Jihad en ontneming van nationaliteit: Nederlandse plannen in rechtsvergelijkend perspectief Prof. Gerard-René de Groot en Dr. Olivier Vonk RIMO symposium, 2 juli 2015
Verlies van nationaliteit na deelname aan de jihad? Discussie over ontneming van de nationaliteit in o.a. de volgende landen: • • • • • • •
Australië; België; Canada; Frankrijk; Nederland; Oostenrijk; Verenigd Koninkrijk
Rol en betekenis van nationaliteit • Nationaliteit als privilege of als ‘right to have rights’; • De intrinsieke waarde van nationaliteit zelf: – Vgl. wetsvoorstel: intrekking vindt alleen plaats als ook een ongewenst verklaring mogelijk is “Hier wordt het nationaliteitsrecht als een hulpstuk bij het vreemdelingenrecht ingezet” (Jessurun d’Oliveira).
• Staatloosheid mag weliswaar niet, maar ruimere ontnemingsbevoegdheid kan tot race leiden welk land het eerst een dual citizen van zijn nationaliteit berooft.
Internationale standaarden • Art. 15 Universele Verklaring van de Rechten van de Mens: geen willekeurige ontneming van de nationaliteit; • Art. 8 van het 1961 Verdrag tot Beperking van Staatloosheid; • Art. 7 Europees Verdrag inzake Nationaliteit. Nederland is partij bij beide verdragen.
Wat is willekeurige ontneming van nationaliteit? Zie o.a. het rapport van de Secretaris-Generaal van de VN aan de Human Rights Council (2009): – Geen eerlijke rechterlijke procedure; – Discriminatoire toepassing van regels; – Geen toepassing proportionaliteitsbeginsel
Zie hierover uitvoeriger de ILEC Guidelines: http://www.ilecproject.eu/
Verdrag van 1961 • Art. 8 lid 3: drie specifieke ontnemingsgronden zijn toegestaan –zelfs met staatloosheid als gevolg-, mits: – Deze gronden al waren opgenomen in de wetgeving ten tijde van de ondertekening, ratificatie of toetreding; en – De staat een verklaring heeft afgelegd deze gronden te willen behouden.
• Art. 8 lid 4: recht op onpartijdige behandeling van zaak door rechter of ander onafhankelijk orgaan; • Art. 9: ontneming op basis van discriminatoire gronden is altijd verboden.
Verdrag van 1961 • Art. 8 lid 3: drie specifieke ontnemingsgronden: – Het verlenen van diensten aan of het ontvangen van emolumenten van een andere staat ondanks een expliciet verbod; – Ernstig afbreuk doen aan de wezenlijke belangen van de Staat; – Het afleggen van een eed van trouw aan een andere Staat of een gebrek aan trouw door gedrag onweerlegbaar laten blijken.
• NL heeft geen verklaring afgelegd met betrekking tot Art. 8 lid 3.
Verdrag van 1961 • 2013: bijeenkomst van experts in Tunis om tot “Guidelines” voor artt. 5-9 van het verdrag te komen; • Resultaat: Tunis Conclusions: http://www.refworld.org/docid/533a754b4 .html; • “Guidelines on Statelessness no. 5” wordt dit jaar verwacht.
Tunis Conclusies • Overweging 27: in het licht van het zware strafrechtelijke karakter van veel van de handelingen die aanleiding geven tot intrekking van de nationaliteit, is het sterk aan te bevelen dat intrekking pas plaatsvindt na een “two-step process” – logischerwijs te beginnen met een schuldigverklaring door de strafrechter. Daarna kan de nationaliteit worden ingetrokken, bij voorkeur opnieuw door een rechter.
Limitatieve opsomming van verliesgronden onder het EVN Art. 7: A. Vrijwillige verkrijging van een andere nationaliteit; B. Verkrijging door fraude (ook als dit tot staatloosheid leidt); C. Het vrijwillig in vreemde krijgsdienst treden; D. Gedrag dat de essentiële belangen van de staat ernstig schaadt;
Limitatieve opsomming van verliesgronden onder het EVN E. Het ontbreken van een effectieve band vanwege permanent verblijf in het buitenland; F. Vaststelling tijdens de minderjarigheid dat niet langer aan bepaalde voorwaarden voor verkrijging wordt voldaan; G. Adoptie door buitenlanders. Art. 8: persoon kan afstand doen van de nationaliteit, mits hij/zij andere nationaliteit bezit.
Besluiten op schrift en rechterlijke toetsing • Art. 11: besluiten inzake nationaliteit moeten op schrift worden gesteld; • Art. 12: administratieve of rechterlijke toetsing moet tegen besluit openstaan; • Sommige staten (niet NL) hebben voorbehouden gemaakt m.b.t. Artt. 11 en 12; – Problematisch in het licht van Genovese v Malta (ECtHR 11 oktober 2011) en Rottmann (ECJ 2 maart 2010).
ILEC Guidelines 2015 • ILEC (= Involuntary Loss of European Citizenship): http://www.ilecproject.eu/; • Research project 2013/2014, deels gefinancierd door de EU; • Bevat richtlijnen voor de interpretatie en toepassing van eerder genoemde standaarden. • Relevant voor debat over ontneming nationaliteit in geval van jihadistische activiteiten: – procedurele waarborgen; – andere overwegingen
ILEC Guidelines: procedurele waarborgen • Alle beslissingen tot ontneming van de nationaliteit dienen met redenen omkleed te zijn; • Tegen alle beslissingen moet toegang tot de rechter openstaan, d.w.z. toegang tot een onafhankelijke rechter die tot een beargumenteerde beslissing komt; • De leges voor rechterlijke toetsing dienen geen obstakel te vormen; • Betrokkenen dienen tijdens de gehele procedure als staatsburgers te worden beschouwd, dus ook tijdens beoordeling in hoger beroep en in de procedure voor supranationale rechtbanken; • Beslissingen dienen alleen van kracht worden als er geen beroep meer mogelijk is tegen een (rechterlijke) uitspraak.
ILEC Guidelines 2015 • Betreffende het verlies van nationaliteit vanwege het vrijwillig in vreemde krijgsdienst treden of gedrag dat de essentiële belangen van de staat ernstig schaadt: – Verlies van nationaliteit vanwege “ongewenst gedrag” zou nooit tot staatloosheid mogen leiden; – Gezien het grote belang van het proportionaliteitsbeginsel mag verlies van nationaliteit nooit automatisch vanwege ongewenst gedrag nooit automatisch plaatsvinden, maar alleen na een expliciete beslissing van een bijgevoegde instantie; – Het ongewenste en onacceptabele gedrag van betrokkene moet boven elke twijfel verheven zijn. Het gedrag moet bovendien een misdrijf zijn en een strafrechter moet een sanctie hebben opgelegd.
Intrekking van nationaliteit in andere landen: UK • Sterke verruiming van ontnemingsbevoegdheden in laatste paar jaar, leidend tot ten minste 25 gevallen waarin nationaliteit is ontnomen (los van fraudegevallen); • Intrekking mag als “Secretary of State is satisfied that the deprivation is conducive to the public good because the person has conducted him or herself in a manner which is seriously prejudicial to the vital interests of the United Kingdom or its territories”; •
•
Geldt alleen voor genaturliseerde staatsburgers, maar het verlies mag tot staatloosheid leiden als “redelijk verwacht kan worden dat de persoon een andere nationaliteit kan verkrijgen”. Wordt door Sawyer en Wray gekwalificeerd als “willekeurige ontneming van nationaliteit” in hun EUDO CITIZENSHIP country report.
Intrekking van nationaliteit in andere landen: Canada • Ruimere mogelijkheden tot intrekking nationaliteit traden in werking op 29 mei 2015; • Minister mag nationaliteit intrekken van staatsburgers met dubbele nationaliteit als ze veroordeeld zijn voor terrorisme, verraad of spionage (Art. 10.2 Canadian Citizenship Act).
Intrekking van nationaliteit in andere landen: Australië • Wetsvoorstel ingediend op 24 juni 2015: http://parlinfo.aph.gov.au/parlInfo/search/display /display.w3p;query=Id%3A%22legislation%2Fbill s%2Fr5507_first-reps%2F0001%22;rec=0; • Persoon die betrokken is bij o.a. terrorisme wordt geacht de Australische nationaliteit te hebben opgegeven. • Discretionaire bevoegdheid van de Minister; eerdere strafrechtelijke veroordeling is geen voorwaarde
Intrekking van nationaliteit in andere landen: Oostenrijk • Wet van 29 december 2014, BGBl. I Nr. 104/2014 (in werking op 1-1-2015) invoeging van Par. 33 (2): burger, die vrijwillig voor een georganiseerde bewapende groep deelneemt aan gevechts-handelingen in het buitenland in het kader van een gewapend conflict, moet Oostenrijkse nationaliteit worden ontnomen (“ist die Staatsbürgerschaft zu entziehen”) mits hij niet staatloos wordt.
Wetsvoorstel NL: December 2014 • Intrekking van nationaliteit in geval van deelname aan terroristische organisatie: – Minister neemt beslissing tot intrekking op basis van informatie over iemands deelname aan terroristische organisatie; – Alleen mogelijk als persoon dubbele nationaliteit heeft; – Doel: NL beschermen tegen terroristische aanval; – Strafrechtelijke veroordeling is niet vereist. Intrekking is een ordemaatregel om de nationale veiligheid te waarborgen.
Wetsvoorstel NL: December 2014 • Welke terroristische organisaties? – ‘In overeenstemming met het gevoelen van de Rijksministerraad’ wordt lijst opgesteld van organisaties die bedreiging vormen voor de nationale veiligheid; – Niet op lijst: PKK, FARC, Tamil Tijgers; – Wel op lijst: ISIS, Al-Qaida.
Wetsvoorstel NL: December 2014 • Bevoegde rechters: – Woonachtig in NL: Rechtbank Den Haag (beroep bij de Raad van State); – Woonachtig in Caribisch-Nederland: Gerecht van eerste aanleg (beroep bij het Gemeenschappelijk Hof)
• Maar: ontneming van nationaliteit treedt direct in werking na beslissing minister.
Verhouding voorstel tot bestaande regels en andere wetsvoorstellen • Art. 15 lid 1 onder e (sinds 2003): automatisch verlies van nationaliteit vanwege vrijwillige militaire dienst bij een vreemde staat betrokken bij gevechtshandelingen tegen NL of een bondgenootschap (lees: NAVO) – Wetsvoorstel stelt voor automatisch verlies te vervangen door mogelijkheid tot intrekking.
• Art. 14 lid 2 (sinds 2010): intrekking nationaliteit van persoon die onherroepelijk is veroordeeld wegens misdrijf dat essentiële belangen van de staat ernstig schaadt en waarop straf van ten minste 8 jaar is gesteld. (Artikel verwijst naar relevante bepalingen in Wetboek van Strafrecht.)
Verhouding voorstel tot bestaande regels en andere wetsvoorstellen • In Eerste Kamer aanhangig wetsvoorstel 34016 (R 2036) uit 2013 stelt voor aan Art. 14 lid 2 toe voegen Art. 134a WvS voorbereiden van een terroristisch misdrijf: – “[…] zich of een ander opzettelijk gelegenheid, middelen of inlichtingen verschaft of tracht te verschaffen tot het plegen van een terroristisch misdrijf dan wel een misdrijf ter voorbereiding of vergemakkelijking van een terroristisch misdrijf, dan wel zich kennis of vaardigheden daartoe verwerft of een ander bijbrengt”.
Verhouding voorstel tot bestaande regels en andere wetsvoorstellen
• Augustus 2013: wetsvoorstel om strafrechtelijke veroordeling ex artikel 140 Sr wegens deelname aan terroristische organisatie automatisch tot verlies van het Nederlanderschap te laten leiden. – Nooit bij de Kamer ingediend, waarschijnlijk vanwege zeer kritische reacties (De Groot/Vonk, Jessurun d’Oliveira).
Beoordeling van het wetsvoorstel 1. Doel is onduidelijk: – Is het een preventieve maatregel of een reactie op gedrag dat de essentiële belangen van de staat ernstig schaadt? – Intrekking van nationaliteit als preventieve maatregel is in strijd met de internationale standaarden! – Gedrag dat de essentiële belangen van de staat ernstig schaadt, kan al leiden tot intrekking nationaliteit krachtens Art. 14 lid 2.
Beoordeling van het wetsvoorstel 2. Discriminatie van Nederlanders met dubbele nationaliteit, in het bijzonder van hen die andere nationaliteit niet kunnen opgeven – Bijv. in Arabische wereld en Latijns-Amerika; – Wetsvoorstel raakt dus voornamelijk Nederlanders met wortels in de Arabische wereld.
Rood = geen afstand mogelijk
Beoordeling van het wetsvoorstel 3. Wijze waarop rechterlijke controle wordt geregeld, vertoont procedurele zwaktes: – – – –
Waarom wordt ontnemingsbevoegdheid niet direct in handen van de rechter gelegd? Waarom treedt intrekking al in werking voordat zulks onaantastbaar door de rechter is beslist? Waarom dient er niet eerst een strafrechtelijke veroordeling te zijn? Waarom verschillende hoogste rechters voor de verschillende Rijksdelen?
Beoordeling van het wetsvoorstel 4. Intrekking van nationaliteit verzwakt de internationale strafrechtelijke jurisdictie van Nederlandse rechters –
Zie de slechte ervaringen die hiermee na WO II zijn opgedaan, bijv. in de zaak-Menten.
5. ‘Export’ van risico’s – Jihadisten zullen zich aansluiten bij internationaal leger van terroristen; – Ze worden gedwongen naar het land van hun overblijvende nationaliteit te gaan, waardoor in dat land nieuwe probleemhaarden kunnen ontstaan.
Beoordeling van het wetsvoorstel 6. ISIS en Al-Qaida staan op de zwarte lijst; FARC, PKK en Tamil Tijgers niet. –
–
Reden: laatstgenoemde organisaties vormen geen bedreiging voor de Nederlandse veiligheid; Kan zo zijn, maar roept dit niet op zijn minst het vermoeden van discriminatie op?
Beoordeling van het wetsvoorstel 7. Verhuizing van verlies van Nederlanderschap wegens vreemde militaire dienst van Art. 15 naar Art. 14 RWN heeft zowel positieve als negatieve kant: –
–
Positief: er treedt geen verlies van rechtswege meer op, maar intrekking is nog steeds mogelijk als dit proportioneel is; Negatief: verliesgrond kan na verhuizing ook tegen minderjarigen worden gehanteerd.
Conclusie • Verschillende argumenten pleiten tegen het wetsvoorstel; • Het gevaar van discriminatie en de zwakke procedurele waarborgen verdienen onze aandacht; • Het non-discriminatie beginsel en sterke procedurele waarborgen vormen de kernwaarden van onze maatschappij; • Deze waarden moeten niet worden opgeofferd vanwege terroristisch gevaar.
