GEMEENTE PEEL EN MAAS
Integraal Beleidskader Preventie en handhaving DHW 2014 - 2017 Samen zeggen we nee tegen alcohol onder de 18 jaar
Een effectieve aanpak bereiken we enkel en alleen door samenwerking!
Inhoudsopgave: 1. Samenvatting 2. Aanleiding 3. Waarom nee zeggen tegen alcoholgebruik: de probleemanalyse 3.1. De schadelijke effecten van alcohol 3.2. Landelijke ontwikkelingen 3.3. Alcoholgebruik onder jongeren in Limburg-Noord 3.4. Alcoholgebruik onder jongeren in Peel en Maas 3.5. Verkrijgbaarheid alcohol 3.6. Cultuur Peel en Maas 3.7. Conclusie 4. Besturen in dialoog: wat vinden onze partners 5. Bestuurlijke kaders en wat willen we bereiken 5.1. Doelgroep 5.2. Wat willen we bereiken 5.2.1 Doelstelling 5.2.2 Resultaten 5.3. Drie pijlers van beleid 5.4. Bestuurlijke kaders en uitgangspunten 5.5. Ketenpartners 5.6. Toezicht en handhaving 5.7. Regionale Handhavings- en Sanctiestrategie DHW 5.8. Jongerenketen 6. Uitvoering 6.1. Wat hebben we tot nu toe gedaan 6.1.1 Algemeen 6.1.2 Preventie 6.1.3 Toezicht en handhaving 6.2. Wat gaan we nog doen 6.2.1 Algemeen 6.2.2 Preventie 6.2.3 Toezicht en handhaving 6.3. Communicatie 7. Financiën en wat mag het kosten 7.1. Wat zit er in de reguliere afspraken 7.1.1 Preventie 7.1.2 Toezicht en handhaving 7.2. Wat vraagt dit aan extra structurele middelen 7.2.1 Preventie 7.2.2 Toezicht en handhaving 8. Evaluatie en monitoring 8.1. Evaluatie 8.2. Monitoring Bijlage
3 3 3 3 4 4 5 5 5 6 6 7 7 7 7 7 7 8 9 9 9 10 10 10 10 10 10 11 11 11 11 11 11 11 11 11 12 12 12 12 12 12 13
2
1. Samenvatting Alcohol is erg slecht voor het puberbrein. Alcoholgebruik op jonge leeftijd zorgt ervoor dat het brein zich niet optimaal gaat ontwikkelen, speelt alcoholverslaving in de hand en zorgt ervoor dat jongeren op latere leeftijd lager scoren op allerlei gebieden. In Limburg, maar vooral in Peel en Maas wordt veel gedronken. Om onze jongeren zoveel mogelijk te stimuleren willen we graag alcoholgebruik onder de 18 tegengaan, maar dat kunnen we niet alleen. Alleen een integrale aanpak, vanuit verschillende beleidsterreinen en met alle betrokken ketenpartners, heeft een goede kans van slagen om alcoholgebruik te doen afnemen. In het volgende hoofdstukken wordt nader ingegaan op deze integrale aanpak.
2. Aanleiding Per 1 januari 2013 is het toezicht op de Drank en Horecawet van de Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit (NVWA) overgedragen aan gemeenten waardoor ze de belangrijkste uitvoeder van de DHW zijn geworden. Zowel op juridisch-, handhavings-, en educatief- vlak is de gemeente de regisseur van het Nederlandse alcoholbeleid. De burgemeester heeft daardoor een nieuwe rol gekregen. Dit betekent dat de burgemeester belast is met de uitvoerig van de Drank- en horecawet (DHW), in plaats van het college van burgemeester en wethouders. In navolging van de wetswijziging heeft de raad op 17 december 2013 binnen de APV, de nieuwe regels vastgesteld voor de paracommerciële horeca t.a.v. welke dagen en tijdstippen de verstrekking van alcohol mogelijk is. Door de wetswijziging DHW Voordewind e.a. (ChristenUnie) (2013) is besloten om de leeftijdsgrenzen voor alcoholgebruik per 1 januari 2014 te verhogen van 16 naar 18 jaar. Naast de genoemde leeftijdsverhoging is in de wet, geregeld in artikel 43a, een nieuwe verplichting voor gemeenten opgenomen namelijk iedere vier jaar de preventie en handhaving te verankeren in een plan dat door de gemeenteraad wordt vastgesteld. In 2013 is de lokale nota gezondheidsbeleid Fit en Vitaal + 2013-2016 door de Raad vastgesteld. Gezien de verschillende beleidscyclussen wordt de samenhang nu geborgd in de uitvoeringsplannen en programma‟s. Voor de nieuwe beleidscyclus zal er een koppeling worden gemaakt tussen het lokale gezondheidsbeleid en het preventie en handhavingsbeleid DHW. De DHW is een bijzondere wet omdat een van de voornaamste doelen is dat ze onze jeugd beschermt tegen de schadelijke effecten die alcohol kan hebben op de gezondheid en de veiligheid. We vinden het belangrijk dat elk kind het recht heeft om op een gezonde en veilige manier op te groeien. Zoals we ook binnen ons eigen programma 3.2 Jeugd en Gezin hebben opgenomen. Toezicht en Handhaving vindt plaats binnen het programma 1.3 Vergunningverlening en toezicht en programma 5.4 Integrale handhaving. Als gemeente willen we graag onze verantwoordelijkheid nemen voor onze jongeren! Dit integrale beleidskader focust zich op het gemeentelijke terrein waar alcoholpreventie en handhaving van de DHW bij elkaar komen en elkaar kunnen versterken. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen een integraal beleidskader wat vastgesteld wordt door de gemeenteraad en een uitvoeringsplan met programma waarmee het college aan de slag gaat. Nadrukkelijk willen we een meersporenbeleid volgen. Immers, controleren en handhaven alleen gaat niet werken. Er dient een intrinsieke motivatie van de jongeren zelf, de ouders- en opvoeders, alcoholverstrekkers, en alle andere betrokken parters te zijn ten aanzien van het alcoholgebruik onder de 18 jaar. Middels dit beleidskader willen we hier een eerste stap toe zetten. We gaan ervan uit dat deze beleidsnotitie de eerste dominosteen is, die zowel een bewustwordingproces als een cultuurverandering op gang brengt, zodat we samen nee kunnen blijven zeggen tegen alcohol!
3. Waarom nee zeggen tegen alcoholgebruik: probleemanalyse 3.1. De schadelijke effecten van alcohol Alcoholgebruik is ongunstig voor de ontwikkeling van de hersenstructuren. Juist als hersendelen in ontwikkeling zijn, zijn ze erg kwetsbaar voor deze giftige stof. Als er in de puberjaren veel wordt gedronken, ontwikkelt het brein zich minder goed – dat is althans bij ratten het geval. Bij puberratten die erg veel drinken, zijn bepaalde functies van het brein minder goed ontwikkeld. Vooral het drinken van veel alcohol in korte tijd is slecht voor het brein. Puberratten die eenmalig veel alcohol krijgen,
3
blijken daarna minder hersencellen aan te maken (Crew e.a., 2000). Hoewel rattenhersenen niet hetzelfde zijn als mensenhersenen zijn er sterke aanwijzingen dat alcohol ook bij mensen voor ernstige schade aan het brein kan zorgen. Wordt er gekeken naar het brein van personen die erg veel hebben gedronken in hun puberteit, dan blijkt dat bepaalde functies bij hen minder goed ontwikkeld zijn. Pubers met alcoholproblemen scoren lager dan andere jongeren op taalvaardigheid, intelligentie, aandacht en ruimtelijk inzicht. Overmatig alcoholgebruik kan dus gevolgen hebben voor het brein, maar vergroot ook de kans op verkeersongevallen, letselschade, geweld (waaronder ook seksueel geweld) en onveilig vrijen. Vooral jongeren die veel drinken zijn vaker bij deze vormen van riskant gedrag betrokken.
Figuur 1: het verschil tussen de hersenactiviteit bij een geheugentaak bij een 15 jarige jongen die niet drinkt (links) en een 15-jarige jongen (rechts) die vaak, veel en al op jonge leeftijd is begonnen met alcohol drinken.
3.2. Landelijke ontwikkelingen Sinds 1988 is onder Nederlandse jongeren het alcoholgebruik flink toegenomen. Jongeren gingen in de loop van de afgelopen decennia meer, vaker én op jongere leeftijd drinken. In 2003 waren Nederlandse jongeren zelfs koplopers in Europa, als het ging om bingedrinken, oftewel het op een avond meer dan vijf drankjes drinken (Hibell e.a., 2012). Afgelopen decennium werd sterk ingezet op het voorkomen van drinken door jongeren onder de 16. Gevolg was dat drankgebruik onder jonge pubers sterk afnam, vooral onder de jongste groep: in 2003 had 36% van de 12-jarige jongens de afgelopen maand gedronken, in 2011 was dat geslonken tot 9,4%. Bij 12-jarige meisjes daalde het aandeel actuele drinkers van 25,4 naar 5,8% (Verdurmen e.a., 2012). In geen ander Europees land nam drankgebruik onder jonge drinkers zo spectaculair af. Onder jongeren van 16 jaar en ouder veranderde er echter weinig. Zij verminderden hun alcoholgebruik niet. Bijna de helft van de jongeren van 16 jaar was de afgelopen maand een keer dronken of aangeschoten, zo blijkt uit de cijfers van 2011 (Verdurmen e.a., 2012). Als jongeren aan drank willen komen is dat relatief makkelijk in Nederland. Meer dan de helft van de verkooppunten (53%) leefde de oude leeftijdgrens van 16 jaar niet na in 2013 (Roodbeen, e.a., 2014). Als jongeren in hun puberjaren veel drinken, neemt de kans toe dat ze later problemen met hun drankgebruik krijgen. Eén op de drie mannen in de leeftijdsgroep van 16 tot 24 jaar valt onder de noemer „probleemdrinker‟. Iemand wordt zo genoemd als „hij of zij problemen heeft door regelmatig of stevig drinken‟. Regelmatig drinken is daarbij minstens 21 dagen per maand vier of meer glazen drank. Stevig drinken is minstens vier keer per maand zes of meer glazen drank. De problemen lopen uiteen van black-outs door drankgebruik tot alcoholongevallen, regelmatige dronkenschap/katers en problemen met vrienden en familie (Van Dijkck e.a. 2005). In Nederlandse ziekenhuizen zijn in 2012 op de afdeling spoedeisende hulp 5.300 mensen binnengebracht met een alcoholvergiftiging. In 2003 ging het totaal nog om ongeveer 1.500 mensen. Het gaat veelal om jongeren tussen 15 jaar en 25 jaar die samen goed waren voor meer dan de helft van het aantal van 5.300. Binnen die groep is het aantal 15- tot 19- jarige gedaald, terwijl het aantal 20- tot 24-jarige juist steeg. (VeiligheidNL) 3.3. Alcoholgebruik onder jongeren in Limburg-Noord Om een beeld te krijgen van het alcoholgebruik onder jongeren in Limburg-Noord en specifiek in Peel en Maas maken we gebruik van de resultaten uit de jongerenmonitor van de GGD van 2013. In 2013 lag de wettelijke leeftijd voor alcohol nog op 16 jaar. Hiervoor wordt onder leerlingen uit de regio Limburg-Noord van leerjaar 2 en leerjaar 4 van het voortgezet (speciaal) onderwijs (13 tot/met 16
4
jaar) een vragenlijst uitgezet. Een keer in de vier jaar wordt dit onderzoek herhaald. In 2013 hebben 7376 leerlingen deze vragenlijst ingevuld. Van leerjaar 2 (13/14 jaar) heeft 18% in de afgelopen vier weken alcohol gedronken. In 2009 was dit nog 27%. Van leerjaar 4 (15-16 jaar) heeft 67% in de afgelopen vier weken alcohol gedronken. In 2009 was dit 72%. Zowel in klas 2 als 4 drinken meer jongens dan meisjes De GGD heeft samen met alle gemeenten in Noord- en Midden Limburg een regionale visie op gezondheid en een meerjarenbeleidspan opgesteld. Hierin volgt de GGD onder andere de prioriteiten uit de landelijke nota gezondheid van 2011: het stimuleren van gezond gedrag en het ontwikkelen van weerbaarheid. De GGD heeft zich ten doel gesteld om geen stijgende lijn in het alcoholgebruik te zien vanaf 2009. Daarmee is de GGD een belangrijke regionale partner ten aanzien van de aanpak alcoholmisbruik. 3.4. Alcoholgebruik onder jongeren in Peel en Maas De leeftijd waarop jongeren voor het eerst alcohol drinken ligt laag. De 13/14 jarige jongeren hebben in de vragenlijst van de jeugdmonitor GGD 2013, aangegeven dat ze op de leeftijd van 11 jaar voor het eerst alcohol hebben gedronken. Dit ligt ruim onder de wettelijke leeftijd waarop jongeren zelf alcohol mogen kopen. Hierin ligt een belangrijke taak voor de ouders als opvoeders. Uit de resultaten van de jongerenmonitor van 2013 komt naar voren dat 20% van leerjaar 2 (13/14 jaar) in de afgelopen 4 weken alcohol heeft gedronken. In 2009 was dit nog 36%. Hier is dus een afname te zien, maar ligt dit percentage nog ruim boven het landelijke gemiddelde (9,4%) Van leerjaar 4 (15/16 jaar) geeft 80% aan in de afgelopen 4 weken alcohol te hebben gedronken. Dit percentage is gelijk gebleven aan het percentage van 2009. Dit is zorgelijk te noemen mede omdat we met dit percentage 13% hoger scoren dan het gemiddelde van Limburg-Noord. Binge drinken scoort ook hoog in deze leeftijdscategorie, t.w. 66% drinkt meer dan 5 glazen alcohol per gelegenheid. Er zijn weinig cijfers bekent over het aantal comadrinkers in Peel en Maas omdat ze veelal thuis worden opgevangen. Het ziekenhuis in Weert is de enige locatie in onze regio die een alcoholintoxicatie protocol heeft en daarom signaleert en registreert. 3.5. Verkrijgbaarheid alcohol: In de jongerenmonitor wordt er onderscheid gemaakt tussen de sociale verkrijgbaarheid en de commerciële verkrijgbaarheid. Jongeren krijgen de meeste alcohol ongeveer 60% via de sociale verkrijgbaarheid t.w. ouders, ouder iemand en leeftijdsgenoot. Hierbij is het heel belangrijk om in te zetten op voorlichting en preventie om bewustwording over de schadelijke effecten op gang te brengen. De commerciële verkrijgbaarheid via supermarkt, discotheek, kantine en cafetaria ligt op ongeveer 40%. Om dit te beïnvloeden is het belangrijk om in te zetten op een integrale aanpak van zowel toezicht en handhaving als preventie en bewustwording. 3.6. Cultuur in Peel en Maas Veel jongeren, maar ook ouders onderschatten de risico‟s van middelengebruik. Dit blijkt onder andere uit het feit dat ruim 40% van de ouders met kinderen in de leeftijd van 10 tot 16 (2013) jaar geen duidelijke grenzen aan het alcoholgebruik van hun kinderen stelt. Alcohol drinken wordt geassocieerd met feesten en gezelligheid. Ouders vinden het gezellig maar ook normaal als hun pubers met de feestdagen of carnaval een glaasje meedrinken “eentje moet toch kunnen”. Ze reageren veelal lacherig op het gebruik door jongeren en doen het af met “wij dronken vroeger toch ook en kijk ons, wij zijn toch ook goed terecht gekomen”. Dit geeft niet alleen de maatschappelijke acceptatie aan, maar ook hoe cruciaal het is om ouders in onze plannen te betrekken. In Limburg – en dus ook in Peel en Maas – ligt de maatschappelijke acceptatie van vooral alcoholgebruik hoog. Dit komt volgens de ketenpartners door de plattelandscultuur, het missen van een gemeentelijk algemeen alcohol- en drugsbeleid met daarin geborgd de preventieactiviteiten. Alle ketenpartners geven aan dat een cultuurverandering m.b.t. het gebruik van alcohol in deze regio als gevolg van de maatschappelijke acceptatie ervan een proces van jaren zal zijn.
5
3.7. Conclusie Het huidige alcoholgebruik onder jongeren en de daarbij horende cultuur in Peel en Maas vormt een groot probleem voor een gezonde en veilige ontwikkeling van jongeren. Het is nu tijd om dit proces samen te keren.
4. Besturen in dialoog: wat vinden onze partners Voor een effectieve aanpak is het van groot belang om in dialoog met onze omgeving te blijven en daarmee urgentiebesef en draagvlak te blijven creëren voor een gezamenlijke ambitie, om vanuit deze ambitie te bepalen wat ieders rol en inbreng zijn om deze ambitie te verwezenlijken. Deze aanpak sluit mooi aan bij het coalitieakkoord “Een nieuwe lente en een nieuw geluid” 2014-2018, waarin het zoeken van de dialoog met onze omgeving één van de pijlers onder de gewenste nieuwe vorm van besturen is. In juni 2014 is de raad via een raadsinformatiebrief geïnformeerd over het proces, om in dialoog met onze partners, tot een gedragen integraal beleidskader preventie en handhaving DHW te komen. Conform de proces afspraken hebben we een brede dialoog gevoerd met een afvaardiging van alle betrokken ketenpartners waaronder jongeren, ouders, scholen, de horeca, supermarkten, paracommerciële inrichtingen en de professionals. Vanuit deze gesprekken hebben we input opgehaald voor dit integraal beleidskader preventie en handhaving. Deze input is verwerkt in deze notitie. Hieronder volgen nog een aantal conclusies en bevindingen van onze partners in relatie tot alcoholgebruik bij jongeren die we ook gaan gebruiken voor het uitvoeringsplan. De ouders, de jongeren en alle partners hebben unaniem aangegeven dat er in het kader van de preventie een belangrijke verantwoordelijkheid ligt bij de ouders vanuit hun rol als opvoeders. (Wat accepteer je, welke regels stel je en waar wijk je af). Samen in gesprek blijven is een voorwaarde. Welke tools hebben ouders nodig om hierin hun rol te pakken? Jongeren hebben aangeven dat de sociale druk om alcohol te drinken groot is. Bij de bewustwording van jongeren is het belangrijk om ook te werken aan meningsvorming (waarom nee zeggen tegen alcohol) en nee durven zeggen. Gezien de invloed van de omgeving dient iedere partij dezelfde boodschap, in hetzelfde tijdsbestek uit te dragen. Dus zowel de ouders, scholen, (para) commerciële horeca, gemeente, politie en andere instanties dienen aan jongeren v.w.b. alcoholgebruik dezelfde boodschap uit te dragen en steeds te herhalen. Het is belangrijk om vooral bewustwording te creëren bij ouders en jongeren zelf. Daarnaast ook bij winkel-, barpersoneel en barvrijwilligers. Breng dialoog op gang tussen de verschillende ketenpartners en werk samen aan een integrale aanpak. Geef de ruimte om oplossingen vanuit de verschillende branches zelf te laten ontstaan en vervul daarin als gemeente en andere instanties een ondersteunende rol. De supermarkten, de reguliere horeca en de paracommerciële inrichtingen hebben zelf al veel zichtbare maatregelen getroffen in het kader van het handhaven van de leeftijdscontrole. De controle op wederverstrekking van alcohol is in de praktijk moeilijk te borgen (vooral bij grote feesten/evenementen). De reguliere horeca wordt geconfronteerd met de gevolgen van het indrinken thuis of in de keet. Het voortgezet onderwijs heeft beleid gemaakt voor een rook-, alcohol- en drugsvrijeschool waarin de alcoholpreventie verankerd kan worden. Scholen zijn een belangrijke partner en vindplaats v.w.b. het creëren van bewustwording en voorlichting, zowel op het basisonderwijs als het voortgezet onderwijs. Er vindt nog nauwelijks voorlichting plaats op het basisonderwijs. Jongeren en ouders geven aan dat het belangrijk is om ook in groep 7 en 8 hier aandacht aan te geven. De professionals adviseren om wel de ouders, niet de kinderen van de basisschool voorlichting aan te bieden. Dit om reden dat de kinderen, op een schaal van 5, al 4,5 aangeven dat ze niet zullen drinken of gebruiken (Trimbosstandpunt). Er is dus geen winst te behalen en gezien de wettelijke leeftijdsverhoging is/ wordt dit „erg ver van hun bed‟. Scholen kunnen wel aandacht besteden aan het item „Goede gewoonten, slechte gewoonten‟. Bekijk de mogelijkheden voor het opstellen van convenanten met bv detailhandel, ondernemers. Bekijk de mogelijkheden van positieve beloningssystemen en certificaten.
6
Er zijn relatief weinig overkoepelende (regionale) overlegstructuren bij verschillende branches. Het is belangrijk om interventies in te zetten op de gehele leefomgeving van jongeren. Zodat jongeren vanuit alle kanten hetzelfde signaal krijgen. Zet de interventies in op plekken waar je signalen krijgt dat het niet goed loopt. Maak alleen gebruik van (preventieve) interventies en evidence-based programma‟s die in de praktijk ook echt blijken te werken bij alcoholpreventie. Maak gebruik van de expertise, de advisering en ondersteuning van de professionele instanties bij het uitvoeringsplan. Daarnaast zijn er ook aanbevelingen gegeven voor aanvullend beleid: Het is belangrijk om beleid c.q. een plan van aanpak op te stellen voor de aanpak van jongerenketen en commerciële keten. Vanuit de expertmeetings met onder andere de verslavingsdeskundigen is aangegeven, dat naast alcoholgebruik ook drugsgebruik een belangrijk issue is in het uitgaansleven van jongeren. De verslavingsdeskundigen vragen om het preventieve drugsbeleid te koppelen aan het voorliggende “Integrale beleidskader preventie en handhaving Drank en Horecawet”. In veel gemeenten is die koppeling inmiddels gemaakt. Het college heeft besloten het preventieve drugsbeleid in 2015 toe te voegen aan het integraal beleidskader Preventie en Handhaving DHW.
5. Bestuurlijke kaders en wat willen we bereiken Wij onderkennen dat alcoholgebruik onder jongeren een maatschappelijk probleem is waar we als lokale overheid graag onze bijdrage aan willen leveren. Wel constateren we dat onze rol als lokale overheid bij het aanpakken van dit probleem redelijk bescheiden is. Voor het aanpakken van dit maatschappelijke probleem is in onze optiek een forse cultuurverandering nodig die alleen kan plaats kan vinden als dit maatschappelijk probleem ook door partners in onze omgeving (opvoeders, verenigingen) erkend wordt en als deze partners ambitie hebben om dit probleem aan te pakken en hierop inspanning willen verrichten. Onze grootste inspanningen zullen plaatsvinden op deze bewustwording. Toezicht en handhaving zijn hierin ondersteunend. 5.1. Doelgroep Het accent ligt nadrukkelijk op de groep jongeren onder de 18 jaar. Het is bekend dat de gezondheidschade van alcoholgebruik het grootst is onder de 18 jaar. Hiermee voldoen we ook aan de wettelijke kaders. 5.2. Wat willen we bereiken: 5.2.1. Doelstelling Jongeren onder de 18 jaar kunnen op een zo gezonde en veilig mogelijke wijze opgroeien, zodat hun talenten zo optimaal mogelijk tot ontwikkeling kunnen komen. We willen bewustwording creëren, waardoor normbesef en verantwoordelijkheidsgevoel gaat optreden. 5.2.2. Resultaten Afname van het aantal jongeren onder de 18 jaar dat alcohol gebruikt ten opzichte van 2013. Afname van de tolerantie bij ouders/ verzorgers ten opzichte van het alcoholgebruik door hun kinderen. Het verminderen van openbare orde problematiek gerelateerd aan alcoholgebruik zowel in de bedrijven als in de directe omgeving. Voorkomen en vroegsignaleren schadelijk alcohol- en drugsgebruik door jongeren. Daarnaast gaat deze aanpak op de lange(re) termijn gezondheidswinst, veiligheidswinst en economische winst opleveren. 5.3. Drie pijlers van beleid Om alcoholpreventie effectief aan te kunnen pakken, leggen we onze beleidsfocus op een drietal pijlers binnen de aanpak van alcoholpreventie.
7
Integrale beleidsvisie gericht op jeugd en alcohol vanuit de drie pijlers: Educatie Alleen voorlichting en educatie is niet voldoende om gedrag ten aanzien van alcoholgebruik te veranderen. Toch is het belangrijk om de risico's van middelengebruik over te brengen op de verschillende doelgroepen en ze vaardigheden aan te reiken om uiteindelijk tot een gedragsverandering te komen. Regelgeving Er bestaan landelijke regels voor verstrekking en het gebruik van alcoholhoudende dranken. Maar daarnaast hebben gemeenten verschillende mogelijkheden om de beschikbaarheid van alcohol in de omgeving van jongeren te beperken. De DHW biedt hiervoor extra mogelijkheden. Daarnaast zien we dat ketenpartners zelf eigen regels opstellen en die monitoren en borgen. Deze initiatieven zijn ontstaan vanuit een intrinsieke motivatie daarmee duurzamer in de praktijk. Toezicht en handhaving Van belang is niet alleen regels te stellen, maar ook in te zetten op de naleving en handhaving daarvan en daarin daadkracht te tonen. Hier gaat dan ook een preventieve werking van uit. De burgemeester is belast met de uitvoerig van de Drank- en horecawet. . Schematisch gezien zien de pijlers van alcoholpreventie er als volgt uit:
Regelgeving
Handhaving Preventie
Educatie Figuur 2
Dit betekent dat meerdere afdelingen binnen de gemeente - en dus ook meerdere type maatregelen – worden ingezet bij de aanpak van de alcoholproblematiek. Als uitgangspunt voor integraal alcoholbeleid hanteren we het preventiemodel van Reynolds (2003) dat ook de basis vormt voor de Handreiking Gezonde Gemeenten van het RIVM. Het preventiemodel kent 3 beleidspijlers, te weten: educatie, regelgeving en handhaving. De pijlers staan deels op zichzelf maar overlappen elkaar ook (figuur 2). Juist in de overlap zien we het integrale preventiebeleid terug. 5.4. Bestuurlijke kaders en uitgangspunten Wij realiseren ons dat wij op dit terrein als lokale overheid een handhavende taak hebben. Wij zijn van mening dat het stellen en handhaven van regels pas zinvol is als deze regels als zinvol worden ervaren door (geïnternaliseerd worden door) degenen die te maken hebben met deze regels. Het feitelijke uitvoeren van alcoholpreventie wordt niet door ons gedaan, maar gebeurd in onze omgeving door ouders en opvoeders, onderwijs, verenigingen, ondernemers, et cetera. Onze rol op het terrein van preventie is hooguit agenderend en faciliterend. Met ander woorden: pas als het ons lukt dit een gemeenschappelijk probleem te maken, zullen we erin slagen het alcoholprobleem echt aan te pakken. Onze gemeente werkt volgens de principes van zelf- en dialoogsturing. Juist door dit probleem niet gemeentelijk te maken maar juist van de gemeenschap, creëren we de noodzakelijke voorwaarden om daadwerkelijk deze problematiek aan te pakken.
8
Onderstaande bestuurlijke en wettelijke uitgangspunten zijn de pijlers voor het kaderstellend beleid. Onze aanpak vereist inzet op de drie genoemde pijlers, te weten; educatie, regelgeving en toezicht/ handhaving. Elke pijlers kent zijn eigen acties en uitvoering. Eigen verantwoordelijkheid (van alle partijen) staat voorop; we moet accepteren dat we vanuit de gemeente alleen het probleem niet op kunnen lossen, maar dat we samen met de gemeenschap en maatschappelijke partijen moeten werken aan een gezamenlijke oplossing Als gemeente stimuleren en faciliteren we initiatieven vanuit de gemeenschap die bijdragen aan het oplossen van het probleem; we maken de gemeenschap verantwoordelijk voor het aanpakken van het probleem. Bij het bedenken van oplossingen vertrekken we vanuit onze kernwaarden diversiteit, duurzaamheid en zelfsturing. We leggen in eerste instantie de nadruk op de dialoog en het zelfoplossende vermogen van de gemeenschap en niet op sancties. De doelgroep van deze integrale preventie- en handhavingaanpak zijn de jongeren onder de 18 jaar. Lokaal wat kan en regionale samenwerking wanneer die van toegevoegde waarde is. Voor de aanpak rondom jongerenketen in relatie tot alcohol stellen we 2015 beleid op omdat dit een specifieke benadering vraagt. Preventie is voorliggend, investeren aan de voorkant levert winst op aan de achterkant. Via educatie en voorlichting proberen we bewustwording te creëren waardoor toezicht en handhaving minder noodzakelijk zijn. 5.5. Ketenpartners Wie zijn nou precies de ketenpartners in dit integraal beleidskader preventie en handhaving DHW? Alleen als de gehele keten bekend is, goed met elkaar linkt, elkaars taal spreekt en men goed met elkaar samen werkt, kan alcoholpreventie goed en efficiënt plaatsvinden en worden de wenselijke effecten bereikt. Belangrijk is om vanuit een netwerkbenadering te kijken naar kansen en mogelijkheden. Want vanuit daar kan gericht en constructief gewerkt worden aan deze gezondheidsuitdaging. Intern zullen de volgende cluster/ teams goed samen moeten werken: Jeugd en gezin Toezicht en handhaving, Wonen-welzijn-zorg. Openbare orde en veiligheid Extern zullen we afstemming en samenwerking moeten zoeken met: Ouders- en opvoeders Kindomgevingen (scholen, verenigingen) Alcoholverstrekkers (horeca/ paracommerciële inrichtingen/supermarkten/ etc.) Professionals in dit werkveld (GGD, VvG, politie/ etc.) 5.6. Toezicht en handhaving Ons uitgangspunt is om het toezicht- en handhavingsbeleid DHW af te stemmen op het preventiebeleid DHW. Toezicht en handhaving zijn een integraal onderdeel (naast preventie en wetgeving) van de aanpak om het schadelijk alcoholgebruik onder jongeren terug te dringen en alcoholgerelateerde verstoringen van de openbare orde tegen te gaan. Daarnaast willen wij ondernemers en paracommerciële rechtspersonen stimuleren en de ruimte te geven om zelf maatregelen te blijven treffen om de naleving van de DHW te verbeteren. In eerste instantie (opstartfase) ligt de nadruk echter op het gesprek en niet op sancties. De burgemeester stelt vanuit haar wettelijke bevoegdheid een uitvoeringsprogramma vast. 5.7. Regionale Handhavings- en Sanctiestrategie DHW Naast de lokale invulling is het ook wenselijk om een aantal zaken regionaal aan te pakken. Door gebruik te maken van dit regionaal vastgesteld model zijn een eenduidige procedure en werkwijze geborgd en worden verschillen en onduidelijkheden in de uitvoering voorkomen. Dit is nodig omdat
9
jongeren zich namelijk gemakkelijk over gemeentegrenzen heen bewegen. Het is dan niet wenselijk dat er andere afspraken gelden in de buurgemeenten. Door de regionale werkgroep DHW (Noord- en Midden Limburg) is er in mei 2013 een regionale Handhavings- en Sanctiestrategie DHW voor de regio Noord- en Midden Limburg in concept vastgesteld. Deze procedure beschrijft de Handhavings- en Sanctiestrategie die kan worden toegepast om geconstateerde overtredingen van de DHW, gemeentelijke verordening en vergunningvoorschriften tijdens een controle te doen opheffen en herhaling ervan te voorkomen. De handhavings- en sanctiestrategie beschrijft de methode of de werkwijze waarmee de toezichthouder de uiteindelijk toe te passen maatregel vaststelt, gekoppeld aan de ernst van overtredingen en de risico‟s die hieraan verbonden zijn. Het college heeft besloten aan te sluiten bij de regionaal vastgestelde Regionale Handhavings- en Sanctiestrategie DHW. 5.8. Jongerenketen Bij jongerenketen is er sprake van een spanningsveld. De jongerenketen zijn een van de ontmoetingsplekken waar jongeren en vriendengroepen elkaar treffen en waardoor jarenlange vriendschappen ontstaan. Dit willen we graag behouden. Anderzijds wordt er ook veel alcohol gedronken door jongeren onder de 18 jaar. Daar waar ze op privéterrein staan vallen ze onder de verantwoordelijkheid van de eigenaar van het perceel en heeft de gemeente vanuit de DHW hier geen toezicht en handhavende taak. Jongerenketen vragen om diverse redenen voor een specifieke aanpak en beleid. Hierbij valt te denken aan de verschillende maatschappelijke, politieke en bestuurlijke inzichten in deze, de bouwbrand- en bestemmingsplantechnische aspecten evenals de handhavingtechnische aspecten, omdat de problematiek zich veelal afspeelt in de privésfeer. Voor alcoholmatiging ligt er een belangrijke verantwoordelijkheid bij de ouders. In het kader van preventie worden hierin interventies aangeboden door het jongerenwerk van Vorkmeer. Niet alle jongeren en ouders staan hiervoor open. Het bewust maken van ouders en jongeren is onderdeel van het integraal beleidskader. Het toezicht en handhaven kan wel wanneer er sprake is ven een commerciële keet of door de politie bij meldingen van overlast. De raad heeft in een van zijn uitvoeringsafspraken van de kaderstelling veiligheid Peel en Maas 2013-2017 aangegeven dat commercieel gerunde keten niet worden geaccepteerd. Maar wanneer is er sprake van een commerciële keet? De gemeente heeft geen beleidskaders ontwikkeld voor jongerenketen, en ook niet in relatie tot alcohol. Het bovengenoemde spanningsveld en het ontbreken van kaders veroorzaken nu een complexe situatie. Om daarin goed te kunnen opereren is het nodig dat hier eerst apart beleid voor wordt opgesteld. Het college heeft besloten om in 2015 beleid op te stellen voor jongerenketen in relatie tot alcohol.
6. Uitvoering 6.1. Wat hebben we tot nu toe gedaan 6.1.1 Algemeen De beleidsuitgangspunten en het proces zijn in het college besproken. De raad is via een raadsinformatiebrief geïnformeerd. Er hebben diverse gesprekken plaats gevonden door de burgemeester en de wethouder, ondersteund door ambtenaren, met een afvaardiging van de verschillende ketenpartners. Van deze gesprekken zijn verslagen gemaakt. Op basis van alle input is een integraal beleidskader preventie en handhaving DHW opgesteld. 6.1.2 Preventie In april jl. heeft er door het Jeugdstation.nl een themabijeenkomst alcoholpreventie plaats gevonden met onze maatschappelijke ketenpartners. Op de website van Jeugdstation.nl is er informatie gedeeld in relatie tot jongeren en alcoholpreventie. 6.1.3 Toezicht en handhaving Er heeft een inventarisatie plaats gevonden van de alcohol verstrekkers in de gemeente Peel en Maas. Naar aanleiding van deze inventarisatie is er een risicoanalyse uitgevoerd m.b.t.
10
alcoholverstrekking in relatie tot jongeren. Op basis van deze risicoanalyse is er op basis van prioritering van risicolocaties een Top-5 vastgesteld. Zie bijlage 2. 6.2. Wat gaan we nog doen 6.2.1. Algemeen In dialoog en samenwerking met onze ketenpartners zullen we een integraal uitvoeringsplan preventie en handhaving DHW gaan opstellen. Dit uitvoeringsplan wordt in 2015 vastgesteld door het college. 6.2.2. Preventie Het belangrijkste speerpunt vanuit preventie is gericht op educatie en voorlichting voor het creëren van bewustwording, normbesef en weerbaarheid. Op dit moment vindt een inventarisatie plaats van de reguliere preventieactiviteiten en hoe die vraaggericht in te zetten voor de doelstellingen van het uitvoeringsplan. Op basis van de behoefte worden er aanvullende activiteiten ingezet. 6.2.3. Toezicht en handhaving Er worden op korte termijn inventariserende controles, onder regie van de gemeente, uitgevoerd bij de Top-5 locaties door externe toezichthouders DHW van het bedrijf Trigion. (44 controles). De bevindingen van deze controles worden teruggekoppeld met de ondernemers en dienen als input voor het op te stellen uitvoeringsplan preventie- en handhaving. Voorgesteld wordt het structurele toezicht en de handhaving DHW ná de opstartfase effectief in te zetten door zoveel mogelijk op die plaatsen te (laten) controleren waar gebleken is of het ernstige vermoeden bestaat dat de regelnaleving laag is. Het toezicht op de “Top 5” van de rangschikking (of andere locaties) kan dan bijvoorbeeld intensiever uitgevoerd worden. Doordat deze zaken frequenter gecontroleerd worden, verbeterd waarschijnlijk het nalevingsgedrag. Dit heeft ten gevolge dat de vermenigvuldigingsfactor verlaagd wordt. Hierdoor zakken de horecagelegenheden op de ranglijst en ontstaan er nieuwe koplopers. Deze kunnen vervolgens op dezelfde wijze aangepakt worden. Risico horecagelegenheden worden met dit middel altijd uitgeselecteerd, waardoor handhaving adequaat uitgevoerd kan blijven worden. De uiteindelijke keuzes worden in een integraal uitvoeringsplan uitgewerkt. 6.3. Communicatie Om een bewustwordingsproces op gang te brengen en levendig te houden, is communicatie een belangrijk middel. Het is belangrijk dat de taal die gebruikt wordt aansluit bij de verschillende doelgroepen. In afstemming met de afdeling communicatie zullen er vanuit een communicatieplan activiteiten plaats vinden binnen het integraal uitvoeringsplan.
7. Financiën en wat mag het kosten 7.1. Wat zit in de reguliere afspraken? 7.1.1. Preventie Als gemeente financieren we diverse preventieactiviteiten bij onze ketenpartners waaronder de Gezonde en Veilige School (GGD), Veerkracht, Algemeen maatschappelijk werk en jongerenwerk (Vorkmeer), Kerngezond (Fit en Vitaal). Vanuit de centrumgemeente Venlo betalen we mee aan de preventie activiteiten van het Vincent van Gogh, afd. verslavingspreventie. We zullen zoveel mogelijk gebruik maken van de reguliere preventieactiviteiten voor het uitvoeringsplan. Als gemeente Peel en Maas doen we niet mee met de regionale campagne „Lekker Friz!‟. Destijds is hier niet voor gekozen omdat hierin geen meerwaarde werd gezien. 7.1.2.Toezicht en handhaving Gemeenten zijn sinds 2013 de belangrijkste uitvoerder van de DHW geworden. De toezicht en handhaving DHW is een nieuwe taak voor de gemeente. Structureel zijn hiervoor extra gelden toegevoegd aan het gemeentefonds ten behoeve van de bekostiging van uitgaven op het gebied van lokale veiligheid. Met de VNG is afgesproken dat de overdracht van het toezicht op de DHW hier onderdeel van uit maakt. De opbrengst van eventueel opgelegde bestuurlijke boetes komen volledig ten goede van de gemeente.
11
7.2. Wat vraagt dit aan extra structurele middelen? 7.2.1. Preventie Niet alle activiteiten komen terug in de reguliere preventieafspraken. Er zullen tenminste extra middelen nodig zijn voor lesmateriaal op VO scholen, voorlichtingsactiviteiten voor ouders en kindomgevingen, IVA trainingen en communicatie-instrumenten. Gezien we ook initiatieven die vanuit de gemeenschap zelf ontstaan willen versterken, is het van belang om hiervoor subsidiemiddelen te beschikbaar te hebben. Een globale raming van de kosten is € 10.000,- per jaar. Deze zullen vooralsnog gedekt worden in de lopende begroting. 7.2.2.Toezicht en handhaving In een ministeriële regeling worden enkele eisen vastgelegd aan de DHW-toezichthouder. De toezichthouder moet tevens buitengewoon opsporingsambtenaar (BOA-Domein 1 of 2) en moet een examen over de DHW met goed gevolg hebben afgelegd. Alléén deze toezichthouders zijn bevoegd om controles uit te oefenen die vereist zijn onder de Drank- en horecawet. Op dit moment is er in de gemeente Peel en Maas één toezichthouder aangewezen voor toezicht op DHW. Op basis van de gemiddelde intensiteit van de controles op de naleving van de DHW alsmede de juridische en administratieve ondersteuning in deze, is de globale raming van de kosten € 10.000,per jaar. Deze zullen vooralsnog gedekt worden in de lopende begroting. Bij het uitvoeringsplan zal ook een begroting worden opgeleverd.
8. Evaluatie en monitoring Om tot verbetering van beleid te komen is het wenselijk de voortgang van de beleidsuitvoering systematisch te monitoren en regelmatig te evalueren. 8.1. Evaluatie Zoals eerder aangeven stelt het college een integraal uitvoeringsplan vast. Elk jaar wordt bekeken welke acties zijn uitgezet en wat de stand van zaken is rondom deze acties. Het college legt jaarlijks via een raadsinformatiebrief verantwoording af voor de uitgevoerde acties. 8.2. Monitoring Monitoring is van belang om de raad te kunnen informeren over de voortgang van het beleid en zo in staat te stellen zorg te dragen voor een goede bestuurlijke controle op de uitvoering van de DHW in de gemeente. Of het alcohol- en drugsgebruik door jongeren in Noord-Limburg daadwerkelijk is afgenomen, valt af te leiden uit de resultaten van de GGD monitor die één keer in de vier jaar wordt gehouden. De eerst volgende jongerenmonitor is in 2017. De jongerenmonitor 2013 biedt nu inzicht in het alcohol- en drugsgebruik van jongeren onder de 16 jaar en de volwassenenmonitor geeft het alcoholgebruik van jongeren van 16 tot 24 jaar weer. Voorstel is om de monitor van 2013 als 0meting te pakken.
12
Bijlage Bijlage 1 RISICOANALYSE De gemeente Peel en Maas heeft een eigen risicoanalyse uitgevoerd waarin alle horecabranches (alcohol vestrekkers) in onze gemeente zijn benoemd en ten opzichte van de doelgroep (≤ 18 jaar) zijn gewogen en geprioriteerd. Hierbij is gebruikt gemaakt van de rekensom “Risico = Kans X Effect”, waarbij een inschatting wordt gemaakt van kans dat een overtreding zich voordoet in relatie tot de (negatieve) effecten/aspecten van de overtreding. Deze inschatting is mede gebaseerd op bestaand wetenschappelijk onderzoek, gegevens van het NVWA, eigen praktijkkennis, eigen inschatting van het naleefniveau, bekende klachten en meldingen. De uitgewerkte risicoanalyse wordt als bijlage b1 bijgevoegd. TOP 5 Op grond van de voornoemde risicoanalyse voor toezicht en handhaving is een “Top-5”” samengesteld van horecabranches met het hoogste risico. De Top-5 is als volgt vastgesteld: 1. 2. 3. 4. 5.
Discotheek / Jongerencafé. Jongerencentrum Evenementen met art. 35 ontheffing DHW met alléén jeugdige bezoekers. Supermarkt Sportkantine en clubhuizen
Opmerking De jongerenketen zijn niet meegenomen in bovenstaande top 5 terwijl deze op grond van de de risicoanalyse op een 2 plek staan. Zie hiervoor de toelichting bij 5.8 Jongerenketen.
13
