KAJIAN KEBIJAKAN HPP GABAH DAN HET PUPUK MENDUKUNG PENINGKATAN KETAHANAN PANGAN DAN PENDAPATAN PETANI
Pendahuluan 1.
Situasi perberasan yang terjadi akhir-akhir ini (mulai Maret 2008) dicirikan dengan melonjaknya harga beras di pasar dunia yang relatif lebih tinggi dari harga beras di pasar domestik. Sementara, produksi padi di dalam negeri cenderung meningkat dari 54.15 juta ton GKG tahun 2005, menjadi 54.45 juta ton GKG tahun 2006 dan pada tahun 2007 dan 2008 mencapai 57.55 juta ton GKG dan 60,32 juta ton GKG. Angka produksi padi menurut ARAM II tahun 2009 tercatat 62,25 juta ton GKG.
2.
Perkembangan harga komoditas pertanian ini (padi) dapat bersumber dari fluktuasi produksi dalam negeri, fluktuasi harga internasional dan fluktuasi nilai tukar. Fenomena ini secara langsung berpengaruh terhadap daya saing sistem usahatani domestik. Dinamika tersebut perlu disikapi secara seksama dengan mempertimbangkan aspek teknis dan ekonomis serta urgensinya, mengingat peranan strategis komoditas padi dalam ekonomi rumah tangga petani, perekonomian nasional dan kepentingan konsumen.
3.
Dalam rangka stabilitas ekonomi nasional, peningkatan ketahanan pangan, pengembangan ekonomi perdesaan, dan peningkatan pendapatan petani, pemerintah kembali menetapkan kebijakan perberasan nasional khususnya untuk harga pembelian pemerintah (HPP) gabah dan beras yang tertuang dalam Inpres No.8/2008 tanggal 24 Desember 2008 (Peraturan ini efektif berlaku mulai 1 Januari 2009). Harga GKP naik dari Rp 2.200/kg menjadi Rp 2.400/kg (di tingkat petani). HPP GKG naik dari 2.840/kg menjadi Rp 3.000/kg (di tingkat penggilingan), dan HPP beras naik dari Rp 4.300/kg menjadi Rp 4.600/kg. Kebijakan ini dipandang sangat tepat sebelum pemerintah melakukan penyesuaian HET pupuk secara bertahap. Namun demikian, Kebijakan tersebut perlu ditinjau setiap saat (minimal setahun sekali) untuk memperoleh pemahaman tentang efektivitas, dampak dan bagaimana perspektif kebijakan ke depan. 4. Kebijakan Harga Eceran Tertinggi (HET) pupuk selalu dikaitkan dengan kebijakan harga gabah. Kebijakan untuk melakukan intervensi terhadap ekonomi perberasan ini bertujuan untuk : (a) Mencapai stabilisasi dan menekan harga beras untuk meredam gejolak yang mungkin terjadi mengarah pada instabilitas sosial, ekonomi dan politik nasional, di samping untuk menghambat laju inflasi, (b) Menciptakan rangsangan berproduksi bagi petani untuk menpertahankan swasembada beras dan kecukupan pasokan beras dari dalam negeri, dan (c) Menunjang poses industrialisasi hulu dan hilir dalam memproduksi pangan. 5. Pengurangan subsidi pupuk akan mengurangi beban anggaran pembangunan yang harus disediakan oleh pemerintah. Namun, di sisi lain kebijakan ini akan berimplikasi pada biaya produksi padi yang akan meningkat. Untuk itu, sebagai kompensasi atas pengurangan subsidi ini sebaiknya juga diikuti oleh kebijakan kenaikan HPP gabah agar dapat mendorong minat petani untuk memproduksi
1
padi. Di pihak lain, HPP gabah yang terlalu tinggi akan mendorong laju inflasi. Secara teknis, upaya lain untuk peningkatan produksi padi dan pendapatan petani adalah melalui efisiensi usahatani dengan mengarahkan pada penekanan biaya produksi atau peningkatan produktivitas. Beberapa upaya yang dapat ditempuh antara lain : (a) Menerapkan teknologi tepat guna dan teknologi terobosan, (b) Pendampingan kepada petani yang ketat oleh aparat pertanian (penyuluh pertanian dan peneliti), (c) Pengaturan dalam pengadaan dan distribusi sarana produksi (pupuk, benih, dan air) yang efisien sehingga tersedia pada tingkat petani pada saat dibutuhkan sesuai rekomendasi teknologi, dan (d) Pengaturan dan pengembangan hubungan kelembagaan petani dan kemitraan usaha dalam rangka menjamin kepastian harga dan pasar produk yang dihasilkan petani.
Perkembangan Harga Gabah dan Beras 6.
Sejak tahun 2006 hingga Januari 2008 harga beras medium domestik berada diatas harga paritas impor beras kualitas broken 25% (Gambar 1). Namun, meningkatnya harga minyak dunia berakibat naiknya harga beras internasional sehingga sejak Februari/Maret 2008 hingga Oktober 2008 harga paritas impor beras asal Vietnam, Thailand dan Pakistan kualitas broken 25% berada diatas harga beras domestik. Puncaknya terjadi pada bulan Mei 2008, harga paritas ketiga jenis beras tersebut di pasar dunia mencapai level tertinggi dalam dekade terakhir, berturut-turut mencapai Rp. 9.600, Rp. 9.663 dan Rp. 8.132 per kg (Tabel 1).
7.
Dalam periode September 2007 - Oktober 2008, harga paritas impor beras Viet 25%, Thai 25% dan Pakistan 25% di pasar dunia meningkat 4,20-6,54%/bulan, sedangkan harga beras lokal kualitas serupa di pasar domestik hanya meningkat 0,79%/bulan. Kecenderungan meroketnya harga beras dunia ternyata tidak diikuti harga beras domestik yang cenderung lebih stabil. Hal ini menunjukkan tidak terintegrasinya harga beras domestik dengan harga beras dunia. Kebijakan pelarangan impor beras yang diterapkan pemerintah bekerja cukup efektif.
8.
Harga GKP rataan (moderat) di tingkat petani pada periode September 2007 – September 2008 mencapai Rp. 2.475/kg, lebih tinggi 10,5% dari HPP (Tabel 2 dan Gambar 2). Sementara harga rataan GKP terendah sebesar Rp. 1.746/kg (17,60% dibawah HPP) dan tertinggi sebesar Rp. 3.602/kg (70,69% diatas HPP). Bila dibandingkan dengan setara GKP dari harga beras impor sebesar Rp. 3.453-3.951/kg, maka harga gabah di tingkat petani lebih rendah 39,5 – 59,6 persen.
9.
Dengan melonjaknya harga beras di pasar dunia sepanjang tahun 2008, beberapa negara cenderung menahan ekspor untuk memperkuat stok dalam negeri, mengantisipasi peningkatan harga yang lebih tinggi lagi. Oleh karena itu, walaupun harga beras di pasar dunia lebih tinggi dari harga di pasar domestik, sebaiknya untuk saat ini Indonesia tidak berinisiatif untuk mengekspor beras. Sebaliknya, kenaikan produksi di dalam negeri dijadikan momentum untuk memperkuat cadangan beras dalam negeri, dengan pengadaan melalui BULOG maupun pemerintah daerah.
2
Profitabilitas Usahatani 10.
Tujuan dari penetapan HPP gabah dan beras adalah untuk memberikan perlindungan kepada petani agar memperoleh pendapatan yang layak. Dengan produktivitas gabah rata-rata sebesar 5,56 ton/ha GKP dan struktur biaya usahatani dengan memperhitungkan seluruh biaya tenaga kerja dan sewa lahan, serta harga-harga kondisi MT 2008, maka dengan HPP Rp. 2.200/kg GKP petani memperoleh keuntungan sebesar Rp. 4,57 juta/ha (Rp. 842/kg), atau 62% dari biaya produksi (Tabel 3).
11.
Dalam realitanya harga gabah di tingkat petani sudah jauh lebih tinggi dari HPP, sehingga tingkat keuntungan petani juga lebih tinggi lagi. Dengan harga gabah rata-rata Rp. 2.591/kg, petani memperoleh keuntungan sebesar Rp. 6,68 juta/ha (Rp. 1.233/kg), atau 91% dari biaya produksi. Bila pendapatan yang dipandang normal adalah 50% dari biaya produksi, maka berdasarkan data tingkat keuntungan tersebut, petani padi telah memperoleh perlindungan yang cukup memadai. Dengan tingkat harga terendah (Rp. 1.975/kg), keuntungan yang diperoleh petani mencapai 45,5% dari biaya produksi. Sedangkan dengan tingkat harga tertinggi sebesar Rp. 3.634/kg, petani memperoleh keuntungan sebesar 147% dari biaya produksi.
12.
Bila tujuan pemerintah ingin memberikan pendapatan yang layak kepada petani padi, maka dengan mengacu pada butir (8) dan (9), kebijakan perberasan yang selama ini dilaksanakan telah cukup efektif memberikan jaminan keuntungan kepada petani. Namun demikian, kebijakan ini tentunya perlu terus disesuaikan secara periodik seiring dengan dinamika yang berkembang.
Simulasi Dampak Kenaikan HPP Gabah 13.
Dengan mempertimbangkan dampak kenaikan HPP gabah terhadap peningkatan anggaran rumah tangga dan inflasi, jika pemerintah akan menaikan HPP gabah, maka besaran kenaikan berkisar 10-15% dari HPP Gabah berlaku (HPP per tanggal 24 Desember 2008).
14.
Simulasi kenaikan HPP gabah sebesar 10%, dengan asumsi besaran produksi dan biaya adalah tetap, menunjukkan bahwa keuntungan usahatani padi mencapai Rp. 5,76 juta/ha (Rp. 1.062/kg), atau 78,2% dari biaya produksi (Tabel 3). Berturut-turut jika HPP gabah dinaikan 12,5% dan 15%, maka petani memperoleh keuntungan sebesar Rp. 6,06 juta/ha (Rp. 1.117/kg atau 82,3% dari biaya produksi) dan Rp. 6,35 juta/ha (Rp. 1.172/kg atau 86,3% dari biaya produksi) .
Dampak Makro Kenaikan HPP Gabah 15.
Kalau HPP gabah dinaikan dalam kondisi harga-harga gabah dan beras seperti saat ini, ada beberapa kemungkinan dampak yang perlu dipertimbangkan. Pertama, setiap kenaikan HPP gabah sebesar 10% akan mendorong peningkatan harga beras adalah meningkatnya anggaran rumahtangga (terutama rumahtangga miskin) untuk membeli beras. Pangsa pengeluaran untuk beras
3
terhadap pengeluaran pangan untuk kelompok rumahtangga pendapatan rendah adalah 21,8%. Dengan demikian, bagi kelompok rumahtangga tersebut kenaikan harga beras akan sangat dirasakan dampaknya. Kedua, peningkatan harga beras akan berdampak pada meningkatnya jumlah penduduk miskin. Menurut beberapa hasil penelitian, setiap kenaikan harga beras sebesar 10% akan meningkatkan jumlah penduduk miskin sebesar 1%. Ketiga, mengingat pangsa pengeluaran rumahtangga untuk beras masih relatif tinggi, maka peningkatan harga beras mendorong peningkatan inflasi. Setiap kenaikan harga beras sebesar 10% akan meningkatkan inflasi sebesar 0,52%.
Usulan Kebijakan 16.
Dengan tingkat harga saat ini, usahatani padi masih memperoleh pendapatan yang layak. Namun, mengingat kondisi saat ini, dan prediksi 6 bulan kedepan harga beras (dan gabah) dalam negeri lebih rendah dari harga di pasar internasional, maka harga gabah perlu disesuaikan. Untuk menghindari dampak spiralnya terhadap inflasi dan aspek makro lainnya disarankan kenaikannya berkisar 10-15 persen.
17.
Peningkatan pendapatan petani dapat pula dilakukan melalui kebijakan yang berdampak pada penurunan biaya produksi (subsidi pupuk, benih, kredit); dan (b) meningkatkan fasilitasi non-harga (irigasi, infrastruktur lainnya, bantuan alat pasca panen, dll).
4
Tabel 1. Perkembangan Harga Beras dan Gabah (September 2007 - Oktober 2008) (Rp/kg). Harga Beras Paritas Vietnam 25% Thailand 25% Pakistan 25% 3.661 3.734 3.703
Harga GKP Paritas Vietnam 25% Thailand 25% Pakistan 25% 2.302 2.348 2.329
Sep 07
Harga Beras Domestik 4.680
Okt 07
4.684
3.634
3.809
3.778
2.376
2.285
2.395
2.376
Nop 07
4.696
3.739
4.064
4.210
2.380
2.352
2.556
2.648
Des 07
4.814
4.153
4.290
4.153
2.440
2.612
2.698
2.612
Jan 08
5.036
4.340
4.457
4.468
2.677
2.730
2.803
2.810
Feb 08
5.040
5.006
5.265
4.571
2.594
3.148
3.311
2.875
Mar 08
4.952
6.304
6.148
5.609
2.202
3.965
3.867
3.528
Apr 08
4.857
8.398
8.730
7.213
2.186
5.281
5.490
4.536
Mei 08
4.943
9.600
9.663
8.132
2.500
6.038
6.077
5.114
Jun 08
5.105
8.850
8.566
7.895
2.651
5.565
5.387
4.965
Jul 08
5.105
8.194
7.945
6.963
2.584
5.153
4.997
4.379
Ags 08
5.138
6.209
7.345
5.796
2.562
3.905
4.619
3.645
Sep 08
5.153
5.706
7.150
5.379
2.660
3.588
4.497
3.383
s/d Pertengahan Okt 08
5.179
4.888
6.786
4.996
2.888
3.074
4.268
3.142
Rataan Sep 07-Okt 08
4,956
5,906
6,282
5,490
2,505
3,714
3,951
3,453
Pertumbuhan Sep 07-Okt 08 (%)
0.79
5.24
6.54
4.20
1.04
5.24
6.54
4.20
Bulan/Tahun
Harga GKP 2.364
Sumber : 1. Harga Beras Domestik dari Laporan Mingguan Divisi Regional BULOG. 2. Harga Beras Internasional dari GAIN Report USDA dan FAO Rice Price. Keterangan : 1. Transmisi harga beras internasional dilakukan dengan cara : Harga CIF = Harga FOB + 7,5% (Biaya asuransi + Transport) Harga Border = Harga CIF + 5% (Ongkos handling/marketing cost s/d Wholesale) + Tarif (Rp 550 per kg per 1 September 2007). 2. Harga Paritas GKP = 0,62889 x harga paritas beras.
5
Tabel 2. Efektivitas Harga GKP September 2007 – September 2008. Harga Aktual GKP HPP GKP Bulan/Tahun Terendah Moderat Tertinggi
Selisih Aktual-HPP Terendah
Moderat
Tertinggi
(Rp/kg)
(Rp/kg)
(Rp/kg)
(Rp/kg)
(Rp/kg)
(%)
(Rp/kg)
(%)
(Rp/kg)
(%)
Sep 07
1.700
2.364
3.400
2.035
(335)
(16,46)
329
16,19
1.365
67,08
Okt 07
1.850
2.376
3.200
2.035
(185)
(9,09)
341
16,74
1.165
57,25
Nop 07
1.260
2.380
3.200
2.035
(775)
(38,08)
345
16,93
1.165
57,25
Des 07
1.718
2.440
3.500
2.035
(317)
(15,58)
405
19,93
1.465
71,99
Jan 08
1.650
2.677
4.200
2.035
(385)
(18,92)
642
31,56
2.165
106,39
Feb 08
1.700
2.594
3.800
2.035
(335)
(16,46)
559
27,49
1.765
86,73
Mar 08
1.550
2.202
3.650
2.035
(485)
(23,83)
167
8,21
1.615
79,36
Apr 08
1.400
2.186
3.700
2.035
(635)
(31,20)
151
7,40
1.665
81,82
Mei 08
1.800
2.500
3.750
2.240
(440)
(19,64)
260
11,61
1.510
67,41
Jun 08
2.030
2.651
3.750
2.240
(210)
(9,38)
411
18,34
1.510
67,41
Jul 08
2.000
2.584
3.700
2.240
(240)
(10,71)
344
15,36
1.460
65,18
Ags 08
2.000
2.562
3.335
2.240
(240)
(10,71)
322
14,36
1.095
48,87
Sep 08
2.045
2.660
3.635
2.240
(195)
(8,71)
420
18,76
1.395
62,28
Rataan Sep07-Sep08
1.746
2.475
3.602
---
(367)
(17,60)
361
17,14
1.488
70,69
Rataan Mei – September 2008
1.975
2.591
3.634
2.240
(265)
(11,83)
351
15,69
1.394
62,23
Sumber : Press Release BPS. Keterangan : angka dalam kurung menunjukkan arti negatif.
6
Tabel 3. Perbandingan Analisis Usahatani Padi 2008 dengan Menggunakan Harga HPP GKP, Harga Aktual GKP Minimal, Rataan dan Maksimal. URAIAN
Jumlah
Harga (Rp/kg)
HPP GKP 08
GKP Aktual *) GKP Min
GKP Rataan
GKP Maks
HPP GKP 08 Naik 10%
HPP GKP 08 Naik 12,5%
HPP GKP 08 Naik 15%
Penerimaan Produksi (GKP) (kg) **)
5,421
5,421
5,421
5,421
5,421
5,421
5,421
Harga (GKP) (Rp/kg)
2,200
1,975
2,591
3,634
2,420
2,475
2,530
11,926,200
10,706,475
14,045,811
19,699,914
13,118,820
13,416,975
13,715,130
Nilai produksi Biaya Benih (kg)
55,94
2.259
126,373
126,373
126,373
126,373
126,373
126,373
126,373
291,81
1.300
379,353
379,353
379,353
379,353
379,353
379,353
379,353
493,540
493,540
493,540
493,540
493,540
493,540
493,540
Pupuk: Urea (kg) Pupuk Lain Pestisida
371,900
371,900
371,900
371,900
371,900
371,900
371,900
2,272,712
2,272,712
2,272,712
2,272,712
2,272,712
2,272,712
2,272,712
688,000
688,000
688,000
688,000
688,000
688,000
688,000
Sewa Lahan
2,360,000
2,360,000
2,360,000
2,360,000
2,360,000
2,360,001
2,360,001
Biaya total (Rp)
6,691,878
6,691,878
6,691,878
6,691,878
6,691,878
6,691,879
6,691,879
669,188
669,188
669,188
669,188
669,188
669,188
669,188
Keuntungan
4,565,134
3,345,409
6,684,745
12,338,848
5,757,754
6,055,908
6,354,063
Biaya per kg
1,358
1,358
1,358
1,358
1,358
1,358
1,358
842
617
1,233
2,276
1,062
1,117
1,172
62.02
45.45
90.81
167.62
78.22
82.27
86.32
Tenaga kerja (HOK) Biaya Lain
Bunga Modal (10%)
Keuntungan Per Kg % dari biaya
76
30.000
Sumber : Data struktur ongkos dari Tim Patanas PSEKP tahun 2007/2008. Keterangan : *) Harga GKP Aktual setelah kenaikan HPP GKP per 22 April 2008 (data rataan Mei – September 2008). **) Produksi berasal dari data press release BPS ARAM I 2008, berupa GKG, ditambah 15% untuk dikonversi menjadi GKP.
7
1 0 ,0 0 0
F u n g s i T re n d H a rg a B e ra s D o m e s tik y = 0 .0 0 3 3 x 3 - 0 .3 9 6 8 x 2 + 2 3 .7 7 7 x + 2 0 6 7 .9 R 2 = 0 .9 1 3 3 F u n g s i T re n d H a rg a B e ra s D u n ia y = 0 .0 0 5 3 x 3 - 0 .3 8 5 2 x 2 - 6 .6 0 8 4 x + 2 7 2 5 .7 R 2 = 0 .7 3 8
9 ,0 0 0
8 ,0 0 0
(R p /k g )
7 ,0 0 0
6 ,0 0 0
5 ,0 0 0
4 ,0 0 0
3 ,0 0 0
2 ,0 0 0
1 ,0 0 0 19
9
8 19
9
9 20
0
0 20
0
1 20
0
2 20
0
3
4 0 20 B u la n /T a h u n
H a rg a B e ra s M e d iu m D o m e s tik P o ly. (H a rg a B e ra s M e d iu m D o m e s tik )
20
0
5 20
0
6 20
0
7 20
0
8
H a rg a B e ra s P a rita s T h a i 2 5 % P o ly. (H a rg a B e ra s P a rita s T h a i 2 5 % )
Gambar 1. Perbandingan Harga Beras Domestik dengan Harga Beras Impor (Paritas), 1998 – 2008 (s.d. Pertengahan Oktober 2008).
8
7 .0 0 0
6 .0 0 0
( R p /k g )
5 .0 0 0
4 .0 0 0
3 .0 0 0
2 .0 0 0
1 .0 0 0
1
9
9
8 1
9
9
9 2
0
0
0 2
0
0
1 2
0
0
2 2
0
0
3
4 0 0 2 B u la n /T a h u n
H a r g a G K P D o m e s tik
H a r g a G K P P a r ita s
2
0
0
5 2
0
0
6 2
0
0
7 2
H P P G K P D o m e s tik
Gambar 2. Perbandingan Harga GKP dengan Harga GKP Paritas, 1998 – 2008 (s.d. Pertengahan Oktober 2008).
9
0
0
8
