Koncept ekonomické přiměřenosti v ekonomii životního prostředí Ing. Ondřej Vojáček, Ph.D. 6.12.2012
Volný interpretační prostor
SPOJUJE správní uvážení (viz formulace „Úřad může … stanovit“) neurčité právní pojmy - „mírnější emisní limity“, - „závažné znečištění životního prostředí“ či „vysoká úroveň ochrany životního prostředí“) - „nepřiměřené náklady“ („náklady, jejichž výše by nebyla přiměřená přínosům pro životní prostředí“).
Správní uvážení • Podstatou je, že „zákon dává správě možnost volby mezi různými činnostmi v daném případu“ • Směrnice v preambuli zdůrazňuje: „je důležité poskytnout příslušným orgánům dostatečnou pružnost“. • Ústavní soud (odkaz na ustálenou judikaturu): „zákon vytváří kritéria, podle nichž, a v jejichž rámci se může uskutečnit volba, včetně výběru a zjišťování těch skutečností konkrétního případu, které nejsou správní normou předpokládány, ale uvážením správního orgánu jsou uznány za potřebné pro volbu jeho rozhodnutí“.
PŘIMĚŘENOST: POJEM, ZÁSADY INTERPRETACE • Obecně v právu poskytuje volný prostor k diskreci • Účelem je zohlednění okolností, se kterými normativní text nikdy nemůže počítat, a ke kterým je přitom zapotřebí pro funkčnost regulace přihlédnout. • Volný prostor má hranice dané: – zákonným rámcem – principy, jimiž by se interpretace měla řídit
Přiměřenost v evropském právu • Zákaz ekonomické aktivity je podmíněn tím, že přijaté opatření je vhodné a nezbytné k tomu, aby bylo dosaženo cílů, které jsou stanoveny legitimním způsobem. • Možnost výběru mezi několika opatřeními => vybrat nejméně zatěžující variantu • Způsobené nevýhody nesmějí být v nepoměru k výhodám, pramenícím z dosažení sledovaného cíle.“ • Evropský soudní (rozsudek „SwedishMatch“): – prostředky zavedené předpisem Společenství byly způsobilé k uskutečnění sledovaného cíle – Nesmí nepřekračovat meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné
Přiměřenost v českém právu • Nejvyšší správní soud – proporcionalitu v užším a širším smyslu: a) V širším smyslu – obecná přiměřenost právní regulace zahrnuje tato kritéria: • vhodnost – zda opatření umožňuje dosáhnout sledovaný cíl • potřebnost – zda cíle nelze dosáhnout lépe jiným prostředkem • minimalizace zásahů – zda opatření omezuje své adresáty co nejméně. b) V užším slova smyslu - úměrnost sledovanému cíli. [1]Např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 2. 2011 čj. 2 Ao 6/2010-93.
Minimalizace zásahu V jiném svém rozsudku nejvyšší správní soud vyslovil podmínky, jejichž splnění bude znamenat i dodržení zásad subsidiarity a minimalizace zásahu. a) zásah má ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod, b) zásah je činěn v nezbytně nutné míře, c) zásah je činěn nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, d) zásah je činěn nediskriminačním způsobem a e) zásah je činěn s vyloučením libovůle.
Přiměřenost v ochraně ŽP
Ekonomická přiměřenost: základní kontext •
Ekonomická přiměřenost – reflexe ekonomického přístupu v právním přístupu
•
Dříve víceméně pouze princip účelnosti => dosáhnout cíle pomocí dostupných nástrojů/prostředků bez reflexe nákladové stránky (tedy ať to stojí, co to stojí)
•
V Německé literatuře jako „Prinzip der Verhältnismäßigkeit“ (http://www.rechtslexikon-online.de/Verhaeltnismaessigkeit.html) – Geeignetheit (schopnost dosáhnout cíle) – Erforderlichkeit (nákladová efektivnost) – Angemessenheit (proporcionalita, vyrovnanost, cost-benefit analýza)
Ekonomická přiměřenost •
Geeignetheit (schopnost dosáhnout cíle) – vhodné je takové opatření/prostředek, který podporuje dosažení vytyčeného cíle
•
Erforderlichkeit (nákladová efektivnost) – opatření je vhodné tehdy, když neexistuje žádný jiný, méně zatěžující prostředek, pomocí kterého bychom mohli dosáhnout požadovaného efektu – pokud je pouze jeden vhodný prostředek k dispozici, tak musí být považován díky nedostatku alternativ za správný
•
Angemessenheit (proporcionalita, vyrovnanost, cost-benefit analýza) – přiměřené je opatření, kdy náklady pro postižené regulací a požadované přínosy jsou v rozumné míře vyrovnané – mezi škodami jednotlivců a užitkem většiny nesmí být významný něpoměr
•
Pro diskusi kontextu níže několik příkladů
VARIANTA 1 • Regulace/postup stanovený právem ve smyslu cíle a nikoli prostředku: -cílem je vysoká ochrana ŽP, nikoli výměna technologie HTA: cílem je dobré zdraví pacienta, nikoli aplikace léčebného postupu
V tomto smyslu je nepřiměřené požadovat vykonání postupu; mělo by být stanoveno dosažení cíle.
VARIANTA 2 • Nabídka kompenzačních opatření ze strany žadatele o vydání povolení k provozu zdroje. • Žadatel žádost o výjimku z emisních limitů doplní nabídkou kompenzačních opatření na jiných zdrojích, které by prokazatelně vedly alespoň ke stejnému snížení emisí, které by vyvolal přechod na nejlepší dostupné techniky.
VARIANTA 2 Kompenzační opatření navržené žadatelem v sobě implicitně obsahuje kalkulaci nákladů a přínosů spojených s jednotlivými alternativami, jimiž jsou a) snížení emisí přechodem na BAT a b) snížení emisí prostřednictvím kompenzačních opatření.
VARIANTA 2 Samozřejmě za podmínky porovnatelného výsledného celkového snížení emisí, a tedy i přínosů pro životní prostředí. Úvaha o přiměřenosti je tedy koncentrována do zodpovězení otázky po ekonomické efektivnosti a je ponechána na úvaze žadatele rozhodujícího se v reálném konkurenčním prostředí.
1) Nákladová efektivnost Zdroje a možnosti snižování emisí domácnosti a průmysl
Opatření
Náklady na 1 t TZL (v tis. Kč)
HU=> Nový kotel na HU (byt)
52
Náhrada elektrostatického filtru za tkaninový filtr)
53
HU=> Kotel na biomasu (byt)
70
Dřevo=> Kotel na biomasu (byt)
153
Související provozy s hutnictvím železa
239
HU=> CZT (průměr)
347
Ocelárny kyslíkové i elektroocelárny HU=> Komplexní zateplení (dům)
458 628
Snížení prašnosti na vápenných provozech a tavení nerostných surovin
1334
Nový dieselový autobus=> bus na CNG
1962
Náklady na snížení emisí TZL v mil. Kč/t
Jednotkové náklady na snížení emisí TZL (porovnání mezi všemi skupinami zdrojů) 2,500 2,000 1,500 1,000 0,500 0,000 HU=> Nový kotel na HU (byt)
HU=> Kotel na biomasu (byt)
Dřevo=> Kotel na biomasu (byt)
Související provozy s hutnictvím železa
HU=> CZT (průměr)
Ocelárny kyslíkové i elektroocelárny
HU=> Komplexní zateplení (dům)
Snížení prašnosti (vápenné provozy, tavení nerostných surovin)
Nový dieselový autobus=> Autobus na CNG
1) Nákladová efektivnost Zdroje a možnosti snižování emisí v sektoru dopravy
Opatření
Úspora emisí Navýšení roně (kg) ceny
Náklady na zamezení 1 t TZL (tis. Kč)
Referenční scénář (EUROII) Autobus na CNG
27
800 000
1 962 156
Dieslový pohon (EUROV)
25
4 300 000
11 375 661
Autobus na CNG
27
5 100 000
12 508 743
Trolejbus
25 11 000 000
21 825 397
Elektrobus
22 10 000 000
30 658 683
Jednotkové náklady velmi vysoké
VARIANTA 3b • Přepočet snížení emisí na benefity ve smyslu snížení dopadů na tzv. end-pointy • Nepoměr mezi náklady na dosažení redukce emisí a takto dosaženými benefity ve smyslů dopadů na end-points. • Odkaz na nepřiměřený poměr mezi náklady na snížení emisí a takto vzniklými benefity (postup vs. efekt). • Domněle nepřiměřeně vysoké náklady by měly být opřeny (obdobně jako ve variantě 3a)) o situaci jiných zdrojů/postupů (vyšší náklady na dosažení benefitů než by byly u jiných zařízení, mohou implikovat nepřiměřenost). Pouze vztah náklad vs. benefit je pouze správním uvážením- riziko nepřezkoumatelnosti
VARIANTA 3b) hodnocení • V této variantě je naprosto zásadní zdůraznit, že samotná nerovnost mezi náklady a benefity, resp. vyšší ekonomická hodnota monetizovaných benefitů automaticky neimplikuje nepřiměřenost.
VARIANTA 3b) hodnocení • (a) čisté správní uvážení – tedy pouze s poukazem na situaci jednoho konkrétního zdroje bez srovnání s jinými zdroji • (b) s přihlédnutím k širším souvislostem. • Tento širší přístup je principiálně možné označit za transparentnější a snáze přezkoumatelný, neboť opírá své rozhodnutí o verifikovatelná data z jiných zdrojů.
2) Proporcionalita, vyrovnanost, cost-benefit analýza Náklady: dopady na podniky Varianta 0 tis. Kč VÝNOSY celkem Tržby z prodeje tepla Tržby z prodeje elektřiny Ostatní výnosy NÁKLADY celkem Spotřeba materiálu Spotřeba paliv Energie, voda Opravy Ostatní náklady Daň z příjmu (2007-2010 sazba 20 %) Odpisy hmotného majetku Osobní náklady Poplatky za ekologii Poplatky za TZL, SO2 a NOx Hrubý zisk Čistý zisk
2002 402 059 235 674 114 538 51 847 372 363 19 444 122 760 11 771 41 742 41 016 13 993 50 384 65 209 6 044 n/a 43 689 29 696
2003 393 169 243 310 120 493 29 366 359 286 31 198 128 178 11 843 46 313 24 082 -5 353 47 383 68 562 7 080 n/a 28 530 33 883
2004 368 709 236 783 120 078 11 848 349 613 28 911 117 462 13 962 38 051 16 604 2 809 53 178 70 053 6 902 1 681 21 905 19 096
2005 374 414 236 017 115 974 22 423 352 975 28 783 110 251 11 653 44 179 28 510 2 099 47 871 72 078 5 703 1 848 23 538 21 439
2006 429 014 234 767 139 433 54 814 395 981 34 370 129 427 12 199 49 721 26 304 9 265 51 623 74 365 6 829 1 878 42 298 33 033
Projekce hospodaření 2007 2008 2009 418 711 416 543 418 433 235 355 237 492 239 382 149 296 144 992 144 992 34 060 34 060 34 060 387 311 386 852 387 207 34 370 34 370 34 370 129 427 129 427 129 427 12 199 12 199 12 199 44 001 44 001 44 001 26 304 26 304 26 304 7 850 7 423 7 806 50 088 50 088 50 088 74 365 74 365 74 365 6 829 6 829 6 829 1 878 1 846 1 818 39 250 37 114 39 032 31 400 29 691 31 225
2010 423 309 241 036 148 214 34 060 388 160 34 370 129 427 12 199 44 001 26 304 8 787 50 088 74 365 6 829 1 790 43 936 35 149
2) Proporcionalita, vyrovnanost, cost-benefit analýza Dopady na tržby a zisk, po rekonstrukci Dopad různé výše poplatku na čistý zisk 50 000
projekce
40 000 30 000 10 000 0 2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
-20 000
2003
-10 000
2002
tis. Kč
20 000
-30 000 -40 000 Čistý zisk - Varianta 1
Čistý zisk - Varianta 2
Čistý zisk - Varianta 3
Čistý zisk - Varianta 0
2) Proporcionalita, vyrovnanost, cost-benefit analýza Analýza přínosů •
Přínosy jsou pro každého jedince rozdílné => odvíjí se od individuelních preferencí
•
Pro vyčíslení přínosů ze zlepšení kvality ŽP používáme metody ekonomického hodnocení přírodních statků
•
Základní problém? Pro statky životního prostředí (např. kvalita ovzduší) neexistuje trh, na základě kterého bychom mohli z ceny usuzovat o hodnotě těchto statků pro lidi (růst ceny = růst hodnoty)
2) Proporcionalita, vyrovnanost, cost-benefit analýza Analýza přínosů •
Proto v ekonomii ŽP odhadujeme hodnotu přírodních statků (kvalita ovzduší) pomocí zvláštních metod nebo postupů vyvinutých za tímto účelem
•
Pro hodnocení využíváme: – zástupného trhu (např. trh nemovitostí v metodě hedonické ceny) – vykonstuovaného trhu (např. v metodě výběrového experimentu)
•
Počítáme např. změnu užitku lidí, pokud se zlepší kvalita ovzduší
•
Např. využíváme ochotu platit za zlepšení ŽP, nebo ochotu akceptovat kompenzaci za zhoršení ŽP => „kolik byste byli ochotni zaplatit za snížení znečištění ovzduší (v obci kde žijete) na přijatelnou úroveň“?
Děkuji za pozornost.
[email protected]
