Inzet strafrecht als aanvullend instrument bij de afhandeling van verzekeringsfraude Een publiek-private analyse op basis van een fraudebeeld Augustus 2012
Dit is een nadere uitwerking in het kader van het Convenant Aanpak Verzekeringsfraude (actie 10 en 13).
In het Convenant Aanpak Verzekeringsfraude werken publieke en private partijen samen bij de bestrijding van verzekeringsfraude. Partners Convenant Aanpak Verzekeringsfraude
2
Inhoud 1
Inleiding ............................................................................................................................................ 5 1.1 Werkwijze ................................................................................................................................ 6 1.2 Opbouw ................................................................................................................................... 6
Samenvatting ........................................................................................................................................... 7 2
Verzekeringsfraude lijkt fors, veelzijdig en stabiel ........................................................................... 8 2.1 Omvang verzekeringsfraude niet exact vast te stellen ............................................................ 8 2.2 Frequentie en aard verzekeringsfraude lijkt stabiel ............................................................... 11 2.3 Fraude in elke fase van het verzekeringsproces ................................................................... 12 2.4 Vier vormen van verzekeringsfraude ..................................................................................... 13 2.4.1 Mogelijkheden voor horizontale zorgverzekeringsfraude vooral in vrijeprijzensegment ... 14 3 Civiele afhandeling verzekeraars dikwijls toereikend ..................................................................... 16 3.1 Bij ontdekte fraudes royement en geen of beperkte uitbetaling ............................................ 16 3.2 Opportunistische debutanten................................................................................................. 16 3.3 Verzekeraars hebben sterke civiele instrumenten ................................................................ 18 4 Strafrecht noodzakelijk als aanvullend instrument ......................................................................... 20 4.1 Motieven voor strafrechtelijke afdoening ............................................................................... 20 4.1.1 Bestrijding van fraude in georganiseerd verband .............................................................. 20 4.1.2 Onderstrepen maatschappelijke norm............................................................................... 21 4.1.3 Omvangrijke fraudes.......................................................................................................... 23 4.1.4 Ontnemen van crimineel verkregen voordeel .................................................................... 23 4.2 Conclusie: inzet van het strafrecht bij zware en lichte zaken ................................................ 24 4.2.1 Prioriteiten voor zware zaken ............................................................................................ 24 4.2.2 Thema’s voor lichte zaken ................................................................................................. 25 5 Vervolganalyses noodzakelijk ........................................................................................................ 26 Bijlage 1: Bijlage 2:
procesmodel afhandeling verzekeringsfraude .................................................................. 27 analyse t.b.v. fenomenen 2011 ........................................................................................ 28
3
4
1 Inleiding Verzekeringsfraude is een ernstige inbreuk op de rechtsorde, brengt verzekeringsmaatschappijen grote financiële schade toe, verhoogt de premiedruk op verzekeringnemers en tast tevens de integriteit van het economisch verkeer aan. Om deze ernstige vorm van criminaliteit gezamenlijk en effectief te kunnen bestrijden, hebben politie, justitie en verzekeraars in 2011 een convenant afgesloten. In dit Convenant Aanpak Verzekeringsfraude is onder meer afgesproken om periodiek in publiekprivate samenwerking een verzekeringsfraudebeeld op te stellen om op grond daarvan prioriteiten te stellen en integrale interventiestrategieën voor te bereiden. Het document dat nu voorligt, omvat zowel een fraudebeeld over de jaren 2010/2011 – primair op basis van daadwerkelijk gedetecteerde gevallen – als een visie op de inzet van het strafrecht als een aanvullend instrument bij de 1 afhandeling van enerzijds zware en anderzijds lichte fraudezaken. Context Eind 2010, in aanloop naar het afsluiten van het convenant, is bij wijze van pilot voor het eerst een 2 verzekeringsfraudebeeld opgesteld. Door de beperkte beschikbaarheid van cijfers over de aard en omvang van verzekeringsfraude en de betrokken daders, was die analyse zeer beperkt. Indertijd kon uitsluitend gebruik worden gemaakt van anekdotisch bewijs en expert opinions vanuit de fraudeafdelingen van verzekeraars. Op basis daarvan hebben de convenantspartijen prioriteiten 3 gesteld voor het jaar 2011. Vervolgens zijn de convenantspartijen begonnen om, met een meer cijfermatige onderbouwing, opnieuw een verzekeringsfraudebeeld uit te werken, zoals in dit document staat beschreven. Het doel van dit verzekeringsfraudebeeld is om met convenantpartijen een onderbouwd besluit te kunnen nemen over welke fenomenen – naast de contractuele civielrechtelijke afhandeling – ook in aanmerking komen voor strafrechtelijke afhandeling. Dat betekent dat wanneer zo’n (beleid)fenomeen zich voordoet, de verzekeraar aansluitend op of parallel aan zijn civiele afhandeling óók aangifte doet van dit strafbaar feit. De politie en het Openbaar Ministerie geven deze beleidsaangiften extra gewicht bij de prioriteitsafweging met andere strafbare feiten voor verdere strafrechtelijke vervolging. Uitgangspunten zijn nu, explicieter dan voorheen, de afspraken zoals vastgelegd in het convenant. Hierin wordt een nadrukkelijk onderscheid gemaakt tussen zware en lichte fraudegevallen. Zware fraudegevallen Naast civielrechtelijke afdoening is aanvullend strafrechtelijk optreden in beginsel aangewezen in geval van ernstige vormen van verzekeringsfraude. Deze kenmerken zich onder meer door: • • • • • •
Samenloop van fraude (oplichting, valsheid in geschrift) met andere, ernstige strafbare feiten (bijv. doodslag of brandstichting) Gepleegd in georganiseerd verband Stelselmatigheid (recidive binnen een bepaalde periode) Omvang (hoog fraudebedrag c.q. wederrechtelijk verkregen voordeel in relatie tot het verzekeringsproduct) Voorbeeldfunctie dader Misbruik van kwetsbare slachtoffers (bijv. zorgfraude mede ten nadele van patiënten)
Lichte fraudegevallen Verzekeraars handelen lichte fraudegevallen primair civielrechtelijk af. Echter, ook hier is het van belang om, in aanvulling op en ter ondersteuning van preventieve maatregelen en civielrechtelijke procedures, een krachtig signaal aan de samenleving af te geven dat fraude niet wordt getolereerd. Door jaarlijks een beperkt aantal lichte zaken, waarvan een deel rond een specifiek thema, strafrechtelijk aan te pakken en daar ook de nodige publiciteit aan te geven, wordt een generieke 1
Zie bijlage 1: procesmodel afhandeling verzekeringsfraude Zie bijlage 2: analyse t.b.v. fenomenen 2011. In 2011 zijn drie prioriteiten gesteld: (1) fraude in de branche motorrijtuigen, specifiek bij autoruitherstel; (2) fraude in de zorgsector, specifiek bij PGB-bemiddelingsbureaus; en (3) fraude bij medische kosten in de zogeheten ‘buitenlandnota's’, specifiek bij samenloop van reis- en zorgverzekeringen. 2 3
5
normbevestiging en fraudeafschrikkende werking beoogd. Het verzekeringsfraudeconvenant stelt dat dit type zaken zo veel mogelijk in het kader van de Wet OM-afdoening zal worden afgehandeld. Over deze analyse De analyse die nu voorligt, ondersteunt niet alleen de bij convenant afgesproken themabenadering omtrent lichte zaken, maar óók de te maken prioriteitsafweging bij zware zaken. Want hoewel bij zware zaken in beginsel altijd strafrechtelijke stappen aangewezen zijn, moet het Openbaar Ministerie in elke voorgelegde casus uiteindelijk – naast een beoordeling van de strafbaarheid en bewijsbaarheid – ook de opportuniteit van vervolging afwegen. De analyse zoals gepresenteerd in dit document, waarin een aantal per definitie als ‘zwaar’ aan te merken fenomenen worden benoemd, kan hierbij helpen. Het convenant spreekt bij ‘lichte zaken’ over een thematische aanpak. Bij het periodiek opstellen van een fraudebeeld in publiek-private samenwerking is sprake van een stap-voor-stapbenadering. Want hoewel de nu voorliggende analyse een betere kwantitatieve onderbouwing kent dan de vorige, geeft deze – door de nog steeds beperkte beschikbaarheid van data – een incompleet beeld. Dit is overigens niet verwonderlijk. Immers, onze kennis over verzekeringsfraude kan slechts worden gebaseerd op het kleine deel van de in werkelijkheid gepleegde fraudes dat ook écht wordt gedetecteerd. Met andere woorden: het bovenste topje van een veel grotere ijsberg. Met de analyse in dit document is het evenwel mogelijk om, beter dan in 2011, gefundeerde beslissingen te nemen. Daarnaast laat de analyse zien waar de lacunes in onze kennis zitten en waar verdiepende analyses geboden zijn. De centrale vraag van deze analyse is: welke vormen van gedetecteerde verzekeringsfraude kunnen worden aangemerkt om prioriteit te krijgen bij de strafrechtelijke afhandeling? Hiernaast onderkennen we een aantal subvragen: welke vormen van verzekeringsfraude zijn er, hoe ontwikkelen deze zich, hoe zwaar zijn ze, welke betrokken partij is het best toegerust om bepaalde vormen van fraude af te handelen? En als er een rol voor het strafrecht is weggelegd: op welke manier zou dit moeten gebeuren en welke fenomenen zouden hierbij in ieder geval prioriteit moeten hebben?
1.1 Werkwijze Het verzekeringsfraudebeeld is tot stand gekomen door nauwe samenwerking tussen de convenantspartijen. Zo hebben het Kenniscentrum Fraudebeheersing in de Zorg van Zorgverzekeraars Nederland (ZN) en het Centrum Bestrijding Verzekeringsfraude (CBV) van het Verbond van Verzekeraars (hierna: ‘het Verbond’) fraudedata ter beschikking gesteld en uitvraag gedaan onder leden over wat naar hun oordeel de belangrijkste fraudekwesties zijn. Dit is aangevuld met een analyse door de Bovenregionale Recherche Noord- en Oost-Nederland (BRNON) van de meldingen van verzekeringsfraude in 2010 en 2011 in de politiesystemen. Al deze gegevens zijn tijdens een gezamenlijke bijeenkomst van de convenantpartijen geanalyseerd. Het in dit document gepresenteerde verzekeringsfraudebeeld is gebaseerd op die analyse.
1.2 Opbouw De vraag waar het strafrecht in ieder geval zou moeten worden ingezet voor de afhandeling van verzekeringsfraude, wordt in drie stappen beantwoord. In hoofdstuk 2 bespreken we de aard en omvang van verzekeringsfraude, primair op basis van daadwerkelijk in 2010/2011 gedetecteerde gevallen. In hoofdstuk 3 zien we dat verzekeraars bij veel gevallen van verzekeringsfraude zelf goed in staat zijn om deze af te handelen. De civiele instrumenten die daarbij worden benut, zijn echter niet altijd toereikend. In hoofdstuk 4 bespreken we die fraudefenomenen waarbij het wenselijk is om (ook) strafrechtelijke afhandeling als ultimum remedium in te zetten. We sluiten deze rapportage af met een pleidooi voor aanvullende analyses.
6
Samenvatting Verzekeringsfraude is een ernstige vorm van criminaliteit. De fraude is fors in omvang, betrekkelijk stabiel in de tijd en kent sterk verschillende daders: van georganiseerde verbanden tot opportunistische debutanten. De beperkt beschikbare cijfers bieden onvoldoende houvast voor het stellen van prioriteiten voor de strafrechtelijke afhandeling van verzekeringsfraude. Daarom maken we gebruik van aanvullend anekdotisch bewijs van deskundigen. Er zijn allerlei manieren om verzekeringsfraude af te handelen. Het inzetten van het strafrecht is daar één van. Verzekeraars blijken zelf de nodige inspanningen te verrichten en meestal goed in staat om civielrechtelijk op te treden tegen fraudeurs. Zo is er in diverse gevallen geen sprake van directe financiële schade, omdat fraude aan het licht komt nog vóórdat er een uitkering is gedaan. Veel daders zijn bovendien opportunistische debutanten die adequaat worden gestraft en afgeschrikt door de civiele afdoening door de verzekeraar. Toch is een civiele afhandeling alléén voor bepaalde gevallen van fraude niet toereikend. Zo zou het strafrecht als ultimum remedium een rol kunnen spelen bij de afhandeling van: (1) georganiseerde verzekeringsfraude; (2) van zeer omvangrijke zaken; of (3) van zaken die kunnen leiden tot grote maatschappelijke onrust. Ten slotte (4) biedt het strafrecht in bepaalde gevallen ook extra mogelijkheden om fraudeurs te treffen waar het echt pijn doet: in de portemonnee (afromen, ‘Plukze’). Op basis van deze vier overwegingen concludeert de voorliggende analyse dat • • • •
onrechtmatig declaratiegedrag door dienstverleners bij blik- en ruitschadeherstel het onrechtmatig (blijven) ontvangen van een uitkering op basis van een inkomensverzekering georganiseerde fraude door samenspannende zorgverleners interne fraude met zorgverzekeringen door infiltratie van criminelen
extra aandacht verdienen bij de strafrechtelijke afhandeling van zaken in de categorie zware verzekeringsfraude. Dit betekent dat wanneer zo’n (beleid)fenomeen zich voordoet, de verzekeraar aansluitend op of parallel aan zijn civiele afhandeling óók aangifte doet van dit strafbaar feit. De politie en het Openbaar Ministerie geven deze beleidsaangiften extra gewicht bij de prioriteitsafweging met andere strafbare feiten voor verdere strafrechtelijke vervolging. Hiernaast blijkt het, zoals afgesproken in het Convenant Aanpak Verzekeringsfraude, wenselijk om ook in de categorie veelvoorkomende lichte verzekeringsfraude te komen tot strafrechtelijke afhandeling van thematisch vastgestelde fenomenen. Een versnelde strafrechtelijke afdoening kan daarbij één van de instrumenten zijn. De volgende thema’s komen hiervoor in aanmerking: • • •
eenvoudige opzetaanrijdingen in de consumentensfeer onrechtmatig claimgedrag bij samenloop van reis- en zorgverzekeringen eenvoudige en makkelijk te bewijzen valsheid in geschrift door fysiotherapeuten
Het onderliggende fraudebeeld is een volgende stap in de publiek-private analyse van de verzekeringsfraudeproblematiek. Hadden we bij aanvang van het verzekeringsfraudeconvenant in maart 2011 nog nauwelijks data om te komen tot het stellen van prioriteiten, nu is dat beter. Door een structurele en bredere informatiedeling tussen publieke en private partijen te bewerkstelligen, zou het fraudebeeld nog verder verbeterd kunnen worden. Het opstellen van integrale interventiestrategieën – waardoor verzekeringsfraude ook in termen van preventie, detectie en strafrechtelijke opsporing effectief door alle betrokken partijen kan worden teruggedrongen – is geen doelstelling van dit fraudebeeld. Het biedt hiervoor ook onvoldoende informatie. We pleiten er daarom voor om verdiepende analyses uit te voeren van de fraudefenomenen die in dit document als ‘prioriteitwaardig’ naar voren worden geschoven.
7
2 Verzekeringsfraude lijkt fors, veelzijdig en stabiel In dit hoofdstuk schetsen we een beeld van het probleem van verzekeringsfraude, voor zover dit uit daadwerkelijk gedetecteerde gevallen is af te leiden. Zo zullen we ons afvragen wat de aard en omvang van verzekeringsfraude is, of hierin trends zijn waar te nemen, en wat we weten over de plegers van verzekeringsfraude. We zullen zien dat de beperkte beschikbaarheid van cijfermateriaal een goede beantwoording van deze vragen bemoeilijkt. De kwantitatieve analyse alléén biedt hierdoor onvoldoende basis voor het stellen van prioriteiten. Toch zal duidelijk worden dat verzekeringsfraude een veelvoorkomende en ernstige vorm van criminaliteit is. De fraude is stabiel qua omvang en wordt gepleegd door zowel opportunistische debutanten als meer georganiseerde verbanden.
2.1 Omvang verzekeringsfraude niet exact vast te stellen Er zijn geen onbetwiste cijfers beschikbaar over de totale schade die ontstaat door verzekeringsfraude. Het grote aantal soorten verzekeringen en de vele vormen van fraude 4 bemoeilijken het bepalen van de totale omvang van verzekeringsfraude. Onderzoek in opdracht van het Verbond wijst er op dat er in Nederland jaarlijks naar schatting voor 5 bijna één miljard euro met schadeverzekeringen wordt gefraudeerd. Dit op een totaal jaarlijks .6 premiebedrag van 13,7 miljard euro en een totale jaarlijkse schadelast van 8,5 miljard euro (2009) Dit zou betekenen dat meer dan tien procent van de uitgekeerde schadevergoedingen onterecht zou zijn. Uitgedrukt in financiële termen (euro’s) zou verzekeringsfraude één van de meest omvangrijke vormen van criminaliteit zijn.
Figuur 1:
Geschatte omvang van fraude met schadeverzekeringen, onderverdeeld naar soort verzekering (bron: CBV, 2009).
De verzekeringsfraude die daadwerkelijk wordt gedetecteerd, is echter aanmerkelijk geringer. Dit maakt het tevens moeilijk om de bovenstaande schatting te valideren. In de eerste zes maanden van het verzekeringsfraudeconvenant hebben verzekeraars 13,4 miljoen euro aan fraudezaken via het 7 CBV gemeld bij het Fraudemeldpunt (FMP) voor verzekeraars van het Openbaar Ministerie in Zwolle,
4 Ook in eerder literatuuronderzoek constateren onderzoekers dat een betrouwbaar en compleet beeld van de omvang van verzekeringsfraude niet beschikbaar is (Intraval, 2010). 5 Kwantificering van verzekeringsfraude bij schadeproducten (CMC/T11 Company, 2005). 6 Verzekerd van Cijfers 2011 (Verbond van Verzekeraars). Gebaseerd op het totale bruto schadebedrag (44,8 miljard euro) minus het bruto schadebedrag voor ongevallen- en ziektekostenverzekeringen (36,3 miljard euro). 7 Landelijk zijn er binnen het Openbaar Ministerie zes fraudemeldpunten. Een fraudemeldpunt vervult een rol in de intake van meldingen en de voorbereiding en informatievoorziening van fraudezaken. Verzekeringsfraude valt onder het Fraudemeldpunt in Zwolle.
8
8
hetgeen op jaarbasis een fraudebedrag van ongeveer 27 miljoen euro zou opleveren. Dat is drie promille van de totale jaarlijkse schadelast voor verzekeraars (2009) en slechts drie procent van de geschatte werkelijke fraudeomvang. Een verklaring voor dit laatste kan volgens experts zijn dat veruit de meeste fraudegevallen niet door verzekeraars worden gesignaleerd, en dat het CBV en ook het FMP niet van alle (gedetecteerde) fraudegevallen op de hoogte zijn. Waar het gaat om verzekeringsfraude in de zorg lijkt de conclusie eveneens gerechtvaardigd dat het merendeel daarvan niet zichtbaar wordt. In 2010 gaven we in Nederland maar liefst 88 miljard euro uit 9 aan gezondheidszorg (bijna 15% van het BNP). Bij een groot deel daarvan (ongeveer 65 miljard) zijn zorgverzekeraars betrokken. In 2010 is slechts zes miljoen euro aan fraude vastgesteld: een verwaarloosbaar bedrag op het totale zorgbudget. We zien wel dat de schade door onjuiste declaraties (2,3 miljard euro) vele malen hoger is dan de schade door daadwerkelijk vastgestelde fraude (6,2 miljoen euro, zie tabel 2). Veel terugvorderingen of afgewezen declaraties worden afgedaan als een ‘vergissing’. De regelgeving in de zorg is dusdanig complex en niet eenduidig dat een dergelijk excuus niet onaannemelijk is en opzet moeilijk hard is te maken. Er zijn echter geen duidelijke redenen aan te wijzen waarom de zorg zoveel meer integer zou zijn dan andere economische sectoren. Experts stellen vast dat de zorgsector veel verschillende financierings- en bekostigingswijzen kent (o.a. budgettering) en dat de (financiële) prikkels om fraude op te sporen en aan te pakken vaak ontbreken. Fraude binnen instellingen speelt zich buiten het zicht van de zorgverzekeraars af. Het bestuur van een instelling zou dit wel moeten kunnen zien maar rapporteert hier slechts zelden over aan de verzekeraars. Veelal gebeurt dit pas als men de verzekeraar nodig heeft om de frauderende maatschap aan te pakken. Een voorbeeld van beperkte prikkels voor fraudebestrijding zien we bij de zorgkantoren. Per regio is een private zorgverzekeraar aangewezen als uitvoerder van de AWBZ. Dit doen zij door als concessiehouder op te treden, waarbij zij de uitvoering van de AWBZ mandateren aan het zorgkantoor. Één van de taken van het zorgkantoor is het voeren van een beleid om misbruik en oneigenlijk gebruik tegen te gaan, waarbij zij ook AWBZ-fraude kunnen opsporen. Mocht er fraude worden ontdekt dan stromen de teruggevonden gelden weer terug naar de publieke middelen. Het zorgkantoor heeft hierdoor geen financiële prikkel dergelijke fraude op te sporen.
Onderzoek en resultaat Aantal onderzochte vermoedens van fraude Aantal vastgestelde fraudes Rendement onderzoek Tabel 1:
3.023 366 12,2 %
Landelijk beeld van onderzoek naar zorgverzekeringsfraude en het resultaat daarvan (bron: ZN, 2010).
Categorie Afgewezen i.h.k.v. formele controle Teruggevorderd i.h.k.v. onrechtmatige declaraties Vastgestelde fraude Gemiddeld fraudebedrag Tabel 2:
€ 2.295.796.173 € 106.314.294 € 6.246.488 € 17.088
Landelijk beeld van de resultaten van controle- en fraudebeheersingsbeleid door zorgverzekeraars naar categorie (bron: ZN, 2010).
Als we uitsluitend kijken naar de gegevens die daadwerkelijk in de politiesystemen zijn beland, stuiten we op een betrekkelijk klein aantal zaken waarmee vaak betrekkelijk geringe bedragen zijn gemoeid. Zo waren er in 2010 79 aangiftes van verzekeringsfraude met een gezamenlijk schadebedrag van 1
8 9
Over fraude op verzekeringsovereenkomsten die via de assurantiebeurs zijn afgesloten, is geen informatie beschikbaar. Bron: CBS.
9
10
miljoen euro. Over de periode maart 2011 tot september 2011 ging het om totaal 113 aangiftes. Vooral veel meldingen met kleine schades 25
20
15
10
5
0 160-2500 €
Figuur 2:
2501-10 000 €
10 001-40 000 €
40 001-400 000 €
Verzekeringsfraudemeldingen in de politiesystemen, onderverdeeld naar schadebedrag (bron: BRNON, 2010-2011).
De reële schade door verzekeringsfraude voor de samenleving is dus moeilijk vast te stellen, maar deze is zeker hoger dan de gedetecteerde fraude van zo’n 30 tot 35 miljoen euro per jaar (bij zowel schade- als zorgverzekeringen). Zo heeft het Verbond in 2011 een intensief empirisch onderzoek uitgevoerd naar declaratiefraude door blikschadeherstellers in de motorrijtuigenbranche. Op basis van steekproeven schatten de onderzoekers dat het financiële nadeel door deze fraudevorm alleen al tientallen miljoenen euro’s bedraagt. Ook in de publieke opinie leeft het idee dat er veel met verzekeringen wordt gefraudeerd. Volgens 11 consumenten heeft de helft van de Nederlanders wel eens gefraudeerd met verzekeringen. Daarnaast geeft 11 procent van de ondervraagden aan wel eens een geleden schade te hebben overdreven of onjuiste of onvolledige informatie te hebben verstrekt bij de aanvraag van een verzekering. Uit al deze waarnemingen kunnen we concluderen dat de reële schade door verzekeringsfraude fors is. Maar hoe groot de schade daadwerkelijk is, blijft onduidelijk.
10
Dit aantal aangiftes is aanzienlijk lager dan het aantal meldingen bij het Fraudemeldpunt van het OM, aangezien slechts voor een zeer beperkt aantal meldingen ook aangifte wordt gedaan bij de politie. 11 CVS Consumentenmonitor 2008 (Verbond van Verzekeraars).
10
2.2 Frequentie en aard verzekeringsfraude lijkt stabiel Gaan we enkel af op de bij het Verbond beschikbare cijfers, dan ontstaat het beeld dat het aantal en ook de aard van de fraudemeldingen in de tijd redelijk constant blijft. De gegevens uit de politiesystemen bevestigen dit. Aantal fraudemeldingen constant 1200 1000 800 600 400 200 0 II
III
2007-I
Figuur 3:
IV 2008-I
II
III
IV 2009-I
II
III
IV 2010-I
II
III
IV 2011-I
II
Aantal fraudemelding per kwartaal (bron: CBV, 2007-2011).
Het Verbond ontvangt per kwartaal tussen de achthonderd en duizend fraudemeldingen. Hoewel dit aantal enigszins fluctueert, loopt de trendlijn vrijwel vlak op negenhonderd meldingen per kwartaal. Meeste meldingen bij motorrijtuigenverzekeringen Zorg
Diversen
AOV/Inkomen
Ziekteverzuim
Leven Overige schade Transport
Aansprakelijkheid Brand
Reis Rechtsbijstand
Pleziervaartuigen
Figuur 4:
Motorrijtuigen
Fraudemeldingen in 2010, verdeeld naar aard van de verzekering (bron: CBV).
Als we kijken naar de aard van de fraudemeldingen, kunnen we geen duidelijke trends in de tijd vaststellen. Evident is niettemin dat het grootste aantal meldingen in de databases van het Verbond betrekking heeft op fraude met motorrijtuigenverzekeringen (1.880 meldingen, 52% van het totaal), gevolgd door brand- en inboedelverzekeringen (454 meldingen, 13% van het totaal). Deze twee soorten verzekeringen zijn verantwoordelijk voor tweederde van alle fraudemeldingen. Hoewel het merendeel van de meldingen betrekking heeft op fraude met motorrijtuigverzekeringen, moet niet vergeten worden dat het aantal schades dat jaarlijks op motorrijtuigverzekeringen wordt geclaimd buitengewoon groot is.
11
Zorgverzekeringsfraude komt voor in alle drie pijlers van het zorgstelsel. Dus zowel in de AWBZ, het basispakket als de aanvullende verzekeringen.
Verzekeringsvorm
Aandeel in fraudebedrag
AWBZ Basisverzekering Aanvullende verzekering Tabel 3:
34 % 46 % 19 %
Uitsplitsing fraudebedrag in de zorg naar verzekeringsvorm (bron: ZN, 2010).
2.3 Fraude in elke fase van het verzekeringsproces Verzekeraars hebben niet alleen te maken met verzekeringsnemers die frauderen door bijvoorbeeld een onjuiste claim in te dienen. Integendeel, fraude komt voor in elke fase van het verzekeringsproces: • bij de distributie; • bij de acceptatie; en • bij de claim. Zo zien we bij de distributie van verzekeringsproducten tussenpersonen die frauderen met provisies of met de geïncasseerde premies. Bij de acceptatie (van verzekeringsnemers) c.q. het afsluiten van verzekeringen zien we klanten die feiten verzwijgen of vervalsen. En ten slotte plegen verzekeringsnemers en dienstverleners fraude bij het claimen van schade bij de verzekeraar. Veel fraudemeldingen in acceptatiefase Overige of onbekend Crimineel diversen Zorg (zorgverlener) Zorg (declaraties) Overlijden
Acceptatie
Claim (overig) Administratief Claim (diefstal) Claim (verkeer)
Figuur 5:
Fraudemeldingen in 2010, verdeeld over fases verzekeringsproces (bron: CBV). De meeste fraudemeldingen komen voort uit de acceptatiefase. Fraude is dan ontdekt vóór een eventuele uitkering heeft plaatsgevonden.
De fraudemeldingen zoals het Verbond deze doorgeeft aan het FMP, komen voor het overgrote deel voort uit de claimafhandelingsfase. Op de tweede plek staat fraude tijdens de acceptatiefase. Bij het tot stand komen van de verzekeringsovereenkomst ontdekken schadeverzekeraars namelijk frequent fraudeurs. Fraude met zorgverzekeringen zien we vooral in de claim- c.q. declaratiefase (bij de AWBZ en Zorgverzekeringswet speelt het acceptatieproces een beperkte rol ). Verzekeraars hebben geen aanwijzingen dat fraude in één van de fases van het verzekeringsproces zich in 2011 anders heeft ontwikkeld dan in voorgaande jaren. Ook kunnen zij niet stellig concluderen dat er producten zijn waarbij bovenmatig wordt gefraudeerd tijdens een specifiek moment in de levensloop van het product.
12
2.4 Vier vormen van verzekeringsfraude Fraude doet zich niet alleen voor in verschillende fasen van het verzekeringsproces, maar óók in diverse vormen. Verzekeraars onderscheiden – naar modus operandi – ruwweg vier vormen van verzekeringsfraude: 1. majoreren: het met opzet méér claimen dan er daadwerkelijk aan schade geleden is; 2. fingeren: het doen voorkomen dat er schade geleden is, of het zodanig verdraaien van de feiten dat schade onder de polisdekking valt; 3. ensceneren: het opzettelijk veroorzaken van schade voor het krijgen van een uitkering; 4. opzettelijk niet nakomen van de mededelingsplicht: het afsluiten van een verzekeringsovereenkomst door onvolledige of verkeerde informatie te verstrekken. Het is niet mogelijk alle fraudemeldingen waarover het Verbond en ZN in hun meer gedetailleerde fraudestatistieken beschikken volledig over deze vier categorieën te verdelen. Uit de cijfers van het Verbond blijkt wel dat er bij het overgrote deel van de fraudemeldingen sprake is van het verzwijgen van feiten of het onjuist voorstellen van zaken (zie ook paragraaf 2.3). Opzettelijk niet nakomen mededelingsplicht Bij aanvraag van een verzekering wordt de aspirant-verzekeringsnemer meestal gevraagd naar het claimverleden, of hem of andere belanghebbenden in het verleden verzekeringen zijn geweigerd of opgezegd en wordt geïnformeerd naar het strafrechtelijk verleden van betrokkene(n). Op grond van de 12 wet moet de aanvrager elke vraag van de verzekeraar naar waarheid beantwoorden. Als blijkt dat de verzekeringsnemer vragen niet naar waarheid heeft beantwoord, kan de verzekeraar de aanvraag 13 weigeren. Mocht de verzekering inmiddels tot stand zijn gekomen, kan de verzekeraar binnen twee maanden na ontdekking dat niet de hele waarheid is verteld daaraan nog gevolgen verbinden. Deze gevolgen van het niet nakomen van de wettelijke mededelingsplicht kunnen betrekking hebben op de overeenkomst of de uitkering van schade. Opzeggen van de overeenkomst is mogelijk als de verzekeraar kan aantonen dat de mededelingsplicht door de verzekeringnemer is geschonden met de opzet om de verzekeraar te misleiden. De verzekeraar kan de polis per direct royeren als hij kan bewijzen dat de aanvrager 14 bewust informatie heeft achtergehouden. Verzekeraars kunnen ook besluiten een claim geheel of gedeeltelijk af te wijzen als de niet meegedeelde informatie van belang was voor de beoordeling van het ingetreden risico. Hier geldt het causaliteitsbeginsel. Van belang is niet zozeer het feit dat sprake is van een verzwegen verleden maar 15 de relatie tussen dat verleden en de schadeoorzaak zoals die zich heeft voorgedaan. Als in de acceptatiefase wordt vastgesteld dat niet waarheid is verklaard, zijn de financiële gevolgen voor de verzekeraars vaak nog beperkt. Dit wordt anders als de verzekeringsovereenkomst tot stand is gekomen. Omdat opzegging van de verzekeringsovereenkomst geen terugwerkende kracht kent, zijn gedane uitkeringen niet zonder meer terug te vorderen en geldt voor tijdens de looptijd ontstane verplichting om een schade te vergoeden dat uitkering toch moet plaatsvinden. Ongeacht of de overeenkomst tot stand is gekomen of claims zijn ingediend, geldt dat ieder onderzoek naar schending van de mededelingsplicht financiële gevolgen heeft, bijvoorbeeld door het maken van onderzoekskosten en door reguliere administratieve lasten van de verzekeraar.
12 Artikel 7:928 Burgerlijk Wetboek. De verzekeraar mag informeren naar het strafrechtelijk verleden tot acht jaar voor het afsluiten van de verzekering. 13 Dit is niet van toepassing op de basiszorgverzekering en de AWBZ. Voor zorgverzekeraars geldt een acceptatieplicht tenzij de bewuste verzekeraar betrokkene in de vijf jaar voor de aanvraag wegens fraude of wanbetaling heeft geroyeerd. De AWBZ is een volksverzekering waarvoor elke inwoner van Nederland van rechtswege verzekerd is. 14 Artikel 7:929 Burgerlijk Wetboek. 15 Artikel 7:930 Burgerlijk Wetboek.
13
Helft meldingen ivm mededelingsplicht Soort incident niet gespecificeerd
Onbekend
Diversen
Ensceneren Fingeren Geen fraude Majoreren Dubbele claim
Zorg
Criminele handeling (hennep etc.)
Bijzondere (schade)claim
Vervalsing (documenten etc.)
Onjuiste voorstelling van zaken
Mededelingsplicht (strafrechtelijk)
Mededelingsplicht (Overig)
Figuur 6:
Totaal aantal meldingen in 2010, verdeeld naar vorm van verzekeringsfraude (bron: CBV, 2010).
Het geven van een onjuiste voorstelling van zaken Ook als we fraudemeldingen omtrent het opzettelijk niet nakomen van de mededelingsplicht buiten beschouwing laten, is het zeer moeilijk conclusies te trekken over de exacte aard en zwaarte van de bij het Verbond gemelde zaken. Het merendeel van de resterende meldingen valt namelijk in de categorie ‘onjuiste voorstelling van zaken’. De zo in de systemen van het Verbond aangemerkte fraude kan in aard echter sterk uiteen lopen, waarbij niet altijd duidelijk is, of niet is opgegeven, of er sprake is van majoreren, fingeren of ensceneren. Vooral onjuiste voorstelling van zaken Onbekend Soort incident niet gespecificeerd Diversen Zorg Bijzondere (schade)claim
Ensceneren Fingeren Majoreren Dubbele claim Criminele handeling (hennep etc.) Vervalsing (documenten etc.)
Onjuiste voorstelling van zaken
Figuur 7:
2.4.1
Meldingen in 2010 die niet de mededelingsplicht betreffen, verdeeld naar vorm van verzekeringsfraude (bron: CBV).
Mogelijkheden voor horizontale zorgverzekeringsfraude vooral in vrijeprijzensegment
Bij fraude in de zorg zal het vooral gaan om verticale fraude waarbij de overheid wordt benadeeld. De 16 mogelijkheden voor horizontale fraude (tussen private partijen onderling) zijn door de inrichting van het stelsel beperkter. De opsporing van verticale fraude is in beginsel belegd bij de bijzondere opsporingsdiensten ISZW en FIOD), de opsporing van horizontale fraude bij de politie. Aangezien 16
We spreken over verticale fraude als de overheid slachtoffer is van fraude. Horizontale fraude betreft fraude tussen particuliere partijen. Dit onderscheid is in de zorg overigens moeilijk te maken. Zorgverzekeraars zijn private partijen, maar zij voeren voor een groot deel publieke regels uit met publiek geld.
14
alleen de politie partij is bij het Convenant Aanpak Verzekeringsfraude, ligt de nadruk in deze analyse op horizontale fraude. Fraude door zorgontvangers De belangrijkste mogelijkheid voor horizontale fraude door zorgontvangers bestaat bij zorg die men zelf inkoopt en betaalt en waar men vervolgens de declaratie indient bij de zorgverzekeraar. Bij de zorg in Nederland declareren zorgverleners zo goed als alle behandelingen rechtstreeks bij de verzekeraar. Dit gaat elektronisch, zonder tussenkomst van de verzekerde. Voor zorg in het buitenland (buitenlandnota’s) en aanvullend verzekerde zorg is het niet ongebruikelijk dat er sprake is van nota’s die de patiënt voorschiet en vervolgens kan declareren bij de verzekeraar. Declaratiefraude door cliënten bij zorg in natura is zo goed als uitgesloten. Dit geldt voor een groot deel van de AWBZzorg, de zorg uit het basispakket en veel aanvullend verzekerde zorg. Fraude door zorgaanbieders en zorgverleners Bij fraude door zorgaanbieders en zorgverleners is het moeilijk een scherpe scheiding te maken tussen verticale en horizontale fraude. Het zorgstelsel wordt immers zowel privaat als publiek gefinancierd. En daarbij worden de private partijen volledig gereguleerd door wet- en regeling. Fraude door zorgaanbieders, zoals artsen, zal in het algemeen gezien worden als verticale fraude en ligt daarom in beginsel binnen het domein van de FIOD, ISZW alsook de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa). Andere dienstverleners in de zorg, zoals bemiddelaars in persoonsgebonden budgetten (PGB’s) die het aan een cliënt toegewezen PGB verduisteren, vallen niet in het domein van deze bijzondere opsporingsdiensten of de toezichthouder.
15
3 Civiele afhandeling verzekeraars dikwijls toereikend Er zijn allerlei manieren om verzekeringsfraudeurs aan te pakken. Het inzetten van het strafrecht is daar één van. In dit hoofdstuk laten we zien dat verzekeraars de nodige inspanningen verrichten om gedetecteerde fraudegevallen civielrechtelijk af te handelen en hier in de meeste gevallen ook goed toe in staat zijn. De aard van de daders, het uitblijven van grote schade en de sterke bestaande civiele instrumenten, maakt het inzetten van het strafrecht in die gevallen minder noodzakelijk.
3.1 Bij ontdekte fraudes royement en geen of beperkte uitbetaling Ongeveer de helft van alle daadwerkelijk gedetecteerde en bij het Verbond gemelde fraudes heeft betrekking op onrechtmatigheden in de acceptatiefase van de verzekeringsovereenkomst. Als een verzekeringsmaatschappij zulke onrechtmatigheden tijdens het behandelen van een verzekeringsaanvraag (de precontractuele fase) ontdekt , kan deze de verzekeringsaanvraag afwijzen. Ook is het mogelijk dat tijdens de looptijd van de verzekering, bijvoorbeeld bij het behandelen van een claim, aan het licht komt dat een verzekeringsnemer zich niet aan de mededelingsplicht uit het Burgerlijk Wetboek heeft gehouden. Als aangetoond kan worden dat verzekerde de opzet had de verzekeraar te misleiden of de verzekeraar had bij kennis van een juiste voorstelling van zaken de overeenkomst niet gesloten dan kan de verzekeraar de verzekeringsovereenkomst opzeggen (artikel 7:928-929 BW). De opzegging moet worden uitgevoerd binnen twee maanden na de ontdekking van de niet-nakoming van de mededelingsplicht. Het niet nakomen van de wettelijke mededelingsplicht kan er toe leiden dat een claim niet of niet geheel wordt toegekend. Dit is afhankelijk van het causaal verband tussen de verzwegen gegevens en het ingetreden risico (7:930 BW). Bij opzegging wegens niet nakomen van de mededelingsplicht hoeft nog geen sprake te zijn van het feit dat de verzekeraar een uitkering heeft gedaan. Dat wil niet zeggen dat daarmee geen financiële schade kan ontstaan. De verzekeraar maakt bijvoorbeeld onderzoekskosten om de fraude vast te stellen. Buiten de wettelijke regelingen omtrent de gevolgen van het niet nakomen van de mededelingsplicht kunnen verzekeraars aanvullende afspraken vastleggen in de verzekeringsovereenkomst. Veelal hebben verzekeraars in de polisvoorwaarden bepaald dat vermoedens van c.q. geconstateerde fraude een grond tot royement van de verzekeringsovereenkomst oplevert. Omdat de relatie tussen verzekeraar en verzekerden grotendeels gebaseerd is op vertrouwen, zal in de meeste gevallen van verzekeringsfraude de relatie worden beëindigd. In de meeste gevallen van fraude in de acceptatiefase zal de zaak voor verzekeraars zijn afgedaan met de weigering of opzegging van de overeenkomst en, in voorkomende gevallen, het afwijzen van de claim en bestaat er geen behoefte om de fraudeur in een parallel traject strafrechtelijk te laten 17 vervolgen.
3.2 Opportunistische debutanten 18
Uit eerder door CMC uitgevoerd onderzoek in opdracht van het Verbond komt naar voren dat het bij de meeste fraudegevallen met schadeverzekeringen vermoedelijk gaat om gelegenheidsfraudeurs die we ook wel kunnen aanmerken als opportunistische debutanten. Dit zijn daders die bij gelegenheid c.q. ad hoc op het idee komen om misbruik te maken van de verzekeringsovereenkomst. Op basis van expert opinions schat CMC in haar rapport dat het in ruim 60 procent van de fraude bij particuliere schadeverzekeringen gaat om gelegenheidsfraudeurs.
17
Volgens Titel XXV van het Wetboek van Strafrecht zou een dergelijke claim overigens wel degelijk reden kunnen zijn voor strafrechtelijke vervolging. Er kan namelijk sprake zijn van bedrog van een verzekeringsmaatschappij art 327 Sr of poging tot oplichting. Ook zou titel XXII, valsheid in geschrifte, van toepassing kunnen zijn. 18 CMC is een onderzoeks- en consultancybureau gespecialiseerd in vraagstukken rond fraude, integriteit en criminaliteit (www.t11.net).
16
In termen van enerzijds gelegenheidsfraude en anderzijds meer professionele georganiseerde fraude bij zowel particuliere als zakelijke schadeverzekeringen, komt naar schatting ruim de helft voor rekening van gelegenheidsfraudeurs.
Fraude
Bij particuliere verz.
Bij zakelijke verz.
Totaal
Aandeel
Gelegenheidsfraude Meer georganiseerd Totaal fraude Aandeel
247 386 633 67 %
247 58 305 33 %
494 444 938
53 % 47 %
Tabel 4:
Fraudeomvang bij schadeverzekeringen in miljoenen euro’s per jaar (bron: CMC / T11 Company, 2005).
Fraude
Bij particuliere verz.
Bij zakelijke verz,
Totaal
Aandeel
Gelegenheidsfraude Meer georganiseerd Totaal Aandeel
310.624 116.041 426.665 83 %
78.007 9.581 87.588 17 %
388.631 125.622 514.253
76 % 24 %
Tabel 5:
Fraudefrequentie bij schadeverzekeringen in aantallen per jaar (bron: CMC / T11 Company, 2005). 19
Andere onderzoeken bevestigen dit beeld. Het gaat in veel gevallen om verzekeringsnemers die de feiten zo verdraaien dat een verzekeraar tot een uitkering dan wel tot een hogere uitkering overgaat. In die gevallen dat een frauderende verzekeringsnemer wel degelijk schade heeft geleden, komt het afwijzen van de claim op zich al hard aan. Daarnaast laat het feit dat de fraude is gedetecteerd beginnende fraudeurs zien dat de kans groot is dat je wordt gesnapt. Hiervan kan een ontmoedigend en preventief effect uitgaan. De extra inspanning die moet worden geleverd voor strafrechtelijke vervolging, daarentegen, is vaak ook in de ogen van verzekeraars niet rendabel.
Pleger van fraude (Aspirant) verzekerde Zorgaanbieder Derde Interne fraude verzekeraar Tabel 6:
Aandeel in totaal aantal plegers 33 % 32 % 31 % 4%
Uitsplitsing van plegers van zorgverzekeringsfraude naar soort (bron: ZN, 2010).
De systematiek van het zorgstelsel laat minder ruimte voor opportunistische frauderende verzekerden. Bij veel behandelingen dienen de zorgaanbieders de declaratie rechtstreeks in bij de verzekeraars. De grootste mogelijkheden voor declaratiefraude bestaan bij die behandelingen waarbij de verzekerde de behandeling zelf betaalt en vervolgens de nota declareert bij de verzekeraar. Dit is met name het geval bij behandelingen in het buitenland en bij sommige behandelingen uit een aanvullende verzekering. Van fraude door zorgaanbieders en zorgbemiddelaars bestaat het vermoeden dat dit op een meer stelselmatige manier plaatsvindt.
19
Preventieve maatregelen horizontale fraude (Bureau Intraval, mei 2010, in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum van het ministerie van Justitie).
17
3.3 Verzekeraars hebben sterke civiele instrumenten Naast het niet uitkeren van de claim bezit een verzekeraar verscheidene andere civiele instrumenten om fraudeurs aan te pakken. Zo kan de verzekeraar de reeds uitgekeerde schade en de gemaakte onderzoekskosten op de dader verhalen alsook de verzekering beëindigen (royement). Ook kan een fraudeur worden geregistreerd volgens de richtlijnen van de Gedragscode Verwerking Persoonsgegevens Financiële Instellingen, de Gedragscode Verwerking Persoonsgegevens Zorgverzekeraars en het Protocol Incidentenwaarschuwingssysteem Financiële Instellingen (PIFI). Het kan gaan om een registratie die binnen de eigen organisatie raadpleegbaar is (opname in de zogeheten Gebeurtenissenadministratie) maar ook om een registratie die door de financiële sector als geheel kan worden getoetst. Dergelijke registraties verplichten een betrapte fraudeur voortaan naar waarheid te verklaren dat hij geregistreerd staat als hij ergens een nieuwe verzekering aanvraagt. Als hij de registratie niet meedeelt, overtreedt hij zijn wettelijke mededelingsplicht. Dit kan er weer toe leiden dat de aanvraag niet wordt geaccepteerd (zie paragraaf 3.1). Ook het verhalen van schade kan zeer effectief zijn. Zo hebben veel fraudeurs vermogensbestanddelen waarop verzekeraars de door hen geleden schade kunnen verhalen. Immers, fraudeurs sluiten doorgaans verzekeringen af op goederen die zij daadwerkelijk in bezit hebben. Dienstverleners (bijvoorbeeld schadeherstellers in de branche motorrijtuigen) beschikken hiernaast vaak over ondernemingsactiva zoals bedrijfspanden, voertuigen etc.), waardoor ook op deze categorie fraudeurs langs civielrechtelijke weg verhaal te halen is. Hetzelfde geldt voor frauderende zorgverleners (zoals huisartsen) die een zeker vermogen hebben opgebouwd, bijvoorbeeld in huis of praktijk. Zij hebben een inkomensstroom en veelal vermogen waarop beslag kan worden gelegd.
Gebeurtenis / maatregel / sanctie Vastgestelde fraude Waarschuwing Fraude geregistreerd in intern verwijzingsregister Fraude gemeld aan Fraudeloket Percentage gemeld aan Fraudeloket Betreffende verzekering opgezegd Totale verzekering of overeenkomst opgezegd Personen opgenomen in extern verwijzingsregister (EVR) Aangifte gedaan bij politie/FIOD Tabel 7:
366 158 277 231 61,3% 60 9 65 31
Overzicht van gebeurtenissen, maatregelen en sancties bij zorgverzekeringsfraude (bron: ZN, 2010).
Op dit moment zijn er nogal wat verschillen in de mate waarin individuele verzekeringsmaatschappijen werk maken van fraudebeheersing. Dit is voor een groot deel afhankelijk van de mate waarin het 20 management hiervoor interesse heeft. Fraudeurs zijn altijd op zoek naar de zwakste partijen. Mede daarom stellen het Verbond en ZN eisen aan de fraudeaanpak van hun leden. Verzekeraars verwachten dat zo’n uniforme aanpak effectief is en bovendien een afschrikkend effect teweegbrengt. Door in de gehele branche de fraudebestrijding te verbeteren, hopen verzekeraars fraudeurs extra te ontmoedigen. Verzekeraars, verenigd in zowel het Verbond als in ZN, hebben hiertoe afspraken gemaakt over een gezamenlijke en uniforme aanpak van verzekeringsfraude. Deze zijn vastgelegd in het Protocol Verzekeraars & Criminaliteit, dat in december 2011 in werking is getreden als bindende zelfregulering voor alle leden van het Verbond en ZN. Als het gaat om de afhandeling van verzekeringsfraude, is bepaald dat verzekeraars hiervoor primair het civielrechtelijke pad bewandelen. In het Protocol zijn 21 daaromtrent voor (zorg)verzekeraars de volgende uitgangspunten geformuleerd: •
20 21
Er is een consistent afhandelingbeleid in geval van een vastgestelde verzekeringsfraude. Proportionaliteit en subsidiariteit zijn daarbij het uitgangspunt.
Intraval, 2010. Zie Protocol Verzekeraars & Criminaliteit 2012, artikel 4.9.
18
• • • •
Personen die zich aan fraude schuldig hebben gemaakt worden geregistreerd volgens de richtlijnen van het Protocol Incidentenwaarschuwingssysteem Financiële Instellingen (PIFI). Tegen een fraudeur wordt een verhaalsactie ingesteld met betrekking tot de in- en externe onderzoeks- en advieskosten. Onterecht verrichte uitkeringen worden teruggevorderd. Andere proportionele maatregelen tegen de fraudeur kunnen worden genomen (bijvoorbeeld: royement / het verhogen van de premie of de no-claim).
19
4 Strafrecht noodzakelijk als aanvullend instrument We hebben gezien dat de schade door verzekeringsfraude fors is. Hoewel verzekeraars zelf over sterke civiele middelen beschikken om tegen fraudeurs op te treden, schieten deze instrumenten in verschillende gevallen tekort en zou de inzet van het strafrecht meerwaarde hebben. Strafrecht is een kostbaar instrument. De inzet ervan moet dan ook in verhouding staan tot de significantie van het probleem. In dit hoofdstuk bespreken we vier motieven om verzekeringsfraude (ook) strafrechtelijk af te handelen en benoemen we die vormen van verzekeringsfraude die daarbij als eerste in beeld komen. We sluiten dit hoofdstuk af met een voorstel om extra aandacht te besteden aan een aantal prioriteitsfenomenen (bij zware zaken) en thema’s (bij lichte zaken).
4.1 Motieven voor strafrechtelijke afdoening De inzet van alléén civiele instrumenten door verzekeraars is in verschillende gevallen onvoldoende om fraude effectief te bestrijden. Zo schiet het civiele recht tekort bij (1) georganiseerde verzekeringsfraude, (2) bevestiging van de maatschappelijke norm en herstellen van rechtvaardigheidsgevoel bij de burger, (3) bij fraudegevallen die zeer omvangrijk zijn. Ten slotte (4) biedt de inzet van het strafrecht als ultimum remedium aanvullende mogelijkheden om fraudeurs financieel te treffen. Welke vormen van verzekeringsfraude op basis van deze overwegingen in beeld komen, bespreken we hieronder:
4.1.1
Bestrijding van fraude in georganiseerd verband
De bestrijding van georganiseerde vormen van verzekeringsfraude overstijgt het belang van individuele verzekeraars en rechtvaardigt een bredere, publieke inzet. Georganiseerde criminaliteit brengt de integriteit van de samenleving in het geding. Strafrechtelijk handelen vormt hierbij een passend instrument. De strafrechtelijke aanpak van georganiseerde criminaliteit heeft dan ook al jaren 22 een hoge prioriteit. Georganiseerde vormen van (financieel-economische) criminaliteit brengen een reëel risico met zich mee van verweving tussen criminele organisaties en de legale economie. Bovendien gaan deze relatief vaak gepaard met gebruik van geweld. Verzekeraars signaleren fraudeurs die deel uitmaken van criminele groepen en professionele fraudeurs die beschikken over gedegen kennis van verzekeringen en daar bewust en doelgericht 23 gebruik van maken. Ook uit politiegegevens blijkt dat er in 43 procent van de fraudegevallen sprake is van enige mate van organisatie; variërend van recidive en veelpleging tot bedrijfsmatige fraude. In gevallen van recidive heeft dezelfde verdachte al vaker verzekeringsfraude gepleegd. We spreken over veelpleging bij verdachten die naast verzekeringsfraude veroordeeld zijn voor of verdacht worden van andere strafbare feiten. Samenwerking (of bedrijfsmatige fraude) kan zich ook kleinschalig voordoen. Zoals in het geval van twee automobilisten die toevallig met elkaar in een aanrijding terecht komen en vervolgens samen besluiten om te frauderen bij het claimen van de schade. In de politiesystemen zien we ook vaak samenwerking tussen familieleden. Verzekeraars, verenigd in het Verbond, onderscheiden drie belangrijke vormen van georganiseerde fraude met schadeverzekeringen: opzetaanrijdingen met huurauto’s, fraude bij blik- en ruitschadeherstel en, tot slot, fraude met inkomensverzekeringen. Opzetaanrijdingen met huurauto’s Bij deze vorm van fraude huren criminelen een auto waarmee ze bewust een aanrijding met een eigen voertuig veroorzaken. De schade op de slechts WA-verzekerde eigen auto wordt geclaimd bij de verzekeraar van de huurauto. Verzekeraars hebben aanwijzingen dat deze vorm van fraude dikwijls in georganiseerd verband plaatsvindt.
22
Zie bijvoorbeeld het Programma Versterking Aanpak Georganiseerde Misdaad uit 2008 van het ministerie van justitie. Dit fenomeen is al langer bekend, zie onder meer Inzake Opsporing. Eindrapport van de Enquêtecommissie opsporingsmethoden, 1996; Bijlage IX, deelonderzoek 2, Verzekeringsfraude nader geanalyseerd.
23
20
Volgens de autoverhuurbranche is het relatief eenvoudig om op deze manier een verzekeraar op te lichten. Huurders kunnen al voor enkele tientjes het eigen risico afkopen en de opbrengst van fraude loopt al snel in de duizenden euro’s. Fraude bij blik- en ruitschadeherstel Fraude bij schadeherstel in de branche motorrijtuigen blijft een grote zorg voor verzekeraars. Bij fraude die zich voordoet bij zowel herstel van blikschade als van ruitschade, is bijna per definitie sprake van georganiseerdheid. Het zijn in dit geval namelijk vaak geen natuurlijke personen maar ondernemingen (al dan niet met rechtspersoonlijkheid) die de fraude plegen. Meestal gaat het om kleine ondernemingen. Door de specifieke aandacht van verzekeraars en politie en justitie in 2010 en 2011 voor herstellers van ruitschade, lijkt deze branche zich volgens verzekeraars momenteel vrij ‘rustig te houden’. Ter illustratie: over de maanden januari tot en met september 2011 ontving het Verbond vanuit de branche motorrijtuigen in totaal 27 fraudemeldingen die betrekking hadden op een ruitschade. In dezelfde periode in 2010 ontving zij 48 van deze meldingen. Dit is een daling van maar liefst 44 procent. Verzekeraars zijn van mening dat de aanpak van blik- en ruitschadeherstelfraude bovenal een taak is van de blik- en ruitschadeherstelbranche en de verzekeraars zelf, maar dat strafrechtelijke afdoening bij geconstateerde systematische onrechtmatigheden een geëigend middel is. Fraude met inkomensverzekeringen Bij deze vorm van fraude sluit een onderneming bijvoorbeeld een ziekteverzuimverzekering af voor haar werknemers. Vervolgens meldt de onderneming dat een werknemer ziek is en vraagt deze de inkomensverzekeraar het (vaak hoge) salaris door te betalen. Bij fraude met zulke inkomensverzekeringen is altijd enige vorm van organisatie nodig. Men maakt bijvoorbeeld gebruik van een rechtspersoon en/of fake werknemers. Er is niet alleen sprake van georganiseerdheid, verzekeraars vermoeden dat deze vorm van fraude ook in een breder netwerkverband wordt uitgevoerd. Hierbij wisselen verschillende daders of dadergroepen werkwijzen uit en ondersteunen ze elkaar bij de uitvoering van de fraude. Bovendien zou dit fenomeen gepaard kunnen gaan met fraude met WIA-uitkeringen en PGB’s en het oplichten van zogeheten payrollorganisaties. Verzekeraars in de zorg, verenigd in ZN, zien twee belangrijke vormen van georganiseerde fraude: Samenspannende zorgverleners Verzekeraars signaleren ook zorgverleners die samenspannen. Denk hierbij aan zorgverleners die binnen een maatschap afspraken maken om meer werkzaamheden te declareren bij verzekeraars dan daadwerkelijk verricht. Interne fraude bij zorgverzekeraars en indicatieorganen Zorgverzekeraars zeggen steeds vaker te maken te krijgen met criminele organisaties die leden van de organisatie laten infiltreren bij een verzekeraar met het oogmerk met zorgverzekeringen te frauderen. Verzekeraars hebben het vermoeden dat dit niet alleen gebeurt bij verzekeraars maar ook bij indicatieorganen. De opzet lijkt vooral gericht op het verkrijgen van persoonsgebonden budgetten.
4.1.2
Onderstrepen maatschappelijke norm
De strafrechtelijke repressie van verzekeringsfraude laat volgens de verzekeringsbranche te wensen over. Hierdoor is de preventieve werking van het strafrecht beperkt. Immers, zowel de objectieve als gepercipieerde pakkans is momenteel laag. Daarnaast leiden gevallen die wél worden gedetecteerd, waarvan wél een aangifte wordt opgenomen en die wél strafrechtelijk worden vervolgd vaak tot lange en complexe procedures. Consumenten geven aan over het algemeen ook weinig te merken van de fraudebestrijding door 24 verzekeraars, met als gevolg dat het idee bestaat dat de pakkans laag is. Daarnaast zien consumenten het niet altijd direct als een strafbaar feit wanneer bijvoorbeeld geleden schade wordt aangedikt. Het is consumenten, kortom, niet altijd duidelijk dat dergelijk gedrag kan worden bestempeld als fraude. 24
CVS-Consumentenmonitor 2008, Verbond van Verzekeraars.
21
Voor een afschrikkende werking van het strafrecht, is het noodzakelijk dat het zichtbaar wordt ingezet. Het beeld dat veel fraudeurs niet aangepakt worden, is maatschappelijk onverkwikkelijk en doet afbreuk aan het normbesef dat het strafrecht óók dient te bevorderen. Hieronder beschrijven wij vier fraudefenomenen die tot maatschappelijke onrust zouden kunnen leiden en waarvoor strafrechtelijke afdoening daarom op zijn plaats zou zijn. PGB-fraude De afgelopen jaren zijn er verschillende gevallen van PGB-fraude bekend geworden. Het gaat hier om fraude met PGB-gelden door PGB-bemiddelingsbureaus, maar ook om grootschalige fraudes waarbij zorgverleners zijn betrokken. Zo loopt in de regio Rotterdam een zaak tegen twee psychiaters die met valse diagnoses mogelijk hebben meegewerkt aan het onrechtmatig verkrijgen van PGB’s en zodoende voor enkele miljoenen euro’s voordeel hebben behaald. Een andere veelvoorkomende fraudevorm is valsheid in geschrift door de PGB-houder. Overigens is er frequent sprake van budgethouders die door anderen – bijvoorbeeld de partner – tot fraude worden gedwongen. In het geval van fraude door de budgethouder en personen uit zijn of haar omgeving hebben civiele middelen vaak geen zin. Deze groep heeft onvoldoende inkomen en geen vermogen. Strafrechtelijke afdoening zou in deze gevallen zinvol zijn. Deze vorm van fraude heeft er mede toe bijgedragen dat het PGB, een populair instrument om mensen zelf de vrijheid en gelegenheid te bieden passende zorg bij door hen verkozen zorgverleners in te kopen, grotendeels wordt afgeschaft. Dit heeft tot grote maatschappelijke onrust geleid. En zoals eerder geconstateerd, kan PGB-fraude samenvallen met fraude met inkomensverzekeringen of andere sociale verzekeringen. Door de beperking van het PGB zal de fraude vanzelfsprekend afnemen. Opzetaanrijdingen Ook opzetaanrijdingen kunnen grote maatschappelijk onrust veroorzaken van een aanrijding om verzekeringspenningen schadelast van verzekeraars, maar kan ook leiden tot menselijk aandacht in de media heeft gekregen, is de opzetaanrijding in het 25 een toevallig passerende TNT-bezorger dodelijk verongelukte.
veroorzaken. Het opzettelijk te incasseren, verhoogt de leed. Een casus die ook veel Brabantse Erp in 2009 waarbij
Bewijsbare veelvoorkomende lichte fraudezaken In de meeste gevallen kunnen verzekeraars fraudes civielrechtelijk afdoen. Politie en justitie hebben onvoldoende capaciteit om in alle zaken, die in beginsel naast een civielrechtelijke ook strafrechtelijk afdoening verdienen, een onderzoek in te stellen. Het feit dat bekende en bewijsbare zaken onbestraft blijven, tast echter het rechtsgevoel van burgers aan en kan een demotiverend effect hebben op de samenwerking tussen verzekeraars en justitie op het vlak van fraudebestrijding. De perceptie dat politie en justitie verzekeringsfraude niet voldoende ernstig vinden om te vervolgen, kan hiernaast een direct negatief gevolg hebben voor het normbesef van burgers. Als de overheid fraude met verzekeringen blijkbaar niet zo erg vindt, waarom zou ik me dan strikt aan de regels houden? Dit effect kan beperkt blijven tot de houding van burgers tegenover verzekeringsfraude, maar kan ook breder afbreuk doen aan de acceptatie en naleving van regels en normen door burgers. Fraude door financiële dienstverleners Fraude door financiële dienstverleners heeft directe financiële gevolgen voor consumenten en tast daarnaast ook de integriteit van en het vertrouwen in de financiële sector aan. Op voorhand lijkt het strafrecht niet het meest geëigende instrument om hiertegen op te treden. Tegen fraude door tussenpersonen en eigen medewerkers kunnen verzekeraars immers zelf civielrechtelijke en arbeidsrechtelijke maatregelen treffen. Maatschappijen zijn terughoudend bij het doen van meldingen aan CBV of het FMP over fraude door eigen medewerkers of aangesloten tussenpersonen. Verzekeraars zijn op grond van de Wet op het Financieel Toezicht wel verplicht de Autoriteit Financiële Markten (AFM) te informeren over frauderende tussenpersonen. De AFM kan op grond van een dergelijke melding bijvoorbeeld besluiten om de vergunning van een 26 tussenpersoon in te trekken. 25
De beide daders zijn eind 2011 in hoger beroep veroordeeld tot 14 jaar gevangenisstraf. De meldplicht van artikel 4:97 Wft is van toepassing op alle aanbieders van financiële producten die hun financiële producten distribueren met behulp van hypotheekadviseurs, verzekeringstussenpersonen of andere bemiddelaars. Voor tussenpersonen
26
22
4.1.3
Omvangrijke fraudes
Schadeverzekeraars lijden de grootste financiële schade door fraude met brandverzekeringen, inkomensverzekeringen en motorrijtuigenverzekeringen. Schades bij brandverzekeringen zijn bijna per definitie groot. De waarde van een verzekerd pand bedraagt immers al snel enkele tonnen. Ook inkomenverzekeringsfraude is in financieel opzicht altijd omvangrijk. Per verzekerde werknemer kan de schade per jaar vele tienduizenden euro’s bedragen. Bij meerdere ‘zieke’ werknemers per fraudederende ondernemer loopt de schade dan ook in de tonnen. Als de fraude, zoals verzekeraars vaak vermoeden, systematisch en in georganiseerd verband wordt gepleegd, kan het wederrechtelijk verkregen voordeel zelfs oplopen tot miljoenen euro’s per jaar. Het Verbond van Verzekeraars doet op dit moment nader onderzoek naar de aard en omvang van deze fraudevorm. De schade per geval van autoschadeherstelfraude is gemiddeld beperkt tot enkele honderden euro’s. Deze vorm van fraude doet zich echter dusdanig veel voor dat de totale schade zeer omvangrijk is. Het Verbond heeft in 2011 een intensief onderzoek opgeleverd naar fraude door blikschadeherstellers. Het onderzoek is uitgevoerd door steekproeven te nemen in claimdossiers en door fysieke nacontroles te verrichten op de daarbij gerepareerde voertuigen. Op basis van dit onderzoek raamt het Verbond het fraudebedrag bij herstel van blikschade alleen al op tientallen miljoenen euro’s. Bovendien gaat het hier alleen nog maar om onregelmatigheden bij declarerende dienstverleners, en dus niet om consumentenfraude. Het Verbond hoopt dergelijk onderzoek in de toekomst ook te kunnen verrichten in andere branches.
4.1.4
Ontnemen van crimineel verkregen voordeel
Uitgangspunt is dat benadeelde verzekeringsmaatschappijen zelf civielrechtelijk schade verhalen. Het strafrecht biedt echter, bovenop de civielrechtelijk verhaalsmogelijkheden van verzekeraars, aanvullende mogelijkheden om fraudeurs financieel te raken. Zo kan de rechter veroordeelden van een strafbaar feit verplichten tot betaling van een bedrag ter ontneming van het 'wederrechtelijk 27 verkregen voordeel’. Een dergelijke ontnemingsmaatregel kan bij afzonderlijke rechterlijke beslissing worden opgelegd aan iemand (natuurlijk of rechtspersoon) die is veroordeeld voor een strafbaar feit. De doelstelling van een ontnemingsmaatregel is om de veroordeelde vermogensrechtelijk terug te plaatsen in de positie die hij/zij vermogensrechtelijk had vóór het plegen van het strafbare feit. Met andere woorden: er wordt ontnomen wat met de criminele activiteiten is verdiend. Daarnaast is het 28 mogelijk iemand strafrechtelijk te vervolgen voor witwassen , mits aannemelijk kan worden gemaakt dat iemand bezittingen heeft die uit enig misdrijf afkomstig zijn. Op deze wijze kunnen bijvoorbeeld fraudeurs worden aangepakt die beschikken over een vermogen waarvan de herkomst niet kan worden aangetoond. In dit onderdeel van onze analyse signaleren we drie vormen van verzekeringsfraude waarbij het zeer waarschijnlijk is dat daders daarmee hun vermogen hebben opgebouwd. Voor deze fraudevormen zou een inzet op ontneming en vervolging voor witwassen een zinvolle toevoeging aan het fraudebestrijdingsinstrumentarium zijn. Fraude met inkomensverzekeringen Fraude met ziekteverzuimverzekeringen wordt gepleegd in georganiseerd verband en kan grote sommen geld opleveren. Het is waarschijnlijk dat de verkregen gelden worden witgewassen en er dus mogelijkheden bestaan tot het confisqueren van vermogen. Door middel van nader onderzoek kunnen we dit vermoeden toetsen. Fraude bij blik- en ruitschadeherstel Fraude bij schadeherstel in de motorrijtuigenbranche vindt over het algemeen plaats in bedrijfsmatig verband. Het kan leiden tot grote inkomensstromen en daarmee tot vermogensopbouw. Daders kunnen activa opbouwen in hun onderneming.
geldt een vergelijkbare meldplicht van incidenten die een gevaar vormen voor de uitvoering van een integere bedrijfsvoering (art 29 lid 3 Besluit gedragstoezicht financiële ondernemingen Wft). 27 Artikel 36e van het Wetboek van Strafrecht. 28 art 420 bis e.v. Wetboek van Strafrecht.
23
PGB-fraude Ook de georganiseerde vormen van PGB-fraude zouden dusdanig grote sommen geld op kunnen leveren dat daders vermogen kunnen opbouwen in bijvoorbeeld vastgoed of dit vermogen kunnen spenderen aan relatief waardevaste consumptiegoederen zoals dure auto’s. Bij PGB-fraude door zorgverleners geldt in nog sterkere mate dat er mogelijkheden zijn voor ontneming. Frauderende zorgverleners (bijvoorbeeld frauderende psychiaters) hebben naast hun criminele activiteiten een reguliere praktijk. Ook het inkomen uit deze legale praktijk is vaak dusdanig dat er vermogen is opgebouwd. Er is dan zowel verhaal te halen op een privévermogen als op de praktijk van de fraudeur. Fraude door zorgverleners Bij verschillende groepen daders van horizontale zorgfraude bestaat de mogelijkheid verkregen voordeel op hun vermogen te verhalen. Een voorbeeld hiervan is mondzorg en fysiotherapie. Beide vallen in het algemeen onder de aanvullende dekking. Deze zorg is niet gebudgetteerd en gelden vrije tarieven. Het gaat hier om zorgverleners die onterechte declaraties indienen. Zowel fysiotherapeuten als tandartsen en mondhygiënisten hebben een inkomen en vaak vermogen waarop verhaal gehaald kan worden.
4.2 Conclusie: inzet van het strafrecht bij zware en lichte zaken In de vorige paragraaf hebben we gezien dat sommige fenomenen geschikt zijn voor strafrechtelijke afdoening. Dat geldt zowel voor zware als voor lichte zaken. Hieronder lichten we de vier fenomenen toe die volgens de criteria in het convenant in ieder geval als ‘zwaar’ moeten worden beschouwd en die op basis van de bovenstaande motieven prioriteit verdienen. Vervolgens gaan we in op de lichte fraudevormen die in aanmerking komen voor een thematische aanpak, zoals afgesproken in het Convenant Aanpak Verzekeringsfraude.
4.2.1
Prioriteiten voor zware zaken
Hoewel bij zware zaken in beginsel altijd strafrechtelijke stappen aangewezen zijn, moet het Openbaar Ministerie in elke voorgelegde casus uiteindelijk – naast een beoordeling van de strafbaarheid en bewijsbaarheid – ook de opportuniteit van vervolging afwegen. De analyse in dit document toont dat met name onrechtmatig declaratiegedrag door dienstverleners bij blik- en ruitschadeherstel, het onrechtmatig (blijven) ontvangen van een uitkering op basis van een inkomensverzekering, georganiseerde fraude door samenspannende zorgverleners en interne fraude met zorgverzekeringen in aanmerking komen om prioriteit te krijgen bij de strafrechtelijke afhandeling van zaken in de categorie zware verzekeringsfraude. Prioriteit 1:
onrechtmatig declaratiegedrag door dienstverleners bij blik- en ruitschadeherstel
Schadeherstelfraude in brede zin blijft de gezamenlijke aandacht van verzekeraars en politie/justitie verdienen. De omvang van schadeherstelfraude is fors (fraude door declarerende blikschadeherstellers alleen al leidt volgens onderzoek jaarlijks tot tientallen miljoenen euro’s schade). Daarnaast vindt deze fraudevorm plaats in georganiseerd verband binnen bedrijven die werkzaam zijn in een markt waarin ook bonafide ondernemingen opereren. Frauduleuze bedrijven tasten zo de integriteit van de markt als geheel aan. Hiernaast past de aanpak van fraude bij schadeherstel in het beleid van politie en justitie om criminelen in de portemonnee te treffen. Naar verwachting hebben criminele schadeherstellers vermogen (privé of in onderneming). Niet in de laatste plaats sluit de aanpak van fraude in de bredere schadeherstelbranche aan bij de reeds in 2011 ingezette aanpak van ruitschadeherstellers. Prioriteit 2:
het onrechtmatig (blijven) ontvangen van een uitkering op basis van een inkomensverzekering
Net als voor de aanpak van fraude bij schadeherstel bestaat er voor de bestrijding van inkomensverzekeringsfraude momentum. Verzekeraars zijn overtuigd van de ernst van deze vorm van fraude en zullen binnenkort minimaal één zware zaak aandragen. Er bestaat een wil bij verzekeraars
24
om dit probleem aan te pakken. Deze fraudevorm is bovendien zwaar: zij lijkt in georganiseerd verband plaats te vinden en de schade is dikwijls zeer omvangrijk. Daarbij zijn er mogelijk verbanden met andere vormen van fraude, zoals PGB-fraude en fraude met andere sociale verzekeringen. Ook hier gaat het om doelgerichte fraudeurs voor wie civielrechtelijke afdoening niet voldoende is. De ernst, de omvang, de maatschappelijke impact en de sense of urgency bij verzekeraars maken het fenomeen inkomensverzekeringsfraude tot een prioriteitwaardig fenomeen. Ook de mogelijkheid om in dergelijke fraudezaken beslag op vermogen te leggen, is hiervoor een argument. Prioriteit 3:
georganiseerde fraude door samenspannende zorgverleners
Door het georganiseerde karakter is de omvang en ernst van de fraude vaak groot. Vaak worden meerdere zorgverzekeraars geraakt. Doordat het gaat om zorgverleners is de maatschappelijke impact groot. Zorgverzekeraars vinden dat deze zware vorm van fraude prioriteit moet krijgen bij de inzet van strafrecht. Prioriteit 4:
interne fraude met zorgverzekeringen door infiltratie van criminelen
Deze vorm van fraude tast de integriteit van de zorgverzekeraarsbranche ernstig aan en moet daarom stevig worden aangepakt. Ook hier gaat het om georganiseerde fraude, waarbij de omvang en ernst meestal groot zijn.
4.2.2
Thema’s voor lichte zaken
Hiernaast blijkt het, zoals ook afgesproken in het Convenant Aanpak Verzekeringsfraude, wenselijk om in de categorie veelvoorkomende lichte verzekeringsfraude te komen tot strafrechtelijke of 29 civielrechtelijke afhandeling van thematisch vastgestelde fenomenen. Het convenant noemt een afhandeling in het kader van de Wet OM-afdoening hiervoor als instrument. Nu verzekeraars zelf werk hebben gemaakt van een gezamenlijke en integrale aanpak van verzekeringsfraude, zoals vastgelegd in het Protocol Verzekeraars & Criminaliteit 2011, is het moment geschikt om dit met strafrechtelijke instrumenten te ondersteunen. Van geloofwaardige repressie zal bovendien een preventieve werking uitgaan. Deze inspanning zou zich moeten richten op die thematisch vastgestelde veelvoorkomende lichte fraudevormen waarvoor civielrechtelijke maatregelen onvoldoende zijn, maar reguliere strafrechtelijke vervolging niet opweegt tegen de kosten. Gekozen thema’s In 2011 is de thematische afhandeling van lichte fraudezaken voor het eerst beproefd. Hiertoe zijn eind 2010 tijdens een expertmeeting van schade- en zorgverzekeraars drie thema’s aangewezen 30 waarbinnen zich lichte fraudezaken (kunnen) voordoen. Binnen deze thema’s zijn in 2011 diverse fraudegevallen bij het Openbaar Ministerie gemeld. Echter, het is duidelijk dat het proces van aanlevering, aangifte en strafrechtelijke afdoening in dit kader moet worden verbeterd. Bovendien gelden de overwegingen die ertoe hebben geleid om deze thema’s indertijd te benoemen anno 2012 nog steeds. Hierop gelet heeft het de voorkeur van de convenantspartijen om twee van de indertijd benoemde thema’s, met een aangescherpte omschrijving, wederom op te voeren. Deze worden aangevuld met een nieuw thema vanuit de zorgsector. De drie fenomenen die zich goed lenen voor de werkwijze omtrent lichte zaken – indien de casuïstiek niet aan de afgesproken criteria voldoet om toch als zwaar te worden beschouwd – zijn volgens experts: • eenvoudige opzetaanrijdingen in de consumentensfeer; • onrechtmatig claimgedrag bij samenloop van reis- en zorgverzekeringen; en • eenvoudige en makkelijk te bewijzen valsheid in geschrift door fysiotherapeuten.
29
Binnen de detailhandel (het project ‘Afrekenen met winkeldieven’) pakt men winkeldieven civielrechtelijk aan door hen een standaard schadevergoeding van €151 te laten betalen als compensatie voor de overlast en oponthoud voor de winkelier. Daarnaast blijft strafrechtelijke vervolging mogelijk. Verzekeraars zouden vergelijkbare maatregelen kunnen nemen. 30 Zie fenomenen no. 1, 2 en 4 in bijlage 2.
25
5 Vervolganalyses noodzakelijk Het Convenant Aanpak Verzekeringsfraude is nu ruim één jaar oud. Bij het afsluiten is een eerste gezamenlijk fraudebeeld opgesteld. Het onderhavige fraudebeeld is een belangrijke volgende stap in de publiek-private analyse van de verzekeringsfraudeproblematiek. Hadden we bij aanvang van het verzekeringsfraudeconvenant, in maart 2011, nog nauwelijks data om te komen tot het stellen van prioriteiten, nu wordt dat steeds beter. Door een structurele en bredere informatiedeling tussen publieke en private partijen te bewerkstelligen, zou het fraudebeeld nog verder kunnen worden verbeterd. Voor het opstellen van integrale interventiestrategieën – waardoor verzekeringsfraude ook in termen van preventie, detectie en strafrechtelijke opsporing effectief door alle betrokken partijen kan worden teruggedrongen – biedt dit fraudebeeld echter onvoldoende informatie. Hierboven hebben we bijvoorbeeld het vermoeden uitgesproken dat er bij inkomensverzekeringsfraude, frauderende autoschadeherstellers en frauderende zorgverleners sprake is van enige vorm van organisatie. Ook bestaat de mogelijkheid dat er daarbij relaties bestaan met andere vormen van criminaliteit. Om hierover meer duidelijkheid te krijgen, pleiten we ervoor om – ten behoeve van interventiestrategieën – verdiepende analyses uit te voeren van de specifieke fraudefenomenen die in dit document als ‘prioriteitwaardig’ naar voren worden geschoven. Daarnaast zal de BRNON onderzoeken of het mogelijk is om met behulp van de fraudemeldingen en politiegegevens vast te stellen of er verbanden zijn tussen verzekeringsfraude en andere vormen van criminaliteit. Met andere woorden: zien we verzekeringsfraudeurs terug bij andere vormen van fraude en criminaliteit?
26
Bijlage 1:
procesmodel afhandeling verzekeringsfraude
27
Bijlage 2:
analyse t.b.v. fenomenen 2011
28
