars over de grondexploitatie bij bouwplannen, het zogenoemde privaatrechtelijke spoor. Het overeenkomen van financiële bepalingen wordt daarbij niet meer begrensd door de huidige regel, dat deze moeten zien op openbare voorzieningen (artikel 6.24 Wro). Als er geen overeenkomsten gesloten kunnen worden voor de hele bouwlocatie, waarin (o.a.) kostenverhaal verzekerd is, moet de gemeente kosten verhalen bij partijen waarmee niet gecontracteerd is, via het zogenoemde publiekrechtelijke spoor. De gemeente moet dan een exploitatieplan opstellen. De kosten die een gemeente in een exploitatieplan mag opnemen, worden limitatief in de vorm van een ljst vastgesteld. Een eerste versie is gepubliceerd in het Concept Besluit op de ruimtelijke ordening (de zogenaamde kostensoorten lijst) 13. Het mogen verhalen van die kosten wordt getoetst aan drie criteria: profijt, causaliteit en proportionaliteit. Een laatste toets betreft de vraag of de locatie de kosten kan dragen. Dit is het geval zolang de grondopbrengsten hoger zijn dan de kosten. Als de opbrengsten lager zijn dan de kosten, mag slechts worden verhaald tot aan het niveau van de opbrengsten. De gemeente zal dan het plan moeten aanpassen of zelf moeten bijpassen. De exploitatiebijdrage bij het verkrijgen van een bouwvergunning worden betaald. Voor het heffen van een bijdrage via de publieke weg wordt gerekend met alle kosten en opbrengsten van een grondexploitatie en niet meer alleen die van de kosten van openbare voorzieningen. Ook wordt het mogelijk bovenplanse kosten (kosten die niet alleen gemaakt worden ten behoeve van de locatie) te verhalen op basis van een structuurvisie. Wel geldt dan ook de voorwaarde dat de kosten moeten voldoen aan de drie criteria: profijt, causaliteit en proportionaliteit. De afdeling Grondexploitatie is primair bedoeld voor woningbouwbouwplannen. De afdeling maakt het mogelijk om in het geval van een bouwplan veel meer kosten te verhalen dan tot nu toe het geval is, waaronder die van de aanleg van groen en het moeten compenseren van natuurwaarden. Een tweede mogelijkheid is het instellen van een fonds voor bovenplanse kosten als een bouwplan zich niet uitstrekt tot groenvoorzieningen, maar er wel wordt voldaan aan de drie criteria. 12 13

7

Staatsblad 566, 2007 Staatscourant 3 mei 2007

Bij gebiedsontwikkeling zal de afdeling Grondexploitatie veelal niet toepast kunnen worden op het hele gebied, omdat - als het al een bouwplan zal zijn - de ontwikkeling daarvan niet zal voldoen aan de criteria profijt, causaliteit en proportionaliteit. Met andere woorden: er is geen duidelijk verband tussen een woonwijk met daarin de normale hoeveelheid groen en 100 ha natuur waar een veel groter gebied dan alleen de woonwijk van profiteert. Daarom zullen de kosten van die 100 ha. extra groen niet ten laste van de bouwlocatie kunnen worden gebracht. Als men bij gebiedsontwikkeling de opbrengsten van ‘rode’ bestemmingen voor het financieren van de ‘groene’ bestemmingen wil gebruiken zal dat dus meestal niet via de publiekrechtelijke weg kunnen. Door middel van overeenkomsten is meer mogelijk, maar dan zal men het wel eens moeten worden met de particuliere ontwikkelaar. Afdwingen kan niet. Afgewacht moet dan nog worden of overeenkomsten waarbij veel meer kosten in rekening worden gebracht dan via de begrippen causaliteit, proportionaliteit en profijt 14 mogelijk zou zijn, ook voor de rechter standhouden. 6.

Conclusie

Uit het voorgaande blijkt dat de wetgeving geen expliciete basis biedt voor de wens van de overheid om bij gebiedsontwikkeling te kunnen bewerkstelligen dat ‘rode’ bestemmingen betalen voor ‘groene’ bestemmingen. Wellicht bieden aankoop c.q. onteigening met toepassing van het begrip complexwaarde een oplossing, maar daarvoor zal het begrip ‘complex’ door de rechter flink moeten worden opgerekt. De huidige mogelijkheden van kostenverhaal bieden eveneens geen mogelijkheden. Onder de nieuwe Afdeling grondexploitatie worden de mogelijkheden voor publiekrechtelijk kostenverhaal weliswaar ruimer, maar de grens is toch nog steeds: profijt, causaliteit, proportionaliteit. Het is aan de wetgever deze spanning tussen beleid en wet te laten verdwijnen. Daartoe kunnen twee oplossingsrichtingen worden onderkend: aanpassing van de wet en aanpassing van het beleid. Voor de eerste mogelijkheid is het dan noodzakelijk dat de wetgever vaststelt dat de meerwaarde van de realisatie van nieuwe bestemmingen ongeclausuleerd toe valt aan de overheid. Deze meerwaarde moet dan via een belastingheffing worden afgeroomd. Deze discussie over baatafroming is reeds gevoerd bij het tot stand komen van de Nota Grondbeleid. Toen was de conclusie dat het niet mogelijk en wenselijk is zo’n belastingheffing in te voeren. In de eindrapportage van de werkgroep Interdepartementaal Beleidsonderzoek is geconcludeerd: dat de doeltreffendheid van een heffing op de grondwaardestijging als gevolg van de overheidsbesluiten in de praktijk moeilijk valt te beoordelen gezien de vele complicaties bij de uitvoering. Opgemerkt wordt dat de overheid slechts een deel van de grondwaardestijging naar zich toe zal kunnen trekken en dat door de vele te maken keuzen (voor welk bedrag, voor welk gebied et cetera) de transparantie niet optimaal zal zijn. Tevens is opgemerkt dat de verhouding van deze heffing met de al bestaande 15 belastingen nadere aandacht vergen . In de Nota Grondbeleid heeft het toenmalige Kabinet geconcludeerd om die redenen af te 16 zien van een waardeafroming. Deze oplossingsrichting ligt dus niet zo erg voor de hand.

14

Vergelijk de praktijk met de planschadervehaalsovereenkomsten, waar met een uitspraak van de Hoge Raad een (tijdelijk) einde aan kwam (Mulder-Nunspeet). 15 Eindrapportage Interdepartementaal Beleidsonderzoek Grondbeleid, Grond voor Beleid, 2001, p. 92, 93. 16 Ministerie van VROM, Op grond van nieuw beleid. Nota Grondbeleid, Den Haag: 2001, p. 74.

8

De tweede is dat de overheid blijft uitgaan van het huidige beginsel van causaliteit, profijt en proportionaliteit en de consequentie accepteert dat dan niet (volledig) kan worden voldaan aan de bestuurlijke wens tot het kunnen afdwingen van het laten betalen van groen door rood. Dat betekent dan dus een aanpassing van het beleid.

9