Aan de Minister van Justitie Postbus 20301 2500 EH Den Haag
datum kenmerk betreft
: 2 mei 2005 : CR35/1032112/05/TH/TvV : advies:Scheiden zonder rechter?
Mijnheer de Minister, Op 4 maart bracht de Raad een advies uit over het wetsvoorstel bevordering voortgezet ouderschap en zorgvuldige scheiding. De Raad heeft hierin aangekondigd op een later moment zijn gedachten over de mogelijkheid om te scheiden zonder rechter uiteen te zullen zetten. Ons standpunt treft u hierbij aan. De Raad gaat er graag vanuit dat dit advies wordt betrokken bij de behandeling in de Tweede Kamer van het initiatiefwetsvoorstel Luchtenveld, dat beoogt scheiden zonder rechter mogelijk te maken. Hoogachtend, namens de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming,
J.G. Kraaijeveld-Wouters, algemeen voorzitter
2
Scheiden zonder rechter?
Advies d.d. 2 mei 2005
3
De sectie Jeugd van de RSJ stelt in zijn adviezen steeds het belang van het kind centraal.
De Raad ondersteunt het creëren van een alternatieve mogelijkheid voor echtparen zonder kinderen om te scheiden zonder rechter; dit in plaats van de zogenaamde flitsscheiding. De Raad is in beginsel voorstander van het buitengerechtelijk afdoen van echtscheidingen. Het creëren van een mogelijkheid om te scheiden zonder rechter past bij een ontwikkeling zoals ook wordt voorgestaan in het wetsvoorstel voortgezet ouderschap en zorgvuldige scheiding1, waarin echtparen worden gestimuleerd hun conflicten zoveel mogelijk buiten de rechter om op te lossen, ondermeer door middel van het opnemen van een ouderschapsplan in het echtscheidingsconvenant2. Een groeiend aantal mensen kiest voor de flitsscheiding. In 2003 zijn 4800 huwelijken beëindigd door middel van een flitsscheiding, tegen 4100 in 2002. Sinds de mogelijkheid van de flitsscheiding bestaat (1 april 2001), is hiervan 9600 keer gebruik gemaakt. Een kwart van de flitsscheiders3 had op het moment van de echtscheiding twee thuiswonende kinderen. De Raad ondersteunt de afschaffing van de flitsscheiding, zoals voorgesteld in voornoemd wetsvoorstel, omdat aan de flitsscheiding diverse nadelen zijn verbonden, zoals ondermeer genoemd in de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel voortgezet ouderschap.4 De Raad is van mening dat echtscheidingen in het algemeen en echtscheidingen waarbij kinderen zijn betrokken in het bijzonder, dermate gecompliceerd zijn dat deze niet op zo eenvoudige wijze als de flitsscheiding dienen te kunnen worden ontbonden. Ten aanzien van echtparen zonder kinderen is de Raad van oordeel dat er een alternatieve mogelijkheid om zonder rechter te scheiden dient te worden gecreëerd, omdat hier partijen alleen verantwoordelijk zijn voor elkaar en niet ook voor een derde (minderjarige). Deze echtscheidingen zonder rechter zouden naar het oordeel van de Raad slechts dienen plaats te vinden onder begeleiding van een deskundige (een notaris, advocaat of bemiddelaar), dit ter voorkoming van problemen op de langere termijn voor de zwakkere partij. Uiteraard 1
Wetsvoorstel bevordering voortgezet ouderschap en zorgvuldige scheiding d.d. december 2004. 2 In zijn advies van 4 maart 2005 over voornoemd wetsvoorstel ondersteunt de Raad het voorstel om een ouderschapsplan op te nemen in het echtscheidingsconvenant. 3 Maarten Alders en Carel Harmsen, “Bijna 5 duizend flitsscheidingen in 2003”, Centraal Bureau voor de Statistiek. 4 Wetsvoorstel bevordering voortgezet ouderschap, zie noot 1, memorie van toelichting.
4
dient inschrijving in de registers van de Burgerlijke Stand plaats te vinden, zoals het Burgerlijk Wetboek ook nu reeds voorschrijft voor de –traditionele- echtscheiding. Gelet op de belangen van de minderjarige kinderen die bij de echtscheiding zijn betrokken acht de Raad het momenteel niet verantwoord echtparen met minderjarige kinderen zonder rechter te laten scheiden. Alhoewel het scheiden zonder rechter deconflictuerend en deëscalerend kan werken, wat ook in het belang van betrokken minderjarige kinderen is, ziet de Raad hierin nog onvoldoende reden om scheiden zonder rechter, als er minderjarigen bij zijn betrokken, zonder meer mogelijk te maken. De Raad acht het hierbij van cruciaal belang dat –mocht het ooit komen tot een buitengerechtelijke scheiding- de belangen van minderjarigen voldoende zijn gewaarborgd. De Raad stelt zich op het standpunt dat in het initiatiefwetsvoorstelLuchtenveld te weinig garanties zijn ingebouwd om de belangen van kinderen te waarborgen. De Raad verwoordde dit standpunt eerder in het advies van 16 december 1996, in reactie op het rapport “Anders scheiden” van de Commissie-De Ruiter5. De kritiek op dit rapport geldt onverkort voor de inhoud van het wetsvoorstel-Luchtenveld. Ten aanzien van de voorstellen tot vereenvoudiging van de echtscheidingsprocedure vond destijds het College van Advies voor de Justitiële Kinderbescherming (CAJK6), de rechtsvoorganger van de RSJ, dat in de voorstellen onvoldoende waarborgen voor de rechten en belangen van minderjarige kinderen aanwezig waren. Een aantasting van de rechtspositie van de minderjarige komt naar het oordeel van (destijds) het CAJK met name tot uiting indien de minderjarige zich niet kan vinden in de tussen de ouders gemaakte afspraken ten aanzien van de uitoefening van het gezag en omgang. De CommissieDe Ruiter koos hiervoor als oplossing om de rechtsbijstandverlener (advocaat of notaris) te verplichten de jeugdige te informeren over de mogelijkheid een beroep te doen op de Raad voor de Kinderbescherming of de rechter. Het CAJK vond deze oplossing niet afdoende, vanwege de drempelverhoging die deze procedure voor de jeugdige inhoudt in vergelijking met de situatie waarin het horen van de minderjarige kinderen niet afhankelijk is van een afzonderlijke, door de minderjarige te initiëren, gang naar de rechter. Daarbij wees het CAJK in dit verband nog in het bijzonder op de positie van de kinderen jonger dan twaalf jaar. Sedert 1982 moet de rechter volgens het huidige artikel 809 Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering minderjarige kinderen van twaalf jaar en ouder in de gelegenheid stellen te worden gehoord. Minderjarigen onder de twaalf jaar kúnnen in de gelegenheid worden gesteld te worden gehoord. Dit betekent dat de rechter niet kan beslissen 5 6
Commissie Herziening Scheidingsprocedure van 2 oktober 1996 (Commissie De Ruiter). Het CAJK en de Centrale Raad voor Strafrechtstoepassing zijn in april 2001 samengevoegd tot de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming.
5
vóórdat hij de minderjarige (vanaf twaalf jaar) de kans heeft gegeven om zijn mening kenbaar te maken omtrent bijvoorbeeld het gezag en de omgang in relatie tot zijn ouders. De uitoefening van deze bevoegdheid komt in de verdrukking bij scheiding zonder tussenkomst van de rechter. De Raad meent dat niet aan deze toegevoegde waarde van een objectieve rechterlijke toets van het echtscheidingsconvenant als geheel mag worden voorbijgegaan, zolang er onvoldoende waarborgen zijn gecreëerd om de belangen van minderjarigen te waarborgen. Een belangrijk punt daarbij is de positie van de rechtsbijstandverlener/bemiddelaar. Hij staat in een contractuele relatie tot de scheidende partijen. De vraag is dan of een dergelijke positie verenigbaar is met het uitgangspunt dat bij een scheiding behalve het persoonlijk belang van beide echtelieden c.q. geregistreerde partners ook het belang van de minderjarige kinderen moet worden gerespecteerd, danwel op welke wijze deze belangen het beste kunnen worden gewaarborgd. Het initiatiefwetsvoorstel-Luchtenveld geeft hiervoor onvoldoende garanties. Een buitengerechtelijke procedure voor echtparen met minderjarige kinderen acht de Raad in de toekomst wenselijk en mogelijk, mits wordt voldaan aan een aantal strikte eisen waardoor belangen van minderjarige kinderen zijn gewaarborgd. De echtscheidingsbemiddeling is de laatste jaren sterk geprofessionaliseerd. Zo is er een vereniging van familierechtadvocaten die zich heeft gespecialiseerd tot scheidingsbemiddelaar (VFAS). De Raad kan zich voorstellen dat er in de toekomst een buitengerechtelijke echtscheidingsprocedure komt die voldoende waarborgen biedt voor de betrokken minderjarige kinderen. Naar het oordeel van de Raad moeten aan zo’n buitengerechtelijke echtscheiding dan in ieder geval de volgende voorwaarden worden gesteld: − een buitengerechtelijke echtscheiding waarbij minderjarige kinderen zijn betrokken, mag alleen onder begeleiding van een erkende advocaat/scheidingsbemiddelaar tot stand komen; − de rol en positie van de scheidingsbemiddelaar, met name ten aanzien van minderjarige kinderen, dient (van te voren) duidelijk te zijn; − er moet een garantie zijn dat de minderjarige kinderen voldoende op de hoogte zijn van hun rechten en weten op welke wijze zij deze kunnen uitoefenen. Daarbij kan worden gedacht aan een vertrouwenspersoon, bijvoorbeeld een familielid, die de minderjarige bijstaat als belangenbehartiger, dan wel aan de bemiddelaar zelf. Een pilot zou inzicht kunnen verschaffen in de wijze waarop de belangen van de minderjarige kinderen bij een scheiding van hun ouders het beste kunnen worden behartigd; − er dienen speciale (gedrags)regels voor scheidingsbemiddelaars ten aanzien van minderjarige kinderen te worden opgesteld. Daarbij is het in het bijzonder van belang dat de scheidingsbemiddelaar bij
6
−
mogelijke problemen van minderjarige kinderen een gedragsdeskundige kan inschakelen7; tenslotte dient ook speciale aandacht uit te gaan naar de positie van wilsonbekwame meerderjarige kinderen, omdat ook zij in een soortgelijke kwetsbare positie kunnen verkeren als minderjarige kinderen.
De Raad onderschrijft het standpunt van B. Chin-A-Fat8 dat er daarnaast een regeling omtrent het betrekken van kinderen bij de bemiddeling in de wetgeving zou moeten worden opgenomen. Het model zoals hiervoor voorgesteld zou door middel van een aantal pilots kunnen worden uitgewerkt, waarbij de bevindingen uit deze pilots na bijvoorbeeld drie jaar worden geëvalueerd. De Raad wil dit advies graag afsluiten met een citaat dat de essentie van de problematiek naar zijn oordeel wezenlijk samenvat: “voor kinderen is een (echt)scheiding van de ouders een ingrijpende gebeurtenis. Voor kinderen is het samenzijn van ouders immers vanzelfsprekend. Vertrekpunt voor het kind is de vader én de moeder. Door een (echt)scheiding komt aan deze vanzelfsprekendheid een einde. Zeker bij conflictueuze (echt)scheidingen ondervinden kinderen nadelige gevolgen. Kinderen zijn nog al eens een verborgen of onzichtbare partij bij (echt)scheidingen. In de hulp bij (echt)scheiding dient het belang van het kind centraal te staan, met het oog op het voorkomen van negatieve effecten op hun ontwikkeling.”9
7
Verwezen wordt ook naar B. Chin-A-Fat, Scheiden (ter)echter zonder rechter?, een onderzoek naar de meerwaarde van scheidingsbemiddeling, SDU Uitgevers Den Haag, 2004. 8 Idem, zie noot 4. 9
Lex Janssen, Mirte Loeffen, Herma Ooms: Ordeningsmodel hulp bij (echt)scheiding, pagina 13; Collegio, Kennispraktijk voor de jeugdzorg, Utrecht, oktober 2004.
