Klokkenluidersregelingen in het MBO
Inleiding 1. Het Adviespunt Klokkenluiders (hierna: ‘Adviespunt’) is een onafhankelijke instelling die in oktober 2012 door de overheid is opgericht om advies en ondersteuning te geven aan klokkenluiders in de publieke en private sector. In die hoedanigheid is het Adviespunt diverse malen aanspreekpunt geweest voor werknemers in het Middelbaar Beroeps Onderwijs (MBO). 2. Naast het geven van advies en het bieden van ondersteuning, heeft het Adviespunt tevens de taak om op basis van opgedane ervaringen ontwikkelingen en patronen te signaleren ten behoeve van het klokkenluidersbeleid. Dit memo schetst de visie van het Adviespunt op de recente ontwikkelingen ten aanzien van klokkenluidersregelingen in het MBO. 3. Sinds 2006 geldt voor besturen in het MBO een governance-code. Vanaf het najaar van 2011 heeft de ‘Commissie Governance, Handhaving en Codes’ (hierna de ‘Commissie Governance’) in opdracht van de MBO Raad en het Platform Raden van Toezicht MBO, de code ‘Goed bestuur in de bve-sector’ die vanaf 1 januari 2009 gold, geëvalueerd. In het najaar van 2012 heeft de Commissie tussentijds gerapporteerd over de naleving van die code. Het eindrapport ‘Voldoende… En nu naar goed! De praktijk van goed bestuur in het mbo’ verscheen in september 2013. Naar aanleiding daarvan is een nieuwe code opgesteld, de ‘Branchecode goed bestuur in het mbo’ (hierna: de ‘code’) die met ingang van 1 augustus 2014 in werking is getreden. 4. Hoofdstuk 3 van de code bevat verantwoordelijkheden van colleges van bestuur die als lidmaatschapseisen gelden voor aansluiting bij de Vereniging MBO Raad. Hiervoor geldt het ‘pas toe of leg uit’ principe. Artikel 6 van hoofdstuk 3 bepaalt dat het college van bestuur ervoor zorgdraagt dat werknemers van de instelling zonder gevaar voor hun rechtspositie kunnen rapporteren over vermeende onregelmatigheden binnen de instelling aan een daartoe aan te wijze functionaris. Artikel 11 van hoofdstuk 4 (‘Aanbevelingen aan raden van toezicht’) bepaalt dat de raden van toezicht zorgdragen voor een transparante klokkenluidersregeling en voor een correcte afwikkeling als van deze regeling gebruik wordt gemaakt. 6. De evaluatie van de ‘Code Goed bestuur in de bve-sector’ en de naar aanleiding daarvan opgestelde nieuwe branchecode, vormen voor het Adviespunt de reden haar visie te geven op het functioneren van klokkenluiderregelingen in het MBO. In dat kader heeft het Adviespunt een aantal klokkenluidersregelingen nader bekeken. Uit onze steekproef bleek dat de door ons bekeken regelingen inhoudelijk sterk verschillen. 7. In dit document gaan wij in op verschillende aspecten van de klokkenluidersregelingen, waaronder de definitie van het begrip (vermoeden van een) misstand. Ook kijken wij naar de meldpunten waar klokkenluiders volgens de regeling terecht kunnen en de wijze waarop de rechtsbescherming voor klokkenluiders in deze regelingen staat beschreven. Wij plaatsen kanttekeningen bij de periode die wordt aangehouden voordat klokkenluiders een eerste reactie krijgen van de MBO-instelling op de gedane melding. We vragen aandacht voor de wijze waarop sancties worden gegeven voor eventueel misbruik van de klokkenluidersregelingen. Ten slotte geeft het Adviespunt in dit memo een aantal suggesties voor verbetering van de bestaande klokkenluidersregelingen en voor de positionering van de regeling binnen het governance-beleid van de desbetreffende onderwijsinstelling. Adviespunt Klokkenluiders 2014
1
Klokkenluidersregelingen, onze bevindingen Aanwezigheid van een regeling 8. Naar aanleiding van het van start gaan van het Adviespunt Klokkenluiders op 1 oktober 2012, heeft de MBO Raad op 29 mei 2012 een nieuwsbericht op zijn website geplaatst waarin werd gemeld dat op basis van eigen onderzoek uit 2009 was gebleken dat alle MBO-instellingen een klokkenluidersregeling hadden of spoedig zouden hebben. Gelet op de inmiddels verstreken termijn gaat het Adviespunt er van uit dat alle MBO-instellingen over een klokkenluidersregeling beschikken. Het Adviespunt kan dit echter niet vaststellen omdat op het moment van de steekproef slechts een beperkt aantal klokkenluidersregelingen op internet te vinden is. Ook langs andere weg hebben wij dit niet kunnen achterhalen. Doel van de regeling 9. Uit een door ons uitgevoerde steekproef onder een tiental MBO-instellingen, waarvan de regeling op het internet beschikbaar was, blijkt dat de instellingen in hun klokkenluidersregeling vaak niet of nauwelijks aandacht besteden aan de vraag waarom er een regeling is en wat het belang ervan is voor de instelling. Door slechts te verwijzen naar het bestaan van de code kan het beeld ontstaan dat de regeling er alleen is om aan een van buitenaf opgelegde verplichting te voldoen en niet omdat de instelling zelf ook hecht aan integriteit. Dat klemt temeer aangezien de formulering in een aantal van de door het Adviespunt bekeken klokkenluiderregelingen voor de melder drempelverhogend kan werken om een melding te doen. Als voorbeeld noemen wij deze introducerende zin in één van de klokkenluidersregelingen: ”Mocht u een vermoeden van een misstand hebben, lees de regeling dan goed door. Bent u na lezen van de regeling nog steeds van mening dat melding gemaakt moet worden, dan kunt u middels het meldingsformulier uw vermoeden kenbaar maken.”
Toegankelijkheid 10. De Commissie Governance stelt vast dat in 2012 meer instellingen hun klokkenluidersregeling op de website hebben geplaatst (43,5% in 2012 ten opzichte van 19,7% in 2010). In de op 1 augustus 2014 in werking getreden nieuwe branchecode voor MBO-instellingen is in hoofdstuk 3 onder 7 opgenomen dat het college van bestuur ervoor verantwoordelijk is dat de klokkenluidersregeling op de website van de instelling wordt gepubliceerd. Die verplichting tot publicatie op de website, maakt de regeling voor potentiële melders in ieder geval beter toegankelijk. Procedure 11. In het dagelijkse spraakgebruik wordt een klokkenluider gezien als een werknemer die een misstand in zijn bedrijf of organisatie naar buiten brengt. Bij het Adviespunt Klokkenluiders is een klokkenluider iemand die een vermoeden van een misstand in zijn eigen organisatie of bij een externe organisatie (bij bijvoorbeeld de inspectie) aankaart. Een aantal regelingen die het Adviespunt heeft bekeken, beschrijven zowel de te volgen procedure voor het melden van een misstand in de eigen organisatie als de procedure voor het doen van een melding bij een externe organisatie, waarbij sommigen ook expliciet de externe organisatie bij wie gemeld kan worden, noemen. In een aantal andere gevallen beschrijft de klokkenluidersregeling uitsluitend de weg die in de eigen organisatie bewandeld moet worden voor het melden van een misstand. 12. Verder valt op dat een aantal MBO-instellingen expliciet in de klokkenluidersregeling vermeldt dat de melder het recht heeft om zich in de procedure te laten bijstaan door een vertrouwenspersoon of een raadsman. Andere MBO’s laten dit achterwege. Adviespunt Klokkenluiders 2014
2
Misstand 13. Over de definitie van een ‘vermoeden van een misstand’ bestaan tussen de diverse MBOinstellingen aanzienlijke verschillen. Bij de één moet het gaan om een op redelijke gronden gebaseerd vermoeden van een wantoestand waarbij een groot maatschappelijk belang in het geding is; bij de ander gaat het om een op redelijke gronden gebaseerd vermoeden waarbij het maatschappelijk belang in het geding is. Bij weer een andere instelling gaat het om een situatie waarbij het belang van de instelling zelf in het geding is; waarbij het Adviespunt opmerkt dat het niet ondenkbaar is dat de belangen van de school haaks kunnen staan op het maatschappelijk belang. 14. Ook de situaties die instellingen scharen onder het begrip (vermoeden van een) misstand verschilt. In een aantal regelingen is in de klokkenluidersregeling sprake van een limitatieve opsomming. De vraag doet zich voor of het opnemen van een limitatieve opsomming wel wenselijk is. Het lijkt in het belang van de organisatie dat alle misstanden worden aangekaart en opgelost en niet alleen die misstanden die vallen onder een van de in de regeling genoemde categorieën. Meldpunt 15. Het uitgangspunt bij het melden van een vermoeden van een misstand is dat de misstanden of vermoedens daarvan eerst intern (in de eigen organisatie) aan de orde moeten worden gesteld. Daarmee wordt de organisatie de mogelijkheid geboden de (vermoede) misstand adequaat te onderzoeken en zo nodig orde op zaken te stellen. De Stichting van de Arbeid beveelt aan dat de interne melding bij een willekeurige meerdere kan worden gedaan die voor de vermoede misstand enige verantwoordelijkheid draagt, waarbij een eerste melding bij de direct leidinggevende voor de hand ligt. Betreft de melding juist (ook) die leidinggevende, dan zou melding bij diens leidinggevende een mogelijkheid kunnen zijn. Afhankelijk van de aard en de omvang van de vermoede misstand en de kring van betrokkenen, zou een melding bij het hoogste niveau in de organisatie (Raad van Bestuur of Raad van Toezicht) tot de mogelijkheden behoren. 16. Alle door ons onderzochte regelingen hanteren als eerste stap de interne melding. De functionaris bij wie een vermoeden van een misstand in eerste instantie moet worden gemeld is per MBO-instelling echter verschillend. Bij een aantal MBO-instellingen dient de melder zich te wenden tot de direct leidinggevende. Als dat om wat voor reden dan ook onwenselijk is, is het aanspreekpunt de directeur of, in nader in de regeling omschreven situaties, de voorzitter van de raad van toezicht of een externe derde. Er zijn echter ook regelingen waarbij een vermoeden van een misstand (direct) gemeld moet worden bij de secretaris van het College van Bestuur of het Bestuur. Een melding die gedaan moet worden bij een hogere functionaris dan de eigen leidinggevende of de leidinggevende van de leidinggevende (indien het gaat om misstand waarbij ook de eigen leidinggevende betrokken is), werkt drempelverhogend. Een dergelijke grote stap kan bovendien escalerend werken, waardoor de kans op het oplossen of wegnemen van de (vermoedelijke) misstand wordt verkleind en de werkverhoudingen onnodig verstoord kunnen raken. 17. Ten aanzien van de melding zelf wordt in de meeste klokkenluidersregelingen opgemerkt dat de melding vertrouwelijk zal worden behandeld. Sommige instellingen kiezen voor een formulering waarbij niet wordt gesproken van vertrouwelijk, maar van ‘behoorlijke en zorgvuldige behandeling’. Onduidelijk is wat hier precies mee wordt bedoeld. Rechtsbescherming 18. In de meeste regelingen is bepaald dat een melder niet in zijn positie wordt benadeeld als hij te goeder trouw melding heeft gemaakt van de (vermeende) misstand. Doorgaans wordt echter niet Adviespunt Klokkenluiders 2014
3
uitgelegd wanneer sprake is van het te goeder trouw melding maken van een misstand. Dat is voor een niet juridisch geschoolde (potentiële) melder uitleg die wel van groot belang kan zijn voor zijn beslissing om al dan niet te melden. Zonder goede uitleg wordt een melder mogelijk aan het twijfelen gebracht over de eigen beweegredenen bij het doen van een melding van een (vermeende) misstand. 19. Ook is onduidelijk wat er precies met ‘benadeling’ wordt bedoeld. Door dit niet te expliciteren kan er in de praktijk gemakkelijk (juridische) onenigheid ontstaan over de vraag wat onder benadeling kan worden verstaan. Bij explicitering van het begrip ‘benadeling’ zou, ter oriëntatie naar de voorbeeldklokkenluidersregelingen voor het primair en voortgezet onderwijs gekeken kunnen worden. Die regelingen verstaan onder ‘benadeling’ in ieder geval: a. het treffen van een ordemaatregel; b. het treffen van een disciplinaire maatregel; c. het tussentijds beëindigen of niet verlengen van een tijdelijk(e) aanstelling/dienstverband; d. het niet omzetten van een tijdelijk(e) aanstelling/dienstverband in één voor onbepaalde tijd; e. het verplaatsen of overplaatsen of het weigeren van een verzoek daartoe; f. het onthouden van (een periodieke) salarisverhoging; g. het (direct of indirect) onthouden van promotiekansen; h. het afwijzen van een verlofverzoek; i. het verlenen van ontslag anders dan op eigen verzoek. Termijnen 20. Als een melding is gedaan, is de MBO-instelling aan zet. Het verdient aanbeveling dat in de regeling wordt opgenomen hoe lang de instelling de tijd heeft om de gemelde misstand te onderzoeken. Dat is - zo is het Adviespunt Klokkenluiders gebleken - niet altijd het geval. De klokkenluidersregelingen schrijven voor dat in de schriftelijke reactie op de melding ook de ‘stappen’, ‘gevolgen’, dan wel ‘maatregelen’ moeten worden vermeld. De woorden ‘gevolgen’ en ‘maatregelen’ hebben in het algemeen een negatieve connotatie en het gebruik van het neutrale woord ‘stappen’ heeft dan ook de voorkeur. 21. Er zijn verder ook aanzienlijke verschillen in de periode die de MBO-instellingen hebben om een schriftelijke reactie te geven aan de melder over hoe er met de melding is of wordt omgegaan. Bij de ene MBO-instelling krijgt de melder al binnen 1 week een schriftelijke reactie, bij een andere instelling is dat 8 weken; er zijn echter ook instellingen die daarvoor 12 weken de tijd uittrekken. Bij die laatste termijn is de vraag gerechtvaardigd of een melder niet wordt ontmoedigd als hij bijna 3 maanden moet wachten voordat er een eerste reactie komt op de melding van een misstand. Sancties 22. Niet alle MBO-instellingen maken in hun klokkenluidersregeling duidelijk welke sancties er staan op het misbruiken van de regeling. Een enkele instelling kiest er juist voor hier uitvoerig op in te gaan en een keur van arbeidsrechtelijke sancties tegen misbruik van de klokkenluidersgreling op te nemen. Als de sancties op misbruik bijna een kwart van de gehele klokkenluidersregeling bevat, kan het niet anders dan dat de melder ontmoedigd wordt in het doen van een melding. Dat is ook het geval als in dezelfde regeling een directe externe melding bij bijvoorbeeld de Inspectie voor het Onderwijs als ‘ernstig wangedrag’ wordt gekwalificeerd. Dat laatste staat overigens ook haaks op de jurisprudentie op dit gebied. Daaruit vloeit namelijk voort dat in bijzondere situaties een directe externe melding (bij bijvoorbeeld de inspectie) gerechtvaardigd kan zijn.
Adviespunt Klokkenluiders 2014
4
Voorstel tot verbetering 23. MBO-instellingen hebben er baat bij zich in te spannen om in de eigen klokkenluidersregeling geen drempels op te werpen voor melders die een misstand willen melden. Als de MBO-instellingen in de regeling (en op andere manieren) benadrukken (uitdragen) dat vanuit de organisatie belang wordt gehecht aan het voorkomen en oplossen van misstanden, dan biedt de klokkenluidersregeling de instelling een kans om de kwaliteit van de eigen organisatie te verbeteren. 24. Verder zou het in de optiek van het Adviespunt niet moeten uitmaken bij welke MBO-instelling iemand werkt: de verschillen zijn nu echter zo groot dat iemand bij de ene instelling wél en bij andere instelling niet als klokkenluider zou kwalificeren. Het gevolg is dat een medewerker bij de ene instelling wel en bij de andere niet op rechtsbescherming kan rekenen als er melding van een vermoeden van een misstand wordt gedaan. Het zou voor de uitstraling van de MBO-sector als geheel goed zijn wanneer de instellingen op dit gebied één lijn zouden trekken. 25. Ter bevordering van de uniformiteit zouden de MBO-instellingen ervoor kunnen kiezen samen een voorbeeldklokkenluidersregeling op te stellen, die het karakter heeft van een minimumregeling. Daarmee wordt aan iedere instelling de ruimte gelaten om de voor de eigen instelling geldende regeling aan te vullen met instellings-specifieke bepalingen. In de voorbeeldregeling zou dan kunnen staan wie zich kan melden, bij wie kan worden gemeld, wat onder een vermoeden van een misstand wordt verstaan, binnen welke termijn een ingesteld onderzoek moet zijn afgerond en welke rechtsbescherming een melder die te goeder trouw heeft gemeld, geniet. In de toelichting zouden begrippen nader kunnen worden toegelicht. 27. In het kader van het bekend maken van onze bevindingen en het delen van kennis heeft het Adviespunt zijn bevindingen met de MBO Raad gedeeld om op deze wijze een bijdrage te kunnen leveren aan de verbetering van de klokkenluidersregelingen in het MBO.
Adviespunt Klokkenluiders 2014
5
