KATA PENGANTAR. Puji syukur dihaturkan kepada Allah atas petunjuk dan pertolongan-nya, sehingga

1

2

KATA PENGANTAR

Puji syukur dihaturkan kepada Allah atas petunjuk dan pertolongan-Nya, sehingga tugas penelitian dalam rangka melaksanakan salah satu Tridharma Perguruan Tinggi ini dapat diselesaikan dengan baik, meskipun hal itu dilakukan di tengah-tengah kesibukan peneliti sebagai dosen pengajar dan Ketua Program Studi Ilmu Hukum Program Pascasarjana Universitas Islam Malang. Penelitian ini termasuk jenis penelitian hukum normatif yang mengkaji tentang batasbatas materi muatan peraturan daerah (Perda) yang merupakan wewenang Pemerintahan Daerah menurut Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundangundangan. Penelitian ini sangat penting artinya, karena banyak Perda yang dibuat oleh Kepala Daerah bersama-sama DPRD, tetapi oleh pemerintah pusat dibatalkan dengan alasan materi muatan yang diatur dalam Perda-perda tersebut bukan merupakan urusan yang menjadi wewenang Pemerintahan Daerah yang bersangkutan. Oleh karena itu, terkait dengan otonomi daerah, pemerintah daerah harus memiliki pemahaman dan interpretasi yang sama dengan pemerintah pusat mengenai batas-batas wewenang (urusan) daerah yang yang dapat dituangkan menjadi materi muatan Perda, supaya tidak terjadi konflik wewenang antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah atau konflik wewenang antar pemerintah daerah. Pada kesempatan ini, izinkanlah saya mengucapkan terima kasih yang setulustulusnya kepada semua pihak yang telah membantu dalam melaksanakan tugas penelitian

3

ini, khususnya kepada Dekan Fakultas Hukum, Ketua Lembaga Penelitian dan Pengabdian Masyarakat, dan Rektor Universitas Islam Malang. Kritik dan saran yang konstruktif dari para pembaca senantiasa diharapkan demi penyempurnaan hasil penelitian ini di masa mendatang. Akhirnya, semoga penelitian ini dapat memberikan manfaat yang sebesar-besarnya bagi pengembangan ilmu hukum, khususnya di bidang ilmu perundang-undangan di Indonesia yang hingga kini belum banyak dikaji dan diteliti oleh para ahli hukum di bidang hukum ketatanegaraan dan hukum tata pemerintahan.

Malang, 27 Agustus 2005 Peneliti,

Abdul Rokhim

4

ABSTRAK Materi Muatan Peraturan Daerah Menurut UU No. 32 Tahun 2004 dan UU No. 10 Tahun 2004 Oleh: Abdul Rokhim Penelitian tentang Materi Muatan Peraturan Daerah Menurut Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan ini memfokuskan kajiannya pada persoalan yang terkait dengan batas-batas wewenang (urusan) pemerintahan daerah yang merupakan materi Peraturan Daerah (Perda) Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui dan menganalisis secara lebih mendalam tentang batas-batas wewenang (urusan) pemerintah daerah yang dapat dirumuskan sebagai materi muatan Perda menurut kedua undang-undang tersebut di atas. Penelitian ini merupakan jenis penelitian yuridis-normatif, yang mengkaji dan menganalisis pokok masalah berdasarkan asas-asas dan norma hukum (peraturan perundang-undangan) yang mengatur tentang atau terkait dengan pembentukan Perda, khususnya UU Pemda No. 32/2004 dan UU No. 10/2004. Dalam penelitian hukum normatif, data yang digunakan hanyalah data sekunder yang berwujud bahan-bahan hukum, baik bahan hukum primer yang berupa peraturan perundang-undangan yang mengikat maupun bahan hukum sekunder yang berupa literatur-literatur hukum. Hasil penelitian ini menunjukkan bahwa: (a) Pemerintahan daerah (Kepala Daerah dan DPRD) berwenang membentuk Perda dalam rangka menyelenggarakan otonomi daerah dan tugas pembantuan. Perda dibentuk sebagai penjabaran lebih lanjut dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dengan memperhatikan ciri khas masingmasing daerah; (b) Wewenang pemerintahan daerah membentuk Perda bukan merupakan wewenang delegasi dari pemerintah pusat, melainkan wewenang yang bersumber dari peraturan perundang-undangan (wewenang atribusi), yaitu wewenang mandiri yang langsung diberikan oleh Pasal 18 ayat (2) dan (5) UUD 1945 dan Pasal 136 ayat (2) dan (3) UU No. 32/2004 juncto Pasal 12 UU No. 10/ 2004; (c) Materi muatan Perda, menurut Pasal 12 UU No. 10/ 2004, meliputi: (1) seluruh materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan; (2) materi muatan yang mengatur kondisi khusus daerah atau daerah otonom; dan (3) materi muatan yang merupakan penjabaran lebih lanjut atau delegasi wewenang dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Dengan demikian, materi muatan Perda adalah paralel dengan kewenangan pemerintahan daerah sebagaimana ditentukan oleh undang-undang. Jadi, semua urusan pemerintahan yang oleh undang-undang dinyatakan sebagai wewenang pemerintah daerah, baik urusan wajib maupun urusan pilihan, baik menyangkut hak (wewenang) maupun kewajiban daerah, secara yuridis-normatif merupakan hal-hal (urusan) yang dapat dijadikan sebagai materi muatan Perda. Kata Kunci: Materi Muatan; Peraturan Daerah 5

DAFTAR ISI

HALAMAN JUDUL (i) HALAMAN PENGESAHAN (ii) KATA PENGANTAR (iii) ABSTRAK (v) DAFTAR ISI (vi) BAB I : PENDAHULUAN (7) 1. Latar Belakang Masalah (7) 2. Rumusan Masalah (15) 3. Tujuan Penelitian (15) 4. Manfaat Penelitian (15) 5. Metode Penelitian (16) 6. Sistematika Pembahasan (18) BAB II : LANDASAN TEORITIK DAN KONSEPTUAL (20) 1. Konsep Negara Hukum (20) 2. Eksistensi Peraturan Perundang-undangan dalam Negara Hukum (31) 3. Ciri-ciri Peraturan Perundang-undangan (37) 4. Asas-asas dalam Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (40) 5. Asas-asas Materi Muatan Peraturan Perundang-undangan (48) BAB III : BATAS-BATAS MATERI MUATAN PERATURAN DAERAH (52) BAB IV : KESIMPULAN DAN SARAN (68) 1. Kesimpulan (68) 2. Saran-saran (69) DAFTAR PUSTAKA (70)

6

BAB I PENDAHULUAN

1. Latar Belakang Masalah Negara Indonesia adalah negara kesatuan yang berbentuk Republik, demikian bunyi Pasal 1 ayat (1) UUD 1945. Negara Kesatuan Republik Indonesia, menurut Pasal 18 ayat (1) amandemen kedua UUD 1945, dibagi atas daerah-daerah provinsi dan provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah yang diatur dengan undang-undang”. Undang-undang yang dimaksud pada pasal ini tidak lain adalah Undang-undang tentang Pemerintahan Daerah, yakni Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 (selanjutnya disingkat: UU Pemda No. 32/2004) yang mengubah dan mencabut Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah (selanjutnya disingkat UU Pemda No. 22/1999). Pemerintahan daerah provinsi, kabupaten dan kota, menurut Pasal 18 ayat (2) amandemen kedua UUD 1945 juncto Pasal 2 ayat (2) UU Pemda No. 32/2004, mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. Untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan, menurut Pasal 18 ayat (6) amandemen kedua UUD 1945, pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain. Peraturan daerah (selanjutnya dapat disingkat Perda) dan peraturan-peraturan lain tersebut dibentuk oleh pemerintahan daerah sebagaimana dimaksud pada Pasal 2 ayat (2) UU Pemda No. 32/2004, dalam rangka menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali

7

urusan pemerintahan yang menjadi urusan pemerintah (pusat), dengan tujuan meningkatkan kesejahteraan masyarakat, pelayanan umum, dan daya saing daerah. Yang dimaksud pemerintahan daerah menurut Pasal 3 ayat (1) UU Pemda No. 32/2004 adalah: a. Pemerintahan daerah provinsi yang terdiri atas pemerintah daerah provinsi dan DPRD provinsi; b. Pemerintahan daerah kabupaten/kota yang terdiri atas pemerintah daerah kabupaten/ kota dan DPRD kabupaten/kota. Pemerintah daerah sebagaimana dimaksud pada Pasal 3 ayat (1) di atas, menurut ayat (2)-nya, terdiri atas kepala daerah dan perangkat daerah. Sedangkan yang dimaksud kepala daerah menurut Pasal 24 ayat (2) UU Pemda No. 32/2004 adalah Gubernur untuk daerah provinsi, Bupati untuk daerah kabupaten, dan Walikota untuk kota. Berdasarkan ketentuan-ketentuan tersebut berarti unsur pemerintahan daerah menurut undang-undang tersebut meliputi pemerintah daerah yang dipimpin oleh Kepala Daerah dan DPRD. Salah satu tugas dan wewenang kepala daerah, menurut Pasal 25 butir a dan b UU Pemda No. 32/2004 adalah mengajukan rancangan peraturan daerah (Raperda) dan menetapkan peraturan daerah (Perda) yang telah mendapat persetujuan bersama DPRD. Berdasarkan ketentuan ini, pembentukan Perda menurut undang-undang merupakan tugas dan wewenang kepala daerah bersama-sama DPRD. Dengan demikian, kekuasaan negara di bidang legislasi (kewenangan membentuk peraturan perundang-undangan), dalam hal ini peraturan daerah, menurut undang-undang bukan merupakan kewenangan terpisah dari lembaga legislatif berdasarkan teori pemisahan kekuasaan (separation du pouvoir; 8

separation of power) seperti yang diajarkan Montesquieu dalam teori Trias Politica, melainkan merupakan kewenangan bersama antara lembaga eksekutif (pemerintah daerah) dan lembaga legislatif (DPRD). Kalau berpegang teguh pada Trias Politica, maka pembentukan semua peraturan perundang-undangan dilakukan oleh badan legislatif. Dalam kenyataan, badan legislatif (melalui undang-undang) melakukan atribusi wewenang pembentukan peraturan perundang-undangan kepada eksekutif (Bagir Manan dan Kuntata Magnar, 1997:210). Sejalan dengan ketentuan Pasal 3 ayat (1) dan Pasal 25 tersebut di atas, Pasal 40 UU Pemda No. 32/2004 menegaskan bahwa DPRD merupakan lembaga perwakilan rakyat daerah dan berkedudukan sebagai unsur penyelenggaraan pemerintahan daerah. Sebagai unsur penyelenggaraan pemerintahan daerah, DPRD memiliki fungsi legislasi, anggaran dan pengawasan. Fungsi legislasi dan anggaran bukan merupakan kewenangan mandiri dan terpisah dari DPRD, melainkan merupakan tugas dan kewenangan bersama pemerintah daerah (baca: kepala daerah). Sedangkan, fungsi pengawasan kepada lembaga eksekutif merupakan wewenang DPRD secara otonom (mandiri). Dalam rangka menjalankan fungsi-fungsi tersebut di atas, DPRD menurut Pasal 42 ayat (1) butir a, b, dan c UU Pemda No. 32/2004, mempunyai tugas dan wewenang: a. membentuk Perda yang dibahas dengan kepala daerah untuk mendapatkan persetujuan bersama; b. membahas dan menyetujui Raperda tentang APBD bersama dengan kepala daerah; c. melaksanakan pengawasan terhadap pelaksanaan Perda dan peraturan perundangundangan lainnya, peraturan kepala daerah, APBD, kebijakan pemerintah daerah dalam melaksanakan program pembangunan daerah, dan kerja sama internasional di daerah. 9

Kewenangan pemerintahan untuk membentuk peraturan perundang-undangan sendiri di daerah merupakan wujud atau realisasi dari prinsip dan kebijakan desentralisasi yang dianut dalam Pasal 18 amandemen kedua UUD 1945 yang diatur lebih lanjut dalam UU Pemda No. 32/2004. Desentralisasi berarti penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah (pusat) kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia (Pasal 1 butir 7 UU Pemda No. 32/2004). Desentralisasi, menurut Philipus M. Hadjon (1997:112), mengandung makna bahwa wewenang untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan tidak semata-mata dilakukan oleh pemerintah pusat, melainkan dilakukan juga oleh satuan-satuan pemerintahan yang lebih rendah, baik dalam bentuk satuan teritorial maupun fungsional. Satuan pemerintahan yang lebih rendah (baca: pemerintahan daerah) diserahi dan dibiarkan mengatur dan mengurus sendiri sebagian urusan pemerintahan. Penyerahan kepada atau membiarkan satuan pemerintahan yang lebih rendah mengatur dan mengurus urusan pemerintahan tertentu itu dapat bersifat penuh atau tidak penuh. Penuh, kalau penyerahan atau membiarkan itu mencakup wewenang untuk mengatur dan mengurus baik mengenai asas-asas, materi maupun cara menjalankannya. Tidak penuh, kalau hanya terbatas pada wewenang untuk mengatur dan mengurus cara menjalankannya. Wewenang penuh untuk mengatur dan mengurus semua urusan pemerintahan daerah yang menjadi wewenangnya itulah yang disebut dengan otonomi. Sedangkan yang terbatas pada cara menjalankan (tidak penuh) disebut tugas pembantuan (medebewind). Perwujudan desentralisasi dalam bentuk otonomi adalah hak untuk mengatur dan mengurus rumah tanggah daerah. Sedangkan tugas pembantuan adalah tugas untuk turut serta (berpartisipasi) dalam 10

melaksanakan urusan pemerintahan yang ditugaskan kepada pemerintah daerah atau pemerintah daerah tingkat atasnya dengan kewajiban mempertanggungjawabkan kepada yang menjalankannya. Dengan otonomi, pemerintahan daerah berwenang membentuk peraturan perundangundangan sendiri yang berlaku secara terbatas atau dalam lingkup wilayah hukumnya sendiri. Peraturan perundang-undangan tersebut, di antaranya adalah Perda. Perda dibentuk berdasarkan atau atas perintah dari peraturan yang lebih tinggi, yaitu UUD 1945 dan undang-undang. Perintah dari peraturan yang tingkatannya lebih tinggi untuk membentuk peraturan yang tingkatannya lebih rendah itu oleh Soehino (2000:160) disebut delegasi perundang-undangan. Delegasi perundang-undangan yang memberikan wewenang kepada pemerintahan daerah untuk membentuk Perda merupakan wujud penerapan prinsip dan kebijakan desentralisasi. Praktek

desentralisasi

menurut

Rondinell

memiliki

empat

varian,

yakni:

dekonsentrasi, delegasi, devolusi dan privatisasi. Dalam konteks tugas pemerintah memberikan pelayanan publik (public services), apabila kewenangan untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat itu oleh pemerintah diserahkan kepada pejabat, maka konsep itu dimaknai sebagai dekonsentrasi. Makna dekonsentrasi ini sejalan dengan rumusan Instituut voor Bestuurswetenchappen, sebagaimana dikutip oleh Philipus M. Hadjon (1997:113): “Deconcentratie is de opdracht aan in een hierarchisch verband van een bestuurslichaam staande ambtenaren of diensten tot de behartiging van bepaalde taken, gepaard gaande met de toekenning van het recht tot regeling en besslissing in de bepaalde gevallen, waarbij de uitendelijke verantwoordelijkheid bij het bestuurslichaam zelf blijf liggen”. (Dekonsentrasi adalah penugasan kepada pejabat atau dinas-dinas yang mempunyai hubungan hirarkis dalam suatu badan pemerintahan untuk mengurus tugas-tugas tertentu yang disertai hak untuk mengatur 11

dan membuat keputusan dalam masalah-masalah tertentu, pertanggungjawaban terakhir tetap pada badan pemerintahan yang bersangkutan). Sebaliknya, apabila kewenangan itu diserahkan kepada daerah otonom, maka konsep itu dimaknai sebagai devolusi yang konsekuensinya akan ada otonomi daerah. Di samping itu, untuk hal-hal tertentu, kewenangan itu dapat diberikan kepada badan atau lembaga tertentu untuk mengelolanya (seperti listrik diberikan kewenangan kepada P.T. PLN, pertambangan diberikan kewenangan kepada P.T. Pertamina, dan lain-lain) dan konsep ini dimaknai sebagai delegasi. Sedangkan, varian keempat adalah apabila kewenangan itu diserahkan kepada swasta untuk mengelolanya, maka konsep ini dimaknai sebagai privatisasi (Oentarto Sindung Mawardi, 2004:21). Apabila dikaitkan dengan pendapat tersebut di atas berarti makna desentralisasi yang dirumuskan dalam UU Pemda No. 22/1999 maupun UU Pemda No. 32/2004 merupakan makna sempit dari desentralisasi, hanya dimaknai atau diidentikkan dengan varian ketiga dari desentralisasi, yakni devolusi. Dari segi politik hukum, desentralisasi (dalam arti devolusi) sengaja dipilih dan ditentukan sebagai kebijakan untuk memberikan otonomi yang luas, nyata dan bertanggungjawab menurut UUD 1945 dan UU Pemda, pada dasarnya terkait dengan dimensi politik, dimensi administratif dan dimensi ekonomi. Dari dimensi politik, cita hukum (rechtsidee) yang diharapkan adalah menjadikan pemerintahan daerah sebagai instrumen pendidikan politik dalam rangka mengembangkan demokratisasi. Pemberian otonomi dan pembentukan institusi pemerintahan daerah dapat mencegah kecenderungan sentrifugal dalam bentuk pemisahan diri sebagai pemerintahan yang berdaulat. Adanya institusi pemerintahan daerah juga mengajarkan kepada

12

masyarakat untuk menciptakan kesadaran membayar pajak dan sekaligus memposisikan pemerintahan daerah untuk mempertanggungjawabkan penggunaan pajak tersebut. Dari dimensi administratif, melalui kebijakan desentralisasi diharapkan pelayanan publik akan lebih baik, karena institusi yang memiliki otoritas untuk melayani publik tidak berada di pemerintah pusat melainkan ada di daerah sehingga jaraknya lebih dekat dan lebih mudah dijangkau (accessible). Di samping itu, pengawasan yang dilakukan oleh masyarakat kepada institusi yang melayani (pemerintah daerah) juga diharapkan lebih efektif dan lebih dapat dipertanggung-jawabkan (accountable). Sedangkan, dari dimensi ekonomi, dengan otonomi daerah (berdasarkan kebijakan desentralisasi) kesejahteraan masyarakat diharapkan lebih mudah diwujudkan. Karena itu, hambatan birokrasi sebagai akibat regulasi yang tumpang tindih dan cenderung mempersulit dalam pengurusan izin usaha di daerah misalnya, semestinya harus segera diatasi dengan kebijakan debirokratisasi melalui regulasi (dalam bentuk Perda, misalnya) yang isinya mempermudah prosedur perizinan dan memberikan iklim usaha yang lebih kondusif bagi masyarakat (investor) di daerah, dan bukan sebaliknya membentuk Perdaperda yang cenderung membebani masyarakat dengan dalih untuk meningkatkan pendapatan daerah. Terkait dengan kewenangan pemerintahan daerah membuat Perda untuk mengatur dan mengurus pemerintahannya sendiri berdasarkan prinsip otonomi yang luas, nyata dan bertanggungjawab, persoalan yang muncul adalah apakah cita hukum (rechtsidee) yang diharapkan oleh pembuat undang-undang dengan kebijakan desentralisasi itu telah berjalan sesuai dengan koridor hukum yang berlaku? Karena kenyataanya, menurut pengamatan Safri Nugraha (2004:27) saat ini ada ribuan Perda di tingkat provinsi, kabupaten dan kota 13

telah dibatalkan pemerintah pusat karena berbagai alasan, di antaranya Perda-perda tersebut membebani investor, materinya mengatur urusan yang bukan kewenangan atau melampaui kewenangan yang diberikan, dan sebagainya. Masalah tersebut menjadi semakin kompleks ketika pemerintahan daerah menolak pembatalan Perda mereka dan menuduh pemerintah pusat telah melakukan upaya resentralisasi kekuasaan. Berdasarkan uraian di atas, penelitian tentang masalah yang terkait dengan batasbatas kewenangan pemerintahan daerah (DPRD dan kepala daerah) dalam membentuk Perda dalam rangka menjalankan hak otonominya sangatlah penting dilakukan. Dengan penelitian ini secara normatif dapatlah diketahui faktor-faktor yang menyebabkan Perdaperda dibatalkan oleh pemerintah karena adanya kesalahaan substantif (materi muatan Perda), dan bukan semata-mata karena adanya kesalahan prosedur dalam pembentukannya. Penelitian ini hanya memfokuskan kajiannya pada keabsahan (validitas) Perda ditinjau dari kewenangan pemerintahan daerah (DPRD dan Kepala Daerah) dalam merumuskan materi muatan Perda sesuai dengan batas-batas kewenangan yang diberikan oleh Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan Undangundang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Dengan perkataan lain, penelitian ini hanya mengkaji kewenangan substanstif dalam pembentukan Perda dan tidak menganalisis pada kewenangan prosedural dalam pembentukan Perda. Karena itulah penelitian ini diberi judul: Materi Muatan Peraturan Daerah Menurut Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 dan Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004.

14

2. Rumusan Masalah Berdasarkan latar belakang di atas, masalah pokok (main issue) yang diteliti dan dianalisis dalam penelitian ini adalah apakah semua urusan yang menjadi wewenang pemerintahan daerah demi hukum merupakan materi peraturan daerah? 3. Tujuan Penelitian Sejalan dengan rumusan masalah di atas, penelitian ini bertujuan untuk mengetahui dan menganalisis secara lebih mendalam tentang batas-batas wewenang (urusan) pemerintahan daerah yang dapat dirumuskan sebagai materi muatan peraturan daerah menurut peraturan perundang-undangan. 4. Manfaat Penelitian Secara teoritis penelitian ini diharapkan bermanfaat bagi pengembangan ilmu hukum, khususnya bidang hukum tata negara dan hukum tata pemerintahan, terutama bidang ilmu perundang-undangan (Gesetzgebungwissenchaft; Wetgevingswetens-chap; Science of Legislation) yang merupakan bidang ilmu hukum interdisipliner yang akhir-akhir ini mulai banyak dikembangkan dan dipelajari di Indonesia. Secara praktis penelitian ini juga diharapkan bermanfaat terutama: a. Bagi penulis, penelitian ini diharapkan sebagai sumbangan pikiran berkenaan dengan banyaknya Perda yang dibuat oleh pemerintahan daerah, tetapi dengan berbagai alasan dan pertimbangan, oleh pemerintah pusat Perda-perda tersebut dibatalkan; b. Bagi pejabat pemerintahan daerah (Kepala Daerah dan anggota DPRD), dengan penelitian ini diharapkan dapat memberikan kontribusi pemikiran mengenai masalahmasalah (problematik) hukum yang timbul terkait dengan materi muatan Perda; 15

c. Bagi pembentuk undang-undang (Pemerintah dan DPR), melalui penelitian ini diharapkan ada konstribusi pikiran agar kelemahan dan kekurangan dalam peraturan perundang-undangan

terkait

dengan

materi

muatan

Perda,

kiranya

dapat

dipertimbangkan sebagai masukan dalam melakukan revisi (perubahan) terhadap undang-undang yang mengatur tentang pembentukan Perda. 4. Metode Penelitian Metode penelitian yang digunakan dalam penelitian ini adalah sebagai berikut: a. Jenis Penelitian Penelitian ini meruapakan jenis penelitian yuridis-normatif, yang mengkaji dan menganalisis pokok-pokok masalah berdasarkan asas-asas dan norma hukum (peraturan perundang-undangan) yang mengatur tentang atau terkait dengan pembentukan peraturan daerah, khususnya UU Pemda No. 32/2004 dan UU No. 10/2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. b. Sumber Bahan Hukum Penelitian ini merupakan jenis penelitian hukum normatif yang hanya menggunakan data sekunder. Data sekunder yang digunakan dalam penelitian hukum biasanya disebut bahan hukum. Bahan-bahan hukum yang digunakan dalam penelitian ini bersumber dari: (1) bahan hukum primer, yakni bahan hukum yang mengikat dalam bentuk peraturan perundang-undangan. Dalam penelitian ini, bahan hukum primer yang diteliti meliputi: -

Undang-Undang Dasar 1945 (Amandemen pertama sampai dengan keempat);

-

Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah; 16

-

Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (selanjutnya disebut UU No. 10/2004);

-

Peraturan perundang-undangan lain yang terkait dengan penelitian ini.

(2) Bahan hukum sekunder adalah bahan hukum yang memberikan penjelasan mengenai bahan hukum primer (Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, 1995:12-13). Bahan hukum sekunder yang digunakan dalam penelitian ini meliputi: dokumendokumen, buku-buku dan jurnal hukum, termasuk makalah dan laporan hasil penelitian sebelumnya sepanjang isinya relevan dengan pokok masalah yang dibahas dalam penelitian ini. b. Teknik Pengumpulan Bahan Hukum Bahan hukum primer, yakni peraturan perundang-undangan dikumpulkan dengan cara melakukan kegiatan inventarisasi hukum positif. Inventarisasi hukum positif, menurut Ronny Hanitijo Soemitro (990:13), dilakukan melalui tiga kegiatan pokok, yaitu: a. penetapan kriteria identifikasi untuk menyeleksi norma-norma yang dimasukkan sebagai norma hukum positif; b. melakukan kompilasi (pengumpulan) norma-norma yang sudah diidentifikasi sebagai norma hukum positif; c. melakukan kegiatan pengorganisasian norma-norma yang sudah diidentifikasi dan dikumpulkan itu dalam suatu sistem yang komprehensif atau menyeluruh. Sedangkan, bahan hukum sekunder dikumpulkan melalui kegiatan inventarisasi terhadap bahan-bahan pustaka dan dokumen-dokumen hukum dengan cara melakukan proses identifikasi dan klasifikasi secara logis dan sistematis.

17

d. Teknik Analisis Bahan Hukum Setelah bahan-bahan hukum primer dan sekunder terkumpul secara sistematis dan komprehensif melalui kegiatan inventarisasi hukum positif dan inventarisasi bahan-bahan pustaka dan dokumen, selanjutnya bahan-bahan hukum tersebut dianalisis dengan menggunakan metode analisis isi (content analysis), yakni dengan cara melakukan interpretasi (penafsiran) terhadap bahan hukum primer, baik secara otentik, historis, sistematis, dan tekstual-gramatikal. Selanjutnya dicari penjelasannya atau kaitannya dengan bahan hukum sekunder. Setelah itu, hasil analisis isi terhadap kedua jenis bahan hukun tersebut dideskripsikan secara analitis-kualitatif dalam bentuk laporan hasil penelitian yang disusun secara sistematis. 5. Sistematika Pembahasan Secara sistematis, laporan hasil penelitian ini disusun sebagai berikut: Bab I merupakan Bab Pendahuluan yang berisi: Latar Belakang Masalah; Rumusan Masalah; Tujuan Penelitian; Manfaat Penelitian; Metode Penelitian; dan Sistematika Pembahasan. Bab II berisi Landasan Teoritik dan Konseptual yang merupakan kerangka pemikiran teoritik dan konseptual terkait dengan pokok-pokok masalah yang dibahas dalam bab selanjutnya. Bab ini menguraikan tentang: Konsep Negara Hukum; Eksistensi Peraturan Perundang-undangan dalam Negara Hukum; Ciri-ciri Peraturan Perundangundangan: Asas-asas dalam Pembentukan Peraturan Perundang-undangan; dan Asas-asas Materi Muatan Peraturan Perundang-undangan.

18

Bab III merupakan bab analisis hasil penelitian yang membahas tentang Batas-batas Materi Muatan Peraturan Daerah Menurut Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 dan Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004. Bab IV berisi Kesimpulan dan Saran. Bab ini menguraikan secara ringkas mengenai kesimpulan hasil penelitian secara keseluruhan serta rekomendasi (saran yang harus ditindaklanjuti) kepada pihak-pihak yang secara otoritatif berwenang dalam pembentukan Perda serta pihak-pihak non-otoritatif yang terkait atau memiliki kepentingan dengan pembentukan suatu Perda.

19

BAB II LANDASAN TEORITIK DAN KONSEPTUAL

1. Konsep Negara Hukum Indonesia adalah negara hukum. Dalam konsep negara hukum (rechtsstaat; rule of law), hukum menjadi penglima dan menempati kedudukan yang tertinggi (supremacy of law) di atas kekuasaan negara. Dalam arti, kekuasaan negara baik di bidang pembentukan undang-undang (legislative power), pemerintahan (executive power) maupun peradilan (judicial power) bersumber, berdasarkan dan dalam batas-batas (koridor) norma hukum. Dalam konsep negara hukum, menurut Bagir Manan dan Kuntata Magnar (1997:104105), sekurang-kurangnya ada tiga sendi sebagai dasar konstitusional dalam pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia, yaitu sendi kerakyatan (demokrasi), sendi negara berdasar atas hukum, dan sendi negara berdasarkan konstitusi. Pertama, sendi kerakyatan (demokrasi) tertuang dalam sila keempat dasar negara Pancasila sebagaimana termuat dalam Pembukaan UUD 1945: ”Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmah kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan”. Badan perwakilan rakyat di tingkat pusat, menurut Pasal 2 ayat (1) Amandemen keempat UUD 1945 diwujudkan dalam bentuk Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) yang terdiri dari Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan Dewan Perwakilan Daerah (DPD), serta di daerah provinsi dan kabupaten/kota berdasarkan Pasal 18 ayat (3) Amandemen kedua UUD 1945 diwujudkan dalam bentuk Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) yang anggota-anggotanya dipilih melalui pemilihan umum pada hakikatnya merupakan pengejawantahan paham kerakyatan

20

(demokrasi). DPR dan DPRD adalah badan-badan negara yang menjalankan fungsi legislatif, di samping fungsi pengawasan dan budgetair (penetapan anggaran). Sendi kerakyatan tidak bisa dipisahkan dari fungsi pengaturan (legislation; reglementaire). Dalam negara demokrasi, rakyatlah yang menjadi sumber dan sekaligus pembuat peraturan untuk mengatur diri mereka sendiri dan pemerintahannya. Semua peraturan perundang-undangan pada dasarnya harus dibentuk secara demokratik. Untuk mewujudkan sejauh mungkin prinsip tersebut, sistem perwakilan di Indonesia diadakan baik pada tingkat pemerintahan pusat (MPR dan DPR) maupun pemerintahan daerah (yaitu DPRD). MPR berwenang menetapkan berbagai ketetapan yang bersifat umum dan mengatur (termasuk menetapkan dan mengubah UUD). DPR (bersama Presiden) membentuk undang-undang. DPRD (bersama Kepala Daerah) membentuk peraturan daerah (Perda). Dalam sistem pembuatan perundang-undangan (vide, UU No. 10/2004) dan praktek penyelenggaraan ketatanegaraan di Indonesia, tidak semua peraturan perundang-undangan dibentuk oleh atau melalui badan perwakilan. Namun demikian, sendi-sendi demokratis sejauh mungkin diperhatikan dan dipertahankan dengan cara delegasi kewenangan yang diatur oleh undang-undang. Kedua, sendi negara berdasarkan atas hukum. Sebelum UUD 1945 diamandemen, sendi negara berdasarkan atas hukum tidak tercantum dalam batang-tubuh UUD 1945 melainkan dalam Penjelasan UUD 1945 yang menyebutkan: ”Negara Indonesia berdasarkan atas hukum (rechtsstaat), tidak berdasarkan atas kekuasaan belaka (machtsstaat)”. Namun, berdasarkan Amandemen ketiga UUD 1945 sendi negara berdasarkan atas hukum dimasukkan dalam Pasal 1 ayat (2) yang menegaskan: “Negara Indonesia ialah negara 21

hukum” (Muktie Fadjar, 2003:147). Negara berdasarkan atas hukum (lazim disebut negara hukum) ditandai oleh asas bahwa semua perbuatan atau tindak pemerintahan (dan warga negara) harus didasarkan pada ketentuan hukum tertentu yang sudah ada sebelum perbuatan itu dilakukan. Campur tangan atas hak dan kebebasan seseorang atau kelompok masyarakat hanya dapat dilakukan berdasarkan aturan-aturan hukum tertentu. Asas ini lazim disebut asas legalitas (legaliteitsbeginsel). Berdasarkan asas ini, kepastian hukum bisa diwujudkan dan perlindungan hukum bagi warga negara dari kemungkinan tindakan sewenang-wenang dari penguasa relatif bisa dijamin. Untuk mewujudkan asas legalitas, tidak ada jalan lain, harus dibuat berbagai peraturan perundang-undangan secara demokratis (berdasarkan prinsip kerakyatan) dan sendi negara berdasarkan atas hukum. Negara semacam ini lazim disebut “negara hukum yang demokratis” (democratische rechtsstaat). Prinsip kesatuan antara sendi kerakyatan dan negara berdasarkan atas hukum ini pernah ditegaskan dalam Pasal 1 ayat (1) UUDS 1950 yang menyebutkan: “Republik Indonesia yang merdeka dan berdaulat ialah suatu negara hukum yang demokratis dan berbentuk kesatuan”. Ketiga, sendi negara berdasarkan atas konstitusi (konstitusionalisme). Pada dasarnya paham negara berdasarkan konstitusi tidak dapat dipisahkan dari negara berdasarkan atas hukum. Kedua sendi ini sama-sama bertujuan untuk membatasi kekuasaan pemerintah dan menolak tiap bentuk kekuasaan tanpa batas (absolutisme). Pembatasan kekuasaan menurut sendi konstitusionalisme dilakukan dengan menciptakan konstitusi tertulis (UUD). Karena keterkaitan yang erat antara sendi negara hukum dan sendi konstitusionalime, maka salah satu unsur negara berdasarkan atas hukum adalah adanya UUD.

22

Pembatasan dan pencegahan kekuasaan yang tidak terbatas serta menghindari berbagai tindakan sewenang-wenang tersebut dilakukan melalui penciptaan berbagai perangkat hukum, terutama peraturan perundang-undangan. Prinsip konstitusio-nalisme tidak tercantum dalam batang-tubuh UUD 1945 sebelum diamandemen. Tetapi dalam Amandemen ketiga UUD 1945, prinsip ini secara tegas dimuat dalam Pasal 1 ayat (1): “Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar”. Secara konsepsional, menurut Muhammad Tahir Azhary (1992:73-74), hingga kini terdapat lima konsep utama negara hukum, yaitu: “Rechtsstaat, Rule of Law, Socialist Legality, Nomokrasi Islam, dan Negara Hukum Pancasila” . Kelima konsep negara hukum tersebut masing-masing memiliki karakteristik yang khas. Konsep “Rechtsstaat” diawali oleh pemikiran Immanuel Kant tentang negara hukum dalam arti sempit (formal) yang menempatkan fungsi “recht” pada “staat” hanya sebagai alat bagi perlindungan hak-hak asasi manusia secara individual dan pengaturan kekuasaan negara secara pasif, yakni hanya bertugas sebagai pemelihara ketertiban dan keamanan masyarakat. Konsep Kant ini terkenal dengan sebutan “Nachtwakerstaat” atau “Nachtwachterstaat” yang secara harfiah (letterlijk) berarti “negara penjaga malam”. Dalam perkembangan negara-negara modern abad ke-19, konsep Kant tersebut dinilai kurang memuaskan. Oleh karena itu, kemudian dikembangkan konsep “Rechtsstaat” dalam arti luas yang berwawasan kesejahteraan dan kemakmuran (“welvaarstaat” dan “verzorgingsstaat”) dengan beberapa varian unsur-unsur utama sebagai berikut: a. Friedrich Julius Stahl, mengetengahkan unsur utama negara hukum meliputi: - pengakuan dan perlindungan terhadap hak-hak asasi manusia; - pemisahan kekuasaan negara berdasarkan prinsip Trias Politica; 23

- penyelenggaraan pemerintahan menurut undang-undang (wetmatig bestuur); dan - peradilan administrasi negara (Azhary, 1992:66). b. Scheltema, mengemukakan konsep negara hukum dengan unsur-unsur utama: - kepastian hukum; - persamaan; - demokrasi; dan - pemerintahan yang melayani kepentingan umum (Azhary, 1992:66). c. H.D. van Wijk dan Konijnenbelt, mengutarakan konsep negara hukum dengan unsurunsur utama: - pemerintahan menurut hukum (rechtsmatig bestuur); - hak-hak asasi manusia; - pembagian kekuasaan; dan - pengawasan oleh kekuasaan peradilan (Attamimi, 1990:311). d. Zippelius, berbendapat bahwa konsep negara hukum memiliki unsur-unsut utama: - pemerintahan menurut hukum; - jaminan terhadap hak-hak asasi; - pembagian kekuasaan; dan - pengawasan yustisial terhadap pemerintah (Attamimi, 1990:311). Berdasarkan uraian di atas, unsur-unsur utama yang ada pada konsep negara hukum (rechtsstaat) tersebut banyak dipengaruhi oleh pemikiran John Locke tentang “hak-hak asasi manusia secara alamiah”, yakni “right to life, liberty and property” (hak untuk hidup, kemerdekaan dan hak milik) serta “asas pemisahan kekuasaan” (separation of power) negara ke dalam organ legislatif, eksekutif dan yudisiil (secara salah kaprah lazim disebut 24

yudikatif) yang dalam perkembangannya dimantapkan lebih lanjut oleh Montesquieu, Blackstone dan Jean Jacques Rousseau (Von Schmid, 1959:214). John Locke berpandangan, keadaan alamiah dan hak-hak asasi manusia secara alamiah mendahului berdirinya negara. Oleh karena itu, seyogyanya negara tercipta melalui perjanjian sosial (du Contract Social) di antara warga masyarakat dengan tujuan melindungi hak hidup, hak milik dan kebebasan individu. Kekuasaan negara yang terbentuk melalui perjanjian masyarakat itu, perlu diatur dengan perundang-undangan, dan kekuasaan perundang-undangan menempati kekuasaan tertinggi dalam negara (supreme of law state) serta menjadi tugas utama dari negara. Konsekuensinya, kekuasaan perundangundangan (legislative power) harus terpisah dengan kekuasaan pelaksana perundangundangan (executive power) dan kekuasaan peradilan (judicial power). Sungguhpun demikian, konsep Locke belum sepenuhnya dapat diterima karena bertentangan dengan kepentingan kekuasaan (rezim) monarchi absolut yang umumnya berlaku di benua Eropa pada masa itu. Konsep Locke hanya diterima secara terbatas di Inggris sebagai pembenaran terhadap sistem monarchi konstitusional yang menempatkan parlemen sebagai organ negara yang memiliki kekuasaan yang dalam membuat undang-undang dan mengontrol jalannya kekuasaan pemerintahan di tangan Perdana Menteri, sementara Raja Inggris hanya dipandang sebagai simbol pemersatu negara. Pada abad ke-17 dan 18, pandangan Locke mengenai hak-hak asasi dan asas pemisahan kekuasaan semakin diperkuat oleh pemikiran Montesquieu dan Blackstone yang menghendaki pemisahan kekuasaan negara secara tegas ke dalam organ legislatif, eksekutif dan yudisiil, serta pemikiran J.J. Rousseau tentang paham “kedaulatan rakyat”. Asas pemisahan kekuasaan dan paham kedaulatan rakyat dari ketiga ahli pikir tersebut 25

boleh dikatakan sangat besar pengaruhnya terhadap berdirinya negara-negara modern di Eropa Kontinental dan Anglo Saxon pada abad ke-17 sampai ke-19, tentu saja perjuangan politik yang panjang dan revolusi kerakyatan berdasarkan paham kedaulatan rakyat dan kedaulatan hukum yang kemudian dituangkan dalam konstitusi negara-negara hasil dari revolusi tersebut. Di negara-negara Anglo Saxon (dapat disebut pula Anglo Amerika), pemahaman terhadap negara hukum umumnya mengikuti konsep “Rule of Law” dari A.V. Dicey dengan unsur-unsur utama: supremacy of law, equality before the law, dan the constitution based on individual rights (Von Schmid, 1954:244). Terdapat persamaan dan beberapa perbedaan antara konsep “Rechtsstaat” dan “Rule of Law”. Persamaannya terletak pada landasan filosofis yang menjiwai kedua konsep negara hukum tersebut. Kedua-duanya dijiwai oleh paham liberalistik-individualistik yang mengutamakan jaminan dan perlindungan hak-hak asasi manusia sebagai dasar utama pembentukan konstitusi dan pembatasan penyelenggaraan pemerintahan berdasarkan undang-undang (wetmatig bestuur). Di samping itu, ada pemisahan antara agama dan negara secara mutlak berdasarkan paham sekuler, dengan demikian atheisme juga dimungkinkan. Sedangkan perbedaannya terletak pada eksistensi peradilan administrasi (negara). Pada konsep “Rechtsstaat” peradilan administrasi negara dijadikan salah satu unsur utama yang bersifat otonom (berdiri sendiri dan terpisah dari peradilan umum). Sebaliknya, dalam konsep “Rule of Law” eksistensi peradilan administrasi negara secara otonom dipandang tidak perlu, karena peradilan umum berdasarkan prinsip “equality before the law” dianggap berlaku sama bagi semua orang baik warga biasa maupun pejabat atau badan administrasi negara. 26

Karakteristik sistem hukum negara Eropa Kontinental dan Anglo Saxon juga ikut mewarnai perbedaan salah satu unsur utama kedua konsep negara hukum tersebut. Sistem hukum Eropa Kontinental yang berwawasan “Civil Law” atau “Modern Roman Law” memiliki karakteristik administratif, sedangkan sistem hukum negara Anglo Saxon yang berwawasan “Common Law” memiliki karakteristik “judicial”. Oleh karena itu, bagi negara-negara yang menganut konsep “Rechtsstaat”, pembatasan dan pengawasan yudisiil terhadap perbuatan melanggar hukum oleh penguasa atau pemerintah (Onrechtsmatige Overheid Daad) perlu dilembagakan secara otonom. Sedangkan, bagi negara-negara yang menganut konsep “Rule of Law”, yang terpenting adalah menciptakan peadilan yang adil bagi semua orang berdasarkan prinsip persamaan di depan hukum (equality before the law), jadi tidak perlu lembaga peradilannya yang terpisah (Philipus M. Hadjon, 1987:78). Namun demikian, dalam perkembangannya sekarang ini, perbedaan antara kedua konsep negara hukum tersebut tidaklah bersifat prinsipiil lagi, karena sama-sama bertujuan untuk menciptakan keadilan berdasarkan atas hukum yang berorientasi pada pengakuan dan perlindungan hak-hak asasi manusia (Philipus M. Hadjon (1987:72). Selanjutnya tentang konsep “Socialist Legality”, menurut Azhary (1992:67-67) mengandung prinsip-prinsip yang berbeda secara prinsipiil dengan konsep “Rechtsstaat” dan “Rule of Law”. Ciri utamanya adalah bersumber dari paham komunis yang menempatkan hukum sebagai alat untuk mewujudkan sosialisme dengan mengabaikan hakhak perseorangan (individual). Hak-hak individual menurut konsep ini harus lebur ke dalam tujuan sosialisme yang mengutamakan kepentingan masyarakat (kolektivisme) di atas kepentingan pribadi individu-individu. Konsep “Socialist Legality” selain bersifat sekuler juga atheis (anti terhadap unsur-unsur atau nilai-nilai yang bersifat transedental). 27

Konsep “Socialist Legality” tersebut di atas sangat bertolak belakang dengan konsep “Nomokrasi Islam” yang bersumber pada kitab suci Al Qur’an, Sunnah Rasulullah dan al Ra’yu. Konsep Nomokrasi Islam, menurut Azhary (1992:64), memiliki unsur-unsur pokok: kekuasaan sebagai

amanah, musyawarah,

keadilan, persamaan, pengakuan dan

perlindungan terhadap hak-hak asasi manusia, peradilan bebas, perdamaian, kesejahteraan, dan ketaatan rakyat pada hukum yang sumber tertingginya pada Al Qur’an, Sunnah Rasul dan al Ra’yu. Menurut Azhary (1992:193), apabila konsep Nomokrasi Islam dibandingkan dengan konsep “Rechtsstaat” dan “Rule of Law”, terdapat keunggulan dan kelebihan Nomokrasi Islam sebagai berikut: a. Nomokrasi Islam bersumber dari wahyu Allah S.W.T. dan karena itu ia mengandung kebenaran mutlak; b. Memiliki sifat bidimensional, yaitu: duniawi dan ukhrawi; c. Nomokrasi Islam berisi nilai-nilai ketuhanan (Ilahiyah) dan kemanusiaan (Insaniyah); d. Nomokrasi Islam dilandasi oleh dua doktrin pokok dalam Islam, yaitu: (1) Tauhid atau Ketuhanan Yang Maha Esa (Unitas) dan (2) “amar ma’ruf nahi munkar”, artinya perintah agar manusia berbuat baik (kebajikan) dan mencegah perbuatan buruk; e. Nomokrasi Islam berlaku bagi seluruh umat manusia. Prinsip-prinsipnya mengandung nilai-nilai yang universal, eternal, dan sesuai dengan fitrah manusia. Selanjutnya, bagaimana dengan konsep “Negara Hukum Pancasila”? Secara umum, konsep negara hukum Pancasila memiliki unsur-unsur atau ciri-ciri yang mendekati atau mirip dengan konsep Nomokrasi Islam, yaitu:

28

a. Memiliki ciri-ciri hubungan yang erat antara agama dengan negara yang bertumpu pada Ketuhanan Yang Maha Esa, kebebasan beragama dalam arti positif, atheisme dan komunisme tidak dibenarkan, serta asas kekeluargaan dan kerukunan. b. Memiliki unsur-unsur utama: Pancasila, Majelis Permusyawaratan Rakyat, sistem konstitusi, persamaan dan peradilan bebas (Azhary, 1992:73). Meskipun ada kedekatan atau kemiripan secara makro antara konsep Nomokrasi Islam dengan konsep negara hukum Pancasila, akan tetapi menurut Marcus Lukman (1997:85) substansinya secara mikro tetap ada perbedaan secara prinsipiil. Pancasila sebagai sumber dari segala sumber tertib hukum di dalam negara hukum Indonesia lebih berwawasan sosiologis daripada religius. Oleh karena itu, menurut pendapatnya, hukum Islam yang bersumber seutuhnya pada Al Qur’an, Sunnah Rasulullah dan al Ra’yu, dalam bidang-bidang hukum publik tertentu tidak dapat diakomodasikan secara murni dan konsekuen, karena dasar pertimbangan dan substansi normanya dirasakan terlalu ideal. Memang harus diakui, prinsip-prinsip kebenaran, keadilan dan hak-hak asasi manusia berdasarkan Nomokrasi Islam lebih universal, eternal dan sesuai dengan fitrah manusia, akan tetapi prinsip-prinsip tersebut secara faktual tidaklah selalu bersesuaian dengan kepentingan dan kebutuhan yang dapat berubah-ubah setiap saat. Khusus untuk al Ra’yu, menurut Marcus Lukman (1990:86), secara konsepsional memang boleh saja dipakai sebagai salah satu metode pendekatan untuk mengembangkan asas-asas hukum buatan manusia. Al Ra’yu mengandung pengertian adanya inisiatif para ulama (kaum intelektual) dan ahli hukum Islam untuk berijtihad (berusaha dengan sungguh-sungguh) menggunakan akal pikirannya (al ra’yu) mengembangkan hukum Islam yang bersumber poda Al Qur’an dan Sunnah Rasul guna diterapkan pada persoalan29

persoalan hukum konkrit yang dihadapi oleh masyarakat, baik di bidang pemerintahan maupun hubungan hukum antar pribadi dalam kehidupan masyarakat. Padmo Wahjono (1983:4-6) mendeskripsikan pemahaman terhadap konsep negara hukum Pancasila adalah sebagai berikut: a. Bertitik pangkal dari asas kekeluargaan yang tercantum dalam UUD 1945; b. Bahwa asas kekelurgaan mengutamakan “rakyat banyak, namun harkat dan martabat manusia tetap dihargai”; c. Pengertian negara dan pengertian hukum dilihar dari asas kekeluargaan adalah: (1) Negara Indonesia terbentuk bukan karena “perjanjian bermasyarakat” dari status “naturalis” ke status “civil” dengan perlindungan terhadap hak-hak sipil, melainkan “atas berkat rahmat Allah Yang Maha Kuasa dengan keinginan luhur untuk berkehidupan kebangsaan yang bebas. Konstruksi demikian ini merupan cerminan luhur asas kekeluargaan; (2) Terdapat tiga fungsi hukum yang bersifat pengayoman dari cara pandang asas kekeluargaan, ialah: -

menegakkan demokrasi sesuai dengan sistem pemerintahan negara yang dikandung UUD 1945;

-

mewujudkan keadilan sosial sesuai dengan pasal 33 UUD 1945;

-

menegakkan perikemanusiaan berdasarkan Ketuhanan Yang Maha Esa secara adil dan beradab.

Berbeda dengan pendapat Padmo Wahjono yang menempatkan asas kekeluargaan sebagai titik pangkal pemahaman negara hukum Pancasila, Omar Seno Adji (1980:24) justru mengangkatnya dari sudut Pancasila sebagai sumber hukum. Berdasarkan fungsi 30

Pancasila sebagai sumber hukum, maka negara hukum Indonesia dapat dinamakan “Negara Hukum Pancasila”. Pendapat ini bertitik tolak dari Ketetapan MPRS Nomor: XX/MPRS/1966 tentang Sumber Hukum dan Tata Tertib Peraturan Perundang-undangan di Indonesia, yang menempatkan Pancasila sebagai sumber dari segala sumber hukum di Indonesia. Di samping sebagai dasar negara, Pancasila menurut Attamimi (1990:307), merupakan “cita hukum” maupun “norma fundamental negara” yang berlaku sebagai “norma keadilan dan kebenaran” bagi tertib hukum, daya laku dan dayaguna peraturan hukum di Indonesia. Itulah sebabnya dengan mengacu pada jenis dan hierarki peraturan perundangundangan menurut Pasal 7 ayat (1) UU No. 10/2004, maka semua peraturan perundangundangan di Indonesia, mulai dari UUD 1945, Undang-undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, sampai Peraturan Daerah, isinya harus senantiasa dijiwai dan bersumber dari Pancasila. Hal ini juga berarti bahwa secara a contrario semua peraturan perundang-undangan yang ada di Indonesia isinya tidak boleh bertentangan dengan jiwa dan prinsip-prinsip yang ada dalam Pancasila sebagai sumber dari segala sumber hukum di Indonesia. 2. Eksistensi Peraturan Perundang-undangan dalam Negara Hukum Indonesia Istilah “peraturan perundang-undangan” dalam hal ini digunakan dalam pengertian yang sangat luas, yang tidak hanya mencakup undang-undang tetapi meliputi pula produk hukum tertulis lainnya, yang dalam konsep hukum tata negara Belanda sebelum Perang Dunia II disebut dengan wet in meteriele zin (undang-undang dalam arti materiil). Hal tersebut dapat dibaca pada Pasal 7 ayat (1) dan (4) UU No. 10/2004. Penggunaan istilah

31

peraturan perundang-undangan dalam pengertian yang begitu luas bukan baru pertama kali, Ketetapan MPRS Nomor XX/MPRS/1966 juga menggunakan istilah tersebut. Menurut Philipus M. Hadjon (2005:1-2), dalam perjalanan waktu yang sekian lama sulit kiranya untuk mengubah istilah itu dengan suatu istilah yang lebih lebih tepat. Istilah “peraturan” jelas merujuk aturan hukum, namun istilah “perundang-undangan” dalam UU No. 10/2004 jelas tidak (hanya) merujuk pada istilah undang-undang. Sebab, istilah “undang-undang” dalam hukum tata negara kita mengandung makna khas sebagaimana dirumuskan dalam Pasal 20 ayat (1) UUD 1945, yakni: “DPR memegang kekuasaan membentuk undang-undang”. Dikaitkan dengan Pasal 20 A UUD 1945, DPR memiliki fungsi legislasi, fungsi anggaran dan fungsi pengawasan, undang-undang merupakan produk legislasi. Dengan demikian, konsep undang-undang dalam hukum tata negara kita janganlah dijumbuhkan dengan konsep wet dalam hukum tata negara Belanda sebelum Perang Dunia II. Konsep wet sebelum Perang Dunia II dibedakan wet in fomelle zin dan wet in materiele zin. Konsep undang-undang dalam hukum tata negara kita sejajar dengan konsep wet in formelle zin. Hukum tata negara kita tidak membedakan konsep undangundang dalam arti formil dan undang-undang dalam arti materiil. Dengan demikian, istilah perundang-undangan dalam UU No. 10/2004 digunakan secara tidak tepat karena ruang lingkup perundang-undangan yang begitu luas, yaitu meliputi UUD, UU (legislasi) dan peraturan (regulasi; delegated regulation). Sedangkan istilah atau konsep “negara hukum” sebagaimana telah diuraikan dalam sub bab sebelumnya, secara substansial berarti “. . . negara berdasarkan hukum, dimana kekuasaan tunduk pada hukum dan semua orang sama di hadapan hukum” (Mochtar Kusumaatmadja, 1995:1-2). Negara hukum juga dapat diartikan sebagai “. . . negara yang 32

menempatkan hukum sebagai dasar kekuasaan negara dan penyelenggaraan kekuasaan tersebut dalam segala bentuknya dilakukan di bawah kekuasaan hukum” (Attamimi, 1990:74). Pengertian yang mendasar tersebut terimplementasikan pada salah satu unsur utama konsep “Rechtsstaat” yaitu “pemerintahan berdasarkan undang-undang” (wetmatig bestuur), yang menurut konsep “Rule of Law” disebut dengan istilah “supremacy of law” (supremasi hukum). Hukum adalah sumber utama legitimasi untuk melaksanakan kekuasaan oleh atau atas nama lembaga-lembaga pemerintahan. Melalui undang-undang pemerintah dapat merumuskan

dan

menerjemahkan

kebijakan-kebijakannya.

Tanpa

undang-undang

pemerintah tidak dapat menjalankan roda pemerintahan. Dimanapun, pemerintah membentuk dan memberlakukan untuk mengawasi perilaku pegawai pemerintahan dan warga negara pada umumnya, termasuk bagaimana rakyat mengendalikan perilaku para pejabat negara. (Ann Seidman et al., 2002:14-15). Dalam konteks UUD 1945, Indonesia dinyatakan sebagai negara hukum dan pemerintahannya berdasarkan sistem konstitusi (hukum dasar). Oleh karena konsep negara hukum Indonesia berdasarkan falsafah Pancasila dan landasan konstitusionalnya adalah UUD 1945 maka negara hukum Indonesia dapat pula diabstraksikan sebagai negara hukum Pancasila (Marcus Lukman, 1997:100-101). Padmo Wahjono (1983:2-3) berpandangan bahwa pengertian wetmatig bestuur pada salah satu unsur utama dalam konsep negara hukum dianggap bersifat formal dan “lamban”, karena hanya bertumpu pada undang-undang (wet) berdasarkan asas legalitas. Oleh karena itu perlu diganti dengan prinsip rechtmatig bestuur atau pemerintahan berdasarkan hukum (recht) yang bersifat umum, luas dan luwes, yakni tidak terbatas pada 33

peraturan yang tertulis, tetapi meliputi pula aturan (norma) hukum yang tidak tertulis. Konstruksi rechtsmatig bestuur memang sangat sesuai dengan jiwa UUD 1945 yang dulu sebelum UUD 1945 diamandemen tercantum dalam Penjelasan UUD 1945 angka Romawi III, yaitu: “ . . . mewujudkan cita hukum (Rechtsidee) yang menguasai hukum dasar negara, baik hukum yang tertulis (Undang-Undang Dasar) maupun hukum yang tidak tertulis”. Pengertian hukum yang tertulis tidak hanya UUD dan undang-undang, melainkan secara konsepsional mencakup semua peraturan perundang-undangan seperti tercantum dalam UU No. 10/2004. Menurut Attamimi (1992:3), “peraturan perundang-undangan (wettelijke regels) secara harfiah dapat diartikan peraturan yang berkaitan dengan undangundang, baik peraturan itu berupa undang-undang sendiri maupun peraturan lebih rendah yang merupakan atribusian atau delegasian undang-undang”. Pemahaman terhadap peraturan perundang-undangan yang demikian itu dalam kepustakaan Belanda dinamakan dengan “wet in materiele zin” (undang-undang dalam arti materiil) atau “algemeen verbindende voorchrift”, yang meliputi baik peraturan perundangundangan di tingkat pusat maupun peraturan perundang-undangan di tingkat daerah. Sedangkan, undang-undang dalam arti formil (“wet in formele zin”) tidak lain adalah produk hukum tertulis yang dibentuk oleh parlemen (yang dinamakan “wet”) atau menurut konstruksi Pasal 5 ayat (1) dan Pasal 20 UUD 1945 adalah produk hukum yang dibentuk oleh DPR bersama-sama dengan Presiden yang dinamakan undang-undang. Peraturan perundang-undangan, menurut Bagir Manan (1994:1-3) adalah keputusan tertulis dari pejabat atau lingkungan jabatan yang berwenang yang berisi aturan tingkah laku yang bersifat (mengikat) umum baik mengenai hak, kewajiban, fungsi, status atau suatu tatanan. Dengan demikian, ciri-ciri dari kaidah peraturan perundang-undangan adalah 34

abstrak-umum atau umum-abstrak. Namun dalam praktik terdapat karateristik keputusan pejabat atau lingkungan jabatan yang tidak dapat dimasukkan ke dalam pengertian wet in materiele zin maupun wet in formele zin, yaitu: beschikking, besluiten van algemeen strekking, plannen, dan beleidsregel. Bentuk peraturan perundang-undangan sebelum berlakunya UU 10/2004 dengan sebutan “Keputusan”, misalnya Keputusan Presiden, Keputusan Menteri, Keputusan Gubernur atau Keputusan Menteri, hanya dapat digolongkan sebagai peraturan perundangundangan bilamana materi muatannya mengandung norma-norma yang bersifat umumabstrak atau abstrak-umum yang ditujukan untuk mengatur tingkah laku, hak, kewajiban, fungsi, status atau suatu tatanan. Sekarang, sejak berlakunya undang-undang tersebut di atas, keputusan yang bersifat mengatur (regelen) secara umum yang demikian itu tidak boleh dinamakan keputusan, melainkan harus diberi nama “Peraturan”, misalnya Peraturan Presiden, Peraturan Menteri, dan lain-lain, untuk membedakannya dengan keputusan pejabat administrasi yang bersifat konkrit dan invidual yang menurut Undang-undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara disebut dengan istilah Keputusan Tata Usaha Negara atau yang dalam istilah hukum administrasi lazim disebut “beschikking”. Bertitik tolak dari pokok-pokok pikiran di atas, Marcus Lukman (1997:115-117) menyimpulkan bahwa konsep peraturan perundang-undangan dalam sistem hukum nasional Indonesia mengandung unsur-unsur sebagai berikut: (1) Merupakan peraturan tertulis yang dibentuk oleh lembaga-lembaga negara, pejabat tata usaha negara di tingkat pusat atau daerah yang mendapat atribusi atau delegasi dari

35

UUD 1945, Tap MPR, UU/Perpu, Peraturan Pemerintah, dan peraturan pelaksanaan lainnya yang keabsahannya dapat diuji secara wetmatigheid; (2) Materi muatan normanya dapat bersifat umum abstrak, umum konkret, individual umum yang mengatur tingkah laku, kewenangan, tugas, fungsi, hak, kewajiban, status dan tatanan baik yang bersifat intern maupun ekstern; (3) Bentuk peraturan perundang-undangan: a. Bentuk utama (landasan konstitusi): UUD 1945, Tap MPR (dalam Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tidak termasuk jenis peraturan perundang-undangan), Undang-undang/ Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang, dan Peraturan Pemerintah; b. Bentuk peraturan pelaksanaan: peraturan dan keputusan pejabat atau lingkungan jabatan yang bersifat mengatur baik di tingkat pusat maupun daerah; (4) Hierarki peraturan perundang-undangan: a. Peraturan perundang-undangan yang bersumber dari atribusian atau delegasian peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dan dikeluarkan oleh lembaga, jabatan atau lingkungan jabatan yang lebih tinggi memiliki derajat atau hierarki yang lebih tinggi; b. Peraturan perundang-undangan yang bersumber dari atribusian atau delegasian peraturan perundang-undangan yang sederajat dan dikeluarkan oleh lembaga, jabatan atau lingkungan jabatan yang sederajat memiliki kedudukan yang sederajat; c. Peraturan perundang-undangan yang bersumber dari atribusian atau delegasian peraturan perundang-undangan yang lebih rendah dan dikeluarkan oleh lembaga,

36

jabatan atau lingkungan jabatan yang lebih rendah memiliki kedudukan yang lebih rendah; d. Khusus peraturan perundang-undangan yang dikeluarkan oleh lembaga, pejabat atau lingkungan jabatan daerah otonom yang dikeluarkan dalam rangka pelaksanaan asas desentralisasi memiliki hierarki bersifat otonom sesuai prinsipprinsip pada butir (4) a, b dan c di atas yang berlaku di lingkungan masing-masing daerah otonom. 3. Ciri-ciri Peraturan Perundang-undangan Sebagaimana telah dipaparkan sebelumnya, menurut Bagir Manan (1992:3), peraturan perundang-undangan adalah setiap keputusan tertulis yang dikeluarkan pejabat atau lingkungan jabatan yang berwenang yang berisi aturan tingkah laku yang bersifat atau mengikat secara umum. Aturan-aturan tingkah laku yang mengikat secara umum itu, dapat berisi ketentuan-ketentuan mengenai hak, kewajiban, fungsi, status atau suatu tatanan. Karena hal-hal yang diatur bersifat umum, maka peraturan perundang-undangan juga bersifat abstrak. Sehingga secara ringkas lazim disebut bahwa ciri-ciri dari kaedah peraturan perundang-undangan adalah umum-abstrak atau abstrak-umum. Ciri-ciri abstrak-umum atau umum-abstrak tersebut dimaksudkan untuk membedakan dengan keputusan tertulis pejabat administrasi yang bersifat individual-konkrit yang lazim disebut beschikking atau Keputusan Tata Usaha Negara menurut Undang-undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara. Ciri-ciri abstrak-umum atau umumabstrak, artinya tidak mengatur atau tidak ditujukan pada obyek, peristiwa atau gejala

37

konkrit tertentu. Sebaliknya, “keputusan” atau ada yang menyebut padanan arti beschikking dengan istilah “ketetapan” atau “penetapan” (Kuntjoro Purbopranoto, 1985:45-46), mempunyai ciri individual-konkrit, berarti mengatur obyek, peristiwa atau gejala konkrit tertentu, misalnya Keputusan Bupati Sidoarjo yang mengangkat si Fulan sebagai Camat di Kecamatan Jabon Kabupaten Sidoarjo. Dalam kepustakaan Belanda, menurut Attamimi (1990:200), pemahaman mengenai peraturan perundang-undangan mencakup semua produk hukum tertulis yang dibuat oleh pejabat yang berwenang (wet in materiele zin), bukan hanya undang-undang dalam arti formil (wet in formiele zin) yang di Indonesia menurut Pasal 5 ayat (1) dan Pasal 20 UUD 1945 disebut undang-undang, yaitu produk hukum yang dibuat oleh DPR bersama-sama dengan Presiden. Menurut P.J.P. Tak, peraturan perundang-undangan (wet in meteiele zin) memuat unsur-unsur sebagai berikut: a. Peraturan perundang-undangan berbentuk keputusan tertulis, karena merupakan keputusan tertulis maka peraturan perundang-undangan sebagai kaidah hukum lazim disebut hukum tertulis (geschrevenrecht; written law); b. Peraturan perundang-undangan dibentuk oleh pejabat atau lingkungan jabatan (badan; organ) yang mempunyai wewenang membuat “paraturan” yang berlaku umum atau mengikat umum (algemeen); c. Peraturan perundang-undangan bersifat (mengikat) umum, tidak dimaksudkan harus selalu mengikat semua orang. Mengikat umum hanya menunjukkan bahwa peraturan perundang-undangan tidak berlaku terhadap peristiwa konkrit atau individu tertentu (Bagir Manan dan Kuntana Magnar, 1997:125). 38

Undang-undang dalam arti materiil (wet in materiele zin) disebut juga “algemeen verbindende voorschrift”, menurut Stroink dan Steenbeek sebagaimana dikutip oleh Bagir Manan dan Kuntana Magnar (1997:124), meliputi antara lain: ”de supra nationale algemeen verbindende voorschriften, wet, AMVB, de ministeriele verordeningen, de gemeentelijke raadsverordeningen, de provinciale states verordeningen”. Hal tersebut di atas dapat kita bandingkan dengan jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan di Indonesia menurut Pasal 7 ayat (1) Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, yang meliputi: a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; b. Undang-undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang; c. Peraturan Pemerintah; d. Peraturan Presiden; e. Peraturan Daerah. Peraturan Daerah sebagaimana dimaksud pada Pasal 7 ayat (1) tersebut, menurut Pasal 7 ayat (2), meliputi: a. Peraturan Daerah provinsi yang dibuat oleh DPRD provinsi bersama Gubernur; b. Peraturan Daerah kabupaten/kota yang dibuat oleh DPRD kabupaten/kota bersama Bupati/Walikota; c. Peraturan Desa/peraturan yang setingkat, dibuat oleh Badan Perwakilan Desa atau nama lainnya (UU Pemda No. 32/2004 menyebut Badan Permusyawaratan Desa) bersama Kepala Desa atau nama lainnya.

39

4. Asas-asas dalam Pembentukan Peraturan Perundang-undangan Dengan mengutip pendapat Bellefroid, yang dimaksud asas hukum atau asas hukum umum adalah norma dasar yang dijabarkan dari hukum positif dan yang oleh ilmu hukum tidak dianggap berasal dari aturan-aturan yang lebih umum. Asas hukum umum itu merupakan pengendapan hukum positif dalam suatu masyarakat. Lebih lanjut, van Eikema Hommes berpendapat, asas hukum itu tidak boleh dianggap sebagai norma-norma hukum konkrit, akan tetapi perlu dipandang sebagai dasar-dasar umum atau petunjuk-petunjuk bagi hukum yang berlaku. Pembentukan hukum praktis perlu berorientasi pada asas-asas hukum tersebut. Dengan kata lain asas hukum ialah dasar-dasar atau petunjuk arah dalam pembentukan hukum positif. Dengan demikian, dapat disimpulkan bahwa asas hukum atau prinsip hukum bukanlah peraturan hukum konkrit, melainkan merupakan pikiran dasar yang umum sifatnya atau merupakan latar belakang dari peraturan yang konkrit yang terdapat dalam dan di belakang setiap sistem hukum yang terjelma dalam peraturan perundang-undangan dan putusan hakim yang merupakan hukum positif dan dapat ditemukan dengan mencari sifat-sifat umum dalam peraturan konkrit tersebut (Sudikno Mertokusumo, 1995:33-34). Sejalan dengan pendapat tersebut di atas, yang dimaksud dengan asas hukum umum menurut Van der Vlies adalah asas-asas yang dapat digunakan oleh hakim untuk melakukan pengujian (toetsen atau toetsing), agar peraturan-peraturan tersebut memenuhi asas-asas dimaksud. Dengan demikian, menurut Attamimi (1990:332), asas-asas hukum di bidang pembentukan peraturan perundang-undangan lebih bersifat normatif, meskipun sebagaimana dikatakan asas hukum bukanlah aturan (norma) hukum. Sifat normatifnya asas bagi pembentukan peraturan perundang-undangan sama halnya dengan apa yang 40

dikatakan Scholten tentang asas hukum dalam hukum perdata atau hukum privat, asas hukum adalah akibat asas etik. Di dalam asas hukum, pertimbangan etik itu mendesak masuk ke dalam hukum. Mengenai asas-asas (hukum) di bidang pembentukan peraturan perundang-undangan, umumnya para ahli membagi menjadi asas-asas yang bersifat formal dan asas-asas yang bersifat material. Asas-asas formal ialah yang menyangkut tata cara pembentukan dan bentuknya, sedangkan asas-asas material ialah yang menyangkut isi atau materinya. Asasasas dalam pembentukan peraturan perundang-undangan yang patut (beginselen van behoorlijke wetgeving), menurut van Angeren baru dapat dibicarakan apabila telah dituangkan dalam bentuk norma hukum. Hal ini penting agar dengan asas-asas ini pembentukan peraturan perundang-undangan dapat “diukur” dan “diuji” (Attamimi, 1990:322-323). Menurut Van der Vlies (Attamimi, 1990:330), asas-asas formal dalam pembentukan peraturan yang patut (beginselen van behoorlijke regelgeving) meliputi: a. asas tujuan yang jelas (beginsel van duidelijke doelstelling); b. asas organ/lembaga yang tepat (beginsel van het juiste orgaan); c. asas perlunya pengaturan (het noodzakelijheids beginsel); d. asas dapatnya dilaksanakan (het beginsel van uitbaarheid); e. asas konsensus (het beginsel van de consensus). Sedangkan, asas-asas material dalam pembentukan peraturan yang patut, menurut Van der Vlies (Attamimi, 1990:330-331), meliputi: a. asas tentang terminologi dan sistematika yang benar (het beginsel van duidelijke terminologie en systematiek); 41

b. asas tentang dapat dikenali (het beginsel van de kenbaarheid); c. asas perlakuan yang sama dalam hukum (het rechtsgelijkheidsbeginsel); d. asas kepastian hukum (het rechtszekerheidsbeginsel); dan e. asas pelaksanaan hukum sesuai keadaan individual (het beginsel van de individuele rechtsbedeling). Berikut ini diuraikan pengertian dari asas-asas formal dalam pembentukan peraturan perundang-undangan tersebut di atas: a. Asas tujuan yang jelas Asas ini mencakup tiga hal, yaitu: (1) mengenai ketapatan letak peraturan perundangundangan dalam kerangka kebijakan umum pemerintahan, (2) tujuan khusus peraturan perundang-undangan yang akan dibentuk, dan (3) tujuan dari bagian-bagian peraturan perundang-undangan yang akan dibentuk tersebut. b. Asas organ/lembaga yang tepat Asas ini memberikan penegasan tentang perlunya kejelasan kewenangan organorgan/lembaga-lembaga yang menetapkan peraturan perundang-undangan yang bersangkutan. Sebab, peraturan perundang-undangan hanya dapat dibentuk oleh lembaga-lembaga

yang

memperoleh

kewenangan

perundang-undangan

(wetgevingsbevoegdheid), yaitu kekuasaan untuk membentuk hukum (rechtsvorming). Di Indonesia mengenai organ/lembaga yang tepat itu perlu dikaitkan dengan materi muatan dari jenis-jenis peraturan perundang-undangan. Materi muatan peraturan perundang-undangan itulah yang menyatu dengan kewenangan masing-masing organ/lembaga yang membentuk jenis peraturan perundang-undangan bersangkutan.

42

Atau dapat juga sebaliknya, kewenangan masing-masing organ/lembaga tersebut menentukan materi muatan peraturan perundang-undangan yang dibentuknya. c. Asas perlunya pengaturan Asas ini tumbuh karena selalu terdapat alternatif-alternatif lain untuk menyelesaikan suatu masalah pemerintahan selain dengan membentuk peraturan perundangundangan. Prinsip deregulasi dan penyederhanaan peraturan perundang-undangan yang tengah dikembangkan di Belanda, juga di Indonesia pada era tahun 90-an, khususnya di bidang investasi, menunjukkan kemungkinan adanya alternatif lain dalam bidang pengaturan. Yang perlu diperhatikan adalah deregulasi bukanlah tanpa regulasi; dereguleren bukanlah ontregelen, melainkan berarti membentuk peraturan hanya sepanjang benar-benar diperlukan menurut kebutuhan atau menyederhanakan peraturan yang sudah ada. d. Asas dapatnya dilaksanakan Asas ini dapat dipandang sebagai usaha untuk dapat ditegakkannya peraturan perundang-undangan. Sebab, tidaklah ada gunanya suatu peraturan perundangundangan yang tidak dapat ditegakkan. Selain pemerintah, rakyat juga mengharapkan jaminan tercapainya hasil atau akibat yang ditimbulkan oleh suatu peraturan perundang-undangan. Peraturan perundang-undangan yang tidak dapat ditegakkan, selain akan menggerogoti kewibawaan lembaga yang membentuknya juga akan menimbulkan kekecewaan pada harapan-harapan rakyat, akibatnya rakyat tidak percaya dan pesimis terhadap lembaga dan produk hukum yang dibuatnya. e. Asas konsensus

43

Asas ini bermakna kesepakatan rakyat untuk melaksanakan kewajiban dan menanggung

akibat

yang

ditimbulkan

oleh

peraturan

perundang-undangan

bersangkutan. Pembentukan peraturan perundang-undangan haruslah dianggap sebagai langkah awal untuk mencapai tujuan-tujuan yang “disepakati bersama” oleh pemerintah dan rakyat. Asas ini di Indonesia dapat diwujudkan dengan perencanaan peraturan perundang-undangan yang baik, jelas, terbuka, diketahui rakyat mengenai akibat-akibat yang akan ditimbulkannya serta latar belakang dan tujuan-tujuan yang hendak dicapainya. Hal itu dapat juga dilakukan dengan penyebarluasan rancangan peraturan perundang-undangan tersebut kepada masyarakat sebelum pembentukannya. Dan yang tidak kalah pentingnya, apabila peraturan perundang-undangan tersebut berbentuk undang-undang atau peraturan daerah, pembahasannya di DPR atau DPRD dapat dilakukan dengan mengikut-sertakan masyarakat sebanyak mungkin dari berbagai golongan dan kelompok kepentingan melalui lembaga dengar pendapat (hearing) yang sudah lama kita miliki (Attamimi, 1990:337-340). Selanjutnya, tentang asas-asas material dalam pembentukan peraturan perundangundangan oleh Attamimi (1990:341-343) diuraikan sebagai berikut: a. Asas termonologi dan sistematika yang benar Pertimbangan yang dikemukakan Van der Vlies tentang asas ini adalah agar peraturan perundang-undangan dapat dimengerti oleh masyarakat, baik mengenai kata-katanya maupun mengenai struktur atau susunan bahasanya. Asas ini dapat digolongkan ke dalam asas-asas teknik perundang-undangan, meskipun sebagai suatu asas orang berpendapat seolah-olah sudah harus berlaku sebagaimana mestinya. b. Asas dapat dikenali 44

Alasan pentingnya asas ini adalah, apabila suatu peraturan perundang-undangan tidak dikenali atau diketahui oleh setiap orang, lebih-lebih oleh orang yang berkepentingan, maka ia akan kehilangan tujuannya sebagai peraturan. Asas fiksi hukum (rechtsfictie) yang menyatakan “setiap orang dianggap mengetahui peraturan perundang-undangan”, perlu diimbangi dengan asas ini, lebih-lebih apabila peraturan perundang-undangan tersebut membebani masyarakat dengan berbagai kewajiban. c. Asas perlakuan yang sama dalam hukum Asas ini berarti tidak boleh ada peraturan perundang-undangan yang ditujukan hanya kepada sekelompok orang tertentu, karena hal ini akan mengakibatkan adanya ketidaksamaan dan kesewenang-wenangan di depan hukum terhadap anggota-anggota masyarakat tertentu. Pasal 27 ayat (1) UUD 1945 sudah menegaskan bahwa segala warga negara bersamaan kedudukannya di dalam hukum dan pemerintahan dan wajib menjunjung tinggi hukum dan pemerintahan itu dengan tidak ada kecualinya. Prinsip “equality before the law” atau prinsip “non-discrimination” secara eksplisit terkandung pada pasal ini. d. Asas kepastian hukum Asas ini mula-mula diberi nama lain, yaitu asas harapan yang ada dasarnya haruslah dipenuhi (het beginsel dat gerechtvaardigde verwachtingen gehonoreerd moeten worden), yang merupakan pengkhususan dari asas umum tentang kepastian hukum. Asas ini merupakan salah satu sendi asas umum negara berdasar atas hukum (“Rechtsstaat”) yang juga dianut oleh negara Republik Indonesia. e. Asas pelaksanaan hukum sesuai dengan keadaan individual

45

Asas ini bermaksud memberikan penyelesaian yang khusus bagi hal-hal atau keadaankeadaan tertentu, sehingga peraturan perundang-undangan dapat juga memberikan jalan keluar selain bagi masalah-masalah umum, juga masalah-masalah khusus. Menurut Attamimi (1990:343), “meskipun asas ini memberikan keadaan yang baik dalam menghadapi masalah dan peristiwa individual, namun asas ini dapat menghilangkan asas kepastian hukum dan asas persamaan. Sebaiknya asas ini diletakkan pada pihakpihak yang menegakkan atau melaksanakan peraturan perundang-undangan”, bukan dijadikan pedoman atau prinsip dalam pembentukan peraturan perundang-undangan. Bagaimana dengan asas-asas dalam pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia? Pasal 5 UU No. 10/2004 menentukan bahwa dalam membentuk peraturan perundang-undangan harus berdasarkan pada asas pembentukan peraturan perundangundangan yang baik, yang meliputi: a. kejelasan tujuan; b. kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat; c. kesesuaian antara jenis dan materi muatan; d. dapat dilaksanakan; e. kedayagunaan dan kehasilgunaan; f. kejelasan rumusan; dan g. keterbukaan. Dalam Penjelasan Pasal 5 UU No. 10/2004 dinyatakan bahwa yang dimaksud dengan “kejelasan tujuan” pada huruf a adalah bahwa setiap pembentukan peraturan perundangundangan harus mempunyai tujuan yang jelas yang hendak dicapai.

46

Sedangkan, yang dimaksud asas “kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat” pada Pasal 5 huruf b adalah bahwa setiap jenis peraturan perundang-undangan harus dibuat oleh lembaga/pejabat pembentuk peraturan perundang-undangan yang berwenang. Peraturan perundang-undangan tersebut dapat dibatalkan atau batal demi hukum, bila dibuat oleh lembaga/pejabat yang tidak berwenang. Asas “kesesuaian antara jenis dan materi muatan” sebagaimana disebutkan pada Pasal 5 huruf c, adalah bahwa dalam pembentukan peraturan perundang-undangan harus benar-benar memperhatikan materi muatan yang tepat dengan jenis peraturan perundangundangannya. Sedangkan, asas “dapat dilaksanakan” pada Pasal 5 huruf d mengandung maksud bahwa setiap pembentukan peraturan perundang-undangan harus memperhitungkan efektivitas peraturan perundang-undangan tersebut di dalam masyarakat, baik secara filosofis, yuridis maupun sosiologis. Selanjutnya, yang dimaksud asas “kedayagunaan dan kehasilgunaan” pada Pasal 5 huruf e adalah bahwa setiap peraturan perundang-undangan dibuat karena memang benarbenar dibutuhkan dan bermanfaat dalam mengatur kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara. Sedangkan, asas “kejelasan rumusan” pada Pasal 5 huruf f adalah bahwa setiap peraturan perundang-undangan harus memenuhi persyaratan teknis penyusunan peraturan perundang-undangan, sistematika dan pilihan kata atau terminologi, serta bahasa hukumnya jelas dan mudah dimengerti, sehingga tidak menimbulkan berbagai macam interpretasi dalam pelaksanaannya.

47

Akhirnya, yang dimaksud asas “keterbukaan” pada Pasal 5 huruf g adalah bahwa dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan mulai dari perencanaan, persiapan, penyusunan, dan pembahasan bersifat transparan dan terbuka. Dengan demikian, seluruh lapisan masyarakat mempunyai kesempatan yang seluas-luasnya untuk memberikan masukan dalam proses pembuatan peraturan perundang-undangan. 5. Asas-asas Materi Muatan Peraturan Perundang-undangan Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundangundangan, di samping mengatur tentang asas-asas umum dalam pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik sebagaimana tercantum pada Pasal 5 di atas, undangundang ini juga mengatur tentang asas-asas materi muatan peraturan perundang-undangan. Pasal 6 ayat (1) UU No. 10/2004 dan penjelasannya menegaskan bahwa materi muatan peraturan perundang-undangan mengandung asas-asas sebagai berikut: a. pengayoman Yang dimaksud asas “pengayoman” adalah bahwa setiap peraturan perundangundangan harus berfungsi memberikan perlindungan dalam rangka menciptakan ketenteraman masyarakat. b. kemanusiaan Yang dimaksud asas “kemanusiaan” adalah bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus mencerminkan perlindungan dan penghormatan hak-hak asasi manusia serta harkat dan martabat setiap warga negara dan penduduk Indonesia secara proporsional. c. kebangsaan

48

Yang dimaksud asas “kebangsaan” adalah bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus mencerminkan sifat dan watak bangsa Indonesia yang pluralistik (kebhinekaan) dengan tetap menjaga prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia. d. kekeluargaan Yang dimaksud asas “kekeluargaan” adalah bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus mencerminkan musyarawarah untuk mencapai mufakat dalam setiap pengambilan keputusan. e. kenusantaraan Yang dimaksud asas “kenusantaraan” adalah bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan senantiasa memperhatikan kepentingan seluruh wilayah Indonesia dan materi muatan peraturan perundang-undangan yang dibuat di daerah merupakan bagian dari sistem hukum nasional yang berdasarkan Pancasila. f. bhineka tunggal ika Yang dimaksud asas “bhineka tunggal ika” adalah bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus memperhatikan keragaman penduduk, agama, suku dan golongan, kondisi khusus daerah dan budaya, khususnya yang menyangkut masalah-masalah sensitif dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara. g. keadilan Yang dimaksud asas “keadilan” adalah bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus mencerminkan keadilan secara proporsional bagi setiap warga negara tanpa kecuali. h. kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan 49

Yang dimaksud asas “kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan” adalah bahwa materi muatan peraturan perundang-undangan tidak boleh berisi hal-hal yang bersifat membedakan berdasarkan latar belakang antara lain agama, suku, ras, golongan, gender, atau status sosial. h. ketertiban dan kepastian hukum Yang dimaksud asas “ketertiban dan kepastian hukum” adalah bahwa setiap materi muatan peraturan perundang-undangan harus dapat menimbulkan ketertiban dalam masyarakat melalui jaminan adanya kepastian hukum. i. keseimbangan, keserasian dan keselarasan Yang dimaksud asas “keseimbangan, keserasian dan keselarasan” adalah bahwa materi muatan setiap peraturan perundang-undangan harus mencerminkan keseimbangan, keserasian dan keselarasan antara kepentingan individu dan masyarakat dengan kepentingan bangsa dan negara. Berdasarkan uraian tersebut di atas, tampak asas-asas dalam pembentukan peraturan perundang-undangan sebagaimana dirumuskan pada Pasal 5 UU No. 10/ 2004 dapat dikatakan merupakan asas-asas formal dalam pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik (beginselen van behoorlijke wetgeving) menurut undang-undang, sedangkan asas-asas materi muatan peraturan perundang-undangan yang dirumuskan pada Pasal 6 undang-undang tersebut dapatlah disebut sebagai asas-asas material dalam pembentukan peraturan perundang-undangan menurut undang-undang. Menurut pemahaman saya, sebagian besar asas-asas material tersebut bersumber dari sila-sila dalam Pancasila. Karena itu tepatlah apa yang dikatakan oleh Attamimi (1990:333):

50

“Kelima sila dari Pancasila dalam kedudukannya sebagai Cita Hukum rakyat Indonesia dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara, secara positif merupakan ‘bintang pemandu’ yang memberikan pedoman dan bimbingan dalam semua kegiatan memberi isi kepada tiap peraturan perundang-undangan, dan secara negatif merupakan kerangka yang membatasi ruang gerak isi peraturan perundangundangan. Terhadap isi peraturan perundang-undangan, sila-sila tersebut baik sendiri-sendiri maupun bersama-sama, baik tunggal maupun berpasangan, merupakan asas hukum umum”. Khusus asas-asas material, di samping asas-asas (huruf a sampai i tersebut di atas), masih dimungkinkan “asas lain” sesuai dengan bidang hukum peraturan perundangundangan yang bersangkutan, misalnya: asas legalitas, asas tiada hukuman tanpa kesalahan, asas pembinaan narapidana dan asas praduga tak bersalah dalam Hukum Pidana. Dalam hukum perjanjian, misalnya ada asas konsensus (kesepakatan), asas kebebasan berkontrak, asas pacta sunt servanda, itikad baik dan lain-lain. Dalam hukum pemerintahan, misalnya ada asas pemerintahan menurut hukum (rechtsmatigheid van bestuur), asas tidak menyalahgunaan kekuasaan (abuse of power), asas mengutamakan kepentingan umum, asas kontinuitas dalam pemerintahan, dan lain-lain.

51

BAB III BATAS-BATAS MATERI MUATAN PERATURAN DAERAH

Perubahan (amandemen) kedua UUD 1945, pada Pasal 18 ayat (2) dengan tegas dinyatakan bahwa pemerintahan daerah provinsi, kabupaten dan kota mengatur dan mengurus sendiri pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. Sedang pada ayat (5)-nya dinyatakan bahwa pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan pemerintah pusat. Berdasarkan pada ketentuan tersebut di atas berarti ada paradigma baru yang diletakkan oleh UUD 1945 setelah dilakukan perubahan terkait kewenangan pemerintahan daerah, yaitu: a. pemerintahan daerah disusun dan dijalankan berdasarkan prinsip (asas) otonomi dan tugas pembantuan; b. pemerintahan daerah disusun dan dijalankan berdasarkan prinsip otonomi yang seluasluasnya; c. pemerintah daerah memiliki kewenangan mengatur dan mengurus semua urusan pemerintahan (administratief regelen en bestuur) di daerah, kecuali oleh atau berdasarkan ketentuan undang-undang ditentukan sebagai urusan (kewenangan) pemerintah pusat. Dalam rangka menjalankan urusan-urusan tersebut di atas, berdasarkan Pasal 18 ayat (6) UUD 1945: “Pemerintah daerah berhak (baca: berwenang) menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan”. 52

Peraturan daerah yang dimaksud di sini adalah peraturan daerah provinsi dan peraturan daerah kabupaten/kota (Pasal 1 butir 10 UU Pemda No. 32/ 2004). Selanjutnya, ketentuan mengenai kewenangan pemerintahan daerah terkait dengan peraturan daerah (dan peraturan kepala daerah) diatur dalam Pasal-pasal 136-149 UU Pemda No. 32/2004. Sedangkan asas-asas dan ketentuan tentang pembentukan peraturan daerah mengacu pada UU No. 10/2004 serta peraturan perundang-undangan lain terkait dengan pedoman dan petunjuk teknis pembuatan peraturan daerah. Pasal 136 ayat (1) UU Pemda No. 32/2004 menegaskan bahwa peraturan daerah (atau dapat disingkat Perda) ditetapkan oleh kepala daerah setelah mendapat persetujuan bersama DPRD. Hal ini berarti bahwa pejabat atau lembaga yang berwenang menetapkan Perda adalah kepala daerah, meskipun demikian penetapan Rancangan Perda (Raperda) menjadi Perda baru bisa dilakukan oleh kepala daerah apabila sebelumnya telah ada persetujuan bersama dengan DPRD. Dengan demikian, berarti lembaga legislasi daerah yang berwenang membentuk Perda adalah Kepala Daerah dan DPRD secara bersama-sama. Ketentuan Pasal 136 ayat (1) tersebut di atas terkait dan sejalan dengan ketentuan Pasal 25 (khususnya huruf c.) yang mengatur tugas dan wewenang kepala daerah serta ketentuan Pasal 42 (khususnya huruf b.) yang mengatur tentang tugas dan wewenang DPRD. Pasal 25 UU Pemda No. 32/2004 menentukan bahwa Kepala Daerah mempunyai tugas dan wewenang: a. memimpin penyelenggaraan pemerintahan daerah berdasarkan kebijakan yang ditetapkan bersama DPRD; b. mengajukan rancangan Perda; c. menetapkan Perda yang telah mendapat persetujuan bersama DPRD; 53

d. menyusun dan mengajukan rancangan Perda tentang APBD kepada DPRD untuk dibahas dan ditetapkan bersama; e. mengupayakan terlaksananya kewajiban daerah; f. mewakili daerahnya di dalam dan di luar pengadilan dan menunjuk kuasa hukum untuk mewakilinya sesuai dengan peraturan perundang-undangan; dan g. melaksanakan tugas dan wewenang lain sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Sedangkan, mengenai tugas dan wewenang DPRD menurut Pasal 42 ayat (1) UU Pemda No. 32/2004 adalah sebagai berikut: a. membentuk Perda yang dibahas dengan kepala daerah untuk mendapat persetujuan bersama; b. membahas dan menyetujui rancangan Perda tentang APBD bersama dengan kepala daerah; c. melaksanakan pengawasan terhadap pelaksanaan Perda dan peraturan perundangundangan lainnya, peraturan kepala daerah, ABPD, kebijakan pemerintah daerah dalam melaksanakan program pembangunan daerah, dan kerjasama internasional di daerah; d. mengusulkan pengangkatan dan pemberhentian kepala daerah/wakil kepala daerah kepada Presiden melalui Menteri Dalam Negeri bagi DPRD provinsi dan kepada Menteri Dalam Negeri melalui Gubernur bagi DPRD kabupaten/kota; e. memilih wakil kepala daerah dalam hal terjadi kekosongan jabatan wakil kepala daerah; f. memberikan pendapat dan pertimbangan kepada pemerintah daerah terhadap rencana perjanjian internasional di daerah;

54

g. memberikan persetujuan terhadap rencana kerjasama internasional yang dilakukan oleh pemerintah daerah; h. meminta

laporan

keterangan

pertanggungjawaban

kepala

daerah

dalam

penyelenggaraan pemerintahan daerah; i. membentuk panitia pengawas pemilihan kepala daerah; j. melakukan pengawasan dan meminta laporan KPUD dalam penyelenggaraan pemilihan kepala daerah; k. memberikan persetujuan terhadap rencana kerjasama antar daerah dan dengan pihak ketiga yang membebani masyarakat dan daerah. Selain tugas dan wewenang sebagaimana dimaksud pada ayat (1), DPRD melaksanakan tugas dan wewenang lain yang diatur dalam peraturan perundang-undangan (Pasal 42 ayat (2) UU Pemda No. 32/2004). Khusus mengenai tugas dan wewenang DPRD, diatur lebih lanjut dengan Keputusan DPRD tentang Peraturan Tata Tertib DPRD, yang isinya hanya mengambilalih ketentuan-ketentuan yang sudah diatur pada Pasal 42 UU Pemda No. 32/2004 tersebut di atas. Selanjutnya, Pasal 136 ayat (2) UU Pemda No. 32/2004 menentukan bahwa Perda dibentuk dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah provinsi/kabupaten/ kota dan tugas pembantuan. Sedang, ayat (3)-nya menentukan, Perda sebagaimana dimaksud pada ayat (1) merupakan penjabaran lebih lanjut dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dengan memperhatikan ciri khas masing-masing daerah. Sebagai contoh, menurut Pasal 11 ayat (2) Keputusan DPRD Kota Probolinggo Nomor 12 Tahun 2004 tentang Peraturan Tata Tertib DPRD Kota Probolinggo: “DPRD sebagai unsur lembaga pemerintahan daerah memiliki tanggungjawab yang sama dengan 55

Pemerintah Daerah dalam membentuk Peraturan Daerah untuk kesejahteraan rakyat”. Jadi, tujuan membentuk Perda menurut ketentuan tersebut adalah sebagai instrumen hukum untuk menciptakan suatu masyarakat yang sejahtera. Untuk mewujudkan tujuan tersebut, maka materi muatan yang dirumuskan dalam suatu Perda harus sejalan dan tidak bertentangan dengan tujuan pembentukan Perda, yaitu untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat di daerah yang bersangkutan secara keseluruhan, bukan terbatas pada kelompok atau golongan masyarakat tertentu dan bukan pula terbatas pada para pejabat di daerah. Ketentuan tentang materi muatan Perda yang terdapat pada Pasal 136 ayat (2) dan (3) tersebut, juga diatur pada Pasal 12 UU No. 10/2004. Materi muatan Perda ini pada hakikatnya merupakan amanat dan penjabaran lebih lanjut ketentuan Pasal 18 ayat (2) dan (5) UUD 1945 yang memberikan otonomi yang seluas-luasnya kepada daerah provinsi dan kabupaten/kota. Dengan demikian berarti, wewenang pemerintahan daerah membentuk Perda dalam rangka melaksanakan otonomi daerah dan tugas pembantuan bukanlah wewenang delegasi (limpahan) dari pemerintah pusat kepada pemerintahan daerah, melainkan merupakan wewenang atribusi, yaitu wewenang mandiri yang langsung diberikan oleh UUD 1945 atau undang-undang untuk membentuk Perda atas kekuasaan dan tanggungjawab sendiri (Bagir Manan dan Kuntata Magnar, 1997:210). Tentang materi muatan Perda, Pasal 12 UU No. 10/2004 menentukan bahwa: “Materi muatan Peraturan Daerah adalah seluruh materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan, dan menampung kondisi khusus daerah serta penjabaran lebih lanjut peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi”. Materi muatan 56

peraturan perundang-undangan lainnya, selain Undang-undang/ Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang, Peraturan Pemerintah dan Keputusan Presiden (sekarang harus dibaca: Peraturan Presiden), dalam hal ini termasuk Perda, menurut Maria Farida Indrati Soeprapto (1998:132) merupakan materi muatan yang bersifat atribusian dan delegasian dari materi muatan undang-undang dan keputusan presiden, karena peraturan perundangundangan lainnya merupakan peraturan pelaksanaan undang-undang dan keputusan presiden. Berdasarkan ketentuan Pasal 12 UU No. 10/2004 tersebut di atas, materi muatan Perda meliputi: a. seluruh materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan; b. materi muatan yang mengatur kondisi khusus daerah atau daerah otonom; c. materi muatan yang merupakan penjabaran lebih lanjut atau delegasi wewenang dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Persoalannya adalah hal-hal apa saja yang merupakan wewenang daerah sebagai daerah otonom, sehingga pemerintahan daerah berwenang mengaturnya dalam suatu Perda? Pasal 18 ayat (2) UUD 1945 secara tegas menentukan bahwa: ”Pemerintahan daerah menjalankan otonomi yang seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan pemerintah pusat”. Ketentuan yang mengatur mengenai pembagian urusan pemerintahan itu adalah UU Pemda No.32/2004. Ketentuan yang terdapat pada Pasal 18 ayat (5) UUD 1945 tersebut kemudian dijabarkan pada pasal 10 UU Pemda No. 32/2004 yang menentukan:

57

(1) Pemerintahan daerah menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ini ditentukan menjadi urusan pemerintah; (2) Dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1), pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan berdasarkan asas otonomi dan tugas pembantuan; (3) Urusan pemerintahan yang menjadi urusan pemerintah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi: a. politik luar negeri; b. pertahanan; c. keamanan; d. yustisi (peradilan); e. moneter dan fiskal nasional; dan f. agama. (4) Dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan sebagaimana dimaksud pada ayat (3), pemerintah menyelenggarakan sendiri atau dapat melimpahkan sebagian urusan pemerintahan kepada perangkat pemerintah atau wakil pemerintah di daerah atau dapat menugaskan kepada pemerintahan daerah dan/atau pemerintahan desa. (5) Dalam urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintah di luar urusan pemerintahan sebagaimana dimaksud pada ayat (3), pemerintah dapat: a. menyelenggarakan sendiri sebagian urusan pemerintahan;

58

b. melimpahkan sebagian urusan pemerintahan kepada Gubernur selaku wakil pemerintah; atau c. menugaskan

sebagian

urusan

kepada

pemerintahan

daerah

dan/atau

pemerintahan desa berdasarkan asas tugas pembantuan. Berdasarkan ketentuan yang terdapat pada Pasal 18 UUD 1945 dan Pasal 10 UU Pemda No. 32/2004 tersebut di atas berarti bahwa dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah dalam perundang-undangan di Indonesia menganut pola otonomi luas (general competences). Dalam hal pembagian (distribusi) kewenangan antara pemerintah pusat (central government) dengan pemerintah daerah (local government) secara universal dikenal dua pola besar, yaitu: pertama, pola otonomi luas (general competences) dan kedua, pola otonomi terbatas (limited competences; ultra vires). Dalam otonomi luas dirumuskan bahwa urusan-urusan yang menjadi kewenangan pemerintah (pusat) bersifat limitatif dan sisanya (urusan residu) menjadi kewenangan pemerintah daerah. Sebaliknya, dalam pola otonomi terbatas, urusan-urusan yang menjadi kewenangan pemerintah daerah ditentukan secara limitatif dan sisanya merupakan urusan-urusan yang menjadi kewenangan pemerintah pusat (Oentarto Sindung Mawardi., 2004:21). Berdasarkan uraian tersebut di atas, secara a contrario dapat ditafsirkan bahwa semua urusan pemerintahan merupakan kewenangan pemerintahan daerah, kecuali berdasarkan undang-undang secara tegas ditentukan bahwa urusan-urusan tersebut merupakan kewenangan pemerintahan pusat. Sedangkan, urusan-ururan yang menjadi kewenangan pemerintah pusat secara limitatif sudah ditentukan berdasarkan Pasal 10 ayat (3) UU Pemda No. 32/2004. Dengan demikian, semua urusan yang bukan merupakan 59

kewenangan pemerintah pusat pada dasarnya merupakan urusan yang dapat dijadikan materi muatan Perda, karena merupakan kewenangan pemerintahan daerah. Persoalannya adalah urusan-urusan apa saja yang menjadi wewenang pemerintahan daerah dan apa kriteria pembagian penyelenggaraan urusan pemerintahan tersebut? Pasal 11 ayat (1) UU Pemda No. 32/2004 menegaskan bahwa: “Penyelenggaraan urusan pemerintahan dibagi berdasarkan kriteria eksternalitas, akuntabilitas dan efiensi dengan memperhatikan keserasian hubungan antar susunan pemerintahan”. Dalam penjelasan pasal tersebut dikatakan bahwa yang dimaksud kriteria eksternalitas dalam ketentuan ini adalah penyelenggaraan suatu urusan pemerintahan ditentukan berdasarkan luas, besaran, dan jangkauan dampak yang timbul akibat penyelenggaraan suatu urusan pemerintahan. Kriteria akuntabilitas berarti penanggung jawab penyelenggaraan suatu urusan pemerintahan ditentukan berdasarkan kedekatannya dengan luas, besaran, da jangkauan dampak yang ditimbulkan oleh penyelenggaraan suatu urusan pemerintahan. Sedang, kriteria efisiensi berarti penyelenggaraan suatu urusan pemerintahan ditentukan berdasarkan perbandingan tingkat daya guna yang paling tinggi yang dapat diperoleh. Selanjutnya mengenai urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah, yang diselenggarakan berdasarkan tiga kriteria tersebut di atas, menurut Pasal 11 ayat (3) dan (4) UU Pemda No. 32/2004 terdiri atas urusan wajib dan urusan pilihan. Penyelengaraan urusan pemerintahan yang bersifat wajib yang berpedoman pada standar pelayanan minimal dilaksanakan secara bertahap dan ditetapkan oleh pemerintah. Urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah dilihat dari tingkatannya dibagi menjadi dua, yaitu:

60

(1) Urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah provinsi merupakan urusan dalam skala provinsi yang meliputi: a. perencanaan dan pengendalian pembangunan; b. perencanaan, pemanfaatan dan pengawasan tata ruang; c. penyelenggaraan ketertiban umum dan ketenteraman masyarakat; d. penyediaan sarana dan prasarana umum; e. penanganan bidang kesehatan; f. penyelengaraan bidang pendidikan dan alokasi sumber daya manusia potensial; g. penanggulangan masalah sosial lintas kabupaten/kota; h. pelayanan bidang ketenagakerjaan lintas kabupaten/kota; i. fasilitasi pengembangan koperasi, usaha kecil dan menengah termasuk lintas kabupaten/kota; j. pengendalian lingkungan hidup; k. pelayanan pertanahan termasuk lintas kabupaten/kota; l. pelayanan kependudukan dan catatan sipil; m. pelayanan administrasi umum pemerintahan; n. pelayanan administrasi penanaman modal termasuk lintas kabupaten/kota; o. penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya yang belum dapat dilaksanakan oleh kabupaten/kota; dan p. urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang-undangan (Pasal 13 ayat (1) UU Pemda No. 32/2004). (2) Urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah kabupaten/kota merupakan urusan yang berskala kabupaten/kota meliputi: 61

a. perencanaan dan pengendalian pembangunan; b. perencanaan, pemanfaatan dan pengawasan tata ruang; c. penyelenggaraan ketertiban umum dan ketenteraman masyarakat; d. penyediaan sarana dan prasarana umum; e. penanganan bidang kesehatan; f. penyelengaraan bidang pendidikan; g. penanggulangan masalah sosial; h. pelayanan bidang ketenagakerjaan; i. fasilitasi pengembangan koperasi, usaha kecil dan menengah; j. pengendalian lingkungan hidup; k. pelayanan pertanahan; l. pelayanan kependudukan dan catatan sipil; m. pelayanan administrasi umum pemerintahan; n. pelayanan administrasi penanaman modal; o. penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya; dan p. urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang-undangan (Pasal 14 ayat (1) UU Pemda No. 32/2004). Urusan pemerintahan yang diserahkan kepada daerah, menurut Pasal 12 ayat (1) UU Pemda No. 32/2004, disertai dengan sumber pendanaan, pengalihan sarana dan prasarana, serta kepegawaian sesuai dengan urusan yang didesentralisasikan. Sedangkan urusan pemerintahan yang dilimpahkan kepada Gubernur, menurut Pasal 12 ayat (2) disertai dengan pendanaan sesuai dengan urusan yang didekonsentrasikan.

62

Urusan pilihan yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah dilihat dari tingkatannya juga dibagi menjadi dua, yaitu: (1) Urusan pemerintahan provinsi yang bersifat pilihan meliputi urusan pemerintahan yang secara nyata ada dan berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi, kekhasan, dan potensi unggulan daerah yang bersangkutan; (2) Urusan pemerintahan

kabupatan/kota

yang bersifat

pilihan meliputi

urusan

pemerintahan yang secara nyata ada dan berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi, kekhasan, dan potensi unggulan daerah yang bersangkutan. Berdasarkan uraian di atas maka dapatlah disimpulkan bahwa urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah merupakan urusan yang sangat mendasar yang berkaitan dengan hak-hak dan pelayanan dasar warga negara, yang pada hakikatnya merupakan urusan-urusan yang terkait dengan: a. perlindungan hak-hak konstitusional warga negara; b. perlindungan kepentingan nasional, kesejahteraan masyarakat (social welfare), ketenteraman dan ketertiban umum dalam kerangka menjaga keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia; dan c. pemenuhan komitmen nasional yang berhubungan dengan perjanjian dan konvensi internasional. Oleh karena urusan wajib menyangkut urusan yang sangat fundamental maka urusan wajib menurut undang-undang sifatnya sama dan berlaku untuk seluruh daerah di wilayah Indonesia. Ini berbeda dengan urusan pilihan. Urusan pilihan hanya menyangkut urusan

63

yang secara riil (nyata) ada di daerah dan berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi, kekhasan dan potensi unggulan daerah masing-masing. Terkait dengan urusan pilihan ini, masing-masing pemerintahan daerah memiliki kewenangan yang tidak selalu sama dengan daerah lain. Di suatu daerah kabupaten/kota yang tidak memiliki areal hutan misalnya, tentu saja tidak memiliki kewenangan membuat suatu Perda yang substansinya mengatur urusan kehutanan. Begitu pula, suatu daerah kabupaten/kota yang tidak memiliki wilayah laut misalnya, tentu tidak berwenang membuat Perda yang materi muatannya mengatur masalah lautan. Sebab, bagaimana mungkin suatu Perda bisa ditetapkan dan disahkan, apalagi dilaksanakan secara efektif kalau ternyata materi muatannya tidak mengatur hal-hal yang konkrit (kondisi riil) di masyarakat? Perda yang demikian itu bukan hanya tidak bisa dipertanggungjawabkan secara sosiologis, tetapi juga secara yuridis dan filosofis (moral) cacat dan tidak bisa dipertanggungjawabkan. Hal ini berarti prinsip otonomi yang dianut oleh undang-undang kita bukan hanya berdasarkan pola otonomi luas, tetapi juga otonomi riil (nyata) dan bertanggungjawab. Di samping urusan wajib dan urusan pilihan sebagaimana tersebut di atas, dalam menyelenggarakan otonomi, menurut Pasal 21 UU Pemda No. 32/2004, daerah mempunyai hak (baca: wewenang): a. mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahannya; b. memilih pimpinan daerah; c. mengelola aparatur daerah; d. mengelola kekayaan daerah; e. memungut pajak daerah dan retribusi daerah; 64

f. mendapatkan bagi hasil dari pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya lainnya yang berada di daerah; g. mendapatkan sumber-sumber pendapatan lain yang sah; dan h. mendapatkan hak lainnya yang diatur dalam peraturan perundang-undangan. Di samping mempunyai hak (wewenang), dalam menyelenggarakan otonomi, menurut Pasal 22 UU Pemda No. 32/2004, daerah mempunyai kewajiban: a. melindungi masyarakat, menjaga persatuan, kesatuan dan kerukunan nasional, serta keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia; b. meningkatkan kualitas kehidupan masyarakat; c. mengembangkan kehidupan demokrasi; d. mewujudkan keadilan dan pemerataan; e. meningkatkan pelayanan dasar pendidikan; f. menyediakan fasilitas pelayanan kesehatan; g. menyediakan fasilitas sosial dan fasilitas umum yang layak; h. mengembangkan sistem jaminan sosial; i. menyusun perencanaan dan tata ruang daerah; j. mengembangkan sumber daya produktif di daerah; k. melestarikan lingkungan hidup; l. mengelola administrasi kependudukan; m. melestarikan nilai sosial budaya; n. membentuk

dan

menerapkan

peraturan

perundang-undangan

sesuai

dengan

kewenangannya; dan o. kewajiban lain yang diatur dalam peraturan perundang-undangan. 65

Berdasarkan uraian di atas menurut hemat saya, materi muatan Perda adalah paralel dengan kewenangan pemerintahan daerah sebagaimana ditentukan oleh undang-undang. Dengan demikian, semua urusan pemerintahan yang oleh undang-undang dinyatakan sebagai wewenang pemerintahan daerah, baik urusan wajib maupun urusan pilihan, baik menyangkut hak (wewenang) maupun kewajiban daerah, maka semua urusan, wewenang dan kewajiban daerah tersebut merupakan hal-hal yang dapat dijadikan sebagai materi muatan Perda. Dengan perkataan lain, semua urusan yang menjadi wewenang pemerintahan daerah pada hakikatnya merupakan materi muatan Perda dalam rangka menyelenggarakan otonomi daerah dan tugas pembantuan, sepanjang hal-hal itu tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dan kepentingan umum. Hal tersebut di atas juga dapat disimpulkan bahwa materi muatan Perda harus sesuai dengan asas “kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat”, yaitu kewenangan dari lembaga/organ yang membentuk Perda dan asas “kesesuaian antara jenis dan materi muatan” Perda berdasarkan asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik (beginselen van behoorlijke wetgeving) sebagaimana tercantum dalam Pasal 5 UU No. 10/2004. Karena itulah dalam pembentukan suatu Perda, di samping harus memperhatikan materi muatan yang merupakan wewenang pemerintahan daerah melainkan juga harus memperhatikan asas-asas dalam pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik sebagaimana tercantum dalam Pasal 5 UU No. 10/2004 serta prosedur pembentukan Perda menurut Peraturan Tata Tertib DPRD di masing-masing daerah provinsi atau kabupaten/kota.

66

Akhirnya, supaya Perda dapat dipaksakan berlakunya, menurut pasal 143 UU Pemda No. 32/2004, Perda dapat memuat ketentuan tentang pembebanan biaya paksaan penegakan hukum, seluruhnya atau sebagian kepada pelanggar sesuai dengan peraturan perundangundangan. Perda juga dapat memuat ancaman pidana kurungan paling lama 6 (enam) bulan atau denda paling banyak Rp 50.000.000,00 (lima puluh juta rupiah).

67

BAB V KESIMPULAN DAN SARAN

1. Kesimpulan Berdasarkan hasil pembahasan atas pokok masalah sebagaimana telah dipaparkan di atas, maka hasil penelitian ini dapat disimpulkan sebagai berikut: a. Pemerintahan daerah (Kepala Daerah dan DPRD) berwenang membentuk Perda dalam rangka menyelenggarakan otonomi daerah dan tugas pembantuan. Perda dibentuk sebagai penjabaran lebih lanjut dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dengan memperhatikan ciri khas masing-masing daerah. b. Wewenang pemerintahan daerah membentuk Perda bukan merupakan wewenang delegasi dari pemerintah pusat, melainkan wewenang yang bersumber dari peraturan perundang-undangan (wewenang atribusi), yaitu wewenang mandiri yang langsung diberikan oleh Pasal 18 ayat (2) dan (5) UUD 1945 dan Pasal 136 ayat (2) dan (3) Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah juncto Pasal 12 Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundangundangan. d. Materi muatan Perda, menurut Pasal 12 Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004, meliputi: (1) seluruh materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan; (2) materi muatan yang mengatur kondisi khusus daerah atau daerah otonom; dan (3) materi muatan yang merupakan penjabaran lebih lanjut atau delegasi wewenang dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

68

Dengan demikian, materi muatan Perda adalah paralel dengan kewenangan pemerintahan daerah sebagaimana ditentukan oleh undang-undang. Jadi, semua urusan pemerintahan yang oleh undang-undang dinyatakan sebagai wewenang pemerintahan daerah, baik urusan wajib maupun urusan pilihan, baik menyangkut hak (wewenang) maupun kewajiban daerah, merupakan hal-hal yang dapat dijadikan sebagai materi muatan Perda. 2. Saran-saran Dalam membentuk suatu Perda, perlu diperhatikan asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik (beginselen van behoorlijke wetgeving), khususnya asas kesesuaian antara materi muatan Perda dengan organ yang berwenang membentuk Perda tersebut. Materi muatan Perda terbatas pada urusan-urusan yang menjadi wewenang pemerintahan daerah yang bersangkutan, oleh karena itu dalam membentuk suatu Perda hendaknya jangan sampai isi atau materi muatannya mengatur urusan-urusan yang menjadi wewenang pemerintah daerah lain, pemerintah daerah yang lebih tinggi atau wewenang pemerintah pusat.

69

DAFTAR PUSTAKA

Attamimi, A. Hamid, 1990, “Peranan Keputusan Presiden Republik Indonesia dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Negara”, Disertasi, Fakultas Pascasarjana Universitas Indonesia, Jakarta. Azhary, Muhammad Tahir, 1992, Negara Hukum: Suatu Studi tentang Prinsip-prinsipnya Dilihat dari Segi Hukum Islam, Implementasinya pada Periode Negara Madinah dan Masa Kini, Bulan Bintang, Jakarta. Badan Pendidikan dan Pelatihan Propinsi Jawa Tengah, Laporan Observasi Lapangan Diskripsi Proses Legislatif Drafting pada DPRD Propinsi Jawa Tengah dan Kota Semarang, Semarang, 2002. Bagir Manan, 1992, Dasar-dasar Perundang-undangan Indonesia, Ind. Hill, Jakarta. Bagir Manan dan Kuntana Magnar, 1997, Beberapa Masalah Hukum Tata Negara Indonesia, Alumni, Bandung. Faried Ali, 1996, Hukum Tata Pemerintahan dan Proses Legislatif Indonesia, RajaGrafindo Persada, Jakarta. Hadjon, Philipus M., 1987, Perlindungan Hukum bagi Rakyat di Indonesia, Bina Ilmu, Surabaya. --------, 2005, “Analisis terhadap UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan”, Makalah, Seminar Hukum Nasional Implementasi UU No. 10 Tahun 2004 dalam Legislasi Daerah Berdasarkan UU No. 32 Tahun 2004, FH Unair, Surabaya, 21 Mei 2005. Hadjon, Philipus M., dkk., 1997, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, Gadjah Mada University Press, Yogyakarta. Kuntjoro Purbopranoto, 1985, Beberapa Catatan Hukum Tata Pemerintahan dan Peradilan Administrasi Negara, Alumni, Bandung. Lubis, M. Solly, 1983, Landasan dan Teknik Perundang-undangan, Alumni, Bandung. Maria Farida Indrati Soeprapto, 1998, Ilmu Perundang-undangan: Dasar-dasar dan Pembentukannya, Kanisius, Yogyakarta. Marcus Lukman, 1997, “Eksistensi Peraturan Kebijaksanaan dalam Bidang Perencanaan dan Pelaksanaan Rencana Pembangunan di Daerah serta Dampaknya terhadap 70

Pembangunan Materi Hukum Tertulis Nasional”, Disertasi, Universitas Padjadjaran, Bandung. Mochtar Kusumaatmadja, 1995, “Pemantapan Cita Hukum dan Asas-asas Hukum Nasional di Masa Kini dan Masa yang Akan Datang”, Makalah, Jakarta. Mukthie Fadjar, A., 2003, Reformasi Konstitusi dalam Masa Transisi Paradigmatik, InTrans, Malang. Oemar Seno Adji, 1980, Peradilan Bebas Negara Hukum, Erlangga, Jakarta. Oentarto Sindung Mawardi, 2004, “Permasalahan Implementasi Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999”, dalam Jurnal Hukum Bisnis, Vol. 23 No. 1 Tahun 2004. Padmo Wahjono, 1983, Indonesia Negara Berdasarkan atas Hukum, Ghalia Indonesia, Jakarta. Ronny Hanitijo Soemitro, 1990, Metodologi Penelitian Hukum dan Jurimetri, Ghalia Indonesia, Jakarta. Safri Nugraha, 2004, “Problematik dalam Pengujian dan Pembatalan Perda oleh Pemerintah Pusat”, dalam Jurnal Hukum Bisnis, Vol. 23 No. 1 Tahun 2004. Seidman, Ann, dkk., 2002, Penyusunan Rancangan Undang-undang dalam Perubahan Masyarakat yang Demokratis, (Terj. Johanes Usfunan dkk.), Elips, Jakarta. Soehino, 2000, Asas-asas Hukum Tata Usaha Negara, Liberty, Yogyakarta. Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, 1995, Penelitian Hukum Normatif: Suatu Tinjauan Singkat, RajaGrafindo Persada, Jakarta. Sudikno Mertokusumo, 1999, Mengenal Hukum: Suatu Pengantar, Liberty, Yogyakarta. Von Schmid, J.J., 1959, Ahli-ahli Pemikir Besar tentang Negara dan Hukum, (Terj. Wiratmo dan Djamaluddin Dt. Singomangkuto), PT Pembangunan, Jakarta.

71

72