INSTRUMEN EKONOMI ATAU PRIVATISASI PENGELOLAAN LINGKUNGAN? KOMENTAR AT AS RUU JASA LINGKUNGAN' Andri G. Wibisana'
Indonesia 's Regional Representatives Board is planning to submit a Bill on environmental services. The Bill proposes the establishment of a new institution in managing environmental service fund, which is collected through a user-charge system. This new institution is expected to be an independent Comm ission of Environmental Funds Management, of which commissioners are responsible only to the President. The author finds that the spirit of the Bill has nothing to do with the needs to implement economic instruments in terms of user charge. Instead, the Bill stems from the needs to privatize public goods such as environmental services. The spirit can be seen in the forms of reference to Hardin's "the Tragedy of the Commons ", in which public goods are considered a form of inefficiency in the allocation of resources that will eventually lead to the overexploitation of the goods. In addition, the spirit of privatization can also be seen in the Bill's proposal to hand over the tasks of the Commission, which include planning, execution, and monitoring, to private entities. The author argues that, with such spirit of privatization in the management of natural resources, the Bill is actually inconstitutional, and hence, should be rejected. Kata kunci: hukum lingkungan, privatisasi, ruu jasa lingkungan
I.
Pendahnluan
Kebijakan pengelolaan lingkungan sampai saat ini lebih banyak berturnpu pada pendekatan Command and Control (CAC), atur dan awasi, yang efektifitasnya akan sangat tergantung pada regulasi (dalarn bentuk stan dar dan perizinan), kemarnpuan aparat untuk mengontrol tingkah laku rnasyarakat (agar sesuai dengan standar dan syarat-syarat yang tercanturn di
I Tulisan ini merupakan penyempumaan atas makalah penulis yang di sampaikan pada Seminar RUU tentang Jasa Lingkungan, Bandung, I Desember 2008.
2 Sarjana Hukum (1998) dari Fakultas Hukum Uni versitas Indonesia; LLM (2002) dari Master Program on Law and Economics. Utrecht University; Ph.D. (2008) dari Maastricht University. Saat ini bekerja sebagai Pengajar Hukum Lingkungan pada Fakultas Hukum UI.
lnstrumen Ekonomi atau Privatisasi Pengelolaan Lingkungan?; Wil5isana
60J
dalam izin yang telah diber ikan), dan kemampuan Pemerintah untuk tidak hanya mendeteksi pelanggaran hukum, tetapi juga memberikan sanksi yang memadai (dalam arti mampu memberikan efek jera) pada setiap pelanggaran yang terjadi . Tentu saja t idak ada yang salah dari pendekatan CAC tersebut d i atas. Persoa lannya, penegakan hukum d i Indonesia sudah sering dikeluhkan sangat tidak efektif dan efisien. Alih-alih mencoba memperbaiki system politik, hukum, dan birokrasi yang rusak tersebut serta me lihat bahwa pencemaran dan kerusakan lingkungan muncu l dari kegagalan pasar, beberapa kalangan justru melihat persoalan lemahnya penegakan hukum dari sis i yang lebih ideologis: Terlalu bannyak campur tangan pemer intah pad a dun ia usaha, yang pada akhirnya justru menj adi sumber dari korupsi dan kolusi. Pencemaran dan kerusakan lingkungan terjadi karena kegagalan pemerintah. Alhasil, instrumen ekonomi (economic instruments atau market-based approach) dan pendekatan sukarela (voluntary approach atau moral suasion) dimunculkan sebagai lawan dari CAC, karena pendekatan-pendekatan ini dipercaya akan secara si gnifikan mengurangi cam pur tangan pemerintah terhadap pasar. Melalui pendekatan ekonomi dan sukare la ini perbaikan lingkungan telah menga lami individualisas i. Tul isan singkat ini mencoba me lihat apakah RUU Jasa Lingkungan (selanjutnya disebut RUU Jasling) terpengaruh o leh semangat pr ivatisasi in i atau RUU ini muncu l murni karena ke inginan untuk menginterna lisasi biayabiaya lingkungan. Se lanjutnya, tul isan ini juga akan mencoba melihat beberapa kekurangan yang terdapat pada naskah RUU (vers i November 2008).
II.
Privatisasi Ekosistem?
Dalam penjelasan umum RUU Jasl ing disebutkan bahwa pemulihan ke rusakan mengalami beberapa kendala, sa lah satunya adalah kendala dalam hal pendanaan. Lebih jauh lag i, penje lasan umum ini juga melihat permasalahan utama da lam ha l pendanaan adalah karena " .. .jasa Iingkungan merupakan barang pub lic (public goods ) yang bersifatJree-ride, open access, dan non-rivalry. Pemanfaatannya sangat bebas da n tidak terbatas sehingga menimbulkan tragedy of common [s ic!] "]
J Menurut penuli s, ketiga sifat ya ng di se butkan oleh penjelasan umum RUU Jasli ng ini sedikit rancu. Berdasarkan literlur yang penu lis temukan , public goods dit andai oleh dua ciri, yaitu non-excludable dan non-rivaby . Untuk menjelaskan dua ciri ini , Pro[ Kolstad menu lis sebagai berikut. "A good is excludable if it is feas ible and practical to selectively
604
Jurnai HukulIl dan Pembangunan Tahun ke-38 No.4 Oklober-Desember 2008
So lusi untuk mengatasi inefisiensi penggunaan SDA atau jasa lingkungan sesungguhnya terkait dengan cara pandang (ideologi) terhadap barang publik. Apabila public goods dan eksternalitas negative (negative externality}-dengan segala akibat buruknya berupa pencemaran, serta rusak dan habisnya SDA dan jasa lingkungan--
allow consumers to consume the good", sedangkan "A bad (good) is rival if one person's consumption ofa unit of the bad (good) diminishes [he amount of the bad (good) available for others to consume, i.e., there is a _negative (positive) social opportunity cost to others associated with consumption. A bad (good) is nonrival othenvise. ", Lihat: C.D. Kolstad, Environmental Economics (Oxford: Oxford University Press, 2000), hal. 78-82. Lihat juga misalnya: S. Estrin dan D. Laidler, "Introduction 10 Microeconomics", 4'h Edition (New York: Harvester Wheatsheaf, 1995), hal. 451 -452. Dari penjelasan di alas, sebuah barang menjadi barang publik apabila konsumsi terhadap barang tersebut bisa dinikmati oIeh semua orang (artinya semua orang memiliki akses yang sama unluk menikmati barang tersebut) dan pada sisi lain pemanfaatan barang tersebut oleh seseorang tidak akan mengurangi jatah konsumsi orang lai n. Free ride bukanlah sifat dari barang publik. Istilah ini menjelaskan perilaku yang biasanya terjadi (dengan asumsi bahwa seliap orang memiliki sifat hanya mementingkan diri sendiri) pada barang publ ik. 4 Lihat misalnya beberapa contoh yang di ungkapkan oleh Mansfield. dalam: E. Mansfield, "Principles of Microeconomics ", (New York: W.W. Norton & Company, 1983), hal. 73-76.
Instrumen Ekonomi a/au Priva/isasi Penge/o/aan Lingkungan?, Wibisana
605
Dari contoh di atas dapat dilihat bahwa campur tangan pemerintah tidak terbatas pada penyediaan public goods yang bersifat non-excludable dan non-rivalry. Dalam banyak kasus, Pemerintah juga tumn tangan memberikan berbagai pelayanan pad a barang yang sesungguhnya tidak murni bersifat non-excludable dan non-rivalry.' Light menyebutkan contoh bagaimana di Amerika Serikat pelayanan kesehatan dianggap bukan barang publik, sehingga pasien akan pergi ke dokter dan membayar sejumlah uang untuk keperluan pengobatannya, sarna persis ketika ia membeli barang lainnya. Dengan demikian, mereka yang memi Iiki uang lebih dengan sendirinya akan memperoleh layanan kesehatan yang lebih baik pula. Sebaliknya di Kanada, layanan kesehatan dianggap sebagai barang publik, di mana semua warga negara berhak untuk memperoleh layanan kesehatan yang fasilitas dan staf-nya disediakan oleh negara.' Atas dasar inilah maka Holmstrom menu lis: "To a certain extent, what goods are public goods is a matter of decision. If the citizens in a society decide to provide a particular good, then it becomes a public good, even if critics argue that it could be satisfied better privately, on an individual basis.,,8 Keputusan untuk menetapkan apakah sebuah barang term as uk barang publik, temtama bagi barang-barang yang tidak sepenuhnya bersifat nonexcludable dan non-rivalry, dengan demikian sepenuhnya adalah keputusan politik, bukan keputusan atas dasar teori-teori ekonomi. Keputusan ini terkait dengan kehendak awal didirikannya sebuah negara, dengan kewajibankewajiban dasar yang harus dilakukan oleh negara untuk rakyatnya. Dengan demikian, teori tentang public goods erat kaitannya dengan cita-cita fungsi negara menumt faham negara kesejahteraan. Dan Indonesia, berdasarkan konstitusinya, telah memilih untuk membuat negara yang hanya berfungsi sebagai pelindung hak milik, tapi juga negara yang berfungsi untuk mensejahterakan dan melindungi rakyatnya (Pembukaan UUD 1945), negara 5 Dalam hal ini, Prinsip II Deklarasi Rio menyatakan: "States shall enact effective environmental legislation. Environmental standards, management objectives and priorities should reflect the environmental and development context to which they apply".
6 Light menyebut barang publik yang seperti ini sebagai "quasi-public goods", atau "publicly provided goods" (barang-barang yang disediakan secara publik), sebagai lawan dari "pure public goods", yaitu barang-barang yang benar-benar memenuhi kriteria nonexcludability dan non-rivalry. Lihat: A Light. "Public Goods, Future Generations, and Environmental Qllality", dalam: A. Anton, el al. (ed.), "Not for Sale: In Defense of Public Goods", (Oxford: Westview Press, 2000), haL 212.
'Ibid. , haL 213-214. 8 N. Holmstrom, "Rationality, Solidarity. and Public Goods", dalam: A. Anton, et al. (ed.), Not Jar Sate: In DeJense oj Public Goods (Oxford: Westview Press, 2000), haL 79.
606
Jurnal Huku", dan Pembangunan Tahun ke-38 No.4 Oklober-Desember 2008
yang menguasai sumber daya alam untuk kemudian dipergunakan bagi kesejahteraan rakyat (pasal 33 UUD 1945) dan negara yang melindungi fakir miskin dan menjamin pelayanan kesehatan bagi rakyatnya (pasal 34 UUD 1945). Di sisi lain, aliran yang memandang fungsi negara sebagai penyedia barang-barang publik saat ini sedang mengalami kritik yang hebat, terutama dari kalangan neoliberal. Ferge menlllis, dari sekian banyak tugas negara, fungsi negara yang terkait dengan kesejahteraan rakyatlah yang sekarang ini sedang dipreteli oleh faham neoliberlisme' Alih-alih membenarkan campur tangan negara untuk menyediakan public goods atau memperbaiki efektivitas pelaksanaan peran negara sebagai penyedia public goods, faham ini justru berupaya untuk menghilangkan public goods itll sendiri. Public goods justru dianggap sebagai ancaman terhadap privatisasi (karena public goods membenarkan adanya cam pur tangan negara ke dalam pasar), sebagai hambatan atas mobilitas kapital (karena modal yang ditanam untuk penyediaan public goods menjadi tidak profitable), sebagai kondisi yang membuat iklim investasi menjadi tidak kompetitif (karena public goods hanya bisa disediakan dengan adanya pajak yang tinggi, yang tentu saja sangat tidak disukai oleh para investor), atau sebagai sebllah sistem yang membatasi kontrol keuangan oleh pihak swasta (karena public goods dibiayai dan dikelola secara publik, dengan tujuan yang tidak semata-mata pencarian keuntungan) .'o Pendek kata, public goods adalah bentuk ekonomi salah urus, inefisiensi dalam alokasi sumber daya. Sepertinya, RUU Jasling menganut aliran yang terakhir ini. Ada paling tidak dua alasan yang bisa diajukan di sini.
9
Menurut Ferge. fungs i negara dalam faham negara kesejahteraan dapat dilihat dari
"civilizing functions", fungsi negara untuk membuat rakyatnya mampu hidup dan beradaptasi terhadap perubahan yang terjadi. dan "helping funclions", yaitu fungsi yang terkait dengan peningkatan kesejahteraan rakyat. Penyediaan kesehatan dan pendidikan terrnasuk ke dalam
"civilizing functions" , sedangkan
program redistribusi pendapatan dan pengentasan kemiskinan termasuk ke dalam «helping fune/ions". Kedua fungsi inilah yang menu rut Ferge hendak dihapuskan oleh faham neoliberalisme. yang menginginkan peran negara menjadi sangat minim, yaitu terbatas pada fungs! penjagaan keamanan dari luar (dan pada kondisi tertentu menjamin kearnanan hak milik pribadi dan orang kaya di dalam u war against the poor". Lihat: Z. Ferge, "What are the State Functions that Neoliberalism Wants to Eliminale? ", dalam: A. Anton, el al. (ed.), NOIJor Sale: In DeJense oj Public Goods. (Oxford: Westview Press, 2000), hal. 181-204. 10 M. Fisk, "Surviving with Dignity in a Global Economy: The Battle for Public Goods". d.l.m: A. Anton, el 01. (ed.), Nol Jor Sale: In Defense oj Public Goods. (Oxford: Westview Press, 2000), hal. 49.
instrumen Ekonomi atau Privatisasi Pengelolaan Lingkungan?, Wibisana
607
Pertama, RUU Jasling tegas-tegas menyatakan bahwa public goods akan membawa pada "tragedy oj common". Penulis beranggapan bahwa para penyusun RUU Jasling tahu persis imp I ikasi dari setiap istilah yang digunakan. Dalam hal ini, penggunaan istilah "tragedy oj common" bukanlah tanpa alasan. Istilah "the tragedy oj the commons" merupakan istilah yang lazim digunakan untuk merujuk pada hancurnya SDA sebagai akibat dari dimasukannya SDA sebagai barang publik, terutama setelah istilah ini digunakan oleh Garrett Hardin dalam tulisannya "The Tragedy oj the Commons" pada jurnal ilmiah Science pada tahun 1968." Dalam tulisan ini, Hardin memberikan contoh pemaka ian sebuah barang publ ik berupa padang rumput oleh para peternak. Dengan asumsi bahwa setiap orang memiliki sifat self-interest dan profit maximizing, Hardin berpendapat bahwa orang yang rasional justru akan memanfaatkan padang rumput tersebut untuk keuntungan pribadi yang sebesar-besarnya. Apabila setiap peternak berpikir rasional seperti 11lI, maka mereka hanya memikirkan bagaimana memanfaatkan sumber daya alam (SDA) atau jasa lingkungan tanpa peduli bahwa pemanfaatan yang berlebihan itu akan mengarah pada kehancuran. Semuanya hanya mall menjadi Jree-rider, pe numpang gelap, dari usaha perbaikan SDA atau jasa lingkungan yang dilakukan o leh orang lain. Akibatnya, padang rumput tersebut akan mengalami overexploitation. Lalu apa solusinya? Hardin menyatakan: "We might sell them off as private property. We might keep the1J1 as public property, but allocate the right to enter them. The allocation might be on the basis oj wealth, by the use oj an auction system. It might be on the basis oj merit, as defined by some agreed-upon standards. It might be by lottery. Or it might be on a first-come , first served basis, administered to long queues ",12 Dengan demikian , so lusi atas kerusakan SDA sebagai sebuah barang publik adalah dengan jalan privati sas i atas barang terse but. Caranya memang bermacam-macam, tapi tujuannya satu: mengubah sifat barang publik dari yang tadinya non-excludable dan non-rivalry menjadi barang yang hanya
" G. Hardin , 1968, "The Tragedy oflhe Com mons", SCience, Vol. 162, hal. 12431248. 12
Ibid. , hal. 1245 .
608
Jurnai Hulrum dan Pembangllnan Tahun ke-38 No.4 OklOber-Desember 2008
bisa dinikmati oleh mereka yang memiliki liang untuk menguasai barang tersebut. Kedua, jejak-jejak semangat privatisas i juga tampak terlihat dari institusi yang ingin dibangun oleh RUU Jas ling. Pada awalnya d ibentuk Komite Pengelola Jasa Lingkungan (K PJL) di pusat dan daerah, yang sifatnya mandiri, terlepas dari Pemerintah, dengan wewenang seperti diatur dalam II. KPJL in i hanya bertanggu ng jawab kepada Presiden , tapi tidak kepada pemerintah daerah (untuk KPJL di tingkat daerah). Kemudian, pasal 29-33 menyatakan bahwa perencanaan, pelaksanaan, bahkan pengawasan atas pelaksanaan tata kelola jasa lingkungan akan dilakukan oleh pihak ketiga (baca: swasta!). Dalam hal pengo laan dana, RU U me mberikan kewenangan ini kepada sebuah bank atau lembagai keuangan khusus, yang pada saat tertentu bisa beroperasi secara komers ial (pasaI41). Privatisasi pengelolaan jasa lingkungan, menu rut penulis, haruslah ditolak. Pada satu sisi, privatisasi ini inkonstitusional. Tidak sesllai dengan semangat negara kesejahteraan yang di amanatkan oleh konstitusi kita. Di sisi lain , secara teoritis, pendapat Hardin pun telah banyak dibantah. Tidak selamanya barang pllblik akan mengarah pad a kehancuran ." So lusi dari kehancuranipenipisan SDA dan jasa li ngkungan, bukanlah dengan jalan privatisasi SDA dan jasa lingkungan, tapi jllstru dengan menegaskan kembali bahwa SDA dan jasa lingkungan adalah milik bangs a Indones ia. Karenanya,
13 Shiva secara brilian menunjukkan bahwa "the commons" bukan lah sesuatu yang tidak ada pemil iknya. Sebaliknya barang inL the commons, ada pemiliknya, yait u komunitas, rakyat, atau bangsa. Masyarakatlah yang akan menen rukan seberapa banyak barang tersebut
dapat dikonsumsi , atau dengan cara apa pemanfaatan atas barang tersebut dilakukan. Bagi banyak masyarakat adat, lingkungan hidup sebagai tile commons bukanlah barang talc bertuan (terra nullius), tap i justru barang kepunyaan bersama (terra communis). Alam dihorrnati bukan karena ia milik individu. Dalam beberapa komunitas adat, alam dihormati justru karena dialah yang memiliki kita, yang menyebabkan kita ada. Alam adalah terra mater, mother earth. V. Shiva, Earth Democracy: Justice, Slistaillability, and Peace, (Cambridge, MA: South End Press, 2005), hal. 21-24. Pendapat yang sarna juga diajukan oleh Common dan Stag!. Menurut mereka istilah "common goods" atau "common property", harus dibedakan dari istil ah "open access". Apabila li ngkungan hidup atau alam dipandang sebagai "common properly", maka lingkungan hidup atau alam bukannya tidak ada yang memiliki. Dalam pandangan ini, masyarakatlah yang secara bersama-sama menjadi pemilik dar i alam atau Iingkungan hidup. Sedangkan istilah "open access" justru bermakna bahwa lingku ngan hidup atau alam terbuka bagi siapa saja untuk memanfaatkannya, karena ti dak ada yang memilikinya (tanah tak bertuan). "Open access". karenanya. tidak menunjukkan adanya "common property". tapi justru menunjukkan "no property" Teori Hardin tentang "the tragedy of the commons" telah mencampuradukkan ked ua istilah ini dengan menganggap bahwa "open access" sarna dengan "public goods" Dan "no property". [anah tak bertuan, inilah yang lebih mungkin akan mengarah kepada tragedi alau kehancuran. M. Common dan S. Slagl, "Ecological Economics. an Introduction " (Cambridge: Cambridge Uni versity Press, 2005), hal. 337-339.
Ins/rumen Ekonomi atau Privatisasi Penge/o/aan Lingkungan?, Wibisana
609
pemerintah bersama-sama dengan rakyatnya, bertanggung jawab atas kelestarian dari barang milik bangsa terse but.
III.
Melihat dari Lingkungan
Dekat
Pendekatan
Ekonomi
atas
Penaatan
Meskipun telah sering kali dibicarakan, pendekatan ekonomi dalam pengelolaan lingkungan masih sangat terbatas. Hal ini sesungguhnya tidak perlu terjadi, sebab pasal 10 UU No . 23 tahun 1997 ten tang pengelolaan lingkungan hidup telah memberikan wewenang kepada Pemerintah untuk mengembangkan kebijakan berdasarkan insentif dan disinsentif. Meski demikian, pendekatan ekonomi te lah sering salah kaprah diartikan oleh beberapa kalangan. Pendekatan ini sering dianggap sebagai bagian dari pendekatan sukarela atau perilaku (moral suasion), sehingga pendekatan ekonomi dianggap sebagai lawan dari CAC hanya karena pendekatan ekonomi dianggap sebagai upaya yang menghilangkan campur tangan pemerintah. Berbeda dari pandangan ini , penulis beranggapan bahwa cam pur tangan pemerintah di dalam pendekatan ekonomi sangatlah besar, jika tidak ingin dikatakan merupakan hal yang sentral. Pendekatan ekonomi berawal dari prinsip pencemar membayar (pol/uter pays principle). Dalam pandangan ekonom, pencemaran merupakan bentuk dari kegagalan pasar (market failures) yang memungkinkan adanya intervensi negara ke dalam kegialan-kegiatan ekonomi (pasar). Kegagalan pasar dalam bentuk pencemaran merllpakan akibat dari diabaikannya biayabiaya lingkungan di dalam keputllsan individu, seh ingga pencemaran dalam ilmu ekonomi ditandai dengan adanya perbedaan "private costs" dengan "social costs"." O leh para ekonom, pencemara dianggap muneul karen a absenya pasar (tidak ada pertukaran melalui supply and demand) alau karena absennya harga pasar untuk jasa dan sumber daya lingkungan, baik sebagian atau seluruhnya IS Akibatnya, harga dari barang jarang sekali secara utuh merefleksikan harga yang diperlukan lIntuk membuat barang tersebut, karena hargajasa dan sumber daya lingkungan, serta harga peneemaranjarang sekali dipertimbangkan dalam pengambilan keputusan individll. Akibatnya, industri atau bahkan individu, akan melakukan kegian mereka untuk meneapai
14 EE.1. Solberg, "Intermediate Microeconomics", (Texas: Business Publication, 1982), p. 540.
15 B. Groosman, "Po llution Tax" in B. Bouckaert and G. de Geest (ed.), Encyclopedia of Law and Economics VO/lime 11: Civil Law and Economies, (Cheltenham: Edward Elgar. 2000), hal. 539.
610
Jurnai Hukum dan Pembangunan Tahun ke-38 No.4 Oktober-Desember 2008
sebesar mungkin keuntungan pribadi, tanpa mempertimbangkan ongkos yang ditanggung oleh masyarakat. Dengan asumsi ini, maka cam pur tangan pemerintah dalam bentuk hukllm atau kebijakan lingkungan terutama diarahkan sebagai lIpaya internalisasi terhadap eksternalitas biaya-biaya lingkungan tersebut. '6 Dengan membllat pence mar membayar pencemaran yang diakibatkannya, ma ka para pencemar terse but dipaksa untuk melakukan internalisasi eksternalitas, yang pad a akhirnya akan mencegah munculnya kegagalan pasar. J7 Adapun instrumen yang dapat digllnakan melalui instrumen ekonomi ini adalah: IS I.
16
Pajak lingkungan Ide dari pajak lingkun gan berawal dari Pigou, yang menyatakan bahwa pencemaran dapat diatasi dengan mengenakan pajak bagi setiap kegiatan yang men imbu Ikan pencemaran. Dengan adanya pajak, maka harga prod uk (yang dikenakan pajak) akan menjadi lebih mana!. Perubahan harga ini akan menyebabkan bergesernya kurva permintaan, yang menunjukkan semakin berkurangnya permintaan akan produk tersebut. Dengan demikian maka akan tercipta ekuilibrium baru yang mencerminkan penawarandan dan permintaan yang sesuai dengan biaya marjinal sos ia!. Secara sederhana maka dapat di katakan bahwa pajak akan mendorong
M. Faure, 2 00 I, "Environmenla/ Law and Economics", METRO, Maastricht, hal.
10. 17 R.K . Turner, D. Pearce, and 1. Bateman, 1994, Environmental Economics: an Elementary Introduction, (New York: Harvester Wheatsheaf), hal. 77. Perlu pula diketahui
bahwa penggunaan intemali sasi biaya iingkungan dan efis ien si sebagai landasan teoritis bagi kebijakan lingkungan (yai tu sebagai alat untu k membenahi kegagalan pasar) te lah banyak ditentan g oleh berbagai pengarang. Sagon: rnisalnya, berpendapat bahwa kebijakan
lingkungan dapat dibenarkan bukan atas dasar pendekatan ekonom i yang melihat sumber daya 1ingkungan hanya sebatas komoditas, tapi atas dasar nilai (values) terkait dengan kesehatan. keamanan, rasa estetika. dan penghargaan atas li ngkungan hidup. Lih at: M. Sagoff. "The Economi of the Earth: Philosophy, Law, and the Environment ", (Cambr idge: Cambridge University Press, (996), hal. 7-1 7. 18 D.W. Pearce dan R.K. Turner, "Economics of Natural Resources and the Environment", (Baltimore : the Johns Hopkin s University Press, 1990), hal. 159· 176.
Pembahasan mengenai jenis-jenis dan pellerapan instrument ckanom i dapat ditemui di dalam berbagai literatur 1ainnya, seperti: OJ . Dudek, R.B. Stewart, dan 1.B. Wiener, "TechnologyBased Approaches versus Markel-Based Approaches", dalam P. Sands (cd.), Greening International La w, (London: Earthscan Publications. 1993 ), hal. 182-209; B. Greenwood, "Looking Ahead: Environmental Regulation : A Future", dalam: A.E. Boyle, Environmental Regulation and Economic Growlh, (Oxfo rd: Oxford Uni versity Press, 1994), hal. 99-130.
Instrumen Ekonomi a/au Privatisasi Pengelolaan Lingkungan?, JVibisana
611
harga barang yang tidak ramah lingkungan menjadi lebih mahal dari pada yang ramah lingkungan, sehingga pad a akhirnya semua orang akan terdorong untuk melakukan produksi yang ramah lingkungan. Jenis dari pajak lingkungan yang lazim dikenal antara lain:'9 a) pajak atau charges bagi biaya-biaya adminstrasi untuk melaksanakan sistem peraturan. Hal ini dilakukan misalnya dengan mengenakan charges bagi biaya yang diperlukan untuk pengeluaran izin , serta untuk membiayai inspeksi , pengawasan, dan monitoring implementasi isi dari izi n tersebut. b) Pajak atau charges yang dikenakan untuk pelaksanaan pengawasan Iingkungan dan penanggulangan pencemaran. Charges j enis in; d; samping terkait dengan tindakan preventif (berupa pengawasan) juga terkait dengan denda yang diperuntukkan sebagai biaya pembersihan setelah terjadinya pencemaran. c) Pajak atau charges yang mencerminkan biaya lingkungan tota l dari kegiatan yang tertentu. Pajak ini seringkali dikaitkan dengan tingkat emisi yang dihasilkan, sehingga seringkali juga disebut sebagai emission charges'"' Contoh dari pajak ini ialah Carbon Tax yang diterapkan pada setiap pemakaian bahan bakar yang mengandung karbon. d) Pajak atau charges yang dikenakan bagi setiap penggunaan bahan atau proses yang dapat menimbulkan pencemaran. Menurut Greenwood, charges jenis ini disebut sebagai Product charges, yaitu charges yang dikenakan pada produk-produk yang, ketika digunakan dalam proses produksi, dikonsumsi dan dibuang, berbahaya bagi lingkungan." Jenis dari pajak ini dapat dilihat pad a landfill tax, yaitu pajak yang dibebankan pada pengelola limbah, yang akan mendorong naikknya biaya pengelolaan limbah, sehingga pada akhirnya akan
19
S. Bell dan D. McGillivray. "Environmental Law", 5th edition, (London:
Blackstone Press, 2000), hal. 201-204 . 20 Brian Greenwood, "Looking Ahead: Env ironmental Regulation-A future?" dalam Environmental Regulation and Economic Growth, (Alan Boyle, ed.), (Oxford: Oxford University Press, 1994), hal. 116. 21
Loc. Cit.
612
Jurnal Hukum dan Pembangunan Tahun ke-38 No.4 Oktober-Desember 2008
mendorong orang untuk menggunakan barang yang menghasilkan limbah sedikit. Keunggulan dari pajak ialah kemampuannya untuk secara langsung menginternalkan biaya-biaya lingkungan, sehingga kegiatan yang tidak ramah lingkungan secara langsung akan terdoorong untuk segera berubah menjadi kegiatan yang ramah lingkungan. Meskipun demikian, ada beberapa hal yang perlu diperhatikan dalam penerapan pajak lingkungan. 22 Pertama, pajak harus memiliki keterkaitan dengan target kualitas lingkungan yang ingin dicapai. Penetapan besaran pajak karenanya merupakan hal yang paling menentukan dalam penerapan pajak lingkungan. Apabila pajak terlalu rendah (kurang optimal), maka pajak lingkungan tidak akan memberikan insentif yang memadai bagi upaya intemalisasi eksternalitas, dan akibatnya kegiatan yang mencemari menjadi tidak mengalami penurunan yang signifikan." Kedua, pajak lingkungan harus memiliki kaitan yang erat dengan emisi. Semakin tinggi kaitan antara pajak dengan emisi, maka semakin efektiflah penerapan pajak lingkungan. Persoalannya, emisi bukanlah sesuatu yang mudah untuk diawasi, yang bahkan seringkali kali merupakan gabungan dari berbagai jenis polutan." Jika ini terjadi, maka pelaksanaan pajak lingkungan akan
22 Catatan ini dapat dilihat pada: J.P. Barde, "Environmental Policy and Policy Instruments", dalam: H. Folmer, H.L. Gabel, dan H. Opschoor (eds.), "Principles of
Environmental and Resource Economics: A Guide for Students and Decision-Makers ", (Aldershot: Edward Elgar), hal. 235-236; dan: R.K. Turner, D. Pearce, dan I. Bateman, "Environmental Economics: an Elementary Introduction ", (New York: Harvester Wheatsheaf. 1994), hal. 173-175. 23 Sayangnya, bahkan penerapan pajak di negara maju pun tidak terlepas dari kegagalan ini. Perman, et al., menyatakan bahwa praklek di negara maju menunjukkan darnpak dari pajak lingkungan relatif rendah , sebagai akibat dari pajak yang terlalu rendah. Perman, el al., menyatakan bahwa keberhasilan pajak lingkungan salah satuoya ditentukan oleh penetapan pajak yang tinggi, seperti pada kasu s pajak air di Belaoda. Hal senada juga diutarakan oleh Oates dan Baumol. Menurut mereka, pajak yang tinggi memiliki dua akibat yang positif. OJ satu sisi, pajak yang tinggi ini akan menurunkan resiko muneuloya pencemaran. Oi sisi lain, turunnya resiko pencemaran berarti turunnya pula kebutuhan untuk melakukan pengawasan. Lihat: Perman. et aI., "Natural Resources and Environmental Economics", 2nd ed (Essex: Longman, 1999), hal. 222-223 ; dan W. Oates dan W. Baumol, "Instrument for Environmental Policy", dalam: W.E. Oates (ed.). The Economics of Environmental Regulation. (Cheltenham: Edward Elgar. 1996), ha l. 110. 24 Oates dan Baumol misalnya menyatakan bahwa pajak yang diterapkan untuk limbah eair harus memperhatikan tingkat BOD, kandungan po lutan yang tidak bisa tcrturai, suhu, dan mungkin volume dari limbah eair tersebut. W. Oates W. Baumol, ibid. , hal. 104.
Instrumen Ekonomi atau Privatisasi Pengelolaan Lingkungan?, IVibisana
2.
6/3
membutuhkan biaya pengawasan yang sangat besar, sedang di sisi lain akan membuat pelaku usaha berada dalam "Iautan pajak"." Ketiga, pajak lingkungan dapat bersifat regresif, dalam artian bahwa pajak dapat memberikan efek yang lebih besar terhadap pendapatan orang yang kurang mampu, dibandingkan terhadap efek pada mereka yang kaya. Dengan demikian, pajak lingkungan memiliki kendala politis yang besar untuk dapat diterapkan. Keempat, efektifitas pajak lingkungan (terutama product charges) bergantung pada keberadaan barang substitusi (atau kurva elastisitas permintaan). Apabila permintaan bersifat inelastis (yang artinya tidak ada barang substitusi atas barang yang dikenai pajak), maka pajak lingkungan atas sebuah barang yang berpotensi mencemarl tidak akan memiliki dampak yang signifikan. Sistem Pengembalian Deposit (Deposit Refund System) Pada sistem ini, seseorang hanls membayar di muka sejum lah uang sebagai jaminan bahwa ia tidak akan melakukan pencemaran atau bahwa ia telah melakukan kegiatan tertentu yang diwajibkan kepadanya. Pada akhir kegiatannya, uang jaminan tersebut akan dikembalikan kepadanya. Contoh dari sistem ini ialah adanya Dana Jaminan Reklamasi , yang mewaj ibkan para pengusaha tambang di Indonesia untuk membayar sejumlah uang jaminan, yang akan dikembalikan begitll pengllsaha terse but telah selesai melakukan se luruh program reklamasi (suatu kegiatan untuk memulihkan kondisi di daerah pertambangan tertentu setelah kegiatan pertambangan di daerah tersebut berakhir). Contoh
25Untuk rnenghindari kesulitan ini , terdapat beberapa ahernatif penerapan pajak lingkungan. Alternatif pertama ialah dengan jalan menggabungkan beberapa jenis polutan sebagai dasar penerapan pajak (assessment base), seperti diterapkan dalam pajak air di Jerman, Perancis, dan 8elanda, atau pajak pencemaran udara untuk industri di Latvia dan RRe. Altematif lainnya ialah dengan rnenerapkan indikator polutan yang tidak langsung (rnisalnya sulfur digunakan sebagai indikator bagi penerapan pajak bahan bakar (carbon tax) atau penerapan pajak yang sarna bagi semua pence mar (flat rate). Lihat: R.N. Stav ins, 2003, "Experience with Market-based Environmental Policy Instruments", dalam K.G. Maler dan l .R. Vincent (eds.), Handbook of Environmental £conmics Volume i: Environmental Degradation and Institutional Responses, (Amsterdam:E lsev ier), hal. 262-272; dan S. De Koele, "Government Financial Incentive for the Protection of the Environment ", dalam: M. Bothe (ed.), "Trends in Environmental Policy and Law", (Gland: IUCN, 1980), hal. 64 dan 67. Alternatif lainnya ialah menerapkan pajak kepada input pe nce maran, dan bukannya pada output (em isi). Hal ini misalnya dapat dilihat pada carbon tax di mana pajak dibebankan kepada setiap liter bensin (input), dan bukannya pada emisi karbon dad tidap kendaraanlpabrik . Alternatif inilah yang mungkin paling efektif dan murah, karena alternatif ini bahkan tidak membutuhkan adanya pengawasan yang diperlukan untuk mengukur emisi.
6/4
.furnai Hukum dan Pembangllnan Tahlill ke-38 No.4 Oktober-Desember 2008
lainnya ialah pengembalian liang yang terjadi apabila kita mengembalikan botol minuman kepada tempat-tempat tertentu. Sistem ini mendorong terjadinya rellse. recycle, dan pembuangan sampah secara aman, karena dengan sistem ini maka pembuangan sampah menjadi tidak lagi menguntungkan. Penetapan uang jaminan atas kegiatan tertentu selayaknya mempertimbangkan beberapa aspek, seperti diutarakan oleh Costanza dan Perrings. Pertama , penetapan jumlah uang jaminan harus terkait dengan tingkat ilmu pengetahuan yang ada. Ini berarti besaran uang jaminan dan waktu penetapannya akan berbeba-beda tergantung dari apakah sebuah kegiatan akan berlangsung lama atau singkat. Untllk kegiatan yang berlangsung lama, maka uang jaminan dapat ditetapkan secara sekuensial. Kedua, waktu pengembalian uang jaminan harus memiliki kaitan dengan sifat pencemaran, yaitu apakah pencemaran sulit dihilangkan atau tidak (rate of decay). Semakin tinggi rate of decay dari polutan, maka semakin cepat uang jaminan dapat dikembalikan. Ketiga, besaran liang jaminan dan waktu pengembaliannya harus ditetapkan dengan mempertimbangkan skenario pencemaran yang terburuk (the worst case scenario). Ini berarti bahwa permormance bond terkait erat dengan tingkat pengetahuan dan proses pembelajaran. sehingga ia haruslah bersifat fleksibel terhadap perllbahan i Imu pengetahuan dan kondisi lingkungan .'6 Terkait dengan aspek terakhir ini, Costanza dan Cornwell mengusulkan agar performance bond diterapkan berdasarkan asas kehati-hatian. Artinya, uang jaminan ditetapkan tidak hanya berdasarkan pada kerusakan yang sudah bisa diprediksi secara pasti, tapi juga berdasarkan kerusakan yang meskipun secara ilmiah beillm konklusif tetapi dapat menimbulkan dampak yang serius dan tidak bisa dipulihkan. Dengan penerapan uang jaminan seperti ini, maka para pengguna sumber daya lingkungan lah (para calon pencemar) yang memiliki bebab untuk membuktikan bahwa kegiatan mereka tidak akan menimbulkan dampak seperti yang dikhawatirkan. Constanza dan Cornwell menyebut uang jaminan seperti ini sebagai "the precautionary polluter poys principle" ."
26 R. Costanza dan C. Perrings. A Flexible Assurance Bonding System for Improved Environmental Management" , Ecological EconomIcs. 1990. Vol. 2. haL 66.
ins/rumen Ekonomi a/au Privatisasi Pengelolaan Ungkungan ?, fiVibisana
3.
615
Izin yang Dapat Diperjualbelikan (Tradeable Permit) Dalam sistem ini, pertama-tama pemerintah menetapkan adanya ambang batas pencemaran di daerah tertentu. Berdasarkan am bang batas ini, pemerintah kemudian mengeluarkan izin (untuk 'mencemari'), yang masi~lg-mas ing izin ini mempunyai ambang batasnya sendiri. Pad a tahap awa l, izin ini diberikan kepada pengusaha melalui lelang, sehingga dapat saja suatu perusahaan memiliki beberapa izin. Dalam perkembangannya, perusahaan yang mampu mengurangi tingkat pencemaran kurang dari ambang batas yang ditetapkan dalam izin akan memperoleh keuntungan ekonomi, karena ia dapat menjual izin terse but kepada mereka yang memerlukannya (yaitu mereka yang emisinya melampaui batas yang ditetapkan di dalam izin). Di sini terlihat bahwa semakin besar pengurangan pencemaran, ma ka semakin besar keuntungan ekonomi yang diperoleh. Di sin i, situasi di sebuah perusahaan bahkan bisa jallh lebih baik dari pada yang diperbolehkan oleh standar. Tentu saja sistem ini mem erlukan pengawasan yang sangat ketat dari pemerintah, sehingga justru memerlukan biaya administrative yang besar. Persoalan penting yang perlu dipertimbangkan dalam penerapan jual-beli izin ini adalah pengalokas ian izin dan penetapan harga pertama kali. Pad a prinsipnya, harga tiap izin (yang berarti pula kuota emisi) ditetapkan berdasarkan Ie lang (auction). Berdasarkan .ielang ini, maka kuota emisi akan diberikan pada mereka yang paling tinggi menilai emisi tersebut (atau dengan kata lain, mereka yang berani membayar mahal untuk emisi yang dihasilkannya). Jika ini terjadi, maka penetapan kuota dapat dikatakan telah memenuhi syarat "allocative efficiency". Akan tetapi, pada prakteknya, kuola emisi pertama justru dilakukan berdasarkan "grandfathering", yaitu pemberian kuota kepada para pence mar saat ini (incumbent), yang seringkali dilakukan bahkan sedikit sewenang-wenang. Hal ini dapat menimbulkan efek yang buruk pada efektivitas instrumen perdagangan izin inL Di satu sisi, grandfathering se perti memberikan pembenaran pad a para pencemar terhadap pencemaran yang telah dan akan mereka lakukan . Dalam hal ini, yang menjadi dasar pertimbangan utama dari grandfathering adalah kepentingan dan kemampuan para pence mar, bukannya perlindllngan masyarakat dan lingkungan
27 R. Costanza dan L. Cornwell, "The 4P Approach to Dealing with Scientific Uncertainty", Environment, 1992, Vol. 34 , No . 9.
616
Jurnal Hukum dan Pembangunan Tahun ke-38 No.4 Oktober-Desember 2008
secara umum. Oi sisi lain, gral1dfatheril1g juga dapat berfungsi sebagai alat yang digunakan o leh perusahaan pence mar untuk menghambat calon kompetitor l11ereka (barrier to enter)." 4. Subsidi Subsidi merupakan kebalikan dari pajak. Pada prinsipnya keadaan yang ingin dieapai tidak berbeda dengan pajak, yaitu bahwa barang yang ramah lingkungan menjadi lebih murah dari pada yang tidak ramah lingkungan . Meski demikian, subs idi dikritik karena ia tidak akan l11endorong para pengusaha untuk memperbaiki sistem produksinya l11enjadi lebih bersih, karena semua biaya lingkungan akan ditanggung oleh pemerintah. Oi samping itu, subsidi juga dikritik karena sistem ini justru memberikan dana bagi para peneemar, dan bukannya memaksa para peneemar untuk bertanggungjawab atas peneemaran yang terjadi. Meskipun bertujuan sama, yaitu memberikan dorongan ekonomi bagi upaya internalisasi eksternalitas, pajak dan subsidi tentu saja memitiki perbedaan yang mendasar. Pertama, pajak bekerja dengan memberikan disinsentif pada kegiatan yang meneemari. Semakin besar peneemaran yang dilakukan, sebuah banyak pajak yang harus dibayar. Sebaliknya, semakin ramah lingkungan sebuah kegiatan, maka sel11ak in keeil pajak yang harus dibayar. Sedangkan s ubsidi bekerja dengan jalan memberikan insentif pada petaku kegiatan untuk melakukan upaya-upaya pencegahan pencemaran atau perbaikan lingkungan. Kedua, subsidi dan pajak akan meneapai hasil yang berbeda apabila kita melihat perusahaan-perusahaan dalal11 satu industri. Subsidi memang dapa! memberikan dorongan bagi tiap perusahaan untuk menurunkan emisinya. Akan tetapi, penurunan emisi liap perusahaan tidak serta merta berarti adanya penurunan emisi industri, karena subsidi, berbeda dengan pajak, justru memberikan menarik perusahaan-perusahaan lain untuk masuk ke dalam industri yang sama. Akibatnya, meski emisi liap perusahaan berkurang, emisi industri belum tentu akan berkurang." Ketiga, subsidi dan pajak memiliki perbedaan secara filosofis. Oalam
28
A. Ogus, "Nudging and Rectifying: the Use of Fisea/lnstruments for Regulatory
Purposes", Legal Studies, 1999, Vol. 19, hal. 169. 29 K.G. LOfgren, "Market and Externalities ", in: H. Folmer, H.L. Gabel and H . Opschoor (eds.), "Principles a/Environmental and Resource Economics: A GUide/or Students and Decision-Makers ", (Aldershol: Edward Elgar, 1995), hal. 26.
lnstrumen Ekonomi atau Privalisasi Pengelolaan Lingkungan?, Wibisana
61 7
pajak, pencemar diharuskan membayar, sebagai bentuk dari internalisas i eksternalitas. Dalam s ubsidi, justru pencemar-Iah yang dibayar oleh negara. Karena uang negara sebagian berasal dari masyarakat luas, yang notabene adalah korban pence maran, maka subsidi mengindikas ikan adanya penyimpangan terhadap asas pencemar membayar. Sebaliknya, yang berlaku pada subsidi mungkin adalah "victims pay principle". Untuk selanjutnya, contoh penerapan in strumen ekonomi di negara lain dapat dilihat pad a lampiran dari tulisan ini . Dalam menerapkan instrumen ekono mi , terdapat beberapa catatan yang patut untuk dipertimbangkan . Perlama, instrumen ekonomi berbeda dengan penaatan sukarela. Oates dan Baumol secara jelas membedakan antara instrumen ekonomi (yang didasarkan pad a adanya pemberian insentif ekonomi bagi upaya perlindungan lin gku nan) dan penaataan s ukarela (yang didasarkan pada ketiadaan penegakan hukum, sehi ngga penaatan menjadi keputusan indiv idual yang bersifat sukare la}.30 Senada dengan pendapat ini, Faure, et.al., menyatakan bahwa instrumen ekonomi d ilandaskan pad a dua hal, yaitu: di satu sisi, instrumen ini didasarkan pad a penciptaan doro ngan yang bersifat ekonomis atas penaatan; sedang di sis i lain instrumen ini dilandaskan pad a kebebasan pe ncemar (untuk menentukan tingkat pencemaran mereka dan bagaimana mereka mencapai tingkat pencemaran tersebut}.31 Kedua, instrumen ekonomi tidak ditujukan sebagai upaya untuk mengurangi atau menghapuskan peranan pemerintah dalam perlindungan lingkungan . Sebaliknya, instrumen ekonomi justru mensyaratkan adanya campur tangan pemerintah dari mu lai pengaturan, perizinan (tradeable permits mengharuskan adanya izin bagi tindakan pence mara. Hanya mereka yang memiliki izin lah yang memiliki " hak" untuk melepaskan emisinya), penetapan harga (terutama dalam penetapan tax rale), sampai pada pengawasan (baik pajak, performance bond, maupun tradeable permits mengharuskan adanya pengawasan dari pemerintah). Dengan demikian, berbeda dengan penaatan sukarela, di dalam instrumen ekonomi pemerintah memiliki peran yang sangat sentral. Ketiga, tujuan utama dar i instrumen ekonomi adalah internal isas i eksternalitas, dan bukan peningkatan pendapatan negara. Efektifnya sebuah instrumen ekonomi, misa lnya paj ak
30
W. Oates dan W. Bauma!, Op. Cit. , hal. 96-98.
31 M. Faure, M. Peeters, dan A.G . Wibisana, "Econom ic Instruments: Suited to Developing Countries? ", dalam M. Faure dan N. Niessen (eds.), "Environmental Law in Development: Lessons from the Indonesian Experience ", (Cheltenham: Edward Elgar, 2006), h.1.219.
618
Jurnal Hukum da.n Pembangunan Tahun ke-38 No.4 Oktober-Desember 2008
lingkungan, justru bisa dilihat dari semakin menurunnya pendapatan negara dari pajak lingkungan, karena hal 1111 menandakan bahwa pelaku usahalkegiatan telah mengubah perilaku atau proses kegiatan mereka menjadi ramah lingkungan. Seharusnya, apabila benar-benar berkeinginan untuk menerapkan pendekatan ekonomi, seperti terlihat di dalam Naskah Akademik RUU Jasting, RUU Jasling memuat beberapa instrumen yang biasa digunakan untuk mendorong terjadinya internalisasi biaya lingkungan. Sayangnya, RUU Jasling sebenarnya hanya memuat satu instrumen ekonomi saja, yaitu "user charge", yaitu beban keuangan yang diberikan kepada pengguna atau pemanfaat lingkungan atau jasa lingkungan. Undang-undang lain, seperti UUPLH 1997 dan UU Energi 2007,justru memungkinkan adanya penerapan instrumen ekonomi yang lebib luas dari pada sekedar "user charge" seperti yang diusulkan oleh RUU Jasling." Oengan keterbatasan instrumen ini, penulis menyangsikan bahwa materi RUU ini adalah materi muatan sebuah undang-undang. Jika dilihat dari instrumennya materi RUU Jasling lebih merupakan materi peraturan pemerintah, dibandingkan dengan materi undang-undang, lalu materi apa yang membuat RUU Jasling ini layak menjadi undangundang? Atas pertanyaan ini, penulis beranggapan system pengelolaan, yang kemudian memunculkan lembaga (swasta) yang khusus bertindak sebagai pengelola jasa lingkungan, sebagai satu-satunya materi baru yang membuat persoalan pengelolaan jasa lingkungan diatur di dalam sebuah undangundang. Jika ini yang terjadi, munculnya RUU Jasling bukan didorong oleh kebutuhan untuk menginternalisasi biaya-biaya lingkungan atau untuk mengembangkan instrumen ekonomi dalam pengelolaan lingkungan, tetapi didorong oleh semangat privatisasi pengelolaan jasa lingkungan.
IV.
Persoalan lain dari RUU Jasa Lingkungau
Oi samping beberapa hal yang telah disebutkan pada bagian-bagian sebelumnya, RUU Jasling dapat pula dikritik atas beberapa konsep yang dimuat di dalamnya. Penulis menemukan paling tidak empat kerancuan konsep di dalam RUU Jasling, yaitu: I.
Pemanfaatan jasa lingkungan yang terkena kewajiban kompensasi diartikan terlalu sempit
J2 AnehnY3, Naskah Akadmik RUU Jasling beberapa kali justru memuat pentingnya penerapan berbagai instrumen ekonomi untuk mencegah dan menurunkan ekstemalitas.
instrZlrnen Ekonomi atau Privatisasi Pengelolaan Lingkungan?, Wibisana
619
Pasal 8 ayat I RUU Jasling menyatakan bahwa yang dimaksud dengan jasa lingkungan adalah: "sumber daya yang dihasilkan oleh ekosistem yang dike lola oleh penyedia dan memberikan manfaat ekonomi bagi pemanfaat." Definisi ini dapat berarti sangat Iuas karen a semua hal yang dihasilkan oleh alam dapat diartikan sebagai bermanfaat secara ekonomi, tergantung dari seberapajauh Frase "manfaat ekonomi" akan diartikan. Mengingat hal ini, maka ayat 2 dari pasal 8 kemudian membatasi apa saja yang oleh RUD Jasling dianggap sebagai jasa lingkungan yang memberi "manfaat ekonomi".
2.
Pol a yang sarna juga terl ihat dari makna pemanfaatan jasa lingkungan. Menurut pasal 10 ayat I RUU Jasling, "pemanfaat jasa Iingkungan adalah orang dan/atau badan yang memperoleh keuntungan ekonomi atas penggunaan jasa lingkungan." Lagi-Iagi kita berhadapan dengan definisi terlalu luas, tergantung dari sejauh mana "keuntungan ekonomi" akan diartikan. Oleh karena itu, RDU Jasling juga membatasi pengertian pada ayat 1 dengan memberikan daftar kegiatan yang dapat dianggap sebagai pemanfaatan jasa lingkungan (pasal 2). Meskipun pembuatan daftar seperti ini dapat memberikan kejelasan pada makna yang luas, tetapi daftar tersebut juga memiliki kelemahan karena bisa saja daftar yang dibuat menjadi terlalu sempi!. Dan hal ini seperti nya dialami pula oleh RUU Jasling. Mengingat bahwa pemanfaat jasa lingkungan adalah mereka yang berkewajiban membayar "kompensasi", menjadi aneb bahwa kegiatan di sektor kehutanan dan pertambangan, yaitu sektorsektor yang tidak banya memanfaatkan jasa lingkungan, tapi juga paling banyak menghilangkan, kalau bukan merusak, jasa lingkungan malah tidak termasuk ke dalam daftar para pemanfaat jasa Iingkungan. Sebaliknya, dilihat dari daftar kegiatan pemanfaatan jasa lingkungan pada pasal 10 ayat 2, maka "kompensasi" hanya dibebankan kepada kegiatan yang memanfaatkan jasa lingkungan sepanjang jasa lingkungannya masih ada. Mereka yang memperoleh keuntungan dengan jalan menghilangkan jasa lingkungan , justru tidak termasuk ke dalam mereka yang terkena kewaj iban membayar "kompensasi". Keraneuan antara konsep kompensasi dan pertanggungjawaban perdata Kewajiban melakukan pembayaran terhadap pemanfaatan jasa lingkungan, oleh RUU disebut dengan istilab "kompensasi". Dari
620
Jurnai Hukum daQ Pembangunall Tohun ke-38 No.4 Oktober-Desember 2008
s isi istilah, hal ini akan menimbulkan kerancuan, mengingat istilah "kompensasi" biasanya merujuk kepada adanya kerugian. Dan kompensasi ini dibayarkan kepada mereka yang mengalami kerugian . Pertanyaannya, siapakah yang mengalami kerugian dari penggunaan jasa lingkungan ini? RUU Jasling juga memiliki kerancuan dalam mengartikan kompensasi dengan pertanggungjawaban perdata. Di satu sisi, pasal 45 mengatakan bahwa mereka perbuatan melawan hukum hanya terkait dengan mereka yang tidak membayar kompensasi, padahal perbuatan melawan hukum bisa terkait dengan terciptanya kerugian pada diri seseorang yang diakibatkan penggunaan jasa Iingkungan oleh orang lain. Oi sisi lain, pasal 46 juga keliru dalam mengartikan tanggung jawab mutlak. Lagi, secara teoritis tanggung jawab mutlak hallya muneul dari adanya kerugian, dan bukan hanya karena seseorang menerima manfaat dari jasa lingkungan. Lebih dari itu, tanggung jawab mutlak (strict liability) biasanya hanya dibatasi oleh kerugian yang muneul karen a beneana alam (act of god), keadaan terpaksa (force major), atau kesalahan pihak lain (termasuk kesalahan mereka yang mengalami kerugian)." Anehnya, pasal 46 ayat 2 memberikan pengeeualian atas tanggung jawab mutlak yang sama sekali berbeda dari teori yang ada. Menurut ayat ini , pengecualian terjadi jika pemanfaat jasa lingkungan "dapat membuktikan bahwa besarnya kompensasi sarna dengan besarnya manfaat ekonomi yang diterimanya." Polluter pays principle sudah tidak relevan? Penjelasan umum RUU Jasling menyatakan bahwa salah satu alasan mengapa perlu dikembangkan instrumen ekonomi (dalam bentuk berbagai charges) adalah karena "pembiayaan melalui "polluters pay principle" sudah tidak memadai lagi bagi sumber pendanaan pemulihan kerusakan lingkungan hidup". Penulis berpendapat bahwa pandangan ini sangat terburu-buru dan rancu. Berbeda dengan RUU Jasling, asas pencemar membayar (the pol/uter pays principle) bukannya tidak memadai dan harus diganti dengan pendekatan lain, tapi justru belum terlalu optimal dilaksanakan. Lagi pula, skema pembayaran kompensasi berdasarkan charges tidak lain merupakan salah satu bentuk
3.
33
Lihat misalnya pengecualian alas w.nggung jawab mutlak menurut Pasal 35 UU
No. 23/1997.
Instrumen Ekonomi atou Privatisasi Pengelolaan Lingkungan?, Wibisana
4.
V.
621
instrumen untuk melaksanakan as as pence mar membayar (the polluter pays principle).34 Mitigasi Gas Rumah Kaca tidak diatur denganjelas Issue perubahan iklim disebutkan beberapa kali di dalam penjelasan umum, tapi sarna sekali tidak ada pasal yang terkait dengan upaya mitigasi Gas Rumah Kaca. Dalam hal ini pun yang terkena kewajiban membayar kompensasi adalah para penghasil GRK, sepanjang mereka memanfaatkan rosot karbon dari vegetasi (pasal 10 ayat 2 huruf c). Apabila mereka tidak memanfaatkan sequestrasi karbon oleh vegetasi (hutan) maka mereka be bas dari kewajiban membayar kompensas i.
Kesimpulan
Secara teoritis, penggllnaan instrllmen ekonomi sebagai alat untllk melakukan internalisasi eksternalitas dapat diterapkan ke dalam berbagai bentuk kebijakan lingkllngan, mulai dari penerapan pajak lingkungan, sistem dana talangan/jaminan, sampai pad a jual-beli "izin/jatah pencemaran". Kemungkinan . penerapan sistem ini telab disebutkan di dalam beberapa undang-lIndang di Indonesia, misalnya di dalam Undang-undang pengelolaan lingkungan hidup tahun 1997 dan UU Energi tahun 2007. Meskipun sepertinya sudah cukup dikenal di Indonesia, instrumen ekonomi sering kali disalahartikan bukan sebagai upaya unluk mendorong · penaatan dan internalisasi .biaya lingkungan, tetapi sebagai upaya untuk memperkecil atau bahkan menghilangkan peran Pemerintah di dalam pengelolaan lingkungan hidup. Dari uraian di atas, terlihat bahwa instrumen ekonomi sama sekali tidak menghilangkan peran Pemerintah. Justru sebaliknya, dalam penerapan instrumen ekonomi, Pemerintah memil iki peran yang sentral dan sangat besar, mulai dari peran dalam bentuk kebijakan, izin, pengawasan, dan pemberian sanksi. Di samping itu, instrumen ekonomi pun bukanlah merupakan sebuah obat mujarab yang pasti bisa menyembuhkan lemahnya penaatan dan penegakan hukum di Indonesia. Tulisan ini justru memperlihatkan bahwa instrumen eko nom i pun memiliki kelemahankelemahan, sehingga meskipun tidak selamanya harus ditolak, instrumen
}4 Lihat misalnya: A.G. Wibisana, "Three Principles of Environmental Law: The Polluter-Pays Principle, the Principle of Prevention, and the Precautionary Principle ", dalam: dalam M. Faure dan N. Niessen (eds.), "Environmental Law in Development: Lessons from the Indonesian Experience ", (C heltenham: Edward Elgar, 2006), hal. 25-37.
622
Jurna/ Hukum dqn Pembangllnan Talnm ke-38 No.4 Oktober-Desember 2008
ekonomi hanya dapat diterapkan dengan berbagai macam caveats. Dalam tlllisan ini juga ditunjukkan bahwa instrumen ekon omi dapat berarti sangat luas, dan tidak hanya terbatas pad a apa yang disebut sebagai " lIser charge". Penulis memperlihatkan bahwa RUU Jas ling berangkat dari pemahaman yang keliru dan sangat sempit mengena i instrumen ekonomi, sebab RUU ini menafsirkan instrumen ekonomi hanya sebatas pada user charge. Di samping itu, jika yang diinginkan adalah untuk penerapan instrumen ekonomi, maka yang dibuat bukanlah RUU, tetapi cukup dengan Peraturan Pemerintah, sebab kemungkinan penerapan instrumen ekonomi bagi pendanaan lingkungan telah diatur di dalam UU No. 23/1997 tentang Pengelolaan Lingkungan Hidup. Penulis menyimpulkan bahwa dorongan lltama yang menyebabkan lahirnya RUU Jasling bukanlah kebutllhan akan pendanaan lingkungan, tetapi pembentukan sebuah lembaga baru , Komisi Pengelolaan Jasa Lingkungan, yang sifatnya independen. Lebih jauh lagi, Penulis juga melihat bahwa seman gat yang dibangun oleh RUU Jasling adalah semangat privatisasi jasa lingkungan . Hal ini dapat ditunjukkan dari diadopsinya oleh RUU Jasling pandangan yang menyatakan bahwa ditempatkannya sumber daya alam (SDA) sebagai public goods akan mengarah pada kehancuran SDA terse but. Di samping itu, privatisasi juga terjadi pada diserahkannya tugas-tugas Komisi, termasuk tugas dalam hal perencanaan, pelaksanaan, dan pengawasan kepada pihak swasta. Penulis berpendapat bahwa seman gat yang dillsung oleh RUU Jasling bertentangan dengan pasal 33 UUD 1945, dan karenanya harus ditolak.
"~ ~~
[c
Lampiran 1. Instrurnen Ekonomi yang Diterapkan di Negara Lain
SutEidies U;er Product charge ra< (grarts, scfl O1arge Olarge (licensing cn:i difforeritiaticr. lo:zns, tax Air Water WIlSIE No,se cortrd) aJio.vcn:es} AtiminlSrat/\e
!Wlumt charge
Courtry
./
Austra lia Belgium Canada Delmark Finland ./
./ ./
./ ./ ./
~.
~pa;it
Refond Emission Ma,*"t System trading intervention
./ ./ ./ ./
./ ./
./
./
./ ./ ./
./
./
./
./
./
G€rrmny
",
",
./
"'./
-,'./"
",
Italy ./ Japan Neth..-lands NOIWay Sweden Switzerland
"'-
./
./
./
./ ./
./
./
",
",
",
UK USA
./
./
",
",
./
./
./
./
",
./
",
",
./ ./
./ ./
./
~
./
./
ofNd1Ial
FW.otrCel aYJdt~
Enl!i,omlert, hal. 174
~
i
:~
./ ./
./ R'&c:mani~
ic
c-
./
Swnber: D.W. Peu!;e danRK . Twntt. 1990,
~.
§
",
",
./
~
:;0
§.
./ ./
./
",
~ <:;'
./
France
Marlr2t Crootion
~~ . ~
35
"
35
Tulisan Peuee dan Tumerini didasukan padt laporanOpschoor dan VOG tahun 1989 . Tentu saja nat ini telah teIj&.di banyak perubah!rJ. di dalam penerapiUl instrumen ekonorni di negUI!.·negar& tersebut. Minlnye. nja, n at Uti pengguna&n uadeable pennits telah benyak diadopsi dibeberapll negate selain dan pada AS. Mehn.isme ini lerulama berupe. cubon trading. Sebagat perband1ngan atu papuan Peuce dan Tumer, lihal misalnya iaporsnOECD tahun 1999 "perti dlkutip oleh Pennw, et ai., dalam: R Penn~ et aI., 1999, Natural Re£ources and Environrnentlll Economics, 2nd ed (E&S8X: Longman), hal. 22 1.
0-
'"c..
624
.1urnal Hukllm dan Pembangunan Tahun ke-38 No.4 Oktober-Desember 2008
Lampiran 2. Instrumen Ekollomi di Inggris Type of Instruments
General descriplion
Paid on discharges into the Effluent charges environment and are based on the ______________ ___ ______ ____ ________ '1l1~f!ljlX':!"_ck°L'1lJ':!!ifLofJhe_9Ji'!~nt __ incentive effiuenf charges
Revenue collected via the charge is not returned fa the polluter
Distributive effluent charges
Revenue collected via the charge is retllrned to the polluter, in the form of subsidies for new pol/ution control equipment
User charges
Product charges/tax differentiation
Administrative charges
Subsidies
-------- ------------------ - -- - Payrnents for the cost of t;ollective or public treatment of effluents
Additions to the price of products, whic are polluting or are difficult to dispose of the former have a revenue-raising feature -- - ----------------- ------------Control and authorisation fees
---- --- - - -
----------------- - - - -:--;-
Non-repayable forms of financial Grants assistance, contingent on the adoption _______ ________ __ ______________ ___ _o!P..ol!"-t~o-'! _~b(Jt"_"'_~"_L'!'_c,e"'a"'s"'ur"e"'s_ _ __I Soft loans
Loans linked to abatement measures and canying below-market rates of interest
Tax allowances
Allows accelared depreciations, tax or charge exemptions or rebates if certain pollution abatement measures are adopted
Deposit refund-system
Market creation
Systems in which surcharges are laid on the price of potenntally polluting, a refund of the surcharge is given on the return of the product or its residuals Artificial markets in which actors can !?-''J:' __ !!.~
instrumen Ekonomi atau Privatisasi Pengelolaan Lingkzmgan?, Wibisana
625
-"--------- Eotentialpoll!'.~ion
Emissions trading (bubies, offsets, netting and banking)
Wthin a plant, within a firm, or among different firms
Market intervention
Price intervention to stabilise markets, typically secondmy materials (recycled markets)
Liability insurance
Polluter liability leading to insurance market
Sumber: D.W. Pearce dan R.K . Turner, 1990. Economics of Natural Resollrcesand the Environment, hal. 172.
626
Jurnal Hukum dan Pembangzman Tahun ke-38 No.4 Oklober-Desember 2008
Daftar Pustaka
Barde, 1.P. "Environmental Policy and Policy Instruments". Dalam: H. Folmer, H.L. Gabel, dan H. Opschoor (eds.). Principles of Environmental and Resource Economics: A Guide for Students and Decision-Makers. Aldershot: Edward Elgar, 1995. Bell, S. dan D. McGillivray. Environmental Law. 5th edition. London: Blackstone Press, 2000. Common, M. dan S. Stag I. Ecolog ical Economics: an Introduction. Cambridge: Cambridge University Press, 2005. Costanza, R. dan L. Cornwell."The 4P Approach to Dealing with Scientific Uncertainty". Environment , Vol. 34, No.9, 1992. Costanza, R. dan C. Perrings."A Flexible Assurance Bonding System for Improved Environmental Management". Dalam: Ecological Economics, Vol. 2, 1990. De Kock, S."Government Financial Incentive for the Protection of the Environment". Dalam: M. Bothe (ed.). Trends in Environmental Policy and Law. Gland: lUCN , 1980. Dudek, 0 .1.; R.B. Stewart, dan J.B. Wiener. "Technology-Based Approaches versus Market-Based Approaches" . Dalam P. Sands (ed.). Greening International Law. London: Earthscan Publications, 1993. Estrin, S. dan D. Laidler. Introduction to Microeconomics , 4,h Edition. New York: Harvester Wheatsheaf, 1995. Faure, M. "Environmental Law and Economics". Maastricht: METRO, 2001. Faure, M.; M. Peeters, dan A.G. Wibisana. "Economic Instruments: Suited to Developing Countries?". Dalam: M. Faure dan N. Niessen (eds.). Environmental Law in Development: Lessons from the Indonesian Experience. Cheltenham: Edward Elgar, 2006 .. Ferge, Z. "What are the State Functions that Neoliberalism Wants to Eliminate?". Dalam: A. Anton , et 01. (ed.). Notfor Sale: In Defense of Public Goods. Oxford: Westview Press, 2000. Fisk, M. "Surviving with Dignity in a Global Economy: The Battle for Public Goods". Dalam: A. Anton, et af. (ed.). Nol for Sale: In Defense of Public Goods. Oxford: Westview Press, 2000.
lnstrumen Ekonomi atau Privatisasi Pengelolaan Lingkztnl!an?, Wibisana
627
Greenwood, B. "Looking Ahead: Environmental Regulation: A Future". Dalam: A.E. Boy le (ed .). Environmental Regulation and Economic Growth. Oxford: Oxford University Press, 1994. Groosman, B. "Pollution Tax ". Dalam: B. BOllckaert and G. de Geest (eds.). Encyclopedia of Law and Economics Volume 11: Civil Law and Economics. Cheltenham: Edward Elgar, 2000. Hardin, G. "The Tragedy of the Commons". Dalam: SCience, Vol. 162, 1968. Holmstrom, N. "Rationality, Solidarity, and Public Goods". Dalam: A. Anton, et al. (ed .). Notfor Sale: In Defense of Public Goods. Oxford: Westview Press, 2000. Kolstad, CD. Environmental Economics. Oxford: Oxford University Press, 2000. Light, A. "Public Goods, Future Generations, and Environmental Quality". Dalam: A. Anton, et al. (ed.). Not for Sale: In Defense of Public Goods. Oxford: Westview Press, 2000. LOfgren, K.G. "Market and Externalities". Dalam: H. Folmer, H.L. Gabel and H. Opschoor (eds.). Principles of Environmental and Resource Economics: A Guide for Students and Decision-Makers. Aldershot: Edward Elgar, 1995. Mansfield, E. Principles of Microeconomics . New York: W.W. Norton & Company, 1983. Oates, W. dan W. Baumol. "Instrument for Environmental Policy". Dalam: W.E. Oates (ed.). The Economics of Environmental Regulation. Cheltenham: Edward Elgar, 1996. Ogus, A. "Nudging and Rectifying: the Use of Fiscal Instruments for Regulatory Purposes". Dalam: Legal Studies, Vol. 19, 1999. Pearce, D.W. dan R.K. Turner. Economics of Natural Resources and the Environment. Ba ltimore: the Johns Hopkins University Press, 1990. Perman, R., et al. Natural Resources and Environmental Economics, 2nd ed. Essex: Longman, 1999. Sagoff, M. The Economi of the Earth : Philosophy, Law, and the Environment. Cambridge: Cambridge University Press, 1996. Shiva,
v.
Earth Democracy: lustice, SlIstainabi lity, and Peace. Cambridge, MA: South End Press, 2005.
628
Jurna/ Hukum dan Pembangunan Tahun ke-38 No.4 Oktober-Desember 2008
Solberg, E.E.l. Intermediate Microeconomics. Texas: Business Publication, 1982. Stavins, R.N."Experience with Market-based Environmental Policy Instruments". Dalam: K.G. Maler dan 1.R. Vincent (eds.). Handbook of Environmental Econmics Volume 1: Environmental Degradation and Institutional Responses. Amsterdam: Elsevier, 2003. Turner, R.K.; D. Pearce, and I. Bateman. Environmental Economics: an Elementary Introduction. New York: Harvester Wheatsheaf, 1994. Wibisana, A.G. "Three Principles of Environmental Law: The Polluter-Pays Principle, the Principle of Prevention, and the Precautionary Principle". Dalam: M. Faure dan N. Niessen (eds.). Environmental Law in Development: Lessons .from the Indonesian Experience. Cheltenham: Edward Elgar, 2006.
