KEUNTUNGAN PRIBADI, RISIKO PUBLIK:

MAY 2017

KEUNTUNGAN PRIBADI, RISIKO PUBLIK: JAMINAN DAN PENINGKATAN KREDIT UNTUK PEMBANGKIT LISTRIK TENAGA BATUBARA DI INDONESIA RINGKASAN EKSEKUTIF f Jaminan risiko dan program peningkatan pemberian kredit yang mensubsidi pembangkit listrik tenaga batu bara dapat merugikan pemerintah Indonesia dan pembayar jasa layanan di Indonesia sejumlah ratusan triliun rupiah, atau puluhan miliar dolar AS, dalam dekade mendatang. f Banyaknya jaminan, program peningkatan kredit, dan kebijakan yang mengalihkan risiko dari pengembang proyek ke pemerintah saat ini menguntungkan pembangkit listrik tenaga batubara, sekaligus meningkatkan risiko yang ditanggung oleh Pemerintah Indonesia, pembayar pajak Indonesia, dan masyarakat Indonesia. Analisis ini mempertimbangkan jaminan pinjaman, jaminan kelangsungan usaha, dan nilai tukar mata uang asing (atau risiko mata uang), namun jendela penjaminan tambahan, termasuk yang disediakan oleh dana penjaminan khusus seperti PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia, juga menguntungkan proyek batubara dan meningkatkan risiko publik. f Untuk proyek batu bara, jaminan pinjaman sendiri dapat dengan mudah menelan biaya $ 2,1 miliar (menggunakan asumsi risiko moderat) dan dapat menelan biaya sebanyak $ 23 miliar atau lebih dari sepuluh kali lipat (dengan asumsi risiko tinggi). Ada kemungkinan bahwa miliaran dolar risiko tambahan tercipta dari jaminan kelayakan bisnis dan jaminan mata uang asing.

Above: Coal-fired power plant in operation. ©Rich.

f Beberapa skenario dapat mengakibatkan sejumlah besar jaminan yang dibuat dalam waktu yang singkat, mulai dari kekurangan air bersih yang menyebabkan tidak berfungsinya pembangkit listrik berbahan bakar batubara sampai dengan kebijakan perubahan iklim atau polusi udara yang membatasi kemampuan pabrik batubara untuk beroperasi, sampai dengan wilayah kelebihan pasokan listrik regional yang mengakibatkan pembayaran untuk listrik yang tidak pernah digunakan. Jika banyak gigawatt dari kapasitas pembangkit tenaga batu bara didukung oleh jaminan pemerintah, salah satu skenario ini dapat menempatkan keuangan Indonesia di bawah tekanan besar. f Dalam menimbang apakah jaminan untuk produsen listrik memenuhi kepentingan umum, pemerintah dapat mempertimbangkan apakah batubara, dengan risiko yang menyertainya dan biaya eksternal yang tinggi, layak mendapat dukungan dan subsidi, atau apakah subsidi dan dukungan harus dipusatkan pada solusi energi yang pada akhirnya menyediakan manfaat publik tertinggi dan menyebabkan kerugian paling sedikit.

LATAR BELAKANG TENTANG JAMINAN, TRANSFER RISIKO, DAN PENINGKATAN KREDIT YANG MENGUNTUNGKAN PRODUKSI DAN PROYEK PEMBANGKIT LISTRIK TENAGA BATU BARA DI INDONESIA Baru-baru ini, Pemerintah Indonesia telah melakukan beberapa langkah untuk memberikan jaminan dan kebijakan serupa yang mengalihkan risiko dari pengembang pembangkit listrik tenaga batu bara ke pemerintah. Pengalihan risiko ini mengakibatkan subsidi yang sangat besar untuk proyek-proyek semacam ini, dan membebani pembayar pajak dan pembayar jasa layanan di Indonesia risiko menanggung biaya substansial jika kondisi ekonomi atau kebijakan berubah. Subsidi ini bisa bertumpuk hingga miliaran dolar per tahun jika diterapkan pada seluruh rencana pemerintah membangun pembangkit listrik 35.000 MW. Ini sangat berarti, mengingat pendapatan pajak Indonesia sekitar $ 25 miliar per tahun. Ada berbagai jenis kebijakan jaminan dan pengalihan risiko, dan briefing ini membahas tiga jenis jaminan yang digunakan Pemerintah Indonesia untuk mempromosikan produksi tenaga batu bara, termasuk jaminan pinjaman, jaminan kelangsungan usaha, dan mata uang asing (atau risiko mata uang ) yang ditanggung oleh PLN dan bukan pemrakarsa proyek. Ini bukan satu-satunya jaminan yang diberikan kepada pembangkit listrik tenaga batu bara: misalnya, Pemerintah Indonesia juga menanggung sebagian risiko dari PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia, yang tidak termasuk dalam analisis ini, namun dijelaskan lebih rinci dalam briefing Oil Change International sebelumnya tentang keterlibatan Kelompok Bank Dunia dalam sektor batubara di Indonesia.1

1.1 JAMINAN PINJAMAN Jaminan pinjaman sebenarnya tidak mengurangi risiko kredit secara keseluruhan. Jaminan dimaksudkan untuk

1

mengurangi atau menghilangkan risiko bangkrut (default) kepada kreditur dengan mengalihkan risiko tersebut kepada pemerintah. Hal ini membuat suku bunga pinjaman lebih menguntungkan, dan, dalam beberapa kasus, memungkinkan pembiayaan proyek yang mungkin dianggap terlalu berisiko. Ada tiga elemen subsidi yang terkait dengan program penjaminan pinjaman: (i) biaya administrasi program penjaminan; (ii) akses terhadap pembiayaan berbunga rendah yang menguntungkan industri atau proyek tertentu; (iii) kebangkrutan. Masing-masing memiliki tingkat manfaat yang berbeda bagi pemrakarsa proyek dan biaya kepada pemerintah. Misalnya, pemrakarsa proyek yang mendapatkan akses terhadap pembiayaan berbunga rendah sebagai akibat jaminan pinjaman mungkin tidak menimbulkan biaya nyata bagi pemerintah namun mungkin hanya memberi hak istimewa pada satu industri atau proyek di atas yang lain, sementara gagal bayar atas pinjaman yang dijamin dan biaya untuk mengelola program penjaminan pinjaman adalah biaya nyata bagi pemerintah yang ditanggung dengan uang pajak. Di Indonesia, pemerintah mengeluarkan peraturan baru yang akan mengatur proyek listrik Perusahaan Listrik Negara (PLN) berdasarkan skema ekspansi 35GW sepenuhnya dijamin oleh pemerintah.2 Artinya, pemerintah akan memberikan jaminan pinjaman kepada lembaga keuangan yang memberikan pembiayaan kepada PLN yang merupakan BUMN. Walaupun pemerintah sering mencatatkan jaminan sebagai biaya nol, nilai jaminan pinjaman cukup besar. Sejarah menunjukkan bahwa bahkan program penjaminan pinjaman yang dikelola dengan

baik juga mengalami kegagalan, dan biaya jaminan akhirnya dapat lepas kendali ke dalam lingkungan di mana risiko kebijakan, risiko pihak lawan (dalam hal ini, risiko offtaker - risiko bahwa pembeli awal listrik, seperti PLN, tidak dapat membayar harga yang disepakati sebelumnya), dan risiko lainnya mengakibatkan sejumlah besar jaminan diperlukan dalam waktu singkat.

1.2 JAMINAN KELANGSUNGAN HIDUP BISNIS Jenis jaminan lain yang kadang ditawarkan oleh pemerintah adalah jaminan terhadap perubahan kondisi dasar yang memungkinkan bisnis menghasilkan keuntungan. Misalnya, jaminan kelangsungan usaha mungkin menawarkan untuk melindungi pemrakarsa proyek dari jenis risiko kebijakan tertentu. Dalam kasus Indonesia, pemerintah telah sepakat untuk menanggung risiko off-taker melalui jaminan kesepakatan pembelian tenaga listrik (PPA) dalam proyek IPP (produsen listrik swasta).3 Secara khusus, pemerintah menjamin kemampuan PLN, perusahaan distribusi listrik milik negara, untuk memenuhi kewajiban pembayaran di bawah PPA (perjanjian jual beli tenaga listrik). Karena PLN adalah badan usaha milik negara, secara efektif pemerintah menanggung risiko ini: bahkan jika PLN menjadi bangkrut atau tidak dapat membayar listrik, pemerintah Indonesia masih harus membayar untuk listrik di bawah PPA PLN sebagai akibat dari jaminan tersebut. Lembaga pemeringkat kredit menyamakan peringkat mereka dengan peringkat Pemerintah Republik Indonesia, menunjukkan bahwa PLN dipandang memiliki dukungan penuh dari Pemerintah Indonesia.4

Oil Change International. World Bank Accelerating Coal Development in Indonesia. September, 2015. http://priceofoil.org/2013/09/25/world-bank-accelerating-coal-developmentindonesia/ 2 Prima Wirayani dan Fedina S. Sundaryani. “Govt comes to PLN rescue with new rule.” The Jakarta Post, September 7, 2016. http://www.thejakartapost.com/news/2016/09/07/govtcomes-to-pln-rescue-with-new-rule.html 3 ibid 4 Siaran Pers: Fitch Ratings Co. “Fitch Revises Outlook on PLN to Positive; Affirms at ‘BBB-‘” 22 Desember 2016. https://www.fitchratings.com/site/pr/1016932

Jaminan kelayakan bisnis merupakan subsidi yang signifikan terhadap IPP termasuk pembangkit listrik tenaga batu bara, karena mereka dapat sepenuhnya mengurangi risiko off-taker karena adanya jaminan ini. Nilai subsidi ini tidak mudah dihitung: memperkirakan tingkat risiko offtaker bergantung pada karakteristik PPA, kesehatan finansial dari off-taker (dalam hal ini, PLN), dan asumsi tentang permintaan di masa mendatang, pembangkitan, listrik, harga, dan kebijakan (termasuk hambatan karbon sebagai akibat peraturan terkait perubahan iklim).

1.3 DEVISA (RISIKO MATA UANG) YANG DITANGGUNG PEMERINTAH Ketika pemerintah setuju untuk mengambil risiko valuta asing (atau mata uang asing), ini merupakan transfer risiko lain dari para pengembang proyek ke pemerintah. Pemrakarsa proyek mungkin mengambil hutang dalam mata uang yang berbeda dari mata uang aliran pendapatan yang mereka harapkan dihasilkan proyek. Ketika nilai tukar berfluktuasi antara mata uang pendapatan (dalam kasus Indonesia adalah Rupiah) dan mata uang utang (dalam hal ini, mata uang utang yang diajukan oleh sponsor proyek - misalnya, Yen Jepang atau dolar AS), biaya utang dapat meningkat secara dramatis, karena ini menambahkan lapisan ketidakpastian tambahan mengenai apakah pengembang proyek akan dapat memberikan membayar utang mereka jika nilai mata uang yang mereka pendapatan yang diterima secara tiba-tiba turun relatif terhadap denominasi mata uang utang mereka. Pemerintah Indonesia telah sepakat untuk mengambil risiko nilai tukar mata uang asing untuk beberapa IPP tertentu. Misalnya, jurnal perdagangan telah melaporkan bahwa pemerintah setuju untuk menyerap risiko nilai tukar mata uang asing di IPP Jawa Tengah (juga disebut sebagai pembangkit listrik tenaga batubara Batang).5 Masalahnya terletak pada fakta bahwa Rupiah adalah mata uang Asia yang paling tidak stabil. Akibatnya nilai hedging risiko mata uang Rupiah sangat tinggi. Ini berarti jika PLN mengasumsikan

Coal mining operation in East Kalimantan. ©Alex Doukas

semua risiko mata uang dalam pembayaran listrik kepada pengembang IPP Jawa Tengah, dan mungkin juga pembangkit listrik tenaga batu bara lainnya, biaya potensial untuk PLN (dan juga konsumen listrik Indonesia) dapat menjadi signifikan. Dengan mengasumsikan risiko mata uang ini, pemerintah mengalihkan semua risiko ke pundak pembayar pajak daripada membelah risiko atau membebani risiko ke pengembang proyek. Mengkuantifikasi biaya potensi risiko ini kepada konsumen listrik di Indonesia adalah sulit mengingat ketidakpastian nilai tukar dari waktu ke waktu, namun untuk proyek listrik terbarukan skala utilitas di India, nilai asumsi risiko mata uang pemerintah diperkirakan secara signifikan mengurangi biaya bersih utang pengembang proyek relatif terhadap hedging mata uang berbasis pasar sebanyak 7 persen, dengan asumsi pemerintah mengelola fasilitas hedging nilai tukar mata uang asing yang dirancang dengan baik.6 Dalam kasus Indonesia, biaya hedging baru-baru ini cukup tinggi untuk menambahkan sebanyak 9 persen pada biaya hutang.7 Ini berarti premi risiko lebih tinggi lagi yang ditanggung oleh konsumen listrik, dan tergantung pada bagaimana PLN menangani risiko mata uang (apakah PLN memanfaatkan nilai lindung), biaya

sebenarnya bagi konsumen untuk mengasumsikan risiko mata uang dalam proyek pembangkit listrik dapat meningkat secara signifikan lebih tinggi tergantung pada bagaimana nilai Rupiah berfluktuasi dari waktu ke waktu. Pada akhirnya, pemerintah yang menanggung semua risiko mata uang (via PLN) untuk proyek pembangkit listrik tenaga batubara Batang menjadi preseden berisiko bagi pengembangan pembangunan pembangkit listrik baru di Indonesia. Pendekatan ini menghadapkan pembayar jasa layanan pada risiko yang signifikan, meningkatkan biaya listrik dan memuat neraca keuangan PLN ke tingkat beban yang berbahaya. Pada tahun 1990an, saat krisis keuangan Asia, volatilitas Rupiah mengakibatkan konsekuensi buruk bagi PLN, yang telah menyetujui dalam PPA untuk membeli listrik dari perusahaan pembangkit dalam dolar AS, namun pendapatan (dari pelanggan Indonesia yang membeli listrik) tetap dalam rupiah. Hal ini menyebabkan absennya program IPP, dengan banyak proyek dihentikan dan tertunda.8 Jika PLN menanggung risiko nilai tukar asing untuk proyek batubara, ada risiko yang signifikan dengan hasil serupa seperti kasus gejolak ekonomi.

5 Project Finance International, “AP: Indonesia – PLN to take forex risk in CJIPP,” May 25, 2016. http://www.pfie.com/ap-indonesia-pln-to-take-forex-risk-in-cjipp/21248911.article 6 Arsalan Farooque and Dr. Gireesh Shirmali, “Reaching India’s Renewable Energy Targets Cost-Effectively: A Foreign Exchange Hedging Facility,” Climate Policy Initiative, June 2015. https://climatepolicyinitiative.org/publication/reaching-indias-renewable-energy-targets-cost-effectively-a-foreign-exchange-hedging-facility/ 7 Satria Sambijantoro, “Rupiah to remain volatile until Fed hikes interest rate,” The Jakarta Post, April 23, 2015. http://www.thejakartapost.com/news/2015/04/23/rupiah-remainvolatile-until-fed-hikes-interest-rate.html 8 PwC, “Power in Indonesia: Investment and Taxation Guide 2013, 2nd Edition,” April 2013. http://www.pwc.com/id/en/publications/assets/electricity-guide-2013.pdf

RISIKO YANG DITIMBULKAN OLEH JAMINAN UNTUK PEMBANGKIT LISTRIK BERBAHAN BAKAR BATUBARA Beberapa metodologi yang berbeda tersedia untuk memperkirakan nilai jaminan pinjaman.9 Bahkan tanpa informasi yang tepat tentang sifat pengaturan keuangan dalam hal jaminan, dimungkinkan untuk mengembangkan perkiraan perkiraan risiko yang ditanggung oleh pemerintah dalam menawarkan jaminan ini, dan dengan demikian perkiraan nilai subsidi yang disediakan oleh jaminan ini.

2.1 MENGKUANTIFIKASI NILAI SUBSIDI, ATAU RISIKO KERUGIAN, DARI JAMINAN PINJAMAN Seperti dijelaskan pada bagian 1.1, ada tiga cara jaminan pinjaman menguntungkan pemrakarsa proyek, atau menimbulkan kerugian bagi pemerintah. Di sini, kita akan fokus pada kerugian pemerintah daripada pada manfaat total bagi pemrakarsa proyek, yang berarti mempertimbangkan pertimbangan penurunan tingkat suku bunga yang dapat diberikan jaminan pinjaman bagi pemrakarsa proyek, dan berfokus pada kerugian karena kegagalan, juga biaya administrasi untuk menjalankan program penjaminan. Ada berbagai perkiraan yang digunakan untuk menilai risiko kegagalan program penjaminan pinjaman. Organisasi untuk Kerja Sama dan Pembangunan Ekonomi (OECD) sebelumnya menggunakan

asumsi tingkat default 1 persen sebagai aturan praktis untuk jaminan pinjaman. Akademisi yang melihat berbagai program penjaminan dunia nyata di negara maju dan berkembang telah menemukan kerugian berkisar antara 0 sampai 15 persen. Di Indonesia, pengalaman sebenarnya dengan jaminan pinjaman FTP-1 sampai saat ini (khusus untuk tenaga batu bara) menunjukkan tingkat kerugian keseluruhan sebesar 4 persen, dengan tingkat kerugian keseluruhan cenderung tumbuh karena banyak jaminan yang ditawarkan di bawah program FTP-1 hanya berumur beberapa tahun. Kerugian ini tidak termasuk dalam program FTP-1 untuk 36 surat jaminan, 11 surat jaminan dalam USD dan 25 dalam IDR, yang mencakup total Rp 6,7 miliar (Rp 87 triliun). Antara 2012 dan 2016, $ 269,3 juta (Rp 3,5 triliun) hilang melalui program jaminan pinjaman FTP-1, atau 4 persen dari volume penjaminan, menurut laporan dari Kementerian Keuangan.10 Ini hanya jumlah kerugian sampai saat ini; setiap kerugian yang terjadi di masa depan akan menambah total ini. Ada juga berbagai perkiraan biaya administrasi yang terkait dengan program penjaminan kredit. Di Asia, pengalaman menunjukkan bahwa biaya administrasi bisa mencapai beberapa persen dari aset dana penjaminan. Di Jepang, biaya

administrasi telah dilaporkan 3,5 persen per tahun. Di Korea, angka itu bahkan lebih tinggi, yaitu 7 persen dari total jumlah jaminan. Pada 2017, Pemerintah Indonesia telah mengindikasikan dapat memberikan jaminan sebesar $ 26,7 miliar (Rp 357,4 triliun) untuk proyek pembangkit listrik, sebagian besar untuk proyek pembangkit listrik tenaga batu bara. Meskipun tidak mungkin untuk secara lengkap dan akurat mengukur risiko program jaminan listrik di Indonesia, yang menguntungkan terutama pembangkit listrik tenaga batu bara, adalah mungkin untuk mengembangkan berbagai kemungkinan risiko dengan menggunakan skenario berdasarkan hal di atas di Indonesia dan di dunia. Tabel 1 menunjukkan perkiraan potensi kerugian yang rendah, menengah, dan tinggi, atau subsidi, untuk jaminan pinjaman yang ditawarkan untuk proyek listrik pada tahun 2017. Sebagian besar proyek ini (dan dana penjaminan) untuk pembangkit listrik tenaga batu bara.

2.2 MENGUKUR RISIKO NILAI TUKAR YANG DITANGGUNG PEMERINTAH Dengan kecanggihan pasar hedging, biaya hedging nilai mata uang kemungkinan merupakan proxy yang paling akurat untuk biaya penjaminan risiko valuta asing.

Tabel 1: Perkiraan kerugian prospektif dari jaminan pinjaman untuk proyek pembangkit tenaga listrik sampai tahun 2017  

Rendah

Sedang

Tinggi

Biaya administratif (%)

2%

4%

7%

Tingkat kegagalan (default) (%)

1%

4%

15%

$801.000.000

$2.136.000.000

$22.695.000.000

Total kerugian yang diperkirakan untuk penjaminan pinjaman sampai tahun 2017 ($)

9 For example: Ashoka Mody and Dilip Patro, “Methods of Loan Guarantee Valuation and Accounting,” World Bank Group, November 1996. http://siteresources.worldbank.org/ INTGUARANTEES/Resources/Methods_of_Loan_Guarantee_Valuationand_Accounting.pdf US Congressional Budget Office, “Estimating the Value of Subsidies for Federal Loans and Loan Guarantees,” August 2004. https://www.cbo.gov/sites/default/files/cbofiles/ftpdocs/57xx/doc5751/08-19-creditsubsidies.pdf Gary Schurman, “Valuing Loan Guarantees,” The Value Examiner, November 2010. http://www.appliedbusinesseconomics.com/files%5C2010-NovDec-Schurman.pdf 10 Ministry of Finance Indonesia, “Contingent Liabilities Management Developments In Third Quarter 2016,” 2016. http://www.djppr.kemenkeu.go.id/page/loadViewer?idViewer=6668 &action=download

Dalam kasus Indonesia, biaya hedging telah meningkat menjadi lebih dari 13 persen dari biaya utang pada waktu dalam dua tahun terakhir,11 dan telah berkisar pada 9 persen dari biaya utang dalam beberapa tahun terakhir (dengan fluktuasi yang signifikan). PLN telah sepakat untuk menutupi risiko selisih kurs dari PLTU tenaga batubara Batang yang berkapasitas 2.000 MW, yang memiliki komponen hutang sebesar $3,4 miliar. Karena PLN adalah BUMN, secara efektif ini berarti bahwa pemerintah sekarang menanggung risiko mata uang, karena pemerintah berdiri di belakang PLN dalam kasus gagal bayar. Menilai biaya lindung nilai sebesar 9 persen terhadap tingkat suku bunga pasar saat ini untuk hutang proyek berskala besar di Indonesia akan menghasilkan biaya tambahan sebesar ratusan juta dolar selama masa pinjaman untuk sebuah proyek dengan komponen hutang senilai $ 3,4 miliar, Seperti tanaman Batang. Risiko tersebut tidak hanya terbatas pada pembangkit listrik tenaga batubara Batang, PLN telah mengindikasikan bahwa pihaknya mungkin akan menanggung risiko yang sama untuk proyek batubara berdana asing lainnya. Memberikan jaminan semacam ini untuk beberapa pembangkit listrik berbahan bakar batubara akan meningkatkan tingkat subsidi, dan menciptakan potensi risiko downside yang jauh lebih besar dalam kasus fluktuasi mata uang yang lebih besar dari biasanya.

2.3 MENGUKUR KELAYAKAN BISNIS/JAMINAN OFF-TAKER Cara terbaik untuk menghitung biaya prospektif jaminan kelangsungan usaha adalah dengan melihat kinerja masa lalu mereka di Indonesia dan yurisdiksi lainnya. Kerugian akibat jaminan semacam itu bisa sangat besar, terutama jika pemerintah membuat keputusan untuk kepentingan

publik untuk mengurangi dampak negatif dari proyek pembangkit listrik tenaga batu bara, atau jika ada terlalu banyak kapasitas yang dikembangkan (atau bahkan jeda antara kapasitas dan beban dalam sebuah wilayah tertentu). Beberapa skenario di mana kelayakan bisnis/jaminan tak terduga dapat menyebabkan perhatian yang signifikan unik untuk batubara, sementara yang lain tidak. Beberapa skenario yang menjadi perhatian teratas termasuk: Kelebihan pasokan mengakibatkan diambilnya jaminan Bahkan kelebihan pasokan yang relatif rendah terhadap permintaan dapat menghasilkan pengeluaran yang besar, karena model PPA PLN sampai saat ini memastikan pembayaran ketersediaan minimum (atau komitmen “take-or-pay”). Jika PLN menandatangani terlalu banyak PPA, dan terlalu banyak proyek yang dibangun di satu wilayah, PLN masih harus membayar pembangkit sesuai dengan persyaratan PPA terlepas dari berapa banyak listrik yang dapat mereka jual. Akibat dari jaminan kelangsungan usaha, risiko ini tidak berhenti pada PLN, namun juga mengalir ke pemerintah. Risiko ini diperkuat oleh fakta bahwa interkoneksi listrik di seluruh nusantara sangat terbatas, meningkatkan kemungkinan surplus listrik regional bahkan sementara bagian lain negara tersebut mengalami defisit listrik. Peraturan baru tentang produsen listrik mengakibatkan diambilnya jaminan Skenario lain di mana jaminan kelangsungan usaha diambil dalam jumlah besar adalah jika pemerintah mengambil keputusan baru tentang mengatur produksi listrik di masa depan, misalnya, untuk mengendalikan polusi udara atau penggunaan air bersih di masa depan di daerah yang kekurangan air, seperti yang terjadi di China dan juga makin banyak di India, mengakibatkan banyak PLTU

menganggur.12 Jaminan yang begitu mudah tersebut menjamin risiko, mengikat tangan pemerintah berikutnya untuk membuat keputusan penentuan kepentingan umum. Pasokan yang baru, murah, lebih efisien dengan biaya bahan bakar rendah atau tiada mendorong PLTU lama tidak beroperasi Kemungkinan lain adalah PLTU yang lebih efisien dan hemat biaya beroperasi di tahun-tahun mendatang, menggeser generasi PLTU yang lebih mahal dan kurang efisien, dalam hal ini pemerintah akan terus menanggung biaya pembangkit yang kurang efisien dan lebih mahal seperti hasil dari jaminan dengan asumsi PPA PLN seringkali termasuk perjanjian take-or-pay untuk jangka waktu lama, yang menyaratkan PLN (sebagai akibat dari jaminan kelangsungan usaha, jika terjadi kegagalan) atau pemerintah melakukan pembayaran untuk listrik yang bahkan tidak dibutuhkan. Dengan semakin berkurangnya biaya teknologi energi terbarukan, ini menjadi pertimbangan penting mengingat banyak PPA PLN dapat mencakup perjanjian take-or-pay 15 tahun atau lebih. Dengan asumsi 21 GW produksi tenaga batu bara baru di bawah rencana 35 GW, dan bahkan tingkat pembayaran listrik 5 persen untuk produsen dibuat bukan sebagai hasil dari pembelian listrik untuk memenuhi permintaan, namun sebagai akibat dari pembayaran minimum yang dijamin di bawah PLN AKP (atau jaminan kelangsungan usaha yang mencakup mereka), ini bisa mengakibatkan biaya tambahan bagi pembayar layanan biaya tambahan $ 700 juta per tahun,13 dengan potensi kerugian meningkat jauh lebih tinggi jika ada penyebab sistemik dari menanggurnya kapasitas pembangkit secara luas.

11 Yudith Ho and Fathiya Dahrul, “Currency Hedge Catch-22 Confounds Indonesia as Rupiah Swings,” Bloomberg, April 27, 2015. https://www.bloomberg.com/news/ articles/2015-04-28/currency-hedge-catch-22-confounds-indonesia-as-rupiah-swings 12 Victor Mallet, “India’s power stations are hit as big dams run dry,” Financial Times, May 5, 2016. https://www.ft.com/content/0c30a958-12d6-11e6-91da-096d89bd2173 13 These figures assume a 75% capacity factor for these coal-fired power plants and an average PPA price of $0.10/kWh (or, roughly based on current costs of production in Indonesia, which fluctuate from year to year. The resulting calculation is as follows: Projected new coal-fired power generation capacity * capacity factor * hours per year * electricity price * rate of guaranteed electricity payments made to producers. With the corresponding numbers, the calculation is as follows: 21 GW of new coal capacity * 0.75 capacity factor * 8,760 hours per year = 137,970 GWh of electricity from new coal capacity per year. 137,970 GWh = * 0.05 guaranteed payment rate is 6898.5 GWh. 6898.5 GWh * $0.10/kWh production cost (or $100,000/GWh) = $689,800,000

KESIMPULAN Semua program peningkatan jaminan dan kredit yang disajikan di atas memberikan subsidi yang substansial untuk proyek batubara yang mereka jaminkan, sambil mengalihkan risiko keuangan kepada penjamin. Risiko ini pada akhirnya ditanggung oleh pemerintah Indonesia, wajib pajak dan pembayar jasa layanan. Seperti yang dijelaskan dalam analisis ini, risiko pemberian jaminan diperkuat bila ada banyak jaminan yang tumpang tindih, karena ada pembangkit listrik tenaga batu bara, seperti yang dijelaskan dalam analisis ini. Proyek pembangkit listrik tenaga batu bara dapat ditutupi oleh jaminan kelangsungan usaha, jaminan pinjaman, dan pemerintah mungkin juga menanggung 100 persen risiko mata uang, semuanya pada saat bersamaan. Jika proyek gagal, jaminan pinjaman hilang; bahkan jika proyek berhasil, mungkin masih sangat mahal jika jaminan valuta asing dan jaminan kelangsungan hidup bisnis terpicu. Pemerintah Indonesia harus menyadari sejauh mana jaminan dan peningkatan kredit untuk pembangkit listrik tenaga batubara membuat pembayar pajak dan pembayar jasa layanan di Indonesia rentan terhadap risiko yang signifikan, terutama untuk kepentingan para pengembang proyek pembangkit listrik tenaga batu bara. Jaminan dan subsidi tidak pada dasarnya bersifat buruk. Memang, hal tersebut dapat menjadi alat yang sangat berguna

Coal loaded on a barge in East Kalimantan. ©Alex Doukas

dalam mengkatalisasi pembangunan infrastruktur dan penyediaan layanan penting. Tapi jaminan ini hanya masuk akal untuk memberi insentif bagi aktivitas yang menciptakan barang publik tanpa menciptakan biaya atau tanggung jawab publik yang signifikan. Pembangkit listrik berbahan bakar batubara menghasilkan listrik, namun juga menghasilkan polusi udara dalam jumlah besar yang merusak kesehatan; menggunakan air bersih dalam jumlah besar; dan mereka memompa sejumlah besar karbon dioksida (CO2) ke atmosfer.

Dalam menimbang apakah jaminan untuk produsen listrik memenuhi kepentingan umum, pemerintah dapat mempertimbangkan apakah batubara, dengan risiko yang menyertainya dan biaya eksternal yang tinggi, layak mendapat dukungan dan subsidi, atau apakah subsidi dan dukungan harus dipusatkan pada solusi energi yang menyediakan manfaat publik bersih tertinggi dan paling sedikit mengakibatkan bahaya.

Oil Change International is a research, communications, and advocacy organization focused on exposing the true costs of fossil fuels and facilitating the coming transition towards clean energy. Website: www.priceofoil.org Contact: [email protected]

This briefing was researched and written by Farhiya Tifow with contributions from Alex Doukas, both with Oil Change International, and with contributions from Ken Bossong with the SUN DAY Campaign.

Oil Change International 714 G Street SE Suite 202 Washington, DC 20003 USA www.priceofoil.org

For more information, contact: Alex Doukas at Oil Change International, [email protected] May, 2017