Investeringen in Jong Quick scan naar de meerkosten die zijn verbonden aan een actieve invulling van de vijf gemeentelijke functies van opvoed- en

Investeringen in Jong Quick scan naar de meerkosten die zijn verbonden aan een actieve invulling van de vijf gemeentelijke functies van opvoeden opgroeihulp voorafgaand aan de jeugdzorg

Investeringen in Jong Quick scan naar de meerkosten die zijn verbonden aan een actieve invulling van de vijf gemeentelijke functies van opvoeden opgroeihulp voorafgaand aan de jeugdzorg

oktober 2006

COLOFON Samenstelling Kees Verhaar Moniek van Dijk Yvonne van Westering Vormgeving binnenwerk Roelfien Pranger Druk Sector Document Processing, VNG SGBO Onderzoek > Advies > Implementatie Postbus 30435 2500 GK Den Haag SGBO 5902/556a Niets uit deze publicatie mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie of op welke andere wijze dan ook, zonder de voorafgaande schriftelijke toestemming van SGBO.

Aan de totstandkoming van deze publicatie is de grootst mogelijke zorg besteed. SGBO kan echter niet aansprakelijk worden gesteld voor eventuele onjuistheden, noch kunnen aan de inhoud rechten worden ontleend.

INHOUDSOPGAVE

1

Samenvatting en conclusies

1

1.1

Samenvatting

1

1.2

Conclusies

3

2

Inleiding, vraagstelling en onderzoeksmethode

5

3

Investeringen in het jeugdbeleid

9

3.1

Inleiding

9

3.2

Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG)

10

3.2.1

Een definitie van het CJG

10

3.2.2

Investeringen in het Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG)

12

3.3

Zorgadviesteams (ZAT’s)

14

3.3.1

Basisonderwijs

16

3.3.2

Voortgezet onderwijs

17

3.3.3

BVE-sector

18

3.3.4

Samenvattend overzicht meerkosten gemeenten ZAT’s

19

3.4

Evidence based opvoedondersteuning

19

3.4.1

Triple P: Positief Pedagogisch Programma

20

3.4.2

Meerkosten landelijke invoering Triple P

21

3.4.3

Zorgcoördinatie: inzet van gezinscoaches

24

3.5

Gemeentelijke regie

24

3.6

Wet op de Jeugdzorg en de gevolgen voor gemeenten

26

3.6.1

Resultaten van de telefonische enquête provincies

28

3.6.2

Meerkosten voor gemeenten als gevolg van de Wet op de Jeugdzorg

29

3.7

Jeugdgezondheidszorg en elektronisch kinddossier

32

3.7.1

Basistakenpakket JGZ

32

3.7.2

Elektronisch kinddossier

33

3.8

Digitale verwijsindex

34

3.9

Incidentele middelen ingezet voor structurele problemen

36

3.10

Totaal

37

Bijlage 1

De vijf functies van het preventieve jeugdbeleid

41

Bijlage 2

Verantwoording onderzoeksaanpak

43

Bijlage 3

Overzicht geïnterviewde gemeenten

45

Bijlage 4

Overzicht geïnterviewde provincies/stadsregio

47

Bijlage 5

Deelnemers expertmeeting

49

Bijlage 6

Geraadpleegde bronnen

51

1 1.1

Samenvatting en conclusies Samenvatting

Het rijksbeleid formuleert hoge ambities voor het preventieve jeugdbeleid en in het bijzonder voor de opvoeden opgroeiondersteuning voorafgaand aan de jeugdzorg. Voor de uitvoering hiervan wordt gekeken naar gemeenten. Als gemeenten deze ambities overnemen, betekent dit dat zij forse financiële investeringen moeten doen in het preventieve jeugdbeleid. Vooralsnog worden hiervoor echter geen extra structurele rijksmiddelen beschikbaar gesteld. De VNG heeft SGBO daarom gevraagd een quick scan naar de meerkosten van de intensivering van het preventieve jeugdbeleid uit te voeren. De centrale onderzoeksvraag van de VNG luidt als volgt: Welke meerkosten zijn verbonden aan een actieve invulling van de vijf gemeentelijke functies van opvoeden opgroeihulp voorafgaand aan de jeugdzorg? De VNG heeft de centrale onderzoeksvraag uitgewerkt in een vijftal onderzoeksvragen: 1) Welke kosten voor gemeenten zijn te voorzien in het kader van prestatieveld 2 van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) (opvoeden opgroeiondersteuning)? 2) Welke kosten zijn er verbonden aan een adequate inzet van gemeenten in het kader van het maatwerk Jeugdgezondheidszorg (JGZ)? 3) Welke projecten en activiteiten zijn door de Bureaus Jeugdzorg afgebouwd tegen de achtergrond van de invoering van de Wet op de Jeugdzorg; om welke bedragen gaat het dan? Hebben gemeenten meerkosten gemaakt door overname van de financiering? 4) Hoeveel incidentele en structurele kosten zijn gemoeid met de opzet van zogenoemde Centra voor Jeugd en Gezin (CJG’s) en zorgadviesteams (ZAT’s)? 5) Welke kosten moeten gemeenten maken bij het vervullen van coördinerende taken, zoals uitgevoerd in het kader van de overeenkomsten van Operatie Jong? Om op de onderzoeksvragen een antwoord te geven hebben wij gebruikgemaakt van een aantal schriftelijke bronnen en daarnaast gesprekken gevoerd met, en vragenlijsten afgenomen bij, beleidsmedewerkers jeugdbeleid van een aantal Nederlandse gemeenten (tezamen met 8,5% van de Nederlandse bevolking representatief voor Nederland als geheel) en beleidsmedewerkers van zeven provincies en een stadsregio (samen ruim de helft van de Nederlandse bevolking). Tot slot zijn deskundigen van koepelorganisaties geraadpleegd voor informatie over (kosten van) het preventieve jeugdbeleid enerzijds, en het ijken van het uiteindelijke rekenmodel anderzijds.

SGBO INVESTERINGEN IN JONG

1

1) 2)

3) 4)

De resultaten van het onderzoek zijn als volgt samen te vatten: De vijf gemeentelijke functies van opvoeden opgroeihulp voorafgaand aan de jeugdzorg staan centraal in het preventieve jeugdbeleid van de onderzochte gemeenten. De vijf functies bieden de gemeenten een kader voor een samenhangend aanbod aan voorzieningen, projecten en activiteiten op het gebied van opvoeden opgroeiondersteuning. De daaraan verbonden kosten worden niet onder de noemer van de functies gepresenteerd, maar via die voorzieningen, projecten en activiteiten. Gemeenten zien het belang in van intensiveringen in het preventieve jeugdbeleid. De wijze waarop gemeenten de intensivering van het lokale jeugdbeleid (willen) invullen, wordt gekenmerkt door lokale variatie. Deze variatie wordt geschetst in deel II van dit rapport. Op basis van de door gemeenten verschafte informatie merken we het volgende op (zie verder deel II): a) De lokale variatie is een gevolg van sociaaleconomische factoren, geografische kenmerken, demografische kenmerken en van de huidige stand van zaken van het jeugdbeleid, zoals het bestaande voorzieningenniveau. b) Gemeenten hechten aan de ruimte voor lokale variatie, dat biedt ruimte voor maatwerk. c) Voor gemeenten bestaat op veel punten nog onduidelijkheid en onzekerheid over de consequenties (inhoudelijk en financieel) van de ontwikkelingen op het terrein van lokaal jeugdbeleid voor de eigen situatie. d) Dit wordt versterkt door de ervaring dat een versterking van het jeugdbeleid (bv. de informatie- en adviesfunctie) leidt tot een toename van de vraag naar voorzieningen. e) Bij het formuleren van intensiveringen gaat men uit van de bestaande lokale situatie die men tegen het licht houdt met behulp van de vijf functies van het jeugdbeleid. f) Zowel grote als kleine gemeenten voorzien forse intensiveringen in het jeugdbeleid. Ook kleine gemeenten moeten invulling geven aan de vijf functies. Hoewel zij in absolute zin met minder problemen te maken hebben, is dit percentueel gezien niet altijd het geval. g) Gemeenten geven aan onvoldoende financieringsmogelijkheden te hebben om de benodigde intensiveringen in het preventieve jeugdbeleid te kunnen realiseren: i) Voor alle gemeenten geldt dat de gemeentebegroting de randvoorwaarden stelt waarbinnen zij zich dienen te bewegen. De financiële speelruimte van gemeenten is daardoor beperkt. Dat betekent dat extra financiële inzet op onderdelen van het jeugdbeleid in eerste instantie uitsluitend mogelijk is indien binnen de gemeentebegroting (vanuit jeugdbeleid of andere beleidsvelden) daartoe middelen worden vrijgemaakt. De druk is extra groot vanwege noodzakelijke bezuinigingen. ii) Met andere woorden: intensivering gaat óf ten koste van andere posten op de gemeentebegroting óf dient door rijksmiddelen te worden ondersteund. h) Hierbij wordt ook dadelijk opgemerkt dat de middelen die het rijk nu incidenteel beschikbaar stelt, gebruikt worden voor structurele zaken op het gebied van opvoeden opgroeiondersteuning. Het wegvallen van deze middelen zou in principe het wegvallen van de voorzieningen betekenen. Met andere woorden: indien deze


2

middelen niet structureel beschikbaar komen, wordt het financiële ruimtegebrek navenant groter (nog afgezien van het gegeven dat incidentele middelen veel transactiekosten met zich meebrengen). i) Gemeenten pleiten ervoor om bij de berekening van de meerkosten uit te gaan van de structurele (d.i. jaarlijks terugkerende) uitgaven. i) Deze kosten zijn per saldo het omvangrijkst (juist omdat ze jaarlijks terugkeren), ii) Via structurele dekking van de kosten worden onnodige transactiekosten verbonden aan het verkrijgen van incidentele middelen voorkomen j) Gemeenten pleiten voor een regelarme, brede doeluitkering jeugd, zodat de inzet voor jeugdbeleid geborgd is. 5) De inbreng van gemeenten en de geraadpleegde experts (w.o. gemeentebestuurders) heeft als resultaat dat we de meerkosten voor opvoeden opgroeihulp in kaart brengen op basis van de volgende uitgangspunten: a) De principiële keuze dat incidentele rijksmiddelen die lokaal worden ingezet voor structurele problemen, structureel beschikbaar behoren te komen. b) Waarbij alle gemeenten structureel worden gefinancierd, en niet – zoals nu – een beperkt aantal, c) Dat gemeenten de ambities die het rijk formuleert met betrekking tot ontwikkelingen in het preventieve jeugdbeleid overnemen en minimaal vertalen in de volgende activiteiten: i) Centrum voor Jeugd & Gezin (CJG); ii) Zorgadviesteams (ZAT’s); iii) Evidence based opvoedondersteuning (Triple P); iv) Bestuurlijke regievoering door gemeente; v) Effecten invoering Wet op de Jeugdzorg; vi) Jeugdgezondheidszorg en het elektronisch kinddossier (EKD); vii) Digitale verwijsindex. 1.2

Conclusies

In aansluiting op wat we in paragraaf 1.1 hebben geschetst, komen we met behulp van de gegevens die zijn verschaft door gemeenten, provincies en deskundigen of die zijn ontleend aan ander onderzoek tot de conclusie dat de meerkosten die zijn verbonden aan een actieve invulling van de vijf gemeentelijke functies van opvoeden opgroeihulp voorafgaand aan de jeugdzorg structureel (minimaal) € 345.617.000 bedragen, waarbij: 1) In lijn met de wens van de gemeenten het accent is gelegd op jaarlijks terugkerende (d.i. structurele) uitgaven; 2) Omgerekend is dat wanneer de Impuls Opvoed- en Gezinsondersteuning voor heel Nederland beschikbaar zou komen, dit gaat om een bedrag van € 58.000.000; 3) Voor het Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG) een minimale jaarlijkse extra investering van € 95.000.000 nodig is; 4) Voor verdere invoering en intensivering van ZAT’s wat betreft de verbinding met opvoeden opgroeiondersteuning een bedrag van € 145.000.000 berekend is;


3

5) Voor evidence based opvoedondersteuning, uitgaande van de Triple P-methode als voorbeeld, een bedrag van € 15.500.000 nodig is; 6) De extra inzet van de gemeenten voor de bestuurlijke regievoering is geschat op € 8.760.000; 7) De kosten van taken die door Bureaus Jeugdzorg zijn afgebouwd onder invloed van de Wet op de Jeugdzorg en die gemeenten geacht worden over te nemen, minimaal € 8.757.000 per jaar bedragen; 8) Voor het elektronisch kinddossier (EKD) een bedrag van jaarlijks € 13.600.000 geschat is; 9) Voor de digitale verwijsindex een bedrag van jaarlijks € 1.000.000 nodig is, onder de vooronderstelling dat de gemeenten (mogelijkerwijs daartoe gestimuleerd door VWS en/of VNG) gebruikmaken van de HOLLANDSIGNAAL-aanpak die door enkele voorlopers is ontwikkeld. Wij vatten de meerkosten die zijn verbonden aan een actieve invulling van de vijf gemeentelijke functies van opvoeden opgroeihulp voorafgaand aan jeugdzorg op basis van de door het rijk geformuleerde ambities samen in de volgende tabel. Tabel 1 Meerkosten intensivering preventief jeugdbeleid o.b.v. quick scan Kostenpost

Bedrag in Euro’s

Structureel en voor alle gemeenten beschikbaar stellen Impuls Opvoed- en Gezinsondersteuning

58.000.000

Centra voor Jeugd & Gezin (CJG)

95.000.000


145.000.000

Evidence based opvoedondersteuning: voorbeeld Triple P

15.500.000

Bestuurlijke regievoering gemeenten

8.760.000

Overname door gemeenten van door Bureau Jeugdzorg afgebouwde taken

8.757.000

Elektronisch kinddossier (EKD)

13.600.000

Digitale verwijsindex (methode HOLLANDSIGNAAL)

1.000.000

Totaal


345.617.000

4

2

Inleiding, vraagstelling en onderzoeksmethode Het rijksbeleid formuleert hoge ambities voor het preventieve jeugdbeleid en in het bijzonder voor de opvoeden opgroeiondersteuning voorafgaand aan de jeugdzorg. Voor de uitvoering hiervan wordt gekeken naar gemeenten. Als gemeenten deze ambities overnemen, betekent dit dat zij forse financiële investeringen moeten doen in het preventieve jeugdbeleid. Vooralsnog worden hiervoor echter geen extra structurele rijksmiddelen beschikbaar gesteld. Wanneer gesproken wordt over de opvoeden opgroeiondersteuning, hebben we het over de vijf functies van het preventieve jeugdbeleid, te weten: (1) informatie en advies; (2) signalering; (3) toeleiden naar hulpaanbod; (4) licht pedagogische hulp en (5) coördinatie van zorg1. De ambities van het rijk hebben betrekking op deze vijf gemeentelijke functies van opvoeden opgroeihulp voorafgaand aan de jeugdzorg. De centrale onderzoeksvraag van de VNG luidt als volgt: Welke meerkosten zijn verbonden aan een actieve invulling van de vijf gemeentelijke functies van opvoeden opgroeihulp voorafgaand aan de jeugdzorg? De VNG heeft de centrale onderzoeksvraag uitgewerkt in een vijftal onderzoeksvragen: 1) Welke kosten voor gemeenten zijn te voorzien in het kader van prestatieveld 2 van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) (opvoeden opgroeiondersteuning)? 2) Welke kosten zijn er verbonden aan een adequate inzet van gemeenten in het kader van het maatwerk Jeugdgezondheidszorg (JGZ)? 3) Welke projecten en activiteiten zijn door de Bureaus Jeugdzorg afgebouwd tegen de achtergrond van de invoering van de Wet op de Jeugdzorg; om welke bedragen gaat het dan? Hebben gemeenten meerkosten gemaakt door overname van de financiering? 4) Hoeveel incidentele en structurele kosten zijn gemoeid met de opzet van zogenoemde Centra voor Jeugd en Gezin (CJG’s) en zorgadviesteams (ZAT’s)? 5) Welke kosten moeten gemeenten maken bij het vervullen van coördinerende taken, zoals uitgevoerd in het kader van de overeenkomsten van Operatie Jong? Gemeenten zien van allerlei verschillende kanten ontwikkelingen op het gebied van het preventieve jeugdbeleid, met betrekking tot opvoeden opgroeiondersteuning, op zich afkomen, die van invloed zijn op de wijze waarop zij dat preventieve jeugdbeleid (gaan) vormgeven. Het gaat onder meer om de invoering van de Wmo, de afronding van de Operatie Jong en de adviezen die dr. Steven van Eijk als Commissaris voor het Jeugd- en Jongerenbeleid heeft neergelegd in het rapport Koersen op het Kind, het manifest Opvoed- en opgroeiondersteuning als lokale basisvoorziening van de zogenaamde Gideonsgemeenten en de uitspraak van Clémence Ross-van Dorp, staatssecretaris van VWS, dat zogenaamde 1

Gemeenten geven hieraan gestalte in het kader van de Wet collectieve preventie volksgezondheid (Wcpv) en de Welzijnswet.

Daarnaast vormt opvoeden opgroeiondersteuning een prestatieveld in de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo)


5

Centra voor Jeugd en Gezin “… een belangrijke rol moeten gaan spelen in de ondersteuning van kinderen en hun ouders.”2 Dat impliceert dat iedere gemeente een CJG zou moeten hebben. Ook de invoering van het elektronisch kinddossier (EKD) en de invoering van de (digitale) verwijsindex moeten hier worden genoemd. Deze ontwikkelingen zijn samen te vatten als door het rijk geformuleerde ambities tot een intensivering van het lokale (preventieve) jeugdbeleid. In dit rapport doen wij verslag van de quick scan naar de kosten verbonden aan een actieve invulling van de vijf gemeentelijke functies van opvoeden opgroeihulp voorafgaand aan de jeugdzorg. Bovengenoemde ontwikkelingen geven richting aan deze actieve invulling die van gemeenten wordt verwacht. Om op de centrale onderzoeksvraag en de daaronder liggende vragen een antwoord te geven, hebben wij gebruikgemaakt van een aantal schriftelijke bronnen en daarnaast gesprekken gevoerd met, en vragenlijsten afgenomen bij, beleidsmedewerkers jeugdbeleid van negen Nederlandse gemeenten (tezamen met 8,5% van de Nederlandse bevolking representatief voor Nederland als geheel) en beleidsmedewerkers van acht provincies en een stadsregio (samen bijna 70% van de Nederlandse bevolking). Tot slot zijn deskundigen van koepelorganisaties geraadpleegd voor informatie over (kosten van) het preventieve jeugdbeleid enerzijds, en het ijken van het uiteindelijke rekenmodel anderzijds. Leeswijzer De conclusies en aanbevelingen zijn weergegeven in de beleidssamenvatting (hoofdstuk 1). Het bedrag dat wij aan meerkosten hebben berekend, is gebaseerd op een aanpak die wij als ‘bottom-lineberekening’ hebben gekarakteriseerd. Deze wordt in het volgende hoofdstuk nader uitgewerkt. In bijlage 1 staat een overzicht van de vijf functies van het preventieve jeugdbeleid weergegeven. In bijlage 2 presenteren we een verantwoording van de gehanteerde onderzoeksstrategie. Bijlage 3 geeft vervolgens een overzicht van de geïnterviewde gemeenten, en in bijlage 4 staat een overzicht van de provincies/stadsregio’s die benaderd zijn. In bijlage 5 staat weergegeven wie hebben deelgenomen aan de expertmeeting. Tot slot geeft bijlage 6 een overzicht van de geraadpleegde bronnen. De wijze waarop gemeenten de intensivering van het lokale jeugdbeleid (willen) invullen, wordt gekenmerkt door lokale variatie. Deze variatie wordt geschetst in deel II van dit rapport. We presenteren daar een rijk palet aan manieren waarop de gemeenten omgaan met de uitdaging om het lokale preventieve jeugdbeleid te intensiveren, alsmede de daarmee gepaard gaande investeringen (in euro’s). Daarmee is dit hoofdstuk te beschouwen als illustratie van de lokale variatie, doordat het hoofdstuk laat zien wat de

2

Toespraak ter gelegenheid van de Jong Conferentie, Den Haag, 4 september 2006.


6

intensivering van het preventieve lokale jeugdbeleid in de praktijk voor gemeenten inhoudt. Bijlage 1 van deel II laat bij wijze van illustratie zien hoe een van de geïnterviewde gemeenten activiteiten en voorzieningen heeft geordend naar de vijf functies van het preventieve jeugdbeleid.


7

3 3.1

Investeringen in het jeugdbeleid Inleiding

In dit hoofdstuk staat het rekenmodel centraal dat antwoord geeft op de centrale onderzoeksvraag: Welke meerkosten zijn verbonden aan een actieve invulling van de vijf gemeentelijke functies van opvoeden opgroeihulp voorafgaand aan de jeugdzorg? Wij beschouwen deze rekenmethode als een bottom-line omdat het uitgangspunt van deze methode wordt gevormd door de intensiveringen en de daarmee gepaard gaande financiële investeringen die gegeven de ambities die door het rijk richting gemeenten worden uitgesproken op de gemeenten afkomen. Het gaat om de volgende intensiveringen: 1) Centrum voor jeugd en gezin (CJG) 2) Zorgadviesteams (ZAT’s) 3) Evidence based opvoedondersteuning (Triple P) 4) Bestuurlijke regievoering door de gemeente 5) Gevolgen Wet op de Jeugdzorg 6) Jeugdgezondheidszorg en het elektronisch kinddossier (EKD) 7) Digitale verwijsindex Met behulp van verschillende bronnen zijn voor elk van deze onderwerpen (minimale) landelijke normbedragen berekend. Gemeentelijke variatie wordt daarmee niet in de berekening opgenomen. Daarnaast concentreert het rekenmodel zich op structurele bedragen, dat wil zeggen jaarlijks terugkerende investeringen ten behoeve van bepaalde onvermijdelijke intensiveringen van het lokale jeugdbeleid. Onze keuze voor een focus op de structurele intensiveringen sluit aan bij de nadrukkelijk door onze respondenten uitgesproken voorkeur. Zij pleitten er namelijk voor dat de structurele uitgaven en de dekking daarvan centraal staan, in plaats van de inzet van incidentele middelen (en daarmee incidentele uitgaven). De berekening is gemaakt op basis van de omvang van de bevolking. Dat is gedaan vanuit de veronderstelling dat alle lokale verschillen op macroniveau tegen elkaar weg te strepen zijn, met andere woorden dat het op dat macroniveau verantwoord is om op basis van een gemiddeld bedrag per inwoner te werken. Uiteraard is het denkbaar dat bij de verdeling van het macrogedrag naar gemeenten gebruikgemaakt wordt van een verdeelmodel waarbij bepaalde factoren een extra gewicht krijgen toegekend. Voor onze probleemstelling, waar het gaat om dat macrobedrag, is dat niet van belang. Daarnaast wijzen we op de inbreng van onze respondenten (zie ook deel II), die aangeeft dat in dergelijke modellen gemakkelijk factoren wegvallen (bv. het moeten verzorgen van preventief jeugdbeleid in een groot aantal kernen) die juist in hun praktijk wél relevant zijn en van een significante invloed op de vereiste investeringen.


9

De door ons geraadpleegde informanten (zowel op gemeentelijk niveau als deelnemers aan de expertmeeting) wijzen op de wenselijkheid om expliciet aandacht te geven aan de inzet van incidentele middelen. Waar het hun daarbij om gaat, is dat die incidentele (project)gelden worden ingezet voor structurele problemen. Dat betekent dat er als het ware voor het lokale jeugdbeleid continu de dreiging is van een extra tekort – namelijk het tekort dat ontstaat zodra die incidentele gelden zijn uitgeput. Op grond van de vanuit het veld en door de experts aangedragen argumenten besteden wij in het bottom-linescenario ook aandacht aan deze post. Overigens wordt wel gezegd dat bijvoorbeeld de digitale verwijsindex of het CJG tot inverdieneffecten zullen leiden. Er is echter niemand die ook maar globaal aan kan geven hoe hoog die effecten zouden kunnen zijn. Bovendien zijn die inverdieneffecten, zo is de verwachting die door onze respondenten en door de experts wordt uitgesproken, hard nodig om tegemoet te komen aan de stijgende vraag die een direct gevolg is van de betere informatievoorziening en vroegsignalering van het preventieve jeugdbeleid voor ouders en hun kinderen. 3.2

Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG)

Er bestaat geen blauwdruk voor een CJG. Er doen in het debat talloze varianten de ronde, waarin meer of minder functies worden ondergebracht in een CJG. 3.2.1

Een definitie van het CJG

Het meest vergaand is het voorstel in ‘Koersen op het kind’, waarin prenatale zorg, de vijf lokale functies en de functies van Bureau Jeugdzorg (BJZ) ondergebracht worden in centra voor jeugd en gezin. In de praktijk zien we dat gemeenten er een verschillende invulling aan geven. Het CJG wordt van onderop opgebouwd vanuit bestaande voorzieningen in de wijk of gemeente: consultatiebureau, eerstelijnsgezondheidscentrum, GGD, brede school etc., onder bestuurlijke verantwoordelijkheid van de gemeente. In deze quick scan beschouwen we daarom een CJG als een functioneel model op lokaal niveau, waarbij de kosten afhangen van de functies die erin ondergebracht worden. Hieronder schetsen we een beeld van mogelijke functies en activiteiten van een CJG. Voorbeelden van functies van een CJG: • Jeugdgezondheidszorg (JGZ) • Vroegtijdige signalering van gedrags- en opvoedproblemen en de beoordeling daarvan • Opvoed- en gezinsondersteuning • Advies en informatie • (School)maatschappelijk werk


10

• • • • •

(Licht) ambulante hulp Toeleiding naar niet-geïndiceerde hulp door toegangsmedewerker CJG of doorverwijzen BJZ Coördinatie van zorg (multiprobleemgezinnen) ‘Overbruggingszorg’ voor BJZ en AMK (in geval van wachtlijst) Informatievoorziening (i.c. onderhoud en beheer EKD en verwijsindex)

Voorbeelden van activiteiten van een CJG: 1) Geven van advies en informatie over opgroeien en opvoeden aan iedereen die daaraan behoefte heeft. Hieruit volgt niet automatisch dat iedereen die aanklopt bij het CJG recht heeft op hulp en/of steun. Ouders zijn en blijven verantwoordelijk voor het opgroeien en opvoeden van hun kinderen. Een kind heeft recht op steun. 2) Signalering: screening en risicotaxatie van problematische opvoedsituaties bij de voordeur van het CJG. Het CJG beheert het EKD en de verwijsindex; dit zijn belangrijke hulpmiddelen om tot een snelle en gedegen beoordeling te kunnen komen. Het opzetten van een signaleringssysteem onderwijs gebeurt via school. 3) Toeleiding naar (niet-geïndiceerde) hulp indien nodig. Het CJG heeft een toegangsmedewerker nodig die signalen snel kan beoordelen en op basis daarvan sorteert. De gedachte hierachter is dat 80% van de vragen snel is te beantwoorden door de toegangsmedewerker van het CJG. Er is snelle beoordeling nodig (binnen 1 dag), denk hierbij aan het huisartsmodel: zo veel mogelijk zelf oplossen binnen het CJG en indien nodig verwijzen naar BJZ. 4) Voor sommige vragen is multidisciplinair overleg nodig, bijvoorbeeld in ZAT’s waar onder andere scholen en de voorpostfunctionaris van BJZ aan deelnemen. Het CJG is vertegenwoordigd in het ZAT. 5) Verlenen van daadwerkelijke hulp is het uitgangspunt van het CJG: in de vorm van diverse effectieve programma’s (zie bijvoorbeeld tabel 2). Het gaat hier om lichte ondersteuning, maar dat kan wel intensief (in de tijd) zijn. Indien geïndiceerde zorg nodig is, vindt afstemming plaats met de voorpostfunctionaris van het BJZ. 6) Het CJG omvat nadrukkelijk ook bemoeizorg, in de vorm van bijvoorbeeld huisbezoeken. Bemoeizorg is een vorm van zorg die bedoeld is voor gezinnen en kinderen die niet zelf om hulp kunnen of willen vragen (bv. bij psychische, verslavings- en/of sociale problemen). In veel gevallen zijn ze niet in staat gebruik te maken van de reguliere hulpverlening en zijn er te weinig mensen op wie ze kunnen terugvallen voor steun. 7) Coördinatie van zorg aan multiprobleemgezinnen bevat gezinsondersteuning/coaches. Het CJG fungeert als centraal meldpunt voor multiprobleemgezinnen. 8) Het CJG heeft samenwerkingsafspraken met aanpalende sectoren: 1. eerstelijnszorg (in ieder geval met huisarts, verloskundige en kraamzorg), 2. onderwijs, 3. kinderopvang en peuterspeelzalen, 4. politie en 5. sociale dienst en schuldhulpverlening.


11

3.2.2

Investeringen in het Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG)

Is het nu ook mogelijk om te komen tot een schatting van de investeringen die nodig zijn om te komen tot CJG’s die passen bij de hierboven geschetste contouren? Het is lastig om op deze vraag een antwoord te geven. Dit is ook aangegeven door de geraadpleegde experts. Er is nog geen onderzoek beschikbaar naar de kosten van een CJG. Dergelijk onderzoek is ook lastig, omdat het rekening moet houden met de soms sterk verschillende uitgangssituatie in gemeenten en – toch ook – met de behoefte van gemeenten aan enige autonomie bij het vinden van een eigen invulling van die contouren voor het CJG binnen de eigen gemeente. De hieronder gepresenteerde kosten van het CJG zijn een schatting op basis van de informatie die wij van onze gemeentelijke respondenten hebben gekregen. Vergeleken met de overige onderzochte gemeenten vormt de gemeente Westland een uitzondering als het gaat om de geschatte kosten van een CJG. De gemeente Westland geeft aan dat de totstandkoming van een CJG kostenneutraal dient plaats te vinden. Dat denkt men te bereiken door de kosten voor het samenbrengen van de voorzieningen te laten dragen door de instellingen zelf en vanuit het huisvestingsbudget JGZ voor het samenbrengen van de consultatiebureaus en de GGD-schoolartsen. Deze insteek illustreert weliswaar, dat er inverdieneffecten mogelijk zijn, maar wij hebben de indruk dat Westland toch te optimistisch is. Die indruk ontlenen wij aan de gegevens die wij hebben gekregen van Oude IJsselstreek en Rotterdam. Deze gemeenten hebben in hun rol van voorlopergemeente (resp. ‘JONG’ en ‘Gideon’) al de nodige ervaring met het CJG opgedaan. Dat maakt hun inschatting van de kosten voor verdere invoering er een die gebaseerd is op ervaringsdeskundigheid – bij het ontbreken van onderzoek (zoals we dat bijvoorbeeld wel voor het EKD tot onze beschikking hadden) het best haalbare niveau aan betrouwbaarheid. Oude IJsselstreek streeft naar een CJG waarin de volgende taken zijn ondergebracht (tabel 2).


12

Tabel 2

Beoogde taken CJG Oude IJsselstreek plus voorziening waarin deze taken nu

ondergebracht zijn Taak Jeugdgezondheidszorg 0-4 Jeugdgezondheidszorg 4-19 Elektronisch kinddossier (EKD) verwijsindex Schoolmaatschappelijk werk Informatie en advies Opvoedondersteuning Deskundigheidsbevordering Consultatie Casemanagement (Licht) ambulante hulpverlening Zorgcoördinatie

en

Nu ondergebracht bij Thuiszorg of GGD GGD GGD Algemeen Maatschappelijk Werk (AMW) of GGD diversen GGD, AMW, Thuiszorg, opvoedbureaus Bureau Jeugdzorg Bureau Jeugdzorg Bureau Jeugdzorg Bureau Jeugdzorg, AMW, en deels geïndiceerde zorgaanbieders Bureau Jeugdzorg

De gemeente Oude IJsselstreek schat in dat voor het opzetten van een CJG dat bovengenoemde taken verzorgt, structureel € 245.000 per jaar nodig is. Rotterdam kan wat betreft het CJG als een echte voorloper worden beschouwd. Als CJG avant la lettre kent Rotterdam de zogenaamde JONG-centra. Deze worden nu verder ontwikkeld tot een CJG met een breder aanbod, namelijk van -9 maanden tot 19 (23) jaar met partners als verloskundigen, kraamzorg, algemeen maatschappelijk werk en geestelijke gezondheidszorg voor jeugdigen (jeugd-GGZ). Rotterdam streeft op deze wijze naar een breed en kwaliteitsvol zorgaanbod in de directe omgeving van het kind. Binnen dit servicecentrum is goede ketenzorg en multidisciplinair werken de basis. Volgens onze informanten is het de ambitie van het nieuwe college dat de Rotterdamse jeugdigen opgroeien in sterke gezinnen en snel de juiste zorg en ondersteuning krijgen. Om dit te realiseren is het volgende nodig: • Zo vroeg mogelijk signaleren van risico’s en tijdig ingrijpen; • Effectieve afstemming en samenwerking tussen alle bij jeugd betrokken instanties en partijen binnen de ketens Zorg, Onderwijs, Veiligheid, Vrije tijd, Sport en Cultuur en Werk & Inkomen; • Een toegankelijk en kwalitatief goed aanbod van opvoedingsondersteuning. Rotterdam zet in op een CJG dat past binnen deze contouren. De gemeente schat in dat voor deze verdere intensivering tot 2010 de volgende investeringen noodzakelijk zijn.


13

Tabel 3 Investeringen verdere ontwikkeling CJG Rotterdam Onderdelen 1. Frictiekosten 2. Extra formatie JONG-coördinator 3. Extra formatie baliemedewerker 4. Extra formatie jeugdverpleegkundigen huisbezoek 5. Voorkomende ouders 6. Basisprogrammering opvoedingsondersteuning 7. Voorzorg/ bemoeizorg consultatiebureaus 8. Formatie jeugdverpleegkundigen kinderopvang

In Euro’s 900.000 300.000 500.000 210.000 180.000 500.000 500.000

9. Gezinscoaches uitbreiding en continuering (incl. 800.000 voor eigen kracht conferenties; 2010) Totaal

p.m. (1.800.000) 3.440.000

350.000

Over de gezinscoaches merkt Rotterdam op dat het weliswaar de bedoeling is dat die vanuit het CJG werken, maar dat de gemeenten de kosten voor deze vorm van zorgcoördinatie niet aan het CJG toe wil rekenen. Door deze post (begroot op € 1.800.000 aan extra investeringen) p.m. te stellen, komt de voor het CJG benodigde inzet in Rotterdam uit op € 3.440.000. De berekeningen van Oude IJsselstreek en Rotterdam zijn gebaseerd op ervaringsdeskundigheid. Deze berekeningen kunnen we omrekenen naar een landelijk equivalent: • Oude IJsselstreek: € 245.000 voor 40.500 inwoners, wordt € 98.350.000 (afgerond) voor 16.258.000 inwoners; • Rotterdam: € 3.440.000 voor 599.000 inwoners, wordt € 93.368.000 (afgerond) voor 16.258.000 inwoners. Dit brengt ons tot de conclusie dat een minimale schatting voor het landelijke bedrag dat jaarlijks ten behoeve van de gezamenlijke gemeenten structureel nodig is voor het CJG in de orde van grootte van € 95.000.000 zal liggen. We gebruiken daarbij nadrukkelijk het begrip ‘minimaal’, omdat in deze voorlopergemeenten al de nodige voorinvesteringen zijn gedaan. 3.3


De afgelopen jaren is in het kader van de uitvoering van de Jeugdagenda van Operatie Jong via het project Zorg in en om de School (ZioS) gewerkt aan de realisatie van een landelijk dekkend zorgnetwerk in en rond scholen dat voldoet aan bepaalde samenhangende kwaliteitseisen. ZAT’s in het primair en voortgezet onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs vervullen een centrale rol in de zorgstructuur van het onderwijs en het jeugdbeleid. ZAT’s zijn interdisciplinaire teams waarin professionals uit het (speciaal) onderwijs, het welzijnswerk, de jeugdzorg, de gezondheidszorg en veiligheid structureel samenwerken


14

om scholen, gezinnen en kinderen en jeugdigen met (vermoedens van) emotionele, gedrags-, ontwikkelings- en/of schoolleerproblemen te ondersteunen. De functies van het ZAT omvatten vroegsignalering, consultatie, preventie en het activeren en bieden van passende, afgestemde zorgverlening die emotioneel welbevinden, ontwikkeling, positief gedrag, onderwijsdeelname en leerprestaties bevorderen. Het gaat binnen een ZAT om structurele, niet-vrijblijvende, samenwerking en inzet van personeel tussen de deelnemende partijen als scholen, gemeenten (leerplicht, maatschappelijk werk, JGZ), provincie (vanuit BJZ: deskundigheidsbevordering en advies, diagnostiek en verwijzing) en politie. Uit de LCOJ-monitoren blijkt dat in 2005 91 % van de scholen in het voortgezet onderwijs een ZAT heeft en 74 % van de basisscholen. In de BVE-sector bedraagt de dekkingsgraad 72 %3. Knelpunten zijn vooral de bezettingsgraad van de ZAT’s en de financiering; aan nadere standaardisering, kwaliteitseisen en de vormgeving van regievoering wordt gewerkt. Op ons verzoek heeft het Landelijk Centrum Onderwijs & Jeugdzorg (LCOJ) in korte tijd een analyse gemaakt van de extra investeringen die nodig zijn om een voldoende dekking te bereiken van het aantal ZAT’s op scholen in Nederland.4 Het gaat derhalve in deze analyse niet om de berekening van de totale kosten van de personeelsinzet; de berekening concentreert zich op het verschil tussen de feitelijke en de beoogde situatie vanuit het perspectief van gemeenten. Het uitgangspunt van de analyse is de in de volgende tabel geschetste omvang van het onderwijs (basisonderwijs, voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs (BVE) in Nederland. Tabel 4

Aantal vestigingen, totaal aantal leerlingen en aantal leerlingen per vestiging voor basisonderwijs, voortgezet onderwijs en BVE-sector. Aantal Totaal aantal vestigingen leerlingen

Basisonderwijs Voortgezet onderwijs BVE-sector

7.117 1.316

1.549.021 939.822

Gemiddeld aantal leerlingen per vestiging 218 714

71*

474.273**

6.680***

* In de BVE-sector gaat het om hoofdvestigingen (58 ROC en 13 AOC). ** Het gaat om 449.150 deelnemers in ROC en 25.123 in AOC; bij het ROC gaat het om 143.822 leerlingen jonger dan 18 jaar (33%) en 220.143 deelnemers tot 23 jaar (50%), in totaal dus 83% jonger dan 23 jaar. Bij het AOC is dat 58%. *** Gemiddeld aantal deelnemers per hoofdvestiging is in ROC 7.744 en bij AOC 1.933.

3

Het betreft hier ZAT’s op het niveau van de servicecentra/loopbaanadviescentra van de ROC’s, waarmee gezegd is dat de gepresenteerde dekkingsgraad in werkelijkheid aanzienlijk lager ligt. De ZAT-ontwikkeling op opleidings- of vestigingsniveau bevindt zich in de startfase.

4

Met dank aan prof. drs. A.F.D. van Veen, bijzonder hoogleraar grootstedelijk onderwijs en jeugdbeleid, tevens hoofd Landelijk Centrum Onderwijs & Jeugdzorg/NIZW Jeugd en drs. P. van der Steenhoven, senioronderzoeker LCOJ.


15

Vervolgens lopen we de verschillende schooltypen langs. 3.3.1

Basisonderwijs

De 7.117 vestigingen van basisscholen zijn aangesloten bij 248 Weer Samen Naar Schoolverbanden (WSNS-verbanden); schoolbestuurlijke netwerken van scholen. In het referentiemodel maakt het ZAT deel uit van de bovenschoolse zorgstructuur van deze WSNS-verbanden. Beoogde lokaal gefinancierde deelnemers aan het ZAT zijn in ieder geval: • schoolmaatschappelijk werk (SMW/AMW) • jeugdgezondheidszorg (JGZ) • leerplicht Daarnaast is deelname van BJZ en politie hierin voorzien, zij het dat deze niet uit gemeentelijke middelen worden gefinancierd. De inzet van BJZ (verantwoordelijkheid van provincies en 3 grootstedelijke regio’s) wordt geregeld in het aansluitingsbudget. De inzet van politie en BJZ valt daardoor buiten het bestek van deze analyse. Op de afzonderlijke scholen bestaat een schoolintern zorgteam waarin in het basismodel naast de schoolvertegenwoordigers (intern begeleider/zorgcoördinator) en een functionaris van de onderwijsbegeleidingsdienst in ieder geval het SMW en de JGZ deelnemen. We concentreren ons derhalve op de inzet van de gemeentelijk gefinancierde kernpartijen in de ZAT’s en de inzet van SMW, JGZ en leerplicht in de zorgstructuur van het basisonderwijs. Bij de berekening/schatting vormen gegevens uit de LCOJ-monitor de basis. Het LCOJ gaat er daarbij van uit dat een fte voor de werkgever (zie berekeningen leerplicht en schoolmaatschappelijk werk) gemiddeld € 72.600 kost (loonkosten, werkgeverslasten, overige overhead) en dat een fte gemiddeld 1.500 productieve uren draait. Voor de kosten per fte JGZ is het gemiddelde aangehouden van de kosten voor een jeugdarts en die van een verpleegkundige, te weten € 95.000. Het LCOJ heeft de berekeningen afgerond op miljoenen euro’s.5 a. Schoolmaatschappelijk werk In 63% van de 248 WSNS-verbanden is deelname van het SMW in de ZAT’s nog niet gerealiseerd. 50% van de scholen, dat wil zeggen, 3.559 scholen, beschikt niet over SMW. De benodigde extra inzet (deelname/voorbereiding en taakuitvoering) en kosten6 zijn als volgt: 5

Van der Steenhoven, P. & A.F.D. van Veen (2006), LCOJ-monitor Leerlingenzorg en zorgadviesteams in het basisonderwijs 2005. Antwerpen/Apeldoorn: Garant.

6

Bij de berekening is uitgegaan van een conservatieve norm wanneer we deze vergelijken met de normering die gehanteerd wordt door de NVMW. Aanname bij deze berekening is dat daar waar in het basisonderwijs deelname van SMW in ZAT’s/zorgteam is gerealiseerd, de uitvoeringscondities qua omvang van inzet adequaat zijn. Studies in gemeenten (LCOJ, 2004, 2005) laten zien dat de uitvoeringscondities hiaten laten zien. We hebben hier echter geen rekening mee gehouden, waardoor de berekende behoefte ook in dit opzicht conservatief is. Ook moet worden opgemerkt dat de berekening aansluit bij de huidige situatie waarin inzet SMW wordt gerealiseerd, niet alleen uit inzet van gemeenten in het kader van de welzijnswet, maar ook uit andere lokale bronnen (GSB

e.d.),

(tijdelijke)

impulsregelingen

van

het

VWS

(opvoedingsondersteuning)

en

OCW

(leerlingbegeleiding/schoolmaatschappelijk werk), en uit eigen zorgmiddelen van scholen en WSNS-verbanden.


16

156 (WSNS-verbanden) x 0,5 fte= 78fte; SMW in basisscholen (ambulante zorg/licht pedagogische hulp): 3.559 x 0,25 fte= 890 fte Subtotaal: 968 fte x 72.600 euro= 70 miljoen (afgerond) • •

b. Leerplicht De inzet van de leerplicht in het basisonderwijs blijft, zo blijkt uit LCOJ-onderzoek en andere, eerdere studies, aanzienlijk achter bij de inzet van leerplicht in het voortgezet onderwijs. In 31% van de ZAT’s in WSNS-verbanden is deze gerealiseerd. Aangezien 52% van de WSNS-verbanden over een ZAT beschikt, is de realisatie landelijk 16% (40 WSNSverbanden). De benodigde extra inzet en kosten zijn als volgt: 208 x 0,25 fte=52 fte x € 72.600 = 4 miljoen (afgerond) c. Jeugdgezondheidszorg (jeugdarts/verpleegkundige) In 55% van de WSNS-verbanden (ZAT’s) is de inzet van de JGZ niet gerealiseerd. Op 50% van de scholen in het basisonderwijs neemt de JGZ niet deel aan de zorgteams. Gemeenten zijn bevoegd afspraken te maken en deelname van de JGZ te verzekeren. Dit is een onderdeel van het maatwerkdeel van de Wcpv. De benodigde extra inzet en kosten zijn als volgt: • Deelname van de JGZ in alle ZAT’s komt neer op een extra geschatte investering van 136 x 0,25 fte= 34 fte x € 95.000 = 3 miljoen (afgerond) • Deelname van JGZ in zorgteams van basisscholen (gerealiseerd 50%)= 3.558 x 80 uur = 190 fte x € 95.000 = 18 miljoen (afgerond) Subtotaal: 21 miljoen 3.3.2

Voortgezet onderwijs

Er zijn 1316 vestigingen van VO-scholen waarbij onderwijsdeelnemers, politie en BJZ deelnemen in het ZAT en de onderstaande drie partijen. Onderstaande berekeningen zijn gebaseerd op de onderzoeksgegevens uit de LCOJ-monitor7. a. Schoolmaatschappelijk werk Realisatie van het schoolmaatschappelijk werk (SMW ) in ZAT’s is 66%. De benodigde extra inzet en kosten8 zijn als volgt: 447 vestigingen x 1 fte (72.600 euro)= 32 miljoen (afgerond)

7

Van Veen, A.F.D., P. van den Bogaart & P. van der Steenhoven (2006), LCOJ-monitor Leerlingenzorg en zorgadviesteams in het voortgezet onderwijs 2005. Antwerpen/Apeldoorn: Garant. 8 Zie opmerkingen onder basisonderwijs voetnoot 2 en 3.


17

25% van dit bedrag is gemoeid met ZAT-deelname/voorbereiding/uitvoeren taakaspecten SMW en 75% is toe te rekenen aan ambulante zorg/licht pedagogische hulp. b. Leerplicht In 81% van de ZAT’s is inzet van de leerplicht gerealiseerd. De benodigde extra inzet en kosten zijn als volgt: 250 x 0,25 fte=62,5 fte x € 72.600 = 5 miljoen (afgerond) c. Jeugdgezondheidszorg (jeugdarts/verpleegkundige) In 84% is de inzet van de JGZ in ZAT’s gerealiseerd. Deze inzet dient geregeld te worden in het maatwerkdeel van de Wcpv. Gemeenten zijn bevoegd afspraken te maken en deelname te verzekeren. De benodigde extra inzet en kosten zijn als volgt: deelname van de JGZ in alle ZAT’s komt neer op een extra geschatte investering van 210 scholen x 80 uur= 10 fte x € 95.000 = 1 miljoen (afgerond) 3.3.3

BVE-sector 9

In het algemeen geldt dat de ZAT-ontwikkeling in de BVE-sector zich in een startfase bevindt. Wat betreft de lokaal gefinancierde instellingen in het ZAT richten we ons op SMW/AMW, leerplicht en JGZ. Leerplicht en JGZ kennen in hun dienstverlening leeftijdsgrenzen die bij de bepaling van inzet meegewogen moeten worden. In deze fase is ook de RMC-functie van belang. Voor leeftijdsklassen van BVE-deelnemers zie bovenstaande tabel. Het gaat hier om 71 hoofdvestigingen waarbij onderwijsdeelnemers, politie en Bureau Jeugdzorg deelnemen in het ZAT, naast de onderstaande drie lokaal gefinancierde partijen. ZAT’s zijn verbonden aan het Loopbaanadviescentrum/servicecentrum of aan de opleidingen/sectoren. Per 2007 wordt ingezet op de realisatie van 142 ZAT’s (verder oplopend, per ROC, tot 1 ZAT aan het Loopbaanadviescentrum en gemiddeld 5 opleidinggebonden ZAT’s in de periode tot 2010). Gemeenten realiseren niet of in zeer beperkte mate deelname van lokale partijen. Waar dit wel gebeurt, gaat het vooral om de inzet van SMW/AMW. De provincies/grootstedelijke regio’s investeren in toenemende mate via de inzet van Bureau Jeugdzorg. Vanwege de startfase waarin de ZATontwikkeling in deze onderwijssector zich bevindt, hanteren we een afwijkende, uiterst conservatieve berekeningssystematiek.

9

Van der Steenhoven, P. & A.F.D. van Veen & B. Brinkman (2006), LCOJ-factsheet Leerlingenzorg en zorgadviesteams in de

BVE-sector 2006. Antwerpen/Apeldoorn: Garant.


18

a. Schoolmaatschappelijk werk De benodigde extra inzet en kosten zijn als volgt: 71 vestigingen x 2 fte (72.600 euro)= 10 miljoen in 2007 (afgerond; oplopend in de periode tot 2010) 25% van dit bedrag is gemoeid met ZAT-deelname/voorbereiding/uitvoeren taakaspecten SMW en 75% is toe te rekenen aan ambulante zorg/licht pedagogische hulp. b. Leerplicht Benodigde extra inzet en kosten zijn als volgt: 71 x 0,25 fte=19 fte x € 72.600 = 1 miljoen (afgerond). c. Jeugdgezondheidszorg (jeugdarts/schoolverpleegkundige) Deze inzet dient geregeld te worden in het maatwerkdeel (Wcpv). Gemeenten zijn bevoegd afspraken te maken en deelname te verzekeren. Benodigde extra inzet en kosten zijn als volgt: Deelname van de JGZ in alle ZAT’s komt neer op een extra geschatte investering van 142 x 80 uur= circa 7,5 fte x € 95.000 = 1 miljoen (afgerond, oplopend in de periode tot 2010). 3.3.4

Samenvattend overzicht meerkosten gemeenten ZAT’s

De analyse van het LCOJ is in het volgende overzicht (tabel 5) samengevat De extra investeringen die nodig zijn om een voldoende dekking te bereiken van het aantal ZAT’s op scholen in Nederland staan hierin weergegeven. In totaal bedragen deze meerkosten € 145.000.000. De extra investering bedraagt daarmee per leerling € 48. Tabel 5

Vereiste investeringen (in miljoenen euro’s) in de zorgadviesteams (ZAT’s) SMW

Leerplicht

JGZ

Totaal

Basisonderwijs

70

4

21

95

Voortgezet

32

5

1

38

BVE-sector

10

1

1

12

Totaal

112

10

23

145

onderwijs

3.4

Evidence based opvoedondersteuning

Staatssecretaris Ross wil effectieve jeugdzorg en pleit daarom in haar reactie op het rapport van de Inventgroep voor het gebruik van evidence based ofwel bewezen effectieve jeugdinterventies. In Nederland is tot nu toe weinig onderzoek gedaan naar het effect van preventieve programma’s of pedagogische hulp bij opvoedingsmoeilijkheden (Verdurmen, 2003). Een nieuw, integraal programma voor opvoedingsondersteuning in Nederland is het Triple P


19

Positief Pedagogisch Programma10. In het buitenland is de effectiviteit van Triple P reeds in tal van onderzoeken aangetoond. Mede vanwege die bewezen effectiviteit hebben verschillende Nederlandse gemeenten dit programma reeds geïmplementeerd of tonen zij interesse.11 Wij staan in deze paragraaf stil bij de vraag wat invoering van Triple P voor heel Nederland zou kosten. Dat doen we in de veronderstelling dat de aldus berekende investering een goede indicatie is voor het invoeren van evidence based interventies (in dit geval een integraal programma voor opvoedondersteuning) in het preventieve jeugdbeleid. Het uitgangspunt is dat door het kabinet van gemeenten gevraagd wordt om dit type maatregelen in te voeren. Daarnaast maken we enkele opmerkingen over een activiteit die veel wordt ingezet onder de noemer zorgcoördinatie (de 5e functie), namelijk de gezinscoaching. 3.4.1

Triple P: Positief Pedagogisch Programma

Er zijn al diverse buitenlandse studies verricht (alleen al in Australië 12 rct’s12 ) waaruit blijkt dat Triple P leidt tot een vermindering van gedragsproblemen bij kinderen in gezinnen met uiteenlopende problemen en achtergronden. Dit jaar worden de resultaten van de Nederlandse effectstudies verwacht13. Er is geen reden om aan te nemen dat die afwijken van de uitkomsten van elders uitgevoerde effectiviteitsstudies. Het unieke aan dit programma voor opvoedingsondersteuning is dat het een doorlopend programma is (van informatievoorziening via lichte hulp tot zwaardere hulp) dat gericht is op een brede doelgroep (in Nederland momenteel 0-12) en niet alleen gericht is op probleemgevallen, maar op alle ouders. Triple P kan multidisciplinair (o.a. door interne begeleiders, JGZ-verpleegkundigen, pedagogen, leidsters van kinderdagverblijven etc.) ingezet worden voor een breed scala aan opvoedingsvragen. Gemeenten kunnen Triple P inzetten om op een laagdrempelige manier een integraal aanbod aan opvoedingsondersteuning aan te bieden. Het kan een kwaliteitsverbetering betekenen van het reguliere werk van de professionals in de basisvoorzieningen en de ketenzorg aan ouders en jeugdigen meer inhoud geven. Deels kan dit binnen de reguliere budgetten, deels zal uitbreiding nodig zijn. In tabel 6 staan de niveaus van het Triple P-programma weergegeven.

10

De effectiviteit van het Triple P Positief Pedagogisch Programma wordt op dit moment in Nederland onderzocht. Wij veronderstellen, gezien de bij herhaling aangetoonde effectiviteit van het programma in buitenlands onderzoek, dat opnieuw zal blijken dat Triple P effectief is – vandaar dat we het programma hier behandelen als voorbeeld van een (door het kabinet gewenste) evidence based jeugdinterventie.

11

Nog vóór de afronding van de proefimplementatie Leiden en Boxtel/Schijndel overweegt een groeiend aantal gemeenten en instellingen deze opvoedhulp te gaan opzetten. Amsterdam doet dat zeker, Groningen, Eindhoven, Tilburg, Boxmeer en Zaanstad hebben belangstelling, evenals de provincies Zeeland, Drenthe en Brabant.

12

RCT staat voor: Randomized Control Trial, dit is een effectstudie waarbij randomisatie is toegepast en er sprake is van een experimentele en controlegroep.

13

Het Trimbos-instituut onderzoekt de effecten van Triple P op verschillende niveaus.


20

Tabel 6

De niveaus van het Triple P-programma: van lichte hulp tot intensieve

gezinsondersteuning Niveau 1: informatiecampagnes in de media Niveau 2: voorlichtingsgesprekken Niveau 3: gericht advies bij specifieke zorgen Niveau 4: ondersteuning bij ernstige gedragsproblemen Niveau 5: gezinsinterventie bij ernstige gezinsproblemen

3.4.2

Meerkosten landelijke invoering Triple P

NIZW Jeugd heeft een berekening gemaakt van de kosten van landelijke invoering van Triple P in Nederland14. Om het doorlopende traject van Triple P op 4 niveaus in de jeugdgezondheidszorg en andere voorliggende voorzieningen te implementeren en uit te voeren, moeten de volgende kosten worden gemaakt. Daarbij hanteren we de volgende vooronderstellingen: • Niveau 1 (informatiecampagne in de media) komt gedeeltelijk voor rekening van de gemeenten, waar het de organisatie van een constante nieuwsvoorziening over opvoeden in de lokale media betreft (gemiddelde kosten: € 10.000 per gemeente). In een grootschalige en populatiegerichte aanpak is de campagne meer een taak voor de landelijke overheid. • Niveau 5 komt niet voor rekening van de gemeenten, maar voor rekening van de provinciale jeugdzorg. • Landelijke ondersteuning van de implementatie van Triple P komt niet voor rekening van de gemeente, maar voor die van de landelijke overheid. Wanneer Triple P marktgericht wordt geïmplementeerd worden er servicekosten voor gemeenten/instellingen in rekening gebracht; met deze mogelijkheid is in deze berekening nog geen rekening gehouden. • Niveau 4 wordt door 50% van de gemeenten voor 50% uitgevoerd (de andere 50% wordt door de provinciale jeugdzorg uitgevoerd). Het NIZW heeft aangegeven dat een aantal gemeenten overweegt om niveau 4 aan te bieden om de doorstroom van ouders naar de jeugdzorg te bevorderen. Gezien de huidige aandacht van gemeenten voor de aansluiting van de voorliggende voorzieningen op de jeugdzorg, gaan we ervan uit dat 50% van de gemeenten hier uiteindelijk voor kiest. • Het NIZW verwacht dat de contacten op niveau 2 binnen de huidige formatie kunnen plaatsvinden, maar dat dit op niveau 3 voor de JGZ lastiger zal zijn. De voorlopige resultaten van de evaluatie van de JGZ laten zien dat gemeenten een tekort ervaren op het maatwerkdeel van de JGZ. In onze berekening gaan we er daarom van uit dat niveau 2 en 3 voor de JGZ in hun geheel niet binnen de huidige

14

Met dank aan drs. G.C. Blokland en dr. B. Prinsen


21

• •

formatie uitgevoerd kunnen worden15. Wat betreft overige professionals (AMW, SMW, medewerkers opvoedsteunpunten etc.) gaan we ervan uit dat zij Triple P binnen de huidige formatie kunnen uitvoeren. Dit zal niet voor alle gemeenten gelden, wat deze berekening tot een conservatieve berekening maakt. Dat er 200.000 geboorten per jaar zijn; dat aantal is het aantal kinderen dat ‘instroomt’ in een ontwikkelingsfase per jaar en dat meedoet aan niveau 1 Triple P; Maximale deelname aan Triple P, namelijk: 40% van de ouders van (eerste) kinderen (80.000 per jaar) doet mee aan Triple P basisniveau 2 20% van de ouders (40.000 per jaar) doet mee op niveau 3; 8% van de ouders (16.000 per jaar) doet mee op niveau 4;

Overige aannames: • De duur van Triple P varieert: niveau 2 ± 1/2 uur, niveau 3 ± 3 uur, niveau 4 ± 4 uur (groep) tot 12,5 uur (individueel) • Salariskosten maken 75% van de kosten uit, materiële kosten bedragen 25% • 1 fte (full time equivalent) = 1800 uren Triple P • Voor 1fte hbo- of universitair geschoolde pedagoog wordt € 50.000 salariskosten gerekend; dit is € 27,80 per uur • Binnen een grote JGZ-instelling zal extra stafcapaciteit (en/of consultatie bij NIZW) nodig zijn voor de implementatiefase van Triple P; dit is niet in de berekening opgenomen • De ondersteuning van een landelijke invoering van Triple P (informatievoorziening via website en nieuwsbrieven, coördinatie van trainingen en materiaal, servicepunt, monitoring, consultatie) wordt eveneens niet in de kosten voor gemeenten meegerekend; we gaan ervan uit dat een grootschalige invoering van Triple P door de landelijke overheid wordt gefaciliteerd. • Het lokaal invoeren van Triple P vergt extra coördinatie die binnen de gemeente ergens belegd moet worden. Omdat afstemming tussen veel verschillende organisaties nodig is, is vooral in de eerste jaren inzet nodig voor de extra coördinatie. We gaan uit van een gemiddelde formatie van 0.1 fte per gemeente om Triple P te coördineren. • Om de verschillende professionals te kunnen laten werken met Triple P zijn training en accreditatie nodig, die tijd kosten van de professional. Hiervoor berekent NIZW Jeugd € 350.000 aan vervangingskosten. • Elke getrainde professional op niveau 3 en 4 moet deelnemen aan intervisiebijeenkomsten ten behoeve van deskundigheidsbevordering en kwaliteitsbewaking. Dit kost 10 uur per jaar.

15

Een gedeelte van Triple P kan binnen het uniforme deel uitgevoerd worden, zoals geïndiceerde huisbezoeken en extra consulten. Dit gedeelte is niet in de berekening opgenomen.


22

Berekening van de kosten van invoering van Triple P bij instroom van 200.000 kinderen per ontwikkelniveau (waarbij is afgerond op tienduizenden euro’s): Niveau 1 Informatiecampagne in lokale media 458 gemeenten x € 10.000

€ 4.580.000

Niveau 2 Korte voorlichtingsgesprekken 80.000 ouders met elk ½ uur advies = 22 fte 80.000 brochures en folders x 5.50 Training 400 professionals per jaar à € 500 per professional

€ 1.100.000 € 440.000 € 200.000

Niveau 3 Gericht advies 40.000 ouders met elk 3 uur advies16 = 67 fte 40.000 brochures en folders x 10 Training 200 professionals per jaar à € 1000 per professional Intervisie 200 professionals

€ 3.330.000 € 400.000 € 200.000 € 60.000

Niveau 4: bij 50% van de gemeenten; helft bij gemeente, helft bij provincie Groepstraining 16.000 ouders met elk 4 uur advies17= 36 fte x 25% € 450.000 16.000 brochures en folders x 25 x 25% € 100.000 Training 100 professionals per jaar à € 1250 per professional x 25% € 30.000 Intervisie 100 professionals € 30.000 Individuele training 16.000 ouders met elk 12,5 uur advies18= 111 fte x 25% Training 100 professionals per jaar à € 1250 per professional x 25% Intervisie 100 professionals Coördinatie Triple P 460 x 0.1 x 60.000 Vervangingskosten tijdens trainingen ---------Totaal

€ 1.390.000 € 30.000 € 30.000 € 2.760.000 € 350.000 € 15.480.000

Uitgaande van bovenstaande vooronderstellingen en aannames kunnen we zeggen dat de totale kosten voor gemeenten van invoering van Triple P in Nederland € 15.480.000 16

Gericht advies omhelst 1x 45 minuten (eerste gesprek), 3x30 minuten (3 vervolggesprekken) en 45 minuten voorbereiding e.d.; per ouder is dit 3 uur.

17

Triple P-groep kost de gemeente/instelling in totaal circa 32 uur inclusief telefonische consultatie; per ouder is dat 4 uur.

18

Triple P-standaard op niveau 4 behelst 10 sessies (60 minuten) en 15 minuten voorbereiding per sessie; per ouder is dit 12,5 uur.


23

bedragen bij een instroom van 200.000 kinderen per ontwikkelniveau. We ronden dit af naar € 15.500.000. 3.4.3

Zorgcoördinatie: inzet van gezinscoaches

Uit de gegevens die de gemeenten hebben verschaft over de wijze waarop zij aan de intensivering van het jeugdbeleid vormgeven, blijkt dat ze in de praktijk veel waarde hechten aan de inzet van gezinscoaches. Deze coaches worden ingezet bij multiprobleemgezinnen; hun werkzaamheden zijn daarom te karakteriseren als zorgcoördinatie (de 5e functie van het preventieve jeugdbeleid). In Limburg is een pilot uitgevoerd, waarbij met behulp van onderzoek het rendement van de inzet van gezinscoaching voor multiprobleemgezinnen is aangetoond.19 Daarmee behoort ook de gezinscoaching tot de door het rijk gepropageerde evidence based interventies. Daarmee is echter nog niet gezegd dat nu ook de meerkosten voor deze vorm van intensivering van het jeugdbeleid goed zijn in te schatten. De onderzoekers van de Limburgse pilot stelle, dat die kosten beperkt zijn. Dat komt omdat zij het accent leggen op de verhoging van de doelmatigheid van de hulpverlening die al ten behoeve van deze multiprobleemgezinnen wordt ingezet. Rotterdam daarentegen begroot een extra uitgave van € 1.800.000, terwijl ook andere door ons onderzochte gemeenten vanuit hun lokale kennis en ervaring aanzienlijke bedragen noemen. Het is ons bekend dat in Zuid-Holland onderzoek gaande is dat meer licht over de vraag naar de meerkosten van gezinscoaching moet laten schijnen. De uitkomst van dat onderzoek zal te zijner tijd aan de conclusies van deze quick scan moeten worden toegevoegd. 3.5

Gemeentelijke regie

Het belang van de regievoering door de gemeenten wordt breed erkend. De vraag is echter wat er onder die regievoering dient te worden verstaan in de context van dit rapport én welke extra investeringen daar dan voor nodig zijn. Berenschot (2006) heeft een analyse uitgevoerd waarin de activiteiten van de Jonggemeenten zijn geanalyseerd. In dat rapport beschrijft Berenschot de complexe wereld van het jeugdbeleid, waarna gesteld wordt dat “…regie nodig (is) op de samenwerking tussen al deze partijen om er voor te zorgen dat de bestuurlijke complexiteit zich niet direct vertaalt in een doolhof aan signalerende en beoordelende voorzieningen, waar kinderen en hun ouders direct de weg kwijt raken. “ (p. 7). Gezien de bestuurlijke complexiteit stelt Berenschot dat regie nodig is op meerdere niveaus. Het bureau maakt 19

Zie Van Lieshout e.a.


24

daarbij een onderscheid tussen bestuurlijk niveau, instellingsniveau en uitvoerend niveau (p. 7-8). In het eerste geval gaat het om het niveau waarop partijen zich committeren aan de doelen van de samenwerking, de wijze waarop deze bereikt gaan worden en de bijdrage van elke partij daarin. In de woorden van Berenschot: “Het gaat hier om het regisseren van het toneel waarop besturen en/of management van uitvoerende partners, financiers en indien nodig toezichthouders zich verbinden aan gezamenlijke maatschappelijke ambities.” (p. 8) Op het instellingsniveau betekent regie, aldus Berenschot, dat bestuurlijke afspraken worden doorvertaald in de interne organisatie, opdat de ruimte voor samenwerking door professionals ook wordt verankerd in de dagelijkse werkzaamheden. Berenschot wijst op het belang van daadwerkelijke sturing op goede participatie van de professionals in de keten, waarbij het middenmanagement een belangrijke rol speelt. Het uitvoerende niveau is dat van de professional die op casusniveau werkt aan signalering, beoordeling of hulp- en zorgverlening aan kind, jongere of gezin. Uitvoerende regie is volgens de experts van Berenschot gericht op de (duurzame) afstemming tussen professionals die aan hetzelfde kind werken; het is de keten die het kind zelf doorloopt. Soms wordt dit ook wel de casuïstiekketen genoemd. Tot zover het onderscheid in de regiefunctie zoals Berenschot dat maakt.20 Op deze plaats is voor ons vooral de bestuurlijke regie van belang. Regievoering op instellingsniveau is een verantwoordelijkheid van de betrokken instellingen, en niet van de gemeenten, terwijl de regie op uitvoerend niveau naar onze mening onder de 5e functie (coördinatie van zorg) is verdisconteerd. Uit zijn analyse van de wijze waarop bestuurlijke regie bij de Jong-gemeenten gestalte heeft gekregen, trekt Berenschot de conclusie dat gemeenten hun regierol oppakken en dat ze daarbij belangrijke resultaten boeken. De gemeenten financieren regieprojecten met tijdelijke (eigen) middelen; ze zijn dus terughoudend met structurele investeringen. Dat is een probleem, omdat volgens Berenschot (en onze eigen bevindingen sluiten daar bij aan) de transactiekosten van regievoering hoog zijn én voor een belangrijk deel een structureel karakter hebben. Dat is een gevolg van de bestuurlijke fragmentatie in het veld en van het geven dat de gemeenten geen expliciete sturingsinstrumenten richting scholen, politie en OM hebben. Dat laatste dwingt tot inzet op overleg en overtuiging, wat zoals bekend tijdrovend is. De analyse van Berenschot wordt weerspiegeld door wat onze gemeentelijke respondenten ons hebben verteld (zie deel II). Wij roepen daarbij in herinnering dat 20

Wij volgen hier de lijn uit het betoog van Berenschot, maar merken daarbij wel op dat het betoog van dit bureau nauw aansluit bij de argumentatie van de Gideonsgemeenten.


25

meerdere respondenten aan hebben gegeven dat ze geen extra middelen voor regie binnen de gemeentelijke begroting vrij kunnen maken. Dat geldt zeker in situaties waar gemeenten zich genoodzaakt zien bezuinigingen op die begroting door te voeren. Wij merken daarbij op dat het probleem nog groter kan worden, nu de landelijke verkiezingsprogramma’s van de grote(re) partijen allemaal op de een of andere manier willen bezuinigen op het ambtelijke apparaat in ons land. Dat maakt het urgenter om in beeld te brengen hoe groot de vereiste extra inzet ten behoeve van de bestuurlijke regievoering is. Op basis van de Berenschot-database van gemeenten (november 2005) is bekend dat er bij de Nederlandse gemeenten een gemiddelde bezetting is van 0.09 fte per 1000 inwoners voor de meest relevante structurele begrotingsposten in het jeugdbeleid. In deze cijfers is de financiering van fte’s uit diverse alternatieve potjes (bijvoorbeeld GSB-geld) niet meegenomen. De formatie voor uitbestede diensten is hierin ook niet meegenomen. De vraag is nu welk deel van deze inzet toe te rekenen is aan bestuurlijke regie, en vervolgens in welke mate extra inzet wenselijk is. Wij gaan ervan uit dat de door Berenschot opgevoerde aantallen fte’s het volledige spectrum aan (regie)activiteiten omvatten dat door de doorsneegemeenten wordt uitgevoerd. Op basis van de gesprekken die we met gemeenten hebben gevoerd, schatten we in dat maximaal 10% van die inzet voor bestuurlijke regie beschikbaar is. Vervolgens hebben we aan die gesprekken het beeld overgehouden, dat die inzet gemiddeld gesproken verdubbeld zou moeten worden – ware het niet dat de gemeentelijke informanten aangeven dat daar geen ruimte voor beschikbaar is en dat zij zich bij het uiten van hun inschattingen daardoor automatisch beperkingen opleggen. Dat brengt ons tot de volgende berekening: 1) Uitgaande van de door Berenschot gepresenteerde gemiddelden en onze schatting van het aandeel bestuurlijke regie zetten de Nederlandse gemeenten gezamenlijk in: 16.258.000/1000 x 0.09 fte x 10% = 146 fte (afgerond). 2) Op basis van de gevoerde gesprekken zou die inzet verdubbeld moeten worden – met andere woorden: is een extra inzet van 146 fte nodig. 3) Uitgaande van een bedrag van € 60.000 per fte (loonkosten inclusief overhead) komen we tot een bedrag van: 146 x € 60.000 = € 8.760.000 als noodzakelijke investering voor de gezamenlijke Nederlandse gemeenten ten behoeve van de gemeentelijke bestuurlijke regievoering als onderdeel van de intensivering van het lokale jeugdbeleid. 3.6

Wet op de Jeugdzorg en de gevolgen voor gemeenten

Gemeenten en provincies hebben een complementaire verantwoordelijkheid als het gaat om hulp aan kinderen en jongeren met problemen: “..het gemeentelijk jeugdbeleid moet erin voorzien dat problemen zoveel mogelijk worden voorkomen en als er toch problemen ontstaan deze tijdig worden gesignaleerd. De provincie is verantwoordelijk


26

voor het bieden van jeugdzorg aan jongeren en kinderen met ernstige opgroeien opvoedproblemen” (Landelijk beleidskader Wet op de Jeugdzorg, 2004). Zo liggen de verhoudingen tussen de twee bestuurslagen sinds de Wet op de Jeugdzorg in werking is getreden. Er is een groot verschil tussen de beide vormen van zorg aan kinderen en jongeren: de Wet op de Jeugdzorg kent een wettelijke aanspraak op jeugdzorg: het recht op jeugdzorg, als BJZ hiervoor een indicatie heeft gesteld. En het zorgaanbod in de provincies moet zodanig zijn dat cliënten hun aanspraak op zorg ook te gelde kunnen maken. Voor deze twee essentiële functies worden twee doeluitkeringen verstrekt aan de provincies: een voor BJZ en een voor het jeugdzorgaanbod door de instellingen. De aansluiting tussen de lokale voorzieningen en de geïndiceerde jeugdzorg is voor gemeenten en provincies een belangrijk aandachtspunt. Jongeren mogen niet tussen wal en schip vallen. Daartoe maken de provincies afspraken met gemeenten, de zogeheten aansluitingsafspraken21, die onderdeel zijn van het provinciale beleidskader, en gericht op een sluitende keten. De afspraken zijn vastgelegd in convenanten en uitvoeringsafspraken. Voor deze zogenaamde aansluitingsafspraken is het goed drie zaken in het oog te houden: 1) Er bestaan historisch gegroeide, verschillende Bureaus Jeugdzorg: brede, die ook preventieve taken uitvoeren en smalle, die zich beperken tot de wettelijk taken. Dat kon zo ontstaan omdat tot 1 januari 2005 er een brede doeluitkering voor de totale jeugdzorg bestond. Er kon met budgetten geschoven worden. 2) Het rijk heeft de provincies echter opgedragen dat vanaf 2007 het BJZ vanuit de doeluitkering geen uitvoering meer geeft aan de functies die tot de gemeentelijke verantwoordelijkheid behoren. 3) Naast de indicatiestelling kent de Wet op de Jeugdzorg ook consultatie en deskundigheidsbevordering als taken van BJZ en mag er in het kader van het indicatietraject hulp geboden worden, gemaximeerd tot 5 gesprekken. Voor veel gemeenten betekent de Wet op de Jeugdzorg een afbouw van taken die voorheen door BJZ werden uitgevoerd, en die gemeenten nu overnemen. Het gaat hierbij met name om licht ambulante taken, maar het kan ook om andere historisch gegroeide taken gaan. De kosten hiervan worden veelal gefaseerd door gemeenten overgenomen. Voor dit onderdeel van onderzoek hebben we contact gezocht met alle provincies en stadsregio’s (zie bijlage 3). Uiteindelijk hebben wij van 8 provincies en 1 stadsregio informatie verkregen.

21

De aansluitingstaken van BJZ zijn: het geven van advies aan, het bijdragen aan de deskundigheidsbevordering van en het

onderhouden van contacten met voorliggende voorzieningen, waaronder in elk geval het onderwijs.


27

3.6.1

Resultaten van de telefonische enquête provincies

Lang niet alle provincies hebben gekwantificeerde afspraken gemaakt met gemeenten over het overnemen van financiering van taken. Wel hebben bijna alle provincies convenanten gesloten met de gemeenten. De convenanten hebben over het algemeen vooral betrekking op de vijf functies van het jeugdbeleid, en de samenwerking tussen BJZ en de gemeenten. Vaak worden prioriteiten of prestatieafspraken vastgelegd. In een enkel geval worden afspraken gemaakt over concrete projecten of activiteiten die gemeenten zullen overnemen van de provincies. De financiering van deze projecten wordt veelal gefaseerd aan gemeenten overgedragen. In Utrecht heeft de provincie er bijvoorbeeld voor gekozen de gemeenten voor 2 jaar financieel te ondersteunen bij het uitvoeren van de vijf functies. De taken die de BJZ’s niet meer (zullen) uitvoeren (en de daarmee gemoeide kosten), worden meestal niet benoemd in de overeenkomsten met gemeenten. Provincies redeneren dat de taken die BJZ uitvoerde, maar nu niet meer mag uitvoeren (zoals licht ambulante hulp), al tot de reguliere taken van gemeenten behoorden en dus voor de gemeenten geen nieuwe taken zijn. Provincies geven ook aan dat wanneer gemeenten een voor hen nieuwe activiteit moeten uitvoeren (bijvoorbeeld omdat BJZ dit niet meer doet, en de gemeente dit voorheen niet deed), zij dit vaak integreren in andere bestaande activiteiten en voorzieningen, waardoor het een en ander budgetneutraal kan worden overgenomen. Een voorbeeld hiervan is de provincie Drenthe die de JIP’s heeft afgebouwd. Sommige gemeenten nemen dit (en daarmee de kosten) over, terwijl andere de taken die onder de JIP’s vallen, integreren in andere lokale voorzieningen. In een enkel geval, zoals in de provincie Noord-Brabant, worden wel afspraken gemaakt over concrete projecten die gemeenten zullen overnemen (en zullen gaan financieren). Voor de licht ambulante hulp geldt dat sommige BJZ’s dit niet uitvoerden, en dat er dus ook niets naar gemeenten is overgedragen. Andere BJZ’s deden dit wel, maar mogen dit niet meer doen als gevolg van het aangescherpte acceptatiebeleid. Gemeenten moeten hier dus een gat opvullen en meer licht ambulante hulp gaan bieden. Dit geldt onder andere voor de Stadsregio Rotterdam. Men vreest hier voor wachtlijsten die zullen ontstaan door capaciteitsproblemen bij de gemeente. Doordat er eveneens capaciteitsproblemen zijn bij BJZ, kan BJZ hier niet inspringen: er is geen financiële ruimte binnen de doeluitkering BJZ. BJZ zal daardoor ook minder licht ambulante hulp kunnen bieden vanuit het oogpunt van klantvriendelijkheid. In de Stadsregio Rotterdam werden alle overige activiteiten van BJZ die kunnen worden geschaard onder preventief jeugdbeleid (vijf functies) altijd al door gemeenten gefinancierd (lees: ingekocht bij) aan BJZ. In de provincie Drenthe is ook een gat ontstaan in de licht ambulante hulpverlening. Hier vult de zorgaanbieder een gat op in het aanbod door lichtere vormen van ambulante zorg aan te bieden, waarin ook gezinsondersteuning en opvoedingsondersteuning worden verwerkt. Geen van de provincies geeft aan dat gemeenten de uitvoering van gezinscoaching overnemen van de provincie.


28

De provincie Gelderland is in 2005 gestart met de versterking van de zorgstructuren op en rond de scholen. Met de BJZ’s worden afspraken gemaakt over de inzet in de zorgstructuren op en rond de scholen. Het beleid van de provincie Gelderland is erop gericht dat in 2007 alle scholen een ZAT hebben. Voor de basisscholen heeft men gesteld dat zij een aantoonbare relatie met BJZ dienen te hebben. Ook in de provincie Limburg krijgt de opbouw van de ZAT-structuur veel prioriteit. Vanaf 1 januari 2007 zal ook in het basisonderwijs 100% dekking bestaan van de ZAT’s, mede dankzij een forse investering van de provincie. De middelen die voorheen met de directe hulpverlening door het SMW waren gemoeid, zullen vanaf begin 2007 in de deelname in de ZAT’s gestoken worden. Wat betreft het schoolmaatschappelijk werk zijn er grote verschillen tussen provincies. De provincie Drenthe geeft aan dat het SMW nooit door BJZ is uitgevoerd, en dat er op dit terrein dus ook geen extra taak bij de gemeente is komen te liggen. Stadsregio Rotterdam geeft aan dat er voor € 96.000 aan SMW bij gemeenten terechtkomt. Gemeenten uit de stadsregio hebben al aangegeven dat zij cofinanciering met de scholen zouden willen. In Noord-Brabant hebben de meeste gemeenten zich, door het sluiten van convenanten met de provincie, verplicht om de kosten van het SMW van BJZ gefaseerd over te nemen (à € 1.000.000). De provincie Limburg zal de middelen (à € 1.000.000) voor directe hulpverlening per 1 januari 2007 hebben afgebouwd. Gemeenten zullen dan de face-tofacecontacten moeten bekostigen. De verwachting is dat de grotere gemeenten dit wel op zullen pakken, in tegenstelling tot de kleinere gemeenten in Limburg. 3.6.2

Meerkosten voor gemeenten als gevolg van de Wet op de Jeugdzorg

In deze paragraaf wordt een overzicht gegeven van de activiteiten die de provincies afbouwen en overdragen aan gemeenten (zie tabel 7). Een aantal provincies bleek het moeilijk te vinden om inzichtelijk te maken om welke activiteiten en om welke kosten het nu precies gaat. De veronderstelling is dan ook dat de verzamelde gegevens een minimale schatting zijn van de werkelijke kosten waar gemeenten mee te maken krijgen. Deze veronderstelling komt mede voort uit de opvatting van een aantal provincies dat gemeenten een aantal activiteiten budgetneutraal zouden kunnen overnemen. Dit zal echter in veel gevallen betekenen dat gemeenten een taak niet overnemen of dat zij bezuinigen op andere onderdelen van het jeugdbeleid (of daarbuiten). In principe leidt de afbouw van taken bij de provincie tot meerkosten bij de gemeente, behalve wanneer gemeenten de prioriteiten anders leggen dan de provincie.


29

Tabel 7

De afgebouwde activiteiten van provincies die worden overgenomen door gemeenten Provincie project/activiteit

a. Informatie en advies aan burgers

b. Schoolmaatschappelijk werk

c. Licht ambulante hulp/pedagogische ondersteuning / Vrij Toegankelijk Aanbod/ opvoedingsondersteuning

Kosten per jaar

Afgestoten/ afgebouwd/ overgeheveld per (datum)

Drenthe Jongeren Informatie Punt (JIP)

niet te berekenen

01/01/07

Stadsregio Rotterdam Enkele gemeenten, deel van SMW

€ 96.000

Noord-Brabant Cofinanciering vervalt

€ 1.000.000

01/01/05

€ 1.000.000

01/01/07

Limburg SMW wordt nu ingezet in de ZAT’s, dus geen face-tot-facecontacten meer Stadsregio Rotterdam Principeafspraak is gemaakt: gemeenten moeten dit op orde brengen Noord-Brabant Dit is volledig afgebouwd (inclusief vijf gesprekken)

d. Gezinscoaching/ gezinsondersteuning


Financiering wordt wel/niet/deels door gemeenten overgenomen

Provincie vindt dat gemeenten dit zouden moeten integreren in hun kerntaak van deze functie. Lang niet alle gemeenten houden het JIP in stand. Ook scholen zouden moeten bijdragen aan het SMW Financiering wordt gefaseerd overgedragen 2007: 50% 2008: 0% M.n. grotere gemeenten nemen dit wel over, kleinere staan op achterstand

niet te berekenen

Geen afspraken over met gemeenten. € 907.560

Niet genoemd.

30

Noord-Brabant Watertoren, ‘s-Hertogenbosch

€ 450.000

01/01/06

SOVA Tilburg

€ 225.000

01/01/05

Financiering wordt overgenomen in 2007

e. Eventuele andere projecten/activiteiten Gefaseerde overname van de kosten Naar lokale instellingen of geïndiceerd zorgaanbod Jeugd Preventie Zuidoost-Brabant

Project

(JPP),

Utrecht Stimuleringsprogramma Samenhang op Scherp

Geen taken overgeheveld van BJZ naar gemeenten

€ 400.000

01/01/05

€ 4.300.000 (voor 2005 en 2006)

Voor het programma worden incidentele middelen van de provincie ingezet. Voorwaarde was dat gemeenten structurele financiering vanaf 2007 zouden garanderen.

Zeeland Gelderland Groningen Zuid-Holland € 6.228.560

Totaal


31

Bij de provincies die aangeven dat er geen taken van BJZ zijn overgedragen aan gemeenten (Zeeland, Gelderland, Zuid-Holland en Groningen) is het waarschijnlijk zo dat de provincies voorheen (vóór de Wet op de Jeugdzorg) ook geen preventieve taken uitvoerden. Opvallend is dat de provincie Zuid-Holland aangeeft dat er licht ambulante hulp is afgebouwd (naar het 5-gesprekkenmodel), maar dat zij hier geen bedrag aan koppelt. Wanneer BJZ in Zuid-Holland geen licht ambulante hulp meer verleent, en dit voorheen wél deed, krijgt de gemeente uiteraard te maken met een stijgende zorgvraag. Daar komt bij dat BJZ in Zuid-Holland vooraf stelt dat het maximaal 800 trajecten per jaar wil inzetten, wat ook gevolgen kan hebben voor de gemeenten. Kortom, de hierboven beschreven berekening is naar alle waarschijnlijkheid een onderschatting van de werkelijke kosten waar gemeenten mee te maken hebben, of zullen krijgen, namelijk: • provincies gaan soms uit van budgetneutrale overname van activiteiten bij gemeenten, wat wellicht niet altijd het geval zal zijn • provincies zien de afbouw van licht ambulante hulp wellicht niet officieel als ‘afbouw’, omdat dit strikt genomen geen nieuwe taak van gemeenten is. Het overzicht illustreert hoe lastig het is voor onze respondenten om met concrete cijfers te komen. Tegelijkertijd stellen we vast dat we door het benaderen van de provincies verder komen dan wanneer we zouden bouwen op de fragmentarische gegevens waarover onze gemeentelijke respondenten beschikken. Waarbij we er overigens van uitgaan dat dit fragmentarische karakter van die gegevens een spiegelbeeld is van wat ons vanuit het provinciale perspectief wordt aangereikt, namelijk dat het heel moeilijk is om aan te geven om welke activiteiten en – vooral – om wat voor bedragen het gaat. Voor de berekening van de bottom-line nemen we als basis de optelsom van alle kosten van activiteiten die door de provincies die gegevens hebben aangeleverd zijn afgebouwd of overgeheveld aan gemeenten. Dat brengt ons op een bedrag van € 6.228.560 voor 11,5 miljoen inwoners. Landelijk betekent dit een bedrag van € 8.757.000 Hierbij merken we op dat dit een conservatieve schatting is, aangezien er in een aantal gevallen sprake is van de verwachting dat gemeenten een en ander zullen oppakken, maar daarvoor geen bedragen te berekenen waren door de betreffende provincie. 3.7 3.7.1

Jeugdgezondheidszorg en elektronisch kinddossier Basistakenpakket JGZ

Om de JGZ kwalitatief hoogwaardiger, effectiever, uniformer en minder vrijblijvend te maken, is begin 2001 bij de herziening van de Wet collectieve preventie volksgezondheid (Wcpv) besloten tot de invoering van een Basistakenpakket jeugdgezondheidszorg. Het totale basistakenpakket bestaat uit een uniform en een maatwerkdeel. Een deel van de producten omvat het individuele aanbod, een ander deel het doelgroepgerichte of populatiegerichte aanbod.


32

Tevens is de knip tussen de JGZ voor 0- tot 4-jarigen en de JGZ voor 4- tot 19-jarigen weggenomen. Vanaf dat moment waren gemeenten niet alleen beleidsmatig en financieel verantwoordelijk voor de JGZ 4-19, maar voortaan ook voor de JGZ 0-4 (eerder een verantwoordelijkheid van de thuiszorg). Ten slotte hebben de betrokken landelijke partijen, te weten het ministerie van VWS, de toenmalige Landelijke Vereniging voor Thuiszorg en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, een convenant gesloten (mei 2002) om gezamenlijk te gaan werken aan de totstandkoming van een kwalitatief hoogwaardige integrale jeugdgezondheidszorg. In dit document hebben partijen onder meer afgesproken dat gemeenten de regie hebben over de uitvoering en dat zij de voorwaarden scheppen voor goede afstemming met relevante beleidssectoren. In het genoemde convenant zijn de partijen overeengekomen dat de integrale jeugdgezondheidszorg in 2006 geëvalueerd moet worden. Dit brede evaluatieonderzoek wordt momenteel uitgevoerd. Helaas zijn de resultaten nog niet bekend. Wij zullen in onze berekening dan ook geen bedrag noemen voor dit onderdeel, aangezien ook de informatie over financiële ruimte of tekorten bij gemeenten nog niet bekend is. 3.7.2

Elektronisch kinddossier

Het ministerie van VWS heeft eind 2004 met Z-org (nu: Actiz), GGD Nederland en de VNG de afspraak gemaakt de JGZ te informatiseren Op dit moment maakt de JGZ grotendeels gebruik van een papieren dossier waarin gegevens over kinderen worden geregistreerd vanaf het moment dat ze in aanraking komen met de JGZ. In de JGZ bestaan meer dan 5,4 miljoen dossiers van kinderen, waarvan jaarlijks 200.000 dossiers tussen instellingen worden uitgewisseld. Deze uitwisseling vindt plaats tussen het consultatiebureau en de GGD, maar ook bij verhuizing van het kind naar een andere regio. Dit kost tijd en geld, waardoor de JGZ minder efficiënt is dan ze kan zijn. Gegevens die de JGZ vastlegt, blijken door de geringe toegankelijkheid ook slechts beperkt geanalyseerd te worden. In opdracht van VWS is de ontwikkeling van het elektronisch kinddossier in de jeugdgezondheidszorg (EKD-JGZ) gestart. De JGZ heeft een landelijke standaard (voor de minimale dataset) ontwikkeld waarmee de elektronische uitwisseling van gegevens van kinderen van 0-19 jaar tussen consultatiebureaus en GGD’en duidelijker, sneller en effectiever wordt. Een aantal koplopers heeft de standaarden getest. VWS gaat uit van eenmalige kosten voor de versnelde invoering van het EKD. Aanvankelijk is hier € 3,5 miljoen voor beschikbaar gesteld en later nog eens € 20 miljoen. De € 3,5 miljoen was bedoeld om de afspraken op landelijk niveau te ondersteunen: eenmalige financiering koplopers, vergroten bij bewustwording overige instellingen en het maken van de eerste uniforme standaard van basisgegevens. Het bedrag van 20 miljoen is beschikbaar gesteld voor het versneld invoeren van het EKD: aanschaf software, tegemoetkoming respectievelijk gedeeltelijke bijdrage in de kosten van implementatie,


33

netwerkverbindingen en aanschaf computers. De JGZ-organisaties komen alleen in aanmerking voor een financiële bijdrage voor de invoering van een gemeenschappelijk registratiesysteem, wanneer zij uiterlijk 1-1-08 tot invoering overgaan (= bovenstaand eenmalig bedrag van VWS). Het onderhoud van de software en onderhoud en vervanging van hardware nadien is voor rekening van de JGZ-organisaties. Door het adviesbureau Steenwinkel Kruithof Associates (SKA) is berekend dat rekening gehouden moet worden met jaarlijkse structurele kosten van circa € 145.000 per JGZ-instelling; landelijk komt dat neer op € 13,6 miljoen (zie Van Naem, 2006). De VNG, Z-org en GGD Nederland hebben VWS gevraagd om compensatie van de structurele kosten voor gemeenten voor het beheer van de EKD’s. VWS stelt in een reactie dat het ministerie ervan uitgaat dat er ook inverdieneffecten zijn. Het ministerie doet echter geen uitspraken over de vraag hoe groot die zijn, en in welke tempo die worden gerealiseerd. Gegeven de onduidelijkheid omtrent de inverdieneffecten, gaan we vooreerst van dit bedrag uit als structureel benodigde jaarlijkse investering ten behoeve van het beheer en onderhoud van het EKD.22 3.8

Digitale verwijsindex

De Landelijke Verwijsindex is een ICT-toepassing die risicosignalen over een jongere (023) samenbrengt. Het is een signaleringssysteem dat voor de gehele jeugdketen geldt: onderwijs, arbeid en inkomen, politie en justitie en de JGZ. De verwijsindex werkt ondersteunend aan bestaande vormen van dossiervastlegging, zoals het leerplichtwetadministratiesysteem, de politiedossiers en het te ontwikkelen EKD-JGZ. Voor alle gemeenten komt nog in 2006 een verwijsindex beschikbaar. Gestreefd wordt naar een geleidelijke implementatie vanaf 2007. Het doel van VWS is dat de verwijsindex gemeenten ondersteunt bij de regierol in het lokale jeugdbeleid. Gemeenten moeten de verwijsindex gaan toepassen en lokaal afspraken maken met de betrokken partijen. Inhoudelijke informatie wordt niet geregistreerd in de verwijsindex; alleen de melding telt. Bij meerdere meldingen over een jongere informeert de verwijsindex de betrokken instantie actief. De meldende instanties ontvangen contactgegevens over elkaar. Op deze wijze kan een effectief en doelgericht casusoverleg tot stand gebracht worden over individuele jongeren. Gemeenten moeten zelf met de lokale partners afspreken wie er aansluiten en welke signalen er worden opgenomen in de verwijsindex. Ook werkafspraken over de wijze 22

Er is ook nog een inhoudelijke rechtvaardiging denkbaar voor het niet meerekenen van de inverdieneffecten. Die is dat volgens de berekeningen van SKA de incidentele meerkosten voor het invoeren van het EKD landelijk (afgerond) € 35 miljoen bedragen. Aangezien de eenmalige bijdrage van VWS in totaal € 23,5 miljoen bedraagt, zullen eventuele inverdieneffecten eerst ingezet moeten worden om het eenmalige tekort te compenseren. Overigens zal de invoering van het EKD worden gemonitord om na te gaan of er daadwerkelijk inverdieneffecten optreden en hoe groot die dan zijn.


34

waarop acties worden verbonden aan signalen, moeten lokaal worden gemaakt, zo veel mogelijk aansluitend bij de lokale situatie. De vraag waar we hier voor staan, is wat de jaarlijkse meerkosten zullen bedragen die voor gemeenten verbonden zijn aan het invoeren van de verwijsindex. Om tot een antwoord op die vraag te komen, baseren we ons op informatie die via HOLLANDSIGNAAL beschikbaar is gekomen. HOLLANDSIGNAAL is een samenwerkingsverband van een aantal gemeenten (Helmond, Hengelo/Enschede, Leeuwarden, Rotterdam/Almere), die te beschouwen zijn als voorlopers wat betreft de invoering van de verwijsindex. Dat samenwerkingsverband krijgt de vorm van een maatschappelijke onderneming onder de naam HOLLANDSIGNAAL. De aan ons verstrekte informatie schetst twee scenario’s, die te beschouwen zijn als twee uitersten van een continuüm van mogelijkheden om te komen tot een situatie waarbij iedere gemeente de verwijsindex ingevoerd heeft: • elk van de 458 gemeenten laat zelfstandig voor de eigen situatie zo’n verwijsindex ontwikkelen, • de Nederlandse gemeenten werken samen onder regie van HOLLANDSIGNAAL. Het ligt voor de hand dat zich in de laatste situatie schaalvoordelen voordoen. De omvang daarvan, zoals die geschetst wordt door HOLLANDSIGNAAL, is echter verrassend groot. Wij nemen hier de aan ons verstrekte tabel over. Tabel 8

Schatting benodigde investeringen (incidenteel en structureel) voor invoering verwijsindex – vergelijking ontwikkeling per individuele gemeente en gemeenschappelijke aanpak Individueel

Eenmalige investering Implementatie/consultancy Kosten per inwoner

Model HOLLANDSIGNAAL

100.000

7.500

35.000

35.000

1

0,60 (bij 10% deelname) 0.06 (bij 100% deelname)

Naar wij hebben begrepen is de inzet onder de noemer implementatie/consultancy gericht op het verschaffen van maatwerk uitgaande van specifieke wensen van een gemeente. Wij nemen deze eenmalige kosten niet mee bij onze verdere berekening. Conform onze aanpak concentreren we ons op de structurele, jaarlijks terugkerende intensivering.23 In de variant waarbij iedere gemeente voor zichzelf inkoopt, zouden de kosten hiervan € 16.258.000 bedragen en in de HOLLANDSIGNAAL-variant € 975.480. Het is niet aan ons om een voorkeur uit te spreken voor de wijze waarop gemeenten de verwijsindex aanschaffen en implementeren. Wel kiezen we ervoor om van 23

Het verschil in eenmalige kosten zou volgens de aan ons verstrekte berekening overigens aanzienlijk zijn: € 45.800.000 versus € 3.435.000.


35

de (naar de stand van de kennis die we op dit moment hebben) meest voordelige aanpak uit te gaan, althans volgens de berekening van HOLLANDSIGNAAL. Dat betekent dat we in onze bottom-lineberekening een bedrag van € 1.000.000 hebben verdisconteerd voor de digitale verwijsindex. 3.9

Incidentele middelen ingezet voor structurele problemen

Bij dit onderzoek naar de nettomeerkosten van een actieve invulling van de vijf functies van het preventieve jeugdbeleid, mogen incidentele rijksmiddelen niet buiten beeld blijven. De onderzoeksgemeenten geven namelijk met klem aan dat incidentele rijksmiddelen ingezet worden voor structurele problemen in het jeugdbeleid. Wanneer deze rijksmiddelen weg zouden vallen, zou dit voor grote problemen zorgen, aldus de respondenten. Zij pleiten dan ook voor het structureel maken van incidentele middelen die worden ingezet voor het jeugdbeleid. Zij geven daarnaast nog een ander nadeel aan van incidentele middelen, namelijk dat hier veel administratieve lasten (en dus extra kosten) mee gemoeid zijn. Men is van oordeel dat dit geld beter rechtsreeks ten goede van het preventieve jeugdbeleid kan komen. Over het algemeen is men bovendien van oordeel dat een Brede Doeluitkering Jeugd een oplossing zou zijn voor het ‘schuiven met potjes’. Hiermee zou het probleem van de incidentele middelen worden opgelost24. Eén post is direct aan het preventieve jeugdbeleid toe te rekenen, namelijk de Impuls Opvoed- en Gezinsondersteuning en het Grotestedenbeleid.25 Daarnaast zijn er op allerlei manieren (bv. via het Grotestedenbeleid, ESF, Equal, en via allerlei ‘losse’ projecten) incidentele gelden beschikbaar. Het is echter ondoenlijk om na te gaan voor welk deel en tot welk totaal die aan het preventieve jeugdbeleid zijn toe te rekenen. Dat betekent dat het bedrag dat wij onder de noemer ‘incidentele middelen ingezet voor structurele problemen’ kunnen berekenen een onderschatting is van de daadwerkelijke omvang van het potentiële tekort als die middelen wegvallen, of van de noodzakelijke structurele investeringen. De Impuls Opvoed- en Gezinsondersteuning heeft een looptijd van september 2005 tot en met december 2007. In totaal gaat er € 34,5 miljoen in om. Gemiddeld komt dat per jaar neer op een bedrag van € 14,8 miljoen.26 Waarmee nog niet gezegd is dat dit bedrag voldoende is. Deze gelden zijn namelijk beschikbaar gesteld voor gemeenten die samen 4.141.288 inwoners tellen. Met andere woorden: een groot aantal gemeenten (tezamen goed voor afgerond 75% van de Nederlandse bevolking) heeft geen gebruik mogen maken van deze middelen. Het lijkt niet juist om hen uit te sluiten. Echter: het bedrag in

24 25

Deze conclusie wordt tevens getrokken door Berenschot (2006) Dat betekent dat we afzien van allerlei andere incidentele middelen. De reden hiervoor is dat het om een dusdanig grote ‘lappendeken’ gaat, dat er geen generieke bedragen zijn te bepalen. Bij de twee posten die we wel in de analyse betrekken (impuls en GSB) is dat wel mogelijk, omdat er landelijke bedragen bekend zijn (dan wel ingeschat kunnen worden) en omdat die landelijke bedragen aan een naar verhouding groot deel van Nederland (Nederlandse gemeenten) zijn toegekend.

26

34,5 miljoen voor 28 maanden leidt tot 12/28 x 34,5 miljoen = 14,8 miljoen per 12 maanden.


36

de toekomst verdelen over alle gemeenten maakt dat degenen die er nu wel gebruik van maken, tekortkomen. Wanneer we die gemeenten (en daarmee de uitdagingen en problemen van het preventieve jeugdbeleid voor driekwart van de Nederlandse bevolking) mee willen rekenen, komen we tot de conclusie dat het structureel maken van de Impuls Opgroei- en Gezinsondersteuning jaarlijks een bedrag vergt van € 58 miljoen.27 3.10

Totaal

Samenvattend komen we tot een totaalbedrag van € 345.617.000 voor de structurele meerkosten die zijn verbonden aan een actieve invulling van de vijf gemeentelijke functies van opvoeden opgroeihulp voorafgaand aan de jeugdzorg. Dit zijn kosten die gemeenten bovenop hun huidige begroting krijgen, gegeven de ambities die het rijk bij de gemeenten neerlegt (zie tabel 9). Tabel 9

Structureel (d.w.z. jaarlijks) vereiste meerkosten voor gemeenten bij intensivering preventief jeugdbeleid: bottom-linescenario

Kostenpost

Bedrag in Euro’s

Structureel en voor alle gemeenten beschikbaar stellen Impuls Opvoed- en opgroeiondersteuning

58.000.000

Centra voor Jeugd & Gezin (CJG)

95.000.000


145.000.000

Evidence based opvoedondersteuning: voorbeeld Triple P

15.500.000

Bestuurlijke regievoering gemeenten

8.760.000

Overname door gemeenten van door Bureau Jeugdzorg afgebouwde taken

8.757.000

Elektronisch kinddossier (EKD)

13.600.000

Digitale verwijsindex (methode HOLLANDSIGNAAL)

1.000.000

Totaal

27

345.617.000

(34,5 miljoen/28 x 12)/4.141.288 leidt tot bedrag per inwoner per jaar in de gemeenten die nu ondersteund worden. Vermenigvuldigd met 16.258.000 leidt tot het (afgeronde) bedrag voor Nederland als geheel.


37

Bijlagen

Bijlage 1 De vijf functies van het preventieve jeugdbeleid

I

Functie Informatie en advies

Mogelijke invullingen Informatiepunt opvoeding (bv. een opvoedwinkel) Jongeren Informatie Punt (JIP) Oudercursussen

II

Signalering

Centraal meld-/verzamelpunt Meldcodes, bijvoorbeeld voor kindermishandeling

III

Toeleiden naar hulpaanbod

Sociale kaart Netwerken rondom buurt en school Netwerken (bijvoorbeeld rond scholen) waar Bureau Jeugdzorg, eventueel op afroep, aan deelneemt Een noodprocedure om doorzettingsmacht te creëren in geval kind tussen wal en schip dreigt te raken

IV

Licht pedagogische hulp

Pedagogische spreekuren Kortdurende begeleiding en coaching van jongeren Gezinsondersteuning (bijvoorbeeld Home Start)

V

Coördinatie van zorg

Bijeenbrengen probleemsignalen Afstemmen hulpverlening Gezinscoach

Bron: VWS, Brochure ‘Opvoed- en Opgroeiondersteuning’, met aanvulling VNG onder III: noodprocedure.


41

Bijlage 2 Verantwoording onderzoeksaanpak In overleg met de VNG hebben we gekozen voor een onderzoeksaanpak, waarbij vanuit verschillende kanten gegevens zijn verzameld die tezamen voldoende materiaal moeten opleveren om tot antwoorden op de gestelde centrale onderzoeksvraag en de vijf deelvragen te kunnen komen. Om te beginnen hebben we verschillende schriftelijke bronnen geraadpleegd (zie bijlage 6 voor een overzicht) als achtergrondmateriaal voor het onderzoek. De door de VNG gestelde onderzoeksvraag en dit achtergrondmateriaal vormde de basis voor de vragenlijsten voor gemeenten en provincies. Het lag voor de hand om een aantal gemeenten te raadplegen die als voorloper kunnen worden getypeerd, hetzij omdat ze actief betrokken waren bij Operatie Jong, hetzij omdat ze (met anderen) een eigen initiatief ontplooid hebben. Bij dat laatste gaat het bijvoorbeeld om de zogenaamde Gideonsgemeenten. Daarnaast hebben we gezocht naar gemeenten, waarvan bekend is dat ze aan het jeugdbeleid een hoge prioriteit geven, zonder dat ze tot de eerste twee genoemde categorieën te rekenen zijn. Ook hebben we gezorgd dat tussen de geïnterviewde gemeenten een zekere spreiding was naar omvang en geografische ligging; onder dat laatste rekenen we ook (plattelands)gemeenten die uit meerdere kernen bestaan. Een overzicht van de gemeenten staat in bijlage 2. Bij het benaderen van gemeenten met de vraag om aan het onderzoek mee te werken ondervonden we hinder van de vakantieperiode: veel potentiële informanten waren afwezig. Desalniettemin is het ons toch gelukt om een dusdanige medewerking te krijgen, dat we kunnen zeggen dat de respondenten gezamenlijk een redelijke afspiegeling vormen van de Nederlandse gemeenten. Zo komt totaal aantal inwoners van de onderzochte gemeenten (afgerond 1.378.000) overeen met 8,5% van de Nederlandse bevolking. Het aantal inwoners jonger dan 19 jaar in deze gemeenten komt eveneens overeen met 8,1% van de inwoners van Nederland tussen de 0 en 19 jaar. Daarnaast blijkt uit de kolom ‘kenmerken voor selectie’ (in bijlage 2, tabel 1) dat de gemeenten ook qua stand van het lokale jeugdbeleid een redelijke afspiegeling zijn van de variatie die onder de Nederlandse gemeenten is aan te treffen. Wij verwachtten dat veel gemeenten, waaronder onze informanten (ondanks hun eventuele voorlopersrol en expertise) nog bezig zijn met de vraag hoe ze aan de intensivering van het jeugdbeleid vorm moeten geven. Dit zal zich uiten in (wellicht grote) lokale variatie. Daarom hebben we ervoor gekozen om de uitkomsten van de gesprekken met de gemeenten samen te brengen naar hen terug te koppelen tijdens een workshop. Dat gaf ons de gelegenheid om hun verschillende inbreng aan elkaar te ijken.28 28

Voor de deelnemende gemeenten had dit het voordeel, dat ze hun inbreng aan elkaar konden ijken. Daarmee werd deze uitwisselingsbijeenkomst onder het principe van ‘halen en brengen’ ook voor hun beleidsontwikkeling van belang, en deelname aan het onderzoek (ondanks de forse tijdsinvestering die we op zeer korte termijn van hen vroegen) aantrekkelijker.


43

Om zicht te krijgen op de projecten en activiteiten (en de daarmee gemoeide kosten) die door de Bureaus Jeugdzorg als gevolg van de invoering van de Wet op de Jeugdzorg per 1 januari 2005 zijn afgebouwd, zijn beleidsmedewerkers van provincies en een stadsregio geïnterviewd (zie bijlage 3, tabel 1.) Samen vertegenwoordigen de respondenten bijna 70% van de Nederlandse bevolking, zowel in stedelijke als in meer rurale gebieden. Voor het gesprek met de respondenten hebben we gebruik gemaakt van een vragenlijst, die we hen ter voorbereiding op het interview hebben toegezonden. Het IPO heeft in een regulier overleg met de respondenten aangekondigd dat wij hen zouden benaderen voor dit onderzoek. De voor de provincies ontwikkelde vragenlijst is voorgelegd aan het IPO. Het IPO heeft aangegeven de vragenlijst werkbaar te vinden voor de provincies. In de praktijk blijkt dat provincies moeite hebben met het invullen van deze vragenlijst; de verkregen informatie geeft daardoor een beperkt beeld van de praktijk. Ten slotte hechten we er belang aan om de kwaliteit van de conclusies die te trekken zijn op basis van het beschikbare achtergrondmateriaal en de inbreng van gemeenten en de provincies te borgen. Daartoe is een expertmeeting georganiseerd. Aan deze expertmeeting is deelgenomen door landelijk erkende deskundigen op het terrein van het jeugdbeleid (inclusief vertegenwoordigers van landelijke organisaties), verschillende bestuurders en enkele vertegenwoordigers van de respondenten (zie bijlage 4). Door de gevolgde methode zijn we van oordeel, dat de kwaliteit van de getrokken conclusies goed geborgd is, en dat ze draagvlak hebben onder de geraadpleegde personen en instellingen – waarbij we overigens onze dank uit willen spreken voor ieders medewerking. Het spreekt vanzelf, dat wij verantwoordelijk zijn voor de uiteindelijk geformuleerde conclusies.


44

Bijlage 3 Overzicht geïnterviewde gemeenten

Naam gemeente

Kenmerken voor selectie

Aantal inwoners (afgerond)

Aantal jongeren < 19 jaar (afgerond)

Rotterdam

Jong-gemeente

599.000

139.000

85.000

21.500

40.500

10.000 (1)

133.500

31.000

Gideonsgemeente HOLLANDSIGNAAL

(initiatief

digitale verwijsindex) Helmond

Jong-gemeente Ontwikkeling en uitrol verwijsindex

Oude

Gideonsgemeente

IJsselstreek

Plattelandsgemeente (14 kernen)

‘s-

Jong-gemeente

Hertogenbosch

Prioriteit Jeugdbeleid

Maastricht

Prioriteit jeugdbeleid

122.000

24.500

Arnhem

Prioriteit jeugdbeleid

141.500

31.000

Dordrecht

Prioriteit Jeugdbeleid

119.500

30.000

Westland

Plattelandsgemeente (11 kernen),

97.000

26.000

40.000

10.000

Totaal

1.378.000

323.000

Totaal

16.258.000

3.987.500

Door

gemeentelijke

herindeling

herbezinning op jeugdbeleid Hellevoetsluis

Lokale

expertise

jeugdbeleid

(ordening functies, zie par. 3.3) Qua

achtergrondkenmerken

een

‘standaard’gemeente

Nederland Bron: CBS, StatLine – Gemeente op maat per 1-1-2004, www.cbs.nl 1) Oude IJsselstreek is op 1 januari 2005 ontstaan uit een fusie van de gemeenten Gendringen en Wisch. Wij presenteren hier de bij elkaar opgetelde gegevens voor deze gemeenten per 1 januari 2004, omdat het CBS nog geen recentere gegevens heeft gepubliceerd.


45

Bijlage 4 Overzicht geïnterviewde provincies/stadsregio

Provincie/ Stadsregio

Aantal inwoners per 1 januari 2004

Noord- Brabant

2.406.994

Utrecht

1.162.258

Limburg

1.139.335

Drenthe

482.415

Gelderland

1.966.929

Zuid-Holland 3.451.942

(inclusief stadsregio Rotterdam) Groningen

574.384

Zeeland

379.028

Totaal Nederland

11.563.285 16.258.032

totaal Aandeel

71%

Nederland Bron: CBS, Statline – Provincie op maat per 1-1-2004, www.cbs.nl 1) De volgende 18 gemeenten maken deel uit van de stadsregio Rotterdam: Albrandswaard, Barendrecht, Bergschenhoek, Berkel en Rodenrijs, Bernisse, Bleiswijk, Brielle, Capelle aan den IJssel, Hellevoetsluis, Krimpen aan den IJssel, Maassluis, Ridderkerk, Rotterdam, Rozenburg, Schiedam, Spijkenisse, Vlaardingen, Westvoorne. 2) Om dubbeltellingen te voorkomen is de stadsregio Rotterdam niet meegenomen in het totaalcijfer, de provincie Zuid-Holland wel.


47

Bijlage 5 Deelnemers expertmeeting Deelnemer 1. Neza Albayrak

Functie en organisatie Wethouder Gemeente Dordrecht Wethouder Gemeente Hellevoetsluis Senior beleidsmedewerker Maatschappelijke Ondernemers Groep (MO groep)

2. Jorriena de Jonghde Champs 5. Marcel Mathijssen

6. Ivonne Keuzenkamp 7. Dolf van Veen

8. Inge Steinbuch 9. Trudi Peters

10. Jamil Jawad

11 Annelies Schutte

12. Julia Houwer 13. Kees Verhaar 14. Yvonne Westering 15. Moniek van Dijk


van

Beleidsadviseur jeugdbeleid Interprovinciaal Overleg (IPO) Directeur Landelijk Centrum Onderwijs en Jeugdzorg (LCOJ) [email protected] Adviseur JGZ, arts M & G Aciz, organisatie van zorgondernemers Senior beleidsmedewerker Jeugd GGD Nederland [email protected] Beleidsmedewerker JGZ/IZB Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) (Toehoorder) Beleidsmedwerker Jeugd en Onderwijs Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) (Toehoorder) Beleidsadviseur Jeugd- en Onderwijsbeleid SGBO Senior adviseur SGBO Teammanager Maatschappelijke Ontwikkeling, Jeugd Onderwijs SGBO Onderzoeker/ adviseur Jeugdbeleid en Gezondheidsbeleid SGBO

en

49

Bijlage 6 Geraadpleegde bronnen Berenschot (2006), Gemeentelijke regie in de jeugdketen. Cap Gemini (2002), Intensivering gemeentelijke uitgaven sluitende aanpak 0-6 jarigen. Eijk, Steven van (Commissaris voor het Jeugd- en Jongerenbeleid) (2006), Koersen op het Kind, z.p. (’s-Gravenhage): Operatie Jong, april 2006, p. 36-37. Expertgemeenten (Helmond, Hengelo/ Enschede, Leeuwaren, Rotterdam, Almere), (2006) 'Samenwerkingsbedrijf' HOLLANDSIGNAAL. Gideonsgemeenten (2006), Opvoed- en opgroeiondersteuning als lokale basisvoorziening. HEC - Het Expertise Centrum (2006) Eindrapport, Den Haag: HEC.

Contra-expertise Elektronisch Kinddossier.

Invent Groep (2005), Helpen bij opgroeien en opvoeden. Eerder, sneller, beter. Lieshout, Maurice van (red.), Pierre Mehlkopf en Sonja Troisfontaine (2005), Dwars door alle verabnden. Gezinscoaching voor multi-probleemgezinnen, Antwerpen/Apeldoor: Garant. Ministerie van VWS (2004), Opvoed- en opgroeiondersteuning. De rol van de gemeenten in het licht van de Wet op de Jeugdzorg. Ministerie van VWS (2004), Landelijk beleidskader Wet op de Jeugdzorg 2005 tot en met 2008. Ministerie van VWS (2005), Voortgangsrapportage Wet op de jeugdzorg. Ross-van Dorp, Clémence, Toespraak van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport tijdens de Jong Conferentie, Den Haag: Ministerie van VWS, 4 september 2006 SGBO (2003), Afstemming lokaal jeugdbeleid – jeugdzorg , ’s-Gravenhage: VNG uitgeverij. SKA (2006), Inventarisatie globale kosten gemeenschappelijke EKD JGZ. Tweede Kamer der Staten-Generaal (2006). Nota Gezinsbeleid. Vergaderjaar 2005-2006, 30512, nummer 2. ’s-Gravenhage: SDU Uitgeverij. Van Naem & Partners (2006), Quickscan Wcpv, z.p. (Woerden).


51

Verdurmen, J., Oort, M. v. et. al. (2003).Effectiviteit van preventieve interventies gericht op jeugdigen: de stand van zaken. Een onderzoek naar de effectiviteit van in Nederland uitgevoerde preventieve programma's gericht op kinderen en jeugdigen. Utrecht: Trimbos-instituut. www.triplep-nederland.nl


52

Investeringen in Jong Quick scan naar de meerkosten die zijn verbonden aan een actieve invulling van de vijf gemeentelijke functies van opvoed- en

Recommend Documents