Tauw bv
Kostentoedeling Waterschap Brabantse Delta 2014 1. Inleiding Als gevolg van de Wet modernisering waterschapsbestel gelden vanaf 1 januari 2009 nieuwe regels voor de wijze van vaststelling van de bijdragen van de verschillende categorieën belanghebbenden aan de kosten van het watersysteembeheer (de kostentoedeling). De huidige kostentoedelingsverordening van Waterschap Brabantse Delta geldt vanaf 2009, zij het dat per 2010 een wijziging is aangebracht. Omdat er een wettelijke verplichting is om de kostentoedelingsverordening ten minste eenmaal in de vijf jaren te herzien, zal Waterschap Brabantse Delta in 2013 een nieuwe kostentoedelingsverordening vaststellen voor 2014. Ten behoeve van de bestuurlijke besluitvorming hierover, bevat deze notitie een verkenning van de mogelijkheden van een nieuwe kostentoedeling vanaf 2014. Hierbij: is inzichtelijk gemaakt wat wettelijk de bestuurlijke ruimte is, welke keuzes er indertijd zijn gemaakt bij de huidige kostentoedeling en welke (bestuurlijke) overwegingen daaraan ten grondslag hebben gelegen; zijn doorrekeningen uitgevoerd op basis van de meest actuele gegevens naar de waardepeildatum 1 januari 2012 (in de huidige kostentoedelingsverordening is de waardepeildatum 1 januari 2007); zijn diverse scenario’s uitgewerkt (ingezetenenpercentages 25%, 29,4%, 30%, 35% en 40% en tariefdifferentiatie verharde openbare wegen 100%, 200%, 300%, 400%). Bij de verkenning is ook betrokken het Rekenkameronderzoek naar de Belastingsystematiek bij Waterschap Brabantse Delta.1 2. Systematiek kostentoedeling De categorieën die belang hebben bij het watersysteembeheer, moeten de kosten daarvan betalen via de watersysteemheffing. Dit zijn de volgende belangencategorieën: gebruikers van woonruimten (ingezetenen); eigenaren van gebouwde onroerende zaken; eigenaren van ongebouwde onroerende zaken; eigenaren van natuurterreinen. De wijze waarop de kosten van het watersysteembeheer worden toegedeeld aan elk van deze belangencategorieën is wettelijk voorgeschreven. Dit gebeurt in twee stappen. Stap 1: Het kostenaandeel van de categorie ingezetenen (algemene taakbelangen) wordt bepaald aan de hand van de gemiddelde inwonerdichtheid per vierkante kilometer in het gebied van het waterschap. Stap 2: De daarna resterende kosten van het watersysteembeheer worden verdeeld over de categorieën eigenaren gebouwd, eigenaren ongebouwd en natuurterreinen (specifieke taakbelangen) op basis van de waardeverhoudingen van de waarde van de onroerende zaken in het economische verkeer. Daarnaast kan het algemeen bestuur ervoor kiezen de kosten van heffing en invordering van de watersysteemheffing en de kosten van verkiezingen van de leden van het algemeen bestuur van het waterschap (de zogenoemde categoriegebonden kosten) rechtstreeks aan belangencategorieën toe te delen.
1
Rekenkamercommissie, maart 2013.
1
Tauw bv
Tot slot kan het bestuur door het instellen van bepaalde in de wet genoemde tariefdifferentiaties rekening houden met het feit dat het belang bij het watersysteembeheer voor bepaalde onroerende zaken duidelijk afwijkt van dat van andere onroerende zaken. In die gevallen heeft het algemeen bestuur van het waterschap de mogelijkheid, maar niet de verplichting, de tarieven te differentiëren. De uitkomsten van de kostentoedeling, de keuze om categoriegebonden kosten rechtstreeks toe te delen en de eventueel ingevoerde tariefdifferentiaties worden opgenomen in de door het algemeen bestuur van het waterschap vast te stellen kostentoedelingsverordening. 3. Ingezetenenaandeel 3.1 Wettelijke systeem Stap 1 in het kostentoedelingsproces is de toedeling van kosten aan de categorie ingezetenen. Dit gebeurt aan de hand van de gemiddelde inwonerdichtheid per vierkante kilometer in het gebied van het waterschap. Leidende gedachte achter deze methodiek is dat naarmate het gebied van het waterschap dichter bevolkt is, het algemene belang van de categorie ingezetenen (het kunnen wonen, werken en recreëren in het gebied van het waterschap) toeneemt en dat de categorie dan een groter aandeel van de kosten van het watersysteembeheer voor zijn rekening moet nemen. De wettelijk voorgeschreven toedeling is dat: a. het ingezetenenaandeel minimaal 20 % en maximaal 30 % bedraagt wanneer het aantal inwoners per km2 niet meer bedraagt dan 500; b. het ingezetenenaandeel minimaal 31 % en maximaal 40 % bedraagt wanneer het aantal inwoners per km2 meer bedraagt dan 500 maar niet meer bedraagt dan 1.000; c. het ingezetenenaandeel minimaal 41 % en maximaal 50 % bedraagt wanneer het aantal inwoners per km2 meer bedraagt dan 1.000. Het binnen de bandbreedte vaststellen van het exacte ingezetenenpercentage behoort tot de bestuurlijke vrijheid van het waterschap. De exacte inwonerdichtheid kan daarbij een rol spelen. Daarnaast bestaat de wettelijke mogelijkheid voor het algemeen bestuur om het ingezetenenpercentage met 10% extra te verhogen boven het maximum van de bandbreedte. Gebruikmaking van die extra verhoging met 10% kan alleen in bijzondere omstandigheden plaatsvinden. In de wetsgeschiedenis zijn twee situaties als voorbeeld genoemd, namelijk: de situatie waarin in het gebied van het waterschap een relatief groot aantal natuurterreinen voorkomt; de situatie dat in het gebied van het waterschap sprake is van een zeer grote inwonerdichtheid. Deze ophoging van het ingezetenenpercentage met een extra 10% is overigens geen verplichting, ook niet als de hiervoor genoemde omstandigheden zich voordoen. Het behoort tot de bestuurlijke vrijheid van het waterschap. 3.2 Kostentoedeling 2009 De inwonerdichtheid in het Waterschap Brabantse Delta was voor de kostentoedeling 2009 ingeschat op afgerond 467 inw/ km2. Daarmee was de bandbreedte 20-30% van toepassing. Rekening houdend met de exacte inwonerdichtheid is gekozen voor een ingezetenenaandeel van afgerond 30%. Bij de bestuurlijke besluitvorming in 2008 is door het algemeen bestuur een amendement aangenomen dat strekte tot verhoging van het ingezetenenaandeel naar 35%, waarbij dus gebruik werd gemaakt van de ophogingsmogelijkheid van maximaal 10%. Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Brabant hebben echter goedkeuring onthouden aan deze verhoging wegens strijd met het recht. De op artikel 120, derde lid, Waterschapswet gegeven toelichting in de wetsgeschiedenis spreekt volgens Gedeputeerde Staten expliciet van bijzondere omstandigheden, 2
Tauw bv
gelegen in kenmerken van het gebied, die een aanwijzing zijn voor een buitengewoon belang voor ingezetenen. De redenen voor het aangenomen amendement lagen in het feit dat de nieuwe heffingssystematiek leidde tot een lastenverhoging voor agrariërs in onbemalen gebied van 84%. Naar het oordeel van Gedeputeerde Staten vormt deze motivering onvoldoende onderbouwing voor verhoging van het ingezetenenaandeel naar 35%. Vervolgens is het ingezetenenaandeel weer op 30% gesteld. 3.3 Kostentoedeling 2014 De inwonerdichtheid in het Waterschap Brabantse Delta is per 1 januari 2012 472 inw/km2.2 Daarmee is de bandbreedte 20-30% van toepassing. Uitgaande van de exacte inwonerdichtheid komt het ingezetenenaandeel uit op 29,4%3. Er is bestuurlijke ruimte om daarvan af te wijken. Nu de inwonerdichtheid slechts gering is toegenomen, maar nog steeds lager is dan 500 inw/km2, kan ervoor worden gekozen het ingezetenenaandeel op 30% te handhaven. Of er gebruik kan worden gemaakt van de mogelijkheid van extra verhoging van het ingezetenenaandeel met maximaal 10% (dus tot maximaal 40%) zal afhangen van de motivering die daarvoor kan worden gegeven. Zoals hiervoor geschetst waren Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Brabant bij de vorige kostentoedeling kritisch op dit punt. Wel heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in een nadien gewezen uitspraak4 een vrij grote autonomie toegekend aan de waterschappen. Uit deze uitspraak blijkt dat de provincie bij de goedkeuring niet meer dan marginaal mag toetsen. Verder valt uit de uitspraak af te leiden dat er geen hoge eisen worden gesteld aan de motivering voor het gebruik van de extra verhoging met maximaal 10% (de binnen het beheersgebied gelegen hoeveelheden natuur en infrastructuur waren in deze casus voldoende motivering). Als wordt overwogen gebruik te maken van de extra verhoging van het ingezetenenaandeel, verdient het wel aanbeveling tijdig af te stemmen met Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Brabant. Ter illustratie zijn de effecten van scenario’s van een ingezetenenaandeel van 25%, 29,4%, 30%, 35% en 40% doorgerekend. 4.
Kostenaandelen gebouwd, ongebouwd en natuur
4.1 Wettelijk systeem Nadat is bepaald welk aandeel in de kosten van het watersysteembeheer aan de ingezetenen wordt toegedeeld, vindt in stap 2 de toedeling van de resterende kosten van het watersysteembeheer aan de categorieën ongebouwd niet zijnde natuur, natuurterreinen en gebouwd plaats. Dit gebeurt op basis van hun onderlinge waardeverhoudingen. Achterliggende gedachte bij deze methodiek is dat het bij deze categorieën gaat om het waarborgen van de bescherming en de bruikbaarheid van de onroerende zaken. In feite wordt de ‘waarde’ van deze onroerende zaken beschermd. De verhoudingen tussen de waarden geeft daarmee het belang weer. In verband hiermee moet de waarde in het economische verkeer van het totaal van de onroerende zaken in elk van deze categorieën worden bepaald. In het Waterschapsbesluit is aangegeven hoe de waardebepaling dient te geschieden en welke regels daarbij gelden. De toedeling aan gebouwd, ongebouwd en natuur is daarmee in feite een rekenkundige exercitie waarbij de bestuurlijke ruimte om eigen keuzes te maken ontbreekt. 2
Bron: Waterschapsspiegel 2012, oppervlakte 170.744 ha en 806.005 inwoners. 472/500 x 10% 4 Uitspraak van 28 juli 2010 (nr. 200909002/1/H2) inzake de kostentoedelingsverordening van Waterschap Hollandse Delta. 3
3
Tauw bv
4.2 Waardebepaling Waardepeildatum De kostentoedeling voor 2014 is op grond van artikel 6.11 Waterschapsbesluit gebaseerd op gegevens van peildatum 1 januari 2012. Waarde (spoor)wegen Voor de waarde van de (spoor)wegen zijn de waarden per ha bepaald op basis van de naar de waardepeildatum 1 januari 2012 geactualiseerde Taxatiewijzer wegen en spoorwegen van de Unie van Waterschappen. De waarde van wegen is tussen 2007 en 2012 in het gebied van Brabantse Delta gestegen met gemiddeld 10%. Die van spoorwegen eveneens met ongeveer 10%. Waarde agrarische en overige grond Voor de waarde van agrarische grond is gebruik gemaakt van de gegevens van DLG zoals die op 28 maart 2013 zijn verspreid door de Unie van Waterschappen. De waarde van de agrarische grond is in het gebied van Brabantse Delta tussen 2007 en 2012 gestegen met 80%. Waarde natuur De waarde voor natuur is wettelijk vastgesteld op 20% van de waarde van agrarisch en stijgt hiermee evenredig met de waarde van agrarische grond mee. Waarde bouwpercelen De beschikbare bronnen zijn schaars en laten bovendien een zeer wisselend beeld zien. Landelijk verwachten wij een daling van de waarde van bouwpercelen met circa 10%. Gezien de tegenstrijdige en grillige beelden van de verschillende bronnen is de waarde gelijk gesteld aan die van 2007. Waarde gebouwd De waarde gebouwd is gebaseerd op de opgave van het waterschap en betreft de waardepeildatum 1 januari 2012. Tabel 4.1 Waarde per belangencategorie (EUR per ha) Categorie A1.1 Autosnelwegen A1.2 Hoofd- en regionale wegen A1.3 Lokale wegen + bebouwde kom A1.4 Overige verharde wegen A2 Agrarische en overige gronden A3 Openbare spoorwegen A4 Bouwpercelen B Natuur C Gebouwd* * Totale waarde (dus niet per ha)
2007 1.178.000 763.000 1.180.000 1.248.000 33.626 11.012.000 2.360.000 6.725 98.075.820.000
2012 1.360.000 797.000 1.293.000 1.357.000 60.639 12.093.000 2.360.000 12.128 104.639.994.943
4.3 Oppervlaktebepaling Voor de categorieën wegen, agrarische en overige gronden, openbare spoorwegen, bouwpercelen, natuur en gebouwd is het areaal naar de peildatum 1 januari 2012 bepaald. De arealen zijn aangeleverd door het waterschap.
4
Tauw bv
Bij de oppervlakteanalyse is uitgegaan van de beheergrens van het waterschap. Net als bij de kostentoedeling 2009 zijn de binnen het beheergebied van het waterschap gelegen delen van het Hollands Diep en het Volkerak niet in de oppervlakteanalyse betrokken. Ze worden op dit moment ook niet in de watersysteemheffing aangeslagen. Volgens de kaart bij het provinciaal reglement liggen het Hollands Diep en het Volkerak wel (deels) binnen het beheergebied van Brabantse Delta maar de tekst van het provinciaal reglement beperkt de taken van Brabantse Delta tot die waarvan de waterstaatkundige verzorging niet aan een ander publiekrechtelijk lichaam is opgedragen (het Rijk). Momenteel is landelijk een discussie gaande omtrent het landsdekkend maken van de waterschapsreglementen waarbij ook de consequenties daarvan voor de reikwijdte van de watersysteemheffing worden bekeken. Suggestie is deze landelijke discussie eerst af te wachten en op dit punt geen wijzigingen ten opzichte van de kostentoedeling 2009 aan te brengen. In Bijlage 1 bij deze notitie zijn de effecten inzichtelijk gemaakt indien het Hollands Diep en het Volkerak wel in de oppervlakteanalyse worden betrokken en voor de watersysteemheffing worden aangeslagen. Oppervlakte wegen Het areaal is tussen 2007 en 2012 gering gestegen.5 Oppervlakte bouwpercelen Het areaal is tussen 2007 en 2012 gestegen. Oppervlakte spoorwegen Het areaal is tussen 2007 en 2012 gelijk gebleven. Oppervlakte natuur Het areaal is tussen 2007 en 2012 licht gedaald. Dit is vooral het gevolg van het nauwkeuriger classificeren van de percelen. Oppervlakte agrarisch en overige categorieën De oppervlakte van de overige categorieën in de waardeverhouding is bepaald als restcategorie door het totaal van de categorieën af te trekken van het totale oppervlak. Er is hierbij geen onderscheid gemaakt tussen agrarische- en overige gronden. Oppervlakte gebouwd Het areaal is tussen 2007 en 2012 gestegen. Dit vindt onder andere zijn oorzaak in het feit dat objecten zoals sportcomplexen en vliegvelden vanaf 2009 door wetswijziging volledig als gebouwde onroerende zaken zijn aan te merken die naar de WOZ-waarde worden aangeslagen. Dit heeft geleid tot een verschuiving van ongebouwd naar gebouwd.
5
Per 2010 is de kostentoedelingsverordening gewijzigd waarbij het areaal wegen is gecorrigeerd ten opzichte van 2009. Bij de vergelijking tussen 2007 en 2012 wordt voor 2007 het per 2010 gecorrigeerde areaal als uitgangspunt genomen.
5
Tauw bv
Tabel 4.2 Oppervlakte per belangencategorie, basisberekening (in ha)
A1.1 A1.2 A1.3 A1.4 A2 A3 A4 B C1 C2
Categorie Autosnelwegen Hoofd- en regionale wegen Lokale wegen + bebouwde kom Overige verharde wegen Agrarische en overige gronden Openbare spoorwegen Bouwpercelen Natuur Glasopstanden Overig gebouwd Totaal
20076 1.193 2.007 5.318 1.000 103.974 390 340 26.106 796 23.729 164.853
2012 1.388 2.079 5.139 948 96.300 390 423 25.000 8407 32.346 164.853
4.4 Waardeverhouding Op basis van de hiervoor geschetste waarde- en oppervlaktebepaling ontstaat de totale waarde per belangencategorie. Tabel 4.3 Totale waarde per belangencategorie, basisberekening (in k€)8
A1.1 A1.2 A1.3 A1.4 A1 A2 A3 A4 A B C
Categorie Autosnelwegen Hoofd- en regionale wegen Lokale wegen + bebouwde kom Overige verharde wegen Totaal wegen Agrarische en overige gronden Openbare spoorwegen Bouwpercelen Totaal ongebouwd Natuur Gebouwd Totaal
20079 1.054.016 1.148.506 4.706.430 936.000 7.844.951 3.496.230 3.221.010 802.400 15.364.592 175.568 98.075.820 113.615.980
2012 1.415.250 1.242.722 4.983.545 964.827 8.606.345 5.839.503 3.537.203 998.280 18.981.330 303.193 104.639.995 123.924.518
De kostentoedeling is gebaseerd op de waardeverhouding tussen ongebouwd (agrarisch, bouwpercelen en (spoor)wegen), natuur en gebouwd. De resultaten van de waarde- en oppervlaktebepaling zijn samen met de waarde gebouwd ingevoerd in het Unie-model (zie tabel 4.4). Hieruit volgt een waardeverhouding van ongebouwd 15,3%, natuur 0,2%, gebouwd 84,5%.
6
Per 2010 is de kostentoedelingsverordening gewijzigd waarbij het areaal wegen is gecorrigeerd ten opzichte van 2009. Het per 2010 gecorrigeerde areaal is in deze tabel opgenomen. 7 De oppervlakte van glasopstanden is in deze tabel afgetrokken van de door het waterschap opgegeven oppervlakte gebouwd. 8 Op de waarde van (spoor)wegen is de wettelijke voorgeschreven aftrek van 25% toegepast in verband met technische en functionele veroudering. De aantallen hectares in tabel 4.2 zijn afgerond op hele hectares. In tabel 4.3 zijn de doorrekeningen echter uitgevoerd zonder afronding van de hectares. 9 Per 2010 is de kostentoedelingsverordening gewijzigd waarbij het areaal wegen is gecorrigeerd ten opzichte van 2009. Het per 2010 gecorrigeerde areaal is in deze tabel als uitgangspunt genomen.
6
Tauw bv
Tabel 4.4 Berekening waardeverhouding met Unie-model10
In tabel 4.5 is de procentuele waardeverhouding van 2012 vergeleken met de waardeverhouding van 2007 waarbij de categorie ongebouwd is opgesplitst in (spoor)wegen, agrarisch en bouwpercelen. Tabel 4.5 Vergelijking waardeverhouding in % (basisberekening) Categorie
2007 %
2012 %
13,6 %
15,3 %
(spoor)wegen
9,8 %
9,8 %
agrarisch/ov
3,1 %
4,7 %
bouwpercelen
0,7 %
0,8 %
0,2 %
0,2 %
86,2 %
84,5 %
Ongebouwd
Natuur Gebouwd
5. Categorale kostentoedeling De hiervoor bepaalde waardeverhouding en een gelijkblijvend ingezetenenpercentage van 30% resulteren in de volgende kostentoedelingspercentages waarbij een vergelijking is gemaakt met de
10
In de kolom waardeverhouding vindt afronding plaats op 1 decimaal. Daardoor sluit het geheel niet op 100%. In Tabel 4.5 sluit het wel op 100%.
7
Tauw bv
huidige kostentoedelingspercentages. Hierbij zijn tevens de effecten van scenario’s met ingezetenenpercentages van 25%, 29,4%, 35% en 40% inzichtelijk gemaakt. Tabel 5.1 Berekening kostentoedelingspercentages in % bij verschillende ingezetenenpercentages (basisberekening) Categorie
200711
200712
Ingezetenen Ongebouwd Natuur Gebouwd
30,0 % 10,8 % 0,1 % 59,1 %
30,0 % 9,5 % 0,1 % 60,4 %
2012 25 % 25,0 % 11,5 % 0,2 % 63,3 %
2012 29,4 % 29,4 % 10,8 % 0,2 % 59,6 %
2012 30,0% 30,0 % 10,7 % 0,2 %13 59,1 %
2012 35,0 % 35,0 % 10,0 % 0,1 % 54,9 %
2012 40,0 % 40,0 % 9,2 % 0,1 % 50,7 %
Hierna zijn tevens weergegeven de effecten voor de tarieven voor belastingjaar 2013. Uitgangspunt vormt de kostentoedeling 2014 (prijspeil 2012), de begroting 2013 en een tariefdifferentiatie wegen van 100%. Het gaat hier om de tarieven exclusief de inzet van egalisatiereserves14. Tabel 5.2 Verkenning tarieven 2014 bij nieuwe waardeverhouding en alternatief ingezetenenpercentage Categorie
Heffingsmaatstaf
Begroting 2013
25%
29,4%
Ingezetenen 316.000 ing. 47,36 39,47 46,41 Gebouwd 101.980 mln. 0,74 0,75 0,71 EUR 0,02955% 0,03018% 0,02841% Overig 96.200 ha 41,10 49,76 46,73 ongebouwd Verharde 9.550 ha 82,21 99,51 93,46 openbare wegen (+100 %) Natuur 25.000 ha 2,00 3,99 3,99
6.
Ingezetenen 30%
35%
40%
47,36 0,70 0,02818% 46,30
55,25 0,65 0,02617% 43,27
63,15 0,60 0,02417% 39,81
92,59
86,53
79,61
3,99
2,00
2,00
Categoriegebonden kosten
6.1 Wettelijk systeem Waterschappen kunnen ervoor kiezen om kosten van heffing en invordering van de watersysteemheffing en kosten van de verkiezing van de leden van het algemeen bestuur rechtstreeks aan de betrokken categorieën toe te rekenen. Dat is echter niet verplicht en een bestuurlijke keuze van het algemeen bestuur van het waterschap. Indien ervoor wordt gekozen de categoriegebonden kosten rechtstreeks toe te rekenen aan de categorieën leidt dit tot een correctie van de uitkomsten van de kostentoedeling, zoals hiervoor geschetst. De effecten van de rechtstreekse toedeling van categoriegebonden kosten zijn over het algemeen vrij klein.
11
Dit betreffen de percentages zoals die in 2009 golden. Dit betreffende de huidige percentages zoals die vanaf 2010 gelden. 13 Percentage natuur was in 2007 0,11% en in 2012 0,17%. Door afronding ontstaat een verhoging van 0,1% naar 0,2%. De waarde van natuur stijgt door de wettelijke koppeling aan de waarde van agrarische grond, die sterk in waarde is gestegen. 14 De tarieven in de kolom Begroting 2013 zijn dus niet gelijk aan de werkelijke tarieven 2013, waarbij namelijk wel sprake is van inzet van egalisatiereserves. 12
8
Tauw bv
6.2 Kostentoedeling 2009 Bij de kostentoedeling 2009 was het aanvankelijk de bedoeling de categoriegebonden kosten rechtstreeks toe te rekenen aan de categorieën. Uiteindelijk is bestuurlijk besloten hiervan af te zien. 6.3 Kostentoedeling 2014 Het is een bestuurlijke keuze om de categoriegebonden kosten al dan niet rechtstreeks aan de categorieën toe te rekenen. In deze notitie zijn in de doorrekeningen, conform de bestuurlijke keuze die ten behoeve van de kostentoedeling 2009 is gemaakt, de categoriegebonden kosten niet rechtstreeks aan de categorieën toegerekend. In de navolgende tabellen zijn de effecten van het rechtstreeks toerekenen van de categoriegebonden kosten inzichtelijk gemaakt. Hieraan liggen de volgende uitgangspunten ten grondslag: de perceptiekosten zijn € 3.613.000 per jaar (op basis Begroting 2013); de verkiezingskosten zijn € 260.000 per jaar (op basis meerjarenraming 2014); de verdeling van de kosten over de categorieën is gebaseerd op dezelfde verdeling die in het kader van de kostentoedeling 2009 is doorgerekend (zie onderstaande tabel). Tabel 6.1 Verdeling perceptiekosten en verkiezingen Categorie
Perceptiekosten Verkiezingen
Ingezetenen
14,0%
73,0%
Gebouwd
66,0%
25,4%
Ongebouwd
16,4%
1,3%
Natuur
3,6%
0,3%
Rechtstreekse toerekening van categoriegebonden kosten leidt tot de volgende effecten op de kostentoedelingspercentages. Tabel 6.2 Kostentoedelingspercentages na rechtstreekse toerekening Categorie
Zonder
Met rechtstreekse
rechtstreekse
toerekening
toerekening Ingezetenen
30,0 %
29,1 %
Gebouwd
59,1 %
59,4 %
Ongebouwd
10,7 %
11,1 %
0,2 %
0,5 %
Natuur
Rechtstreekse toerekening van categoriegebonden kosten leidt tot de volgende effecten op de tarieven.
9
Tauw bv
Tabel 6.3 Verkenning tarieven 2014 bij nieuwe waardeverhouding na rechtstreekse toerekening Categorie
Ingezetenen Gebouwd Overig ongebouwd Verharde openbare wegen (+100 %) Natuur
7.
Zonder rechtstreekse toerekening
Met rechtstreekse toerekening
47,36 0,70 0,02818% 46,30
45,89 0,71 0,02833% 47,86
92,59
95,71
3,99
8,99
Tariefdifferentiaties
7.1 Wettelijk systeem Tariefdifferentiatie is een mogelijkheid voor waterschappen om rekening te houden met het feit dat het belang bij het watersysteembeheer voor bepaalde onroerende zaken duidelijk afwijkt van dat van andere onroerende zaken. In die gevallen heeft het algemeen bestuur van het waterschap de mogelijkheid, maar niet de verplichting, de tarieven te differentiëren. Dat wil zeggen dat voor bepaalde onroerende zaken de tarieven hoger of lager gesteld kunnen worden om het extra of verminderde belang bij het watersysteembeheer tot uitdrukking te brengen. Tariefdifferentiatie maakt dus een inbreuk op het uitgangspunt dat het tarief van de belasting op een gelijk bedrag per hectare of een vast percentage van de WOZ-waarde wordt gesteld. Uit een oogpunt van uniformiteit en vereenvoudiging zijn de gevallen waarin tariefdifferentiatie mogelijk is, limitatief in de wet opgesomd. Andere tariefdifferentiaties dan in de wet genoemd, zijn dus niet mogelijk. Om dezelfde reden is de bandbreedte van de differentiatie wettelijk begrensd. Tariefdifferentiaties zijn uitsluitend toegestaan voor: buitendijks gelegen onroerende zaken (maximaal 75% lager tarief); onroerende zaken die blijkens de legger van het waterschap als waterberging worden gebruikt (maximaal 75% lager tarief); onroerende zaken gelegen in bemalen gebieden (maximaal 100% hoger tarief); onroerende zaken die in hoofdzaak uit glasopstanden bestaan (maximaal 100% hoger tarief); verharde openbare wegen (maximaal 100% of 400% hoger tarief). Sinds de inwerkintreding van de Wet van 13 september 2012 tot wijziging van de Waterschapswet hebben waterschappen de mogelijkheid om de tariefdifferentiatie voor verharde openbare wegen te verruimen tot maximaal 400% (was maximaal 100%). Deze wettelijke verruimingsmogelijkheid heeft als doel ruimte te geven om onevenredige tarieven voor agrariërs te verlagen. Deze verruimingsmogelijkheid bestaat uitsluitend voor waterschappen die reeds op 1 juli 2012 een tariefdifferentiatie voor verharde openbare wegen toepasten. Waterschap Brabantse Delta paste op 1 juli 2012 deze tariefdifferentiatie toe, en kan dus van de wettelijke verruimingsmogelijkheid gebruik maken. Tariefdifferentiaties kunnen worden toegepast bij de watersysteemheffing van gebouwde onroerende zaken, ongebouwde onroerende zaken en natuurterreinen. Tariefdifferentiatie bij de watersysteemheffing van ingezetenen is niet mogelijk.
10
Tauw bv
Het algemeen bestuur van waterschappen heeft de vrijheid om voor de ene watersysteemheffing wel en voor een andere watersysteemheffing geen tariefdifferentiatie in te stellen. Bij de watersysteemheffing van natuurterreinen komen tariefdifferentiaties weinig voor omdat het tarief van die watersysteemheffing toch al erg laag is. De Unie aan Waterschappen heeft in 2008 geadviseerd: 1. terughoudend gebruik maken van de mogelijkheid van tariefdifferentiatie. De tariefdifferentiatie is bedoeld voor uitzonderingssituaties waarbij de wetgever spaarzaam gebruik heeft beoogd. Toepassing slechts in die situatie waarbij gelijke heffing evident onredelijk is; 2. bij het instellen van differentiaties de cumulatie van differentiaties beperken; 3. voor natuur geen differentiatie in te stellen. Het bijzondere karakter van deze terreinen is reeds tot uiting gebracht door het onderbrengen in een aparte categorie. Het kostenaandeel van deze categorie is zeer beperkt; 4. bij het instellen van differentiaties gelijke verlagingen en verhogingen te hanteren voor gebouwd en ongebouwd. De wetgever heeft eenvoud en transparantie beoogd. Een fijnmazige differentiatie past niet in de gekozen verdelingssystematiek. 7.2 Kostentoedeling 2009 Bij de kostentoedeling 2009 is ervoor gekozen uitsluitend een tariefdifferentiatie voor verharde openbare wegen (100%) toe te passen. Hierna geven we de bestuurlijke overwegingen weer die indertijd zijn gehanteerd voor het invoeren van deze tariefdifferentiatie en het afzien van het toepassen van andere tariefdifferentiaties. Buitendijkse gebieden Een verlaagd tarief voor buitendijks gelegen onroerende zaken kan zijn ingegeven door het ontbreken van bescherming door de primaire waterkeringen. Brabantse Delta heeft enkele buitendijks gelegen gebieden (deel Havenschap en enkele natuurterreinen). Deze gebieden hebben echter wel belang bij de rest van het watersysteembeheer. De kosten van de waterkeringen zijn ten opzichte van de totale watersysteemkosten te gering om een tariefdifferentiatie te rechtvaardigen. Waterbergingsgebieden Voor de gebieden welke als waterberging in de zin van de wet worden gebruikt geldt dat er schaderegelingen zijn vastgesteld om de gevolgen van waterberging te compenseren. Dergelijke schadevergoedingen worden reeds bekostigd door de watersysteemheffing conform de daarvoor vastgestelde schaderegelingen zodat een gelijk tarief niet evident onredelijk is. Bemalen gebieden De kosten van bemaling zijn ten opzichte van de totale watersysteemkosten te gering om een tariefdifferentiatie te rechtvaardigen. Het kostenaandeel van de gemalen in de totale kosten van het watersysteembeheer is 11,9% (2009) dalend tot 9,8% (2013). Er kan niet van een evidente onredelijkheid worden gesproken. Ook vóór 2009 was er om die reden geen aparte omslagklassen voor bemalen gebieden. Glasopstanden Brabantse Delta kent 840 ha glasopstanden. Voor de glastuinbouw zijn geen extra voorzieningen of kosten door het waterschap te onderkennen. De glastuinbouw dient veelal zelf voorzieningen te treffen voor bijvoorbeeld piekafvoeren. Verharde openbare wegen Voor openbare verharde wegen wordt gebruik gemaakt van de mogelijkheid tot tariefdifferentiatie en wel om de volgende redenen. De openbare verharde wegen hebben een relatief hoge totale waarde in het economisch verkeer in vergelijking met het overig ongebouwd zoals agrarische gronden. Openbare verharde wegen hebben een nutsfunctie voor iedereen, hetgeen tot uitdrukking komt in de hoge waarde in het economisch verkeer. Deze hoge waarde (vervangingswaarde) stemt 11
Tauw bv
overeen met de maatschappelijke waarde oftewel het maatschappelijk nut. Beslissingen over nieuwbouw of vervanging van deze infrastructuur worden immers op maatschappelijk rendement gebaseerd. De waarde van de wegen vormen een substantieel onderdeel van de totale waarde ongebouwd. Toepassing van een gelijk tarief over alle hectares binnen ongebouwd exclusief natuur leidt dan tot een belasting van agrarische ongebouwd die als evident onredelijk kan worden beschouwd. Het toepassen van een tariefdifferentiatie van 100% ten laste van de openbare verharde wegen is dan ook redelijk. Consequentie van deze 100% verhoging is dat er doorbelasting aan rijk, provincie en gemeenten plaatsvindt. Deze extra lasten worden vervolgens bij burgers en bedrijven neergelegd. Gezien het reeds genoemde maatschappelijk nut kan deze verdere doorbelasting niet als onredelijk worden beschouwd. De tariefdifferentiatie voor verharde openbare wegen is in 2008 bij amendement in de kostentoedelingsverordening opgenomen. Aanvankelijk hadden Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Brabant het voornemen om ook op dit punt goedkeuring te onthouden, maar uiteindelijk is toch goedkeuring verleend. 7.3 Kostentoedeling 2014 De bestuurlijke overwegingen bij de kostentoedeling 2009 lijken nog steeds te gelden. In de doorrekeningen in deze notitie is afgezien van invoering van tariefdifferentiaties voor buitendijkse gebieden, waterbergingsgebieden, bemalen gebieden en glasopstanden. De tariefdifferentiatie voor verharde openbare wegen is gehandhaafd. Ter illustratie zijn weergegeven de effecten van tariefdifferentiaties voor verharde openbare wegen van 100%, 200%, 300% en 400% voor de tarieven ongebouwd voor belastingjaar 2013. Uitgangspunt vormt de kostentoedeling 2014 (prijspeil 2012) en een ingezetenenaandeel van 30%. Het gaat hier om de tarieven exclusief de inzet van egalisatiereserves15. Tariefdifferentiatie voor openbare verharde wegen heeft uitsluitend consequenties binnen de categorie ongebouwd en heeft geen effecten op de tarieven van andere categorieën. Tabel 7.1 Verkenning tarieven 2014 bij nieuwe waardeverhouding en alternatieve toeslag voor wegen Categorie Overig ongebouwd Verharde openbare wegen
Begroting Toeslag 2013 100 % 41,10 46,30 82,21 92,59
Toeslag 200 % 42,75 128,26
Toeslag 300 % 39,72 158,87
Toeslag 400 % 37,08 185,41
15
De tarieven in de kolom Begroting 2013 zijn dus niet gelijk aan de werkelijke tarieven 2013, waarbij namelijk wel sprake is van inzet van egalisatiereserves.
12
Tauw bv
Bijlage 1 Effecten belasten van Hollands Diep en Volkerak Gehanteerde uitgangspunten: huidige oppervlakte watersysteemheffing: 164.853 ha; nieuwe oppervlakte watersysteemheffing: 170.744 ha; toevoeging aan overig ongebouwd (vaarwegen): 652 ha; toevoeging aan natuur (weids water): 5239 ha. Hierna zijn de tabellen uit deze notitie opgenomen waarin het meenemen van het belasten van Hollands Diep en het Volkerak (Rijkswater) is verwerkt. Tabel 4.2 Oppervlakte per belangencategorie, scenario Rijkswater (in ha) Categorie A1.1 A1.2 A1.3 A1.4 A2 A3 A4 B C1 C2
Autosnelwegen Hoofd- en regionale wegen Lokale wegen + bebouwde kom Overige verharde wegen Agrarische en overige gronden Openbare spoorwegen Bouwpercelen Natuur Glasopstanden Overig gebouwd Totaal
200716 1.193 2.007 5.318 1.000 103.974 390 340 26.106 796 23.729 164.853
2012 2012 Basis Rijkswateren 1.388 1.388 2.079 2.079 5.139 5.139 948 948 96.300 96.952 390 390 423 423 25.000 30.239 84017 840 32.346 32.346 164.853 170.744
Tabel 4.3 Totale waarde per belangencategorie, scenario Rijkswater (in k€)18 Categorie A1.1 A1.2 A1.3 A1.4 A1 A2 A3 A4 A B C
Autosnelwegen Hoofd- en regionale wegen Lokale wegen + bebouwde kom Overige verharde wegen Totaal wegen Agrarische en overige gronden Openbare spoorwegen Bouwpercelen Totaal ongebouwd Natuur Gebouwd Totaal
200719 1.054.016 1.148.506 4.706.430 936.000 7.844.951 3.496.230 3.221.010 802.400 15.364.592 175.568 98.075.820 113.615.980
2012 2012 Basis Rijkswateren 1.415.250 1.415.250 1.242.722 1.242.722 4.983.545 4.983.545 964.827 964.827 8.606.345 8.606.345 5.839.503 5.879.039 3.537.203 3.537.203 998.280 998.280 18.981.330 19.020.866 303.193 366.730 104.639.995 104.639.995 123.924.518 124.027.591
16
Per 2010 is de kostentoedelingsverordening gewijzigd waarbij het areaal wegen is gecorrigeerd ten opzichte van 2009. Het per 2010 gecorrigeerde areaal is in deze tabel opgenomen. 17 De oppervlakte van glasopstanden is in deze tabel afgetrokken van de door het waterschap opgegeven oppervlakte gebouwd. 18 Op de waarde van (spoor)wegen is de wettelijke voorgeschreven aftrek van 25% toegepast in verband met technische en functionele veroudering. De aantallen hectares in tabel 4.2 zijn afgerond op hele hectares. In tabel 4.3 zijn de doorrekeningen echter uitgevoerd zonder afronding van de hectares. 19 Per 2010 is de kostentoedelingsverordening gewijzigd waarbij het areaal wegen is gecorrigeerd ten opzichte van 2009. Het per 2010 gecorrigeerde areaal is in deze tabel als uitgangspunt genomen.
13
Tauw bv
Tabel 4.4 Berekening waardeverhouding met Unie-model
Tabel 4.5 Vergelijking waardeverhouding in % Categorie
2007 %
2012 % Basis
2012 % Rijkswater
13,6 %
15,3 %
15,3%
(spoor)wegen
9,8 %
9,8 %
9,8%
agrarisch/ov
3,1 %
4,7 %
4,7%
bouwpercelen
0,7 %
0,8 %
0,8%
0,2 %
0,2 %
0,3%
86,2 %
84,5 %
84,4%
Ongebouwd
Natuur Gebouwd
Tabel 5.1 Berekening kostentoedelingspercentages in % bij verschillende ingezetenenpercentages (scenario Rijkswater) Categorie
200720
200721
Ingezetenen Ongebouwd Natuur Gebouwd
30,0 % 10,8 % 0,1 % 59,1 %
30,0 % 9,5 % 0,1 % 60,4 %
20 21
2012 25 % 25,0% 11,5% 0,2% 63,3%
2012 29,4 % 29,4% 10,8% 0,2% 59,6%
2012 30,0% 30,0% 10,7% 0,2% 59,1%
2012 35,0 % 35,0% 10,0% 0,2% 54,8%
2012 40,0 % 40,0% 9,2% 0,2% 50,6%
Dit betreffen de percentages zoals die in 2009 golden. Dit betreffende de huidige percentages zoals die vanaf 2010 gelden.
14
Tauw bv
Tabel 5.2 Verkenning tarieven 2014 bij nieuwe waardeverhouding en alternatief ingezetenenpercentage (scenario Rijkswater) Categorie
Heffingsmaatstaf22
Begroting 2013
25%
29,4%
Ingezetenen 316.000 ing. 47,36 39,47 46,41 Gebouwd 101.980 mln. 0,74 0,75 0,71 EUR 0,02955% 0,03018% 0,02841% Overig 96.852 ha 41,10 49,48 46,47 ongebouwd Verharde 9.550 ha 82,21 98,95 92,93 openbare wegen (+100 %) Natuur 30.239 ha 2,00 3,30 3,30
Ingezetenen 30%
35%
40%
47,36 0,70 0,02818% 46,04
55,25 0,65 0,02613% 43,02
63,15 0,60 0,02412% 39,58
92,07
86,05
79,16
3,30
3,30
3,30
Tabel 7.1 Verkenning tarieven 2014 bij nieuwe waardeverhouding en alternatieve toeslag voor wegen (scenario Rijkswater) Categorie Overig ongebouwd Verharde openbare wegen
Begroting Toeslag 2013 100 % 41,10 46,04 82,21 92,07
Toeslag 200 %
Toeslag 300 %
Toeslag 400 %
42,53 127,60
39,52 158,10
36,91 184,57
22
Heffingsmaatstaf na aanpassing in het kader van het scenario. Niet toegepast op de tarieven uit de Begroting van 2013.
15
