Kanttekeningen bij het huisverbod als nieuw instrument in de aanpak van geweld achter de voordeur

697

Wetenschap

Wie slaat, die gaat! Kanttekeningen bij het huisverbod als nieuw instrument in de aanpak van geweld achter de voordeur

Katinka Lünnemann, Renée Römkens en Theo de Roos1

DE WET TIJDELIJK HUISVERBOD DIE IN JANUARI IN WERKING IS GETREDEN IS EEN EXPONENT VAN EEN AANTAL HEDENDAAGSE TENDENSEN. IN NAAM VAN DE VEILIGHEID DRINGT DE OVERHEID STEEDS DIEPER HET HUISELIJK DOMEIN BINNEN. EN OM DIEZELFDE VEILIGHEID TE WAARBORGEN WORDT ELK RECHTSGEBIED DAT MAAR VAN PAS KOMT UIT DE KAST GETROKKEN. ALS DAT MAAR NIET LEIDT TOT OVERSCHATTING VAN HET PROBLEEMOPLOSSEND VERMOGEN VAN DE OVERHEID ACHTER DE VOORDEUR.

Een uitgebreidere versie van dit artikel is te vinden op www.njb.nl als link bij dit artikel.

alle betrokkenen, en of die gevolgen aanvaardbaar zijn met het oog op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en zelfbeschikking.

Met ingang van januari 2009 heeft ook Nederland een wet die het mogelijk maakt een pleger van geweld tegen huisgenoten tijdelijk uit huis te plaatsen (Wet tijdelijk huisverbod).2 Om een aantal redenen is dit een bijzondere wet. Nieuw is dat de regeling niet primair ziet op bescherming van de kinderen, maar op de bescherming van volwassenen. In de tweede plaats staat niet straf maar zorg centraal. De uithuisplaatsing is gekoppeld aan hulpverlening opdat de verwijdering van de geweldpleger de nodige rust zal verschaffen. In de derde plaats is het vanuit juridisch oogpunt interessant dat drie rechtsgebieden met elkaar worden verbonden: het gaat om een bestuurlijke maatregel onder verantwoordelijkheid van de burgemeester, binnen een strafrechtelijke uitvoeringscontext (in handen van de politie), terwijl beroep tegen de opgelegde maatregel (voorbehouden aan de pleger) bij de familierechter mogelijk is. Met de door het voorstel beoogde aanpak is eerder praktische ervaring opgedaan: er hebben in 2007 drie pilots gedraaid (Amsterdam-Noord, Groningen/Winschoten en Venlo). In deze bijdrage analyseren wij de inhoud van de nieuwe wettelijke regeling tegen de achtergrond van algemenere maatschappelijke en rechtspolitieke ontwikkelingen, waarin traditionele grenzen tussen de rechtsgebieden vervagen, en een steeds sterker accent ligt op preventieve maatregelen. Daarbij gaan wij in op de vraag welke gevolgen die aanpak in dit geval heeft voor de rechtsbescherming van

Het veiligheidsdenken en de voordeur

940

NEDERLANDS JURISTENBLAD – 17 04 2009 – AFL. 15

Er is in de afgelopen drie decennia nadrukkelijk een verschuiving te zien in de rol van de overheid ten aanzien van relationeel geweld. Was in de jaren tachtig van de vorige eeuw een terughoudende opstelling het uitgangspunt omdat het geweld binnenshuis ‘in beperkte kring’ plaatsvond tussen partners, anno 2009 wordt benadrukt dat de overheid een verantwoordelijkheid heeft in het voorkomen van levensbedreigende escalatie in de privésfeer, ook als het meerderjarigen betreft en zelfs als er (nog) geen sprake is van geconstateerde strafbare feiten.3 Het huisverbod sluit aan bij deze paradigmaverschuiving van terughoudendheid betrachten naar actief ingrijpen achter de voordeur. Deze wet sluit ook aan bij huidige rechts- en

Er is een bredere tendens van repressie naar preventie, van klassiek strafrechtelijk optreden naar bestuurlijke interventiemaatregelen

beleidsontwikkelingen die gekenmerkt worden door vervaging van de scheidslijnen tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving4 en een meer prominente rol van de lokale overheid (in het bijzonder de burgemeester). Er is een bredere tendens van repressie naar preventie, van klassiek strafrechtelijk optreden naar bestuurlijke interventiemaatregelen. Deze tendens hangt direct samen met de groeiende invloed van het veiligheidsdenken, waarin meer oog is voor collectieve processen en risico’s, alsook voor collectieve, maatschappelijke belangen. In die context worden verdergaande inbreuken op de individuele, persoonlijke levenssfeer eerder acceptabel geacht dan tot dusver gebruikelijk was. Het huisverbod dient voor een goed begrip te worden beoordeeld tegen deze achtergrond. Een voorbeeld waarin de burgemeester en de gemeenteraad een centrale rol vervullen in de handhaving richting preventie, kan dat illustreren. Op initiatief van de Tweede Kamer kwam in 2002 de Wet preventief fouilleren tot stand. Deze geeft de officier van justitie (in de praktijk de politie) de bevoegdheid het publiek zonder verdenking in strafrechtelijke zin te fouilleren op wapenbezit, en wel in zogenaamde – door de gemeenteraad aan te wijzen – veiligheidsrisicogebieden.5 Kenmerkend voor regelingen als deze is, dat bestuurlijke en strafrechtelijke interventies in elkaar grijpen. Onder verwijzing naar het belang van de maatschappelijke veiligheid, impliceren zij de mogelijkheid tot vérgaande inbreuken op de persoonlijke vrijheid en levenssfeer. Het paradigma van klassieke repressie wordt meer en meer vervangen door een paradigma van bestuursrechtelijk gefundeerde en preventief gekleurde interventies ter bescherming van de veiligheid, vaak (mede) gericht op groepen. Het huisverbod kan als voorbeeld van die tendens gelden, terwijl het zich in twee opzichten daarvan ook onderscheidt: enerzijds omdat de preventieve interventie uit het oogpunt van veiligheidszorg nu juist de private sfeer betreft (veiligheid binnenshuis geldt sinds kort als zorg van de overheid), en anderzijds omdat de veiligheidsmaatregel gekoppeld is aan een intensief hulpaanbod. Met het huisverbod zien we een ingrijpend zorgende overheid aan het werk, nu achter de voordeur.

Inhoud en oogmerk van de wet in hoofdlijnen

Auteur

overzicht: Naezer, M., R. Römkens

7. Deze feiten en omstandigheden

een meer repressieve aanpak voorgesteld

1. Dr. mr. K.D. Lünnemann is senior-

(2008), ‘Van gezondheids- tot veilig-

zijn onverdeeld in drie categorieën: de

met een verplicht arrestatiebeleid en

onderzoeker aan het Verwey-Jonker

heidsprobleem: geweld tegen vrouwen in

persoon ten aanzien van wie wordt over-

pro-vervolgingsbeleid als kernelementen.

Instituut, prof. dr. R. Römkens is hoogle-

relaties’, in: J. van Mens en B. Waaldijk

wogen een huisverbod op te leggen, het

Daarnaast is meer dan ooit tevoren in

raar Interpersoonlijk geweld, Victimologie

(red.), De geschiedenis van de vrouwen-

verloop van het incident en de leefom-

de nieuwe Aanwijzing aandacht voor

aan de Universiteit van Tilburg, prof. mr.

hulpverlening, 1975-2000. Bohn, Van

standigheden van betrokkenen.

dader en daderhulp. Aanwijzing Huiselijk

Th.A. de Roos is hoogleraar strafrecht aan

Loghum en Slaterus, 2008, 66-78. Zie

8. Voor een kritisch verslag van de toet-

Geweld van het College van procureurs-

de Universiteit van Tilburg.

ook: R. Römkens, Met recht een zorg?

sing van de bruikbaarheid van het eerder

generaal. Stcrt. 2008, 41.

Overdenkingen bij wet- en regelgeving

ontwikkelde risicotaxatieinstrument,

10. Vanuit juridisch en sociaal oogpunt

Noten

over geweld in de privésfeer. Inaugurele

zie: R. Römkens, J. van Poppel (2007),

zijn vraagtekens te plaatsen bij het juri-

2. Wet van 9 oktober 2008, houdende

rede, Universiteit van Tilburg, Faculteit

Bruikbaarheid van het risicotaxatie-

diseren van een term die eenduidigheid

regels strekkende tot het opleggen van

Rechtsgeleerdheid, 12 december 2008.

instrument huiselijk geweld . Een eerste

ontbeert. Met zijn hoog gehalte aan

een tijdelijk huisverbod aan personen

www.tilburguniversity.nl/intervict/events.

verkenning. IVA/Universiteit van Tilburg.

semantische knusheid draagt de term

van wie een ernstige dreiging van hui-

4. Kamerstukken II 2005/06, 30 657,

Het nu gebruikte instrument is niet

ook onbedoeld bij aan de hardnekkige

selijk geweld uitgaat. Stb. 2008, 421,

nr. 3, p. 2.

gevalideerd. Aangekondigd is dat het zal

tendens tot bagatellisering, zoals o.a.

1-5; Kamerstukken II, 30 657, nr. 1-8,

5. Wet van 13 juli 2002, Stb. 240 (inwer-

worden ‘doorontwikkeld’. Besluit tijdelijk

blijkt uit de veelvoorkomende verspreking

Kamerstukken I, 30 657, nr. A-E.

kingtreding 15 september 2002). Zie art.

huisverbod, a.w., p. 7.

‘huishoudelijk geweld’.

3. De nota Privé geweld – Publieke zaak

151b Gemeentewet en art. 50 lid 3 en 52

9. De nieuwste aanwijzing is aangepast

uit 2002 symboliseerde deze paradig-

lid 3 Wet wapens en munitie.

op aspecten die kinderen (als getuige)

maverschuiving. Zie voor een historisch

6. Stb. 2008, 422.

betreffen. Meer in het algemeen wordt nu

Een tijdelijk huisverbod voor de termijn van tien dagen kan door de burgemeester worden opgelegd aan een meerderjarig persoon als uit feiten en omstandigheden blijkt dat diens aanwezigheid in de woning een ernstig en onmiddellijk gevaar oplevert voor de veiligheid van een van de bewoners of als er een ernstig vermoeden van dit gevaar bestaat (art. 2 Wet tijdelijk huisverbod). De burgemeester kan hiervan mandaat of machtiging verlenen aan de hulpofficier van justitie (art. 3). Naast de wet is het Besluit tijdelijk huisverbod van 20 oktober 20086 relevant in samenhang met de bijlage waarin de feiten en omstandigheden, op grond waarvan de burgemeester (of de gemandateerde hulpofficier van justitie) de beslissing om een huisverbod op te leggen moet baseren, limitatief staan opgesomd.7 De feiten en omstandigheden worden vastgesteld via een risicotaxatieinstrument.8 De risicotaxatie is een cruciaal element in het besluitvormingsproces waarop de uithuisplaatsing rust, en zal dan ook naar verwachting prominent aandacht krijgen in de aangekondigde evaluatie van de wet. Het huisverbod heeft uitdrukkelijk tot doel de hulp op gang te brengen via een integraal hulpaanbod aan de verschillende partijen in het gezin (vader, moeder, kinderen). Het biedt een aanvulling op de strafrechtelijke aanpak door politie en Openbaar Ministerie, zoals deze sinds 2003 is vastgelegd in de Aanwijzing huiselijk geweld van het College van procureurs-generaal, die in augustus 2008 is geactualiseerd en inhoudelijk aangescherpt met het accent op repressief optreden.9 Opvallend is dat de term huiselijk geweld zowel in de preambule van de wet als in de memorie van toelichting als zelfstandig begrip wordt genoemd, maar nergens wordt gedefinieerd. Huiselijk geweld is in feite een containerbegrip dat verwijst naar verschillende vormen van geweld (fysiek, seksueel) in verschillende relaties (partners, kind-ouder, maar ook oudere versus verzorger).10

Bestuurlijke bevoegdheid tot preventief optreden in strafrechtelijke context In de Kamer en in het veld (politie, hulpverlening, bestuurders) is levendig gediscussieerd over de betekenis en uit-

NEDERLANDS JURISTENBLAD – 17 04 2009 – AFL. 15

941

Wetenschap

voering van het huisverbod.11 Mede aan de hand van de uitkomsten van de pilots, staan wij hier stil bij de bevoegdheidstoedeling aan de burgemeester en de samenloop met de strafrechtelijke aanpak. Aan het slot gaan we kort in op de eerste ervaringen in de uitvoering sinds 1 januari 2009. In de Tweede, maar vooral in de Eerste Kamer is deze bevoegdheidstoedeling uitgebreid besproken.12 De bevoegdheid tot het opleggen van een huisverbod is een ‘geheel nieuwe en op zichzelf staande bevoegdheid’ en nadrukkelijk geen bevoegdheid die behoort tot het complex van handhavingbevoegdheden met betrekking tot de openbare orde in de Gemeentewet.13 De bevoegdheid tot uithuisplaatsing wordt in het kader van de lokale veiligheidszorg14 geplaatst en beschouwd als een preventieve maatregel. Het sluit aan bij de verantwoordelijkheid van de burgemeester voor (spoedeisende) hulpverlening aan hen die dat behoeven op grond van art. 12 Politiewet 1993. Daarom is in een aparte wet de bevoegdheid geregeld om deze bestuurlijke maatregel te kunnen inzetten om burgers in hun private domein te kunnen beschermen.15 Uit de parlementaire discussie komt naar voren dat de maatregel niet in het strafrecht is vastgelegd, omdat, ook in geval er (nog) geen strafbare feiten hebben plaatsgevonden, een huisverbod kan worden opgelegd bij een (vermoeden van) gevaar voor de veiligheid van medebewoners. Oorspronkelijk wilde de regering het huisverbod alleen inzetten bij het ontbreken van strafbare feiten, als strikte preventiemaatregel. Uiteindelijk is het huisverbod direct en indirect echter meer gekoppeld aan het strafrecht en strafprocesrecht,16 niet alleen omdat de politie het uitvoert, maar ook doordat mandatering van de besluitvorming aan een hulpofficier van justitie is voorzien. Bovendien wordt ervan uit-

942

NEDERLANDS JURISTENBLAD – 17 04 2009 – AFL. 15

gegaan dat het huisverbod wordt ingezet naar aanleiding van meldingen bij de politie.17 De bevoegdheidstoedeling aan de burgemeester kan in de praktijk in twee opzichten tot uiteenlopende uitvoeringspraktijken leiden; enerzijds rond de mandatering, anderzijds rond de afstemming met de strafrechtelijke procedure. Wat betreft de mandatering: de burgemeester is daartoe niet verplicht. Er kunnen dus per gemeente verschillende procedures worden gevolgd, zoals bleek tijdens de pilots.18 Als de burgemeester mandateert (zoals in Amsterdam) ligt de uitvoeringsbevoegdheid bij de hulpofficier van justitie en fiatteert de burgemeester achteraf de uithuisplaatsing, die in feite slechts marginaal wordt getoetst. De burgemeester vaart in haar of zijn oordeel op de uitkomst van de door de hulpofficier van justitie afgenomen risicotaxatie. Waar niet volledig is gemandateerd (zoals in Venlo) neemt de politie contact op met de burgemeester zodra een uithuisplaatsing als maatregel wordt overwogen (soms ook bij nacht en ontij). De burgemeester beslist vervolgens in overleg met de hulpofficier van justitie, op basis van de informatie over de door de hulpofficier van justitie uitgevoerde risicotaxatie. Een tweede kwestie in de uitvoering die van meer fundamentele aard is, betreft de mogelijke samenloop van de strafrechtelijke en de bestuursrechtelijke route en inconsistenties die daarin kunnen optreden. Het huisverbod ligt op het grensvlak met de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. Volgens de minister moet strafrechtelijk worden opgetreden als strafrechtelijk optreden mogelijk is: ‘Het huisverbod is geen alternatief voor het strafrechtelijke traject.’19 Wel kan na aanhouding of in verzekeringstelling alsnog een huisverbod door de burgemeester worden opgelegd als er onvoldoende aanleiding is

Het huisverbod ligt op het grensvlak met de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde

om de verdachte langer vast te houden.20 Hiermee komen twee te onderscheiden preventieve functies van de maatregel in zicht. Enerzijds de uithuisplaatsing ter primaire preventie, waarbij het huisverbod op basis van dreigend geweld plaatsvindt, nog voordat een strafbaar feit heeft plaatsgevonden. Anderzijds de uithuisplaatsing als secundaire preventiemaatregel die naast een strafrechtelijke aanhouding in gang wordt gezet en die wordt geëffectueerd zodra de pleger/verdachte weer op vrije voeten komt. In de wet is niet vastgelegd wanneer wel of niet een huisverbod kan worden opgelegd als ook de strafrechtelijke route wordt bewandeld. Het opleggen van een huisverbod tijdens de crisissituatie, die pas zou ingaan na invrijheidstelling uit een eerder opgelegde voorlopige hechtenis, lijkt ons dan ook moeilijk verdedigbaar.21 Tijdens de pilots bleek de politie (als primaire uitvoerder) zeer terughoudend te zijn in het gebruik van de maatregel ter primaire preventie van escalaties vóórdat strafbare feiten hebben plaatsgevonden. Als een huisverbod wordt opgelegd is dit vooral als secundaire preventiemaatregel, in situaties waar reeds strafbare feiten hebben plaatsgevonden. Van alle tijdens de pilots opgelegde huisverboden, blijkt in 83% sprake van een samenloop met het strafrechtelijke traject (de pleger was aangehouden).22 Dit wijst erop dat de uitvoering van de huisverbodmaatregel in handen van de politie tot een toepassing met een strafrechtelijke blik leidt. De politieagenten van de Basis Politie Zorg dienen ter plaatse als eerste te beslissen bij een huiselijk geweld incident of ze een risicotaxatieinstrument afnemen met het oog op een mogelijk huisverbod. Zij krijgen daarmee een cruciale verantwoordelijkheid in een poortwachtersrol, waarvoor ze slechts in beperkte zin zijn toegerust qua professionele vaardigheden. In de uitvoe-

ring liepen de drie pilotlocaties (Groningen, AmsterdamNoord en Venlo) in dit opzicht, maar ook in allerlei andere uitvoeringsaspecten, dan ook uiteen, zowel op korpsniveau als tussen individuele agenten.23 De uitvaardiging van huisverboden als primaire preventiemaatregel blijft in de praktijk vooralsnog ver achter bij de intentie van de wetgever. Het feit dat de noodzakelijke risicotaxatie relatief veel tijd vergde en over zaken gaat die verwijzen naar relationele en sociale problematiek die niet als primaire politietaak wordt gezien, leidde in de praktijk bij agenten tot terughoudendheid. De uitvoering van de huisverbodmaatregel bleek in de praktijk sterk onderhevig aan een mengeling van koudwatervrees voor een nieuwe maatregel, gebrek aan kennis en ervaring, maar ook aan sterk wisselende motivatie om die preventietaak uit te voeren. Dit wijst enerzijds op onvermijdelijke aanloopproblemen, maar het duidt ook op een meer fundamentele kwestie: door de uitvoering van een bestuursrechtelijke preventiemaatregel waarmee de overheid tot achter de voordeur wil reiken, in handen te leggen van een organisatie wier werkcultuur en denkwijze primair wordt geleid door strafrechtelijke wetshandhaving gericht op de openbare orde in de meest letterlijke betekenis (orde in het openbare domein), is een structureel spanningsveld geïntroduceerd bij de implementatie van de wet. Het roept de vraag op of de politie zowel wat betreft menskracht, benodigde professionele vaardigheden, maar ook en vooral qua organisatiecultuur, al voldoende berekend is op de uitvoering van deze wet. ‘De politie moet die slag naar preventief optreden nog maken’, aldus een ondervraagde districtschef van politie.24 Daar lijkt nog een lange weg te gaan. De inzet van het huisverbod als primaire preventieve maatregel, op basis van een risicotaxatieinstrument dat nog niet empirisch is gevalideerd, is vooralsnog een kwetsbaar onderdeel van de uitvoeringspraktijk van de wet, zeker in handen van een drukbezette politie.25 Hoe stel je vast dat er sprake is van ‘bedreigende en agressieve conflicten’ die dreigen te escaleren naar ernstige (gewelds)delicten, als er geen (ernstige) strafbare feiten worden vastgesteld? Is de politie met dit instrumentarium daartoe voldoende geëquipeerd? De praktijk, en daarop gebaseerd vervolgonderzoek, zal moeten uitwijzen of het preventieve doel van de maatregel haalbaar is, met inachtneming van de belangen van

Noten

3 en 22.

de pilots naar voren.

voorlopige hechtenis. Dit lijkt ons in strijd

11. Ook heeft een draagkrachtonderzoek

14. ‘Hoewel het bij huiselijk geweld niet

18. De politie is voorstander van eendui-

met de wet. Het besluit tot huisverbod

plaatsgevonden onder met name de

gaat om een bevoegdheid in het kader

dige afspraken per politieregio. Dit zullen

kan worden genomen als een onmiddel-

politie, maar ook onder ketenpartners. Zie

van de openbare orde, kan wel gespro-

burgemeesters in onderling overleg moe-

lijk gevaar dreigt. Of dat bij de vrijlating

K. Lünneman & A. Overgaag, De pleger

ken worden over een bevoegdheid in

ten afspreken in het Regionaal College.

anderhalve maand later het geval is, zal

het huis uit. Knelpunten bij crisisinter-

het kader van de lokale veiligheidszorg

Zie www.huisverbod onder vragen.

op dat moment moeten worden bepaald.

ventie en juridische mogelijkheden tot

die primair bestuurlijk van aard is.’

19. Kamerstukken II, 30 657, nr. 6, p. 5.

22. Römkens en Van Poppel (2007), a.w.,

uithuisplaatsing van plegers van geweld

Kamerstukken II 2005/06, 30 657, nr. 3,

20. Ibidem.

noot 7, p. 20.

binnenshuis, Utrecht: Verwey-Jonker

p. 2, 3.

21. Wij wijken hiermee af van de sug-

23. Römkens en Van Poppel (2007), a.w.,

Instituut 2003.

15. Kamerstukken II, 30 657, nr. 6, p. 20

gestie die wordt gedaan in het concept

noot 7, p. 18-19, 34-37.

12. De bevoegdheidstoedeling bij de

en Kamerstukken II, 30 657, nr. 3, p. 22.

Uitvoeringsadvies wet tijdelijk huisver-

24. Römkens en Van Poppel (2007), a.w.,

burgemeesters is echter niet onomstre-

16. Zie de procedurele voorzieningen bij

bod. Lessen uit de pilots & handvatten

noot 7, p. 39.

den Zie het VNG-advies van 2 oktober

een beroep tegen het huisverbod, neer-

voor implementatie (zie: www.huisver-

25. Zie bijvoorbeeld C. de Ruiter,

2005. De VNG wijst bijvoorbeeld op de

gelegd in art. 5, die verwijzen naar het Sv

bod.nl). Daarin wordt het voorbeeld

‘Gestructureerde risicotaxatiemethoden:

sterk strafrechtelijke achtergrond van het

(art. 38-40, 45-48 en 51).

gegeven van het opleggen van een huis-

wat de jurist moet weten’, in: Expertise

huisverbod.

17. In de praktijk vindt er altijd eerst een

verbod dat na anderhalve maand wordt

en Recht, 2008, nr. 4, 121-131.

13. Kamerstukken II, 30 657, nr. 3, p. 2,

melding bij de politie plaats, zo komt uit

uitgevoerd als de verdachte vrij komt uit

NEDERLANDS JURISTENBLAD – 17 04 2009 – AFL. 15

943

Wetenschap

alle betrokkenen, en of en hoe het taxatie-instrument aanpassing behoeft. Of is het wellicht noodzakelijk voor de risicotaxatie ondersteuning van gedragsdeskundigen in te roepen?

Bescherming en zelfbeschikking Een tweede aspect dat kritische beschouwing verdient is van meer rechtspolitieke aard en betreft het dilemma van de simultane bescherming van verschillende rechten die in het geding zijn. Het tijdelijk huisverbod heeft tot doel het gevaar van escalatie van geweld in thuissituaties te voorkomen en de veiligheid van (potentiële) slachtoffers te beschermen. Dat gebeurt door degene die het gevaar veroorzaakt tijdelijk toegang tot het huis te ontzeggen en door hem/haar een contactverbod met de achterblijvers op te leggen voor de periode van de uithuisplaatsing. Het huisverbod impliceert dus een ingrijpende beperking van vrijheidsrechten. Tijdens de parlementaire behandeling is daarom de vraag gesteld of de rechtsbescherming van de uithuisgeplaatste voldoende is geregeld. In de nu gekozen regeling dient de uithuisgeplaatste zelf naar de voorzieningenrechter te stappen om beroep aan te tekenen. Een standaardtoetsing binnen drie dagen door de rechter zou een meer structurele rechtsbescherming bieden.26 Daarnaast is echter ook sprake van een achtergestelde juridische positie van het slachtoffer. Het beroep tegen de uithuisplaatsing staat alleen open voor de uithuisgeplaatste en de burgemeester moet in dat geval zorgdragen voor toewijzing van een advocaat. Het slachtoffer (of de achterblijver) ontbeert deze mogelijkheid en moet terugvallen op de algemene regeling als belanghebbende in de zin van de Awb.27 Die marginalisering van de positie van het slachtoffer is ook het gevolg van de bestuursrechtelijke kadrering van het probleem, dat daarmee immers is gepositioneerd tussen de burgemeester, als verantwoordelijk handhaver van de openbare orde en veiligheid, en de bedreiger daarvan. Het slachtoffer is dan geen relevant rechtssubject meer. Als belanghebbende kan het slachtoffer hooguit in beroep gaan tegen het niet opleggen van een huisverbod, maar dan moet dit niet opleggen wel in een schriftelijk besluit worden vastgelegd. En kan het slachtoffer bij de burgemeester of bij de

Het slachtoffer is geen relevant rechtssubject meer

rechter een verzoek tot verlenging indienen? Of moet het slachtoffer dit via het civiele kort geding vorderen? Het ware beter geweest het recht van alle belanghebbenden (de volwassen huisgenoten of degenen die in gevaar zijn) expliciet te benoemen, en hen een vergelijkbare zorgvuldigheid te garanderen met betrekking tot het verkrijgen van een piketadvocaat en het recht op hoor en wederhoor tijdens de zitting.28 Door het ontbreken van een expliciete aansluiting met het familierecht en civiele kort geding (vordering huis, straat- of contactverbod voor langere tijd) kan de achterblijver onnodig geconfronteerd worden

944

NEDERLANDS JURISTENBLAD – 17 04 2009 – AFL. 15

met aanwezigheid in de woning van de uithuisgeplaatste omdat na afloop van het huisverbod een voorlopige voorziening ontbreekt.29 Door de beroepsprocedure bij de familiekamer neer te leggen wordt weliswaar samenhang gestimuleerd,30 maar het afzien van een regeling met meer juridische samenhang tussen het tijdelijke huisverbod en familierecht c.q. kort geding, zien wij als een gemiste kans.

Bescherming: vanuit welk perspectief? Zoals in de inleiding aangegeven, zien we in toenemende mate een verschuiving van strafrechtelijke handhaving (achteraf), naar bestuurlijk preventief optreden ten behoeve van de veiligheid (vooraf). De gedachte is dat door in een vroeg stadium preventief maatregelen te nemen kan worden voorkomen dat repressief moet worden ingegrepen.31 De vraag is echter vanuit welk perspectief deze maatregelen worden genomen: gaat het vanuit het perspectief van de (lokale) overheid die overlast en geweld in het publieke domein en de private sfeer wil bestrijden, of vanuit het perspectief van de burger die overlast en geweld ervaart en ondersteuning zoekt in het stoppen

Het gevaar is dat de overheid steeds dieper het private leven van mensen binnendringt onder verwijzing naar preventie van gepercipieerde veiligheidsrisico’s

ervan?32 Het gevaar van het eerste perspectief is dat de overheid steeds dieper het private leven van mensen binnendringt onder verwijzing naar preventie van (gepercipieerde) veiligheidsrisico’s.33 De huidige wet maakt het mogelijk dat een huisverbod kan worden opgelegd tegen de wil van het slachtoffer. In zo’n geval is geen sprake meer van een ‘bottom-up’-benadering waarbij het perspectief van slachtoffer en haar/zijn noden centraal staan, maar staat het perspectief van de politie of de lokale overheid over een (preventieve) aanpak voorop. Vroegtijdig signaleren en hulp verlenen biedt meer kans op het effectief bestrijden van relationeel geweld, mits het slachtoffer daarin ook actief een rol krijgt toebedeeld, zo blijkt uit empirisch onderzoek in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk naar de coordinated community-based intervention models.34 Essentieel voor het welslagen van ingrijpende maatregelen als het huisverbod, is dat het slachtoffer actief betrokken wordt in het besluitvormingstraject over de te ondernemen acties.35 Voorkomen moet worden dat slachtoffers van dreigend

geweld in thuissituaties opnieuw geweld wordt aangedaan, maar nu door het optreden van de overheid dat het slachtoffer tegen haar/zijn wil in bescherming neemt (‘wij weten beter wat goed voor u is’) en op een zijspoor rangeert. 36 Ook in de parlementaire discussie werd als vanzelfsprekend aangenomen dat het in het belang is van alle achterblijvers dat een huisverbod wordt opgelegd, dat tijdens het huisverbod geen contact mag worden opgenomen met achterblijvers (de partner en kinderen) en dat hulp en ondersteuning wordt geboden. Het is echter de vraag of de belangen van de verschillende betrokkenen altijd overeenkomen. De integrale aanpak van relationeel geweld, waarbij ‘het (gezins)systeem’ uitgangspunt is, wordt momenteel dusdanig op de voorgrond geplaatst, dat soms vergeten dreigt te worden dat binnen het systeem verschillende belangen kunnen bestaan die niet zonder meer met elkaar zijn te verenigen. Het recht op zelfbeschikking van volwassen vrouwen is niet hetzelfde als bescherming van kinderen. In hoeverre sluit zo’n systeemaanpak aan bij de behoeften en wensen van slachtoffers van geweld? Welke prijs wordt door wie betaald als bescherming tegen de wil van slachtoffers in wordt opgelegd? Bescherming slaat dan over in betutteling die het slachtoffer niet aanspreekt op veerkracht, maar eerder haar/zijn vermogen tot zelfbeschikking ondermijnt. Juist als het huisverbod ter primaire preventie wordt ingezet in situaties waar sprake is van gevaar voor de veiligheid van de huisgenoten, maar nog geen sprake is van ernstige strafbare feiten, dienen hulp en ondersteuning aan te sluiten bij de noden en wensen van de achterblijvers. Ook om te voorkomen dat gezinnen zich nog meer afsluiten omdat ze elk ingrijpen van de overheid willen vermijden. De huisverbodmaatregel raakt direct aan de fundamentele vraag hoe de overheid slachtoffers van geweld in de privésfeer kan beschermen en tegelijkertijd de zelfbeschikking van slachtoffers kan

respecteren. Dat levert soms ook lastige dilemma’s op, waar geen one-size-fits-all-oplossing past, maar in de toepassingspraktijk juist ruimte nodig is voor afweging en professioneel maatwerk.37

Noten

mening kenbaar te maken (art. 7 Wet

menten. Lünnemann, K.D., Boutellier,

Law review, 4, 801-860; Mills, L. (1999).

26. Die toetsing was voorgesteld in een

tijdelijk huisverbod).

H. e.a., Beschermings-arrangementen:

‘Killing her softly. Intimate abuse and the

eerdere versie van de Wet tijdelijk huis-

29. In Oostenrijk is het aanvragen van de

Recht doen vanuit het perspectief van de

violence of astate intervention’, Harvard

verbod. Redenen om ervan af te zien zijn:

echtscheiding reden om het huisverbod

burger, Utrecht: Verwey-Jonker Instituut

Law review, 113, 551-613.

het kan een te grote belasting voor de

te verlengen, zodat de achtergebleven

2005.

37. Zie: Barata, P. (2007), ‘Abused

rechterlijke macht met zich mee brengen

huisgenoot ervan verzekerd is dat het

33. Garland, D., The culture of control.

women’s perspectives on the criminal jus-

en een groter beroep op rechtsbijstand

huisverbod niet tijdelijk wordt onder-

Crime and social order in contemporary

tice system’s response to domestic violen-

(7 november 2003, 5245655/03/DJC).

broken, zie: K.D. Lünneman, P.J.P. Tak.

society, Chicago: University of Chicago

ce’, Psychology of Women Quarterly, 31,

Tijdens de behandeling in de Eerste Kamer

& D.J.G. Piechocki, Interventie door

Press 2001.

202-215. Ook: Parmar, A., A. Simpson

is toegezegd dit punt mee te nemen in de

uithuisplaatsing, Utrecht: Verwey-Jonker

34. Shepherd, M., & Pence, E.L. (eds),

(2007), ‘Evaluating domestic violence ini-

evaluatie van de wet.

Instituut 2002.

(1999). Co-ordinating Community

tiatives’, British Journal of Criminology,

27. Zie de brief naar aanleiding van de

30. Zie Kamerstukken II, 30 657, nr. 5,

Responses to Domestic Violence:

47, 671-691.

adviesaanvraag over uithuisplaatsing

p. 9.

Lessons from Duluth and Beyond. Sage.

38. Beek, S. van & Olsthorm, S., ‘Wat

dader van huiselijk geweld (19 januari

31. Prins, C. (2008), ‘Heeft digitale

Robinson, A. (2006), Advice, Support,

nou, geen sleutel?!’, Binnenlands bestuur,

2004) van het Clara Wichmann Instituut:

jeugdzorg de toekomst?’, in: M. van den

Services and Information Together:

13 februari 2009, 27-31.

www.vrouwenrecht.nl/opinie/cwi/uit-

Berg, C. Prins, M. Ham (red.) (2008), In

The Benefits of Providing Assistance to

39. Het beschikbaar zijn van 24-uurs (cri-

huisplaatsing.

de greep van de technologie. Nieuwe

Victims of Domestic Abuse in Glasgow,

sis)hulpverlening voor plegers en slacht-

28. Voor aanwezige kinderen van 12 jaar

toepassingen en het gedrag van de

Cardiff University.

offers zodra een huisverbod is uitgevaar-

en ouder is overigens expliciet vastgelegd

burger, Amsterdam: Van Gennep; zie

35. Römkens, R. (2008), ‘Law as a Trojan

digd, is vooralsnog een zwak onderdeel

dat de rechter hen in de gelegenheid

ook: Boutellier, H. De veiligheidsutopie.

horse’, in: Michael D. Freeman (Ed.),

in de uitvoeringspraktijk, zo bleek uit

moet stellen hun mening kenbaar te

Hedendaags onbehagen en verlangen

Domestic Violence. Aldershot (UK):

eerdere protesten van de politie die in de

maken, tenzij de spoedeisendheid van de

rond misdaad en straf, Den Haag: Boom

Ashgate Publishers 2001.

media werden geventileerd (o.a. via NOS

behandeling van de zaak dit niet toelaat.

Juridische Uitgevers 2005.

36. Coker, D. (2001), ‘Crime Control and

Journaal 13 december 2008).

Kinderen jonger dan twaalf jaar kunnen

32. Dit laatste perspectief is uitgewerkt

Feminist Law reform in Domestic Violence

40. Beek & Olsthorm, a.w., noot 31.

in de gelegenheid worden gesteld hun

onder de noemer beschermingsarrange-

Law: a Critical Review’. Buffalo Criminal

Slot – de meerwaarde van het huisverbod De eerste honderd huisverboden zijn inmiddels in de eerste maand na de inwerkingtreding van de wet op 1 januari 2009 opgelegd. Zeven van de 25 politieregio’s maakten in januari gebruik van de Wet tijdelijk huisverbod.38 In de andere politieregio’s wordt door gemeenten hard gewerkt aan een adequate organisatie van de hulp die nodig is om in de implementatie van de wet de achterblijvers, kinderen en uithuisgeplaatsten bij te kunnen staan.39 Er komen grote verschillen in de toepassing van het huisverbod naar voren, zoals we die ook eerder zagen in de pilots. Rotterdam zet bijvoorbeeld het huisverbod bewust voornamelijk in samenloop met het strafrechtelijke traject in, terwijl Venlo inzet op de preventieve lijn.40 De vraag is of dit tot ernstige rechtsongelijkheid leidt, zowel in de aanpak van geweldplegers als in de bescherming van slachtoffers. We hebben geconstateerd dat het opleggen van het huisverbod, vooral als het als primaire preventiemaatregel wordt ingezet, waar nog geen strafbaar feit heeft plaatsgevonden, een aantal fundamentele juridische en praktische vragen oproept die zorgvuldige aandacht in de uitvoeringspraktijk vragen. Voordeel van een preventief huisverbod is echter wel dat, mits dat met instemming en steun van het slachtoffer wordt opgelegd, het een juridische grondslag biedt om plegers en slachtoffers in een vroeg stadium te proberen te overtuigen van nut en noodzaak van hulp. De afkoelingsperiode die het huisverbod impliceert, draagt hopelijk ook bij aan herstel van veiligheid van slachtoffers en daarmee aan het scheppen van een effectief startpunt voor een samenhangend hulpaanbod. Daarnaast heeft

NEDERLANDS JURISTENBLAD – 17 04 2009 – AFL. 15

945

Wetenschap

het huisverbod ook en vooral een nuttige aanvullende betekenis als secundaire preventiemaatregel omdat de maatregel een interventiemogelijkheid biedt als vervolg op (of als alternatief voor) een vrijheidsbeneming waar verlenging niet gerechtvaardigd is, terwijl het evident is dat er grote problemen zijn in het gezin die binnen de kortste keren uit de hand kunnen lopen en kunnen leiden tot geweld. Juist in die situaties kan het huisverbod een nuttige time out betekenen, die het ontwikkelen van een hulpverleningsaanbod voor alle betrokkenen, of de evaluatie van al lopende hulpverleningstrajecten en een betere afstemming daarvan, mogelijk maken. Het huisverbod kan, ook in die toepassing als secundaire preventiemaatregel, bijdragen aan een verschuiving van de strafrechtelijke repressieve aanpak gericht op vervolgen en veroordelen, naar een bestuurlijke aanpak gericht op daadwerkelijke gedragsverandering en het doorbreken van de spiraal van

946

NEDERLANDS JURISTENBLAD – 17 04 2009 – AFL. 15

geweld. Het verdient daarom aanbeveling in de Aanwijzing Huiselijk Geweld van het College procureurs-generaal op te nemen, dat een sepot mogelijk is als het huisverbod heeft geleid tot hulpverlening waardoor het gevaar van herhaling (voorlopig) is geweken. De roep om meer veiligheid, en om actiever optreden van de overheid ter bescherming van slachtoffers, in combinatie met het groeiend besef van de morele, sociale en juridische onaanvaardbaarheid van geweld tegen intimi, voeden bij velen de behoefte tot lik-op-stukbeleid. Dat biedt nieuwe uitdagingen maar ook nieuwe dilemma’s. Het moet niet leiden tot overschatting van de probleemoplossende mogelijkheden die de overheid achter de voordeur ter beschikking staan. In onze wens slachtoffers van geweld in de privésfeer in preventieve zin beter te beschermen, moeten we oog blijven houden voor de complexiteit van de behoeften en wensen van de thuisblijvers.

•