TV CR JANUARI 2014
61
BIJ DE BUREN
Kiesrechtuitsluiting van gedetineerden in het Verenigd Koninkrijk: een tussenstand
R. DE LANGE*
1. Inleiding ‘No one should be in any doubt: prisoners are not going to get the vote under this Government.’ Aldus premier David Cameron op 24 oktober 2012 in het Lagerhuis. Aanleiding was een vraag van een parlementariër of de premier voet bij stuk ging houden om de ‘soevereiniteit’ van het Verenigd Koninkrijk te verdedigen tegen ‘Europa’, in het bijzonder tegen het Europese Hof voor de Rechten van de Mens dat van plan zou zijn om aan de Britten allerlei verplichtingen op te leggen die tegen de fundamenten van hun strafstelsel ingaan. Het Verenigd Koninkrijk is een van de 12 Europese landen – naast WitRusland, Bulgarije, Estland, Hongarije, Kosovo, Letland, Moldavië, Rusland, Slowakije, Spanje en Oekraïne – waar alle strafrechtelijk veroordeelde gedetineerden uitgesloten zijn van kiesrecht. Naast deze volledige uitsluiting komt in de lidstaten van de Raad van Europa ook partiële uitsluiting van kiesrecht voor, die niet zonder meer in strijd is met het EVRM. Nederland behoort – sinds de Grondwetsherziening 1983 – tot de groep landen die gedetineerden niet uitsluit van kiesrecht. Ontzetting uit het kiesrecht kan volgens art. 54, tweede lid, van de Grondwet alleen als bijkomende straf worden opgelegd in de gevallen bij de wet bepaald. Statistieken daarover zijn niet bekend, maar de indruk bestaat dat deze bijkomende vrijwel straf nooit wordt opgelegd. De ‘dialoog’ die over dit onderwerp tussen het Verenigd Koninkrijk en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) is ontstaan raakt niet alleen de fundamenten van het constitutionele recht in democratische staten (aan wie komt kiesrecht toe?), maar ook de verhouding tussen nationaal en internationaal recht (welke normen zijn beslissend voor het antwoord op de vraag aan wie kiesrecht toekomt?) en voor de verhouding rechter/wetgever (is het laatste woord in dit soort kwesties altijd aan de wetgever? Wat is de passende rol van de rechter in dezen?). Het geheel
bij de buren
* Prof.mr. R. de Lange is hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.
62
BIJ DE BUREN
JANUARI 2014 TV CR
wordt gekleurd door opvattingen die in het strafrechtssysteem van elk van de betrokken staten gelden omtrent de strafoplegging (is het uitsluiten van kiesrecht deel van de bestraffing?), de positie van gedetineerden in het algemeen (hoe belangrijk is resocialisatie?) en hun uitoefening van grondrechten in het bijzonder (is deze mogelijk? Welke bijzondere grenzen zijn daaraan gesteld in verband met de detentie?). Moeiteloos zou hierover een studie van 150 pagina’s te schrijven zijn, maar in het korte bestek van deze bijdrage wordt de problematiek in het Verenigd Koninkrijk (hierna: VK) geschetst naar aanleiding van enkele arresten die het EHRM de afgelopen jaren heeft gewezen, en de reactie die daarop door het Verenigd Koninkrijk is gegeven. Achtereenvolgens komen in deze bijdrage aan bod: de constitutionele kwesties die een rol spelen in de dialoog over de kiesrechtuitsluiting van gedetineerden, de achtergronden en de geschiedenis van die uitsluiting, de rechtspraak van ‘Straatsburg’ daaromtrent, de reactie van de Britten (regering en parlement), en het recente arrest van het Supreme Court of the United Kingdom in de zaken Chester en McGeoch.1
2. Wat zijn de constitutionele issues?
1 Het gaat om één arrest in twee gevoegde zaken: R (on the application of Chester) v Secretary of State for Justice, en McGeoch v The Lord President of the Council and another [2013] UKSC 63. Gemakshalve zal ik verder spreken van het arrest Chester & McGeoch. 2 Fredman 2013, p. 292 e.v.
a. Kwalificaties voor kiesrecht. Bij de sluiting van het EVRM werd een Frans voorstel om ‘algemeen kiesrecht’ in het EVRM op te nemen, afgewezen, met als argument: kiesrecht is nergens algemeen in de zin van ongekwalificeerd en ongeclausuleerd. Er zijn allerlei uitsluitingen en beperkingen. Leeftijdsgrenzen worden als vanzelfsprekend beschouwd, maar ook andere vormen van buitensluiting van bepaalde groepen werden eigenlijk zelden of nooit geproblematiseerd. Tegelijker tijd kan worden vastgesteld dat er – enigszins verschillend per land – wel permanente aandacht is voor, en discussie over, de positie van psychiatrisch patiënten, gedetineerden, en onder invloed van migratieprocessen ook voor de positie van kiezers die in het buitenland wonen. b. De positie van gedetineerden, en hun grondrechten. Zoals Nederland een artikel 15 Grondwet kent, zo is er ook in het VK de vraag welke rechten wel en welke niet toekomen aan gedetineerden. In de Britse zaken komen de twee perspectieven op de positie van gedetineerden duidelijk tot uitdrukking: burgers in gevangenisuniform, of (meestal tijdelijk) uitgeslotenen. De gevangenisproblematiek is hier ook een burgerschapsproblematiek.2 c. Het ‘bevel tot wetgeving’ in het EHRM-arrest in de zaak Greens; door sommigen werd een dergelijk bevel ook al gelezen in het arrest Hirst,
TV CR JANUARI 2014
BIJ DE BUREN
63
al stelde het Hof daar alleen een schending vast, die echter alleen door wetswijziging kan worden opgelost. d. Rechterlijke interpretatie van (artikel 3 van het Eerste Protocol van) het EVRM: valt een kiesrecht voor gedetineerden te lezen in de tekst van het verdragsartikel? Is er nog sprake van legitieme rechtsvorming indien het EHRM een dergelijk recht aanwezig oordeelt in artikel 3 EP? e. De verhouding tussen nationale en internationale grondrechten: in hoeverre moeten constitutionele grondrechten voorrang hebben boven verdragsgrondrechten? In hoeverre moet de grondwet worden aangepast (in het VK: een British Bill of Rights tot stand worden gebracht)3 om parallel te lopen aan het EVRM, en om op nationaal niveau een adequate grondrechtenbescherming met minimaal dezelfde waarborgen als het EVRM (of het Grondrechtenhandvest van de EU) tot stand te brengen? De implementatie van de arresten Hirst en Greens – en het beëindigen van de door het Hof bevonden schending – kan ad kalendas Graecas blijven wachten. De Conservatieven – in het gedetineerden-dossier gesteund door Labour – beroepen zich op de Sovereignty of Parliament, als laatste dam tegen de invloed van de internationale grondrechten. f. Achter dit alles ligt ten dele een fundamenteel verschil van denken over de grondrechten. Dat wordt mooi geïllustreerd door het pamflet van Raab, Strasbourg in the Dock. 4 Het is een aanklacht tegen bemoeizucht door het EHRM, maar de toon van het boek verraadt dat de auteur ook niet erg enthousiast is over de EVRM-rechten zelf.
3. Kiesrecht en kiesstelsels in het Verenigd Koninkrijk Kiesrecht en kiesstelsels in het Verenigd Koninkrijk vormen een interessante en intrigerende puzzel. De simpele dingen die wij er meestal over leren betreffen het meerderheidsstelsel en de indeling in districten, en als men weet dat er voor sommige verkiezingen – zoals die voor het Europees Parlement – evenredige vertegenwoordiging wordt gebruikt, voelt men zich meestal al behoorlijk ingewijd. Maar het is ingewikkelder: voor Schotland en Wales gelden deels afwijkende regels, en in Noord-Ierland is het nog weer een slagje anders, vergelijkbaar met de Schotse decentrale verkiezingen sinds 2007. Op de verkiezing van de burgemeester van Londen is weer een ander stelsel van toepassing, namelijk dat van de enkelvoudig overdraagbare stem, waarbij de kiezers een voorkeursvolgorde kunnen aangeven.5 En dan hebben we het nog maar niet over het kleine deel van de niet-benoemde leden van het Hogerhuis (de 92 hereditary
3 In 2012 rapporteerde een speciaal daartoe door de regering ingestelde commissie hierover. Het rapport – met bijlagen bijna 600 pagina’s - toont een grote verdeeldheid. Commission on a Bill of Rights, A UK Bill of Rights?, (Vol. 1 Report, Vol. 2 Annexes), December 2012. 4 Dominic Raab, Strasbourg in the Dock: Prisoner voting, human rights & the case for democracy, Londen: Civitas 2011. 5 Lang niet alle steden in het VK hebben een gekozen burgemeester. Londen en Liverpool en nog enkele plaatsen hebben die bijvoorbeeld wel, maar de burgers van Birmingham, Manchester, Newcastle-on-Tyne en nog enkele andere steden verwierpen bij een referendum in mei 2012 de mogelijkheid van een gekozen burgemeester.
64
6 Mitchell 2009, p. 156. 7 Ibid. 8 Law Commission, Eleventh Program of Law Reform, 2011, par. 2.29. 9 In de zaak McGeoch v. The Lord President of the Council and another hield het Supreme Court of the United Kingdom op 10 juni 2013 zitting. Het arrest in deze zaak, gedateerd 16 oktober 2013, komt hieronder nader aan de orde. 10 Zoals recent nog bevestigd in McLean en Cole t. Verenigd Koninkrijk. 11 Bij het Schotse referendum zal de stemgerechtigde leeftijd op 16 jaar liggen, in Schotland de leeftijd waarop men legal capacity krijgt (in Engeland, Wales en Noord-Ierland is dat 18 jaar); ook zijn er bijzondere afspraken over het stemrecht van inwoners van Schotland met de nationaliteit van een van de landen van de Commonwealth en de Europese Unie, leden van het House of Lords die in Schotland wonen, en ambtenaren en militairen die in het buitenland gestationeerd zijn maar in Schotland als kiezer geregistreerd staan. 12 Immanuel Kant, Über den Gemeinspruch ‘Das mag in der Theorie richtig sein, taugt aber nicht für die Praxis’ (1793), opgenomen in Immanuel Kant, Kleinere Schriften zur Geschichtsphilosophie, Ethik und Politik, Hamburg: Felix Meiner Verlag 1973, p. 67-113 (92 e.v.)
BIJ DE BUREN
JANUARI 2014 TV CR
peers die lid van het Hogerhuis mogen zijn, 2 ambtshalve en 90 gekozen door hereditary peers). Paul Mitchell spreekt dan ook van een ‘formidable array of different electoral systems’.6 Hij concludeert zelfs dat het meerderheidsstelsel voor veel kiezers in het Verenigd Koninkrijk niet meer het karakteristieke stelsel is.7 De Law Commission constateerde in 2011 dat verantwoordelijke verkiezingsfunctionarissen op de hoogte moeten zijn van maar liefst 25 verschillende wettelijke regelingen, waardoor de kans op fouten – zeker als verschillende soorten verkiezingen tegelijkertijd worden gehouden – zeker niet kleiner wordt.8 Een deel van de puzzel betreft de vraag wie eigenlijk kiesgerechtigd zijn. In de zaken die met de kiesrechtuitsluiting van gedetineerden te maken hebben gaat het daarbij in hoofdzaak om het actief kiesrecht voor het Lagerhuis, het Europees Parlement, en het Schotse Parlement. Ook enkele zaken die recent voor het Supreme Court of the United Kingdom zijn geweest, betreffen de verkiezingen voor het Europees Parlement (in 2014) en het Schotse Parlement.9 Verkiezingen voor het Lagerhuis zijn weer te verwachten in 2015. De vraag of er voor de verschillende andere verkiezingen of referenda afwijkende criteria bestaan – en zo ja, welke blijft hier verder buiten beschouwing. De interpretatie van art. 3 Eerste Protocol door het EHRM brengt met zich mee dat de drie genoemde parlementen in ieder geval vallen binnen het begrip ‘legislature’/‘corps législatif’ dat in art. 3 EP wordt gebruikt, en gemeenteraden en referenda erbuiten.10 In verband met het referendum dat op 18 september 2014 zal worden gehouden over de vraag of Schotland onafhankelijk moet worden, zal er waarschijnlijk gelegenheid zijn om daarop nog eens uitvoeriger terug te komen.11
4. Geschiedenis De afbakening van de groep kiesgerechtigden hangt uiteraard nauw samen met opvattingen over burgerschap. Makkelijke motto’s als ‘If you break the law you can’t make the law’ geven een vuistregel voor de buitensluiting van wetsovertreders uit de verzameling burgers. Ook criteria als economische zelfstandigheid – waar Immanuel Kant in zijn tijd al mee worstelde12 – kunnen gehanteerd worden als houvast voor de demarcatie van burgerschap. Het ligt daarom voor de hand om voor de oorsprongen van de uitsluiting van gedetineerden te kijken naar mechanismen die bepalend zijn geweest voor de definitie van burgerschap. Niet helemaal duidelijk is wanneer de uitsluiting van gedetineerden van kiesrecht precies is ingevoerd. Er wordt wel verwezen naar de 14e eeuw, de periode van koning Edward III (1312-1377), waarbij een koppeling wordt gelegd met de
TV CR JANUARI 2014
BIJ DE BUREN
burgerlijke dood: het instituut dat inhoudt dat iemand die veroordeeld wordt vanwege een strafbaar feit daarmee ook in andere opzichten uit de rechtsorde wordt verwijderd. Een aspect van de burgerlijke dood was destijds dat men blootstond aan attainder: bevelen van de koning tot overlevering van de persoon aan de koning, die er dan naar believen mee kon omgaan.13 Pettus legt een verband met het oud-Griekse verschijnsel van de Atimia, de verwijdering.14 Dat echter in het verleden niet altijd zwaar werd getild aan strafrechtelijke veroordeling als obstakel voor verkiezing tot volksvertegenwoordiger tonen bijvoorbeeld de lotgevallen van John Wilkes halverwege de achttiende eeuw.15 Wilkes, een klassiek geval van een radikalinski, was lid van het House of Commons. Hij publiceerde onder andere een Essay on Women, dat hem duur te staan kwam. Hij werd strafrechtelijk vervolgd en door de Commons vervallen verklaard van zijn lidmaatschap (expelled). In 1769 stelde hij zich opnieuw kandidaat in zijn kiesdistrict. Kennelijk was – zoals Ian Loveland opmerkt - zijn status als veroordeelde ‘not then a legal impediment to standing for election or taking a seat.’16 Wilkes werd gekozen, en een dag later opnieuw door de Commons van zijn zetel vervallen verklaard. Twee maanden later – bij de noodzakelijke tussentijdse verkiezing om zijn vacature te vervullen – werd hij opnieuw gekozen. De Commons losten toen de zaak op door simpelweg niet Wilkes gekozen te verklaren maar degene die bij de verkiezing als tweede was geeindigd. Wilkes’ status als veroordeelde en/of gedetineerde speelde daarbij geen rol. In het arrest Hirst17 stelt het EHRM dat de uitsluiting teruggaat op de Forfeiture Act 1870 die op zijn beurt voortbouwt op elementen van het Britse recht die al van oudsher in het Engelse recht voorkwamen, zoals de burgerlijke dood. Het lijkt echter niet verhelderend en niet nodig om de moderne uitsluiting te zien als onderdeel van de burgerlijke dood. De moderne uitsluiting is juist geen automatische ontneming van alle burgerlijke en burgerschapsrechten die het gevolg was van een strafrechtelijke veroordeling - men was dan outlaw geworden – maar een onderdeel van de bestraffing. Bovendien was burgerlijke dood permanent, terwijl de Britse kiesrechtuitsluiting duurt zolang de detentie duurt maar daarna eindigt van rechtswege.18 In Chester en McGeoch stelt Lord Sumption dan ook dat ‘[t]he disenfranchisement of prisoners is not and never has been a form of outlawry, or ‘civil death’ (the phrase sometimes used to describe the current state of the law on prisoners’ voting rights).’19 Deze uitspraak vormt een interessante relativering gezien de veelheid aan verwijzingen naar de Forfeiture Act van 1870. Onder andere in het Westminster Hall debate op 11 januari 2011, een debat tussen de backbenchers in het Lagerhuis, naar
65
13 Een van de vele elementen van het Engelse recht waar de Amerikanen in hun grondwet van 1787 een streep door haalden (Article I, Section 9). 14 Pettus 2013, p. 21 e.v. Zie ook Tribe 1989, p. 1301. 15 Loveland 2012, p. 233-234. 16 Loveland 2012, p. 234. 17 EHRM 6 oktober 2005 (GK), nr. 74025/01, EHRC 2005, 115, m.nt. Broeksteeg (Hirst t. Verenigd Koninkrijk), par. 22. 18 In sommige landen bestaat de mogelijkheid dat de rechter een kiesrechtuitsluiting eerder beëindigt. Die mogelijkheid kent het Britse recht niet. 19 Lord Sumption, par. 126.
66
BIJ DE BUREN
20 Ook Sathanapally 2012, p. 181 stelt dit. 21 Kiezersregistratie in het VK is een bijzonder onderwerp. In 2013 trad de Electoral Registration and Administration Act (c.6) in werking. Clause 4 van die wet leidt tot de invoeging van een nieuwe Sectie 9D in de Representation of the People Act 1983 (niet te verwarren met andere Representation of the People Acts, zoals die van 1918 of 2000). In subsection 6 van Section 9D wordt ingegaan op de positie van personen op wie een bijzonder regime van registratie van toepassing is (zoals personen die in een psychiatrische inrichting zijn opgenomen, mensen in voorlopige hechtenis, mensen zonder vast adres, ‘service personnel’, Britten die overzee wonen en mensen die ter wille van hun eigen veiligheid anoniem staan geregistreerd). 22 De university seats bestonden nog voort tot aan de ontbinding van het Lagerhuis in 1950. 23 Bradley & Ewing 2011, p. 147. 24 Toen Benjamin Disraeli (de latere Prime Minister) in 1832 kandidaat stond voor het district Wycombe werd hij twee keer niet gekozen: de eerste keer – voor de inwerkingtreding van de Reform Act – verloor hij met 20 tegen 12 stemmen, de tweede keer – na de inwerkingtreding – werd hij derde met 119 stemmen, terwijl zijn concurrenten resp. 140 en 179 stemmen haalden. Douglas Hurd & Edward Young, Disraeli or The Two Lives, London: Weidenfeld & Nicolson 2013, p. 45. 25 Lord Sumption in UKSC 16 oktober 2013, Chester & McGeoch, par. 126.
aanleiding van het EHRM-arrest in de zaak Greens, werd herhaaldelijk door Britse parlementsleden naar deze wet verwezen.20 Sinds in ieder geval het begin van de negentiende eeuw is er veel te doen geweest over de omvang van het kiesrecht, de criteria voor verlening van het kiesrecht, de registratie als kiezer,21 de indeling van het land in kiesdistricten, en de wijze van verkiezen. De Reform Act van 1832 – waarin een eerste uitbreiding van het kiesrecht werd gerealiseerd, en de regels met betrekking tot het kiesstelsel voor de parlementsverkiezingen werden gemoderniseerd – is een eerste hoogtepunt en een belangrijke mijlpaal waar het gaat om de hervorming van het Britse politieke systeem. Er zijn in de loop van de negentiende eeuw allerlei principes voorgesteld en soms ingevoerd – huismanskiesrecht, census, een minimum financiële bijdrage aan de armenzorg, dubbele stemmen, e.d. – waarvan sommige ook in Nederland zijn voorgesteld en/of ingevoerd. Daarnaast kende het Britse stelsel ook enkele eigenaardigheden zoals afzonderlijke parlementszetels voor sommige universiteiten (university seats), die pas in 1948 zijn afgeschaft.22 In het algemeen kan men zeggen dat tot de invoering van het algemeen kiesrecht in 1928 het Britse stelsel sterk gekenmerkt werd door een koppeling tussen kiesrecht en eigendom.23 Omdat bij veroordeling tot gevangenisstraf ook confiscatie volgde, betekende dit in de praktijk uitsluiting van personen in detentie. De verdeling in districten vertoonde grote onevenwichtigheden (tot de Reform Act van 1832 hadden enkele grote stedelijke centra zoals Birmingham en Manchester geen eigen kiesdistricten, terwijl in sommige landelijke gebieden minuscule kiesdistricten voortbestonden).24 Daar komt bij dat de indeling in districten – in combinatie met een gefragmenteerde bevolkingsboekhouding die niet gekoppeld is aan het kiezersregister – lange tijd met zich mee heeft gebracht dat wie verhuisde buiten zijn district zich opnieuw als kiezer moest laten registreren, een probleem dat pas in 2000 min of meer is opgelost. Al eerder was het vereiste afgeschaft dat men tenminste 2 jaar in een district moest wonen voordat men stemrecht kreeg, een vereiste dat berustte op de gedachte dat er een duidelijke binding moest zijn met de politieke gemeenschap. De Reform Act van 1867 breidde het kiesrecht opnieuw uit (praktisch een verdubbeling van het aantal kiesgerechtigden was het gevolg), maar tot de Forfeiture Act van 1870 bleef de situatie intact dat veroordeelden als gevolg van de confiscatie niet konden voldoen aan de eigendomseisen.25 De Forfeiture Act 1870 schafte de automatische confiscatie af maar bestendigde haar voor personen die voor landverraad of voor een misdrijf tot een gevangenisstraf van tenminste 1 jaar waren veroordeeld. In 1967 werd als gevolg van de Criminal Law Act 1967 de situatie bereikt dat voor alle gedetineerden geldt dat zij geen actief kiesrecht hadden, en dat men gediskwa-
JANUARI 2014 TV CR
TV CR JANUARI 2014
BIJ DE BUREN
lificeerd is voor passief kiesrecht voor het Lagerhuis indien men tot een gevangenisstraf van tenminste 1 jaar is veroordeeld. Lord Sumption wijst erop dat de uitsluiting van gedetineerden het onbedoelde gevolg was van het voorschrift in Section 41, vijfde lid van de Representation of the People Act 1918 waarin werd bepaald dat personen die waren ondergebracht in een ‘gevangenis, psychiatrische inrichting, werkhuis, armenhuis, of enige soortgelijke instelling’ voor de toepassing van verkiezingsvoorschriften niet als woonachtig in die instelling moesten worden beschouwd. Het waren deze administratieve bepalingen die de feitelijke uitsluiting van gedetineerden bewerkstelligden. Pas aan het eind van de jaren ’60 van de twintigste eeuw is een doelbewuste beslissing door de wetgever genomen omtrent deze uitsluiting. Aan deze wetswijziging was een zgn. Speaker’s Conference voorafgegaan, waarbij op niet-partijpolitieke basis was beraadslaagd over onder andere het kiesrecht. Deze Speaker’s Conference had een rapport uitgebracht met een unanieme aanbeveling tot wettelijke vastlegging van de kiesrechtuitsluiting van gedetineerden. Zo’n expliciete wettelijke vastlegging ontbrak tot dan toe, de kiesrechtsuitsluiting van gedetineerden was daarom veeleer het indirecte26 gevolg van andere wetgeving. De uitsluiting van het passief kiesrecht was in 1967 afgeschaft, en er zijn voorbeelden geweest van IRA-gevangenen die kandidaat hebben gestaan voor het parlement. In 1983 – in de Thatcher-periode – herstelde de Representation of the People Act 1983 de uitsluiting ook van het passief kiesrecht in ere. Kleine verschillen met de uitsluiting van actief kiesrecht zijn echter blijven bestaan, zoals wij nog zullen zien. De uitsluiting betreft thans personen die in detentie zitten op grond van een strafrechtelijke veroordeling. Zij die in detentie zitten op grond van contempt of court of omdat zij schulden niet hebben voldaan (‘debtors gaol’) zijn niet uitgesloten. Ook voorlopig gehechten zijn niet uitgesloten. De lengte van de gevangenisstraf is niet van belang, evenmin als de aard van het delict en de persoonlijke omstandigheden van de veroordeelde. Omdat alle strafrechtelijk veroordeelde gedetineerden – ongeacht de lengte van de gevangenisstraf of de aard van het delict – zijn uitgesloten, wordt van een blanket ban gesproken.
5. Verkiezingen voor het Lagerhuis en het Europees Parlement Bij Lagerhuisverkiezingen zijn kiesgerechtigd: degenen die 18 jaar of ouder zijn, in het Verenigd Koninkrijk woonachtig zijn,27 Brits of Iers onderdaan zijn of de nationaliteit bezitten van een van de landen van het
67
26 Volgens Lord Sumption was de uitsluiting het onbedoelde gevolg van twee andere wettelijke regelingen, namelijk de al genoemde Forfeiture Act en de regeling omtrent de registratie van kiezers (Chester & McGeogh, par. 126). Merkwaardigerwijs noemt Sumption wel de Speaker’s Conference, maar niet de Criminal Law Acts van 1967 in zijn zeer ter zake dienende geschiedschrijving van de kiesrechtuitsluiting (par. 126 e.v. van zijn opinion in Chester). Soms helpt het om een historicus tot rechter te benoemen: Sumption is behalve jurist ook een vooraanstaand historicus, met als specialisme de late Middeleeuwen (zo schreef hij onder andere drie lijvige boeken over de Honderdjarige Oorlog). 27 Plus bepaalde groepen kiezers die zich in het buitenland (‘overseas’) bevinden, bijvoorbeeld in openbare dienst. Britse kiezers die in het buitenland woonachtig zijn behouden hun kiesrecht 15 jaar. In EHRM 7 mei 2013, nr. 19840/09, EHRC 2013, 151 m.nt. R. de Lange (Shindler t. Verenigd Koninkrijk) oordeelde het EHRM dat deze grens van 15 jaar geen schending van het EVRM oplevert.
68
BIJ DE BUREN
28 Aldus de website van de Electoral Commission, www. electoralcommission.org.uk/fag/ voting-and-registration/ who-is-eligible-to-vote. 29 De Official Website of the British Monarchy – www.royal .gov.uk – heeft een afzonderlijke paragraaf Queen and voting. Daar wordt het punt als volgt geformuleerd: ‘The Queen would only exercise these rights on the advice of her Ministers. Their advice would invariably be that she should neither vote nor stand for an elected position so as not to compromise her neutrality.’ Ook van de vermoedelijke troonopvolger wordt verwacht dat hij zich onthoudt van het uitoefenen van actief en passief kiesrecht. Voor hem geldt echter niet dat hij dit doet op grond van advies van ministers, aangezien de ministeriële verantwoordelijkheid geen betrekking heeft op andere leden van het Britse koninklijk huis dan de Soeverein. 30 Electoral Commission, Standing for election in the UK. Consultation Paper, september 2013, p. 14. 31 Tony Benn, jarenlang lid van het Lagerhuis, duidde dit ooit aan als ‘this marvellous innovation, the hereditary elector’. Hoorzitting van het House of Lords Constitution Committee 23 november 2005, p. 4 r.k. 32 Section 3 van de House of Lords Act 1999.
Gemenebest (dat zijn er 53 , waaronder Australië, Canada en India). Uitgesloten van kiesrecht zijn: leden van het Hogerhuis, personen met de nationaliteit van een andere staat dan het VK of Ierland, en EU-burgers die in het Verenigd Koninkrijk zijn gevestigd (maar dit weer met uitzondering van de burgers van Cyprus en Malta, die namelijk tevens lid van het Gemenebest zijn), personen die in de afgelopen 5 jaar schuldig zijn bevonden aan enige bedrieglijke of onwettige handeling (‘corrupt or illegal practice’) die verband houdt met verkiezingen, en onherroepelijk tot gevangenisstraf veroordeelde personen voor de duur van hun detentie.28 Voor de volledigheid zij opgemerkt dat Hare Majesteit de Koningin wel kiesrecht bezit maar dat het als onconstitutioneel pleegt te worden beschouwd dat zij, zijnde de Soeverein, dat recht ook uitoefent.29 Passief kiesrecht valt in het Verenigd Koninkrijk niet geheel samen met actief kiesrecht. Voor verkiezing tot lid van het Lagerhuis levert een veroordeling tot een gevangenisstraf van een jaar of korter geen uitsluiting op.30 Ook in andere opzichten vallen de regels niet geheel samen: passief kiesrecht voor het Lagerhuis komt sinds Section 3 van de House of Lords Act 1999 ook toe aan leden van de erfelijke adel die geen lid zijn van het Hogerhuis (maar die alleen voor het Hogerhuis actief kiesrecht bezitten).31 Voordien waren alle hereditary peers van rechtswege lid van het House of Lords, maar sinds de hervorming van 1999 zijn nog maar 92 hereditary peers lid van dat Huis; zij worden aangewezen bij verkiezing, waarbij alle hereditary peers van het Verenigd Koninkrijk kiesgerechtigd zijn. De 92 zijn disqualified om lid te zijn van het Lagerhuis, maar de overige zijn niet disqualified en kunnen dus kandidaat staan.32 Life peers – personen die een niet-erfelijke adellijke titel bezitten – zijn van rechtswege lid van het House of Lords. Een voorstel is aanhangig om hun dat lidmaatschap weer te ontnemen in geval zij gedurende een parlementair jaar in het geheel niet deelnemen aan het werk van het Huis (behalve wanneer zij met permissie langdurig afwezig zijn (‘on leave of absence’), en in geval zij veroordeeld zijn wegens een ernstig delict tot een gevangenisstraf van tenminste een jaar. Dit is neergelegd in de House of Lords (Cessation of Membership) Bill 2012-2013, een initiatiefvoorstel van Lord Steel of Aikwood, ingediend in het House of Lords op 17 mei 2012, aangenomen door dat Huis en voorgelegd aan het Lagerhuis op 5 december 2012. Met dit wetsvoorstel wordt tevens beoogd de mogelijkheid te openen dat leden hun lidmaatschap opzeggen (‘retirement’) zonder de mogelijkheid om die opzegging ongedaan te maken. Thans is een dergelijke opzegging niet mogelijk, evenmin als bij het House of Commons, waar leden alleen hun lidmaatschap kunnen beëindigen bij benoeming in een ‘paid office of the Crown’. Er zijn twee zulke ambten die hiervoor plegen te worden benut, namelijk Steward and Bailiff
JANUARI 2014 TV CR
TV CR JANUARI 2014
BIJ DE BUREN
of the Manor of Northstead en Steward and Bailiff of the Chiltern Hundreds. Een lid van het Lagerhuis dat zijn lidmaatschap wenst te beëindigen verzoekt de Chancellor of the Exchequer (de Minister van Financiën) om benoeming in een van deze functies. Bij bewilliging in dit verzoek vervalt het lidmaatschap van het Lagerhuis van rechtswege op grond van incompatibiliteit. Voor verkiezingen voor het Europees Parlement gelden aparte regels,33 en ook een ander kiesstelsel, namelijk evenredige vertegenwoordiging. Het Verenigd Koninkrijk is voor deze verkiezingen in een aantal kiesgebieden onderverdeeld. De regels voor kiesgerechtigdheid zijn sterk vergelijkbaar met die voor het Lagerhuis, maar op grond van de regeling van het EUburgerschap is er natuurlijk ook een belangrijk verschil: personen met de nationaliteit van een van de 28 lidstaten van de EU die in het Verenigd Koninkrijk woonachtig zijn hebben daar kiesrecht voor het Europees Parlement. Omdat krachtens EU-recht de nationale voorschriften omtrent kiesrecht bepalend zijn voor de kiesgerechtigdheid, geldt ook voor EUburgers die zich in detentie bevinden in het Verenigd Koninkrijk dat zij van kiesrecht zijn uitgesloten.
6. De rechtspraak van het EHRM Over kwesties die verband houden met kiesrechtuitsluiting van gedetineerden heeft het EHRM de afgelopen jaren een stroom arresten gewezen. Een aantal daarvan is specifiek van belang voor het Verenigd Koninkrijk. Het gaat dan vooral om de arresten Hirst t. Verenigd Koninkrijk (2004 en 2005 (GK))34, Greens t. Verenigd Koninkrijk (2010)35, en – zijdelings – Scoppola t. Italië (2012)36. In 2013 wees het EHRM arrest in de zaak Shindler t. Verenigd Koninkrijk,37 die betrekking heeft op de mogelijkheid om te stemmen vanuit het buitenland. De benadering die in dat arrest wordt gekozen is ook relevant voor een goed begrip van de ‘dialoog’ tussen het Verenigd Koninkrijk en het EHRM over de hele kiesrechtproblematiek. Daarom zal ook dit arrest bij de beschrijving en analyse van de huidige stand van zaken worden betrokken. Daarnaast zijn enkele ontvankelijkheidsbeslissingen relevant, niet alleen voor het antwoord op de vraag wanneer men slachtoffer wordt van een schending van artikel 3 Eerste Protocol, maar ook voor de afbakening van de reikwijdte van dat artikel (vallen plaatselijke verkiezingen er ook onder?).38 Niet alle gezichtspunten die daarin voorkomen zijn voor de Britten direct relevant.39
69
33 De European Parliamentary Elections Act 2002, en de European Parliament (Representation) Act 2003 (waarin onder andere aparte regels m.b.t. Gibraltar zijn neergelegd). 34 EHRM 30 maart 2004, nr. 74025/01, EHRC 2004, 43, m.nt. Broeksteeg (Hirst t. Verenigd Koninkrijk); EHRM 6 oktober 2005 (GK), nr. 74025/01, EHRC 2005, 115, m.nt. Broeksteeg (Hirst t. Verenigd Koninkrijk). Er zijn eerdere ontvankelijkheidsbeslissingen in zaken die door dezelfde Hirst aanhangig zijn gemaakt, maar die betroffen niet het kiesrecht. 35 EHRM 23 november 2010, nr. 60041/08 en 60054/08, AB 2011, 123, m.nt. Uzman; EHRC 2011, 20, m.nt. R. de Lange (Greens & M.T. t. Verenigd Koninkrijk). 36 EHRM 22 mei 2012, nr. 126/05, EHRC 2012, 154, m.nt. R. de Lange (Scoppola t. Italië (No. 3)). 37 EHRM 7 mei 2013, nr. 19840/09, EHRC 2013, 151, m.nt. R. de Lange (Shindler t. Verenigd Koninkrijk). 38 EHRM 15 februari 2011, nr. 8195/08 (Toner t. Verenigd Koninkrijk (ontv.)); EHRM 11 juni 2013, nr. 12626/13 en 2522/12, EHRC 2013, 228, m.nt. R. de Lange (McLean en Cole t. Verenigd Koninkrijk (ontv.)). 39 EHRM 18 april 2010, nr. 20201/04 (Frodl t. Oostenrijk); EHRM 4 juli 2013, nrs. 11157/04 en 15162/05, EHRC 2013, 194, m.nt. Broeksteeg (Anchugov en Gladkov t. Rusland); EHRM 17 september 2013, nr. 29411/07 (Söyler t. Turkije).
70
BIJ DE BUREN
JANUARI 2014 TV CR
7. Het arrest Hirst (2005)
40 EHRM 2 maart 1987, Ser. A, Vol. 113 (Mathieu-Mohin en Clerfayt t. België), par. 48 e.v. 41 Daar wordt onder andere onder begrepen de vraag of kiezers die in het buitenland wonen kunnen deelnemen aan verkiezingen. In EHRM 15 maart 2012, EHRC 2012, 115, m.nt. De Lange (Sitaropoulos t. Griekenland) oordeelde het Hof de Griekse situatie – waar de kiezers niet vanuit het buitenland kunnen deelnemen – niet in strijd met het EVRM. De onmogelijkheid van gedetineerden om deel te nemen wordt echter niet beschouwd als een gevolg van hun (tijdelijke) woonplaats (de gevangenis), maar als een meer principiële consequentie van de veroordeling tot gevangenisstraf. Zo bedoelen de Britten het ook, en men kan niet zo makkelijk de ‘Griekse benadering’ overplanten op de situatie van personen die een straf ondergaan. 42 Lawson 2004, p. 835 wijst erop dat het hier voornamelijk om zaken tegen Nederland ging, die onder de oude Kieswet zijn gewezen toen uitsluiting van gedetineerden ook hier te lande geldend recht was. 43 De Home Secretary, geciteerd door Justice Kennedy in: R (Pearson & Martinez) v Secretary of State for the Home Department and 2 Electoral Registration Officers/Hirst v Attorney General, CA (QBD) 4 april 2001, [2001] EWHC Admin 239, ook aangehaald door het EHRM in het arrest Hirst II (Grote Kamer), par. 16.
In het arrest Hirst werd uitgemaakt dat de blanket ban (categorische uitsluiting) strijd oplevert met het EVRM. De redenering die tot die conclusie leidt is in het licht van artikel 3 Eerste Protocol EVRM redelijk complex. Art. 3 EP bepaalt niet méér dan dat de verdragstaten zich verplichten om van tijd tot tijd voor hun wetgevende organen verkiezingen te houden. Die verkiezingen dienen algemeen, vrij en geheim te zijn. Er staat niet wie er kiesrecht hebben, en zelfs niet dat er een individueel recht op deelname aan de verkiezingen bestaat. Dat element heeft het Hof er wel in gelezen, 40 met een argumentatie die trekken vertoont van een ‘ubi remedium, ibi ius’-benadering: omdat uit niets blijkt dat het de bedoeling is geweest om klachten over schending van art. 3 EP niet-ontvankelijk te verklaren, moet ervan worden uitgegaan dat ook bij dit artikel sprake kan zijn van schending van ‘rechten’, ook al gebruikt het artikel bewoordingen – ‘de staten verplichten zich …’ waarin een subjectief recht niet eenvoudig te herkennen valt. Tegelijkertijd echter werd met betrekking tot de ‘wijze van verkiezen’, de organisatie van de verkiezingen daaronder begrepen, aan de verdragstaten een grote margin of appreciation gelaten. 41 Voor het Verenigd Koninkrijk was er destijds op zichzelf geen reden om te vermoeden dat de reeds bestaande uitsluiting van gedetineerden in strijd met het EVRM zou kunnen zijn. Er was een betrekkelijk bestendige lijn in de oordelen van de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens en het Hof met betrekking tot beperkingen aan het kiesrecht, die in het algemeen aanvaardbaar werden geoordeeld. 42 De Britse regering heeft – ook toen de zaak voor de nationale rechter aanhangig was – zich beroepen op het feit dat de kiesrechtuitsluiting onderdeel van de straf is. Niet meer en niet minder. ‘There is more than one element to punishment than forcible detention.’43 Maar reeds in het Kamerarrest in Hirst bleek dat het Hof – hoewel het worstelde met de vraag hoe de legitimiteit van het doel van de kiesrechtuitsluiting moest worden beoordeeld – van oordeel was dat de Britse wetgever nooit expliciet een afweging heeft gemaakt tussen de verschillende betrokken belangen, en nooit expliciet een oordeel heeft gegeven over de proportionaliteit van de uitsluiting (par. 51). Dit ondanks het feit dat de Britse regering had aangevoerd dat bij de meest recente wijziging van de Representation of the People Act (in 2000) een verklaring is afgelegd als bedoeld in Section 19 van de Human Rights Act, inhoudende dat het wetsvoorstel naar het oordeel van de regering niet strijdig is met het EVRM. Dat oordeel werd gedeeld door de beide Huizen van het Britse parlement. Men zou daar nog aan kunnen toevoegen dat – zoals we zagen – ook in de jaren ’60 van de 20e eeuw is nagedacht over deze kwestie, en de wetgever
TV CR JANUARI 2014
BIJ DE BUREN
71
destijds een expliciete beslissing heeft genomen. Ook voerde de regering in de zaak-Hirst aan (par. 33) dat de Britse handelwijze volgens de jurisprudentie van de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens niet in strijd met het EVRM was. Een bijzondere omstandigheid in Hirst was bovendien dat klager Hirst zelf tot levenslang was veroordeeld, en ook als de Britse kiesrechtuitsluiting minder breed zou zijn – vergelijkbaar met de Oostenrijkse of de Italiaanse – Hirst zelf in geen geval zou profiteren van de wijziging. In de systematiek van de behandeling van klachten in Straatsburg is dit echter geen relevante omstandigheid. Het Hof beoordeelt de aangevochten overheidshandeling, en niet in abstracto allerlei mogelijke overheidshandelingen die wellicht rechtmatig zouden zijn. Die beoordeling leidde in het arrest Hirst tot de conclusie dat het EVRM was geschonden door de blanket ban, die geen beoordeling in het individuele geval toelaat.
8. De concurring en dissenting opinions bij Hirst In totaal zijn er vijf dissenting en drie concurring opinions bij het arrest Hirst. Bij de dissenters zijn Wildhaber en Costa, twee achtereenvolgende presidenten van het Hof. Met de kennis van nu kan worden vastgesteld dat deze dissenters een correcte inschatting hebben gemaakt van de normatieve ontwikkeling in de lidstaten van de Raad van Europa. Anders dan de meerderheid van de Grote Kamer zien zij geen eenduidige ontwikkeling in de richting van afschaffing van de kiesrechtuitsluiting, maar signaleren zij integendeel dat in vier recente grondwetten – Rusland, Armenië, Hongarije en Georgië – de uitsluiting is neergelegd, 44 terwijl de constatering van een schending van het EVRM de wetgever juist voor problemen zal stellen, niet alleen in het Verenigd Koninkrijk maar ook in andere staten.
9. Na Hirst Juridisch gezien is de situatie na het arrest Hirst niet ingewikkeld: het Comité van Ministers moet zorgen dat het Verenigd Koninkrijk het arrest Hirst naleeft en de geconstateerde schending opheft (art. 46 EVRM). Vanuit Straatsburg zijn inderdaad de nodige signalen gegeven, maar in Londen werd de zaak niet makkelijker doordat Hirst zelf, veroordeeld wegens moord, zich triomfantelijk met een glas champagne in de hand manifesteerde om te vieren dat hij zijn zaak had gewonnen. De politieke sentimenten – toch al niet het gemakkelijkste element in deze kwestie –
44 In Anchugov en Gladkov t. Rusland, EHRM 4 juli 2013, nrs. 11157/04 en 15162/05, bleek dat het Hof niet onder de indruk was van het door de Russen naar voren gebrachte grondwetsargument: er werd een schending bevonden van art. 3 EP. Het feit dat de Russische grondwet niet makkelijk wijzigbaar is zal er ongetwijfeld toe bijdragen dat het in overeenstemming brengen met het EVRM enige tijd zal duren, en dat intussen de Russen als medestanders van de Britten zich kunnen voegen in het koor van critici en sceptici met betrekking tot ‘s Hofs rechtspraak betreffende gedetineerden. Maar het Hof biedt twee ontsnappingen: in de eerste plaats overweegt het in par. 109 dat Rusland geen materiaal heeft aangedragen waaruit blijkt dat er een intensieve en bewuste deliberatie heeft plaatsgevonden met betrekking tot dit punt; en in de tweede plaats wijst het Hof in par. 111 op de mogelijkheid van verdragsconforme interpretatie van de Russische grondwet, die geschikt zou kunnen zijn om het gesignaleerde probleem op te lossen. Herziening van de Grondwet zou dan niet nodig zijn. Het arrest is heel recent, op het moment van schrijven is niet goed in te schatten wat het vervolg zal zijn.
72
BIJ DE BUREN
JANUARI 2014 TV CR
werden daardoor in ieder geval niet milder. Maar de Labour-regering put the issue into the long grass. Er werd een Consultation Paper uitgebracht, 45 een nota waarin een aantal opties werd besproken, maar de consultatieronde die daarop volgde eindigde zonder een eenduidige conclusie: er kwamen verschillende reacties binnen die de regering de mogelijkheid gaven om de stelling te betrekken dat er geen eensgezindheid bestond over de richting die men moest inslaan. Dat was een conclusie die de regering ook niet slecht uitkwam, want ook onder de Labour-ministers waren er flink wat die helemaal geen voorstander waren van het toekennen van kiesrecht aan gevangenen. Onder andere Jack Straw – onder Blair minister van Binnenlandse Zaken en een van de architecten van de Human Rights Act – laat zich ook nu nog kennen als een uitgesproken tegenstander. 46 In de periode na Hirst bekleedde Straw functies als Leader of the House of Commons (2006-2007) en Minister van Justitie van 20072010 (onder wie ook de Constitutional Affairs vielen).
10. Greens t. Verenigd Koninkrijk
45 Voting Rights of Convicted Prisoners Detained within the United Kingdom. The UK Government’s response to the Grand Chamber of the European Court of Human Rights judgment in the case of Hirst v. The United Kingdom, Consultation Paper CP29/06, 14 december 2006. 46 Zie zijn Hamlyn Lectures van 2012, gepubliceerd in 2013 als Aspects of Law Reform: An Insider’s Perspective, Londen: Cambridge University Press 2013. 47 EHRM 23 november 2010, nr. 60041/08 en 60054/08, AB 2011, 123 m.nt. Uzman; EHRC 2011, 20, m.nt. R. de Lange (Greens t. Verenigd Koninkijk). 48 Registration Appeal Court 24 januari 2007, [2007] CSIH9, XA33/04 (Lord Abernethy per curiam). 49 Smith v Scott, par. 27.
Op 23 november 2010 wijst het EHRM dan het arrest in de zaak Greens en M.T. t. Verenigd Koninkrijk. 47 Tussen Hirst en Greens in liggen enkele Britse rechterlijke uitspraken over de manier waarop met Hirst zou moeten worden omgegaan. Belangrijk daarin is de zaak Smith v. Scott, die door het Registration Appeal Court – specifiek bevoegd in zaken betreffende de kiezersregistratie – werd behandeld. 48 In die zaak bepleitte de advocaat van de appellanten, gedetineerden die registratie vroegen voor de verkiezingen van het Schotse Parlement, dat aan de onverenigbaarheid van de Britse wetgeving met art. 3 EP zou kunnen worden tegemoetgekomen door verdragsconforme interpretatie. Indien men in de wet zou inlezen dat het eindoordeel over de kiesrechtuitsluiting door de rechter moet worden gegeven zou daarmee het EVRM-probleem zijn opgelost, aldus de appellanten. Het Registration Appeal Court wilde daarin echter niet meegaan: ‘In our opinion to read down section 3(1) of the 1983 Act as providing for full or partial enfranchisement of convicted prisoners serving custodial sentences would be [...] to depart substantially from a fundamental feature of the legislation.’49 Het constateerde dat de nationale bepaling onverenigbaar was met art. 3 EP en gaf een declaration of incompatibility. Onder de Human Rights Act brengt een declaration of incompatibility met zich mee dat de geconstateerde onverenigbaarheid niet door de rechter maar slechts door de wetgever kan worden opgelost. Deze is daartoe niet verplicht, maar in de praktijk is gebleken dat een rechterlijke declaration vrijwel steeds tot een reactie van de wetgever leidt. In de parallelle
TV CR JANUARI 2014
BIJ DE BUREN
73
zaak Traynor and another v. Secretary of State for Scotland sloot het Outer House van het Court of Session (de op één na hoogste rechter in Schotland) zich expliciet aan bij dat oordeel, maar vond het niet nodig om daaraan zelf ook een declaration of incompatibility toe te voegen. Begrijpelijk, omdat op grond van de Human Rights Act 1998 na een declaration of incompatibility het woord aan de wetgever is.
11. Na Greens Naast de hierboven genoemde zaken zijn thans nog 2.354 beroepen bij het EHRM aanhangig.50 Aanleiding is steeds de afwijzing van verzoeken om registratie als kiezer bij verkiezingen 2010. In Greens is gekozen voor een pilot-benadering, maar de 2.354 zaken liggen er nog wel. Behandeling is uitgesteld tot na de bijeenkomst van het Comité van Ministers van september 2013. In het verleden wilde het nog weleens gebeuren dat de wetgever in een verdragsstaat lang wachtte met gehoor geven aan een arrest van het EHRM.51 Het EHRM geeft in het arrest Greens aan dat de Britse regering verplicht is om een wetsvoorstel in te dienen, binnen 6 maanden na het definitief worden van het arrest. Nadien is die termijn op verzoek van de Britse regering verlengd tot 6 maanden na het definitief worden van het arrest Scoppola nr. 3 (22 mei 2012)52, i.e. 22 november 2012. Met betrekking tot de vraag op welke termijn een dergelijke wet daadwerkelijk zou moeten gaan gelden zou het oordeel van het Comité van Ministers – waaraan het toezicht op de naleving van het EVRM is toevertrouwd – doorslaggevend moeten zijn. De reacties op Greens waren in het Verenigd Koninkrijk fel. Omdat veel politici niets zien in toekenning van kiesrecht aan gedetineerden (hoewel de argumenten daarvoor meestal betrekking hebben op de plegers van zware delicten), en ook – zelfstandig argument dat in de debatten wordt aangevoerd – omdat ze er bezwaar tegen maken dat een gerecht, het EHRM, de wet gaat voorschrijven aan de wetgever. Deze twee argumenten overwegen in het Westminster Hall debate van 11 januari 2011 en in het debat in het Lagerhuis een maand later, en leiden tot het aannemen van een motie met ruime meerderheid. Hoewel alleen backbenchers aan het debat deelnemen laat de uitslag goed zien hoe de verhoudingen tussen en binnen de politieke partijen liggen: de motie waarin wordt uitgesproken dat het hier gaat om beslissingen die aan de wetgever voorbehouden zijn, en tevens dat kiesrecht niet dient toe te komen aan gedetineerden die strafrechtelijk veroordeeld zijn, werd aangenomen met 234 tegen 22 stemmen. Dat neemt niet weg dat niet alleen bij de
50 Fitch en 2.353 anderen t. Verenigd Koninkrijk. 51 Vgl. M.L. Van Emmerik, ‘Verplichtingen voor de wetgever na Straatsburgse uitspraken op grond van het EVRM’, in: R. de Lange (red.), Wetgever en grondrechten (Staatsrechtconferentie 2007), Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2008, p. 129 e.v. (p. 136). 52 EHRM 22 mei 2012 (GK), nr. 126/05, EHRC 2012, 154, m.nt. R. de Lange (Scoppola t. Italië (No. 3).
74
BIJ DE BUREN
JANUARI 2014 TV CR
LibDems, maar ook bij Labour (Kate Green) en de Conservatieven (Sir Peter Bottomley) een enkele pleitbezorger te vinden is van kiesrecht voor gedetineerden. Er verschijnt ook een open brief in de krant met deze mensen als ondertekenaars, samen met Roger Smith van mensenrechtenorganisatie Justice, zijn collega Shami Chakrabarti van Liberty, en prof. Philip Leach van London Metropolitan University (ook lid van de commissie die zich over de Britse grondrechten mocht buigen).
12. Rechtvaardigingen voor uitsluiting 53 In de woorden van Judge Friendly, geciteerd door Tribe 1989, p. 1304: ‘A man who breaks the laws he has authorized his agent to make for his own governance could fairly have been thought to have abandoned the right to participate in further administering the compact.’ De denkfout hier is uiteraard dat instemming met het maken van wetten niet betekent instemming met deze bepalingen van deze wetten. Noch dat het overtreden van de strafwet neerkomt op het ontkennen van het recht van de staat om die overtreding te vervolgen en te bestraffen. Anders gezegd: een enkele schending hoeft niet te worden opgevat als het bewust opzeggen van het hele contract. 54 Het ‘purity of the ballot box’argument, besproken door Tribe 1989. 55 Sauvé v. Canada, Supreme Court 31 oktober 2002, 3 S.C.R. 519, par. 41. Zie ook Easton 2011, p. 221-222. De blanket ban in de Canada Election Act (1985) die teruggaat op de Constitutional Act van 1791, een ‘civil death Act’ volgens Easton, werd door het Canadese Supreme Court in strijd met de Canadese constitutie bevonden. Hier was S. 1, 3 en 15 (1) van het Charter of Rights and Freedoms in het geding. De Constitutional Act van 1791 wordt overigens in het arrest Sauvé niet genoemd. Het arrest Sauvé speelde ook een rol in Straatsburg: in het Kamerarrest in Hirst (par. 44), waarnaar in het GroteKamerarrest in Hirst (par. 75) wordt verwezen.
Het debat over kiesrechtuitsluiting van gedetineerden heeft naast een sterke constitutionele inhoud ook een sterke morele lading. De misdadiger is de Ander, die zich door het plegen van een strafbaar feit buiten de kring van deelnemers aan het Maatschappelijk verdrag heeft geplaatst. De gedachte dat zo iemand, die een duidelijke minachting voor de wet aan de dag heeft gelegd, zou kunnen deelnemen aan verkiezingen voor het wetgevend lichaam,53 nog voordat hij zijn volledige straf heeft ondergaan, roept sterke afkeer op – premier Cameron werd er zelfs ‘physically ill’ van – omdat zij de kring van burgers corrumpeert.54 In het kamp van de voorstanders van kiesrecht voor gedetineerden worden echter evenzeer morele principes in stelling gebracht, zoals ‘inclusiveness, equality and citizen participation’ – woorden ontleend aan een opinie van de Canadese opperrechter Beverley McLachlin, voor Brits publiek interessant vanwege de gedeelde geschiedenis van Britten en Canadezen.55 Het argument van de civic responsibility werkt twee kanten op: zowel door de voorstanders als door de tegenstanders van kiesrechtuitsluiting van gedetineerden wordt het argument in stelling gebracht dat hun standpunt bijdraagt aan de resocialisatie en opvoeding tot verantwoordelijk burgerschap van de misdadiger. Intussen is hier wel van belang dat organisaties zoals de Prison Reform Trust campagne voeren voor hervorming van het gevangenissysteem, inclusief toekenning van kiesrecht aan gedetineerden, terwijl tegelijkertijd ook de regering op 22 oktober 2012 met plannen kwam voor hervormingen van het gevangenissysteem. In die plannen zijn de bezuinigingen op de gevangenissen een belangrijke doelstelling, te bereiken door onder andere betere resocialisatieprogramma’s. De bedoeling is dat een deel van die programma’s wordt uitbesteed aan particuliere organisaties en bedrijven (waar gedetineerden werk kunnen verrichten) met uiteindelijk de bedoeling dat de gedetineerden niet snel recidiveren en de kosten van het gevangenissysteem – 40.000 pond per jaar per gevangene – kunnen worden teruggedrongen.
TV CR JANUARI 2014
BIJ DE BUREN
75
13. Het ontwerp-wetsvoorstel van november 2012 Op 23 november 2012 liep de termijn af die het EHRM had gesteld om met een wetsvoorstel te komen. Een dag eerder, op 22 november, kwam de Minister van Justitie (tevens Lord Chancellor), Chris Grayling MP, naar het Lagerhuis met de volgende verklaring: ‘The Prime Minister has made clear, on the record, his personal views on this subject, and I have done the same. Those views have not changed. However, the Government are under an international law obligation to implement the Court judgment. As Lord Chancellor, as well as Secretary of State for Justice, I take my obligation to uphold the rule of law seriously. Equally, it remains the case that Parliament is sovereign, and the Human Rights Act 1998 explicitly recognises that fact.’ Met deze woorden legde hij een ontwerp-wetsvoorstel – dus niet een echt wetsvoorstel, maar een voorfase daarvan zonder veel officiële status – aan het Lagerhuis voor. Deze Draft Voting Eligibility (Prisoners) Bill is thans formeel onderwerp van parlementair vooronderzoek (pre-legislative scrutiny). Er is een Joint Committee van het House of Commons en het House of Lords ingesteld, paritair samengesteld en bestaand uit 12 leden, waaronder Lord Phillips (een van de Crossbenchers in het House of Lords, en voor zijn pensionering president van het Supreme Court of the United Kingdom). Het Joint Committee hoopt eind oktober 2013 rapport uit te brengen. Intussen vond op 20 juni 2013 een debat in het House of Lords plaats over Europa en de grondrechten. Daarbij kwam zijdelings ook het kiesrecht voor gedetineerden ter sprake, naast andere onderwerpen zoals het streven naar een British Bill of Rights en het rapport van de daarvoor ingestelde commissie, die met een zwaar verdeeld advies kwam. Ter zake van het gedetineerdenkiesrecht leverde dit debat niet direct nieuwe inzichten op. Eveneens in juni 2013 hield het Supreme Court of the United Kingdom zitting in de gevoegde zaken Chester en McGeoch, twee Schotse zaken waarin het gaat om uitoefening van het kiesrecht door gedetineerden bij gelegenheid van de verkiezingen voor het Europees Parlement in 2014. Op 16 oktober 2013 wees het Supreme Court een belangwekkend arrest in deze zaak.
14. Het arrest in de zaken Chester & McGeoch De vergelijkbare zaken Chester en McGeoch zijn gevoegd en in een gezamenlijk arrest finaal beslecht. Het arrest bestaat in hoofdzaak uit vier groepen opinies van de zeven rechters die op de zaak hebben gezeten.56 Lord Mance schreef de uitvoerige leading opinion, bijgevallen door Lord
56 Normaal zit het Supreme Court met vijf rechters, in belangrijke zaken met zeven en in zeer uitzonderlijke gevallen met negen. De criteria zijn te vinden op www.supremecourt.gov.uk/ procedures/panel-numbers-criteria.html.
76
BIJ DE BUREN
57 www.judiciary.gov.uk. 58 Zie hierover Gerards 2010, p. 224-255 (p. 234 e.v.) en Leeuw 2013, p. 155 e.v. 59 R v Horncastle [2009] UKSC 14, [2010] 2 AC 373, par. 11 (Lord Phillips of Worth Matravers).
Hope (de vice-president van het Supreme Court die in juni 2013 met pensioen ging en voor wie dit een van de laatste zaken was die hij behandelde), Lord Kerr en Lord Hughes. Een tweede belangrijke opinion is afkomstig van Lady Hale (de nieuwe vice-president van het Supreme Court), bijgevallen door Lord Hope en Lord Kerr, terwijl Lord Sumption een derde opinion schreef, bijgevallen door Lord Hughes. Lord Clarke schreef daarnaast een afzonderlijke mening, waarin hij expliciet instemt met de andere drie opinies maar een eigen visie geeft op de Straatsburgse jurisprudentie. Uit de vier opinies komen verschillende visies naar voren, maar ook punten waarover overeenstemming bestaat. Alle betrokken rechters zijn het – voor zover ze zich erover uitspreken – eens over de wijze waarop de Britse rechtspraak met Straatsburgse jurisprudentie dient om te gaan. Daarover is de laatste jaren heel wat gediscussieerd, zowel in judicial als in extra-judicial capacity (lezingen van Britse rechters op universiteiten, bij gezelschappen van advocaten e.d., plegen te worden gepubliceerd op de website van de Britse rechtspraak,57 dus het debat is relatief makkelijk te volgen). Voor de kiesrechtuitsluiting is het van wezenlijk belang, omdat een benadering waarbij de Britse rechter volgens het ‘mirror principle’ de Straatsburgse uitleg van het EVRM zonder meer zou volgen,58 de rechter in moeilijk politiek vaarwater zou kunnen brengen. De positie is nu als volgt. Artikel 2(1) van de Human Rights Act bepaalt dat de Britse rechter verplicht is ‘to take into account’ elke beslissing of arrest van het EHRM betreffende de uitleg van een artikel uit het EVRM. ‘Take into account’ kan betekenen ‘acht slaan op’ of ‘rekening houden met’ op een wijze die meer als een richtinggevend advies dan als een dwingend oordeel zou uitwerken. Het kan echter ook betekenen ‘verwerken in de interpretatie van het nationale recht’ waarbij de nationale rechter behoudens een zeer beperkt aantal uitzonderingen zonder meer gebonden is aan de gezaghebbende uitleg van Straatsburg. Lord Phillips formuleerde het in 2009 in R v Horncastle – waarin de vraag centraal stond of de Straatsburgse eisen met betrekking tot fair trial wel voldoende rekening hielden met de eigenaardigheden van de Britse juryrechtspraak – als volgt: ‘The requirement to ‘take into account’ the Strasbourg jurisprudence will normally result in the domestic court applying principles that are clearly established by the Strasbourg court. There will, however, be rare occasions where the domestic court has concerns as to whether a decision of the Strasbourg court sufficiently appreciates or accomodates particular aspects of our domestic process.’59 Lord Neuberger, de huidige president van het Supreme Court, gaf een niet onbelangrijke uitbreiding aan dit standpunt in de zaak Manchester City Council v Pinnock. In zijn hoedanigheid van Master of the Rolls – de
JANUARI 2014 TV CR
BIJ DE BUREN
77
hoogste rechter in civiele zaken in het Court of Appeal for England and Wales – overwoog hij: ‘This court is not bound to follow every decision of the European court. Not only would it be impractical to do so: it would sometimes be inappropriate, as it would destroy the ability of the court to engage in the constructive dialogue with the European court which is of value to the development of Convention law […] [S]ection 2 of the 1998 Act60 requires our courts to ‘take into account’ European court decisions, not necessarly to follow them. Where, however, there is a clear and constant line of decisions whose effect is not inconsistent with some fundamental substantive or procedural aspect of our law, and whose reasoning does not appear to overlook or misunderstand some argument or point of principle, we consider that it would be wrong for this court not to follow that line.’61 Lord Mance citeert deze regels in Chester & McGeoch instemmend, en er lijkt momenteel een stevige consensus binnen het Supreme Court of the United Kingdom met betrekking tot dit punt te bestaan. Lord Sumption, in zijn opinie in Chester & McGeoch, geeft hier nog een interessante draai aan door te benadrukken dat de Britse rechter – afgezien van zeer uitzonderlijke gevallen – geen vrijheid heeft om af te wijken van de oordelen van de op grond van een verdrag bevoegde internationale rechter, omdat er een traditie in het Britse recht bestaat om wettelijke bepalingen te interpreteren en de common law verder te ontwikkelen op een wijze die consistentie bewerkstelligt tussen het nationale recht van het Verenigd Koninkrijk en de internationale verplichtingen die het Verenigd Koninkrijk is aangegaan. ‘In enacting the Human Rights Act 1998, Parliament must be taken to have been aware that effect would be given to the Act in accordance with this long-standing principle.’62 De boeiende vraag is nu natuurlijk: wat betekenen deze woorden voor de kiesrechtsuitsluiting van gedetineerden? Is deze inderdaad een ‘fundamental substantive or procedural aspect of our law’? Ook op dit punt bestaat consensus binnen het Supreme Court, namelijk dat daarvan geen sprake is. Politieke gevoeligheid en juridisch belang vallen niet (geheel) samen. Naast dit belangrijke punt van overeenstemming zien wij de verschillen tussen de rechters in het Supreme Court vooral op de punten die betrekking hebben op de rechtvaardiging van uitsluiting van kiesrecht van gedetineerden, en op de vraag inhoeverre een oordeel over de proportionaliteit van die uitsluiting in abstracto – door de wetgever – dan wel in concreto – door de rechter – moet worden gegeven. Bij dat laatste – een oordeel in concreto – valt dan nog weer een belangrijk onderscheid te maken dat door Lord Sumption vooral wordt benadrukt: indien men de uitsluiting als een onderdeel van de bestraffing ziet, dan is zij een relevant element bij de beslissing van de rechter om voor een bepaald feit gevangenisstraf op te leggen. De statistieken – door verschillende rechters genoemd –
60 De Human Rights Act – RdL. 61 Manchester City Council v Pinnock [2010] UKSC 45, [2011] 2 AC 104, pr. 48 (Lord Neuberger of Abbotsbury). De ‘constructive dialogue’ waarover Lord Neuberger spreekt lag inderdaaad in de bedoeling van de wetgever ten tijde van het totstandbrengen van de Human Rights Act. Zie daarover R. Blackburn, ‘The United Kingdom’, in: Blackburn & Polakiewicz 2001, p. 965. 62 R (on the application of Chester) v Secretary of State for Justice, en McGeoch v The Lord President of the Council and another, par. 121 (Lord Sumption).
TV CR JANUARI 2014
78
63 Opinie Lord Sumption, par. 127. 64 HC Deb 24 July 1968 vol 769 cc, p. 576-582. 65 Murkens 2012, p. 402 e.v. 66 Tom Bingham, The Rule of Law, Londen: Penguin Books 2010, hoofdstuk 12; Lord Neuberger of Abbotsbury, Who are the masters now? (Lord Alexander of Weedon Lecture 2011), te vinden op www.judiciary.gov.uk. 67 EHRM 7 mei 2013, nr. 19840/09, EHRC 2013, 151, m.nt. R. de Lange (Shindler t. Verenigd Koninkrijk).
BIJ DE BUREN
JANUARI 2014 TV CR
laten zien dat in 8% van de strafzaken in Engeland en Wales gevangenisstraf wordt opgelegd, tegenover 15% in Schotse strafzaken. Wat betreft de rechtvaardiging van de uitsluiting is er minder duidelijkheid. Het meest uitgesproken op dit punt is Lord Sumption, die niet alleen ingaat op gangbare rechtvaardigingen – die hij onhoudbaar vindt – maar ook laat zien dat de wetgever eigenlijk nooit expliciet een rechtvaardiging voor de uitsluiting heeft gegeven. Al met al blijft dit punt in Chester & McGeoch betrekkelijk vaag. Zoals wij in de historische paragraaf hierboven al zagen is de oorsprong van de uitsluiting allerminst duidelijk, en enigszins in nevelen gehuld. Zoals het een goed historicus betaamt zet Lord Sumption hier de puntjes op de i: de uitsluiting, laat hij zien (par. 126), is niet meer dan een bijproduct van andere wettelijke regelingen en hoogstens een onbedoeld neveneffect. Pas in 1968 heeft het rapport van de Speaker’s Conference de uitsluiting vastgelegd, die kort daarna op basis van de brede consensus in de politiek die in het rapport tot uiting kwam in wetgeving is omgezet. Het rapport was echter op dit punt in het geheel niet van een redengeving voorzien, zodat mysterieus is wat de motieven van de opstellers waren ten aanzien van de uitsluiting.63 Overigens was het niet zo dat alle aanbevelingen van de Speaker’s Conference door de regering of de wetgever werden gevolgd.64 Een opvallend punt ten slotte in het arrest Chester en McGeoch betreft iets dat niet ter sprake komt: de Sovereignty of Parliament. In de Britse politiek bestaan op dit punt sterke sentimenten, zoals door Murkens aan de hand van de totstandkoming van de European Union Act is uiteengezet.65 Ook over dit punt hebben diverse vooraanstaande rechters en voormalige rechters zich extra-judicially uitgesproken.66 Maar in het arrest Chester en McGeoch speelt het hoegenaamd geen expliciete rol. In het licht van de bevoegdheidstoedeling door de wetgever aan de rechter in de Human Rights Act lijkt het ook niet nodig dat het punt op dit moment door het Supreme Court verder zou worden geproblematiseerd.
15. Intussen in Straatsburg… Intrigerend is intussen het arrest Shindler v. UK van het EHRM, gewezen op 7 mei 2013.67 Weliswaar gaat dat arrest niet over gedetineerden (maar over kiezers in het buitenland), maar het is moeilijk om sommige overwegingen van het EHRM niet ook te lezen met het gedetineerdenkiesrecht in het achterhoofd. Het Hof merkt bijvoorbeeld in par. 117 droogjes op dat deze factoren uiteraard op zichzelf nog niet betekenen dat er geen schending van het EVRM
TV CR JANUARI 2014
BIJ DE BUREN
79
kan hebben plaatsgevonden: ‘This is not to say that because a legislature debates, possibly even repeatedly, an issue and reaches a particular conclusion thereon, that conclusion is necessarily Convention compliant. It simply means that that review is taken into consideration by the Court for the purpose of deciding whether a fair balance has been struck between competing interests. With regard to the issue under examination, the Court notes that the matter remains under active consideration by the present Government of the respondent State.’ Nadien was er nog de ontvankelijkheidsbeslissing in McLean en Cole t. Verenigd Koninkrijk. Deze ontvankelijkheidsbeslissing brengt voor de uitsluiting van gedetineerden geen nieuws. Dat was wel het geval met het hierboven al genoemde arrest Anchugov en Gladkov t. Rusland.68 In die zaak ging het om een met het Verenigd Koninkrijk vergelijkbare uitsluiting, maar dan een die in de Russische Grondwet is vastgelegd. De gevoeligheden zijn hiermee vast en zeker groter en dieper dan wanneer de uitsluiting in een gewone wet zou staan. Het is afwachten hoe Rusland zal reageren op deze uitspraak. Overigens is Rusland niet het enige land dat ter zake door het Hof op de vingers is getikt. In 2008 en 2012 overkwam dit ook Roemenië omdat ook in dit land uitsluiting van kiesrecht een automatisch gevolg is van een strafrechtelijke veroordeling.69 Ook Turkije is inmiddels aan de beurt geweest in Straatsburg. Het Turkse systeem, dat nog strenger is dan het Britse, werd in het verlengde van Hirst zonder veel omhaal als een schending van art. 3 EP beoordeeld.70 Al met al is na Chester & McGeoch nu een iets betere inschatting te maken van de verhoudingen tussen het Verenigd Koninkrijk en het EHRM. Het Supreme Court heeft geen aanleiding gezien om een nieuwe declaration of incompatibility uit te spreken, en de zaak ligt dus nu geheel en al bij de politieke organen, preciezer gezegd: bij de wetgever. Is er een kans dat de Britten ooit daadwerkelijk tot opheffing van de in Hirst en Greens geconstateerde schending van art. 3 EP zullen overgaan? Het lijkt die kant niet op te gaan. Niet uit te sluiten valt dat als de Britten voet bij stuk houden het EHRM op enig moment daarop weer een reactie zal geven. Dat zal kunnen door het in verdere behandeling nemen van de ongeveer 2.500 zaken die nog aanhangig zijn bij het Hof. De hierboven geciteerde overweging in Shindler is niet helemaal ondubbelzinnig: zij laat de mogelijkheid open dat als een wetgever een en andermaal over een bepaalde kwestie beraadslaagt en besluit, in een land dat voor het overige geen grote zorgen geeft voor wat betreft de democratische gang van zaken, het Hof uiteindelijk de opvatting van de nationale wetgever zal respecteren, bijvoorbeeld op grond van de vaststelling dat er nog onvoldoende Europese consensus over de materie bestaat om aan de betreffende staat niet een
68 EHRM 4 juli 2013, nr. 11157/04 en 15162/05, EHRC 2013, 194, m.nt. Broeksteeg (Anchugov en Gladkov t. Rusland). 69 EHRM 1 juli 2008, nr. 42250/02 (Calmanovici t. Roemenië) en EHRM 13 november 2012 nr, 22362/06 (Cucu t. Roemenië). 70 EHRM 17 september 2013, nr. 29411/07 (Söyler t. Turkije).
80
BIJ DE BUREN
JANUARI 2014 TV CR
margin of appreciation te laten. Ook dat is nog steeds een mogelijke uitkomst van de Hirst-sage.
Literatuur Bingham 2010 Tom Bingham, The Rule of Law, Londen: Penguin Books 2010 Blackburn 1995 Robin Blackburn, The Electoral System in Britain, New York: MacMillan 1995 Blackburn & Polakiewicz 2001 R. Blackburn & J. Polakiewicz (eds.), Fundamental Rights in Europe. The ECHR and its Member States, 1950-2000, Oxford: Oxford University Press 2001 Bradley & Ewing 2011 A.W. Bradley & K.D. Ewing, Constitutional & administrative law, Harlow: Pearson 2011 Butler 1963 David Butler, The Electoral System in Britain since 1918, Oxford: Clarendon 1963 Curtice 2003 John Curtice, ‘The Electoral System; , in: Vernon Bogdanor (ed.), The British Constitution in the Twentieth Century, Oxford: Oxford University Press 2003, p. 483-520 Easton 2009 Susan Easton, ‘The prisoner’s right to vote and civic responsibility: Reaffirming the social contract?’, Probation Journal 2009, p. 224-237 Easton 2011 Susan Easton, Prisoners’ Rights, New York: Routledge 2011 Ewald & Rottinghaus 2009 Alec C. Ewald & Brandon Rottinghaus (eds.), Criminal Disenfranchisement in an International Perspective, Cambridge: Cambridge University Press 2009 Fredman 2013 Sandra Fredman, ‘From Dialogue to Deliberation: Human Rights Adjudication and Prisoners’ Rights to Vote’, Public Law 2013, p. 292-311 Gerards 2010 J.H. Gerards, ‘Samenloop van nationale en Europese grondrechtenbepalingen – hoe moet de rechter daarmee omgaan?’, TvCR 2010, p. 224-255
TV CR JANUARI 2014
BIJ DE BUREN
Ispahani 2009 Laleh Ispahani, ‘Voting Rights and Human Rights: A Comparative Analysis of Criminal Disenfranchisement Laws’, in: Alec C. Ewald & Brandon Rottinghaus (eds.), Criminal Disenfranchisement in an International Perspective, Cambridge: Cambridge University Press 2009, p. 25-58 Jago & Marriott 2007 Robert Jago & Jane Marriott, ‘Citizenship or Civic Death? Extending the Right to Vote to Prisoners’, Web Journal of Current Legal Issues 2007 http://webjcli.ncl.ac.uk/2007/issue5/jago5.html Law Commission 2011 Law Commission, Eleventh Program of Law Reform, London 2011 Lawson 2004 Rick Lawson, ‘De laatste stuiptrekkingen van de ‘civic death’, (commentaar op Hirst t. Verenigd Koninkrijk), NJCM-Bulletin 2004, p. 827-837 Leeuw 2013 B.J.G. Leeuw, Grondwet en eerlijk proces (diss. Rotterdam), Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2013 Mitchell 2009 Paul Mitchell, ‘The United Kingdom: Plurality Rule under Siege’, in: Michael Gallagher and Paul Mitchell (eds.), The Politics of Electoral Systems, Oxford: Oxford University Press 2009, p. 157-184 Murkens 2012 J.E.K. Murkens, ‘The EU Act 2011: a failed statute’, TvCR 2012, p. 396-308 Pettus 2013 Katherine Irene Pettus, Felony Disenfranchisement in America. Historical Origins, Institutional Racism, and Modern Consequences, Albany NY: State University of New York Press 2013 Pugh 1988 Martin Pugh, The Evolution of the British Electoral System, 1832-1987, London: Historical Association 1988 Raab 2011 Dominic Raab, Strasbourg in the Dock: Prisoner voting, human rights & the case for democracy, Londen: Civitas 2011 Robinson 2010 Chris Robinson, Electoral Systems and Voting in the United Kingdom, Edinburgh: Edinburgh University Press 2010 Sathanapally 2012 Aruna Sathanapally, Beyond Disagreement. Open Remedies in Human Rights Adjudication, Oxford: Oxford University Press 2012
81
82
BIJ DE BUREN
JANUARI 2014 TV CR
Tribe 1989 Laurence H. Tribe, ‘The Disenfranchisement of Ex-Felons: Citizenship, Criminality, and ‘the Purity of the Ballot Box’’, (1989) 102 Harvard Law Review 1300
