KONZULTACE STUDENT A STUDENTSKÁ DOMÁCNOST Návrh zásad nové právní úpravy s odůvodněním
Obsah: Úvod ........................................................................................................................................... 2 1. Popis vládní politiky pro danou oblast................................................................................... 2 2. Základní principy pro vymezení pojmu „student“ pro účely zákona o finanční pomoci studentům ................................................................................................................................... 3 3. Domácnost studenta ............................................................................................................... 6 Shrnutí: ..................................................................................................................................... 13
1
Úvod V posledních letech je evropským trendem vstupovat do terciárního vzdělávání v pozdějším věku a činit mezi jednotlivými stupni dosaženého vzdělání časové odstupy. Studenti běžně odcházejí na pracovní stáže do zahraničí, anebo získávají pracovní zkušenosti doma, přičemž tím rovněž získávají prostředky na financování dalšího stupně studia. Implementace doporučení učiněných v rámci Boloňského procesu (přechod na tzv. strukturované studium) umožňuje vkládat mezi studium v jednotlivých stupních terciárního vzdělávání období praxe, stáží i běžných zaměstnání. To vše, včetně odložených vstupů do terciárního vzdělávání, vede k prodlužování věkové hranice prezenčního studia. Tato skutečnost, stejně jako výsledky srovnávacích studií, které jasně ukazují, že Česká republika patří k zemím s největšími sociálními nerovnostmi v šancích na získání vysokoškolského vzdělání1, vedou k přesvědčení, že zavedení efektivního systému finanční pomoci studentům by mělo být nedílnou součástí reformy terciárního vzdělávání. Základní principy navrhovaného systému finanční pomoci studentům byly obsaženy v Bílé knize terciárního vzdělávání (v kap.7). Návrh na zavedení systému finanční pomoci studentům vysoce ocenil i tým expertů OECD, který v říjnu roku 2009 hodnotil reformu terciárního vzdělávání v ČR. Ve zprávě expertního týmu OECD bylo na adresu návrhu finanční pomoci studentům mimo jiné uvedeno: “Domníváme se, že ustanovení „Bílé knihy“, která se týkají finanční podpory studentů (rovnosti) a financování (získávání zdrojů pro instituce), nabízejí pozorně zpracovanou analýzu a návrhy, které jsou zralé pro podrobný technický rozbor a konkrétní kroky. Především jde o analýzu a doporučení, která jsou zaměřena na rovnost šancí.” “Podle našeho názoru je toto schéma studentské podpory ve všech ohledech dobře koncipované a je v souladu s nejlepší mezinárodní praxí.“ 1. Popis vládní politiky pro danou oblast V programovém prohlášení vlády není odstranění věkové hranice studentů explicitně uvedeno, nicméně se v něm uvádí: „Vláda zavede účinný systém finanční pomoci studentů opírající se o základní studijní granty pro všechny studenty, dodatečná sociální stipendia pro studenty z rodin s nízkými příjmy a handicapované studenty a dále o podniková stipendia, spoření na vzdělání, studentské půjčky a o specifický režim příležitostného zaměstnávání studentů“2. Zásadní změnou v pojetí definice přípravy na budoucí povolání je fakt, že její podstatou by již neměl být důraz na soustavnost a věkový limit, ale maximální počet let studia v terciárním vzdělávání, kdy student bude oprávněným příjemcem sociálních výhod. Maximální počet let pro přijímání sociální podpory z titulu studia na vysoké škole by měl být odvozen od standardních délek studia pro jednotlivé programy, které budou zakládat oprávněnost k finanční pomoci studentům (bakalářský, magisterský, případně doktorský).3 Potřeba legislativní úpravy určující studenta v terciárním vzdělávání oprávněného k finanční pomoci a studentskou domácnost vyplývá jak z celosvětových trendů 1 Viz např. „Tertiary Education for the Knowledge Society. OECD Thematic Review of Tertiary Education: Synthesis Report.“ OECD, Paris 2008. Hlubší rozbory příčin vysoké hladiny vzdělanostních nerovností v České republice viz například: Matějů P., Straková, J., Veselý, A. (eds.): „Nerovnosti ve vzdělávání. Od měření k řešení.“ Slon, Praha 2010, zejména pak kapitoly 10 a 13. 2 Srov. str. 26 Programové prohlášení vlády. [online]. 2010 http://www.vlada.cz/assets/media-centrum/dulezitedokumenty/Programove_prohlaseni_vlady.pdf 3 Expertní tým se zatím kloní k tomu, že oprávněnost k finanční pomoci studentům bude vymezena pouze účastí v bakalářském a magisterském studiu, nikoli v doktorském studiu.
2
v terciárním vzdělávání, tak z cílů reformy terciárního vzdělávání, která má zavedením nového systému finanční pomoci studentům umožnit větší ekonomické osamostatnění studentů vůči výchozí rodině a reflektovat skutečnost, že již nyní poměrně velké počty studentů žijí mimo výchozí rodinu, nezřídka v nově založené rodině.4 Tabulka 1: Hlavní typy domácností studentů (v %) Typ domácnosti
Studenti v prezenčním studiu 31,2%
Student žijící s rodiči Student bez partnera bydlící během semestru jinde než u rodičů Student bydlící během semestru s partnerem bez dětí Student bydlící během semestru s partnerem a dětmi Student bydlící během semestru s partnerem (případně s dětmi) u rodičů Student bydlící během semestru s partnerem a dalšími osobami jinde než u rodičů Student bydlící během semestru sám jinde než u rodičů Ostatní případy Celkem
Studenti v jiné formě studia 12,0%
Celkem 27,8%
41,4%
4,4%
34,8%
10,2%
27,3%
13,2%
,6%
32,0%
6,1%
6,6%
5,7%
6,5%
7,1%
1,2%
6,0%
2,7%
10,4%
4,1%
,1% 100,0%
7,0% 100,0%
1,4% 100,0%
Zdroj: EUROSTUDENT-CZ, 2009
O jak velké skupiny studentů se může jednat, ukazují výsledky šetření studentů provedeného na podzim roku 2009. Údaje uvedené v tabulce 1 ukazují, že 73 % studentů v prezenčním studiu (na ekonomicky aktivní studenty v kombinovaném studiu se naprostá většina prvků finanční pomoci studentům vztahovat nebude) žije v domácnostech definovaných původní rodinou. Nové úplné rodiny (student, partner a jejich děti) zatím sice představují poměrně malou skupinu (0,6 % studentů v prezenčním studiu), nicméně v domácnostech složených jen ze studenta a jeho partnera bydlících a zřejmě společně hospodařících mimo původní rodinu (rodiče) žije zhruba 10 % studentů, přičemž 15 % z nich bydlí společně na koleji (1,5 % z populace studentů v prezenčním studiu). Ostatní případy jsou poměrně specifické a jejich povahu nelze přesněji určit. 2. Základní principy pro vymezení pojmu „student“ pro účely zákona o finanční pomoci studentům Východiska k řešení tohoto problému obsažená v Plánu implementace finanční pomoci studentům, který již prošel mezirezortním připomínkovým řízením a vzala jej na vědomí předchozí vláda, není podle názoru předkladatelů tohoto dokumentu třeba modifikovat. Již v Plánu implementace finanční pomoci studentům bylo zdůrazněno, že v současném systému je většina sociální pomoci orientována na rodiny studentů z titulu péče o studující zletilé, nezaopatřené dítě do 26 let, vyživované rodiči. Věková hranice 26 let pro nezaopatřenost dítěte pro účely poskytování dávek státní sociální podpory a sociální péče se v těchto 4
Podrobné zdůvodnění implementace nového systému finanční pomoci studentům je obsaženo v dokumentu Plán implementace finanční pomoci studentům, který v květnu roku 2010 vzala na vědomí předchozí vláda a svým usnesením č. 420 z 31.5.2010 uložila třem rezortům (MŠMT, MPSV a MFČR) hlavní principy navržené reformy rozpracovat do podoby věcného záměru zákona o finanční pomoci studentům.
3
podmínkách jeví pro účely poskytování sociálních dávek rodinám pečujícím o nezaopatřené děti dostatečná. Nevyhovuje však situacím, kdy se jedná o již dospělé osoby, nezřídka výdělečně činné a zakládající vlastní rodiny. V těchto případech se jako vhodnější může ukazovat model běžně aplikovaný např. ve skandinávských zemích, kde jsou studenti vysokých škol považováni za dospělé a na výchozí rodině principiálně nezávislé osoby. Zásadní změnou v pojetí definice přípravy na budoucí povolání je fakt, že její podstatou by již neměl být důraz na soustavnost a věkový limit, ale maximální počet let studia v bakalářském a magisterském stupni terciárního vzdělávání, kdy student bude oprávněným příjemcem sociálních výhod. Maximální počet let pro přijímání sociální podpory z titulu studia na vysoké škole by měl být odvozen od standardních délek studia pro jednotlivé programy (bakalářský, magisterský, navazující magisterský). Definice studenta by se tedy měla opírat o následující principy: Věková hranice 26 let pro nezaopatřenost dítěte pro účely poskytování dávek státní sociální podpory a sociální péče se v těchto podmínkách jeví pro účely poskytování sociálních dávek rodinám pečujícím o nezaopatřené děti dostatečná. Nevyhovuje však situacím, kdy se jedná o již dospělé osoby, nezřídka výdělečně činné a zakládající vlastní rodiny.
Pouhé zvyšování hranice nezaopatřenosti dítěte nad 26 let by nebylo pro tyto případy vhodným řešením (je třeba účinně bránit zneužívání systému).
Nová definice studenta jako dospělého člověka by měla umožnit, aby každý jedinec měl během svého života právo projít dvěma hlavními stupni terciárního vzdělávání (bakalářský program, magisterský program, případně navazující magisterský program) s možností během studia využít stávající výhody neplatit zdravotní pojištění a získat další výhody plynoucí ze statutu studenta v terciárním vzdělávání (pokud soustavně nepracuje).
Tato výhoda by se však vztahovala pouze na jeden „průchod“ příslušným stupněm terciárního vzdělávání a na studenty, kteří v daném okamžiku nejsou v řádném pracovním poměru. Doba, po kterou by měla být pomoc poskytována, by se lišila v závislosti na konkrétním studiu, obecně však lze říci, že finanční podpora by měla studentovi náležet po dobu standardní délky studia.
Uvažované varianty definice studenta pro RIA: Varianta 0: Současný stav nezaopatřené děti Jednou z možností je nevytvářet novou právní úpravu s tím, že studenti budou mít nadále omezenou možnost vstoupit do terciárního vzdělání (tj. do bakalářského a magisterského studijního programu) v pozdějším věku a přerušit studium mezi jednotlivými stupni vzdělání. Podrobný popis současného stavu v samostatném dokumentu s názvem „Definice studenta přehled“. Varianta 1: Pouhé zvýšení věkové hranice nezaopatřenosti Samotné zvýšení věkové hranice nezaopatřenosti v zákoně o státní sociální podpoře by vedlo k závažným dopadům na státní rozpočet, protože je to jediná definice studenta v českém právním řádu, na kterou se odvolává zhruba 160 právních předpisů. Tyto právní předpisy, pokud chtějí použít pojem „ student“ se důsledně odkazují na definici obsaženou v zákoně o státní sociální podpoře. Nejvýznamnější právní předpisy jsou samozřejmě zákon o daních z příjmů a zákoník práce. Navíc výše věkové hranice 26 let se jeví pro účely poskytování sociálních dávek rodinám pečujícím o nezaopatřené děti, vyživované rodiči přiměřená, vzhledem k tomu, že v případě studentů vysokých škol se jedná již o dospělé osoby, které 4
často mají vlastní rodinu a vlastní děti, které jsou nuceni zaopatřit. V takovém případě například zákon o daních z příjmů dokonce počítá se situací, kdy mohou prarodiče uplatnit slevy na dani za vyživované vnuky a vnučky, pokud toto daňové zvýhodnění nemohou uplatnit rodiče, protože studují a nemají vlastní příjmy. S ohledem na výši a rozsah dopadů na státní rozpočet jsme tuto variantu vyloučili z dalšího hodnocení dopadů regulace a zde je varianta uváděna pro kompletní výčet všech možných a reálných řešení problému, aby bylo známo, že se předkladatel zabýval i touto variantou. Varianta 2 „Definice studenta v zákoně o finanční pomoci studentům Druhou variantou řešení je vytvoření právní úpravy popsané v zásadě č. 1 do zákona o finanční pomoci studentům. Varianta 3: Definice studenta – v zákoně o státní sociální podpoře Třetí variantou řešení by bylo doplnění úpravy popsané v zásadě č. 1 do zákona o státní sociální podpoře, kde by byly provedeny úpravy v § 11 – §15. Varianta 4: Definice studenta – v zákoně o terciárním vzdělávání Čtvrtou variantou řešení by bylo doplnění úpravy popsané v zásadě č. 1 do zákona terciárním vzdělávání. Výše uvedené varianty 2 až 4 lze realizovat v rámci níže uvedených zásad: Zásada č. 1 – definice studenta jako osoby oprávněné pro nárok na finanční pomoc Základem pro určení osob oprávněných k různým formám finanční pomoci studentům je vymezení pojmu „student“ pro účely finanční pomoci. Je důležité, aby tato definice byla obsažena v zákoně v gesci MŠMT, i když dopady bude mít samozřejmě mnohem širší, zejména do oblasti Ministerstva práce a sociálních věcí, Ministerstva financí a Ministerstva zdravotnictví. Tato definice by měla být stanovena v rozsahu následujících kategorií: Studentem pro účely zákona o finanční pomoci studentům může být fyzická osoba 1. studující v prezenční formě studia, 2. studující akreditovaný studijní program – bakalářský, magisterský,5 3. studující pouze 1 studijní program,6 4. která studuje pouze po standardní délku studia7 a 5. která při zahájení studia v akreditovaném studijním programu nepřekročila hranici věku 30 let, 6. která je státním pojištěncem veřejného zdravotního pojištění8.
5
Je třeba pečlivě zvážit, zda do definice studenta zahrnout i studenty v doktorském studiu. Přesněji řešeno, paralelní studium v dalším studijním programu status studenta pro účely finanční pomoci nezakládá. 7 Ke standardní délce studia by se připočítávala doba, kterou student stráví studiem v zahraničí konaném v rámci některého z programů studentské mobility, pokud ovšem vysoká škola toto studium sama do standardní délky studia nezapočítá a student si v důsledku zahraničního pobytu studium prodlouží. Podle výzkumu studentů provedeného v rámci projektu EUROSTUDENT se nějakou část studia v zahraničí absolvovalo zhruba 7 % studentů zapsaných v prezenčním studiu (polovina z nich prostřednictvím programu ERASMUS), přičemž pouze 6 % z nich uvádí, že studium v zahraničí bylo součástí jejich studijního programu na domácí vysoké škole. 6
5
Zachováno musí být všech šest podmínek současně. Odůvodnění: Finanční pomoc, resp. sociální výhody studentům by měly být určeny studentům, kteří studují v řádné době studia, v prezenčním studiu, tzn. předmětná pomoc by neměla být směřována pro studenty např. kombinované formy studia, nebo pro studenty, kteří studují delší dobu, než která je stanovena pro konkrétní typ příslušného studijního programu. Rovněž je důležité, aby se tato pomoc vztahovala pouze na jedno „studium“, resp. na jeden akreditovaný studijní program. Bude-li student studovat na více vysokých školách, ve více studijních programech nebo po absolvování studijního programu na jedné vysoké škole by následovalo studium ve studijním programu stejného typu (bakalářský, magisterský, atd.) na jiné vysoké škole, neměla by se na něj pomoc vztahovat, sociální výhody by neměly v těchto případech být poskytnuty. Finanční pomoc by měla tedy být vázána pouze na studium na jedné vysoké škole, v jednom studijním programu. Výjimkou je navazující magisterský studijní program na bakalářský studijní program. Pokud jde o podmínku věku 30 let, doporučujeme tuto věkovou hranici na rozdíl od stávající věkové hranice 26 let. Vyšší věková hranice než 26 let věku je pro danou oblast běžně využívána i v zahraničí. Důležitým faktorem by měl být důraz na maximální počet let studia v určených programech terciárního vzdělávání (bakalářský, magisterský, navazující magisterský program), kdy by student měl být oprávněným příjemcem sociálních výhod. Maximální počet let pro přijímání sociální podpory z titulu studia na vysoké škole by měl být odvozen od standardních délek studia pro jednotlivé programy. S ohledem na výše uvedené, je nutné, aby uvedená zvýšená věková hranice byla promítnuta i do dalších předpisů českého právního řádu, zejména z oblasti sociální jako je např. zákon č. 117/1995 Sb. S uvedenou vyšší věkovou hranicí, resp. definicí studenta úzce souvisí i pojem „nezaopatřené dítě“, „soustavná příprava dítěte na budoucí povolání na vysoké škole“, aj. Český právní řád tyto pojmy užívá buď explicitně, nebo na ně odkazuje nebo na ně váže určitá práva a povinnosti. 3. Domácnost studenta Podkladem pro zpracování zásad domácnosti studenta bylo vymezení pojmu domácnost studenta, pro který si lze představit tři varianty řešení. Varianta 1: Studentská domácnost vzniká na základě trvalého bydliště a deklarace o společném hospodaření Jednou z možností, jež se nabízí, by bylo definovat domácnost studenta pomocí trvalého bydliště (jinde než rodiče) a deklarací, že založil novou společnou domácnost odpovídající 8
Novelizace zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souv. zákonů § 7 (1) Stát je plátcem pojistného prostřednictvím státního rozpočtu za tyto pojištěnce: a) nezaopatřené děti; nezaopatřenost dítěte se posuzuje podle zákona o státní sociální podpoře (Zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění zákona č. 137/1996 Sb.) b) poživatele důchodu z důchodového pojištění, kterým byl přiznán důchod před 1. lednem 1993 podle předpisů České a Slovenské Federativní Republiky a po 31. prosinci 1992 podle předpisů České republiky. Za poživatele důchodu se pro účely tohoto zákona považuje osoba podle předchozí věty i v měsících, kdy jí podle předpisů o důchodovém pojištění výplata důchodu nenáleží;
6
vymezení pojmu „společná domácnost" ve smyslu občanského zákoníku je uvedeno v § 115. Podle tohoto ustanovení domácnost tvoří fyzické osoby, které spolu trvale žijí a společně uhrazují náklady na své potřeby. Šlo by nepochybně o velmi velkorysou variantu, jež by v plné míře naplnila cíle stanovené reformou (student je dospělá, na výchozí rodině co nejméně ekonomicky závislá osoba). Tato varianta se nicméně z několika důvodů jeví jako problematická: a) Trvalý pobyt má pouze charakter evidenční a nemusí být totožný s bydlištěm. Změna trvalého pobytu je tedy relativně snadný úkon. Proto institut trvalého pobytu nelze považovat za rozhodující kritérium pro vznik práv a povinností pro účely finanční pomoci studentům. b) Založení nové společné domácnosti odpovídající vymezení pojmu „společná domácnost" ve smyslu občanského zákoníku je jen obtížně objektivně zjistitelné, bylo by založeno na deklaraci o spolužití. Ani jeden z výše uvedených znaků pro uznání společné domácnosti sám o sobě, ani jejich kombinace, by nezabránila zneužívání systému účelovým stěhováním a zakládáním studentských domácností pouze s cílem dosáhnout příslušných hodnot rozhodných kritérií pro získání nevratné finanční pomoci založené na principu testovaných dávek. Proto tuto variantu dále nerozpracováváme a zde je varianta uváděna pro kompletní výčet všech možných a reálných řešení problému, aby bylo známo, že se předkladatel zabýval i touto variantou. Varianta 2: Studentská domácnost je určená na základě rozšíření množiny společně posuzovaných osob pro účely zákona o státní sociální podpoře Tato varianta vychází se současné definice společně posuzovaných osob. Za rodinu se považuje pro účely zákona o státní sociální podpoře9 oprávněná osoba a společně s ní posuzované osoby, není-li dále stanoveno jinak. Jestliže není posuzovaných osob, považuje se za rodinu sama oprávněná osoba. Jde-li o společně posuzované osoby pro účely přídavku na dítě, sociálního příplatku a rodičovského příspěvku, žádná z osob nemůže být posuzována jako oprávněná osoba nebo jako společně posuzovaná osoba současně ve více rodinách. Společně posuzovanými osobami v rodině jsou i osoby, které se přechodně z důvodu soustavné přípravy na budoucí povolání, zdravotních nebo pracovních zdržují mimo místo, kde jsou hlášeny k trvalému pobytu. V současné době se za společně posuzované osoby v rodině považují: o nezaopatřené děti; o nezaopatřené děti a rodiče těchto dětí, přičemž za rodiče se považují rovněž osoby, jimž byly nezaopatřené děti svěřeny do péče nahrazující péči rodičů na základě rozhodnutí příslušného orgánu, manžel, partner rodiče nebo uvedené osoby, vdovec nebo vdova po rodiči nebo uvedené osobě a druh (družka) rodiče nebo uvedené osoby; o manželé, partneři nebo druh a družka, nejde-li o rodiče posuzované dle textu v přecházejícím bodu; o nezaopatřené děti, jejich rodiče, pokud jsou nezaopatřenými dětmi a jsou osamělí, a rodiče (ve smyslu textu druhého bodu) těchto rodičů. Podstatné je, že výše uvedené osoby jsou společně posuzovanými osobami za podmínky, že s oprávněnou osobou trvale žijí a společně uhrazují náklady na své potřeby. Tato podmínka se považuje vždy za splněnou, jde-li o: 9
Zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře § 7.
7
a) nezletilé nezaopatřené dítě a jeho rodiče; bylo-li nezletilé nezaopatřené dítě rodičů svěřeno do střídavé nebo společné výchovy, posuzuje se toto dítě s rodičem na základě dohody rodičů, přičemž tuto dohodu lze změnit vždy jen k 1. dni kalendářního čtvrtletí; b) zletilé nezaopatřené dítě a jeho rodiče, jestliže jsou v témže bytě hlášeni k trvalém u pobytu; c) manželé, partneři žijící v registrovaném partnerství. Jestliže je nezaopatřené dítě v plném přímém zaopatření ústavu (zařízení) pro péči o děti a mládež, považuje se za rodinu samo toto dítě. Pro účely zákona o finanční pomoci studentům by bylo možné v návaznosti na novou definici studenta navrhnout rozšíření okruhu společně posuzovaných osob a to následujícím způsobem: a) student10 a jeho rodiče a jejich nezaopatřené děti, které jsou v jejich péči, pokud jde o svobodného bezdětného studenta, ženatého či vdaného bezdětného studenta a nebo rozvedeného bezdětného studenta. b) student a jeho manžel nebo partner11 a jejich nezaopatřené děti, které jsou v jejich péči ve společné domácnosti; c) student, který má nezaopatřené dítě v péči ve společné domácnosti; d) osamělý student s nezaopatřeným dítětem, které má v péči v péči ve společné domácnosti; e) osamělý student oboustranně osiřelý student a student z dětského domova f) student, kterému byla upravena vyživovací povinnost rodičů a student, kterému bylo dítě svěřeno do péče nahrazující péči rodičů na základě rozhodnutí soudu Tato varianta je méně „velkorysá“, nicméně stále ještě naplňuje jeden z hlavních cílů reformy, jímž je poskytnout specifickou sociální podporu studentům, kteří již nežijí s rodiči, přičemž k založení nové rodiny došlo snadno prokazatelným způsobem (sňatek, registrované partnerství). Jde o variantu, která ve skutečnosti zavádí existenci dvou systémů státní sociální podpory (současný systém, systém založený na definici studenta v terciárním vzdělávání, které již není „nezaopatřeným dítětem“), přičemž jedna osoba může být, při splnění všech podmínek, příjemcem sociální pomoci v obou systémech. S ohledem na výše uvedené se navrhuje při vymezení pojmu studentská domácnost vycházet z následujících zásad odvozených z varianty 2: Zásada č. 2 – státní podpora pro studenta žijícího ve studentské domácnosti (alt. název státní podpora studentské domácnosti) Zřizuje se nová forma státní podpory: „státní podpora pro studenta žijícího ve studentské domácnosti“ („státní podpora studentské domácnosti“). Je určena studentu bakalářského nebo magisterského (včetně navazujícího magisterského) programu terciárního vzdělávání za podmínek upravených v prvé řadě zákonem o finanční pomoci studentům/o vysokých školách. Ve věcech speciálně neupravených zákonem o finanční pomoci studentům/o 10
„Studentem“ se zde rozumí student v terciárním vzdělávání vymezený definicí pro účely zákona o finanční pomoci studentům. 11 Ve smyslu zákona o registrovaném partnerství.
8
vysokých školách se tato státní podpora řídí obecným zákonem upravujícím příslušnou oblast společenských vztahů. Otázku volby, zda tuto právní úpravu zapracovat do zákona o finanční pomoci studentům/o vysokých školách nebo ji ponechat jako další typ státní sociální podpory v zákonu č. 117/1995 Sb., navrhujeme po úvodní úvaze vyřešit ve prospěch zákona o finanční pomoci studentům/o vysokých školách a posílit tak tím jeho povahu kodexu celého vysokoškolského práva v gesci MŠMT. Odůvodnění: Jako součást celkové reformy terciárního vzdělávání se navrhuje právní úprava umožňující vznik nového druhu státní sociální podpory určené pro studenty, kteří již nejsou nebo nikdy nebyli členy výchozí rodiny a žijí tak na této rodině nezávisle. Cílem podpory je pomoci s finančním zabezpečením provozu jejich nezávislé domácnosti a případné rodiny studenta po dobu jejich vysokoškolského studia. Právní úprava studentské domácnosti by měla být součástí nového zákona o finanční pomoci studentům , který by tuto věc upravil jako speciální právní předpis k obecným zákonům o státní sociální podpoře (tedy především vůči zákonu č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů). Zásada č. 3 – vymezení pojmu studentská domácnost Studentskou domácnost může vytvořit pouze student naplňující definici studenta (bude řešeno vnitřním odkazem na příslušný paragraf, který vymezení předmětného institutu obsahuje) za splnění následujících podmínek: výchozí rodina studenta neexistovala, student prožil dětství například v dětském domově, nyní žije sám výchozí rodina studenta za jeho života zanikla (rodiče zemřeli), student žije nejspíše v bytě po rodičích a je zatím sám, výchozí rodina sice existuje, ale neplní, resp. nechce plnit vůči studentovi svou roli, student tedy žije rovněž sám, student již žije mimo výchozí rodinu, již v nové rodině s jiným studentem nebo jinou osobou v některém podle zákona formalizovaných svazků (manželství, registrované partnerství), student již žije mimo výchozí rodinu v nové rodině s jiným studentem nebo jinou osobou se společným vlastním dítětem, s touto spolu trvale žijí a společně uhrazují náklady na své potřeby. Výchozí rodinou je rodina rodičů studenta nebo jednoho z rodičů studenta, rodina prarodičů studenta nebo jednoho z prarodičů studenta, rodina pěstounů, rodina strýce nebo tety. Výčet těchto podmínek, ať již bude následně vyjádřen jakkoliv, bude muset být výrazně striktní a pokud možno vždy v taxativní podobě tak, aby na tento druh státní sociální podpory nemohl účelově dosáhnout student pouhým formálním přehlašováním trvalého pobytu nebo formálním či inscenovaným stěhováním se v rámci různých příbuzenských vztahů (k rodině prarodičů, rodiny strýců, tet a podobně). Navíc s těmito přístupy k věci má česká populace velmi bohaté zkušenosti, neboť obdobným způsobem se po generace řešila práva k užívání bytů ve státním či komunálním vlastnictví.
9
Studentskou domácnost lze definičně naplnit jen v bytě nebo v jeho části (vymezení toho, co je chápáno bytem, se provede odkazem na definici bytu, která je obsažena v § 2 písm. b) zákona č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorům), v rodinném domě nebo v jeho části. K uznání studentské domácnosti je zapotřebí disponovat titulem k užívání bytu nebo jeho části, tzn., být jeho vlastníkem nebo mít platnou nájemní či podnájemní smlouvu. Studentskou domácností tedy zpravidla nebude standardní ubytování ve vysokoškolských kolejích, vysokoškolském kampusu nebo jinak pojmenovaném domově pro studenty poskytující srovnatelný standard ubytovacích služeb s kolejí či kampusem. Samozřejmě s výjimkou dnes existujících situací, kdy vysokoškolská kolej nebo studentský kampus nabízí i bydlení v pokojích pro manžele, který umožňuje způsob života srovnatelný s nájmem či podnájmem v bytě či domku (pro posouzení by mohlo být podpůrně použitelné kupříkladu to, jak inzeruje takové ubytování kolejní řád příslušné vysoké školy). Zásada ve svém výčtu obsahuje situace, kdy je student společně posuzovanou osobou ve vztahu k výchozí rodině podle zákona č. 117/1995 Sb., tak i situace, kdy touto osobou není. Odůvodnění: Zásada vymezuje situace, za nichž může být způsob života studenta, resp. způsob zajištění jeho bydlení považováno za studentskou domácnost. Výčet musí být proveden poměrně striktním a taxativním výčtem, aby systém plnil svůj účel – směřoval vůči těm, kteří žijí doložitelným způsobem mimo původní rodinu, ze které student vzešel, její prostředí a podobně a mají tudíž se zabezpečením svého studia mnohem větší režii, než žijí-li s rodiči, byť třeba jen o víkendech a o prázdninách mimo jednotlivé semestry. Musí se ale vztahovat na studenty, kteří žádnou rodinu neměli a tak již během studia si musejí organizovat své bydlení a zázemí bez pomoci či podpory rodiny zcela na svou, zejména finanční odpovědnost. Studentská domácnost není vázána jen na vlastnictví bytu či nemovitosti, vychází vstříc běžné praxi především ve větších univerzitních městech, kde studenti řeší své bydlení formou nájmu bytu jako alternativy ke kolejnímu bydlení. Důvodem je skutečnost, že studentské koleje poskytují sice ubytování na nižším standardu, leč stále levnější, než tržní nájemné v bytech, nebo než jsou třeba pravidelné platby do fondu oprav v bytech, kde je zřízeno společenství vlastníků bytových jednotek. Dalším důvodem pro nezahrnutí kolejního bydlení, s výjimkou bydlení určeného kolejním řádem pro studenty – manžele, pod studentskou domácnost je obava z toho, že by se tímto státní sociální podpora studentské domácnosti stala plošnou pro většinu studentů terciárního vzdělávání snad s výjimkou jen těch, kteří bydlí doma u rodičů v místě sídla vysoké školy. Slovo „student“ je zde používáno s tím, že buď půjde o legislativní zkratku vzešlou z definice studenta nebo, že půjde o právní institut, který bude v předešlých částech zákona definován bez zavedení legislativní zkratky. Bytem rozumí zákon č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorům … (zákon o vlastnictví bytů) místnost nebo soubor místností, které jsou podle rozhodnutí stavebního úřadu určeny k bydlení. Nebytové prostory pro tento účel nepřicházejí v úvahu. Zásada č. 4 – některá nutná omezení státní podpory studentské domácnosti
10
V souladu s navrženou definicí studenta lze státní podporu pro studenta žijící ve studentské domácnosti čerpat jen na jedno (alternativně: první) presenční studium v terciárním vzdělávání v akreditovaném studijním programu po standardní délku studia. Vůči jednomu bytu, části bytu, rodinnému domu, jeho části může dostávat státní podporu studentské domácnosti více studentů než jeden. Omezením uznávání studentské domácnosti pro účely vyplácení státní sociální podpory jen na jednoho studenta by bylo neodůvodněnou diskriminací dalších spolubydlících studentů v obdobné situaci. Magisterské studium navazující na studium bakalářské je považováno za jedno studium, pokud navazuje bez časové prodlevy. Odůvodnění: Určitá exkluzivita této státní podpory, která má tvořit nadstavbu nad ostatními druhy sociální podpory a třeba i stipendii, má podpořit zpřístupnění vysokoškolského studia pro studenty, kteří se osamostatnili nebo kteří jsou k samostatnému životu dovedení objektivními okolnostmi (třeba pro absenci jakékoliv podpory výchozí rodiny). Tato státní podpora by neměla v praxi přerůst do podoby dlouhodobého příspěvku na bydlení pro vysokoškolské studenty, kteří si studium z řady důvodů prodlužují nebo studují v rámci terciárního vzdělávání více vysokých škol. Je určeno pouze pro presenční studium, nikoliv tedy pro formy studia s volnějším režimem (tedy studia distančního), které umožňují, resp. předpokládají souběžné zaměstnání studenta. Pokud by tato restrikce nebyla v zákonu obsažena, pak by se touto státní podporou neodůvodněně zvýhodňovala určitá část populace (studenti) vůči jiným skupinám obyvatelstva, a to po dobu dokonce více jak jedné dekády jejich života. Text zásady se snaží zohlednit současnou praxi, kdy zejména v případech, kdy není nabízena dostatečná kapacita ubytovacích míst ve vysokoškolských kolejích a studenti si řeší bytovou otázku pronajímáním bytů pro více studentů současně. I zde ovšem každý z těchto studentů naplnit definiční znaky studenta žijícího ve studentské domácnosti sám za sebe. Zásada č. 5 – vztah studentské domácnosti k institutu trvalého pobytu Pro uznání nároku na státní sociální podporu studentské domácnosti se nevyžaduje trvalý pobyt studenta v místě této domácnosti. Odůvodnění: Dalším výrazným problémem pro případný budoucí institut studentské domácnosti je vyřešení, zda jej bude vázat na trvalý pobyt studenta či nikoliv. Trvalý pobyt je českým právním řádem deklarován jako evidenční akt s tím, že přihlášením se k trvalému pobytu nevznikají žádná práva k objektu ani k vlastníku nemovitosti. Na druhou stranu ovšem s místem trvalého pobytu spojuje náš právní řád řadu výrazných práv a povinností pro každého občana, včetně řady ustanovení v právu sociálního zabezpečení nebo v případě naplnění práva volebního. Současně právo – naprosto pochopitelně – nikde neukládá povinnost se v místě trvalého bydliště zdržovat nebo jej v nějaké periodicitě navštěvovat. V praxi nám tedy trvalý pobyt dnes říká jen velmi málo o místě skutečného pobytu člověka nebo o jeho skutečném bydlišti a to jak aktuálním, tak i dlouhodobém. Současná vysoká mobilita obyvatel České republiky, dlouhodobé pobyty v jiné části republiky nebo v zahraničí, služební cesty, výměny studentů, dovolené a podobně vedou k tomu, že jediné, co nám místo trvalého bydliště exaktně říká jen to, kam si má jít občan vyměnit občanský průkaz, pas nebo řidičské oprávnění.
11
Z tohoto důvodu se v této fázi úvah o novém typu státní sociální podpory lze přiklonit k názoru nevázat studentskou domácnost na tento problematický právní institut a místo trvalého pobytu považovat jen za podpůrný prostředek. Věcným důvodem pro nevázáním státní sociální podpory studentské domácnosti na trvalý pobyt je běžná praxe studentů řešit mimokolejní bydlení v místě vysoké školy nájemními vztahy. Rovněž je běžnou praxí skutečnost, že v místech takovýchto nájmů se málokdo hlásí k trvalému pobytu už jen proto, že vlastníci nemovitostí s tím - zcela pochopitelně – nikdy nesouhlasí. Celkem oprávněně lze jen těžko předpokládat, že student, který je ztrátou či neexistencí vazby na výchozí rodinu spíše v horší příjmové situaci než student podporovaný rodiči, s nimiž žije, si pořídí své bydlení, v němž by se mohl k trvalému pobytu přihlásit. Zásada č. 6 – vztah studentské domácnosti k pojmu domácnosti podle § 115 občanského zákoníku Při definování „studentské domácnosti“ bude však nutné zachovat provázanost se základními pojmovými znaky domácnosti, které vyplývají nejen z občanského zákoníku, ale také z poměrně bohatých judikátů a komentářů publikovaných k této judikatuře. Musí být respektovány obě podmínky dané občanským zákoníkem – musí se jednat o fyzické osoby a o společnou úhradu nákladů těchto osob na své potřeby. Domácnost podle § 115 občanského zákoníku (často pojmenovávána názvem „společná domácnost“) není zvláštním subjektem práva jen pro společenské vztahy upravované občanským zákoníkem, ale má velice závažné praktické důsledky i pro další oblastí českého práva – zejména pro právo sociálního zabezpečení. Studentská domácnost zakládá oprávnění k další (nově vzniklé) dávce státní sociální podpory. Její existence však nesmí vyloučit poskytování sociálních dávek dotčenému studentu např. podle zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře. Odůvodnění: Při definování institutu „studentská domácnost“ je nezbytné vycházet z pojmu definovaném občanským zákoníkem - § 115 (Domácnost) a nadstavbově ji doplnit o specifika, která studentskou domácnost odlišují právě od „běžné společné domácnosti“ podle občanského zákoníku. Musí se jednat o vyšší, resp. nadstandardní kategorii užívanou pro účely sociální a další v oblasti terciárního vzdělávání. Důležité je, že s pojmem studentská domácnost budou spojena práva, která vzniknou těm fyzickým osobám, které žijí v studentské domácnosti. Tak jak je tomu v § 115 občanského zákoníku, tak i u studentské domácnosti bude nezbytné, aby znakem této společné domácnosti byla nejen existence „spotřebního“ společenství (společné úhrady nákladů), ale rovněž existence trvalosti tohoto soužití. O trvalé spolužití jde tehdy, pokud není časově omezeno, a to bez ohledu na to, jak dlouho již trvá. O předem dané časové omezení jde v případě spolužití v době nemoci nebo podle výkladů soudů i o spolužití po dobu studia. V takovém případě, kdy by spolužití studentů vzniklo pouze pro dobu studia, tak studentská domácnost nevznikne. I u studentské domácnosti bude platit, že studentská domácnost nevznikne ani tehdy, když dvě fyzické osoby nebo více spolu žijí v jednom bytě, ale hospodaří se svými příjmy odděleně. Rovněž u studentské domácnosti stejně jako u společné domácnosti podle občanského zákoníku je třeba respektovat názor vyplývající z příslušné judikatury a sice, že společná domácnost by měla být vázána na jeden byt, tzn. nezbytnou podmínkou existence studentské domácnosti musí být, kromě dalších zákonem vymezených podmínek, společné bydlení. Zásada č. 7 – vztah zákona o vysokých školách k zákonu č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře
12
Ve společných ustanoveních o dávkách, v právní úpravě procesních pravidel musí tuto dávku státní sociální podpory upravovat zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře (tedy § 49 a následující tohoto zákona). I v těchto věcech bude zákon o vysokých školách (případně zákon o terciárním vzdělávání) nebo zákon o finanční pomoci studentům upravovat jen speciální, resp. odlišnou právní úpravu od úpravy obecné. Odůvodnění: Přepisování obecných ustanovení zákona č. 117/1995 Sb. do zákona o vysokých školách je nereálné, není posláním vysokoškolského zákona být v právním řádu dalším alternativním sociálním zákonem. Navíc by zákon o vysokých školách musel podléhat novelizacím nejspíše vždy, když by byla novelizována obecná ustanovení zákona č. 117/1995 Sb. Proto se jako nejúčelnější jeví příslušná ustanovení řešit v samostatném zákoně o finanční pomoci studentům. Je ovšem otázkou k dalšímu zvážení, zda případné pletichy proti institutu studentské domácnosti či další podvodná jednání v těchto věcech nesankcionovat mimo jiné i vysokoškolským zákonem v podobě některého z existujících studijních postihů. Shrnutí: 1. Zavedení státní sociální podpory studentské domácnosti je právně možné. Podle zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, by šlo o další dávku státní sociální podpory, jejíž speciální úprava by byla obsažena v zákonu o finanční pomoci studentům v gesci MŠMT. 2. Lze si představit i variantu, že i tato dávka bude v plném rozsahu zapracována do zákona č. 117/1995 Sb. Jeví se to pouze jako horší varianta, neboť zákon o finanční pomoci studentům tím ztratí podobu kodexu vázaného na oblast vysokoškolského práva. Navíc problémem zákona č. 117/1995 Sb., jsou jeho časté novelizace a složitá přechodná ustanovení (byl novelizován již zhruba 60x), které ho činí pro každého, kdo nedisponuje některým elektronickým právním informačním systémem, naprosto nepřehledným. 3. Formulování nové státní sociální podpory pro studentskou domácnost naráží na jeden výrazný problém – je jím velmi pestrá škála způsobů vysokoškolského života studentů a nakonec i způsobů peněžního krytí tohoto studia. K tomu přistupuje současný fenomén celkového uvolnění režimu vysokoškolských studií daný výrazně větší škálou možností studium prodlužovat či jej prokládat odbornými (placenými i neplacenými) stážemi, studijního pobyty v zahraničí a podobně. Studentskou domácnost bude třeba proto definovat velmi restriktivně. Podmínky, za kterých se bude případná státní podpora poskytovat musí být poměrně přísné. Jinak hrozí zneužívání této podpory, které by se mohlo stát i masovým jevem. 4. Státní sociální podpora studentské domácnosti by měla fungovat v souběhu s ostatními druhy sociálního zabezpečení a měla by zůstat nástrojem finanční pomoci výlučně pro studenty, kterým chybí podpora výchozí rodiny. 5. Současně by sociální podpora studentské domácnosti měla přispět ke sladění studijního, pracovního a rodinného života a usnadnit tak vznik studentských domácností s dětmi. Jde o poměrně významný – byť zatím spíše latentní trend – s převážně pozitivními efekty na demografický vývoj a stav penzijních systémů. V této věci vydal v červnu 2007 Evropský parlament zprávu, ve které uvádí, že „v souladu se závěry Zelené knihy o demografii lze evropský demografický deficit mimo jiné považovat za důsledek odkládání různých životních etap (studium, práce, rodina), kterých se v současné době dosahuje později než v minulosti“. Poslanci proto žádali členské státy, aby podporovaly politiky usnadňující propojení studia, vzdělávání a
13
rodinného života a mladé lidi v plnění jejich rodinných závazků. Tato politika by rovněž měla pomoci mladým lidem se závazky vyhnout se jakékoli formě diskriminace a umožnit jim co nejlépe přispívat k růstu a konkurenceschopnosti.12
12
Práva žen/Rovné příležitosti. Evropský parlament tisková zpráva : Plenární zasedání [online]. 19.6.2007, Dostupný z WWW: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?language=CS&type=IM-PRESS&reference=20070615IPR07885
14
