mr. P.A.S. Andela mw. mr. R.C.J.M. Balvers mw. mr. M. Brzözek mw. mr. G.A. Cuperus mw. mr. A.C.B.W. Doup mr. M.P. Hofkes mw. mr. C.L. Kuipers mr. S.C. Lap mw. mr. E. Siebelt mw. mr. E.C. Smith mw. mr. A.H. van Soest mw. mr. H.A.E. van Soest mw. mr. I.M. Speel mr. P. Vriezen mw. mr. S.M. van ’t Westende - van der Veen mr. J. Zwennis
Juridische stresstest Regionale Uitvoeringsdiensten Programma Uitvoering met Ambitie
Uitgebracht aan
:
Programma Uitvoering met Ambitie (PUmA)
Opgesteld door
:
mr. E.C. Smith en mr. A.H. van Soest
Datum van uitgifte
:
30 januari 2013
Referentie
:
4045/mr. A.H. van Soest
Röntgenlaan 23, 2719 DX Zoetermeer Tel. (079) 363 19 19 Fax (079) 363 19 39 E-mail
[email protected] www.vijverbergjuristen.nl KvK 27247530 Algemene Voorwaarden gedeponeerd bij KvK Den Haag
INHOUDSOPGAVE
1.
De aanleiding, opzet en reikwijdte van de juridische stresstest
3
1.1
Achtergrond en aanleiding voor de juridische stresstest
3
1.2
Opzet en reikwijdte juridische stresstest
4
2.
Gemeenschappelijke regeling of samen-werkingsovereenkomst, een gelijkwaardig alternatief?
3.
De toetsingscritera en de uitkomsten van de screening
13
A Taken
15
Uitkomsten screening toetsingscriteria taken
16
B Bevoegdheden en verantwoordelijkheden
19
Uitkomsten screening bevoegdheden en verantwoordelijkheden
20
C Financieringsstructuur
24
Uitkomsten screening financieringsstructuur
25
D Besluitvormingsproces
27
Uitkomsten screening besluitvormingsproces
27
Samenvatting en conclusies
29
4.
Afkortingenlijst
30-01-2013
6
33
Pagina 2
1. DE AANLEIDING, OPZET EN REIKWIJDTE VAN DE JURIDISCHE STRESSTEST 1.1
Achtergrond en aanleiding voor de juridische stresstest
Gemeenten en provincies gaan samenwerken in regionale uitvoeringsdiensten (RUD’s) om de kwaliteit van de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving van milieugerelateerde uitvoeringstaken binnen het omgevingsrecht te verbeteren. In verband met de vorming van de RUD’s hebben het IPO, de VNG, de Unie van Waterschappen en het Rijk (VROM, Justitie, BZK) in 2009 een packagedeal gesloten en samen het Programma Uitvoering met Ambitie (PUmA) ontwikkeld. Binnen het programma worden de acties uitgewerkt die zijn afgesproken in de packagedeal.
Bij de oprichting van de RUD's is bewust gekozen voor een ontwikkeling van onderop. Afgesproken is dat de RUD's de juridische structuur krijgen van een gemeenschappelijke regeling (GR) met een openbaar lichaam. Als uitgangspunt is voor de GR met een openbaar lichaam gekozen omdat verwacht wordt dat daarmee de robuustheid van RUD's het beste wordt geborgd. Een robuuste RUD is een RUD waarbij: -
de continuïteit en de vereiste kwaliteit van de uitvoering van de taken geborgd zijn;
-
de mogelijkheid tot deelname van andere overheden in samenwerkingsverband aanwezig is;
-
de afstemming met het OM en de politie gegarandeerd is.
Een andere organisatievorm dan een GR met een openbaar lichaam is toegestaan wanneer die op zijn minst een gelijkwaardige invulling geeft aan de randvoorwaarden voor de robuuste landsdekkende uitvoeringsstructuur.
De oprichting van de RUD's kwam dit jaar - 2012 - in volle gang in verband met de beoogde startdatum van 1 januari 2013 (inmiddels 1 april 2013). Uit de diverse concepten kwam naar voren dat in de praktijk inderdaad wordt afgeweken van het uitgangspunt om een RUD de rechtsvorm van een GR met een openbaar lichaam te geven. Diverse RUD's krijgen de vorm van een overeenkomst. Binnen deze overeenkomsten verschillen de gemaakte afspraken bovendien sterk. Naast deze verscheidenheid aan juridische structuren blijken ook verschillen te bestaan tussen de afspraken die in de GR-en en overeenkomsten zijn vastgelegd. De vraag die rees was of binnen de RUD's: -
de posities, rollen en verantwoordelijkheden in de gekozen organisatiestructuur juridisch voldoende geborgd zijn; en
-
of de RUD's die de juridische structuur van een overeenkomst hebben voldoen aan de betreffende randvoorwaarden uit de Checklist criteria RUD van 16 februari 2011 zoals opgesteld door PUmA dan wel of bij deze RUD's sprake is van een gelijkwaardig alternatief voor de GR.
30-01-2013
Pagina 3
Vijverberg Juristen heeft in opdracht van PUmA een juridische stresstest uitgevoerd die antwoord geeft op deze vragen. De uitkomsten zijn in dit rapport en de bijlagen neergelegd.
1.2
Opzet en reikwijdte juridische stresstest
De juridische stresstest onderzoekt of de juridische structuur van de RUD's zodanig is vormgegeven dat die een robuuste uitvoeringsstructuur borgt. In eerste instantie was de opzet om aan de hand van mogelijke stresssituaties te onderzoeken wat er gebeurt wanneer zich zo'n situatie bij een RUD voor zou doen en om te testen of de juridische structuur van een RUD tegen de stresssituatie bestand zou zijn. Bij een stresssituatie valt te denken aan schade veroorzaakt door een inrichting die ten onrechte is vergund op basis van onjuiste advisering door de RUD. Uiteindelijk is echter niet de stresssituatie als uitgangspunt voor de test genomen, maar de kritieke succes factoren die van cruciaal belang zijn in de juridische structuur om een robuuste RUD tot stand te kunnen brengen. De stresstest gaat uit van de veronderstelling dat wanneer de kritieke succes factoren goed zijn geborgd in de juridische structuur - dus in de GR of de samenwerkingsovereenkomst -, de RUD in staat zal zijn te zorgen voor een robuuste uitvoering van haar taken en bestand zal zijn tegen stresssituaties zoals bestuurlijke onenigheid en financiële tegenvallers. De kritieke succes factoren moeten in de GR of samenwerkingsovereenkomst zelf geborgd zijn zodat over de randvoorwaarden voor samenwerking vooraf instemming bestaat en geborgd is dat de belangrijkste afspraken uniform voor alle deelnemers zijn vastgelegd. Dit sluit overigens niet uit dat ook zonder te voldoen aan de criteria of wanneer een deel van de afspraken in dienstverleningsovereenkomsten en mandaatbesluiten zijn neergelegd, in de praktijk toch sprake kan zijn van een constructieve samenwerking.
We gaan uit van de volgende kritieke succes factoren: -
de taken die bij de RUD worden ondergebracht zijn duidelijk omschreven;
-
de bevoegdheden die nodig zijn om de taken uit te voeren, zijn bij de RUD neergelegd;
-
de verantwoordelijkheden waarmee het uitvoeren van de taken en het gebruik maken van de bevoegdheden gepaard gaan, zijn in de juridische structuur duidelijk neergelegd bij de juiste organen;
-
de financieringsstructuur is eenduidig vastgelegd in de juridische structuur;
-
het besluitvormingsproces is eenduidig vastgelegd in de juridische structuur.
Om te kunnen meten of de kritieke succes factoren goed zijn geborgd, zijn de succes factoren vertaald in concrete toetsingscriteria. De toetsingscriteria zijn mede geformuleerd aan de hand van de packagedeal en de Checklist criteria RUD van 16 februari 2011 zoals opgesteld door PUmA. De toetsingscriteria (bijlage 2) zijn er op gericht te meten of de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden, financieringsstructuur en het besluitvormingsproces eenduidig zijn vastgelegd in de GR of samenwerkingsovereenkomst. De uitkomsten van de toets zijn neergelegd in een totaaloverzicht (bijlage
30-01-2013
Pagina 4
3) waarop per RUD is aangegeven of een toetsingscriterium goed of niet goed is geregeld. Bijlage 4 bevat een overzicht met de totaalscores.
Reikwijdte De stresstest is uitsluitend gericht op de beoordeling of de kritieke succes factoren goed zijn geborgd in de juridische structuur van een RUD. De test omvat bijvoorbeeld niet een toets of de RUD in de praktijk zal voldoen aan de kwaliteitscriteria of dat de taken van de RUD's overeenkomstig de wettelijke voorschriften zullen worden uitgevoerd. Tot de juridische structuur rekenen wij een GR of samenwerkingsovereenkomst waarbij de RUD wordt opgericht. De test heeft niet de intentie een allesomvattende toets te zijn. De belangrijkste aspecten zijn betrokken.
Uitsluitend de GR-en en overeenkomsten zijn betrokken in de test. Juridische documenten als dienstverleningsovereenkomsten en mandaatbesluiten vallen buiten de reikwijdte van de test.
De stresstest omvat niet een toets of de juridische structuren voldoen aan de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Her en der hebben we wel geconstateerd dat bepalingen in strijd met de Wgr zijn; in enkele gevallen hebben we daar melding van gemaakt in het rapport.
Vanwege het tijdpad waarbinnen de test moest worden uitgevoerd zijn uitsluitend de (concept)teksten van de voorgelegde samenwerkingsovereenkomsten en GR-en beoordeeld en is geen overleg gevoerd met of mondeling informatie vergaard bij de (vertegenwoordigers van de) RUD's.
In totaal zijn 28 GR-en en overeenkomsten aangeleverd van 28 RUD's. De RUD's Milieudienst IJmond, IJmond/Waterland en IJmond-Zuid/Kennemerland zijn als drie afzonderlijke RUD's meegeteld (in bijlage 1 genummerd als 23a, 23b en 23c). De regelingen van Zeeland en de regio Nijmegen zijn niet ontvangen en daarom niet in de test betrokken.
Inhoud rapport Dit rapport bevat vier hoofdstukken. Naast het inleidende hoofdstuk 1, is in hoofdstuk 2 de vraag beantwoord of een RUD die is opgericht bij overeenkomst een gelijkwaardig alternatief is aan een RUD in de vorm van een GR. Hoofdstuk 3 bevat een uiteenzetting van de relevantie van de kritieke succesfactoren, de toetsingscriteria die daaraan gekoppeld zijn en de uitkomsten van de screening. Hoofdstuk 4 bevat een samenvatting van de belangrijkste conclusies.
30-01-2013
Pagina 5
2. GEMEENSCHAPPELIJKE REGELING OF SAMENWERKINGSOVEREENKOMST, EEN GELIJKWAARDIG ALTERNATIEF? Als uitgangspunt is voor de GR met een openbaar lichaam gekozen omdat verwacht werd dat daarmee de robuustheid van RUD's het beste wordt geborgd. De Wgr schrijft een duidelijke overdracht van taken en bevoegdheden voor en kent een verplichte bestuursstructuur die vergelijkbaar is met de structuur van gemeenten en provincies. Daarnaast is de financiering van de RUD door de deelnemers geborgd. Bovendien is de directeur van een RUD uitsluitend bevoegd bestuurlijke strafbeschikkingen te geven, wanneer de RUD de vorm heeft van een GR met een openbaar lichaam (artikel 4.2, jo artikel 4.1, onder c, van het Besluit OM-afdoening). In de praktijk wordt toch ook gekozen voor een juridische structuur in de vorm van een samenwerkingsovereenkomst. De RUD's hebben de volgende verschijningsvormen: 1.
GR met een openbaar lichaam;
2.
Samenwerkingsovereenkomst.
In dit hoofdstuk gaan we in op de vraag of een samenwerkingsovereenkomst een gelijkwaardig alternatief kan zijn voor een GR.
Gelijkwaardig alternatief? Uit de screening komt naar voren dat op veel onderdelen de juridische structuur in de vorm van een overeenkomst geen belemmering is voor het tot stand brengen van een robuuste RUD. De achilleshiel van de overeenkomsten is echter het ontbreken van rechtspersoonlijkheid. Wanneer de rechtspersoonlijkheid ontbreekt, kan de RUD niet op eigen titel deelnemen aan het rechtsverkeer: -
de RUD kan niet optreden als werkgever;
-
de RUD kan geen privaatrechtelijke rechtshandelingen verrichten zoals het sluiten van overeenkomsten;
-
de organen van de RUD hebben geen eigen bevoegdheden en dus niet bevoegd tot het afhandelen van verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur, het afhandelen van klachten en het voeren van procedures etcetera;
-
de directeur van de RUD die geen GR is, is op grond van artikel 4.2, jo artikel 4.1 Besluit OMafdoening niet bevoegd tot het geven van een strafbeschikking. Het college van gedeputeerde staten van de betreffende provincie blijft in dat geval bevoegd.
30-01-2013
Pagina 6
Hieronder is een en ander weergegeven in een tabel. Tabel GR of overeenkomsten, een gelijkwaardig alternatief? + = goed te regelen; - = niet goed te regelen
GR met Kritieke succes factoren
Overeenkomst
openbaar
Opmerkingen
lichaam Met uitzondering van de strafbeschikkingsbevoegdheid Taken
+/-
+
kunnen alle in de packagedeal afgesproken taken bij de RUD's met een overeenkomst worden ondergebracht. De deelnemende partijen kunnen hun bevoegdheden die nodig zijn om de taken uit te voeren (met uitzondering van de
Bevoegdheden nodig om het takenpakket te kunnen
strafbeschikking) allemaal +
+
uitvoeren
neerleggen bij de RUD, mits de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de taken bij de deelnemende partijen blijft liggen en er geen beslissingsbevoegdheden worden overgedragen. Een RUD die middels een overeenkomst tot stand komt heeft geen rechtspersoonlijkheid en kan niet zelfstandig deelnemen aan het
Bevoegdheden die nodig zijn in het rechtsverkeer
-
+
met derden
rechtsverkeer. Dat betekent dat de RUD geen bindende afspraken met derden kan maken, geen zelfstandige bevoegdheden heeft en geen personeel kan benoemen, schorsen of ontslaan. De verantwoordelijkheden die horen
Verantwoordelijkheden
+
+
bij de uitoefening van de taken kunnen in de overeenkomst bij de
30-01-2013
Pagina 7
functionarissen van de RUD's worden neergelegd. Zo kan bij de directeur bijvoorbeeld worden neergelegd dat deze bevoegd is medewerkers van hun taken te ontheffen bij ongeschiktheid, dat de directeur de inzet van de medewerkers bepaalt, ook wanneer deze tevens voor de deelnemers werkzaamheden verrichten. In de overeenkomsten kunnen duidelijke financieringsafspraken Financieringsstructuur
+
+
worden gemaakt, die overeenkomen met de afspraken die in een GR worden gemaakt. Een overeenkomst staat aan een
Besluitvormingsproces
+
+
duidelijke besluitvormingsproces niet in de weg.
Uit het vorenstaande blijkt dat de 'interne' afspraken die de relatie 'deelnemende partijen - RUD' betreffen, in belangrijke mate goed geregeld kunnen worden. Dit ligt anders wanneer het afspraken tussen de RUD en derden betreft vanwege het ontbreken van rechtspersoonlijkheid. Een voorbeeld:
De RUD is belast met de voorbereiding van omgevingsvergunningen voor gemeenten. Voor de uitvoering van die taak beschikt de RUD over personeel en computers (onder meer). Om te kunnen voldoen aan de kwaliteitscriteria is een opleidingsplan gemaakt en een contract met een opleidingsinstituut gesloten. In de loop van enig jaar gaat de computerleverancier failliet en moet een nieuwe leverancier worden gezocht. Ook blijkt na klachten van bedrijven over een medewerker, dat deze ongeschikt is voor zijn functie. Hij wordt ontslagen. Wat is in deze situatie het onderscheid tussen een overeenkomst en GR?
Onderwerp
Overeenkomst
GR met openbaar lichaam
Personeel is niet in dienst van de Personeel
RUD, maar in dienst van de
Medewerkers zijn in dienst van
deelnemers. Er zijn mogelijk wel
de RUD.
10 werkgevers. Opleidingen
30-01-2013
De RUD is niet bevoegd een
De RUD is bevoegd op eigen
Pagina 8
overeenkomst te sluiten met het
titel een overeenkomst te sluiten
opleidingsinstituut.
met het opleidingsinstituut.
Nieuw contract met
De RUD is niet bevoegd een
computerleverancier in verband
overeenkomst te sluiten met een
met faillissement
nieuwe computerleverancier. De RUD is niet bevoegd op
Behandelen klachten
eigen titel de klachten af te handelen.
Ontslag medewerker
De RUD is bevoegd op eigen titel een overeenkomst te sluiten met een nieuwe computerleverancier. De RUD is bevoegd de klachten op eigen titel af te handelen.
De RUD is niet bevoegd de
De RUD is bevoegd de
medewerker te ontslaan.
medewerker te ontslaan.
Uitwerking van het voorbeeld Uit de tabel blijkt duidelijk dat diverse taken niet op eigen titel door de overeenkomsten-RUD kan worden uitgevoerd. De vraag is of dit kan worden ondervangen door in de overeenkomst bepaalde afspraken te maken. Hieronder gaan we op deze vraag in.
Werkgeversrol; personeel en ontslag medewerker In de overeenkomst kan worden vastgelegd dat de directeur bevoegd is medewerkers te selecteren voor de RUD, medewerkers te ontheffen van hun taken die zij voor de RUD uitvoeren en medewerkers te schorsen voor zover het de functie die zij voor de RUD vervullen betreft. De directeur krijgt daarmee voldoende bevoegdheden om zijn verantwoordelijkheid voor een juiste taakuitvoering overeenkomstig de kwaliteitseisen, waar te kunnen maken. In de praktijk zal besluitvorming omtrent medewerkers plaatsvinden in overleg met het bestuur van de RUD (het bestuurlijk overleg en platform van gemeentesecretarissen) en in overleg met de deelnemer die tevens werkgever is. Die werkgever moet immers uiteindelijk bepalen of de medewerker bij hem in dienst blijft of ontslagen wordt, dan wel of een andere maatregel moet worden getroffen. Een structuur met meerdere werkgevers komt de efficiency van de RUD niet ten goede.
Uit de screening komt naar voren dat wat betreft het aanwijzen van medewerkers in diverse gevallen is geregeld dat deze bevoegdheid bij de directeur ligt. Wat betreft het ontheffen van een medewerker van zijn taken is in de regel niets geregeld. Wij gaan er daarom vanuit dat de deelnemer bij wie de medewerker in dienst is vervolgens beslist over een terugkeer in 'de eigen' organisatie of ontslag. De kosten van een eventueel ontslag komen in dit geval voor rekening van de werkgever. Hetzelfde geldt ten aanzien van de directeur. In de meeste gevallen is geregeld wie bevoegd is tot aanwijzing van de directeur, maar is niet geregeld wie bevoegd is tot het ontheffen van de directeur uit zijn taken en voor wiens rekening de mogelijk kosten van een ontslag komen. Thans komen deze kosten voor rekening van de werkgever en niet voor rekening van de gezamenlijke deelnemers.
30-01-2013
Pagina 9
Privaatrechtelijke rechtshandelingen; sluiten overeenkomsten met opleidingeninstituut en computerleverancier De nadelen van het ontbreken van rechtspersoonlijkheid worden ook zichtbaar wanneer de noodzaak bestaat tot het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen zoals het sluiten van overeenkomsten met een opleidingeninstituut en een computerleverancier. De directeur van de RUD kan door de deelnemers wel gemachtigd worden namens de deelnemers overeenkomsten te sluiten, maar dit is omslachtig en zal ook voor de wederpartij niet aanvaardbaar zijn. Deze zal alleen een overeenkomst willen sluiten met wederpartijen die hoofdelijk aansprakelijk zijn voor het totaalbedrag. De mogelijkheid waar Limburg-Noord voor gekozen heeft - de organisatie waar de RUD (het coördinatiecentrum) gehuisvest is (de gastheerorganisatie), is bevoegd om met instemming van het bestuurlijk overleg overeenkomsten te sluiten - is een beter alternatief maar niet gelijkwaardig aan een GR. Eerst zal binnen de RUD immers de overeenkomst moeten worden voorbereid en zullen de bestuurlijke organen daarover beslissen, voordat de gastheerorganisatie kan besluiten tot het aangaan van de overeenkomst. Binnen een GR beslist het AB, het DB (wanneer het AB deze bevoegdheid aan het DB heeft gedelegeerd) of wellicht de directeur zelf krachtens volmacht. De langere besluitvormingsprocedure binnen de overeenkomsten-RUD vermindert de slagkracht van de RUD en maakt snel schakelen onmogelijk. Bovendien is de werkwijze en organisatie van een overeenkomsten-RUD minder transparant dan een RUD in de vorm van een GR. Dit bezwaar blijft ook bestaan wanneer de directeur of het bestuurlijk overleg van de RUD de volmacht krijgt om tot een bepaald bedrag overeenkomsten ten behoeve van de RUD te sluiten in naam van de gastheerorganisatie. In deze situatie rijst de vraag of een deelnemer een dergelijke volmacht kan verlenen aan een bestuurlijk overleg of directeur die niet in dienst is van die deelnemer. In theorie kan volmacht worden verleend aan een niet-ondergeschikte, maar degene onder wiens verantwoordelijkheid het bestuurlijk overleg of de directeur werkzaam is moet daar mee instemmen (artikel 10:4 jo artikel 10:12 Awb). Moeten dan de colleges waarin de leden van het bestuurlijk overleg zitting hebben, instemmen met de volmacht? Is de werkgever van de directeur die niet in dienst is van de gastheerorganisatie als werkgever verantwoordelijkheid voor de werkzaamheden die de directeur voor de RUD uitvoert?
Overigens hebben de RUD's Twente en IJsselland vastgelegd dat de deelnemers overeenkomsten over de uitvoering van werkzaamheden sluiten met de directeur van de RUD. In geval van een geschil over de naleving van een overeenkomst is de directeur formeel gezien als natuurlijk persoon partij in het geschil en kan deze aansprakelijk worden gesteld voor het niet naleven van overeenkomsten. Dit zal niet de bedoeling zijn en past ook niet bij de aard van een overheidsorganisatie.
Verder valt het op dat er in de overeenkomsten geen afspraken zijn vastgelegd over de aansprakelijkheid. Indien een RUD niet beschikt over rechtspersoonlijkheid kan de RUD niet verantwoordelijk gesteld worden voor mogelijke fouten of risico's die zich verwezenlijkt hebben.
30-01-2013
Pagina 10
De vraag rijst of de deelnemers hoofdelijk aansprakelijk kunnen worden gesteld voor schade die door werkzaamheden van de RUD zijn veroorzaakt dan wel of uitsluitend de individuele medewerkers aansprakelijk kunnen worden gesteld
Betalingen Wat betreft het betalen van rekeningen voor de RUD is de vraag wie die betalingen verricht en wie bevoegd is daarvoor opdracht te geven. Ook hier spelen vergelijkbare vragen als bij het sluiten van overeenkomsten. Het ligt voor de hand de directeur te machtigen betalingen te doen voor de RUD in naam van de gastheerorganisatie. Ook in dat geval is instemming nodig van degene onder wiens verantwoordelijkheid de directeur werkzaam is.
Uit de overgelegde overeenkomsten leiden wij af dat de directeur of het bestuurlijk overleg van een overeenkomsten-RUD niet kan beschikken over een budget en voor iedere (onverwachte) uitgave moet aankloppen bij de afzonderlijke deelnemers (de betreffende werkgevers). In het voorbeeld betekent dit dat eerst met alle werkgevers/deelnemende partijen overeenstemming moet worden gekregen over de bekostiging van opleidingen en de financiële gevolgen van het nieuw te sluiten contract met de nieuwe computerleverancier.
Geen eigen bevoegdheden: afhandeling klachten Een ander nadeel van de overeenkomst is dat de besluitvormingsorganen binnen dergelijke RUD's niet worden aangemerkt als bestuursorgaan en daarom geen eigen bevoegdheden hebben. De afhandeling van klachten over medewerkers kunnen niet door de RUD zelf worden afgehandeld. Hetzelfde geldt voor Wob-verzoeken, verzoeken op grond van de Wet bescherming persoonsgegevens en dergelijke. Klachten en verzoeken moeten daarom worden afgehandeld door de afzonderlijke deelnemers waar het verzoek thuishoort. Maar wie is verantwoordelijk voor de afhandeling van een klacht over een medewerker van de gemeente X in het kader van de uitoefening van werkzaamheden voor de RUD ten behoeve van een vergunningaanvraag bij gemeente Y? Op zichzelf kunnen voor de afhandeling van dit soort verzoeken mandaten worden verleend, maar dat geeft nog geen antwoord op deze vraag. Overigens speelt op dit vlak ook onduidelijkheid wanneer de RUD de vorm van een GR heeft. Een klacht kan betrekking hebben op het gedrag van een medewerker (RUD als werkgever bevoegd) of de termijn waarbinnen een aanvraag is afgehandeld (valt onder de verantwoordelijkheid van de deelnemers voor zover de bevoegdheid tot het behandelen van aanvragen niet is gedelegeerd).
Conclusie: overeenkomst geen gelijkwaardig alternatief Het bovenstaande leidt tot de conclusie dat het oprichten van een RUD door middel van een overeenkomst niet een gelijkwaardig alternatief is voor de RUD die in de juridische structuur van een GR met een openbaar lichaam is gegoten. Een overeenkomsten-RUD kan niet op eigen titel aan het
30-01-2013
Pagina 11
rechtsverkeer deelnemen omdat zo'n RUD geen rechtspersoonlijkheid bezit. De gevolgen daarvan zijn dat: -
de RUD niet kan optreden als werkgever;
-
de RUD geen privaatrechtelijke rechtshandelingen kan verrichten zoals het sluiten van overeenkomsten;
-
de bestuursorganen van de RUD niet op eigen naam kunnen deelnemen aan het rechtsverkeer en bijvoorbeeld niet bevoegd zijn tot het afhandelen van verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur, het afhandelen van klachten en het voeren van procedures;
-
de directeur niet bevoegd is strafbeschikkingen te geven als bedoeld in artikel 257ba van het Wetboek van strafvordering.
Dit nadeel is niet te ondervangen; oplossingen als het verstrekken van volmachten aan het bestuurlijk overleg of de directeur om privaatrechtelijke handelingen te mogen verrichten of betalingen te mogen doen, gaan ten koste van de efficiency en transparantie en zijn mogelijk niet altijd toegestaan.
30-01-2013
Pagina 12
3. DE TOETSINGSCRITERA EN DE UITKOMSTEN VAN DE SCREENING De stresstest gaat uit van de veronderstelling dat wanneer de kritieke succes factoren goed zijn geborgd in de juridische structuur, de RUD - in juridisch opzicht - in staat zal zijn te zorgen voor een robuuste uitvoering van de taken en bestand zal zijn tegen stresssituaties zoals bestuurlijke onenigheid en financiële tegenvallers. Om te kunnen meten of de kritieke succes factoren daadwerkelijk goed zijn geborgd, zijn concrete toetsingscriteria geformuleerd. De toetsingscriteria zijn mede geformuleerd aan de hand van de packagedeal en de Checklist criteria RUD van 16 februari 2011 zoals opgesteld door PUmA,
Hieronder gaan wij nader in op de kritieke succes factoren en de redenen waarom wij die van cruciaal belang vinden. Vervolgens zijn per succesfactor en per toetsingscriterium de uitkomsten van de screening op hoofdlijnen vermeld. Daarbij zijn ook aanbevelingen gedaan; die betreffen vaak bepalingen uit getoetste GR-en en overeenkomsten. De aanbevelingen zijn gedaan vanuit de gedachte dat dit de RUD's kan ondersteunen bij hun verdere ontwikkeling.
Een overzicht van de toetsingscriteria is terug te vinden in de screeningslijst die als bijlage 2 bij dit rapport is gevoegd. De letters en cijfers corresponderen met de letters en cijfers die in de screeningslijst zijn vermeld (bijlage 2).
Convenanten IJmond Zuid-Kennemerland en IJmond Waterland De convenanten die zijn gesloten om de RUD's IJmond-Zuid-Kennemerland en IJmond-Waterland op te richten, zijn geen RUD's zoals die in de packagedeal voor ogen stonden. De convenanten voorzien in een bestuurlijk platform dat de besluitvorming door de individuele colleges voorbereid, het takenpakket en werkwijze onderling afstemt, en overleg voert met en werkafspraken maakt met de directeur van de RUD IJmond. De RUD IJmond is partij bij het convenant. Er ontstaan geen RUD's met een eigen takenpakket voor de uitvoering waarvan de RUD IJmond/ZuidKennemerland of de RUD IJmond/Waterland verantwoordelijk is. De deelnemende gemeenten sluiten zelf overeenkomsten met de RUD IJmond op grond waarvan IJmond taken uitvoert voor deze gemeenten. Er wordt geen personeel ondergebracht in de RUD's. Wel wordt de directeur IJmond aangewezen als directeur van beide RUD's. Deze blijft echter in dienst bij de milieudienst IJmond en treedt niet in dienst bij de RUD's Zuid-Kennemerland en Waterland of de deelnemende gemeenten. De gemeenten liften in deze constructie als het ware mee op de bereidheid van anderen om een RUD op te richten. Wat betreft IJmond-Waterland wordt de relatie gelegd met de milieudienst Waterland, maar dit is een onderdeel van de milieudienst IJmond en feitelijk worden dus overeenkomsten gesloten met de milieudienst IJmond en is ook de directeur dezelfde persoon.
30-01-2013
Pagina 13
Aangezien de constructies van deze RUD's zo afwijkend zijn van de uitgangspunten in de packagedeal konden de toetsingscriteria niet op deze convenanten worden toegepast. We hebben daarom in het totaaloverzicht van de screening (bijlage 3) bij deze RUD's 'niet van toepassing' vermeld.
Hieronder zetten we wel de gevolgen en risico's op een rij van een RUD zonder eigen takenpakket , waarbij de deelnemers individueel overeenkomsten sluiten voor de uitvoering van het basistakenpakket met een reeds opgerichte RUD. De gevolgen en risico's brengen we in kaart aan de hand van de kritieke succes factoren.
Schema gevolgen en risico's RUD zonder eigen takenpakket , waarbij de deelnemers individuele overeenkomsten sluiten met een reeds opgerichte RUD
Taken
Gevolgen
Risico's
In de overeenkomst met de
Voor het sluiten van de
reeds opgerichte RUD kan
overeenkomst is instemming van
worden afgesproken dat de RUD
(het bestuur van) de reeds
het volledige basistakenpakket
opgerichte RUD vereist. Het
uitvoert voor de gemeente. Voor
staat op voorhand niet vast dat
de mogelijkheid taken uit te laten
die instemming wordt verleend of
voeren door een RUD, heeft het
verleend blijft worden. Het risico
op individuele basis sluiten van
bestaat dat instemming uitblijft
een overeenkomst dus geen
en de gemeente het takenpakket
gevolgen.
zelf uit moet gaan voeren. Mogelijk zonder dat daarvoor voldoende capaciteit en kwaliteit beschikbaar is.
Bevoegdheden en
Het vastleggen van
De gemeente is geen deelnemer
verantwoordelijkheden
bevoegdheden en
aan de reeds opgericht RUD en
verantwoordelijkheden, zoals
heeft dus geen zeggenschap
weergegeven in de
over de werkwijze van die RUD,
toetsingscriteria, is niet aan de
waaronder de verdeling van
orde. Wel zal de overeenkomst
bevoegdheden en
werkafspraken en kwaliteitseisen
verantwoordelijkheden.
bevatten. Zo nodig moeten er machtigingen worden verleend. We gaan er vanuit dat van mandaat geen sprake zal zijn.
Financieringsstructuur
30-01-2013
Van een bijzondere
De gemeente betaalt een hoger
Pagina 14
financieringsstructuur is geen
bedrag voor de uitvoering van
sprake. Wel bevat de
het takenpakket dan wanneer
overeenkomst afspraken over de
het deelnemer zou zijn van de
prijs die de gemeente voor de
reeds opgerichte RUD. De RUD
uitvoering van taken betaalt.
zal een risico-opslag in rekening brengen.
Besluitvormingsproces
Het proces van besluitvorming
Aangezien de gemeente geen
en de stemverhoudingen hoeven
deelnemer is, heeft deze ook
niet geregeld te worden.
geen invloed op de (wijze van) besluitvorming door de reeds opgerichte RUD en dus geen zeggenschap.
Voor zover in het vervolg van dit rapport wordt verwezen naar overeenkomsten, wordt niet op de convenanten IJmond/Zuid-Kennemerland en IJmond/Waterland gedoeld.
A
Taken
De taken die bij de RUD worden ondergebracht zijn duidelijk omschreven in de GR of samenwerkingsovereenkomst om de volgende redenen: -
Doelstelling van de RUD's is daadwerkelijk een kwaliteitsverbetering te realiseren in de uitvoering van het omgevingsrecht. Daarvoor moeten de RUD's conform de afspraken in de packagedeal minimaal de volgende taken uitvoeren:
het basistakenpakket (versie 2.3, d.d. 25 mei 2011);
de uitvoering van de handhavingsarrangementen van de deelnemers en de bijbehorende samenwerking met andere partijen;
het maken van afspraken met OM, politie en landelijke inspecties over de uitvoering van de handhavingsarrangementen.
-
Om de noodzakelijk geachte verbeteringen te realiseren is ook afgesproken dat de taakuitvoering 1
door de RUD's aan de kwaliteitscriteria 2.0 voldoet. Uit de juridische structuur moet blijken dat de RUD deze kwaliteitscriteria als norm hanteert bij het uitvoeren van haar werkzaamheden. -
Een duidelijke taakomschrijving is noodzakelijk om onbevoegde taakuitoefening en onbevoegd genomen besluiten te voorkomen.
-
Daarnaast bevordert een duidelijke taakomschrijving waarbij voor alle deelnemers dezelfde taken worden uitgevoerd de efficiency en effectiviteit; het biedt (de medewerkers van) de RUD's
1
Inmiddels zijn de kwaliteitscriteria 2.1 vastgesteld. In dit rapport is echter nog uitgegaan van de kwaliteitscriteria 2.0. 30-01-2013
Pagina 15
een duidelijk kader bij de uitvoering van het takenpakket. Verwarring over de vraag welke taak voor welke deelnemer wordt uitgevoerd, wordt voorkomen. -
Voor de robuustheid van een RUD is van belang dat de directeur bevoegd is de strafbeschikking te geven. Op grond van artikel 4.2, jo artikel 4.1, onder c, van het Besluit OM-afdoening is de directeur van een RUD bevoegd een bestuurlijke strafbeschikking te geven. Onder een RUD verstaat het Besluit OM-afdoening een openbaar lichaam in de zin van artikel 8 van de Wgr belast met de uitvoering van het toezicht op en de handhaving van milieuregelgeving. In de juridische structuur van de GR-en moeten deze taken daarom zijn vastgelegd. De directeuren van de RUD's die in de vorm van een samenwerkingsovereenkomst zijn gegoten, zijn per definitie niet bevoegd een strafbeschikking te geven.
Uitkomsten screening toetsingscriteria taken Structuur Bij de meeste RUD's is het takenpakket niet volledig in de GR of overeenkomst vastgelegd. De meeste RUD's gaan er namelijk van uit dat naast de GR of overeenkomst nog mandaat-/ machtiging/volmachtbesluiten worden genomen. Ook is geregeld dat met de deelnemers dienstverleningsovereenkomsten worden gesloten waarin per deelnemer nadere (werk)afspraken worden gemaakt over de taken, kwaliteit en aansprakelijkheid. Zo ontstaat een structuur waarbij pas na bestudering van diverse documenten het totaalbeeld ontstaat van de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de RUD. Het risico is niet denkbeeldig dat bevoegdheden niet alleen in de juridische structuur en mandaatbesluiten worden neergelegd, maar ook in dienstverleningsovereenkomsten die bijvoorbeeld zien op extra taken die bij de RUD worden ondergebracht en die na de totstandkoming van een mandaatbesluit zijn gesloten. Daarnaast kunnen de gemaakte afspraken ook nog eens per deelnemer verschillen. Het basistakenpakket legt immers alleen de voorbereidende werkzaamheden en het milieutoezicht bij de RUD's neer. Het mandateren of machtigen van een bestuursorgaan of de directeur van de RUD om namens de deelnemende bestuursorganen besluiten te nemen of feitelijke handelingen te verrichten, is niet verplicht. Deze structuur van verschillende juridische documenten die ook nog eens per deelnemer kunnen verschillen, kan leiden tot een onoverzichtelijk takenpakket dat de kans op geschillen en onbevoegd genomen besluiten vergroot.
Onderbrengen extra taken Het onderbrengen van meer taken dan de uitvoering van het basistakenpakket, de uitvoering van handhavingsarrangementen en het voeren van overleg met OM, politie en landelijke inspectiediensten, heeft de voorkeur van PUmA maar is niet verplicht. Lang niet alle deelnemers hebben bij aanvang van de RUD's extra taken ondergebracht. Pas in de loop van de tijd zal blijken of de deelnemers het takenpakket willen uitbreiden. Alle regelingen maken het mogelijk extra taken op het gebied van het omgevingsrecht bij de RUD onder te brengen, zonder dat de regeling daarvoor gewijzigd moet worden. Dit is een 30-01-2013
Pagina 16
praktische werkwijze, die wel die afbreuk doet aan het uitgangspunt dat de taken van de RUD duidelijk in de juridische structuur moet zijn vastgelegd.
Bevoegdheid strafbeschikking Aan directeuren van RUD's wordt de strafbeschikkingsbevoegdheid toegekend (artikel 4.2 Besluit OMafdoening). Onder een RUD wordt in dit verband verstaan een openbaar lichaam in de zin van artikel 8 van de Wgr belast met de uitvoering van het toezicht op en de handhaving van milieuregelgeving (de definitie van een RUD in artikel 4.1, onder c, van het Besluit OM-afdoening). De definitie impliceert dat uit de tekst van de gemeenschappelijke regeling moet blijken dat de RUD belast is met het toezicht op en de handhaving van milieuregelgeving en dat deze taken voor alle deelnemers worden uitgevoerd. Uit de toelichting op de artikel 4.1, onder c, van het Besluit OM-afdoening blijkt niet welke handhavingstaken precies bij de RUD moeten zijn ondergebracht om de directeur strafbeschikkingsbevoegd te doen zijn. Uit mondelinge informatie van het ministerie van Veiligheid en Justitie begrijpen wij dat het niet de bedoeling is geweest deelnemers aan de RUD's te verplichten in dit verband bevoegdheden te delegeren of mandateren. In dat geval is het voldoende wanneer de RUD is belast met de uitvoering van handhavingsarrangementen / voorbereiding van handhavingsbesluiten. Niet alle gemeenschappelijke regelingen leggen deze handhavingstaak echter bij de RUD neer. Diverse GR-en leggen uitsluitend de uitvoering van het basistakenpakket bij de RUD neer. Het basistakenpakket omvat de voorbereiding van vergunningverlening en het toezicht, maar niet de handhaving. Vaak bepalen de GR-en daarnaast dat tot de basistaken kunnen behoren coördinerende, adviserende en ondersteunende taken in verband met de basistaken. Ook hieruit volgt niet dat de RUD onvoorwaardelijk en voor alle deelnemers belast is met een handhavingstaak. Er is geen sprake van een RUD als bedoeld in artikel 4.1 Besluit OM-afdoening en dus beschikken deze directeuren niet over de strafbeschikkingsbevoegdheid. Hetzelfde geldt voor de GR-en die de handhavingstaak bij de RUD neerleggen 'voor zover daartoe het mandaat is verleend door de deelnemers'. Ook in deze GR-en is de handhavingstaak niet onvoorwaardelijk voor alle deelnemers bij de RUD neergelegd.
Hieronder volgen de uitkomsten van de screening per toetsingscriterium.
A1)
In de juridische structuur (GR of overeenkomst, niet de dienstverleningsovereenkomst) leggen de deelnemers de volgende taken bij de RUD: a) de uitvoering van het basistakenpakket; b) uitvoeren van de handhavingsarrangementen van de deelnemers en de daarbij behorende samenwerking met betrokken partijen; c) het maken van afspraken met OM, politie en landelijke inspecties over uitvoering van de handhavingsarrangementen.
30-01-2013
Pagina 17
De meeste GR-en en één overeenkomst regelen dat het basistakenpakket wordt ondergebracht bij de RUD. Sommige juridische structuren bevatten een uitgebreide opsomming van taken, anderen verwijzen naar het basistakenpakket; we zijn er vanuit gegaan dat deze omschrijvingen minimaal het basistakenpakket omvatten. Een enkel geval omschrijft de taken in heel algemene bewoordingen; uit die omschrijving kan het werkelijke takenpakket onvoldoende worden afgeleid. Diverse GR-en bepalen dat taken worden ondergebracht bij de GR voor zover de bijbehorende mandaten door de deelnemers worden verleend. In deze situaties is de GR dus alleen belast met de taak wanneer mandaat is verstrekt. Geen mandaat betekent dat de taak niet bij de GR berust. De mandaten worden in afzonderlijke besluiten vastgelegd. De reikwijdte van het takenpakket blijkt dus niet uit de regeling zelf. Deze taakomschrijvingen zijn daarom onvoldoende.
Opvallend is dat in de GR-en slechts incidenteel is geregeld dat de handhavingsarrangementen worden uitgevoerd, inclusief de daarbij behorende samenwerking. Hetzelfde geldt voor het maken van afspraken met het OM, politie en landelijke inspecties. Bij de overeenkomsten is dit aspect juist wel geregeld.
A2)
De juridische structuur is zodanig ingericht dat deze niet hoeft te worden gewijzigd wanneer de
inhoud van het basistakenpakket wijzigt (door wetswijziging bijvoorbeeld) Om een actueel basistakenpakket te borgen en onbevoegd genomen besluit te voorkomen, is het nodig te regelen dat de GR of overeenkomst ook van toepassing is wanneer dit basistakenpakket wijzigt. Uit de screening komt naar voren dat dit niet voor elke GR is geregeld. In de overeenkomsten is wel geregeld dat de overeenkomst niet gewijzigd hoeft te worden wanneer de inhoud van het basistakenpakket wijzigt
A3) en A4) -
Voor zover een RUD taken niet kan uitoefenen, regelt de juridische structuur dat een andere RUD bevoegd is
-
De juridische structuur legt vast dat de RUD moet voldoen aan de kwaliteitscriteria 2.0
Kwaliteitsverbetering van de uitvoering van de Wet administratieve bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is een doelstelling van de RUD's. Het is van belang dat de RUD's hun taken uitoefenen overeenkomstig de afgesproken kwaliteitscriteria 2.0 en dat in de situatie waarin een RUD niet aan deze eis kan voldoen, de bevoegdheid bestaat de betreffende taken door een andere RUD uit te laten voeren die wel aan de kwaliteitscriteria voldoet. De meeste RUD's besteden in de GR en overeenkomst weinig aandacht aan de kwaliteit. Met uitzondering van de RUD's in Gelderland, heeft geen enkele RUD expliciet vastgelegd dat de RUD verplicht is haar taken uit te oefenen volgens de kwaliteitscriteria 2.0.
Aanbevolen bepalingen 1.
Regel expliciet dat alle deelnemers tenminste de uitvoering van het basistakenpakket, de uitvoering van handhavingsarrangementen en het overleg met OM, politie en landelijke
30-01-2013
Pagina 18
inspectiediensten onderbrengen bij de RUD. Voeg een omschrijving van het basistakenpakket (versie 2.3 d.d. 25 mei 2011) als bijlage bij de GR of overeenkomst.. 2.
Leg in de GR of overeenkomst vast dat de taken worden uitgevoerd overeenkomstig de kwaliteitscriteria 2.0 (of eventuele latere versies) en dat wanneer niet aan deze criteria wordt voldaan de RUD de taken zal laten uitvoeren door een andere RUD die wel aan de criteria voldoet. De Gelderse RUD's regelen dat wanneer bovenregionale taken en complexe taken die niet robuust kunnen worden uitgevoerd door het openbaar lichaam, deze taken moeten worden uitgevoerd door andere uitvoeringsdiensten in Gelderland die deze taken aan zich hebben getrokken. Door het opnemen van het begrip 'robuust' in de begripsbepalingen en daarbij te verwijzen naar de kwaliteitscriteria 2.0 leggen de regelingen vast dat de uitvoering van die taken per se aan de kwaliteitscriteria moeten voldoen.
3.
Regel dat taken niet binnen 5 jaar teruggenomen kunnen worden en regel desgewenst dat ingebracht personeel moet worden teruggenomen door de deelnemers in geval van disfunctioneren en/of het vervallen of wijzigen van taken. Zie bijvoorbeeld artikel 6 GR FUMO (Friesland). Een dergelijke bepaling borgt continuïteit.
4.
Artikel 24 RUD Drenthe regelt dat het DB periodiek bestuurlijk overleg voert over de inhoud en het niveau van uitvoering van wettelijke taken. Daarmee houdt het DB vinger aan de pols wat betreft de uitvoering van taken overeenkomstig de kwaliteitseisen en beschikt het over informatie op basis waarvan bijsturing plaats kan vinden.
5.
Artikel 23 RUD Twente/IJsselland regelt dat in het kader van de kwaliteitsborging de partners minimaal een keer per 4 jaar instrumenten toepassen die een betrouwbaar beeld geven van de wijze waarop de partners voldoen aan de gestelde eisen op het gebeid van vergunningverlening, toezicht en handhaving.
B
Bevoegdheden en verantwoordelijkheden
Het uitvoeren van taken is niet mogelijk zonder bevoegdheden en verantwoordelijkheden. De bevoegdheden die nodig zijn om de taken uit te voeren, moeten bij de (bestuursorganen/directeur van de) RUD zijn neergelegd. Ook de verantwoordelijkheden die gepaard gaan met het uitvoeren van de taken en het gebruik maken van de bevoegdheden, moeten in de juridische structuur duidelijk zijn neergelegd bij de juiste organen. Meer specifiek zijn er de volgende redenen om deze succes factoren in de test te betrekken. -
Een heldere organisatiestructuur waarin bevoegdheden en verantwoordelijkheden duidelijk en bij de juiste organen belegd zijn, borgt dat verantwoordelijkheden ook waar kunnen worden gemaakt.
-
De positie die de directeuren van de RUD's innemen, vraagt bijzondere aandacht. De directeuren zijn als professionals verantwoordelijk voor de uitvoering van de werkzaamheden overeenkomstig de afgesproken termijnen, kwaliteitscriteria en andere afspraken. Daar hoort bij dat de directeur zeggenschap heeft over het personeel en het in zijn macht heeft om zorg te dragen voor een taakuitoefening overeenkomstig de kwaliteitscriteria 2.0. Daarnaast is de directeur (van een GR)
30-01-2013
Pagina 19
bevoegd strafbeschikkingen te geven. Naast de bestuurlijke bevoegdheden en verantwoordelijkheden, moeten daarom de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de directeur goed geregeld zijn in de juridische structuur. -
Net als bij de omschrijving van de taken bestaat ten aanzien van bevoegdheden het risico van onbevoegde uitvoering of onbevoegd genomen besluiten wanneer de omschrijving van de bevoegdheden voor meer dan één uitleg vatbaar is.
-
Voor zover besluit- en andere bevoegdheden worden overgedragen aan de bestuursorganen van de RUD's in de vorm van een GR (de bevoegdheid en verantwoordelijkheid komen volledig bij de bestuursorganen van de RUD's te liggen), vloeit de eis van een duidelijke overdracht en nauwkeurige omschrijving van bevoegdheden voort uit de Wgr (artikel 54 Wgr voor zover het GRen tussen gemeenten en provincies betreft). Aangezien uitgangspunt van de packagedeal is dat de RUD's de deelnemers aan de RUD ondersteunen en deze bestuursorganen het bevoegd gezag blijven en de eindverantwoordelijkheid dragen voor de taken van de RUD, is bij de meeste RUD's overigens geen sprake van overdracht van bevoegdheden.
-
Het beleggen van bevoegdheden en verantwoordelijkheden bij de organen van een RUD veronderstelt ook een duidelijke bestuursstructuur. Voor GR-en is die structuur in de Wgr voorgeschreven, voor de RUD's die de vorm van een overeenkomst hebben niet. Ook voor die RUD's is van belang dat de aansturing vanuit de betrokken bestuursorganen helder is vastgelegd. Om te kunnen borgen dat de RUD de taken overeenkomstig de (kwaliteits)eisen uit kan voeren, moeten de organen van de RUD in staat zijn invloed uit te oefenen op dan wel verzekerd zijn van voldoende financiële middelen, bekwaam personeel, voldoende personele capaciteit, de inzet van personeel, het stellen van prioriteiten, etcetera. De benodigde bevoegdheden en verantwoordelijkheden moeten daarom belegd zijn bij de organen van de RUD.
Uitkomsten screening bevoegdheden en verantwoordelijkheden Algemeen Het is opvallend dat in geen enkele regeling is opgenomen wie bevoegd is de taken van de RUD uit te voeren, het algemeen bestuur, dagelijks bestuur of de directeur. Waarschijnlijk is de gedachte dat dit geregeld wordt met het verstrekken van mandaten. Maar stel dat een deelnemer niet een mandaat bij de RUD neer wil leggen, dan zou uit de regeling moeten blijken wie dan wél bevoegd is tot uitvoering van het basistakenpakket, de uitvoering van handhavingsarrangementen en het voeren overleg met OM, politie en landelijke inspectiediensten. In veel regelingen geldt dan de vangnetbepaling dat het algemeen bestuur bevoegd is, omdat de taak niet ergens anders is belegd. Maar het ligt niet voor de hand de taakverdeling op deze wijze te regelen. Het ligt meer voor de hand om een taak als het voeren van overleg met het OM en politie direct bij de directeur neer te leggen.
30-01-2013
Pagina 20
Hieronder zijn per toetsingscriterium de uitkomsten van de screening vermeld.
B1) De RUD heeft het AB, DB, voorzitter en directeur/secretaris-directeur /secretaris en directeur dan wel vergelijkbare organen wanneer de RUD in de vorm van een overeenkomst is gegoten Voor GR-en geldt dat de Wgr de organisatiestructuur voorschrijft: algemeen bestuur (AB), dagelijks bestuur (DB) en voorzitter. In de gescreende GR-en zien we deze structuur ook consequent terugkomen. We hebben beoordeeld of de overeenkomsten ook een adequate organisatiestructuur hebben, waardoor robuustheid is geborgd. In de bestuursovereenkomst RUD Twente en RUD IJsselland wordt gesproken over onderdelen. Per onderdeel zijn de verantwoordelijkheden vastgelegd. De onderdelen zijn het bestuur, de coördinerend secretaris, de directeur, het ICS en de kennispunten. In de bestuursovereenkomst RUD Limburg-Noord wordt eveneens gesproken over onderdelen. Per onderdeel zijn de verantwoordelijkheden vastgelegd. De onderdelen zijn het bestuurlijk overleg, het platform gemeentesecretarissen, het coördinatiecentrum en de directeur. In het convenant RUD IJmond/Zuid-Kennemerland en RUD IJmond/Waterland is geregeld dat de planning en control van het basistakenpakket ligt bij de verschillende colleges en de voorbereiding van deze taken wordt verricht door het Bestuurlijk Platform. De uitvoering van het basistakenpakket ligt bij de Milieudienst IJmond.
In een enkel geval is de aanwijzing van de directeur erg summier geregeld (Bestuursovereenkomst RUD Limburg-Noord, GR Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied). In het geval van de RUD Noordzeekanaalgebied is uitsluitend vermeld dat de secretaris tevens directeur is. We vermoeden dat dit voldoende zal zijn om de directeur bevoegd te achten bestuurlijke strafbeschikkingen te geven als bedoeld in artikel 4.2 Besluit OM-afdoening (voor zover aan de overige eisen wordt voldaan).
B2 tot en met B7 -
De juridische structuur regelt wie bevoegd is de begroting en jaarrekening vast te stellen
-
De juridische structuur regelt wie bevoegd is privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten;
-
De juridische structuur regelt: a) dat een rechtspositiereglement wordt vastgesteld dan wel welk rechtspositiereglement voor de medewerkers van toepassing is; b) wie bevoegd is regelingen / verordeningen vast te stellen.
-
De juridische structuur regelt wie bevoegd is medewerkers van de RUD te benoemen, te schorsen en te ontslaan;
-
De juridische structuur regelt wie bevoegd is de directeur van de RUD te benoemen, te schorsen en te ontslaan;
-
De juridische structuur regelt dat het dagelijks bestuur van de RUD bevoegd is tot de gebruikelijke werkzaamheden die tot het dagelijks bestuur behoren, zoals: a) voorbereiding en uitvoering besluiten AB;
30-01-2013
Pagina 21
b) conservatoire maatregelen e.d.; c) procederen in KG in eerste aanleg en tot voeging van strafzaken; d) spoedhalve beroep, bezwaar, schorsing.
De bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de bestuursorganen of vergelijkbare organen als vermeld onder B2 tot en met B7 zijn over het algemeen goed belegd. In een enkel geval kwamen we tegen dat het dagelijks bestuur bevoegd is tot het aangaan van overeenkomsten of het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen. Dit is niet juist. Het monistisch stelsel van GR-en brengt mee dat deze bevoegdheid bij het AB ligt. Het AB kan haar bevoegdheden - enkele uitzonderingen daargelaten wel delegeren (art. 57 Wgr jo artikel 152, eerste lid, Provinciewet oud).
Wat betreft de overeenkomsten nog het volgende. De structuur in de overeenkomsten varieert. Ten aanzien van het benoemen van personeel en het ontheffen van personeel van taken is wel geregeld dat de directeur bevoegd is om medewerkers aan te wijzen, maar is niets geregeld omtrent het ontheffen van taken in geval van disfunctioneren of een wijziging of vervallen van taken. Daarnaast valt het op dat is geregeld wie de bevoegdheid heeft om een directeur aan te wijzen, maar er niets is geregeld omtrent het ontheffen van de directeur uit zijn taken en wie de kosten van een eventueel ontslaag draagt. Thans is dit de deelnemer bij wie de directeur in dienst is. Niet in alle bestuursovereenkomsten is geregeld dat de directeur leiding geeft aan de organisatie. In geval van de RUD Limburg-Noord is bijvoorbeeld geregeld dat de directeur uitsluitend de dagelijkse aansturing van de organisatie verzorgd, maar de directeur is niet bevoegd om de medewerkers aan te wijzen en omtrent het ontheffen van taken is niets geregeld.
B8 t/m B12 -
In de juridische structuur is vastgelegd dat de directeur leiding geeft aan de organisatie;
-
In de juridische structuur is vastgelegd dat de directeur zorg draagt voor een juiste taakuitvoering door de organisatie;
-
De directeur is verantwoordelijk voor de bewaking en borging van de kwaliteit van de organisatie taakuitoefening door de medewerkers;
-
In de juridische structuur is vastgelegd dat de directeur bevoegd is afspraken te maken met OM en politie over het houden van toezicht en handhavend optreden voor zover het de taken betreft die bij de RUD zijn neergelegd;
-
In de juridische structuur is vastgelegd dat de deelnemers de mandaten, volmachten en machtigingen die nodig zijn voor de uitvoering van de taken worden verleend aan de directeur.
30-01-2013
Pagina 22
De toetsingscriteria B8 tot en met B12 betreffen de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de directeur. Vrijwel iedere RUD regelt expliciet dat de directeur leiding geeft aan de organisatie. Voor het overige zijn de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de directeur niet goed vastgelegd ( toetsingscriteria B9 tot en met B12). Daarmee ligt onvoldoende vast dat de directeur kan sturen op kwaliteit en prioriteiten. Dat wil niet zeggen dat de directeur deze bevoegdheden en verantwoordelijkheden in de praktijk niet krijgt; mogelijk worden deze in de werkinstructie ten behoeve van de directeur opgenomen.
Veel GR-en bepalen dat (de bestuursorganen / directeur van) de RUD uitsluitend krachtens mandaat, volmacht of machtiging rechtshandelingen kan verrichten. In de meeste gevallen vereisen de GR-en dat nog een afzonderlijk mandaatbesluit door de deelnemers worden genomen; in geen enkel geval zijn mandaten in de GR zelf neergelegd. In het convenant IJmond/Waterland en IJmond/Zuid-Kennemerland is dit wel geregeld. In de bestuursovereenkomst RUD Twente, RUD IJsselland en RUD Limburg-Noord is uitsluitend geregeld dat de directeur gemandateerd wordt ten aanzien van de handhavingsarrangementen en de afspraken die hieromtrent met het openbaar ministerie en politie gemaakt moeten worden. Het verdient de voorkeur op één plek te regelen welke taken worden ondergebracht en de bijbehorende mandaten, machtigingen en volmachten eveneens in de GR of overeenkomst neer te leggen. Bij voorkeur worden de mandaten neergelegd bij de directeur, zodat hij met het gebruik maken van zijn mandaat invulling kan geven aan zijn verantwoordelijkheid voor de juiste uitvoering van de taken overeenkomstig de kwaliteitseisen.
In diverse regelingen is opgenomen dat ambtenaren van deelnemers -voor zover zij over een (onder)mandaat beschikken - (onder)mandaat kunnen neerleggen bij een bestuursorgaan of de directeur van de RUD. Het lijkt ons in strijd met de politiek-bestuurlijke verhoudingen dat ambtenaren hun bevoegdheden kunnen ondermandateren aan de bestuursorganen van de RUD of de directeur. Wij gaan er vanuit dat de aard van de bevoegdheid zich in deze gevallen tegen (onder)mandaat verzet en dat het oorspronkelijk bevoegde bestuursorgaan de bevoegdheden moet mandateren.
Overeenkomsten Omtrent een juiste taakuitoefening of het borgen van de kwaliteit van de RUD door de directeur wisselt het per bestuursovereenkomst of en zo ja op welke wijze dit geregeld is. In bijvoorbeeld de RUD LimburgNoord en de RUDIJW liggen deze bevoegdheden niet bij de directeur. Daarnaast valt het op dat in geval van bijvoorbeeld calamiteiten, de directeur niet de functionaris is die beschikt over de bevoegdheden om in te grijpen dan wel om die beslissingen te nemen die noodzakelijk zijn.
Ten aanzien van het verlenen van mandaat, machtiging en volmacht is in de meeste bestuursovereenkomsten geregeld dat de directeur beschikt over de mandaten, machtigingen en volmachten die nodig zijn om de RUD te kunnen laten functioneren. In de bestuursovereenkomst Limburg-Noord is daarentegen de directeur uitsluitend gemandateerd om afspraken over de uitvoering 30-01-2013
Pagina 23
van de basistaken te maken met het openbaar ministerie, politie, waterschappen en landelijke inspectieen opsporingsdiensten, de directeur is gemandateerd om op te treden bij overtredingen binnen gemeentegrensoverstijgende ketens en hij is gemandateerd om samenwerkingsarrangementen te sluiten over de uitvoering van de basistaken en andere regionale uitvoeringsdiensten. Over de uitvoering van het basistakenpakket en eventuele overige taken is niets geregeld.
B13) De juridische structuur regelt dat een werkinstructie wordt opgesteld voor de directeur In de meeste gevallen is voorzien in de opstelling van een werkinstructie ten behoeve van de directeur. De inhoud van de instructie ligt echter in de regel niet vast, zodat de reikwijdte van zijn bevoegdheden en verantwoordelijkheden niet uit de GR of overeenkomst zelf blijkt.
B14) en B15) -
De voorzitter en secretaris/directeur zijn bevoegd stukken te ondertekenen van AB en DB of vergelijkbare organen binnen een overeenkomst;
-
De voorzitter is bevoegd de GR in en buiten rechte te vertegenwoordigen.
De ondertekening van stukken en vertegenwoordiging in en buiten rechte is in alle GR-en goed geregeld. De RUD's die worden gevormd door middel van een samenwerkingsovereenkomst hebben geen rechtspersoonlijkheid, waardoor de RUD niet in en buiten rechte vertegenwoordigd kan worden. Omdat ook niet (voldoende) geregeld is hoe de vertegenwoordiging dan wel geregeld is, is dit onderdeel als onvoldoende geregeld bestempeld.
Aanbevolen bepalingen 1.
Regel in de GR of overeenkomst wie bevoegd is de taken van de RUD uit te voeren.
2.
Regel dat AB of DB bevoegd is de plaatsvervanger van de directeur aan te wijzen.
3.
Regel in de GR of overeenkomst de onderwerpen die in de instructie voor de directeur worden opgenomen.
C
Financieringsstructuur
De eis dat de financieringsstructuur eenduidig is vastgelegd in de juridische structuur heeft de volgende achtergrond: -
Om de continuïteit van een RUD te waarborgen is het nodig dat een RUD verzekert is van inkomsten en de mogelijkheid heeft een reserve op te bouwen voor tegenvallers. In geval van GR-en zijn de uitgaven van het openbaar lichaam zoals opgenomen in de begroting, verplichte uitgaven voor de deelnemers. Voor de RUD's die via een samenwerkingsovereenkomst zijn opgericht, geldt dit niet.
-
Er kunnen zich buiten de begroting om financiële tegenvallers voordoen of verplichtingen ontstaan, die de RUD's moeten kunnen dragen. Ook over de wijze waarop de RUD's met die situaties
30-01-2013
Pagina 24
omgaan en welke financiële afspraken dan gelden, moet vooraf commitment bestaan om discussies te voorkomen op het moment dat een tegenvaller zich voordoet. -
Binnen alle RUD's kunnen de deelnemers lopende de samenwerking extra taken incidenteel of structureel onderbrengen bij de RUD of weer terugnemen. Vooraf moet duidelijk zijn welke invloed een wijziging van het takenpakket heeft op de bijdragen van de deelnemers.
-
Tegenstrijdige financiële belangen van partijen kunnen leiden tot meningsverschillen en conflicten. Ook daarom is het van belang in de juridische structuur te regelen wat de handelwijze is in geval van een financieel tekort. Komt dit ten laste van de deelnemer ten behoeve waarvan de extra uitgaven zijn gedaan of wordt het tekort gezamenlijk gedragen? Duidelijke en vastgelegde financiële afspraken voorkomen dat discussies ontstaan die ten koste gaan van de samenwerking.
Uitkomsten screening financieringsstructuur De uitkomsten van de screening per toetsingscriterium zijn de volgende.
C1)
In de GR of overeenkomst is ondubbelzinnig vastgelegd: a) hoe en op welke basis van welke criteria de verschuldigde bijdrage van de deelnemers wordt vastgesteld bij aanvang; b) dat en op welke wijze bij onderbrengen van extra taken door bestaande deelnemers een herberekening plaatsvindt; c) dat en op welke wijze bij toetreding van nieuwe deelnemers een herberekening plaatsvindt.
De criteria aan de hand waarvan de bijdrage van de deelnemers wordt vastgesteld is in veel gevallen wel, maar niet in alle gevallen duidelijk vastgelegd. Minder vaak nog is ondubbelzinnig geregeld hoe en op basis van welke criteria de bijdrage wordt vastgesteld bij het onderbrengen van extra taken bij de RUD. Bij uitbreiding van het takenpakket door een bestaande deelnemer kunnen mogelijk discussies ontstaan, bijvoorbeeld over het al dan niet toerekenen van opstartkosten aan de deelnemer die zijn takenpakket uitbreidt. In diverse GR-en/overeenkomsten is naast hetgeen is geregeld in de GR / overeenkomst zelf, geregeld dat kosten in rekening worden gebracht op grond van de dienstverleningsovereenkomst. Afgezien van het feit dat de juridische structuur in dat geval onvoldoende duidelijkheid biedt, is ook onduidelijk hoe deze afspraak zich verhoudt tot de afspraken die wel in de GR/overeenkomst zijn vastgelegd. Ook komt voor dat uitsluitend geregeld is dat het AB bevoegd is een bijdrageverordening vast te stellen; in verordening worden mogelijk duidelijke afspraken vastgelegd, maar die blijken dan niet uit de regeling zelf.
C2) en C3) -
Voor de deelnemers geldt een onvoorwaardelijke verplichting er voor zorg te dragen dat de RUD haar financiële verplichtingen jegens derden na kan komen;
30-01-2013
Pagina 25
-
Voor de deelnemers geldt een onvoorwaardelijke verplichting financieel bij te dragen aan de RUD zodat de RUD overeenkomstig de gemaakte afspraken haar werkzaamheden volgens de kwaliteitscriteria 2.0 kan uitvoeren.
De onvoorwaardelijke verplichting er voor zorg te dragen dat de GR haar financiële verplichtingen jegens derden na kan komen is vaak geregeld. De onvoorwaardelijke verplichting om bij te dragen aan de GR zodat de taakuitoefening overeenkomstig de kwaliteitscriteria 2.0 geborgd is, is vrijwel niet geregeld. In de bestuursovereenkomsten is dit niet geregeld met uitzondering van de bestuursovereenkomst RUD Limburg-Noord. Voor GR-en geldt wel dat de bijdragen van de deelnemers op de begroting van de RUD verplichte uitgaven voor de deelnemers zijn. Daarmee is voor GR-en de (financiële) continuïteit al in belangrijke mate geborgd. We gaan er vanuit dat hetzelfde geldt voor de overeenkomsten, omdat de uitgaven die nodig zijn voor de uitvoering van medebewindstaken eveneens verplichte uitgaven zijn.
C4) en C5) -
De RUD wordt in staat gesteld een financiële reserve op te bouwen;
-
De GR of overeenkomst legt vast wanneer en hoe een batig of negatief saldo wordt verdeeld onder de deelnemers.
Het vormen van een reserve en de verdeling van een batig of negatief saldo is bij de meerderheid van de GR-en geregeld.
C6)
De besluitvorming over de vaststelling van de verschuldigde bijdragen is in handen van de RUD en niet van de afzonderlijke deelnemers.
De bevoegdheid de hoogte van de bijdrage van de deelnemers vast te stellen ligt steeds bij het AB van de RUD.
De bestuursovereenkomsten Ten aanzien van de bestuursovereenkomsten geldt dat dit samenwerkingsverbanden zonder rechtspersoonlijkheid. Met uitzondering van de RUD Limburg-Noord hebben de overige RUD's niets geregeld omtrent het nakomen van verplichtingen jegens derden, het opbouwen van een financiële reserve of hoe een batig of negatief saldo wordt verdeeld onder de deelnemers. Op basis hiervan concluderen wij dat de directeur van deze RUD's niet beschikt over een budget voor bijvoorbeeld de inhuur van een derde of een externe, het laten volgen van een specifieke cursus of opleiding door een medewerker of het aanschaffen van benodigdheden. Voor deze diensten of producten dient de directeur aan de betreffende deelnemer te vragen of deze dienst of dit product aangeschaft kan worden.
Aanbevolen
30-01-2013
Pagina 26
1.
Neem een bepaling op die regelt dat de deelnemers steeds zorg dragen dat de RUD al zijn verplichtingen jegens derden kan voldoen. Meerdere RUD's hebben dit geregeld, zie bijvoorbeeld artikel 37 Garantstelling van de GR Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid.
2.
Regel een periodieke evaluatieplicht voor de berekening van de bijdrage en de stemverhouding
3.
Regel dat het openbaar lichaam zich verzekert. Een uitgewerkt voorbeeld is te vinden in artikel 46 van de GR DCMR Milieudienst Rijnmond.
4.
Neem een bepaling op die de financiële gevolgen regelt van een mogelijke aansprakelijkstelling. De GR Milieudienst IJmond bevat een dergelijke bepaling (artikel 41). Het bevat een verzekeringsverplichting voor de GR en regelt daarnaast voor wiens rekening de schade komt wanneer de verzekering de schade niet dekt.
D
Besluitvormingsproces
Het vereist van een eenduidig besluitvormingsproces dat is vastgelegd in de juridische structuur, heeft de volgende achtergrond. -
Het besluitvormingsproces moet duidelijk en ondubbelzinnig zijn vastgelegd, om in geval van verschil van mening niet in een patstelling terecht te komen en toch besluiten te kunnen nemen.
-
Binnen alle RUD's kunnen de deelnemers lopende de samenwerking extra taken incidenteel of structureel onderbrengen bij de RUD of weer terugnemen. Vooraf moet duidelijk zijn of en zo ja, wanneer, een wijziging van het takenpakket van een deelnemer van invloed is op de stemverhoudingen.
-
Daarbij is uit het oogpunt van robuustheid van belang dat de besluiten waar mogelijk door het bestuur van de RUD worden genomen en niet door de deelnemers zelf.
Uitkomsten screening besluitvormingsproces Per toetsingscriterium zijn de uitkomsten als volgt.
D1) en D2) -
Het proces van besluitvorming is duidelijk vastgelegd;
-
De stemverhouding in het AB of de wijze waarop de stemverhouding bepaald wordt, blijkt ondubbelzinnig uit de juridische structuur.
De besluitvormingsprocedures zijn over het algemeen duidelijk en ook de stemverhouding is in de regel ondubbelzinnig geregeld. Wel kwamen we allerlei berekeningswijzen tegen waarvan enkelen redelijk complex waren en waarschijnlijk het resultaat van een compromis. In andere gevallen is er weer sprake van een heel eenvoudige regeling met het uitgangspunt 'one man, one vote'. We hebben overigens
30-01-2013
Pagina 27
alleen de stemverhouding binnen het AB beoordeelt, omdat we verwachten dat over besluiten van het AB meer discussie zal ontstaan dan over de besluitvorming in het DB.
D3) De juridische structuur legt vast in welke gevallen de bestaande stemverhouding wordt gewijzigd; De gevallen waarin de stemverhouding wordt gewijzigd is niet in alle gevallen geregeld. Dat hoeft in de praktijk geen probleem op te leveren wanneer alle deelnemers één stem hebben of wanneer de stemverhouding is gekoppeld aan de omvang van de taken of financiële bijdrage. We gaan er vanuit dat de stemverhouding dan wordt gewijzigd bij de vaststelling van de begroting omdat dan ook de nieuwe financiële bijdrage bepaald zal worden waar de stemverhouding soms van afhankelijk is.
D4) Besluiten worden zoveel mogelijk door een orgaan van de RUD genomen en zijn zo min mogelijk afhankelijk van de instemming van de afzonderlijke deelnemers: a)
vaststelling bijdrage;
b)
wijziging stemverhouding.
De vaststelling van de bijdrage en de stemverhouding worden door het AB bepaald; besluiten daarover zijn vrijwel bij geen enkele RUD afhankelijk van de instemming van de deelnemers.
D5) Het voortbestaan van een RUD is niet afhankelijk van één deelnemer. Het voortbestaan van een RUD is slechts in twee gevallen afhankelijk van een individuele deelnemer. Voor het overige geldt besluitvorming door het AB al dan niet met een gekwalificeerde meerderheid.
Aanbevolen bepaling -
Regel dat een deelnemer de eerste vijf jaar na toetreding of na oprichting van de RUD niet uit kan treden (tenzij uittreding het gevolg is van een herindeling, maar in dat geval voorziet de Wet Arhi). Een dergelijke bepaling borgt de continuïteit van een RUD in ieder geval de eerste vijf jaar.
30-01-2013
Pagina 28
4. SAMENVATTING EN CONCLUSIES In de juridische stresstest is onderzocht of de juridische structuur van de RUD's zodanig is vormgegeven dat een robuuste uitvoeringsstructuur in juridisch opzicht is geborgd. De stresstest gaat uit van de veronderstelling dat wanneer enkele succes factoren goed zijn geborgd in de juridische structuur - dus in de GR of de samenwerkingsovereenkomst -, de RUD in staat zal zijn te zorgen voor een robuuste uitvoering van haar taken en bestand zal zijn tegen stresssituaties zoals bestuurlijke onenigheid en financiële tegenvallers. Om te kunnen meten of deze kritieke succes factoren goed zijn geborgd, zijn concrete toetsingscriteria geformuleerd aan de hand waarvan is gemeten of de factoren worden gerealiseerd. De toetsingscriteria zijn mede geformuleerd aan de hand van de packagedeal en de Checklist criteria RUD van 16 februari 2011 zoals opgesteld door PUmA. De toetsingscriteria (bijlage 2) zijn er op gericht te meten of bepaalde aspecten eenduidig zijn geregeld in de GR of samenwerkingsovereenkomst. De uitkomsten van de toets zijn neergelegd in een totaaloverzicht (bijlage 3) waarop per RUD is aangegeven of een toetsingscriterium goed of niet goed is geregeld. Daarnaast hebben we een overzicht opgesteld met de totaalscores (bijlage 4).
De conclusies die uit de test naar voren komen zijn op hoofdlijnen de volgende.
Overeenkomst geen gelijkwaardig alternatief voor GR 1.
Het oprichten van een RUD door middel van een overeenkomst is niet een gelijkwaardig alternatief voor de RUD die in de juridische structuur van een GR met een openbaar lichaam is gegoten. Een overeenkomsten-RUD kan niet op eigen titel aan het rechtsverkeer deelnemen omdat zo'n RUD geen rechtspersoonlijkheid bezit. De gevolgen daarvan zijn dat: -
de RUD niet kan optreden als werkgever;
-
de RUD geen privaatrechtelijke rechtshandelingen kan verrichten zoals het sluiten van overeenkomsten;
-
de bestuursorganen van de RUD niet op eigen naam kunnen deelnemen aan het rechtsverkeer en bijvoorbeeld niet bevoegd zijn tot het afhandelen van verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur, het afhandelen van klachten en het voeren van procedures;
-
de directeur niet bevoegd is strafbeschikkingen te geven als bedoeld in artikel 257ba van het Wetboek van strafvordering.
Dit nadeel is niet te ondervangen; oplossingen als het verstrekken van volmachten aan het bestuurlijk overleg of de directeur om privaatrechtelijke handelingen te mogen verrichten of betalingen te mogen doen, gaan ten koste van de efficiency en transparantie en zijn mogelijk niet altijd toegestaan.
30-01-2013
Pagina 29
Taken 2.
Bij de meeste RUD's is het takenpakket niet volledig in de GR of overeenkomst vastgelegd en kunnen de taken die de RUD voor de deelnemers uitvoert per deelnemer verschillen. Zo ontstaat een structuur waarbij pas na bestudering van de overeenkomst/GR, mandaatbesluit(en) en dienstverleningsovereenkomsten het totaalbeeld ontstaat van de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de RUD. Deze structuur van verschillende juridische documenten gaat ten koste van de efficiency en effectiviteit; de kans op onbevoegd genomen besluiten wordt groter. Voor medewerkers van de RUD's lijkt deze structuur lastig werkbaar.
3.
Uit de formulering van artikel 4.1, onder c, van het Besluit OM-afdoening blijkt dat de bevoegdheid een strafbeschikking op te leggen alleen bij de directeur ligt, wanneer de taak 'uitvoeren van toezicht op en handhaving van milieuregelgeving' bij de RUD is neergelegd. In veel gevallen is de handhaving van milieuregelgeving echter niet bij de RUD neergelegd en is de betreffende directeur niet bevoegd een strafbeschikking te geven.
4.
Geen enkele RUD heeft het vereiste takenpakket voldoende omschreven. Opvallend is ook dat geen van de regelingen of overeenkomst eigenlijk vastlegt wie bevoegd is de taken van de RUD uit te voeren.
5.
Er is weinig aandacht voor de kwaliteit van uitvoering van het takenpakket. Weinig juridische structuren leggen vast dat uitvoering overeenkomstig de kwaliteitseisen een vereiste is.
Bevoegdheden en verantwoordelijkheden 6.
In alle GR-en en overeenkomsten is een aanduiding gegeven van de taken die bij de RUD worden ondergebracht, maar in geen enkel geval is vastgelegd wie vervolgens bevoegd is de taken van de RUD uit te voeren, het algemeen bestuur, dagelijks bestuur of directeur. Veel regelingen hebben een vangnetbepaling die regelt dat het algemeen bestuur bevoegd is, wanneer een bevoegdheid nergens anders is neergelegd. Het ligt echter niet voor de hand om deze vangnetbepaling te gebruiken voor taken waarvan op voorhand bekend is dat geregeld moet worden wie die taken uitvoert. Bovendien gaat het om taken op het gebied van voorbereiding van besluitvorming die in de portefeuille van de directeur terecht zullen komen en zeker niet bij het algemeen bestuur.
7.
De organisatiestructuur van vrijwel iedere RUD is duidelijk geregeld.
8.
De bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de bestuursorganen of vergelijkbare organen in geval van de overeenkomsten zijn over het algemeen goed geregeld. De verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de directeur zijn in de juridische structuren onvoldoende belicht. Daardoor is onduidelijk of de directeur zeggenschap heeft over het personeel en verantwoordelijk is voor een taakuitvoering overeenkomstig de kwaliteitscriteria.
Financieringsstructuur 9.
Het feit dat de bijdragen van de deelnemers aan een GR en overeenkomst verplichte uitgaven voor die deelnemers zijn, borgt voor een groot deel dat de financiële continuïteit geborgd is ook zonder dat dit in de GR of overeenkomst is vastgelegd. Geen enkele RUD borgt echter expliciet
30-01-2013
Pagina 30
dat de bijdragen worden gerelateerd aan de kwaliteitscriteria, zodat een verbeterde uitvoering van de Wabo overeenkomstig de doelstellingen voldoende is geborgd. 10.
Geen enkele RUD voldoet volledig aan de eisen die aan de financieringsstructuur worden gesteld. De kans op meningsverschillen met betrekking tot de (her)berekening van bijdragen na wijzigingen van een takenpakket wordt daardoor groter. Het ontbreken van een ondubbelzinnige bepaling waarin tot uitdrukking is gebracht dat de omvang van de bijdragen is afgestemd op een taakuitvoering overeenkomstig de kwaliteitseisen 2.0, kan er toe leiden dat de kwaliteit onder druk komt te staan wanneer de deelnemers minder financiële middelen tot hun beschikking hebben.
Besluitvormingsstructuur 11.
De besluitvormingsstructuur is over het algemeen voldoende geregeld. Diverse RUD's kunnen de structuur nog verbeteren door (duidelijker) te regelen in welke gevallen en op welke wijze de stemverhouding binnen het AB wijzigt.
30-01-2013
Pagina 31
30-01-2013
Pagina 32
AFKORTINGENLIJST AB
Algemeen Bestuur
Arhi
Wet algemene regels herindeling
Awb
Algemene wet Bestuursrecht
BZK
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
DB
Dagelijks Bestuur
DCMR
Milieudienst Rijnmond (voorheen: Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond)
FUMO
Fryske Utfieringstsjinst Miljeu en Omjouwing
GR
Gemeenschappelijke Regeling
GS
Gedeputeerde Staten
ICS
Informatie-, coördinatie- en Sturingseenheid.
IPO
Interprovinciaal Overleg
jo
juncto
KG
Kort Geding
OM
Openbaar Ministerie
PUmA
Programma Uitvoering met Ambitie
RUD
Regionale Uitvoeringsdienst
RUDIJW
Regionale Uitvoeringsdienst IJmond-Waterland
RUD’s
Regionale Uitvoeringsdiensten
VNG
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
VROM
Het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
Wabo
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Wgr
Wet gemeenschappelijke regelingen
Wob
Wet openbaarheid van bestuur
30-01-2013
Pagina 33
Bijlage 1 Naam RUD
Getoetste versie
1. Groningen 2. FUMO (Friesland) 3. Drenthe 4. IJsselland 5. Twente 6. ORA (Arnhem) 7. Regio Vallei 8. Noord-Veluwe 9. Veluwe IJssel 10. Achterhoek 11. Rivierenland 12. Utrecht
versie 10 versie d.d. 30 maart 2012
GR met openbaar lichaam X X
Overeen- Deelname Overig komst provincie Ja Ja
versie 24 oktober versie 23 augustus 2012 versie 23 augustus 2012 versie 1.2 16 mei 2012 versie 26 mei 2012 versie 15 juni 2012 versie 14 juni 2012 versie 1.1 versiedatum onbekend versie 31 mei 2012, INT1251.022/179 27 maart 2012
X
versie 24 oktober 2012 versie 4.2 GR MW d.d. 08 juni 2012 versie 4.2
X X
Ja Ja
X
Ja
versie 7.2 d.d. 8 juni 2012
X
Ja
versie 1e wijziging, uitgegeven 3 oktober 2012 versie 11 januari 2012? geconsolideerde tekst na 6e wijziging
X
Ja
X X
Ja Ja
21. Milieudienst Rijnmond 22. MiddenHolland
versie 19e wijziging 1 september 2011 versie 16 april 2012
X
Ja
X
Ja
23a. IJmond
versie concept tot en met derde wijziging
X
Ja
23b. IJmondWaterland 23c. IJmondZuidKennemerland 24. NoordHolland Noord
Versie 10 november 2011
X
Nee
versie 10 november 2011
X
Nee
13. LimburgNoord 14. Zuid-Limburg 15. NoordBrabant 16. MiddenWest Brabant 17. Zuidoost Brabant 18. Zuid-Holland Zuid 19. Haaglanden 20. West-Holland
versie 7, 5 december 2012
X X X X X X X X X X
X
DB Wetterskip Fryslân neemt deel
Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Nee Ja
1
Wie de deelnemers aan deze GR zijn blijkt niet duidelijk uit de regeling. In ieder geval zijn dit de gemeenteraden en GS.
AB IS MiddenHolland neemt deel Deelnemers: - gemeenteraden - colleges van burgemeester en wethouders - burgemeesters
Ja
1
Gedeputeerde Staten van Noord-Holland hebben eind 2012 besloten deel te gaan nemen in de RUD Milieudienst IJmond. 30-01-2013
Pagina 1
25. Noordzeekanaalgebied 26. Flevoland/ GV-streek
30-01-2013
versie 30 augustus 2012
X
Ja
versie 10 januari2012, HB 1268999
X
Ja
Pagina 2
Naam RUD: Toetsingscriteria
Beoordeling
Taken A1) In de juridische structuur (GR of overeenkomst, niet de dienstverleningsovereenkomst) leggen de deelnemers de volgende taken bij de RUD: a) de uitvoering van het basistakenpakket
a)
b) uitvoeren van de handhavingsarrangementen van de deelnemers en de daarbij behorende samenwerking met betrokken partijen
b)
c) het maken van afspraken met OM, politie en landelijke inspecties over uitvoering van de handhavingsarrangementen
c)
A2) De juridische structuur is zodanig ingericht dat de juridische structuur niet hoeft te worden gewijzigd wanneer de inhoud van het basistakenpakket wijzigt (door wetswijziging bijvoorbeeld) A3) Voor zover een RUD taken niet kan uitoefenen, regelt de juridische structuur dat een andere RUD bevoegd is A4) De juridische structuur legt vast dat de RUD moet voldoen aan de kwaliteitscriteria 2.0
Bevoegdheden / Verantwoordelijkheden B1) De RUD heeft het AB, DB, Voorzitter en directeur / secretaris-directeur / secretaris en directeur dan wel vergelijkbare organen wanneer de RUD in de vorm van een overeenkomst is gegoten B2) De juridische structuur regelt wie bevoegd is de begroting en jaarrekening vast te stellen B3) De juridische structuur regelt wie bevoegd is privaatrechtelijke overeenkomsten te sluiten en te tekenen B4) De juridische structuur regelt: a) dat een rechtspositiereglement wordt vastgesteld dan wel welk rechtspositiereglement voor de
a)
medewerkers van toepassing is b) wie bevoegd is regelingen / verordeningen vast te stellen
30-01-2013
b)
Pagina 1
B5) De juridische structuur regelt wie bevoegd is medewerkers van de RUD te benoemen, te schorsen en te ontslaan B6) De juridische structuur regelt wie bevoegd is de directeur van de RUD te benoemen, te schorsen en te ontslaan B7) De juridische structuur regelt dat het dagelijks bestuur van de RUD bevoegd is tot de gebruikelijk werkzaamheden die tot het dagelijks bestuur behoren, zoals: a) voorbereiding en uitvoering besluiten AB
a)
b) conservatoire maatregelen e.d.
b)
c) procederen in KG in eerste aanleg en tot voeging van strafzaken
c)
d) spoedhalve beroep, bezwaar, schorsing
d)
B8) In de juridische structuur is vastgelegd dat de directeur leiding geeft aan de organisatie B9) In de juridische structuur is vastgelegd dat de directeur zorg draagt voor een juiste taakuitvoering door de organisatie B10) De directeur is verantwoordelijk voor de bewaking en borging van de kwaliteit van de organisatie/taakuitoefening door de medewerkers B11) In de juridische structuur is vastgelegd dat de directeur bevoegd is afspraken te maken met OM en politie over het houden van toezicht en handhavend optreden voor zover het de taken betreft die bij de RUD zijn neergelegd. B12)In de juridische structuur is vastgelegd dat de deelnemers de mandaten, volmachten en machtigingen die nodig zijn voor de uitvoering van de taken verlenen aan de directeur B13) De juridische structuur regelt dat een werkinstructie wordt opgesteld voor de directeur B14) De voorzitter en secretaris/directeur zijn bevoegd stukken te ondertekenen van AB en DB B15) De voorzitter is bevoegd de GR in en buiten rechte te vertegenwoordigen
Financieringsstructuur C1) In de GR of overeenkomst is ondubbelzinnig vastgelegd: a) hoe en op basis van welke criteria de verschuldigde bijdrage van de deelnemers wordt vastgesteld
30-01-2013
a)
Pagina 2
bij aanvang b) dat en op welke wijze bij onderbrengen van extra taken door bestaande deelnemers een
b)
herberekening plaatsvindt c) dat en op welke wijze bij toetreding van nieuwe deelnemers een herberekening plaatsvindt
c)
C2) Voor de deelnemers geldt een onvoorwaardelijke verplichting er voor zorg te dragen dat de RUD haar financiële verplichtingen jegens derden na kan komen. C3) Voor de deelnemers geldt de onvoorwaardelijke verplichting financieel bij te dragen aan de RUD zodat de RUD overeenkomstig de gemaakte afspraken haar werkzaamheden volgens de kwaliteitscriteria 2.0 kan uitvoeren. C4) de RUD wordt in staat gesteld een financiële reserve op te bouwen C5) de GR of overeenkomst legt vast wanneer en hoe een batig of negatief saldo wordt verdeeld onder de deelnemers C6) De besluitvorming over de vaststelling van de verschuldigde bijdragen is in handen van de RUD en niet van de afzonderlijke deelnemers
Besluitvormingsproces D1) Het proces van besluitvorming is duidelijk vastgelegd D2) De stemverhouding in het AB of de wijze waarop de stemverhouding bepaald wordt, blijkt ondubbelzinnig uit de juridische structuur D3) De juridische structuur legt vast in welke gevallen de bestaande stemverhouding wordt gewijzigd D4) Besluiten worden zoveel mogelijk door een orgaan van de RUD genomen en zijn zo min mogelijk afhankelijk van de instemming van de afzonderlijke deelnemers: a) vaststelling bijdrage
a)
b) wijziging stemverhouding
b)
D5) Het voortbestaan van een RUD is niet afhankelijk van één deelnemer
30-01-2013
Pagina 3
A 1 2 3
B RUD ---> Toetsingscriteria
A
C
D
E
F
G
H
I
Groningen
FUMO (Friesland)
Drenthe
IJsselland
Twente
ORA (Arnhem)
Regio Vallei
1
2
3
4
5
6
J
K
Noord-Veluwe Veluwe IJssel
7
8
9
L
M
N
Achterhoek
Rivierenland
Utrecht
10
11
O
P
Q
Limburg-Noord Zuid-Limburg Noord-Brabant
12
13
14
15
R
S
T
U
V
W
X
Y
Z
MiddenWest Brabant
Zuidoost Brabant
Zuid-Holland Zuid
Haaglanden
West-Holland
Milieudienst Rijnmond
MiddenHolland
IJmond
IJmond Waterland
16
17
18
19
20
21
22 23a
AA
23b
23c
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
Taken In de juridische structuur (GR of overeenkomst, niet de dienstverleningsovereenkomst) leggen de deelnemers
A1a de volgende taken bij de RUD: de uitvoering van het basistakenpakket
4
In de juridische structuur (GR of overeenkomst, niet de dienstverleningsovereenkomst) leggen de deelnemers de volgende taken bij de RUD: uitvoeren van de A1b handhavingsarrangementen van de deelnemers en de daarbij behorende samenwerking met betrokken partijen
5
6
7 8 9 10
11 12 13
14 15
16
In de juridische structuur (GR of overeenkomst, niet de dienstverleningsovereenkomst) leggen de deelnemers A1c de volgende taken bij de RUD: het maken van afspraken met OM, politie en landelijke inspecties over uitvoering van de handhavingsarrangementen De juridische structuur is zodanig ingericht dat de juridische structuur niet hoeft te worden gewijzigd A2 wanneer de inhoud van het basistakenpakket wijzigt (door wetswijziging bijvoorbeeld) Voor zover een RUD taken niet kan uitoefenen, regelt de A3 juridische structuur dat een andere RUD bevoegd is
A4
De juridische structuur legt vast dat de RUD moet voldoen aan de kwaliteitscriteria 2.0
B
Bevoegdheden en verantwoordelijkheden De RUD heeft het AB, DB, Voorzitter en directeur/secretaris-directeur/secretaris en directeur dan B1 wel vergelijkbare organen wanneer de RUD in de vorm van een overeenkomst is gegoten De juridische structuur regelt wie bevoegd is de B2 begroting en jaarrekening vast te stellen De juridische structuur regelt wie bevoegd is privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten De juridische structuur regelt: dat een rechtspositiereglement wordt vastgesteld dan wel welk B4a rechtspositiereglement voor de medewerkers van toepassing is De juridische structuur regelt: wie bevoegd is regelingen B4b / verordeningen vast te stellen
B3
De juridische structuur regelt wie bevoegd is B5 medewerkers van de RUD te benoemen, te schorsen en te ontslaan De juridische structuur regelt wie bevoegd is de directeur B6 van de RUD te benoemen, te schorsen en te ontslaan
17
B7 18 19 20
B8 B9 B10
21
22
23 24
25 26 27
In de juridische structuur is vastgelegd dat de directeur bevoegd is afspraken te maken met OM en politie over B11 het houden van toezicht en handhavend optreden voor zover het de taken betreft die bij de RUD zijn neergelegd. In de juridische structuur is vastgelegd dat de deelnemers de mandaten, volmachten en machtigingen B12 die nodig zijn voor de uitvoering van de taken worden verleend aan de directeur De juridische structuur regelt dat een werkinstructie B13 wordt opgesteld voor de directeur De voorzitter en secretaris/directeur zijn bevoegd B14 stukken te ondertekenen van AB en DB of vergelijkbare organen binnen een overeenkomst De voorzitter is bevoegd de GR in en buiten rechte te B15 vertegenwoordigen
C C1a
28 C1b 29 C1c 30 C2 31 C3 32 33
De juridische structuur regelt dat het dagelijks bestuur van de RUD bevoegd is tot de gebruikelijke werkzaamheden die tot het dagelijks bestuur behoren: voorbereiding en uitvoering besluiten AB, conservatoire maatregelen e.d.; procederen in KG om eerste aanleg en tot voeging van strafzaken; spoedhalve beroep, bezwaar, schorsing In de juridische structuur is vastgelegd dat de directeur leiding geeft aan de organisatie In de juridische structuur is vastgelegd dat de directeur zorg draagt voor een juiste taakuitvoering door de organisatie De directeur is verantwoordelijk voor de bewaking en borging van de kwaliteit van de organisatie/taakuitoefening door de medewerkers
C4
Financieringsstructuur In de GR of overeenkomst is ondubbelzinnig vastgelegd hoe en op basis van welke criteria: de verschuldigde bijdrage van de deelnemers wordt vastgesteld bij aanvang In de GR of overeenkomst is ondubbelzinnig vastgelegd hoe en op basis van welke criteriade verschuldigde bijdrage van de deelnemers wordt herberekend bij onderbrengen van extra taken door bestaande deelnemers In de GR of overeenkomst is ondubbelzinnig vastgelegd hoe en op basis van welke criteria: bij toetreding van nieuwe deelnemers Voor de deelnemers geldt een onvoorwaardelijke verplichting er voor zorg te dragen dat de RUD haar financiële verplichtingen jegens derden na kan komen Voor de deelnemers geldt de onvoorwaardelijke verplichting financieel bij te dragen aan de RUD zodat de RUD overeenkomstig de gemaakte afspraken haar werkzaamheden volgens de kwaliteitscriteria 2.0 kan uitvoeren De RUD wordt in staat gesteld een financiële reserve op te bouwen
AB
AC
AD
IJmond-Zuid Noord-Holland NoordzeeKennemerland Noord kanaalgebied
24
25
Flevoland/ GV-streek
26
A
B
C
D
E
F
G
H
I
J
K
L
M
N
O
P
Q
R
S
T
U
V
W
X
Y
Z
AA
AB
AC
De GR of overeenkomst legt vast wanneer en hoe een
C5 batig of negatief saldo wordt verdeeld onder de 34
deelnemers De besluitvorming over de vaststelling van de
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
*
n.v.t.
n.v.t.
*
n.v.t.
n.v.t.
*
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
C6 verschuldigde bijdragen is in handen van de RUD en niet 35 36 37
38 39
40
41
van de afzonderlijke deelnemers
D Besluitvormingsproces D1 Het proces van besluitvorming is duidelijk vastgelegd De stemverhouding in het AB of de wijze waarop de D2 stemverhouding bepaald wordt, blijkt ondubbelzinnig uit de juridische structuur De juridische structuur legt vast in welke gevallen de D3 bestaande stemverhouding wordt gewijzigd Besluiten worden zoveel mogelijk door een orgaan van de RUD genomen en zijn zo min mogelijk afhankelijk van D4a de instemming van de afzonderlijke deelnemers: vaststelling bijdrage Besluiten worden zoveel mogelijk door een orgaan van de RUD genomen en zijn zo min mogelijk afhankelijk van D4b de instemming van de afzonderlijke deelnemers : wijziging stemverhouding Het voortbestaan van een RUD is niet afhankelijk van D5 één deelnemer
42 43 44 * goed geregeld 45 * niet goed geregeld 46 * nog niet geregeld 47 n.v.t. niet van toepassing versiedatum 30-1-2013 48
AD
Scores -->
A
goed geregeld
niet goed geregeld
Toetsingscriteria Taken
nog niet geregeld
niet van toepassing n.v.t.
In de juridische structuur (GR of overeenkomst, niet de dienstverleningsovereenkomst) leggen de A1a deelnemers de volgende taken bij de RUD: de uitvoering van het basistakenpakket
19
7
2
In de juridische structuur (GR of overeenkomst, niet de dienstverleningsovereenkomst) leggen de deelnemers de volgende taken bij de RUD: A1b uitvoeren van de handhavingsarrangementen van de deelnemers en de daarbij behorende samenwerking met betrokken partijen
10
16
2
In de juridische structuur (GR of overeenkomst, niet de dienstverleningsovereenkomst) leggen de deelnemers de volgende taken bij de RUD: het A1c maken van afspraken met OM, politie en landelijke inspecties over uitvoering van de handhavingsarrangementen
5
17
2
De juridische structuur is zodanig ingericht dat de juridische structuur niet hoeft te worden gewijzigd A2 wanneer de inhoud van het basistakenpakket wijzigt (door wetswijziging bijvoorbeeld)
13
13
2
Voor zover een RUD taken niet kan uitoefenen, A3 regelt de juridische structuur dat een andere RUD bevoegd is
9
17
2
6
17
2
De juridische structuur legt vast dat de RUD moet
A4 voldoen aan de kwaliteitscriteria 2.0 B
Bevoegdheden en verantwoordelijkheden De RUD heeft het AB, DB, Voorzitter en directeur/secretaris-directeur/secretaris en directeur B1 dan wel vergelijkbare organen wanneer de RUD in de vorm van een overeenkomst is gegoten De juridische structuur regelt wie bevoegd is de
B2 begroting en jaarrekening vast te stellen
De juridische structuur regelt wie bevoegd is
26
2
26
2
B3 privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten
22
4
2
De juridische structuur regelt: dat een rechtspositiereglement wordt vastgesteld dan wel B4a welk rechtspositiereglement voor de medewerkers van toepassing is
24
2
2
B4b regelingen / verordeningen vast te stellen
23
3
2
De juridische structuur regelt wie bevoegd is B5 medewerkers van de RUD te benoemen, te schorsen en te ontslaan
23
3
2
25
1
2
De juridische structuur regelt: wie bevoegd is
De juridische structuur regelt wie bevoegd is de
B6 directeur van de RUD te benoemen, te schorsen en te ontslaan
De juridische structuur regelt dat het dagelijks bestuur van de RUD bevoegd is tot de gebruikelijke werkzaamheden die tot het dagelijks bestuur behoren: voorbereiding en uitvoering besluiten AB, B7 conservatoire maatregelen e.d.; procederen in KG om eerste aanleg en tot voeging van strafzaken; spoedhalve beroep, bezwaar, schorsing
23
3
2
B8 directeur leiding geeft aan de organisatie
22
4
2
In de juridische structuur is vastgelegd dat de B9 directeur zorg draagt voor een juiste taakuitvoering door de organisatie
12
14
2
De directeur is verantwoordelijk voor de bewaking B10 en borging van de kwaliteit van de organisatie/taakuitoefening door de medewerkers
2
24
2
In de juridische structuur is vastgelegd dat de directeur bevoegd is afspraken te maken met OM B11 en politie over het houden van toezicht en handhavend optreden voor zover het de taken betreft die bij de RUD zijn neergelegd.
4
22
2
In de juridische structuur is vastgelegd dat de deelnemers de mandaten, volmachten en B12 machtigingen die nodig zijn voor de uitvoering van de taken worden verleend aan de directeur
4
22
2
B13 wordt opgesteld voor de directeur
21
5
2
De voorzitter en secretaris/directeur zijn bevoegd B14 stukken te ondertekenen van AB en DB of vergelijkbare organen binnen een overeenkomst
23
3
2
23
3
2
In de GR of overeenkomst is ondubbelzinnig vastgelegd hoe en op basis van welke criteria: de C1a verschuldigde bijdrage van de deelnemers wordt vastgesteld bij aanvang
15
11
2
In de GR of overeenkomst is ondubbelzinnig vastgelegd hoe en op basis van welke criteria: bij C1b onderbrengen van extra taken door bestaande deelnemers en
14
12
2
6
20
2
16
10
2
2
24
2
In de juridische structuur is vastgelegd dat de
De juridische structuur regelt dat een werkinstructie
De voorzitter is bevoegd de GR in en buiten rechte
B15 te vertegenwoordigen C Financieringsstructuur
In de GR of overeenkomst is ondubbelzinnig
C1c vastgelegd hoe en op basis van welke criteria: bij toetreding van nieuwe deelnemers Voor de deelnemers geldt een onvoorwaardelijke verplichting er voor zorg te dragen dat de RUD haar C2 financiële verplichtingen jegens derden na kan komen Voor de deelnemers geldt de onvoorwaardelijke verplichting financieel bij te dragen aan de RUD C3 zodat de RUD overeenkomstig de gemaakte afspraken haar werkzaamheden volgens de kwaliteitscriteria 2.0 kan uitvoeren
De RUD wordt in staat gesteld een financiële
C4 reserve op te bouwen
15
11
2
De GR of overeenkomst legt vast wanneer en hoe C5 een batig of negatief saldo wordt verdeeld onder de deelnemers
16
10
2
De besluitvorming over de vaststelling van de
C6 verschuldigde bijdragen is in handen van de RUD
26
2
en niet van de afzonderlijke deelnemers
D
Besluitvormingsproces Het proces van besluitvorming is duidelijk D1 vastgelegd De stemverhouding in het AB of de wijze waarop de D2 stemverhouding bepaald wordt, blijkt ondubbelzinnig uit de juridische structuur De juridische structuur legt vast in welke gevallen
24
1
25
1
2
1
2
1
2
D3 de bestaande stemverhouding wordt gewijzigd
18
7
Besluiten worden zoveel mogelijk door een orgaan van de RUD genomen en zijn zo min mogelijk D4a afhankelijk van de instemming van de afzonderlijke deelnemers: vaststelling bijdrage
24
2
2
22
3
2
24
2
2
Besluiten worden zoveel mogelijk door een orgaan van de RUD genomen en zijn zo min mogelijk D4b afhankelijk van de instemming van de afzonderlijke deelnemers: wijziging stemverhouding Het voortbestaan van een RUD is niet afhankelijk
D5 van één deelnemer
