Strafrecht Wet Terwee (Schadevergoeding in het strafrecht. Enige kanttekeningen bij de relatie tussen de schadevergoedingsmaatregel en de civielrechtelijke verplichting tot het vergoeden van schade, Zwolle 1992) wordt door Groenhuisen en Van Dijk, beiden lid van de Commissie Terwee, weersproken.
Richtlijnen uitkeringsfraude
Strafrecht Chrisje Brants
Slachtoffers Om nu eens niet met verdachten en officieren van justitie te beginnen maar met een andere figuur die er altijd bekaaid afkwam in het strafproces: het slachtoffer. Op 1 april wordt de 'Wet Terwee' (Wet van 23 december 1992, Stb. 1993, nr. 29) in twee proefarrondissementen, Dordrecht en Den Bosch, ingevoerd; de bedoeling is invoering in het hele land per 1 april 1995. Beoogd wordt de positie van slachtoffers van delicten te verbeteren, door analoog aan de zogenaamde compensation order in het Engelse strafrecht een sterk verbeterde mogelijkheid tot schadevergoeding aan slachtoffers te verschaffen. De voeging wordt aanmerkelijk vereenvoudigd en de thans bestaande limieten afgeschaft, terwijl de invordering van schadevergoeding in handen van het OM is. Volgens het nieuwe artikel 36f Sr kan de rechter een veroordeelde (mits deze naar maatstaven van burgerlijk recht aansprakelijk is voor de schade) naast straffen en maatregelen de verplichting opleggen aan de Staat een som gelds te betalen ten behoeve van het slachtoffer. Hiermee heeft overigens, om met Hulsman te spreken, de staat wel weer het conflict uit handen genomen van het slachtoffer, maar gezien de moeilijkheden die slachtoffers altijd hebben ondervonden lijkt dat onvermijdelijk. Niet iedereen is overigens even blij met de Wet Terwee. Zie bijvoorbeeld Th. van Veen, redactioneel RM Themis, 10 1992, p. 449 e.v., en de discussie tussen J.J.M, van Dijk en M.S. Groenhuisen, Schadevergoedingsmaatregel en voeging; de civielrechtelijke invalshoek, NJB 1993, 5, pp. 163-168 en W.H.M. Reehuis. Zijn kritiek op de
Het steeds terugkerende thema van de bijstandsfraude in dit katern kan deze keer (voorlopig) worden afgesloten, al is de problematiek nog altijd erg in beweging. Zie bijvoorbeeld de brieven TK 1992-1993, 17 050 nr. 166 van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over onderzoek naar misbruik van de bijstand, en TK 1992-1993, 17 050 nr. 168 over het heroverwegingsonderzoek naar misbruikgevoeligheid van de regelgeving op het gebied van de sociale zekerheid. Ook is er weer een Themanummer over fraude van Justitiële Verkenningen van januari/februari 1993, altijd een aanwijzing dat fraude in is als probleem. In ieder geval is op 1 april 1993 een nieuwe Richtlijn Uitkeringsfraude van de procureurs-generaal in werking getreden (Stsct. 31 van 15 februari 1993). Een van de problemen is altijd geweest dat, anders dan bij fiscale fraude, administratieve sancties bij uitkeringsfraude zoals een door de directeur van de sociale dienst opgelegde strafkorting, en strafsancties konden cumuleren, terwijl een al te groot verschil bestond tussen plafondbedragen waarboven vervolging is geïndiceerd, voor uitkerings- en belastingfraude. (Overigens moet niet uit het oog worden verloren dat bij belastingfraude administratieve en strafsanctie niet kunnen cumuleren, maar de ambtshalve verhoging van 100% wel heel hard aan kan komen). Voortaan zal bij uitkeringsfraude een absoluut plafond voor vervolging gelden van ƒ 12.000,— (nog steeds een fractie van het fiscale bedrag); onder de ƒ 6000,— is in principe een administratieve sanctie geïndiceerd; daartussen moet wel steeds aangifte worden gedaan, maar volgt slechts in een beperkt aantal gevallen vervolging; in ieder geval dient cumulatie van strafrechtelijke en administratieve sancties te worden vermeden. De richtlijn is op dit punt niet helemaal duidelijk, omdat bij aangifte nog maar bekeken moet worden of het OM het bewijs rondkrijgt; de richtlijn laat dan ook de mogelijkheid open van een technisch sepot, waarna alsnog strafKATERN 47
2209
Strafrecht korting kan worden toegepast — wat misschien niet dubbel bestraffen is, maar in ieder geval wel neerkomt op dubbel lastig vallen. M. van der Horst signaleert in Het strafplafond van de politierechter, NJB 1993, 12, pp. 401-402 een andere vorm van rechtsongelijkheid die zich bij de vervolging van uitkeringsfraude kan voordoen, nu als gevolg van het lik op stuk beleid: het aanbrengen van ernstige zaken voor de politierechter omdat het anders zo lang duurt, en dan de maximale zes maanden eisen (soms met de mededeling dat de verdachte geluk heeft gehad omdat het allemaal veel zwaarder had kunnen uitvallen). Omdat dit sterk per arrondissement kan verschillen, komen andere, gelijksoortige gevallen voor de meervoudige kamer, waar de eis (en vaak de straf) meteen veel hoger is. Een van de voorbeelden van Van der Horst betreft uitkeringsfraude, al kan dit probleem zich natuurlijk op veel meer terreinen voordoen. Het is trouwens de vraag of de politierechter zich in dergelijke, in ieder geval al te flagrante, zaken niet onbevoegd zou moeten verklaren. In 'Misbruik Dagvaardingstermijn' (HR 1 juli 1982, NJ 1983, 67) had volgens de Hoge Raad onbevoegdverklaring moeten volgen nadat de officier de zaak bij de politierechter had aangebracht om de termijn te redden, en daarna meteen verwijzing gevraagd. Hier gaat het dan niet om het herstellen van eigen fouten, maar om het redden van beleid, maar het is hopelijk nog niet zo ver dat het OM het beleid naar believen mag laten prevaleren boven de wet.
(Openbaar) Ministerie Hoe problematisch de verhouding van de individuele officier tot beleidsmatige criminaliteitsbestrijding overigens ligt, blijkt uit de bundel Richtlijnen van het Openbaar Ministerie (red. H.G. van de Bunt e.a.), Nijmegen; Ars Aequi Libri, serie strafrecht en criminologie nr. 8, 1993. In vrijwel alle bijdragen wordt ingegaan op de vraag of, en in hoeverre, officieren van richtlijnen mogen afwijken, zeker nu deze de status van (pseudo-) wetgeving hebben waaraan burgers rechten kunnen ontlenen. In de (uitkerings)fraudebestrijding met name blijkt dat, wanneer van richtlijnen wordt afgeweken, dit over het algemeen ten gunste van de verdachte gebeurt op grond van 'rechtstatelijke' overwegingen zoals rechtvaardigheid en gelijkheid (zie de bijdragen van J.F.L. Roording. Het OM en het bestuur, de Richtlijnen 2210 KATERN 47
sociale zekerheidsfraude en belastingfraude, en A.G.P. van Ruth en P.C. Stal, Frauderichtlijnen in de praktijk: voer voor discussie). Rechtstatelijkheid wordt echter tegenwoordig bij de top van het OM maar matig gewaardeerd. In Trema 1993-1, pp. 30-37 wordt verslag gedaan van de vergadering van hoofdofficieren van justitie op 26 augustus 1992 te Utrecht, over de vraag of gescheiden selectie en opleiding voor leden van de staande en zittende magistratuur wenselijk zou zijn. (Inmiddels is bij Besluit van 22 december 1992, Stb. 1993, nr. 17, een nieuwe geïntegreerde RAIO-opleiding vastgesteld, waarbij pas tussen zittende en staande magistratuur hoeft te worden gekozen als in de verschillende sectoren ervaring is opgedaan en na drie, voor iedereen gelijke, basisjaren. Maar dit terzijde). Het zal niet verbazen dat de discussie al snel op de kernvraag neerkwam: hoe belangrijk is de magistratelijke taak van de officier? Remmelink bepleitte behoud van de gezamenlijke opleiding tot lid van de rechterlijke macht. De kern van de functie van het Openbaar Ministerie op basis van artikel 4 RO is nu eenmaal de handhaving der wetten, lees: het recht, aldus spreker, en in ons inquisitoir stelsel is de officier van justitie niet alleen procespartij maar is ook onmisbaar als justitieel functionaris. PG Steenhuis benadrukte dat een officier van justitie zich niet kan permitteren alleen magistraat te zijn, en dus ook niet als zodanig moet worden opgeleid. Dat een officier ook over andere dan magistratelijke bekwaamheden moet beschikken, zal niemand betwisten. Maar in deze discussie gaat het al lang niet meer alleen om de erkenning dat het moderne OM ook verstand moet hebben van economie en management, of zelfs om de machtstrijd rond artikel 5 RO — hoe autonoom is het OM? In de inleiding van Steenhuis kwam tenslotte de aap uit de mouw. 'Rechterlijke ambtenaren in opleiding identificeren zich binnen de kortste tijd met de eenzijdig magistratelijke cultuur binnen de zittende magistratuur... en die identiteit staat bij latere leden van het OM in de weg aan overleving in een turbulente omgeving.' Wat is nu zo eenzijdig aan de RAIO-opleiding dat een officier van justitie zich later niet meer in de grote mensenwereld kan handhaven? 'De opvattingen over gescheiden werving en opleiding,' lezen we dan, 'zouden al veel van hun scherpte verliezen als de voedingsbodem niet negatief wordt beïnvloed door indoctrinatie in de richting van rechtstatelijkheid in de eerste jaren van de opleiding' (p. 35, mijn curs.- eb).
Strafrecht Dat is des Pudels Kern: te veel andacht voor de rechtsstaat leidt maar af van de criminaliteitsbestrijding — 'de huidige cultuur van de rechtshandhaving', zoals Steenhuis het noemt. Op zich verbaast het niet dat deze P.G. zulke ideeën erop na houdt; hij is tenslotte ook de man die justitie met een fabriek vergeleek en de rechtshandhaving met een lopende band. Maar het is wel treurig dat een vertegenwoordiger van het OM op dat niveau het eigene van (de positie) van de Nederlandse officier van justitie in ons rechtsbestel miskent. De legitimatie voor de rechtshandhaving in een modern inquisitoir strafrechtssysteem hangt af van de mate waarin waarheidsvinding samen gaat met rechtsstatelijkheid. Als wij er niet meer op kunnen vertrouwen dat onze officieren van justitie zich als onpartijdige justitiële functionarissen zullen opstellen — en niet alleen als ijzervretende 'crime fighters' — valt die legitimatie weg. Een ander, zeer eigen trek van het Nederlandse strafrechtssysteem is het buitengewone vertrouwen dat wij stellen in de onpartijdigheid en onafhankelijkheid van onze zittende magistratuur. Vandaar de commotie die terecht is ontstaan rond de toespraak van Minister Hirsch Ballin op het RAIO-congres te Noordwijk op 1 april jl. — je zou bijna aan een 1 april-grap denken. Met een beroep op journalisten die 'gevoelens van onbehagen over het functioneren van de rechtsstaat uiten die onder grote delen van de bevolking leven' (teveel rechtsbescherming en te weinig normhandhaving), en op de lievelingscriminoloog van minister en WODC (Travis Hirschi met zijn social-control theorie) meent Hirsch Ballin zeker te weten dat 'de bevolking' niet alleen een openbaar ministerie maar ook een rechterlijke macht wil die meer criminaliteit bestrijdt, en minder recht handhaaft. Niet uitgesproken, maar steeds op de achtergrond aanwezig, is 's ministers afkeer van 'het spraakmakende deel van de Nederlandse elite' van de jaren zestig en zeventig: die hebben de huidige rechters opgeleid om te veel op rechten van de verdachte te letten, om het OM bij fouten op de vingers te tikken, om te mild te straffen. Daar moest nodig verandering in komen. Een betoog met een voor een Minister van Justitie opmerkelijke tekst en schandalige ondertoon.
Georganiseerde criminaliteit
Het lijkt erop dat 'de bevolking' waaraan de Mi-
nister zo graag refereert, op allerlei gebied zijn zin krijgt. In ieder geval worden de wettelijke mogelijkheden tot opsporing, vervolging en bestraffing van (zware) criminelen sterk uitgebreid. Op 1 maart 1993 is de zogenaamde Plukzewetgeving in werking getreden, die beslag op criminele vermogens mogelijk maakt, ook vooruitlopend op de rechterlijke uitspraak. De wet heet Wijziging van het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering en enkele andere wetten ter verruiming van de mogelijkheden tot toepassing van de maatregel van ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel en andere vermogenssancties (Wet van 10 december 1992, Stb. 1993, 1). Een hele mond vol, al is het jammer (en tekenend) dat ook Justitie bij wijze van afkorting het perjoratieve en stigmatiserende 'Plukze' als officiële naam lijkt te gebruiken. De verwachting is inderdaad dat dit alles een hoop geld zal opleveren (zie o.a. Algemeen Politieblad van 23 januari 1993). Maar ondertussen doemen de problemen op. Rechten van derden zijn in principe beschermd op dezelfde wijze als rechten van derden bij ieder (conservatoir) beslag, maar het beheer van (vooral onroerende) goederen waarop beslag rust is verre van eenvoudig. Moet het OM straks maneges, winkelcentra, flatgebouwen, kantoorcomplexen en jachthavens gaan beheren? Verontrust heeft hoofdofficier Josephus Jitta al laten weten hier niets voor te voelen (zie de Volkskrant van 11 maart 1993). Volgens L.F. Keyser-Ringnalda, De buitgerichte benadering van de Plukze-wetgeving, NJB 1993, 10, pp. 355-339 hebben de dollartekens in de ogen van Justitie de wetgever bovendien verblind voor zeer reële problemen ten aanzien van fundamentele rechtsbeginselen zoals de onschuldpresumptie en ne-bis in-idem. Het voorziene strafrechtelijk financieel onderzoek (sfo) voldoet in ieder geval bij voorbaat niet aan de eisen van een contradictoire procedure die het Europese Hof stelt. Ook in het kader van de georganiseerde criminaliteit heeft de vergadering van PPGG besloten dat er per 1 september a.s. zes speciale rechercheteams operationeel moeten zijn, nu uit een enquête onder de regionale CID's is gebleken dat er in ons land 96 criminele groepen opereren die 'hoog georganiseerd' moeten worden genoemd. De teams zullen in een politieregio worden ondergebracht onder gezamenlijke verantwoordelijkheid van een korpsbeheerder, hoofdofficier en regiokorpschef. Hopelijk gaat het leidinggeven eraan beter dan bij de inzet van KATERN 47 2211
Strafrecht arrestatieteams (bij de aanhouding van vuurgevaarlijke verdachten), die blijkens het Jaarverslag Nationale Ombudsman tot de nodige klachten aanleiding geeft. Het gaat niet om de taakuitvoering door de teams zelf, maar om de besluitvorming vooraf: onduidelijk, en van gemeente tot gemeente verschillend, is wie de hoofdverantwoordelijke is, terwijl evenmin altijd vaststaat hoe juist en controleerbaar de informatie is op basis waarvan tot inzet van een team wordt besloten. Steeds vaker zouden georganiseerde criminelen ook gebruik maken van moderne electronica, hetgeen de opsporing sterk bemoeilijkt. Sedert 1 maart 1993 is de Wet van 23 december 1992, Stb. 93, 33 in werking, waarbij computervredebreuk (ook wel 'hacken') is strafbaar gesteld: vernielen, beschadigen of onbruikbaar maken van beveiligde gegevens, bekendmaken of uit winstbejag gebruiken van geheime gegevens van ondernemingen, vervalsen en/of gebruiken van vervalste betaalpassen. Overigens is de wet kennelijk nog niet zo makkelijk te hanteren tegen computercriminelen. Bijna daags na de inwerkingtreding werd bekend dat de politie had afgezien van verder onderzoek naar een zaak waarbij enkele bedrijven als gevolg van georganiseerde bedrijfsspionage voor miljoenen guldens schade hadden geleden, omdat het te ingewikkeld was. Wel werd een jeugdige 'hacker', die voor de lol in onder andere universitaire computersystemen inbrak, meteen vervolgd. De wet voorziet in enkele wijzigingen (uitbreidingen) van onderzoeksbevoegdheden die daarmee meer worden aangepast aan de moderne telecommunicatie (zie: P. de Hert, De strafprocesrechtelijke voorstellen inzake computercriminaliteit, Delikt en Delinkwent, 23 (1993) 1, pp. 7-28.
Van afluisteren, fotograferen en observeren
Een volgende wet die zeker van pas zal komen in de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit, en die duidelijk laat zien tot welke verstrekkende bevoegdheidstoekenning men daarbij bereid is, is het Wetsontwerp richtmicrofoons van 11 maart 1993, TK1992-1993, 23 047 (Wetsvoorstel tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering in verband met de regeling van het opnemen van gesprekken met een technisch hulpmiddel). Niet alleen kunnen met een bevel van de rechtercommissaris gesprekken worden afgeluisterd, het wetsontwerp voorziet ook in het, eventueel 2212 KATERN 47
tegen de wil en buiten medeweten van de rechthebbende, betreden van een gebouw om een verborgen microfoon en zender achter te laten (voor een termijn van vier weken, verlenging mogelijk). De Volkskrant van donderdag 11 maart sprak van '007-romantiek'. Veel romantiek is evenwel niet te bespeuren. Eerder de escalatie van een 'war on crime', waarbij ook de daders zich van steeds verfijndere apparatuur voorzien om het politiewerk onmogelijk te maken, en steeds verder gaande bevoegdheden worden gecreëerd om dit weer tegen te gaan. In ieder geval gaat het tenminste om een wettelijke regeling die (ernstige) onbreuken op de privacy mogelijk maakt, zoals ook in de uitspraak van het EHRM Kruslin-Huvig (EHRM 24 april 1990, AA 40 (1990) p. 160, m.n. Swart) wordt vereist, al moeten we afwachten of de in de uiteindelijke wet vervatte garanties aan alle criteria van die uitspraak zullen voldoen. Niet geregeld in Nederland, althans niet bij enige wet die specifiek genoeg is, is de problematiek van het schaduwen. Al in het bekende Schaduwen II arrest (HR 14 oktober 1986, NJ 1988, 511) ging de Hoge Raad ervan uit dat schaduwen in het kader van zogenaamde pro-actieve opsporingsactiviteiten en gebaseerd op 28 PolW geen schending van artikel 8 EVRM inhoudt, zolang het maar in het openbaar geschiedt. In HR 13 oktober 1992, NJ 1993, 223 wordt deze opvatting bevestigd. Hier was bij de observatie van verdachte (in het openbaar) gefotografeerd. Zonder nadere clausulering laat de Hoge Raad weten dit geen enkel probleem te vinden. Het andere cassatiemiddel in deze zaak betrof een probleem dat zich eveneens vaak bij observeren voordoet: het afwijzen van een verzoek om bij de observatie betrokken opsporingsambtenaren te horen. In dit geval was verdachte veroordeeld wegens lidmaatschap van een misdadige organisatie (140 Sr) gedurende twee jaar; volgens het proces-verbaal had de observatie slechts enkele maanden geduurd. De Hoge Raad vond het oordeel van het Hof, dat verdachte door het achterwege blijven van oproeping van de door de raadsman genoemde getuigen redelijkerwijs niet in zijn verdediging kan worden geschaad, niet onbegrijpelijk, niet blijk geven van een onjuiste rechtsopvatting. De annotator wijst erop dat in de wijze waarop dit criterium wordt gehanteerd een omkering van de bewijslast zit die in zijn consequenties hier betekent dat de Nederlandse praktijk het belang van de verdachte minder zwaar laat wegen dan door artikel 6 EVRM
Penitentiair recht wordt verlangd. Immers, de verdediging moet aannemelijk maken dat het horen van een getuige nuttig is, terwijl het nut pas kan blijken nadat die getuige is gehoord. In het kader van het EVRM is er trouwens iets voor te zeggen niet zo zeer het belang van de betreffende verdachte als het meest in het geding zijnde belang te beschouwen, als wel het belang dat de terechtzitting voldoende contradictoir is. Een andere situatie waarin de Hoge Raad dat belang voor ogen lijkt te houden komt voor in HR 11 februari 1992, NJ 1993, 221, waarin de boodschap lijkt te zijn dat getuigen die belastende en door verdachte betwiste, of ontlastende verklaringen bij de politie afleggen, in beroep opnieuw moeten worden gehoord, wil men hun verklaringen voor het bewijs gebruiken. Toch blijkt nog altijd heel veel zich te kunnen afspelen in het duistere gebied van de preventieve voorfase, en niet alleen de verdediging maar ook de rechter moet het met halve informatie doen en er maar van uit gaan dat getuigen 'the truth, the whole truth and nothing but the truth' vertellen. In HR 27 oktober 1992, NJ 1993, 209 belette het Hof het stellen van een vraag naar hoe de observatie in zijn werk was gegaan: het belang van verdachte moest i.c. wijken voor het belang van niet-openbaarmaking van de observatiemethode, nu verdachte in zijn verdediging niet redelijkerwijs was geschaad. Maar ook hier staat dat laatste niet zonder meer vast. Volgens de verdediging was de vraag wel degelijk relevant: het ging om het herkennen van verdachte door de observant, en dan is van belang van waaruit, hoe en van welke afstand de observatie werd verricht. Het probleem dat het bij zoveel gesleutel aan de garanties van het strafproces niet alleen om de belangen van verdachte gaat maar ook om de waarheidsvindende functie van de rechter, is aan de orde in D.M.H.R. Gare, Bekennende verdachten, de plannen rond de vereenvoudigde procedure in strafzaken, NJB 1993, 12, pp. 409414. De schrijfster verwijt de Commissie Moons geen rekening te houden met de historisch bepaalde identiteit van het Nederlandse strafproces, en vooral het daarin vervatte uitgangspunt van de materiële waarheidsvinding (inclusief de bijbehorende plicht van de rechter daar actief aan bij te dragen). De waarheidsvinding komt zwaar onder druk te staan wanneer de rechter klakkeloos moet accepteren dat een bekentenis, en de door het OM daaruit getrokken conclusies, inderdaad de waarheid vertegenwoordigen.
Voor vergelijkingsstof op het gebied van de bekennende verdachte kan men terecht bij: C.F. Mulder en P.J.P. Tak, De bekennende verdachte, Een onderzoek naar de procedure voor de bekennende verdachte in het Deense en Noorse straf(proces)recht, Arnhem: Gouda Quint, 1993. Ook A.A. Franken buigt zich over de problematiek en de voorstellen van de Commissie Moons op dit gebied in 'De inzet van het geding, een vereenvoudigde procedure in strafzaken voor bekennende verdachten', Delikt en Delinkwent 1993, 3, pp. 202-224, en komt tot de conclusie dat de kwaliteit van het door de regering geproduceerde wetsvoorstel naar aanleiding van het rapport van de Commissie Moons omgekeerd evenredig is aan de snelheid waarmee het is opgesteld.
KATERN 47 2213
