Institutionele samenwerking ter bevordering van de arbeidsparticipatie. met een migratieachtergrond

Institutionele samenwerking ter bevordering van de arbeids participatie van personen met een migratieachtergrond

Institutionele samenwerking ter bevordering van de arbeids participatie van personen met een migratieachtergrond Auteurs Prof. Dr. Ilke Adam PhD. Researcher Mathijs Van Dijk IES (VUB) - Migration, Diversity and justice research cluster

COLOFON Institutionele samenwerking ter bevordering van de arbeidsparticipatie van personen met een migratieachtergrond Cette publication est également disponible en français sous le titre: Renforcer la coopération institutionnelle pour améliorer l’accès des personnes issues de l’immigration au marché du travail Een uitgave van de Koning Boudewijnstichting, Brederodestraat 21 1000 Brussel AUTEUR

COÖRDINATIE VOOR DE KONING BOUDEWIJNSTICHTING

CONCEPTION GRAPHIQUE MISE EN PAGE

Prof. Dr. Ilke Adam, Senior Researcher - Institute For European Studies Vrije Universiteit Brussel & Lecturer Université Libre de Bruxelles Mathijs Van Dijk, PhD. Researcher Françoise Pissart, directeur Fabrice de Kerchove, projectverantwoordelijke Prabhu Rajagopal, projectverantwoordelijke Anneke Denecker, assistente PuPiL Tilt Factory

PRINT ON DEMAND

Manufast-ABP vzw, een bedrijf voor aangepaste arbeid Deze uitgave kan gratis worden gedownload van onze website www.kbs-frb.be Deze uitgave kan (gratis) besteld worden : on line via www.kbs-frb.be

WETTELIJK DEPOT

D/2893/2015/05

BESTELNUMMER

3303 Maart 2015 Met de steun van de Nationale Loterij

Koning Boudewijnstichting

I N S T I T U T I O N E L E S A M E N W E R K I N G T E R B E VO R D E R I N G VA N D E A R B E I D S PA R T I C I PAT I E VA N P E R S O N E N M E T E E N M I G R AT I E AC H T E R G R O N D

4

VOORWOORD De deelname aan de arbeidsmarkt is een essentiële hefboom in het integratieproces van personen met buitenlandse achtergrond in het gastland. België presteert hier echter niet goed: de zwakke arbeidsmarktpositie van deze doelgroep is al vaak vanuit diverse hoeken aangehaald. Zo wees de eerste socio-economische monitoring, uitgebracht door het FOD Werkgelegenheid & het Interfederaal Gelijkekansencentrum in 20131, er op dat de werkloosheidsgraad het hoogst is bij personen uit kandidaat-lidstaten van de EU (Macedonië, Kroatië, Turkije) (23,9%) en personen met Maghrebijnse origine (25,9%) – dit in tegenstelling tot het Belgisch gemiddelde van 8,9%. Ook de lage werkgelegenheidsgraad van vrouwen van vreemde afkomst wordt hier in de verf gezet: deze bedraagt 41,7%, wat 13,2 procentpunten lager is dan die van mannen van vreemde origine2. Ook de OESO zegt al sinds jaren dat België tot de slechtste leerlingen behoort wat betreft de arbeidsparticipatie van deze groep. De structurele hindernissen tot de arbeidsmarkt zijn wel gekend: taalkennis, scholingsniveau, discriminatie, de moeilijke erkenning van buitenlandse kwalificaties, maar ook de toegang tot sociale & professionele netwerken. Dit heeft een zware weerslag op de persoon zelf: ondermaatse schoolprestaties van jongeren met een migratieachtergrond, lage werkgelegenheidscijfers, afhankelijkheid van sociale bijstand, gezinnen die op de grens van de armoedrempel leven… België riskeert hiermee heel wat talent te verliezen. Ook stelt het de competitiviteit van onze economie voor een uitdaging: we slagen er immers niet in al deze competenties te benutten. Ten aanzien van een dermate complexe problematiek, die de sociale cohesie zowel vandaag als in de toekomst zwaar beïnvloedt, kon de Koning Boudewijnstichting niet zomaar aan de zijlijn blijven staan. Vandaar besloot ze haar capaciteiten in te zetten om de kennis en expertise die bij de verschillende actoren aanwezig is, te ontsluiten en hen rond te tafel te brengen.

1 Socio-economische Monitoring. Intefederaal Gelijkekansencentrum & FOD Werkgelegenheid. 2013. 2


ibid.


5

Voorwoord

Met het project “Integratie aan het werk” ging de KBS op zoek naar manieren waarop ze, vanuit haar specifieke aanpak, de arbeidsparticipatie van personen met buitenlandse roots zou kunnen bevorderen. De Stichting koos zich te verdiepen in een aantal terreinen waar ze een toegevoegde waarde kon bieden, en waar tot op heden in België nog niet of niet voldoende onderzoek of efficiënte actie rond is geleverd. Een blik op de ingewikkelde institutionele context in België toont snel dat samenwerking tussen bevoegdheidsdomeinen een uitermate belangrijke factor is voor het ontwikkelen van efficiënte beleidsmaatregelen op het vlak van arbeidsmarktinschakeling. De Europese Commissie en de OESO schrijven geregeld de magere arbeidsparticipatie van personen van buitenlandse herkomst onder andere toe aan de complexiteit van het Belgisch institutioneel kader. Maar is dit wel een oorzaak? Om hier een antwoord op te vinden, vroeg de Stichting aan Dr. Ilke Adam van het Institute for European Studies (VUB) om na te gaan in welke mate integratiebeleid en arbeidsmarktbeleid in België al of niet worden afgestemd: dit zowel tussen regio’s onderling, tussen het regionaal en federaal niveau, alsook tussen beleidsdomeinen binnen eenzelfde overheid. Een aanvullend aandachtspunt voor dit onderzoek was de uitvoering van de zesde staatshervorming: liggen hier mogelijk opportuniteiten om bepaalde maatregelen te ondernemen die de arbeidsparticipatie van deze doelgroep kunnen versterken? De onderzoekers benaderen dit complex vraagstuk binnen een vergelijkend kader, met een blik op de bevoegdheidsverdeling van integratie- en arbeidsmarktbeleid in een aantal andere gedecentraliseerde landen, en in welke mate personen met een migratieachtergrond daar al of niet goed presteren op de arbeidsmarkt. Vanuit een analyse van huidige samenwerkingsmechanismen, worden pistes aangereikt voor meer en intensere samenwerking op bepaalde vlakken – meer bepaald met de boodschap dat binnen het domein werk nog meer aandacht kan uitgaan naar de factor migratieachtergrond. De hypothese als zou de complexiteit een hoofdoorzaak zijn voor deze gebrekkige arbeidsparticipatie, wordt weerlegd door de onderzoekers. Niettemin blijkt uit de resultaten eens te meer dat beleidsmakers over de hele lijn de

verantwoordelijkheid hebben om de handen in elkaar te slaan als de

arbeidsparticipatie van deze doelgroep beter moet worden. Met dit rapport hoopt de Stichting een impuls te bieden die de beleidsmakers binnen de regio’s kunnen inspireren tot nauwere contacten en samenwerking bij de uitwerking van de maatregelen ter bevordering van arbeidsmarktintegratie van deze doelgroep.



6

INHOUDSTAFEL SAMENVATTING. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 INLEIDING. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 HOOFDSTUK 1: DEFINITIES EN METHODE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 1.1 Enkele definities. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 1.1.1 Multi-level governance. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 1.1.2 Immigratiebeleid. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 1.1.3 Integratiebeleid. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 1.1.4 Arbeidsmarktbeleid. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 1.1.5 Personen met een migratie-achtergrond . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 1.1.6 ‘Complexe’ bevoegdheidsverdeling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 1.1.7 Goede praktijken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

1.2 Methode . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 HOOFDSTUK 2: DE BEVOEGDHEIDSVERDELING VOOR IMMIGRATIE, INTEGRATIE EN ARBEIDSMARKTBELEID . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 HOOFDSTUK 3: BESCHRIJVING VAN HORIZONTALE EN VERTICALE SAMENWERKINGSVERBANDEN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 3.1 Horizontale interdepartementale samenwerking . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 3.1.1 Federale Overheid. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 3.1.2 Vlaanderen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 3.1.3 Wallonië. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 3.1.4 Brussel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

3.2 Horizontale intergouvernementele samenwerking. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 3.2.1 Intergouvernementele samenwerking binnen Brussel tussen integratie en arbeidsmarktactoren. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 3.2.2 Intergouvernementele samenwerking binnen Brussel tussen arbeidsmarktactoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 3.2.3 Interregionale samenwerking tussen arbeidsmarktactoren . . . . . . . . . . . . . 48 3.2.4 Interregionale samenwerking tussen integratie-actoren. . . . . . . . . . . . . . . . 51 3.2.5 Een verschillende institutionele complexiteit rond integratie in Vlaanderen en Franstalig België . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

3.3 Verticale samenwerking (of verticale intergouvernementele samenwerking) . . . 52 3.3.1 Verticale samenwerking van arbeidsmarktactoren, zonder aansturen van de Europese Unie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 3.3.2 Enkele knelpunten door gebrek aan verticale samenwerking van ‘arbeidsmarktactoren’. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 3.3.3 Verticale samenwerking van arbeidsmarktactoren op aanzet van Europa . . . 57 3.3.4 Verticale samenwerking integratie-actoren: het Gelijkekansencentrum als brugfiguur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 3.3.5 Verticale samenwerking integratie-actoren: de Interministeriële Conferentie Maatschappelijke Integratie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 3.3.6 Verticale samenwerking integratie-actoren op aansturen van Europa . . . . . . 65

HOOFDSTUK 4: ANALYSE VAN DE HORIZONTALE EN VERTICALE SAMENWERKINGSVERBANDEN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 4.1. Onderzoeksvraag 1: Waar meer, waar minder samenwerking? . . . . . . . . . . 67 4.2 Onderzoeksvraag 2: Welke zijn de factoren die samenwerking stimuleren of belemmeren? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69



7

Inhoudstafel

4.3. O nderzoeksvraag 3: Welke opportuniteiten kunnen we waarnemen om meer of betere samenwerking te stimuleren? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 4.4. O nderzoeksvraag 4: Welke knelpunten legt de verkenning van samenwerkingsmechanismen bloot? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 4.5. O nderzoeksvraag 5: Welke goede praktijken legt de verkenning van samenwerkingsmechanismen bloot? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 HOOFDSTUK 5: COMPLEXE BEVOEGDHEIDSVERDELING EN SAMENWERKING IN EEN INTERNATIONAAL PERSPECTIEF . . . . 81 5.1. Wat vergelijken we en hoe? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 5.2. O nze bijdrage aan de wetenschappelijke literatuur omtrent immigratie, integratie en federalisme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 5.3 Beschrijving bevoegdheidsverdeling immigratie, integratie en arbeidsmarktbeleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 5.3.1 Bevoegdheidsverdeling voor immigratie (selectie en toelating). . . . . . . . . . . 89 5.3.2 Toegang tot nationaliteit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 5.3.3 Inburgeringstrajecten/Integratietesten/Burgerschapstesten. . . . . . . . . . . . . 91 5.3.4 Anti-discriminatie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 5.3.5 Sociale bijstand. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 5.3.6 Arbeidsbemiddeling en beroepsopleiding. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 5.3.7 Loonsubsidies voor de aanwerving van ondervertegenwoordigde groepen . . 95 5.3.8 Openbaar onderwijs en gelijke kansen voor leerlingen met een migratie-achtergrond . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

5.4 Intergouvernementele en interdepartementale samenwerking in vergelijkend perspectief. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 5.4.1 Verticale intergouvernementele samenwerking omtrent integratie. . . . . . . . 97 5.4.2 Verticale intergouvernementele samenwerking arbeid. . . . . . . . . . . . . . . . . 98 5.4.3 Horizontale intergouvernementele samenwerking omtrent integratie . . . . . . 99 5.4.4 Interdepartementale samenwerking integratie-arbeidsmarktbeleid bij de centrale overheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 5.4.5 Interdepartementale samenwerking integratie-arbeidsmarkt binnen de regio’s. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

5.5 Goede praktijken. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 5.5.1 Canada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 5.5.2 Verenigd Koninkrijk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 5.5.3 Spanje. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 5.5.4 Duitsland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104

5.6 Samenvattend. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 CONCLUSIES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 AANBEVELINGEN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 REFERENTIES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 ANNEX 1: LIJST VAN RESPONDENTEN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 ANNEX 2: BIOGRAFIEËN VAN DE BEVRAAGDE BUITENLANDSE EXPERTEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 ANNEX 3: DE AUTEURS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131



8

SAMENVATTING De internationale en nationale indicatoren liegen er niet om (OESO 2008 & 2012; FOD WASO/CGKR 2013). De Belgische prestaties omtrent arbeidsparticipatie van personen met een migratie-achtergrond zijn slecht. De kloof in arbeidsparticipatie tussen personen met en zonder migratie-achtergrond is te groot, véél groter dan het gemiddelde in de andere OESO landen. Deze al te grote arbeidsparticipatie kloof tussen personen met en zonder migratie-achtergrond is niet ontgaan aan de internationale organisaties begaan met dit thema. Zo hebben de Europese Unie (Raad en Commissie) en de OESO België hiervoor meermaals op de vingers gewezen. Dit onderzoek is een zoektocht naar één van de mogelijke oorzaken van die al te grote kloof in België. Het onderzoek is een unicum, omdat het voor het eerst onderzoekt of een structurele factor, namelijk de staatsstructuur (complexe federale staat, en de bevoegdheidsverdeling daarin) mogelijks een invloed heeft op de uitzonderlijk slechte prestaties van België omtrent arbeidsmarktparticipatie van personen met een migratie-achtergrond. Om een antwoord te bieden op deze vraag werd de bevoegdheidsverdeling omtrent immigratiebeleid, integratiebeleid en arbeidsmarktbeleid in België bestudeerd in vergelijking met andere federale/gedecentraliseerde (multinationale) staten (Spanje/Catalonië; Canada/Québec; Verenigd Koninkrijk/ Schotland en Duitsland). Ook wordt bekeken hoe er in België en in deze andere landen samengewerkt wordt tussen bevoegdheidsniveaus (verticaal), tussen regionale autoriteiten (horizontaal inter gouvernementeel) en tussen beleidsdepartementen (horizontaal interdepartementaal). Het onderzoek besluit dat de complexe bevoegdheidsverdeling in België geen hoofdoorzaak is van de slechte Belgische prestaties omtrent de arbeidsparticipatiekloof tussen personen met en zonder migratie-achtergrond. Wel belet moeilijke, of een gebrek aan samenwerking op enkele punten de efficiënte beleidsuitvoering. Ook stellen zich bijzondere uitdagingen omtrent de toekomstige intergouvernementele samenwerking, in het licht van de 6e staatshervorming, die de bevoegdheidsverdeling complexer maakt, en het opstarten van asymmetrische regeringen.



9

Samenvatting

De belangrijkste argumenten voor de conclusie dat complexe bevoegdheidsverdeling geen hoofdoorzaak is voor de al te grote kloof in arbeidsmarktparticipatie in België zijn de volgende. Ten eerste, de bevoegdheidsverdeling in de andere bestudeerde federale/gedecentraliseerde (multinationale) staten is zo mogelijk nog complexer, en de nodige samenwerking niet intenser dan in België. Toch doen deze landen het veel beter dan België voor arbeidsparticipatie van migranten. De zoektocht naar de oorzaken mag starten maar lijken eerder te liggen in de structurele kenmerken van de arbeidsmarkt (Spanje, Duitsland) en de grotere openheid ten aanzien van migranten (Canada, Verenigd Koninkrijk). Ten tweede, regionale en federale overheden hebben heel wat hefbomen in handen om de arbeidsparticipatie van personen met een migratie-achtergrond te stimuleren zonder dat ze daarbij hoeven samen te werken. Zo blijkt uit het Belgische onderzoek dat samenwerking tussen de beleidsdomeinen arbeid en integratie binnen dezelfde overheid, of mainstreaming van integratie binnen alle beleidsdomeinen, niet noodzakelijk beter verloopt dan intergouvernementele samenwerking, terwijl deze eerste vorm van samenwerking niet gehinderd is door een complexe bevoegdheidsverdeling. Dit is dus een allereerste prioriteit voor beleidsmakers: intensifieer, binnen hetzelfde bevoegdheidsniveau de samenwerking tussen integratie-ministers, ministers van werk en onderwijs en andere. Want participatie van personen met een migratie-achtergrond is niet een zaak van integratie-ministers en departementen alleen, maar deze hebben wel de expertise om anderen te wijzen op de specifieke hindernissen voor participatie voor deze doelgroep!



10

INLEIDING De kloof is te groot De internationale en nationale indicatoren liegen er niet om (OESO3 2008 & 2012; FOD WASO/CGKR 2013). De Belgische prestaties omtrent arbeidsparticipatie van personen met een migratie-achtergrond zijn slecht. De kloof in arbeidsparticipatie (AP) tussen personen met en zonder migratie-achtergrond is te groot, véél groter dan het gemiddelde in de andere OESO landen. Samen met Denemarken, Zweden, Polen en Nederland sluiten we het peloton af van de slechtste leerlingen4 betreffende deze AP kloof (OESO, 2012: 97 & 108). Weliswaar bestaan er verschillen in de grootte van deze kloof voor subgroepen van personen met een migratie-achtergrond en per Gewest, maar voor de belangrijkste subgroepen (hooggeschoolden versus laaggeschoolden; mannen versus vrouwen) doen we het slecht. De OESO data van 20125 wijzen op een zeer klein regionaal verschil in de AP kloof tussen Vlaanderen (-12%) en Wallonië (-10%), al is de kloof in Vlaanderen iets groter. In Brussel is de kloof maar half zo groot als in Vlaanderen (-6%) en een stuk kleiner dan in Wallonië. Contra-intuïtief is de arbeidsmarktparticipatie-kloof tussen migranten en autochtonen in bijna alle OESO landen veel groter voor hooggeschoolde migranten, en doen laaggeschoolden het vaak beter dan autochtonen (OESO, 2012: 97). In België is het verschil klein voor beide groepen, de kloof tussen autochtonen en migranten is groot voor zowel laaggeschoolden als hooggeschoolden, al is ze een héél klein beetje kleiner voor laaggeschoolden. Van de 28 OESO-lidstaten doen enkel Zweden en Estland het slechter dan België wat betreft de arbeidsmarktparticipatiekloof tussen laaggeschoolde migranten en autochtonen (OESO, 2012: 97). Voor hooggeschoolden presteren meerdere landen ondermaats. Hoewel ze een kleinere AP kloof kennen 3 De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO, in het Engels OECD: Organisation for Economic Co-operation and Development) is een internationale organisatie die vooral bestaat uit ontwikkelde landen, die een democratisch bestuurssysteem en een markteconomie gemeen hebben. De hoofdzetel van de OESO is in Parijs gevestigd. 4 Van de OESO-lidstaten 5 OESO, International Migration Division Directorate for Employment, Labour and Social Affairs, data op aanvraag van de Koning Boudewijnstichting.



11

Inleiding

tussen migranten en autochtonen in het algemeen doen Duitsland, Oostenrijk, Spanje en Frankrijk6 het nog slechter dan België wat betreft voor hooggeschoolde migranten (OESO, 2012: 97). De kloof in arbeidsmarkparticipatie tussen personen met en zonder migratie-achtergrond is in alle landen kleiner voor mannen dan voor vrouwen. In vele migratie-landen met de Verenigde Staten op kop, maar ook bijvoorbeeld Luxemburg en Italië, kennen mannen met een migratie-achtergrond zelfs een hogere tewerkstellingsgraad dan autochtone mannen. Voor vrouwen is de arbeidsparticipatiekloof groter dan die van mannen, in België zelfs dubbel zo groot (14,2%). Van alle Europese landen is enkel in Noorwegen, Nederland en Zweden is de arbeidskloof tussen vrouwen met en zonder migratieachtergrond groter (OESO, 2012: 108). De arbeidsparticipatiekloof is verder verschillend voor EU-migranten vergeleken met niet-EU (met een duidelijk grotere kloof voor niet-EU-ers) en vergeleken per sector, met een duidelijke ondervertegenwoordiging van personen met een migratie-achtergrond in de meer gegeerde sectoren: publieke sector, het onderwijs en de financiële diensten (FOD WASO/CGKR, 2013: 305). De overheid doet het duidelijk slechter in de aanwerving van personen met een migratieachtergrond dan de privésectoren. België wordt met de vinger gewezen voor deze kloof door internationale organisaties Deze al te grote arbeidsparticipatie kloof tussen personen met en zonder migratie-achtergrond is niet ontgaan aan de internationale organisaties begaan met dit thema. Zo hebben de Europese Unie (Raad en Commissie) en de OESO7 België hiervoor meermaals op de vingers gewezen. Sinds 2011 beveelt de Europese Raad, op voorstel van de Europese Commissie, België aan om haar actief arbeidsmarktbeleid doeltreffender te maken voor kwetsbare, ondervertegenwoordigde doelgroepen8. Vanaf 2012 werden deze vingerwijzingen en aanbevelingen specifieker, en wordt België aanbevolen om een “specifieke alomvattende sociale inclusie strategie” te ontwikkelen om de tewerkstellingsgraad van personen met een migratie-achtergrond te verbeteren9. Ook de OESO (2008) wees er België op dat de arbeidsmarktparticipatiekloof in België groter is dan in andere OESO-landen. In het kader van een serie studies over arbeidsmarktparticipatie voor migranten maakte de OESO een specifieke studie over België, en gaf ze aanbevelingen. Wat is de oorzaak van deze al te grote kloof? Waarom doet België het slechter dan andere EU en OESO landen?

6 Voor Frankrijk is het verschil met België heel klein wat betreft de AP kloof tussen hooggeschoolde migranten en autochtonen. 7 Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling. 8 Raad van de Europese Unie, Aanbeveling van de Raad van 12 juli 2011 over het nationale hervormingsprogramma 2011 van België, Publicatieblad van de Europese Unie, 15.7.2011, C 209/4. 9 European Commission, Recommendation for a Council Recommendation on Belgium’s 2012 reform programme ..., COM (2012), 314 final, 30 May 2012. European Commission, Recommendation for a Council Recommendation on Belgium’s 2013 reform programme ..., COM (2013) 351 final, 29.5.2013.



12

Inleiding

Waarom zijn de resultaten voor België slechter dan in andere EU en OESO landen? Om een antwoord te bieden op deze vraag moeten we op zoek naar de mogelijke verklarende factoren van migrantenparticipatie op de arbeidsmarkt, en bekijken hoe deze factoren verschillen tussen België en andere landen. Dit is een zeer complexe taak, omdat onderzoek duidt op een groot aantal verklarende factoren en onderzoekers en beleidsmakers ervan overtuigd zijn dat de uiteindelijke resultaten in arbeidsmarktparticipatie enkel kunnen verklaard worden door een combinatie van factoren. Niemand heeft op dit ogenblik alle kennis in pacht maar het onderzoek start op, vooral nu internationale indicatoren sinds een aantal jaren de verschillende situatie in arbeidsmarktparticipatie van personen met en zonder migratie-achtergrond in verschillende landen vergelijken. Onderzoek duidt op diverse types verklarende factoren die arbeidsparticipatie van migranten kunnen verklaren. Zo geven Alejandro Portes en Ruben Rumbaut, in een klassieker van de migratie-sociologie (2006: 93) aan dat de belangrijkste condities die participatie verklaren in drie groepen kunnen worden opgedeeld: het overheidsbeleid in de ontvangende samenleving; de structurele condities op de arbeidsmarkt en de kenmerken van de (etnische gemeenschappen van) migranten. Ook Europees onderzoek (DG Home Affairs, 2013: 14) duidt op drie, licht anders ingedeelde categorieën van verklarende factoren: ten eerste, kenmerken van de migranten zelf (veelal demografisch en socioeconomisch)10 ; ten tweede, macro-factoren die betrekking hebben op de immigratielanden. Dit kan duiden op de organisatie van de arbeidsmarkt, het onderwijssysteem, maar ook de staatsstructuur, het algemene sociale beleid, het de publieke opinie (meer of minder discriminatie), de politieke context .... Een derde groep van factoren heeft betrekking op specifiek, immigratie- en integratiebeleid. Hoewel al deze factoren afzonderlijk kunnen onderzocht worden, of beschouwd worden bij het maken van beleid, zijn onderzoekers en beleidsmakers erover eens dat de uiteindelijke participatiegraad en de manier waarop migranten participeren op de arbeidsmarkt in hun immigratieland niet afhangen van één van deze factoren, maar van een combinatie van deze. Het onderzoek naar migranten-arbeidsparticipatie heeft zich tot op heden grotendeels toegelegd op de individuele factoren, namelijk de kenmerken van de migranten zelf. De invloed van structurele en context-factoren en migratieen integratiebeleid werden zo goed als niet onderzocht (DG Home Affairs, 2013: 14). Dit onderzoek is een unicum, omdat het voor het eerst wil onderzoeken of een structurele factor, namelijk de staatsstructuur (federale staat, en de bevoegdheidsverdeling daarin) mogelijks een invloed heeft op de uitzonderlijk slechte prestaties van België omtrent arbeidsmarktparticipatie van personen met een migratie-achtergrond. Dit onderzoek zal geen uitsluitsel bieden over het waarom van de ondermaatse Belgische prestaties, maar het kan wel de invloed van één specifieke factor, namelijk de complexe staatsstructuur grondig beschouwen.

10 Nationaliteit, land van geboorte, land van geboorte van de ouders, duur van verblijf, leeftijd van aankomst, geslacht, leeftijd, familie-status, opleiding, werkervaring, ontwikkelingsgraad van herkomstland, moedertaal, taalkennis, netwerken



13

Inleiding

Waarom een onderzoek naar de invloed van de staatstructuur en bevoegdheidsverdeling op de arbeidsparticipatiekloof? Het initiatief om te bestuderen of de ‘complexe’ Belgische staatsstructuur een mogelijke oorzaak zou kunnen zijn van de arbeidsparticipatiekloof komt van de Koning Boudewijnstichting. De vraagstelling van de Stichting valt echter niet uit de lucht. De internationale organisaties die al eerder aantoonden of opmerkten dat België ondermaats presteert in vergelijking met andere landen verwezen in hun rapporten direct of indirect naar de complexe staatsstructuur en bevoegdheidsverdeling als een mogelijke oorzaak van (onder andere) de al te grote Belgische AP kloof. Deze internationale organisaties zien verticale en horizontale samenwerking en uitwisseling van ervaringen als een noodzaak om met deze complexe beleidsstructuur om te gaan en efficiënt en verantwoordelijk beleid te voeren. Zo stelt de OESO in haar studie van 2008 dat “ het integratiebeleid in België mede vorm krijgt door de complexiteit van de verdeling van beleidsverantwoordelijkheid. Deze zijn verdeeld tussen de federale administratie, de Gewesten en de Gemeenschappen. Deze complexiteit roept ernstige vragen op over het bestuur en de verantwoordelijkheid ten aan zien van het publiek, en het bemoeilijkt de analyse van de efficiëntie van het beleid ... Deze bevoegdheidsverdeling noodzaakt samenwerking en uitwisseling van ervaringen tussen de verschillende bevoegdheidsniveaus en tussen de regionale autoriteiten onderling”(OESO, 2008: 2)11. Ook de Europese Commissie wijst met regelmaat van de klok op de noodzaak aan meer samenwerking tussen de federale en regionale overheden en tussen de regionale overheden onderling. Dit raadt ze niet alleen aan in het kader van het integratie- en arbeidsmarktbeleid zodat de kloof in arbeidsmarktparticipatie van personen met een migratie-achtergrond zou verkleinen maar voor allerlei andere doelstellingen in het kader van Europa 202012 zoals publieke financiën, competitiviteit, arbeidsmarkt, broeikasgas emissies13. Wij zien twee belangrijke redenen waarom het belangrijk is deze vraagstelling, omtrent de impact van de Belgische complexe staatsstructuur en bevoegdheidsverdeling op de al te grote kloof in arbeids participatie tussen personen met en zonder migratieachtergrond, serieus te nemen. Ten eerste zal een studie die deze vraag onderzoekt bijdragen tot het beter begrijpen van de oorzaken van de AP kloof tussen personen met en zonder migratie-achtergrond. Het onderzoek naar de institutionele factoren die de participatiegraad van migranten beschouwen is nog al te zeldzaam. Ten tweede zijn we ervan overtuigd dat, als deze vraag opborrelt in beleidskringen, zoals we al aantoonden, het dan beter is om dit te staven en objectiveren via een wetenschappelijke studie.

11 De pagina’s worden aangegeven voor de Franse versie van het document. 12 De Europa 2020 doelstellingen betreffen beleidsdoelstellingen omtrent werkgelegenheid, onderwijs, armoede, klimaatverandering en innovatie. 13 Europe 2020 in Belgium, Commission’s Recommendations, Country Overview, http://ec.europa.eu/europe2020/europe-2020-inyour-country/belgium/index_en.htm, consulted on 27 June 2014.



14

Inleiding

Hieronder beschrijven wij het onderzoeksopzet van deze studie, namelijk hoe, via welke stappen van data-verzameling en analyse, we zullen trachten een omstandig gemotiveerd antwoord te formuleren op de onderzoeksvraag. Onderzoeksopzet Deze studie kadert in de zoektocht naar de magere prestaties van België betreffende de arbeidsparticipatie van personen met een migratie-achtergrond, en dit in vergelijking met personen zonder migratie-achtergrond. Het onderzoek bestudeert één van de mogelijke institutionele verklaringen voor deze kloof, namelijk “de complexe bevoegdheidsverdeling tussen de federale en regionale overheden omtrent migratie, integratie en arbeidsmarktbeleid en het gebrek aan samenwerking en afstemming om met deze complexe bevoegdheidsverdeling om te gaan”. De centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek luidt dus als volgt: Is de bevoegdheidsverdeling tussen de federale en regionale overheden omtrent migratie, integratie en arbeidsmarktbeleid, en het gebrek aan samenwerking en afstemming om met deze complexe bevoegdheidsverdeling om te gaan, één van de oorzaken van de al te grote Belgische arbeidsparticipatiekloof tussen personen met en zonder migratie-achtergrond?

Deze vraagstelling is nooit exact en met volle zekerheid te beantwoorden. Het is onmogelijk om zoals exacte wetenschappers dat doen in een labo, de complexe bevoegdheidsverdeling weg te nemen en te bekijken wat er zou gebeuren als deze bevoegdheidsverdeling en/of samenwerking er niet was. Wel kunnen we deze vraagstelling grondig beschouwen en via een aantal onderzoeksstappen, waaronder vergelijking (Durkheim 1999), een grondig gemotiveerd en aannemelijk antwoord formuleren. De deelvragen die moeten beantwoord worden om tot een omstandig gemotiveerd onderzoeksresultaat te komen zijn de volgende: Deelvragen groep 1: Kent België een complexe bevoegdheidsverdeling tussen de federale en regionale overheden omtrent migratie, integratie en arbeidsmarktbeleid? a) Hoe is de bevoegdheidsverdeling omtrent immigratie, integratie en arbeidsmarktbeleid in België georganiseerd? b) Zijn er vergelijkbare situaties van “complexe” bevoegdheidsverdeling in andere federale of gedecentraliseerde (multinationale) staten?



15

Inleiding

Deelvragen groep 2: Is er intergouvernementele samenwerking en afstemming tussen verschillende bevoegdheidsniveaus (verticaal) en tussen regio’s onderling (horizontaal) om met die complexe bevoegdheidsverdeling om te gaan? a) Is er intergouvernementele samenwerking en afstemming tussen verschillende bevoegdheidsniveaus (verticaal) en tussen regio’s onderling (horizontaal)? b) Waar is er meer of minder intergouvernementele samenwerking: verticaal of horizontaal, in welke beleidsdomeinen (arbeid of integratie)? c) Wat zijn de knelpunten en good practices in intergouvernementele samenwerking en die beleidsvorming en/of beleidsuitvoering beïnvloeden? d) Welke opportuniteiten kunnen we waarnemen om meer of betere samenwerking te stimuleren? d) Werkt samenwerking gemakkelijker interdepartementaal (tussen departementen binnen hetzelfde bevoegdheidsniveau) dan intra-gouvernementeel? e) Wat zijn factoren die samenwerking stimuleren en/of belemmeren? f) Hoe werkt deze samenwerking in andere federale of gedecentraliseerde (multinationale) staten?

Het beschouwen van vraag 2 d) omtrent interdepartementale samenwerking, binnen eenzelfde overheid, maar tussen verschillende departementen (bijvoorbeeld integratie, arbeid en onderwijs) geeft een extra dimensie aan de demonstratie van de rol die de specifieke federale complexe bevoegdheidsverdeling al of niet speelt in de verklaring van de arbeidsparticipatie-kloof. Als je veronderstelt dat bevoegdheidsverdeling tussen verschillende bevoegdheidsniveaus complex is, ga je er niet alleen van uit dat samenwerking nodig is tussen de verschillende bevoegdheidsniveaus om op een efficiënte manier beleid te maken, maar ook dat die samenwerking moeilijker is dan een andere vorm van samenwerking die vereist is om tot een efficiënt beleid te komen, namelijk samenwerking binnen dezelfde overheid, tussen beleidsdepartementen. Deze vorm van samenwerking wordt in de beleidsanalyse literatuur ook wel transversaal beleid, ‘mainstreaming’ , ‘beleidsintegratie’ (Dupont en Oberthür 2012) of ‘horizontal policy management’ (Peters 2006) genoemd. Deze vorm van samenwerking, tussen verschillende beleidsdepartementen binnen dezelfde overheid van bijvoorbeeld arbeid, integratie en onderwijs wordt onder andere door de Europese Raad als een belangrijk basisprincipe van integratiebeleid beschouwd14. Bovendien kan deze vorm van samenwerking in België en andere federale of gedecentraliseerde (multinationale) staten plaatsvinden zonder enige belemmering van de complexe Belgische staatsstructuur aangezien ze binnen één en dezelfde overheid plaatsvindt. Vanuit de veronderstelling dat samenwerking binnen dezelfde overheid eenvoudiger is dan tussen overheden mogen we verwachten dat horizontale interdepartementale samenwerking frequenter en beter georganiseerd is dan intergouvernementele samenwerking. Behalve deze onderzoeksvragen werd op vraag van de Koning Boudewijnstichting ook onderzocht welke uitdagingen en opportuniteiten de 6e staatshervorming

creëert om intergouvernementele

14 Council of the European Union, Press release of the 2168th Council Meeting in The Hague, 19 November 2004.



16

Inleiding

samenwerking te stimuleren, evenals om het beleid gericht op de promotie van de arbeidsparticipatie van personen met een migratie-achtergrond. Dit leidt tot een derde groep onderzoeksvragen. Deelvragen groep 3: a) Welke opportuniteiten creëert de nieuwe bevoegdheidsverdeling omtrent arbeidsmarktbeleid na de implementatie van de 6e staatshervorming om intergouvernementele samenwerking te verbeteren met het oog op een sterkere arbeidsparticipatie van personen met een migratie-achtergrond? b) Welk opportuniteiten creëert de nieuwe bevoegdheidsverdeling omtrent arbeidsmarktbeleid na de implementatie van de 6e staatshervorming om nieuw beleid te ontwikkelen gericht op de promotie van de arbeidsparticipatie van personen met een migratie-achtergrond?

Overzicht hoofdstukken Deze studie is opgebouwd in vijf hoofdstukken. Het eerste hoofdstuk zet de definities uiteen van de belangrijkste termen uit de onderzoeksvragen en de methode die gevolgd werd om de onderzoeksvragen te beantwoorden. In het tweede hoofdstuk wordt uitgebreid beschreven hoe de bevoegdheidsverdeling in België is geregeld voor de beleidsterreinen immigratie, integratie van personen met een migratie-achtergrond en arbeidsmarktbeleid. Het derde en langste hoofdstuk beschrijft de verschillende samenwerkingsmechanismen die erop gericht zijn een betere afstemming te stimuleren van beleid dat er, rechtstreeks of onrechtstreeks, op gericht is de participatie te promoten op de arbeidsmarkt van personen met een migratie-achtergrond. We bekijken zowel horizontale samenwerkingsmechanismen (tussen actoren op hetzelfde beleidsniveau: bvb. tussen regionale beleidsactoren onderling en tussen federale beleidsactoren onderling) als ver ticale samenwerkingsmechanismen (tussen beleidsactoren van verschillende bevoegdheidsniveaus, federaal en regionaal). Bij de horizontale beleidsmechanismen maken we een onderscheid tussen inter departementale samenwerking en intergouvernementele samenwerking. Met interdepartementale horizontale samenwerking bedoelen we horizontale interdepartementale samenwerking, namelijk tussen beleidsactoren van eenzelfde entiteit, bijvoorbeeld binnen de Vlaamse Gemeenschap, binnen het Brussels Gewest, binnen de federale overheid. In het vierde hoofdstuk willen we graag een vergelijkende analyse bieden van de hierboven beschreven interdepartementale en inter gouvernementele vormen van samenwerking (verticaal en horizontaal) die er rechtstreeks of onrechtstreeks op gericht zijn de arbeidsmarktparticipatie van personen met een migratie-achtergrond te verbeteren. De analyse wil antwoorden geven op de volgende vragen: in welke beleidsdomeinen vinden we meer samenwerkingsmechanismen (arbeid of integratie), en in welke richtingen werken deze (verticaal, horizontaal interdepartementaal of horizontaal intergouvernementeel)? Welke factoren stimuleren en/of belemmeren samenwerking? Welke knelpunten, goede praktijken en opportuniteiten



17

Inleiding

zagen we omtrent samenwerking? In het vijfde en laatste hoofdstuk stellen we de vergelijkende studie voor tussen België (Gemeenschappen en Gewesten), Spanje (Catalonië), Verenigd Koninkrijk (Schotland), Canada (Québec) en Duitsland (Länder).



18

HOOFDSTUK 1: DEFINITIES EN METHODE

Dit hoofdstuk zet de definities uiteen van de belangrijkste termen uit de onderzoeksvragen en de methode die gevolgd werd om de onderzoeksvragen te beantwoorden.

1.1 Enkele definities We definiëren hieronder de belangrijkste temen uit de titel en onderzoeksvragen van dit onderzoek: multi-level governance, immigratiebeleid, integratiebeleid, arbeidsmarktbeleid, personen met een migratie-achtergrond, complexe bevoegdheidsverdeling en goede praktijken. 1.1.1 Multi-level governance Het concept multi-level governance verwijst naar de verspreiding van de bevoegdheid om beleid te maken en uit te voeren over verschillende bevoegdheidslagen (verticaal) en diverse actoren (horizontaal) (Bache and Flinders 2004; Hooghe and Marks 2001, 2001; Stubbs 2005). De verschillende bevoegdheidslagen zijn internationaal (internationale organisaties, maar vooral de EU), nationaal, regionaal en lokaal. Met de horizontale bevoegdheidsverdeling wordt zowel gedoeld op de verantwoordelijkheid van verschillende beleidsdepartementen (in het kader van deze studie, voornamelijk integratie en werk) als op het ‘outsourcen’ van beleidsbevoegdheden aan private en middenveld-actoren (in het kader van deze studie, voornamelijk sociale partners, integratie-centra en organisaties van etnisch-culturele minderheden). De autoriteit om beleid te maken is bovendien verdeeld onder zij die beslissen (in principe voornamelijk parlementen, maar ook in belangrijke mate regeringen) en zij die doen (administraties en middenveld aan wie de uitvoering van het beleid werd uitbesteed (Dahl 2005). Deze bevoegdheid om te beslissen (regels te maken) en te doen (beleid uit te voeren) kan ook worden toegekend aan verschillende verticale bevoegdheidsniveaus. Zo kan de federale staat bevoegd zijn voor regelgeving (bijvoorbeeld na de 6e staatshervorming voor het sanctioneren van niet actieve werkzoekenden; en de regio’s om concreet te controleren en te sanctioneren).



19

Hoofdstuk 1: Definities en Methode

De belangrijkste waarde van het concept van multi-level governance is volgens Stubbs (2005, 67) dat het toelaat de complexiteit te begrijpen van beleidsvoering in en tussen de bevoegdheidsniveaus en overlappende bevoegdheden (Bache en Flinders 2004, 4–5). Het concept is niet enkel relevant voor federale of gedecentraliseerde staten, alhoewel er daar, toegegeven, een extra bevoegdheidslaag (de regionale) en zo mogelijk complexiteit aan toegevoegd wordt. 1.1.2 Immigratiebeleid Immigratiebeleid kunnen we definiëren als het regelgevend beleid dat bepaalt wie toelating heeft tot het grondgebied, wie welke verblijfsvergunning krijgt en wie het grondgebied moet verlaten (Hepburn and Zapata-Barrero 2014). We onderscheiden het van het hieronder gedefinieerde integratiebeleid, hoewel immigratiebeleid een duidelijke impact heeft op integratie (of participatie). Het type verblijfsvergunning dat je bezit bepaalt in belangrijke mate je toekomstperspectieven en participatiemogelijkheden in het land waarin je bent geïmmigreerd. 1.1.3 Integratiebeleid Integratiebeleid staat, in de academische literatuur, in beleidskringen en in het publieke debat veelal voor de beleidsmaatregelen die als expliciete doelstelling hebben te komen tot een betere sociale, economische, culturele en politieke participatie van immigranten en hun nakomelingen (Adam 2013; Favell 2001). Deze maatregelen omvatten zowel wetgeving die formele gelijkheid betracht (door toekenning van gelijke rechten en het verbod op discriminatie) als beleid dat gericht is op effectieve realisatie van deze gelijkheid door het opheffen van hindernissen in de realisatie van de gelijke rechten (substantiële gelijkheid). Overheidsbeleid dat wordt ontwikkeld om deze brede participatie-doelstelling te verwezenlijken kan zich zowel richten tot de ruime categorie van migranten en hun nakomelingen, als tot de autochtone meerderheid die de participatie van de bewuste groep mogelijk moet maken. Discriminatiebestrijding maakt dus wezenlijk deel uit van integratiebeleid, of beter participatie- of gelijke kansen beleid. Uit deze definitie komt ook naar voren dat “integratiebeleid” niet louter het beleid kan zijn dat onder een “integratie-minister” ressorteert (in Vlaanderen de minister van inburgering, in de Franse Gemeenschapscommissie de minister bevoegd voor sociale cohesie, in Wallonië de minister bevoegd voor integratie), maar dat het ook de overheidsmaatregelen binnen de beleidsdomeinen arbeid, onderwijs, cultuur, huisvesting, jeugd, etc. omvat die er expliciet op gericht zijn de participatie van de doelgroep te promoten. 1.1.4 Arbeidsmarktbeleid Met de term “arbeidsmarktbeleid” doelen we in dit onderzoek in de eerste plaats op de maatregelen die specifiek op deze doelgroep gericht zijn, maar (gezien het weinige aantal hiervan) evenals op die maatregelen waarvan de bevraagde beleidsmakers er vanuit gaan dat ze de doelgroep “personen met een migratie-achtergrond” in belangrijke mate betreffen. Het gaat dan, gezien de etnostratificatie van



20


de arbeidsmarkt en de hogere werkloosheid van personen met een migratie-achtergrond (FOD WASO/ CGKR, 2013), voornamelijk over tewerkstellingsmaatregelen voor jongeren en werkzoekenden. Het aantal maatregelen dat de specifieke hindernissen voor arbeidsmarktparticipatie van personen met een migratie-achtergrond in aanmerking neemt binnen het arbeidsmarktbeleid is, zoals we zullen zien in deze studie, nog steeds zeer beperkt. 1.1.5 Personen met een migratie-achtergrond In het kader van dit onderzoek gaan we veel ruimer dan de doelgroep migranten. Dit is nodig omdat allerlei indicatoren (OESO, 2012; FOD WASO/CGKR, 2013) aantonen dat de kloof in arbeidsmarktparticipatie niet enkel groot is tussen Belgen zonder migratieachtergrond en migranten, maar ook tussen Belgen met en zonder migratie-achtergrond, zelfs al zijn deze Belgen (met migratieachtergrond) hier geboren en geschoold. In dit onderzoek beperkten we ons wel tot beleid ten aanzien van migranten met een definitieve verblijfsvergunning. Beleid ten aanzien van migranten met een tijdelijke verblijfsvergunning en zonder verblijfsvergunning wordt niet in aanmerking genomen. 1.1.6 ‘Complexe’ bevoegdheidsverdeling Als van België wordt beweerd dat ze een ‘complexe’ bevoegdheidsverdeling kent tussen de federale staat en de deelstaten dan is dat omwille van haar federale staatsstructuur, met een federaal niveau en twee types regionale autoriteiten: de territoriale gewesten en de niet-territoriale gemeenschappen. Een extra dimensie van de Belgische “complexiteit in bevoegdheidsverdeling” is de mogelijkheid van conflict die optreedt omwille van het multinationale karakter van België (Keating en McGarry 2001; Keating 2001) waar een sub-staatsnatie vragende partij is voor meer autonomie. Dit potentieel voor conflict werd erkend bij de creatie van de Belgische federatie en heeft geleid tot het creëren van een duale federale staat, waarbij werd voorzien dat samenwerking tussen bevoegdheidsniveaus zoveel als mogelijk kon worden vermeden. Dit gebeurde door het toekennen van zo waterdicht mogelijke bevoegdheidspakketten waar een overheid zowel bevoegd is voor wetgeving als voor uitvoering, en er geen hiërarchie bestaat van federale ten aanzien van regionale wetgeving (Deschouwer 2012; Swenden en Jans 2006; Swenden 2006). De theorie van een duale federale staat waarin samenwerking zoveel als mogelijk kan worden vermeden ontwikkelde echter in een fictie gezien de onderlinge samenhang en de afwezigheid van coherentie in het toekennen van beleidspakketten (Swenden en Jans 2006). Samenwerking is dus nodig voor het maken van een efficiënt beleid, ook in het in theorie “duale” federale België. Deze kenmerken van een complexe staatsstructuur of bevoegdheidsverdeling zijn zeker geen monopolie van België. Federale of gedecentraliseerde staten met een multinationaal karakter zoals Canada, Spanje en het Verenigd Koninkrijk kennen een gelijkaardige bevoegdheidsverdeling tussen de centrale staat (federaal niveau) en het regionale niveau. Ook kunnen deze staten, net zoals België, beschouwd



21


worden als multinationale staten waar de “natie” gecontesteerd is en één of meerdere regio’s vragende partij zijn voor meer autonomie (Keating 2001). Om te kunnen oordelen of de Belgische bevoegdheidsverdeling meer of minder of even complex is als in andere staten moeten we deze “complexe bevoegdheidsverdeling” definiëren. Complexiteit bestaat in onze conceptualisatie uit een mix van verdeeldheid van bevoegdheden tussen de centrale en regionale overheid, of tussen regionale overheden wanneer deze niet zijn gefusioneerd, alsook een potentieel voor conflict tussen de verschillende bestuurslagen. Bovendien beschouwen we voor de identificatie van een al of niet “complexe bevoegdheidsverdeling” ook

de coherentie in het toekennen van

beleidspakketten. Zo bekijken we (zie hoofdstuk 4) welke beleidsdomeinen sterk samenhangen, en over hoeveel beleidsniveaus deze zijn verdeeld. Daarbij gaan we ervan uit dat, hoe meer de bevoegdheidspakketten zijn verdeeld, hoe complexer de bevoegdheidsverdeling. 1.1.7 Goede praktijken Om samenwerkingsinitiatieven als goede praktijken te beschouwen hebben we deze samenwerkingsinitiatieven beschouwd die door de beleidsactoren zelf als een voorbeeld worden gezien van een samenwerking die (1) een bijdrage leveren aan de participatie van personen met een migratieachtergrond of, die (2) een efficiënte coördinatie of platform creëren waar afstemmingsnoden kunnen opgelost worden.

1.2 Methode Dit onderzoek is een vergelijkend kwalitatief onderzoek waar via het beantwoorden van enkele empirische onderzoeksvragen (door desk research en interviews) en vergelijking een zo omstandig mogelijk gemotiveerd antwoord wordt geboden op een causale vraag. De verschillende onderzoeksetappes die noodzakelijk zijn om een antwoord te bieden op de centrale onderzoeksvraag omtrent de invloed van de complexe bevoegdheidsverdeling op de al te grote kloof in arbeidsmarktparticipatie tussen personen met en zonder migratie-achtergrond werden hierboven uiteengezet. In deze sub-paragraaf duiden we hoe de gegevens verzameld werden om de deelvragen te beantwoorden en hoe deze gegevens werden geanalyseerd. De gegevensverzameling omtrent de bevoegdheidsverdeling in België

voor en na de 6e

staatshervorming (deelvragen groep 1) kon gerealiseerd worden via desk research. De voornaamste bronnen hieromtrent zijn de Bijzondere Wet ter Hervorming der Instellingen van 8 augustus 1980 en het Vlinderakkoord betreffende de zesde staatshervorming15, alsook secundaire bronnen waaronder voormalig onderzoek van de auteurs (Adam Ilke 2013; Adam en Jacobs 2014; Adam 2013). 15 Federale Regering, Institutioneel akkoord voor de zesde staatshervorming, 11 oktober 2011.



22


De gegevensverzameling omtrent intergouvernementele samenwerking en interdepartementale samenwerking omtrent integratie- en arbeidsmarktbeleid in België werd verzameld via een combinatie van desk research en semi-directieve interviews met beleidsmakers. Een groot deel van beleidsdocumenten geanalyseerd in het kader van dit onderzoek is zichtbaar in de voetnoten. Er werden 23 semi-directieve interviews afgenomen met 25 beleidsmakers. Enkelen daarvan werden georganiseerd per telefoon. De semi-anonieme lijst bevindt zich achteraan in het rapport. Samengevat kunnen we zeggen dat we medewerkers (vaak verantwoordelijken) interviewden van zo goed als alle kabinetten van de ministers van werk (federaal en gewesten, 4) en integratie (3), alsook deze administraties (federaal en Vlaanderen) of publieke arbeidsbemiddelingsdiensten (VDAB, FOREM, Actiris). Ook bevroegen we regionale middenveldorganisaties die rond integratie werken (DISCRI voor de regionale integratiecentra in Wallonië, Minderhedenforum en CRAcs/CBAI). Verder bevroegen we enkele samenwerkingsplatforms omtrent integratie en/of werk : het inter-federale gelijke kansencentrum; de federale cel van het Europese Integratie-fonds , het Brussels Nederlandstalig Comité voor Tewerkstelling en Opleiding (BNCTO), en de DG Europese Zaken en Coördinatie van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, die intergouvernementele samenwerking coördineert in het kader van het Europese beleid. Het grote merendeel van deze respondenten werd bevraagd naar •

hoe verschillende beleidsdomeinen/bevoegdheidsniveaus onderling afhankelijk zijn van elkaar met betrekking tot de integratie van migranten op de arbeidsmarkt;

•

hoe bevoegdheidsdomeinen/beleidsdomeinen samenwerken;

•

wat beleidsactoren als knelpunten zien in samenwerking met andere beleidsdomeinen/ bevoegdheidsdomeinen die relevant zijn om integratie van migranten op arbeidsmarkt te verbeteren;

•

wat beleidsactoren als goede voorbeelden zien van samenwerking met andere beleidsdomeinen/bevoegdheidsdomeinen die relevant zijn om integratie van migranten op arbeidsmarkt te verbeteren;

•

wat in bestaande samenwerkingsmechanismen werkt en wat niet en waarom;

•

wat de respondenten menen dat zou moeten veranderen opdat interdepartementale/ intergouvernementele samenwerking verbetert met het oog op een betere inschakeling van migranten op de arbeidsmarkt;

•

wat mogelijkheden zijn voor een betere afstemming van arbeidsmarktbeleid federaal en regionaal in het kader van de zesde staatshervorming; en

•

of volgens deze actoren de complexe bevoegdheidsverdeling een mogelijk verklaring is van het verschil in activiteitsgraad tussen personen met migratieachtergrond en anderen.



23

De bevragingsleidraad werd aangepast naar gelang de positie van de betrokken respondent. Zo werden de respondenten die voor een samenwerkingsplatform werken meer specifiek bevraagd over dat samenwerkingsinitiatief. De gegevensverzameling omtrent de bevoegdheidsverdeling omtrent immigratie, integratie en arbeidsmarktbeleid maar vooral omtrent de intergouvernementele en intradepartementale samenwerking in de buitenlandse case-studies was exploratiever dan voor de Belgische studie. De tijdspanne en het budget voorzien voor dit onderzoek lieten niet toe om interviews af te nemen in de bestudeerde landen. Wel konden we beroep doen op een nog heel beperkte maar groeiende academische literatuur over de bevoegdheidsverdeling omtrent immigratie en arbeidsmarktbeleid in federale staten en organiseerden we een experten-vragenlijst. In deze experten-bevraging verschaften academische specialisten over immigratie/integratie en federalisme/regionalisme uit Duitsland, Canada, Spanje en het Verenigd Koninkrijk ons de nodige informatie. Zij beantwoorden grotendeels dezelfde vragen als deze gesteld aan beleidsmakers in de Belgische interviews. Elk van deze academici zijn een autoriteit in dit domein: Nuria Franco-Guillen en Prof. Ricard Zapata-Barrero (Pompeu Fabra Universiteit Barcelona, Spanje); Prof. Dietrich Thränhardt (Universiteit Münster, Duitsland), Prof. Eve Hepburn (Universiteit Edinburgh, Verenigd Koninkrijk) en Prof. Sanjay Jeram (Brock University, Canada). Een korte biografie van deze auteurs vindt u achteraan in het rapport. Data die verzameld werden via desk research, experten-bevraging en semi-directieve interviews omtrent intergouvernementele en interdepartementale samenwerking werden aan een kwalitatieve inhoudsanalyse onderworpen (Hsieh and Shannon 2005; Schreier 2012; Weber 1990). Een kwalitatieve inhoudsanalyse is een onderzoeksmethode voor interpretatie van tekst-data door een systematisch coderingsproces en identificatie van weerkerende patronen. De gegevens omtrent samenwerking werden eerst gecategoriseerd naargelang hun type: verticaal intergouvernementeel, horizontaal intergouvernementeel en interdepartementaal (per bevoegdheidsniveau). Hierbij werd ook een onderscheid gemaakt naargelang het betrokken beleidsdomein (verticale samenwerking beleidsactoren werk, verticale samenwerking beleidsactoren integratie, horizontale intergouvernementele samenwerking werk, horizontale intergouvernementele samenwerking integratie, interdepartementale samenwerking werk en integratie voor elk bevoegdheidsniveau). Al deze vormen van samenwerking werden onderling vergeleken op zoek naar patronen. Factoren die samenwerking stimuleren of hinderen werden gedestilleerd uit de interviews en de verzamelde beleidsdocumenten, net als knelpunten en good practices van samenwerking. Voor een vergelijking van de complexiteit van bevoegdheidsverdeling omtrent immigratie, integratie en arbeidsmarktbeleid in België, Canada (Québec), Spanje (Catalonië), en Duitsland (Länder) ontwikkelden we een indicator om deze complexiteit te meten. Deze wordt voorgesteld in hoofdstuk 4.



24

HOOFDSTUK 2: DE BEVOEGDHEIDS VERDELING VOOR IMMIGRATIE, INTEGRATIE EN ARBEIDS MARKTBELEID

Dit inleidend hoofdstuk zet uiteen hoe de bevoegdheidsverdeling in België is geregeld voor de beleidsterreinen immigratie, integratie van personen met een migratie-achtergrond en arbeidsmarktbeleid. Aangezien het hoofdopzet van dit onderzoek erin bestaat te evalueren of de bevoegdheidsverdeling in België mede een oorzaak zou kunnen vormen van België’s slechte resultaten omtrent arbeidsmarktparticipatie van migranten, bekijken we enkel die bevoegdheidsverdeling die specifiek is voor België (en andere federale of gedecentraliseerde st aten).

De

specif iciteit

van

de

B elgisc he

“complexe”

bevoegdheidsverdeling betreft deze tussen de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten. Ook de Europese Unie heeft zekere bevoegdheden om integratie- en arbeidsmarktbeleid te ontwikkelen, evenals de lokale overheden. De verdeling van bevoegdheden tussen een lidstaat en Europa en tussen een centrale staat en de lokale overheden is echter verre van specifiek voor België. Deze bevoegdheidsverdeling bestaat in om het even welke lidstaat van de Europese Unie. Wel vinden we in België, en andere federale en gedecentraliseerde staten, een extra bevoegdheidsniveau voor integratie en arbeidsmarktbeleid, namelijk het regionale niveau. Het besef dat Europa ook integratiebeleid en arbeidsmarktbeleid ontwikkelt is echter wel van belang omdat het Europese integratie- en arbeidsmarktbeleid, net als in andere beleidsdomeinen er voor gezorgd heeft dat verschillende Belgische overheden (federaal, regionaal) meer zijn gaan samenwerken (Adam and Jacobs 2014; Beyers and Bursens 2006, 2013; Happaerts, Schunz, and Bruyninckx 2012). In het vervolg van deze tekst beschrijven we welke overheid welke bevoegdheden heeft omtrent de centrale beleidsdomeinen van deze studie: immigratie-, integratie- en arbeidsmarktbeleid. Hoewel het immigratiebeleid an sich niet bestudeerd wordt in dit onderzoek (en dus ook niet de samenwerking van de actoren die dit beleid maken en uitvoeren), nemen we het mee voor de beschrijving van de bevoegdheden. Immigratiebeleid is duidelijk verweven met, en heeft impact op, integratie- en arbeidsmarktparticipatiebeleid. Als een overheid een actief beleid voert om hooggeschoolde migranten aan te trekken zal het integratiebeleid er hoogstwaarschijnlijk anders uit zien dan wanneer dat niet zo is. Ook bepaalt, zoals hierboven



25

Hoofdstuk 2: De bevoegdheidsverdeling voor immigratie, integratie en arbeidsmarktbeleid

vermeld, het type verblijfsvergunning en arbeidsvergunning dat een overheid toekent de integratiepatronen van een migrant. Immigratiebeleid Immigratiebeleid is in België voornamelijk een bevoegdheid van de federale staat. De belangrijkste wetgeving hieromtrent, de meermaals herziene wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, is een federale wet waarvan de uitvoering gebeurt door de Dienst Vreemdelingenzaken van de federale overheidsdienst Binnenlandse Zaken. Eén uitzondering op deze wetgevende en uitvoerende bevoegdheid van de federale bevoegdheid omtrent migratie bestond al voor de zesde staatshervorming. De drie gewesten beschikken sinds 1980 over de uitvoerende bevoegdheid omtrent economische migratie, namelijk voor de toekenning van arbeidsvergunningen en arbeidskaarten voor arbeidsmigranten. Na de implementatie van de zesde staatshervorming zullen de gewesten ook over de wetgevende bevoegdheid beschikken omtrent economische migratie (arbeidskaarten A en B en beroepskaarten voor zelfstandigen)16. De Gemeenschappen zullen ook een deel van het migratiebeleid op zich nemen, aangezien zij bevoegd zullen worden voor het uitreiken van een studiekaart aan buitenlandse studenten17. Hoewel de federale overheid nog bevoegd blijft voor regelgeving omtrent de verblijfsvergunning van buitenlandse studenten en voor de toekenning ervan legt de regionalisering van een deel van de uitvoerende bevoegdheid voor studentenmigratie de beslissingsmacht omtrent het migratiebeleid deels bij de regio’s. Het opsplitsen van de regelgevende en uitvoerende bevoegdheid is eerder een uitzondering in het Belgische duaal federalisme, waar veelal regelgevende én uitvoerende bevoegdheden aan de regio’s worden overgedragen, of beiden bij de federale overheid blijven (Swenden and Jans 2006). Integratiebeleid: alle overheden verantwoordelijk Tijdens de staatshervorming van 1980 werd het beleid betreffende de “integratie en onthaal van inwijkelingen” overgedragen van het centrale staatsniveau (wat we nu de federale staat noemen) naar de (Franse, Vlaamse en Duitse) Gemeenschappen (het regionale niveau) 18. Niettegenstaande deze overdracht beschikt het federale niveau nog steeds over bevoegdheden die de participatie van migranten in belangrijke mate kan stimuleren: prijs-en inkomensbeleid, (delen van het) tewerkstellingsbeleid (zie hieronder meer), sociale zekerheid, ambtenaren-beleid, justitie, binnenlandse zaken. Hieronder weiden we kort uit over de bevoegdheden van de federale overheid die zeer sterke hefbomen zijn van het integratie- of participatiebeleid: toegang tot nationaliteit, stemrecht (= de 16 Federale regering (2011), Institutioneel akkoord voor de zesde staatshervorming, p 31. 17 Federale regering (2011), Institutioneel akkoord voor de zesde staatshervorming, p 45. 18 Omwille van het rurale en kleinschalige karakter van de Duitstalige Gemeenschap in België, met zeer weinig migranten, zal het integratie- en arbeidsmarktbeleid van deze gemeenschap in dit onderzoek niet worden betrokken.



26


hefboom voor politieke participatie) en toegang tot sociale rechten. De juridische definitie van het beleid “betreffende integratie en onthaal van inwijkelingen” in de Bijzondere wet tot hervorming der Instellingen van 1980 loopt duidelijk niet samen met wat in de sociologische, de politicologische literatuur en het Europese beleid19 als “integratiebeleid” wordt beschouwd. Alle overheden hebben verantwoordelijkheden die de participatie van personen met een migratie-achtergrond kunnen stimuleren. Hoewel de hiernavolgende stelling niet alle details vat kunnen we wel grotendeels stellen dat de federale overheid voornamelijk bevoegd is voor de formele gelijkheid tussen personen met en zonder migratie-achtergrond en de regio’s voor specifiek beleid dat erop gericht is substantiële gelijkheid te realiseren. Het federale niveau is bevoegd omtrent de nationaliteitsverwerving. Onderzoek toonde aan dat nationaliteitsverwerving een belangrijke sleutel tot integratie kan zijn, en zeker wat betreft de integratie op de arbeidsmarkt (OECD 2011). De Belgische nationaliteit is ook dé sleutel tot de meest essentiële vorm van politieke participatie, het verwerven van stemrecht en het recht zich verkiesbaar te stellen. Als Belgische staatsburger mag je deelnemen aan de lokale, regionale, nationale en Europese verkiezingen. De bevoegdheid tot het toekennen van stemrecht aan vreemdelingen ligt evenzeer in handen van de federale overheid. Deze kende dit recht toe, voor de lokale verkiezingen, aan Europese en niet-Europese vreemdelingen (onder bepaalde voorwaarden) in respectievelijk 1999 en 2004. De federale staat heeft ook nog steeds heel wat sleutels in handen wat betreft het stimuleren van socioeconomische participatie: zo is zij nog steeds bevoegd over de toekenning van sociale rechten (wie heeft het recht om te werken, recht op werkloosheidsuitkeringen, sociale bijstand, ziekteverzekering,…). Zoals we reeds eerder vermeldden maakt discriminatiebestrijding wezenlijk deel uit van integratiebeleid, of

beter

par ticipatie-

of

gelijke

kansenbeleid.

De

bevoegdheidsverdeling

voor

discriminatiebestrijding is echter een extreem complexe aangelegenheid in België en ook de andere federale en gedecentraliseerde staten die verderop in deze studie in beschouwing worden genomen. Dit is zo omdat elke overheid, in haar eigen bevoegdheidssfeer, bevoegd is voor discriminatiebestrijding (Sottiaux and Vrielink 2012). Dit is problematisch vanuit een perspectief van het afleggen van beleidsverantwoording (accountability). Het is makkelijk in deze situatie van bevoegdheidsverdeling om de zwarte piet door te schuiven naar andere overheden. Ook kan deze verdeling aanleiding geven tot complexe situaties bij de implementatie van discriminatiebestrijding (bijvoorbeeld) op de arbeidsmarkt. We verduidelijken dit even. Aangezien de Wet op de Arbeidsovereenkomsten van 1978 een bevoegdheid is van de federale overheid kan iemand die in dat kader gediscrimineerd wordt klacht indienen op basis van een federale antidiscriminatiewet, zich eventueel laten bijstaan door een federaal gelijke kansencentrum (dat zich al of niet burgerlijke partij stelt in een rechtszaak) en bewijzen verzamelen door een onderzoek van de federale sociale 19 Common Basic Principle n° 10, in Council of the European Union Press release of the 2168th Council Meeting in The Hague, 19 November 2004.



27


inspectie. Aangezien de tewerkstelling van statutaire ambtenaren van de deelstaten en de gemeenten onder de bevoegdheid valt van de betrokken overheidsinstelling waar ze voor werken (regionaal) zal het slachtoffer van discriminatie hier beroep moeten doen op een decreet of ordonnantie om discriminatie aan te klagen, op een regionale instelling om bijstand te verkrijgen en op de regionale sociale inspectie om een onderzoek in te stellen en bewijzen te verzamelen. En wat als een statutaire ambtenaar zijn contractuele collega discrimineert bij promotie? Om het nog even complexer te maken moeten we ook de bevoegdheidsverdeling voor publieke en private arbeidsbemiddeling bekijken. Private arbeidsbemiddeling (uitzendkantoren) is een regionale bevoegdheid. Als een uitzendkantoor een werkzoekende discrimineert bij de inschrijving in het kantoor, zonder dat die werkzoekende al solliciteert op een concrete vacature, dan is de regionale overheid bevoegd. Maar eens een werkzoekende effectief solliciteert op een concrete vacature bij een uitzendkantoor, dan valt dat onder de bevoegdheidssfeer van de federale overheid met de wet van 1978 op de arbeidsovereenkomsten. Asymmetrie in de regionale bevoegdheden voor integratiebeleid Sinds de Bijzondere Wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der Instellingen valt “integratie en onthaal van inwijkelingen” onder de bevoegdheid van de verschillende gemeenschappen: de Vlaamse, de Franse en de Duitstalige. Deze gemeenschappen beschikken zowel over de wetgevende als de uitvoerende bevoegdheden omtrent integratiebeleid. In 1993 verandert dit voor de Franstalige gemeenschap met de St. Quentin akkoorden (Adam, 2013). De wetgevende en uitvoerende bevoegdheden

omtrent integratiebeleid worden op dat moment overgedragen van de

Franse Gemeenschap naar het Waalse Gewest en de Franse Gemeenschapscommissie (verder, de FGC) in Brussel. Op die manier heeft de Franstalige gemeenschap in Brussel de politieke legitimiteit om een integratiebeleid te voeren dat is toegesneden op de specifieke noden van de hoofdstad en het hoofdstedelijke gewest. De Vlaamse Gemeenschapscommissie beschikt enkel over een uitvoerende bevoegdheid. Het Vlaamse integratiebeleid voor Brussel wordt vorm gegeven in het Vlaamse parlement en niet in de Raad van de Vlaamse Gemeenschapscommissie (Adam, 2013). Door de fusie van de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Gewest, en de overdracht van de bevoegdheden omtrent integratiebeleid van de Franse gemeenschap naar het Waalse gewest en de FGC (wat leidt tot 2 types Franstalig integratiebeleid) is de institutionele complexiteit om integratiebeleid te ontwikkelen in Vlaanderen minder uitgesproken complex dan in Franstalig België. Arbeidsmarktbeleid voor de zesde staatshervorming De bevoegdheden voor het arbeidsmarktbeleid in België zijn tot op heden (dit is, voor de implementatie van de zesde staatshervorming) als volgt verdeeld tussen de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten. De federale overheid is bevoegd voor de sociale zekerheidsaspecten van het arbeidsmarktbeleid, voornamelijk de werkloosheidsuitkeringen; het



28


arbeidsrecht; het loonbeleid en de voorzieningen voor het sociaal overleg. De gemeenschappen hebben de vorming en opleiding van werkenden en werkzoekenden als taak. De gewesten zijn bevoegd voor arbeidsbemiddeling: het begeleiden naar werk van werkenden en werkzoekenden. De belangrijkste publieke (gewestelijke) diensten die hiervoor instaan zijn de Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding (VDAB), ACTIRIS in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en FOREM in het Waalse Gewest. VDAB en FOREM organiseren in het Vlaamse en Waalse Gewest ook de gemeenschapsbevoegdheid voor beroepsopleiding. In het Brussels Hoofdstedelijk Gewest bestaat er een verschillende situatie en de facto ontkoppeling van de thema’s arbeidsbemiddeling en beroepsopleiding. Alle arbeidsbemiddeling (gewestbevoegdheid) loopt tweetalig via de Brusselse gewestelijke dienst ACTIRIS, terwijl de VDAB de Nederlandstalige beroepsopleidingen organiseert en er daarnaast een aparte instantie, Bruxelles Formation, bestaat voor Franstalige beroepsopleidingen. In Brussel is horizontale samenwerking dus onontbeerlijk tussen het Gewest en de beide Gemeenschappen om tot een efficiënt arbeidsmarktbeleid te komen. Ook heeft de federale overheid de residuaire bevoegdheid wat wil zeggen dat ze bevoegd is voor alles wat niet expliciet aan de gemeenschappen of de gewesten is overgedragen. Een zeer belangrijke en budgettair omvangrijk instrument20 van het federale actief arbeidsmarktbeleid was (tot de implementatie van de zesde staatshervorming), het zogenaamde doelgroepenbeleid, dat voornamelijk bestaat uit sociale zekerheidskortingen aan werkgevers die risicogroepen aanwerven. Heel concreet gaat het om de volgende ‘risicogroepen’ en beleidsinstrumenten: jongeren (-19, erg kort geschoolde schoolverlaters en jongeren van 18-30 jaar die onder het referteloon werken), langdurig werklozen (Activa, SINE, WEP/DSP), oudere werknemers (50 +), wegens herstructureringen ontslagen werknemers en eerste aanwervingen21. Een andere belangrijke activeringsmaatregel die voor de implementatie van de zesde staatshervorming werd beheerd door de federale overheid zijn de programma’s voor arbeidsmarktbegeleiding van leefloners (Art 60 en 61 Wet van 8 juli 1976 betreffende de Openbare Centra voor Maatschappelijk Welzijn). Personen met een migratie-achtergrond of nieuwe migranten zijn geen expliciete doelgroep van deze tewerkstellingsstimuli. Nieuwe migranten zijn bovendien de facto uitgesloten van de tewerkstellingsstimuli voor langdurig werklozen aangezien zij onmogelijk tot deze categorie kunnen behoren. Arbeidsmarktbeleid na de zesde staatshervorming De zesde staatshervorming draagt een heel aantal instrumenten van het actieve arbeidsmarktbeleid over aan de gewesten. De asymmetrische economische ontwikkelingen in de verschillende Belgische gewesten waren één van de redenen voor de vraag naar meer regionalisering van het 20 Mathot, Axel (2013), Actief arbeidsmarktbeleid voor en na de staatshervorming, Brussel: Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen, p 23. 21 Vlaamse Regering, Departementen Diensten voor het Algemeen regeringsbeleid, Inventarisatie impact Zesde staatshervorming, Bijlagen, p 218.



29


arbeidsmarktbeleid. Dit sluit aan bij het onderliggende idee dat de regio’s beter kunnen inspelen op de zeer verschillende noden die bestaan aan verschillende kanten van het land. Een andere aangehaalde reden was de incoherentie van de bestaande bevoegdheidspakketten van de federale en regionale overheden. Ook na de implementatie van de zesde staatshervorming zal de federale overheid bevoegd blijven voor arbeidsrecht, de organisatie en regelgeving omtrent de sociale zekerheidsuitkeringen, loonbeleid en sociaal overleg22. De belangrijkste maatregelen betreffende het actieve arbeidsmarktbeleid die naar de gewesten worden overgedragen zijn de uitvoerende bevoegdheid van de controle op de beschikbaarheid van werklozen en de regelgevende en uitvoerende bevoegdheden omtrent het doelgroepenbeleid (RSZ-kortingen voor werkgevers bij aanwerving van doelgroepen: jongeren, ouderen, langdurig werklozen)23. Ook de uitvoering van de programma’s voor arbeidsmarktbegeleiding van leefloners zal overgeheveld worden van de federale overheid (OCMW’s) naar de regionale overheid (VDAB, Actiris, Forem) (Art 60 en 61 Wet van 8 juli 1976 betreffende de Openbare Centra voor Maatschappelijk Welzijn), net als het PWA-stelsel dat langdurig werklozen occasionele werkervaring biedt en de dienstencheques, die huishoudelijk werk bij particulieren deels subsidiëren en een belangrijk tewerkstellingskanaal zijn voor laaggeschoolde (migranten) vrouwen. De gewesten zullen de actieve en passieve beschikbaarheid van de werklozen controleren en waar nodig sanctioneren. Voor de implementatie van de zesde staatshervorming was het de federale Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening (RVA) die op basis van de informatie van de VDAB, FOREM en Actiris beslissen over een eventuele sanctie. Deze uitwisseling van gegevens is georganiseerd via een samenwerkingsakkoord tussen de federale staat en de gewesten. De regelgevende bevoegdheid (om onder andere te bepalen hoe ‘actief zoekgedrag’ en een ‘passende betrekking’ moeten worden gedefinieerd) blijft federaal. Omtrent de overheveling van het doelgroepenbeleid stellen zich tot op heden belangrijke vragen. Zullen de RSZ-kortingen aan de werkgever voor een doelgroep-werkzoekende worden toegekend op basis van de woonplaats van de werkzoekende, of op basis van de vestigingsplaats van de werkgever. En wat als werkgever of werknemer verhuizen tijdens de duurtijd van de RSZ-kortingen? De herziening van het doelgroepenbeleid na de regionalisering is een uitgelezen opportuniteit om ten eerste, de reikwijdte van deze tewerkstellingsstimuli te evalueren voor personen met een migratie-achtergrond en de verschillende categorieën daarin; en, ten tweede, een meer gericht doelgroepenbeleid te realiseren dat ook de specificiteit van de personen met een migratie-achtergrond als doelgroep van het beleid overweegt.

22 Federale regering (2011), Institutioneel akkoord voor de zesde staatshervorming, p 27. 23 Vlaamse Regering, Departementen Diensten voor het Algemeen regeringsbeleid, Inventarisatie impact Zesde staatshervorming, Bijlagen, p 218.



30

HOOFDSTUK 3: BESCHRIJVING VAN HORIZONTALE EN VERTICALE SAMENWERKINGS VERBANDEN

In dit centrale hoofdstuk van het rapport beschrijven we de verschillende samenwerkingsmechanismen die erop gericht zijn een betere afstemming te stimuleren van beleid dat er, rechtstreeks of onrechtstreeks, op gericht is de participatie te promoten op de arbeidsmarkt van personen met een migratie-achtergrond. We bekijken zowel horizontale samenwerkingsmechanismen (tussen actoren op hetzelfde beleidsniveau: bvb. tussen regionale beleidsactoren onderling en tussen federale beleidsactoren onderling) als verticale samenwerkingsmechanismen (tussen beleidsactoren van verschillende bevoegdheidsniveaus, federaal en regionaal). Bij de horizontale beleidsmechanismen maken we een onderscheid tussen interdepartementale samenwerking en intergouvernementele s amenwer k ing.

Met

inter depar tement ale

horizont ale

samenwerking bedoelen we horizontale interdepartementale samenwerking, namelijk tussen beleidsactoren van eenzelfde entiteit, bijvoorbeeld binnen de Vlaamse Gemeenschap, binnen het Brussels Gewest, binnen de federale overheid. Deze horizontale samenwerking tussen beleidsactoren van eenzelfde entiteit wordt in de literatuur ook wel transversaal beleid, ‘mainstreaming’, ‘policy integration’ (Dupont en Oberthür 2012) of ‘horizontal policy management’ (Peters 2006) genoemd. Deze interdepartementale samenwerking wordt geenszins

gehinderd

door

de

c omplexe

Belgisc he

staatsstructuur. Net als in andere (quasi) federale (of gedecentraliseerde) staten beschikt België ook over een arsenaal aan samenwerkings mechanismen dat erop gericht is het hoofd te bieden aan de complexe staatsstructuur en bevoegdheidsverdeling, en desondanks afstemming en coördinatie te creëren (Poirier, 2002).

Deze vormen van samenwerking, die in de internationale

literatuur ‘intergouvernementele samenwerking’ worden genoemd (Agranoff, 1996, 2007; Ongaro, Massey, Wayenberg en Holzer, 2010; Swenden, 2006),

gaan van informele telefoongesprekken tussen

administraties, contacten tussen beleidsniveaus binnen politieke partijen, tot wettelijk bindende samenwerkingsakkoorden. Tussen deze extremen vindt men interministeriële conferenties, interkabinettenwerkgroepen, het gemeenschappelijk managen van



31

Hoofdstuk 3: Beschrijving van horizontale en verticale samenwerkingsverbanden

publieke fondsen, en meer en meer ook samenwerking in het kader van Europese beleidsvoering. In deze intergouvernementele betrekkingen kan men een onderscheid maken tussen horizontale en verticale intergouvernementele samenwerking. Met horizontale intergouvernementele samenwerking doelen we op samenwerking tussen de regio’s (de gemeenschappen en gewesten), bijvoorbeeld tussen het Vlaamse, Brusselse en Waalse gewest, of tussen de Franse Gemeenschapscommissie van het Brussels gewest, bevoegd voor integratie in Brussel, en de Vlaamse Gemeenschap, eveneens bevoegd voor integratie in Brussel. Wanneer we spreken over verticale intergouvernementele samenwerking verwijzen we naar de relaties tussen de federale overheid en de regio’s. Voor elk van de beschreven samenwerkingsmechanismen hadden we de lezer graag uitgebreid informatie willen verschaffen over het functioneren van deze samenwerkingsmechanismen alsook een evaluatie ervan. Om twee redenen is deze informatie echter vrij summier voor verschillende van deze samenwerkingsmechanismen. Ten eerste, gezien de ondoorzichtigheid van de intergouvernementele samenwerkingsmechanismen in België en het informele karakter van vele vormen van samenwerking kan deze informatie niet verzameld worden via deskresearch. Het merendeel van de informatie over de wijze waarop overheden en departementen samenwerken ter promotie van de arbeidsmarktparticipatie van migranten werd verzameld via interviews met betrokken beleidsactoren. Zelfs de informatie over de meest formele intergouvernementele samenwerkingsmechanismen in België, de interministeriële conferenties, is nauwelijks publiek beschikbaar. Ten tweede werd dit onderzoek uitgevoerd gedurende een zeer korte tijdspanne en met beperkte financiële middelen. Het is voornamelijk een verkennend onderzoek, naar wat er aan samenwerkingsmechanismen bestaat. De studie biedt enkel een eerste verkenning van de knelpunten en goede praktijken. Eens de samenwerkingsplatforms gekend zijn en een aanzet is gegeven omtrent welke al dan niet werken en waarom, is de weg vrij voor diepgaander onderzoek of overleg tussen betrokken beleidsactoren om het al of niet functioneren van deze samenwerkingsvormen verder uit te pluizen.

3.1 Horizontale interdepartementale samenwerking In deze paragraaf beschrijven we de formele en informele horizontale samenwerkings mechanismen tussen integratie-actoren (de relevante administraties en ministeriële kabinetten, onthaalbureau ‘s, integratiecentra, ...) en arbeidsmarktactoren (relevante administraties en kabinetten, publieke of door de overheid gefinancierde arbeidsbemiddelingsbureau’s en opleidingsinitiatieven)24 binnen één en dezelfde overheid - of het gebrek daaraan. De overheden die we in beschouwing nemen zijn de federale overheid en de volgende regionale overheden: de Vlaamse overheid (waarin Gemeenschap en Gewest zijn gefusioneerd), het Waalse Gewest, de Franse Gemeenschapscommissie 24 Zoals eerder vermeld werden de sociale partners, nochtans zeer belangrijke arbeidsactoren, buiten beschouwing gelaten in dit onderzoek.



32


van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (hierna FGC, die over wetgevende bevoegdheid beschikt omtrent integratie van migranten en beroepsopleiding) en het Brusselse Gewest. Deze vorm van samenwerking kan in België plaatsvinden zonder enige belemmering van de complexe Belgische staatsstructuur aangezien ze binnen één en dezelfde overheid plaatsvindt. Wel is algemeen aanvaard dat deze vorm van horizontale beleidsvoering een noodzaak is om evenredige participatie van doelgroepen (vrouwen, armen, personen met een migratie-achtergrond, gehandicapten, ...) in de samenleving te promoten. Het belang van mainstreaming van integratiebeleid voor personen met een migratie-achtergrond wordt ook onderlijnd in de Europese basisprincipes voor integratiebeleid van migranten (CBP 10)25. Naargelang de bevoegdheidsverdeling in het betrokken landsdeel is deze samenwerking tussen integratie-actoren en arbeidsmarkt-actoren interdepartementaal (beschreven in deze paragraaf) of intergouvernementeel (beschreven in de volgende paragraaf). Dit leggen we nog even uit. In Vlaanderen, gezien de fusie van gemeenschap en gewest, is samenwerking tussen integratie-actoren (gemeenschapsbevoegdheid) en arbeidsmarkt-actoren (gewestbevoegdheid) mogelijk binnen dezelfde (Vlaamse) overheid. In Wallonië is dat (hoewel om andere redenen)26 ook zo. In Brussel is samenwerking tussen integratie-actoren (bevoegdheid van de Franse Gemeenschapscommissie en de Vlaamse Gemeenschap) en arbeidsmarkt-actoren (bevoegdheid van Brussels Gewest, wat betreft arbeidsbemiddeling en, van de Vlaamse Gemeenschap en de Franse Gemeenschapscommissie wat betreft beroepsopleiding) intergouvernementeel. 3.1.1 Federale Overheid Geen geïnstitutionaliseerde algemene interdepartementale samenwerking Binnen de federale overheid bestaat er geen interdepartementale samenwerking om de gelijkheid van personen met een migratie-achtergrond (o.a. op de arbeidsmarkt) te promoten. Er bestaat geen strategisch actieplan die de etniciteit ‘mainstreamt’ in de verschillende federale beleidsstructuren om tot naar een gelijke participatie van personen met een migratieachtergrond te streven, noch bestaat er een interdepartementale coördinatiegroep die deze mainstreaming zou toepassen, coördineren of evalueren. Dit is zo desondanks de vaststelling in talrijke wetenschappelijke publicaties en beleidsrapporten dat personen met een migratie-achtergrond niet gelijk participeren in de meerderheid van de maatschappelijke velden (waaronder de arbeidsmarkt). Deze interdepartementale beleidsinstrumenten bestaan wel op federaal niveau om gelijkheid tussen mannen en vrouwen en van personen met een handicap te promoten. De wet gender mainstreaming van 12 januari 2007 (B.S., 13 februari 2007) verplicht de genderdimensie te 25 Council of the EU, Justice and Home Affairs Council, 2618th Meeting, 14615/04. Brussels, 19 November 2004. 26 Namelijk de overdracht van de bevoegdheden omtrent integratie en beroepsopleiding van de Federatie Wallonië-Brussel aan het Waalse Gewest



33


integreren in de Belgische federale beleidsstructuren. Op politiek vlak voorziet de wet er (onder andere) in dat de regering strategische doelstellingen vooropstelt, dat elke minister in zijn/haar beleidsnota de acties en maatregelen uiteenzet die bijdragen tot de realisatie van gender gelijkheid, dat de minister de genderdimensie integreert in alle beleidsmaatregelen, managementplannen, beheerscontracten. Op administratief vlak bepaalt de wet (onder andere) dat er genderindicatoren worden opgesteld, dat gelijkheid tussen mannen en vrouwen in aanmerking wordt genomen bij de toekenning van overheidsopdrachten en subsidies en dat er een interdepartementale coördinatiegroep wordt opgericht. Deze interdepartementale samenwerking op federaal niveau bestaat evenzeer om gelijkheid van mensen met een handicap te promoten, Afgeleid van het beleidsinstrument ter promotie van de gelijkheid van mannen en vrouwen spreekt men hier van handistreaming. Om de handicapdimensie in alle domeinen van het maatschappelijke leven doorgang te doen vinden, werden in alle federale overheidsadministraties en bij alle beleidscellen van de ministers en staatssecretarissen contactpersonen aangeduid. Zij moeten erop toezien dat de handicapdimensie meegenomen wordt in het interne beleid, op vlak van aanwerving en tewerkstelling, bij de toegankelijkheid van hun gebouwen en ook, en niet in het minst, bij de beleidsbeslissingen die door hun diensten genomen worden. Ook het maatschappelijk middenveld wordt hierbij betrokken en om de zes maanden zal hierover verslag worden uitgebracht27. Elke vorm van mainstreaming van integratie van migranten is echter afwezig op federaal niveau (evenals in alle andere overheden met uitzondering van de Vlaamse overheid). Nochtans luidt één van de Europese basisprincipes voor integratiebeleid van migranten dat (CBP 10) dat het mainstreamen van integratie van migranten een belangrijke overweging moet zijn bij beleidsvorming

en

beleidsimplementatie

in

alle

beleidssec toren,

op

alle

bevoegdheidsniveaus en in alle publieke administraties28. De verklaringen voor de afwezigheid van een dergelijk algemeen geïnstitutionaliseerde interdepartementale samenwerking om de participatie van etnische minderheden te promoten op federaal niveau zijn veelvoudig. We lichten er kort vier toe. Een dergelijke interdepartementale samenwerking bestaat wel op Vlaams niveau voor etnische minderheden (cfr. infra), hoewel minder strikt gereglementeerd en minder uitgewerkt dan voor gender en handicap. In Wallonië worden alle kansengroepen betrokken in het Globaal Plan Gelijke Kansen (hoewel er zéér weinig aandacht uitgaat naar migratie-achtergrond) (cfr. infra). Een eerste mogelijke verklaring voor de afwezigheid van geïnstitutionaliseerde interdepartementale samenwerking binnen de federale overheid is de zogezegde afwezigheid van bevoegdheid omtrent integratie op federaal niveau. Hoewel de Bijzondere wet op de Hervorming der Instellingen van 1980 de bevoegdheid voor de integratie van 27 Declaration of Belgium to the 5th conference of States who are party to the UNCRPD, New York, 2012, 28 Council of the European Union, Press release of the 2168th Council Meeting in The Hague, 19 November 2004.



34


immigranten inderdaad bij de gemeenschappen legt, is, zoals ook het Arbitragehof duidelijk maakte29, iedere overheid verantwoordelijkheid voor de participatie van minderheden binnen zijn bevoegdheidssfeer. Zo kan de federale overheid met de resterende bevoegdheden omtrent arbeidsmarktbeleid, maar ook omtrent maatschappelijke integratie, publieke aanbestedingen, antidiscriminatie, ambtenarenzaken, defensie, buitenlands beleid, personeelsbeleid, wetenschapsbeleid, justitie (waaronder nationaliteit), sociale zaken, ... een belangrijke bijdrage leveren aan de participatie van migranten op de arbeidsmarkt en in de samenleving in het algemeen. Een tweede verklaring voor de sterkere aanwezigheid van interdepartementale samenwerking omtrent gender (en dit niet enkel federaal) is de zeer belangrijke rol die vrouwenorganisaties30 hebben gespeeld in de totstandkoming van het gendermainstreamingsbeleid (Celis en Meier 2006). Organisaties van personen met een migratieachtergrond hebben een veel kortere geschiedenis, worden beperkt gefinancierd door de overheid, en, vele van hun leden (niet-Belgen) zijn niet stemgerechtigd en hebben dus per definitie minder politiek gewicht. Andere verklaringen betreffen de veel sterkere politisering van etnische ongelijkheid in tegenstelling tot de andere gronden van discriminatie, en het colour-blind beleidsparadigma omtrent integratie dat dominant is bij de Franstalige beleidselites. Samenwerking omtrent monitoring van arbeidsmarktparticipatie personen met een migratieachtergrond Op 5 september 2013 presenteerden het Centrum voor gelijkheid van kansen en voor Racismebestrijding (CGKR, nu het Interfederaal Gelijkekansencentrum, IGKC) en de Federale Overheidsdienst Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg (FOD Werk) de ‘Socio-economische monitoring’. Dit belangrijk instrument brengt de arbeidsmarktpositie in kaart van werknemers met een migratie-achtergrond naargelang hun origine. Deze monitoring is de eerste van zijn soort In België. In tegenstelling tot de data omtrent arbeidsmarktparticipatie van etnische minderheden die de OESO ter beschikking stelt, meet de monitoring de participatie van de gehele bevolking, en niet van een representatieve staal. Ook wordt er veel meer gemeten dan de activiteitsgraad (ook type arbeidsovereenkomst, tewerkstelling per sector, inactiviteit, werkloosheid en arbeidsmobiliteit). De totstandkoming van het instrument (een proces dat zeven jaar duurde, o.a. door de terughoudendheid van de verdedigers van een colour-blind beleidsparadigma) was een belangrijke uiting van voornamelijk horizontale samenwerking (binnen de federale overheid) maar ook deels verticale, tussen de federale en regionale overheden en de sociale partners. De meest centrale actoren in de ontwikkeling van dit onontbeerlijk meetinstrument waren echter federale actoren: het CGKR, de FOD Werk, de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid en het Rijksregister. Uit de conclusies van het rapport (FOD Werk, CGKR, 319) blijkt dat deze de intentie hebben de meting jaarlijks te herhalen. De hoeveelheid tijd en energie die in het ontwikkelen van dit meetinstrument is gestopt kan 29 En plus de ces compétences spécifiques, il faut tenir compte de la jurisprudence de la Cour d’Arbitrage selon laquelle il revient à chaque législateur de protéger les minorités dans le cadre de sa sphère de compétences. Arbitragehof, n° 54/96, 3 oktober 1996, B.S., van 10 oktober 1996. 30 Waarvan de leden over het algemeen stemgerechtigd zijn, wat niet zo is voor personen met een migratieachtergrond.



35


nu renderen. Een duurzame samenwerking tussen deze federale beleidsactoren31 blijft hopelijk nog lang gegarandeerd met het oog op een regelmatige evaluatie van de evaluatie van de arbeids marktparticipatie van personen met een migratieachtergrond. 3.1.2 Vlaanderen Geïnstitutionaliseerde algemene interdepartementale samenwerking Binnen de Vlaamse overheid bestaat er een geïnstitutionaliseerde algemene vorm van interdepartementale samenwerking om de gelijkheid van personen met een migratieachtergrond (o.a. op de arbeidsmarkt) te promoten. De meest relevante uitingen daarvan zijn het ‘Geïntegreerd actieplan integratiebeleid’ en de interdepartementale ‘Commissie integratiebeleid’. De verplichting voor de Vlaamse regering om tot een geïntegreerd actieplan te komen, de minimale inhoud ervan en de verplichting tot actualisatie zijn verankerd in het Vlaamse integratie- en inburgeringsdecreet van 7 juni 2013 (art. 5). Ook het instellen van een coördinerende commissie integratiebeleid is verplicht bij decreet (art 6). Deze horizontale beleidmechanismen werden ook al verankerd in het integratiedecreet van 2009 en het etnisch-culturele minderhedendecreet van 1998. In dat laatste decreet ging het enkel om het instellen van een interdepartementale commissie. Hoewel het opmaken van een strategisch plan integratiebeleid niet verplicht was bij wet, werd het wel al opgemaakt in de jaren 199032. Dit kaderde in de New Public Management tendens in de Vlaamse overheid waar sinds 1995 strategische plannen werden ingezet in vele beleidsdomeinen. In Franstalig België duiken strategische plannen pas later op (na 2000) en zijn ze vager (Brans, De Visscher en Vancoppenolle, 2006). Het Strategisch actieplan integratiebeleid 2012-2014 voorziet in een aantal strategische doelstellingen, operationele doelstellingen, acties en indicatoren

die erop gericht zijn de participatie van

arbeidsmarkparticipatie van personen met een migratieachtergrond te promoten en te evalueren. De commissie integratiebeleid kijkt toe op de coherentie, synergie en coördinatie van het integratiebeleid, ontwerpt het geïntegreerd actieplan, stemt de verschillende acties op elkaar af, evalueert de impact van de acties en het actieplan en doet voorstellen aan de Vlaamse Regering om het actieplan te actualiseren (art 6). Uit de interviews met verschillende betrokken beleidsactoren blijkt een globaal positieve evaluatie van de realisaties van de commissie integratiebeleid (en haar voorgangers) en de actieplannen, evenals punten vatbaar voor verbetering. Ondervraagde beleidsactoren lijken het eens dat deze beide horizontale beleidsinstrumenten de mainstreaming van ‘integratiebeleid’ in de verschillende beleidssectoren (waaronder arbeid) mede hebben versterkt. De aandacht voor de doelgroep personen 31 Wat betreft het CGKR, deze is ondertussen een interfederale actor die zowel de federale overheid als de gemeenschappen en gewesten verenigt en hun betrokkenheid bij dit meetinstrument garandeert. 32 Het eerste strategisch plan etnisch-culturele minderheden dateert van 1996.



36


met een migratieachtergrond is gegroeid bij de verschillende vakministers en departementen, waaronder werk en onderwijs, weliswaar met verschillen afhankelijk van de verantwoordelijke ministers. Het bestaan van de interdepartementale commissie en actieplan wordt gezegd daarin mede een rol te spelen door “het creëren van groepsdruk om te rapporteren” (interview 6). Ook zien respondenten een positieve evolutie in de samenstelling en de werking van de huidige ten aanzien van de vorige versies van de Commissie integratiebeleid (interview 6; 11; 17). De samenstelling zou beter (hoewel nog niet optimaal) zijn, doordat ambtenaren nu hoger gerankt zijn (“meer kaliber hebben”) dan vroeger en de meeste leden een duidelijk mandaat krijgen om positie in te nemen vanuit hun departement (maar ook dit kan nog steeds beter volgens respondenten). Ook werd vermeld dat voormalige actieplannen meer in eindige projecten voorzagen (“waarvan een kind kon weten dat ge dat niet zomaar allemaal opnieuw kon uitvoeren door gebrek aan middelen”) en dat er in de laatste jaren veel meer “strategische en structureel wordt gedacht” (interview 17). Het bestaan van een dergelijke interdepartementale commissie integratiebeleid wordt bovendien fundamenteel geacht “om elkaar beter te begrijpen en te weten wat de knelpunten zijn in elk beleidsdomein”. Als punten vatbaar voor verbetering voor de werking van de interdepartementale commissie integratiebeleid werd de onduidelijkheid van de rol van de commissie en het mandaat van zijn leden meermaals in de verf gezet (interview 11; 17). De commissie is een ambtenaren-commissie en heeft als wettelijk bepaalde taak (onder andere) voorstellen te formuleren aan de Vlaamse Regering voor het actualiseren van het geïntegreerd actieplan (art 6). De onduidelijkheid en verschillende visie van de leden over de manier waarop ze te werk moeten gaan in het formuleren van die adviezen maakt dat sommigen eerst op voorhand aftoetsen bij hun verantwoordelijke minister hoe ver ze kunnen gaan met hun adviezen en anderen een ambtelijk onafhankelijk advies formuleren en het aan de politiek overlaten daar achteraf mee verder te gaan. Eén respondent opperde het idee dat het misschien niet slecht zou zijn ook in een politieke commissie integratiebeleid te voorzien, wat zou neer komen op een interkabinettenwerkgroep of een interministeriële conferentie integratiebeleid. In de praktijk worden de adviezen van de commissie nu al door een interkabinettenwerkgroep bestudeerd en overlegd vooraleer ze worden voorgelegd op de ministerraad. Verder wierpen respondenten op dat interdepartementale samenwerking verder zou staan als de commissieleden leidende ambtenaren zijn (nu vaak adjuncten) en deze allen met een duidelijk mandaat komen om voorstellen te formuleren. De interdepartementale commissie integratiebeleid kan ook taken delegeren aan werkgroepen. Zo bestond bij de invoering van het inburgeringsbeleid (2003) een interdepartementale commissie inburgering die voor afstemming moest zorgen tussen het werk van de onthaalbureaus (departement inburgering), de Huizen van het Nederlands (departement onderwijs) en de socio-professionele integratie (departement werk). Deze commissie heeft opgehouden te bestaan en de afstemming gebeurt nu bilateraal (interview 6). In 2010 werd ook een interdepartementale werkgroep ‘Midden- en Oost Europese (Roma) migranten’ opgericht die een interdepartementaal actieplan opstelde.



37


Ook ontwikkelden Vlaamse arbeidsmarkactoren, in samenwerking met het federale (nu interfederale) Gelijkekansencentrum het Actieplan bestrijding arbeidsgerelateerde discriminatie (2008; 2012). Op uitzondering van een resumerende power point presentatie werd dit plan, op vraag van de Vlaamse minister van werk, echter niet aan het parlement voorgelegd of publiek beschikbaar gesteld. Interdepartementale samenwerking werk en integratie •

Vertegenwoordiging van de doelgroep in socio-economische adviesraden

Sinds 2003 zijn ook kansengroepen op de arbeidsmarkt, waaronder namelijk etnisch-culturele minderheden, vertegenwoordigd in de Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen (SERV)33. Dit doen zij in de commissie Diversiteit die adviezen formuleert over evenredige arbeidsdeelname, diversiteit en gelijke behandeling van kansengroepen in het sociaal-economische leven. Etnische minderheden zijn er vertegenwoordigd door het Minderhedenforum. Een interne evaluatie van de verwezenlijkingen en werking van de Commissie Diversiteit beschouwt (onder andere) de dialoog tussen de sociale partners en de kansengroepen als een positieve bijdrage, evenals de verrijking van de inzichten die ontstaan door deze dialoog34. Diversiteit en de evenredige deelname van etnische minderheden in de arbeidsmarkt is ook één van de werkthema’s van de Regionale Sociaal-Economisch Overlegcomités (RESOC’s), overlegorganen tussen werknemersorganisaties, werkgeverorganisaties en lokale overheden (steden, gemeenten, provincie). Dit overleg resulteert in een streekpact waarin een aantal hefbomen ter versterking van de regio zijn opgenomen. Elk van deze RESOC’s stelt een projectontwikkelaar ‘evenredige Arbeidsdeelname en Diversiteit’ (EAD) te werk en beschikt over een Commissie ‘evenredige Arbeidsdeelname en Diversiteit’ waarin de Federaties van Etnisch-Culturele Minderheden op verscheidene locaties vertegenwoordigd zijn. De projectontwikkelaars zijn onder andere bevoegd voor het opmaken van diversiteitsplannen in de betrokken regio. Het Minderhedenforum is ook vertegenwoordigd in het stakeholdersforum van de VDAB en adviseert de VDAB consulenten vanuit hun ervaring met de doelgroep. Via het Stakeholdersforum organiseert de VDAB een structureel overleg met vertegenwoordigers van de etnisch-culturele minderheden, het Vlaams Netwerk van Verenigingen waar Armen het woord nemen en het Gebruikersoverleg Arbeid en Handicap. Deze stakeholders adviseren de VDAB omtrent haar beleidsbeslissingen zonder dat noodzakelijk alle verzuchtingen in rekening worden genomen. Het Stakeholdersforum vergadert jaarlijks in een algemene stakeholdersvergadering en in meer frequente sub-werkgroepen waar een aantal specifieke thema’s betreffende de tewerkstelling van de 33 De SERV is een advies- en overlegorgaan van werkgevers en werknemers dat adviezen geeft aan de Vlaamse Regering over (veelal socio-economische) thema’s die tot het Vlaamse bevoegdheidsniveau behoren. 34 Commissie Diversiteit, Sociaal-Eonomische Raad Vlaanderen (2012), Nota aan het Dagelijks bestuur van de Commissie Diversiteit, Evaluatie van de werking van de Commissie Diversiteit in het kader van de Hervorming SERV, 5 december.



38


kansengroepen onder de loep worden genomen35. Ze houden de vinger aan de pols en adviseren bij beleidsbeslissingen van de VDAB. •

Structurele samenwerking actoren integratiebeleid (Minderhedenforum en leden; onthaalbureaus) en werk (administratie werk en VDAB)

Een eerste structurele samenwerking tussen de sectoren werk en integratie bestaat tussen de administratie werk en de VDAB en het Minderhedenforum en zijn leden. De administratie werk van de Vlaamse overheid financiert 8 activeringsconsulenten bij leden van het Minderhedenforum (federaties van verenigingen van etnisch-culturele minderheden) en 3 beleidsmedewerkers “werk” bij het Minderhedenforum zelf. De rol van de activeringsconsulenten bestaat er in om etnische minderheden toe te leiden naar werk, de VDAB en opleiding. Al deze activeringsconsulenten zijn tewerkgesteld bij leden van het Minderhedenforum (federaties van verenigingen van etnisch-culturele minderheden) en moeten ieder 75 werkzoekenden “aan de slag houden” in hun zoektocht naar werk, en dit in overleg met de VDAB (interview 17). De drie beleidsmedewerkers werk bij het Minderhedenforum worden geacht het arbeidsmarktbeleid beleid op te volgen om zo deskundig de vertegenwoordigingsfunctie in de overlegorganen te kunnen vervullen. Ook ondersteunen zij de activeringsconsulenten tewerkgesteld bij de federaties van etnisch-culturele minderheden. Een tweede vorm van structurele samenwerking tussen arbeidsmarkt-actoren en integratieactoren bestaat er tussen de onthaalbureaus en de VDAB in het kader van het inburgeringstraject. Toen in 2003 verplichte inburgering werd opgezet werden daarbij drie actoren een centrale rol toebedeeld: de onthaalbureau ‘s voor de cursus maatschappelijke oriëntatie, de Huizen van het Nederlands (departement onderwijs) voor de lessen Nederlands en de VDAB voor het vormingspakket omtrent loopbaanoriëntatie en de toeleiding naar de arbeidsmarkt. De rol van de VDAB werd uitgewerkt in het inwerkingsdecreet van 4 juni 2003 (gewijzigd in 2006). Het decreet stelt dat de personen van de doelgroep recht hebben op een ‘inwerkingstraject’ of een ‘bijzondere opleiding en begeleiding met het oog op duurzame tewerkstelling’. Dit inwerkingstraject bestaat uit loopbaanoriëntatie en een trajectplan (arbeidsbemiddeling, technische opleiding, taalopleiding, nazorg na plaatsing). Deze en andere informatie over de betrokkene wordt bijgehouden in een portfolio. De VDAB kreeg ook specifieke budgetten om deze inwerkingsrol van nieuwe en oude migranten te vervullen. De overdracht, na het primaire inburgeringstraject bij het onthaalbureau naar de VDAB voor het inwerkingstraject wordt geregeld via een samenwerkingsprotocol. De samenwerking tussen de onthaalbureaus en de VDAB voorziet onder andere in uitwisseling van informatie over de betrokkenen via connectdatabanken. De samenwerking tussen de VDAB en onthaalbureaus, maar ook andere betrokken actoren zoals de Centra Basiseducatie, OCMW’s en werkgevers zou lokaal erg verschillen in kwaliteit en intensiteit (interview 11). Ook zien twee respondenten nog veel mogelijke werkpunten om deze uitwisseling van informatie over individuele nieuwkomers te verbeteren 35 http://www.agoweb.be/KwaliteitEnInnovatie/BlikNaarBuiten/050.aspx



39


(interview 19; 6).

Een respondent (interview 6) meldde dat terugkoppeling van VDAB naar de

onthaalbureaus bij het einde van het inwerkingstraject nog vaak mank loopt, wat horizontale beleidsevaluatie en verbetering hindert. De feedback van de VDAB omtrent de werkzoekenden die een inburgeringstraject gevolgd hebben zou kunnen geïntegreerd worden. Lokale samenwerking tussen onthaalbureaus, Centra Basiseducatie, VDAB en werkgevers, waarbij inburgeraars mogelijk rechtstreeks toestromen naar werk werd als een good practice beschouwd (interview 11). •

Overleg administratie inburgering en werk in het kader van integratiefondsen

Enkele beleidsactoren maakten melding van overleg tussen de administraties werk en inburgering in het kader van de financiering van projecten door integratiefondsen (het federaal impulsfonds migrantenbeleid, dat na de implementatie van de staatshervorming wordt geregionaliseerd, en het Europees Integratiefonds, dat hervormd werd tot een Migratie, Asiel en Integratiefonds). Deze fondsen financieren projecten om de arbeidsmarktparticipatie van personen met een migratieachtergrond te verbeteren en stimuleren daarmee overleg tussen de twee betrokken Vlaamse beleidsdepartementen (interview 13; 17). •

Gebrek aan horizontale ‘coördinatie-reflex’, ondanks verregaande institutionalisering

Hoewel horizontale beleidscoördinatie verregaand geïnstitutionaliseerd is in Vlaanderen ontbreekt de ‘reflex’ nog vaak bij beleidsmakers om collega’s uit relevante beleidsdomeinen te consulteren als zij beleidsbeslissingen nemen omtrent de integratie van migranten die sectoraal overschrijdend zijn. Dit kan leiden tot een incoherent Vlaams beleid waarin de departementen onderwijs, werk en integratie beleidsmaatregelen opzetten die uitgaan van tegengestelde beleidsvisies. We duiden dit hieronder met enkele in de interviews aangehaalde voorbeelden. Een eerste voorbeeld van de implementatie van tegengestelde beleidsvisies binnen de Vlaamse overheid betreft de erkenning van buitenlandse diploma’s. In het kader van een beleid gericht op een betere participatie van nieuwe migranten op de arbeidsmarkt werkten integratie-actoren (Kruispunt Migratie-Integratie, onthaalbureaus, het Minderhedenforum) en de VDAB al enkele jaren actief aan het begeleiden van nieuwkomers in de procedure voor de erkenning van hun buitenlands diploma. De minister van onderwijs besliste in 2013 om de erkenning van diploma’s betalend te maken, en dit zonder consultatie met de integratie-actoren en de VDAB die maatregelen implementeren om diplomaerkenning vlotter te laten verlopen. Het betalend maken van de procedure creëert een extra financiële drempel voor nieuwkomers die financieel weinig vermogend zijn, om hun diploma te laten erkennen en daarmee, indirect, voor hun participatie aan de arbeidsmarkt. Pas na reactie van het Minderhedenforum op de al geplande maatregel werden meer uitzonderings-categorieën voorzien van personen voor wie de procedure niet betalend is. Een dergelijk geplande beleidsmaatregel zou van bij de overweging ervan afgetoetst moeten worden bij beleidsactoren van de relevante beleidsdomeinen.



40


Een tweede voorbeeld van het ontstaan van tegengestelde beleidsvisies omtrent arbeidsmarktparticipatie van de doelgroep, zonder horizontale consultatie of overleg betreft de duur van taalcursussen en het taalniveau dat moet behaald worden door een werkzoekende (migrant) alvorens deze kan ingeschakeld worden op de arbeidsmarkt. In het kader van de discussies omtrent het ontwerp van decreet betreffende het Vlaamse inburgerings- en integratiebeleid dat in juli 2013 werd gestemd ontstond, binnen het beleidsdomein inburgering een consensus dat het taalniveau (zoals aangegeven, binnen het Europese referentiekader) moest opgetrokken worden van niveau A1 naar niveau A2. Dit impliceert langere taalcursussen. Enkele maanden voor het indienen van het ontwerp van decreet in het Vlaamse parlement wordt binnen het beleidsdomein werk, door de Commissie Diversiteit van de SERV een advies geformuleerd omtrent taalbeleid, dat net de nadruk legt op een snellere inschakeling op de werkvloer, waar taal al werkend onder de knie kan worden gekregen in plaats van via langdurende taallessen36. Een evaluatie van beide beleidsopties en hun efficiëntie werd niet gevoerd, noch een open en beargumenteerd debat tussen beide beleidsvisies. 3.1.3 Wallonië In Wallonië is er geen specifiek geïnstitutionaliseerd interdepartementaal overleg om de integratie van migranten te promoten. Een efficiënt interdepartementaal overleg omtrent integratie in Wallonië zou bovendien intergouvernementeel moeten worden georganiseerd tezamen met de Federatie Wallonië-Brussel (voorheen Franse gemeenschap). Deze laatste beschikt op het territorium van het Waalse gewest over belangrijke beleidshefbomen die de participatie van personen met een migratieachtergrond (op de arbeidsmarkt) kunnen promoten, en dit voornamelijk door haar bevoegdheid over onderwijs. Wel keurde de Waalse Regering op 24 februari 2011 een ‘ Plan Gelijke Kansen’ goed waarin ook de kansengroep ‘vreemdelingen of personen van vreemde afkomst’ wordt beschouwd, naast andere kansengroepen als vrouwen, ouderen, personen met een handicap, LGBT ... Het plan beschrijft de acties van de Waalse regering tijdens een legislatuur. Het is een horizontaal plan waarin elke minister zich engageert om maatregelen te nemen die discriminatie verminderen. Elk jaar wordt de stand van zaken van de voorgestelde acties geëvalueerd. Om deze jaarlijkse evaluatie te bewerkstelligen werd een interdepartementale werkgroep opgericht. Anders dan in Vlaanderen is dit geen ambtelijke maar een politieke commissie (interkabinettenwerkgroep), uitgebreid met gelijke kansen en discriminatie-experten. De Waalse integratiecentra voor personen met een migratieachtergrond en het Gelijke Kansencentrum zijn hierin vertegenwoordigd. Het plan zelf is niet publiek beschikbaar maar uit een persmededeling van de Waalse Regering37, die de acties na één jaar evalueert, blijkt dat er in de twaalf opgesomde acties geen enkel specifiek bestemd is om 36 Commissie Diversiteit, Sociaal-Enomische Raad Vlaanderen, Advies Taalbeleid op de Arbeidsmarkt, COMD_ADV 20122310_ Taalbeleid. 37 Waalse Regering, persmededeling van 7 juni 2012, Premier suivi du plan global d’égalité des chances, http://gouvernement. wallonie.be/premier-suivi-du-plan-global-wallon-d-egalit-des-chances



41


gelijke kansen te promoten voor personen met een migratieachtergrond, en dit in tegenstelling tot acties ten aanzien van vrouwen, personen met een handicap of LGBT. Wel wordt de doelgroep één keer vermeld in verband met de stemming van een decreet dat globale gelijkheidsplannen wil opzetten voor “onder andere” personen met een migratie-achtergrond in publieke ondernemingen. Verder betreft één actie, ook om diversiteit te promoten in de Waalse administratie, alle kansengroepen. Het Waalse gewest koos er voor om een generiek interdepartementale administratie sociale integratie op te richten in 1992, nu het interdepartementaal departement sociale cohesie (DICS) geheten. De factor ‘migratieachtergrond’ wordt er niet beschouwd als een factor die gelijke kansen of sociale integratie belemmert (Adam, 2010: 131; Adam, 2013). De DICS stimuleert dus geen samenwerking tussen de administratie werk en sociale actie (integratie) om de integratie van personen met een migratie-achtergrond op de arbeidsmarkt te verbeteren. Interdepartementale samenwerking actoren werk en integratie •

Beperkte lokale samenwerking eerder dan regionale

In het Waalse Gewest is er geen sprake van een structurele gewestelijke samenwerking tussen integratie- en arbeidsmarktactoren, enkel hier en daar op lokaal niveau. De “lokale sociale cohesie plannen” die het departement op lokaal niveau aanstuurt (in enkele steden) voorziet in een vertegenwoordiging van FOREM en de sub-regionale integratiecentra. Deze platformen zouden dus als uitwisselingsplatform tussen deze actoren kunnen dienen ter stimulering van de participatie van personen met een migratie-achtergrond. Het overstijgt het opzet van deze studie om te evalueren of dit ook effectief gebeurt. Gezien de visie van DICS om migratieachtergrond niet als een belemmerende factor van participatie te beschouwen lijkt het ons echter weinig waarschijnlijk dat dit ook effectief gebeurt. Enkele sub-regionale integratiecentra (Luik, Namen en La Louvière) promoten ook een lokaal platform rond diversiteit op het werk, samen met vertegenwoordigers van werknemers, FOREM en andere arbeidsmarktactoren. Werkgevers worden gezegd heel moeilijk te bereiken, hoewel ze essentiële actoren zijn (interview 14). Het platform stimuleert uitwisseling van goede praktijken, sensibilisering en informatie-uitwisseling via onder andere brochures en seminaries. De regionale integratiecentra wisselen ook onder elkaar goede praktijken uit omtrent arbeidsmarktintegratie van hun doelgroep en zetten gezamenlijke acties op via het inter-centra platform sociaal-professionele integratie. Ze werken hierin samen rond specifieke sub-thema’s of omtrent het indienen van gezamenlijke projecten voor het Europees Sociaal Fonds, die trouwens één van de eerste en belangrijkste financieringsbronnen was van de Waalse integratiecentra bij hun oprichting (Adam, 2013).



42


•

H et onthaalparcours voor nieuwkomers: een opportuniteit voor structurele samenwerking tussen integratie en arbeidsmarktactoren

Op 27 maart 2014 keurde het Waalse parlement een decreet goed dat in een onthaalparcours voor nieuwe migranten voorziet38. Het onthaalparcours bestaat uit een gepersonaliseerde onthaalmodule, een taalcursus Frans, een burgerschapsvorming en loopbaanoriëntatie (art 10). Enkel de onthaalmodule is verplicht voor nieuwe migranten. De onthaalmodule omvat minimum een informatie-sessie over rechten en plichten in België, een individuele sociale evaluatie van de noden & competenties van de nieuwkomer (taal, diploma’s, ervaringen) en hulp bij het vervullen van administratieve verplichtingen. Na afloop van de onthaalmodule kan de nieuwkomer (vrijwillig) een onthaalovereenkomst afsluiten voor het vervolg van het onthaalparcours. FOREM of erkende organisaties voor socio-professionele inschakeling zijn geen bevoorrechte rol toebedeeld in het onthaalparcours. De loopbaan-oriëntatie kan worden georganiseerd door lokale integratie-initiatieven, publieke overheden of organisaties erkend door de overheden. Hoewel de samenwerking tussen integratie-actoren (integratiecentra die als onthaalbureau zullen functioneren en lokale integratie-initiatieven) en arbeidsmarkt-actoren (Forem, centres d’insertion profesionnelle, Emploi-Formation-Travail, ...) niet is voorzien in het decreet, betekent het opzetten van een onthaalparcours voor nieuwe migranten een opportuniteit om de samenwerking tussen beide type actoren te verankeren, om zo de doorstroming van nieuwkomers naar de arbeidsmarkt te optimaliseren. Het opzetten van een onthaal-parcours blijkt ook een opportuniteit te zijn voor het uniformiseren van de kwaliteit van het aanbod Frans als tweede taal (FLE-Français langue étrangère), en voor een minimum aan coördinatie en overleg39. Het coördinatiecomité (art 22 van het decreet) dat als taak zal hebben het functioneren van het onthaalparcours te evalueren en te beheren, alsook om voorstellen te formuleren aan de regering, kan een instrument worden dat de interdepartementale coördinatie werk en integratie stimuleert. Tenminste als deze opportuniteit met beide handen wordt vastgegrepen en de arbeidsmarkt-actoren zeer centraal aanwezig zijn in deze commissie. •

Vertegenwoordiging van de integratie-centra in socio-economische adviesraden en van sociale partners in de adviescommissie integratie

De sub-regionale integratiecentra zijn vertegenwoordigd in het comité werk en vorming van FOREM en in de sub-regionale tewerkstellingscomité ‘s. In Franstalig België bestaat geen organisatie die de doelgroep zelf vertegenwoordigt, zoals het Vlaamse Minderhedenforum. De integratiecentra nemen er deze rol op. Een evaluatie van de bijdrage van deze vertegenwoordiging is niet bestaande. In de politicologische literatuur wordt dit onderscheid tussen vertegenwoordiging van belangen, al of niet door leden van de groep zelf, geduid als het verschil tussen substantiële vertegenwoordiging (verdediging van de belangen, onafhankelijk door wie dat gebeurt) en descriptieve vertegenwoordiging 38 Décret remplaçant le livre II du code wallon de l’action sociale et de la santé relatif à l’intégration des personnes étrangères et d’origine étrangères. B.S., 27 maart 2014. 39 Lokale platforms Frans als tweede taal zouden al bestaan voorafgaand aan het onstaan van het onthaalparcours maar deze worden niet overal georganiseerd. In Luik wordt dit platform bijvoorbeeld georganiseerd met hierin een vertegenwoordiging van het integratiecentrum (Cripel) en FOREM.



43


(vertegenwoordiging door gelijkenis, door de aanwezigheid van de leden zelf van een bepaalde groep) (Pitkin, 1967). Een evaluatie van de keuze voor descriptieve of louter substantiële vertegenwoordigingsprocessen van personen met een migratie-achtergrond werd zelden geëvalueerd. De sociale partners zijn ook vertegenwoordigd in de Waalse Commissie voor de Integratie van vreemdelingen en personen van buitenlandse herkomst. Deze commissie is één van de 6 adviescommissies sociale zaken die de Waalse Regering adviseert in haar beleid. Volgens een betrokken respondent is de horizontale afstemmingsfunctie van deze commissie beperkt aangezien het vooral een adviescommissie is maar heeft het toegelaten over een aantal transversale thema’s te reflecteren (interview 14). Uit het jaarverslag 2012 van de commissie blijkt dat deze een ontmoeting georganiseerd heeft met het kabinet van de minister van werk (Antoine) omtrent het thema participatie op de arbeidsmarkt van personen et een migratieachtergrond. Het lijkt echter bij een eerste en eenmalige ontmoeting gebleven en toont aan dat de departementen werk en integratie weinig met elkaar samenzitten omtrent deze thematiek40. •

Samenwerking in het kader van integratie- en arbeidsmarktintegratie fondsen

De volgende financieringskanalen die zouden kunnen aangewend worden om kruisbestuiving te stimuleren tussen arbeidsmarktactoren en integratie-actoren die de participatie van de doelgroep stimuleren: het Europees integratiefonds (waar integratiecentra projecten indienen om arbeidsmarkparticipatie van hun doelgroep te stimuleren), de Waalse lokale integratie-initiatieven, en het federale (nu gedecentraliseerde) impulsfonds voor het migrantenbeleid waar veelal kleine verenigingen socio-professionele integratieprojecten indienen. 3.1.4 Brussel Brussel vertoont extra beleidscomplexiteit in vergelijking met het Vlaamse en het Waalse gewest. Daar waar deze laatsten afstemming tussen arbeidsmarkt-actoren en integratieactoren kunnen organiseren binnen de zelfde overheidsinstelling (de Vlaamse overheid of het Waalse Gewest) kan dat in Brussel enkel indien er intergouvernementeel overleg plaatsvindt. Integratie en beroepsopleiding worden in Brussel georganiseerd door de Gemeenschappen:

de Vlaamse

Gemeenschap, met wetgevende bevoegdheid voor het Vlaamse Parlement, en de Franse Gemeenschapscommissie, met wetgevende bevoegdheid voor de Raad van de FGC. Arbeidsbemiddeling is echter een gewestbevoegdheid. Samenwerking is dus per definitie intergouvernementeel en wordt behandeld in deel 3.2.2 dat intergouvernementele samenwerking behandelt. Interdepartementaal overleg ter stimulering van de participatie van personen met een migratieachtergrond heeft enkel zin in Brussel indien men al deze relevante actoren betrekt.

40 Commission wallonne pour l’intégration des personnes étrangères et d’origine étrangère, Rapport d’Activités 2012. http:// socialsante.wallonie.be/?q=notre-direction/cwass/commissions-permanentes



44


3.2 Horizontale intergouvernementele samenwerking In deze paragraaf beschrijven we de samenwerking tussen de regio’s met wetgevende bevoegdheid (Vlaamse Overheid, Federatie Wallonië-Brussel, Waalse Gewest, Brusselse Gewest en de Franse Gemeenschapscommissie van het Brusselse Gewest). Een deel van de horizontale intergouvernementele samenwerking en contacten gebeurt via verticale samenwerkingsplatforms waar, naast de federale overheid, de regio’s elkaar ook ontmoeten. Deze samenwerkingsmechanismen worden niet

beschreven

in

deze

paragraaf,

wel

de

horizontale

intergouvernementele

samenwerkingsvormen waar de federale overheid geen deel van uitmaakt. We beschrijven achtereenvolgens de intergouvernementele samenwerking binnen Brussel tussen integratie en arbeidsmarktactoren en tussen arbeidsmarktactoren onderling. Na deze uiteenzetting over Brussel bekijken we de interregionale samenwerking in heel België, eerst tussen arbeidsmarkt-actoren en daarna tussen integratie-actoren. We eindigen met een passage over de verschillende institutionele complexiteit omtrent integratie in Franstalig België en Vlaanderen, die horizontale samenwerking beïnvloedt. 3.2.1 Intergouvernementele samenwerking binnen Brussel tussen integratie en arbeidsmarktactoren In Brussel, net als in Wallonië, is het recente decreet van 18 juli 2013 van de Franse Gemeenschapscommissie dat voorziet in de organisatie van een onthaalparcours voor nieuwkomers41 een opportuniteit om horizontale samenwerking te versterken, zowel tussen toekomstige onthaalbureaus van de FGC, organisaties die in taallessen voorzien en arbeidsmarkt-actoren (Actiris, Bruxelles Formation en derden), als tussen de Franse Gemeenschapscommissie en de Vlaamse Gemeenschap wat betreft hun respectievelijke initiatieven. Het onthaaldecreet van de FGC is ten tijde van het schrijven van dit rapport nog niet uitgevoerd. De totstandkoming van dit decreet heeft al een samenwerking tot stand gebracht tussen de organisaties die in Franse taallessen voorzien. Net als in Wallonië is het beleid omtrent Frans-alstweede-taal (FLE) erg versnipperd in Brussel. Taallessen Frans-als-tweede-taal worden aangeboden door heel verschillende types organisaties die veelal gesubsidieerd worden door de Franse Gemeenschapscommissie, de Federatie Wallonië Brussel en het Brussels Gewest in het kader van het beleid permanente vorming (FWB), onderwijs sociale promotie (FWB), sociale cohesie (FGC) en socioprofessionele inschakeling (Brussels Gewest). Al deze operatoren zullen de lessen Frans kunnen bieden in het kader van het onthaalparcours. De onthaalbureaus zullen de taalcursussen coördineren, taaltesten afnemen en de nieuwkomers doorverwijzen. Een harmonisatie van de kwaliteit en het jargon dringt zich op en coördinatie is opgestart tussen de verschillende overheden (interview 5). 41 Franse Gemeenschapscommissie, Décret du 18 juillet 2013 relatif au parcours d’accueil pour primo-arrivants en Région de Bruxelles-Capitale, B.S., 19 juli 2013.



45


Net zoals in Wallonië werd in het decreet omtrent het onthaalparcours van de Franse Gemeenschapscommissie in Brussel geen officiële rol toebedeeld aan Actiris of Bruxelles Formation. Wel hebben er gesprekken plaatsgevonden tussen het Kabinet van de minister bevoegd voor sociale cohesie, de administratie van de FGC en Actiris en werden er samenwerkingsvoorstellen gelanceerd. Eén besproken mogelijkheid is het organiseren van een vertegenwoordiging van Actiris in het onthaalbureau, of het creëren van een speciale cel voor nieuwe migranten bij Actiris. Respondenten maakten ons geen melding van overleg met Bruxelles formation of derde arbeidsmarktactoren in het kader van het opzetten van het onthaalparcours. Het opstarten van een Franstalig onthaalparcours voor nieuwkomers heeft ook aanleiding gegeven tot gesprekken tussen de Vlaamse en Franstalige bevoegde beleidsactoren in Brussel. Deze contacten gebeurden voornamelijk op politiek niveau (ministeriële kabinetten). Het Vlaamse inburgeringsdecreet voorziet sinds 2003 in verplichte inburgeringstrajecten voor nieuwe migranten in Vlaanderen en in een vrijwillig Nederlandstalig onthaalparcours in Brussel. De Franse Gemeenschapscommissie organiseert dit tot op heden niet maar stemde wel een decreet in juli 2013 dat dit mogelijk zal maken. De Vlaamse gemeenschap noch de Franse Gemeenschapscommissie hebben de bevoegdheid om Brusselaars te verplichten een eentalig parcours te volgen. Een verplichting kan enkel worden opgelegd mits samenwerking: door een ordonnantie van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie en/of een samenwerkingsakkoord tussen de beide overheden (interview 11; 21; 22). De gesprekken tussen de bevoegde Vlaamse en Brusselse ministers werden opgestart voor de verkiezingen van 13 juni 2014 maar niet afgerond. Besproken of gewenste mogelijkheden van samenwerking betreffen het gezamenlijk organiseren van de verplichting tot het volgen van een parcours, het creëren van overgangsmodaliteiten tussen het Franstalige en het Nederlandstalige parcours en het samen organiseren van de module Maatschappelijk oriëntatie of burgerschap in de belangrijkste contacttalen van de nieuwe migranten. (interview 5; 11; 21; 22). Sinds de creatie van BON (Brussels onthaalbureau Nieuwkomers) in 2004 heeft deze organisatie regelmatig contacten met de vele Franstalige organisaties die allerlei dienstverlening organiseren. BON stond dan ook impliciet of expliciet model in de vele voorstellen die sinds 2004 werden gelanceerd door Franstalige Brusselse beleidsactoren om een gelijkaardig Franstalig onthaalparcours te organiseren. 3.2.2 Intergouvernementele samenwerking binnen Brussel tussen arbeidsmarktactoren Het arbeidsmarktbeleid, al of niet specifiek gericht op de bevordering van de participatie van personen met een migratie-achtergrond, vraagt continue intergouvernementele samenwerking gezien de complexe bevoegdheidsverdeling van het arbeidsmarktbeleid in het Brussels Gewest. In Brussel is arbeidsbemiddeling een gewestelijke bevoegdheid, en beroepsopleiding een gemeenschapsbevoegdheid. Daardoor is het Brussels arbeidsmarktbeleid veroordeeld tot 3 bevoegde autoriteiten en publieke instanties : het Brussels Gewest, de Franse Gemeenschapscommissie en de

Vlaamse

Gemeenschap;


Actiris,

Bruxelles

Formation

en

VDAB.

Verschillende


46


samenwerkingsmechanismen werden opgezet om de complexe bevoegdheidsverdeling omtrent arbeidsmarktbeleid te overstijgen en tot een Brussels beleid te komen. Uitwisseling van gegevens omtrent werkzoekenden, niet alleen tussen Actiris, VDAB en Bruxelles formation, maar ook met de talrijke Brusselse derden die instaan voor professionele inschakeling en beroepsopleiding is maar één, hoewel uiterst belangrijk, voorbeeld van vereiste samenwerking. Samenwerking tussen Actiris en Bruxelles Formation leken in het verleden nogal vaak stug te verlopen. De laatste jaren lijkt dit een stuk verbeterd. Dit is zichtbaar onder andere door het afsluiten van een samenwerkingsakkoord in 2012 tussen de FGC en het Brussels Gewest omtrent de interactie tussen het tewerkstellings- en opleidingsbeleid42. Een belangrijke factor die deze samenwerking beïnvloedt blijkt (zoals wel vaker) de convergentie te zijn van de politieke partijen van betreffende ministers. De bevoegdheden werk (Actiris) en Franstalige beroepsopleiding (Bruxelles Formation) zouden in principe kunnen opgenomen worden door één en dezelfde minister, aangezien de leden van het college van de FGC de Franstalige Brusselse gewestministers zijn. Dit gebeurde in de nieuwe legislatuur 2014-2019. Langs Nederlandstalige zijde werd het Brussels Nederlandstalig Comité voor Tewerkstelling en Opleiding (BNCTO) opgericht om tot een structurele samenwerking te komen tussen het Brussels tewerkstellingsbeleid en het Vlaamse opleidingsbeleid. Een samenwerkingsakkoord van 1996 tussen het Brussels Gewest en de Vlaamse Gemeenschap ligt aan de basis van deze samenwerkingsstructuur. Het BNCTO adviseert de Vlaamse minister van beroepsopleiding en de Brusselse minister van werk over de afstemming tussen hun beleid. BNCTO is samengesteld uit sociale partners, de betrokken overheidsinstanties (Brusselse Regering, Vlaamse Regering, Vlaamse Gemeenschapscommissie, VDAB, Actiris) en Nederlandstalige derde partners (Tracé, overleg opleidingsen tewerkstellingsprojecten Brussel). Andere vormen van samenwerking tussen tewerkstellings-actoren en opleidingsactoren in Brussel werden verankerd in de ‘New Deal’ (Pact voor een duurzame stedelijke groei43), het “TalenPlan voor de Brusselaars” en het nieuwe protocol- raamakkoord met betrekking tot de Beroepsreferentiecentra (BRC) 44. Respondenten meldden ons bovendien dat het Europese jeugdgarantieplan in Brussel samenwerking tussen de verschillende tewerkstellings- en opleidingsactoren stimuleert. Deze Europese jeugdgarantie45 voorziet erin dat EU-landen aan jongeren tot 25 jaar binnen 4 maanden na afronding van hun opleiding of nadat zij werkloos zijn geworden een 42 Samenwerkingsakkoord van 9 februari 2012 tussen het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en de Franse Gemeenschapscommissie betreffende het gekruiste beleid “tewerkstelling opleiding”. 43 Dit pact werd afgesloten door de Brusselse Regering en de sociale Partners met als één van haar centrale doelstellingen de coördinatie en samenwerking tussen de Brusselse opleidings-en twerkstellingsactoren, alsook onderwijs en economische actoren te verbeteren om de werkgelegenheid van de Brusselaars te promoten. 44 Parlement van het Brussels Hoofstedelijk Gewest (2012-2013), A-352/1, Ontwerp van ordonanntie houdende de goedkeuring van het samenwerkingsakkoord gesloten op 9 februari 2012 tussen het Brussels Hoofdstedelijk gewest en de Franse Gemeenschapscommissie betreffende het gekruist beleid “tewerkstelling-opleiding”, Memorie van Toelichting p 1. 45 Council recommendation of 22 April 2013 on establishing an Youth Guarantee .



47


passend aanbod moeten geven voor een baan, opleiding of stage. Het opzetten van partnerschappen tussen diverse tewerkstellings- en opleidingsactoren is inderdaad één van de centrale krachtlijnen van de Europese Jeugdgarantie-aanbeveling. De belangrijkste specifieke instrumenten ter bevordering van de tewerkstelling van etnische minderheden in Brussel zijn, naast de eerder gemelde inburgerings- en onthaalparcours, de diversiteitsplannen en de drie ordonnanties van 4 september 2008 betreffende de gelijke behandeling en de promotie van de diversiteit in privéondernemingen en in gewestelijke instellingen van openbaar nut en lokale besturen46. Deze ordonnanties voorzien onder andere in de verplichting voor Brusselse regionale instellingen om een diversiteitsplan op te maken en de mogelijkheid voor lokale publieke instellingen om subsidies te ontvangen als zij werknemers aanwerven uit wijken waar de werkloosheidsgraad hoger is dan gemiddeld in het Brussels Gewest. De cel diversiteit van Actiris is verantwoordelijk voor de uitvoering van het Brussels gewestelijke diversiteitsbeleid en is in die functie in continue interactie met alle Brussels tewerkstellings- en opleidingsactoren, en integratieactoren, zowel Nederlandstalig als Franstalig, en met de sociale partners. Een evaluatie van al deze samenwerkingsvormen (samenwerkingsakkoorden, BNCTO, informele samenwerkingsvormen cel diversiteit) zou de lacunes en goede praktijken in de samenwerking en de afstemming tussen de bevoegde Brusselse instanties beter kunnen duiden. 3.2.3 Interregionale samenwerking tussen arbeidsmarktactoren Een decennium na de bevoegdheidsoverdracht van het opleidingsen tewerkstellingsbeleid naar de deelstaten, en de creatie van de verschillende publieke regionale tewerkstellingsdiensten in 1989, steeg de vraag naar meer interregionale samenwerking. Deze vraag betrof initieel vooral het stimuleren van interregionale mobiliteit van werkzoekenden. De belangrijkste instrumenten van deze interregionale samenwerking zijn de samenwerkingsakkoorden omtrent interregionale mobiliteit (1) en de oprichting van het samenwerkingsplatform van de publieke tewerkstellings- en opleidingsdiensten, Synerjob (2). Deze samenwerkingsmechanismen zijn niet specifiek gericht op de tewerkstelling van personen met een migratie-achtergrond. De samenwerkingsacties betreffen alle werkzoekenden en werknemers, waar personen met een migratieachtergrond deel van uitmaken. Eén samenwerkingsverband tussen de gewesten is specifiek gericht omtrent personen met een migratie-achtergrond (en ook andere kansengroepen). Deze samenwerking is gegroeid van onderuit, niet door interministeriële conferenties, kabinettenwerkgroepen of samenwerkingsakkoorden maar door samenwerking van de diversiteitsmedewerkers van de publieke tewerkstellingsdiensten die geconfronteerd werden met een concreet, praktisch knelpunt van een geregionaliseerd arbeidsmarktbeleid. Regio’s beschikken elk over een gedifferentieerd diversiteitsbeleid dat ondernemingen begeleidt en/of financiert om hun personeelsbestand meer divers te maken of om 46 Belgisch Staatsblad, 16 en 19 September 2008.



48


beter met een divers personeelsbestand om te gaan. Internationale of nationale ondernemingen met personeel verspreid over héél België, en die een dergelijk diversiteitsplan willen opstellen zouden dan drie verschillende plannen moeten opstellen, met elk hun eigen regels. Een bottom-up samenwerking tussen diversiteitsmedewerkers van de verschillende regionale tewerkstellingsdiensten heeft ervoor gezorgd dat de procedures voor de werkgevers om drie regionale plannen op te maken werden versoepeld en hebben toegelaten om in de richting van één Belgisch diversiteitsplan te evolueren. Dit bespaarde de betrokken werkgevers heel wat tijd en energie (3). We bespreken hieronder kort deze drie vermelde samenwerkingsmechanismen tussen regionale arbeidsmarkt-actoren. In 2005 en 2006 werden twee samenwerkingsakkoorden afgesloten omtrent interregionale mobiliteit. Het eerste akkoord werd afgesloten op 24 februari 2005 tussen alle Belgische deelstaten waarvan tewerkstelling en/of opleiding deel uitmaakt van hun wetgevend bevoegdheidspakket47. In juli 2005 en mei 2006 volgde dan een samenwerkingsakkoord tussen Brussel en Vlaanderen om de specifieke interregionale mobiliteit te stimuleren van Brusselse werkzoekenden (vaak jongeren met een migratie-achtergrond) richting Vlaamse rand rond Brussel48. Dit laatste akkoord werd vernieuwd in 201149. Alle respondenten die zich hierover uitspraken zijn het erover eens dat deze samenwerking er kwam door de win-win situatie die ze creëert. Het antwoord op een parlementaire vraag over deze interregionale samenwerking rond Brussel duidt op een stijgend aantal Brusselaars die tewerkgesteld werden in de Vlaamse rand50. Er is ons echter geen evaluatie bekend van deze cijfers naar migratie-achtergrond. Worden deze tewerkstellingsplaatsen evenredig ingevuld door personen met een migratie-achtergrond? Respondenten melden ons wel dat de veronderstelling, bij Brusselse jongeren met een migratie-achtergrond, dat er in Vlaanderen een vijandig klimaat heerst ten aanzien van Franstaligen en etnische minderheden, meespeelt in de bereidheid van Brusselse jongeren om in te gaan op een job-aanbod in Vlaanderen, en dat dit een aandachtspunt is voor het beleid dat niet mag verwaarloosd worden (interview 9). Twee van de acht krachtlijnen van het nieuwe samenwerkingsakkoord tussen Brussel en Vlaanderen betreffen punten die specifiek van aandacht zijn voor personen met een migratieachtergrond: een versterkt taalbeleid en een afstemming van het Vlaamse en Brusselse diversiteitsbeleid.

47 Vlaams Parlement (2007), Stuk 1268 (2006-2007) - nr 1. 48 Synerjob, Rapport Annuel 2010, p 4. 49 Belgisch Staatsblad (2013), Ordonnantie van 26 juli 2013 houdende instemming met het samenwerkingsakkoord van 15 juli 2011 tussen het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en de Vlaamse Gemeenschap betreffende de afstemming van het arbeidsmarktbeleid, opleiding, vorming en de bevordering van mobiliteit van werkzoekenden, 9 september 2013, p 63419. 50 Vlaams Parlement (2010-2011), Schriftelijke vraag nr 447 van Ann Brusseel aan Minister Muyters, 4 mei 2011.



49


De interregionale samenwerking rond mobiliteit van werkzoekenden, die gradueel werd opgestart in de jaren 2000 en verankerd werd in de vermelde samenwerkingsakkoorden, uitte zich steeds meer in een dagdagelijkse samenwerking tussen de regionale tewerkstellings- en opleidingsdiensten door de oprichting van werkgroepen. Deze intensifiëring van de regionale samenwerking leidde uiteindelijk, in juli 2007 tot de oprichting van Synerjob, de federatie van de Belgische regionale arbeidsbemiddeling- en opleidingsdiensten met als doel om “samen te werken en ideeën en succesvolle praktijkvoorbeelden uit te wisselen en zo synergie te creëren”. Dit alles met het oog op een “efficiëntere en effectievere aanpak van de problemen op de regionale arbeidsmarkten”. De opdrachten van Synerjob bestaan erin om “samen problemen op de Belgische arbeidsmarkt te analyseren en aan te pakken, samen arbeidsmarktonderzoek te doen, samen instrumenten en methodieken te ontwikkelen of aan te kopen, samen standpunten in te nemen op een supranationaal forum met internationale vertegenwoordigingsregels, preferentiële partnerschappen aan te gaan met elkaar over Europese en andere projecten en kennis te delen en goede praktijken uit te wisselen over arbeidsmarktpraktijken”51. De rol van Synerjob in het kader van het Europese werkgelegenheidsbeleid werd onlangs versterkt in het kader van verschillende Europese beleidsdossiers, waaronder de Europese Jeugdgarantie, die aan alle jonge werkzoekenden tot 25 jaar een kwalitatief aanbod wil voorstellen dat betrekking heeft op een baan, een leerplaats of een stageplaats. Europa vraagt in elke lidstaat één nationaal contactpunt te identificeren die zal instaan voor het opstellen van de nationale Jeugdgarantie en de coördinatie ervan. Synerjob neemt deze rol op in België. De bottom-up samenwerking die plaatsvindt tussen de diversiteitsmedewerkers van de verschillende regionale en federale overheden in het kader van het beleid omtrent diversiteitsplannen wordt door alle betrokken respondenten als een goede praktijk beschouwd. Als een bedrijf met vestigingen over heel België een diversiteitsplan wil opzetten dan bekijken de ambtenaren/medewerkers van de verschillende regionale overheden hoe een Belgisch plan, naargelang de vestigingen, administratief kan opgedeeld worden in de beschikbare regionale beleidskaders (Waals, Vlaams, Brussels, en eventueel federaal) en dan terug kan samengevoegd worden tot één Belgisch plan. Pas als het ‘Belgische’ plan inhoudelijk en technisch administratief op punt staat wordt het voorgesteld voor goedkeuring aan het politieke niveau, via een samenwerkingsakkoord. Deze politieke goedkeuring volgde dan steeds zonder discussie. De pragmatische bottom-up aanpak wordt door de betrokkenen unaniem

beschouwd als een sleutelvoorwaarde voor het succes van deze

samenwerking. Als er eerst toestemming of overleg zou gebeuren op het politieke niveau (via de interkabinettenwerkgroepen) zouden, volgens betrokkenen deze akkoorden er niet gekomen zijn. (interview 7; 8; 17)

51 Synerjob, Jaarverslag 2012, p. 5.



50


3.2.4 Interregionale samenwerking tussen integratie-actoren Alle Vlaamse, Waalse en Brusselse bevraagde integratie-actoren meldden ons de zeer beperkte interregionale uitwisseling omtrent integratie. Contacten tussen regionale kabinetten, administraties of andere integratie-actoren zijn zeer zeldzaam en ad-hoc. De weinige meldingen van interregionale contacten tussen regionale integratie-actoren vinden plaats in het kader van internationale ontmoetingsplatforms (Verenigde Naties in het kader van de Conventie voor de Eliminatie van Rassendiscriminatie, CERD; Europese Unie, hoewel zeer zeldzaam, in het kader van de werkzaamheden van het Nationale Contactpunt Integratie, gehuisvest bij het Centrum voor Gelijke Kansen en Racismebestrijding en Raad van Europa). Eén Vlaamse integratie-actor, het Brusselse Onthaalbureau voor Nieuwkomers BON blijkt wel een brugfiguur te zijn in de interregionale contacten rond integratie en dit door de regelmatige ontmoetingen met Waalse en Franstalig Brusselse integratie-actoren (regionale integratie-centra in Wallonië, het Brusselse CRACS-CBAI, en de Waalse en FGC administraties en kabinetten). Deze interregionale contacten kunnen deels gekaderd worden in het opzetten van een nieuw Franstalig Brussels en Waals beleid omtrent niet verplichte onthaalparcours voor nieuwkomers, waarrond BON een decennium-lange expertise heeft. Het decreet omtrent het nieuwe Franstalige onthaalparcours voor nieuwkomers heeft, zoals hoger beschreven, ook gezorgd voor overleg tussen de Vlaamse Gemeenschap en de FGC omtrent samenwerking tussen beide instanties. 3.2.5 Een verschillende institutionele complexiteit rond integratie in Vlaanderen en Franstalig België Door de fusie van de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Gewest in één Vlaamse administratie, parlement en regering is het in Vlaanderen eenvoudiger een horizontaal (interdepartementaal) integratiebeleid te organiseren dan in Franstalig België, waar Gemeenschap en Gewest niet gefusioneerd zijn. Deze verschillende institutionele context maakt geen verschil maakt voor de interdepartementale samenwerking tussen de departementen werk en integratie in Wallonië, die beide gewestbevoegdheden zijn. Deze verschillende institutionele context heeft wel invloed op de samenwerking tussen de departementen integratie en onderwijs. In Franstalig België werd de expliciete bevoegdheid rond integratie overgedragen52 van de Franse gemeenschap naar de Franse Gemeenschapscommissie van het Brusselse gewest en het Waalse gewest. Administraties en middenveld-actoren bevoegd rond integratie meldden sinds jaren dat de contacten met de Franse Gemeenschap, rond het thema onderwijs voor leerlingen met een migratieachtergrond, moeilijk verlopen (Adam, 2013). Volgens één van onze respondenten lijkt dit overleg wel verbeterd te zijn door het grotere aantal interministeriële conferenties tussen de Franse Gemeenschap en FGC/Waalse gewest. Toch wordt ons melding gemaakt dat, ondanks de belangrijke ondersteuning 52 Door het Saint Quentin akkoord tussen Franstalige politieke partijen in 1993 (Adam, 2013).



51


van een beleid van buitenschoolse huiswerkklassen door de FGC in Brussel, hierover geen enkele samenwerking bestaat met de Franse Gemeenschap, bevoegd voor onderwijs (interview 5; 22). Samenwerking bestaat enkel op lokaal niveau, tussen de verenigingen gesubsidieerd voor de organisatie van huiswerkklassen en de betrokken scholen. Deze lokale samenwerking wordt echter op geen enkele manier regionaal aangestuurd. Dit gebrek aan samenwerking lijkt ons weinig bevorderlijk voor een positieve impact van het sociale cohesiebeleid om de gelijke kansen van kinderen die het moeilijk hebben, vaak met een migratie-achtergrond, te bevorderen. Enkele respondenten (interview 5; 8) meldden ons een voorbeeld van wat zij beschouwen als een good practice omtrent intergouvernementele samenwerking in Franstalig België. Het betreft de samenwerking in het kader van de ‘Stuurgroep Alfabetiseringsbeleid’. Deze samenwerkingsvorm wordt als voorbeeld gezien voor wat zou kunnen gebeuren omtrent integratiebeleid, met als expliciet voorbeeld de implementatie van het inburgeringsbeleid van het Waalse gewest en de FGC. De samenwerking omtrent alfabetisering tussen actoren van de Franse Gemeenschap, het Waalse Gewest en de Franse Gemeenschapscommissie werd geofficialiseerd via een samenwerkingsakkoord53, afgesloten tussen deze overheden in 2005. Het samenwerkingsakkoord bepaalt dat er jaarlijks een interministeriële conferentie plaatsvindt omtrent deze beleidsthematiek, dat er een stuurgroep wordt opgericht die een jaarlijkse stand van zaken opmaakt omtrent het aanbod en de lacunes, en die de interministeriële conferentie adviseert omtrent beleidscoördinatie.

3.3 Verticale samenwerking (of verticale intergouvernementele samenwerking) In deze paragraaf beschrijven we de verticale samenwerking tussen de federale overheid en de regio’s (gemeenschappen en gewesten) aangaande beleid dat direct of indirect de verbetering van de arbeidsmarktparticipatie van personen met een migratie-achtergrond beoogt, of het gebrek daaraan. Net zoals voor de horizontale intergouvernementele relaties tussen regionale overheden bestaat hiervoor een heel arsenaal aan samenwerkingsmechanismen, van informele contacten tussen administraties, kabinetten of binnen politieke partijen tot formele samenwerkingsakkoorden die in wetten en decreten worden gegoten. De Europeanisering van het arbeidsmarktbeleid en het anti-discriminatie- en integratiebeleid van migranten lijkt verantwoordelijk te zijn voor een groot deel van de bestaande samenwerking tussen de federale overheid en de regio’s. De voorbereiding, de bepaling en de uitvoering van het Europese beleid inzake werkgelegenheid zet de federale overheid en de regio’s aan tot samenwerking. Vaak betreft het Europese beleid zowel de bevoegdheden van de federale staat als van de regionale overheden, en heeft Europa behoefte aan één aanspreekpunt of Belgisch beleidsplan. In die gevallen is er geen ontkomen aan samenwerking. De 53 Accord de coopération relatif au développement des politiques concertées en matière de l’alphabétisation des adultes, conclu le 2 février 2005.



52


directie-generaal Europese Zaken (DG E) en coördinatie van de Federale Overheidsdienst Buitenlandse Zaken speelt hier een belangrijke coördinatierol. Zij zorgt ervoor dat België met één stem spreekt op het internationale toneel en voor de nodige coördinatie in de uitvoering van het Europese Beleid.

De vertegenwoordiging van België in de Europese EPSCO raad, als deze over

werkgelegenheid gaat gebeurt door de federale minister van werk, in aanwezigheid van een assessor van de gefedereerde entiteiten54. Een deel van de samenwerking in het kader van Europese beleid gebeurt ook in het kader van interkabinettenwerkgroepen aangezien DG E niet al het hooi op zijn vork kan nemen (Beyers en Burssens, 2006; interview 9) De verticale samenwerking tussen arbeidsmarkt-actoren is intenser en meer geïnstitutionaliseerd dan deze van integratie-actoren. Deze formele samenwerking betreft echter zelden of nooit de specifieke situatie van arbeidsmarktparticipatie van personen met een migratieachtergrond maar heeft er wel onrechtstreeks betrekking op. Voorstellen van de federale minister van werk om beleid te ontwikkelen dat, gezien de bedroevende cijfers, specifiek gericht was op de verbetering van de arbeidsmarktparticipatie van personen met een migratieachtergrond, werden echter zeer lauw onthaald55. We delen deze beschrijving en analyse van de verticale samenwerkingsmechanismen (of het gebrek eraan) op in zes sub-paragrafen. De eerste drie sub-paragrafen hebben betrekking op verticale samenwerking van tewerkstellingsactoren, al of niet op aansturen van Europa. De laatste drie sub-paragrafen hebben betrekking op verticale samenwerking van integratie-actoren. Ook hier wordt een onderscheid gemaakt tussen de samenwerking tussen federale en regionale actoren naargelang dit gebeurt zonder (paragraaf 4 en 5) of op aanzet (paragraaf 6) van de Europese Unie. 3.3.1 Verticale samenwerking van arbeidsmarktactoren, zonder aansturen van de Europese Unie De Interministeriële conferentie (IMC) werk, en vooral de interkabinetten-werkgroep (IKW) werk zijn de samenwerkingsplatforms bij uitstek voor verticale samenwerking in dit beleidsdomein. De interkabinettenwerkgroep bestaat niet louter uit kabinetsmedewerkers van de verschillende ministers bevoegd voor tewerkstelling en beroepsopleiding, maar evenzeer door medewerkers van de regionale publieke tewerkstellingsdiensten en relevante administraties. De frequentie van de samenkomsten van de IMC en de IKW werk variëren per legislatuur. Zo beklaagden verschillende respondenten (interview 16; 20) zich dat de IMC’s werk weinig talrijk waren deze legislatuur (2010-2014), en dat deze platforms 54 Dit is een vertegenwoordiging type II zoals geregeld door het Samenwerkingsakkoord van 8 maart 1994 over de vertegenwoordiging van België in de Ministerraad van de Europese Unie (B.S., 17 november 1994). In het kader van de 6e staatshervorming, en de bevoegdheidsoverdrachten omtrent onder andere werkgelegenheidsbeleid, lijken er discussies aan de gang om al of niet over te gaan van een vertegenwoordiging type II naar een vertegenwoordiging type III, waar de gefedereerde entiteiten België vertegenwoordigen, in aanwezigheid van een federale assessor (interview 9; 16). 55 Het betrof het voorstel tot invoering van anonieme CV’s en om de factor etniciteit of migratie-achtergrond te beschouwen als een relevante factor in het doelgroepenbeleid van jobsubsidies of job-creatie.



53


weinig voor proactieve afstemming zorgen (o.a. interview 20). De respondenten halen het loonkosten-overleg dat plaatsvond tijdens deze legislatuur als een positieve uitzondering op het reactieve karakter van de verticale samenwerking rond werk tussen federaal en deelstaten. Ze lanceren ook voorstellen tot een proactieve afstemming, en voornamelijk het samenzitten van de verschillende overheden bij het begin van elke legislatuur om gemeenschappelijke doelstellingen en acties te bepalen omtrent het tewerkstellingsbeleid, onder andere, maar niet alleen voor de doelgroep van dit onderzoek (zie meer hierover in de paragrafen omtrent knelpunten en aanbevelingen). Dit lijkt hen uitermate noodzakelijk vanaf het begin van deze legislatuur 2014-2019 gezien de implementatie van de 6e staatshervorming, met onder andere de implementatie van het doelgroepenbeleid. Deze regionalisering zou aanleiding kunnen geven tot regionale concurrentie in plaats van afstemming, waar iedere regio baat bij heeft. De interkabinettenwerkgroepen komen veel frequenter samen dan de IMC’s en worden veelal georganiseerd per thema (interview 17). Vaak is het de federale overheid die aanzet tot overleg via een IKW (interview 17). De informele contacten tussen de IKW’s door zijn weinig frequent en de intensiteit van deze contacten lijkt verklaard te kunnen worden door partij-convergentie en taalrol. Als er symmetrie bestaat tussen de partij en taalrol van de federale en de regionale minister van werk zullen informele contacten intenser zijn dan wanneer dat niet zo is (Happaerts et al., 2012). Het voorzitterschap van deze interministeriële conferentie en kabinettenwerkgroep is roterend tussen de gewesten. Het voorzitterschap is al jaren niet meer in handen van de federale overheid. Dit, en ook de 6e staatshervorming en de bevoegdheidsoverdrachten van delen van het arbeidsmarktbeleid naar de regio’s, toont aan dat het zwaartepunt van de bevoegdheid van dit beleid al een tijd wordt beschouwd als bij de regio’s te liggen. Tijdens de laatste legislatuur (2010-2014) werd samenwerking tussen de federale en de regionale overheden die enkel onrechtstreeks betrekking heeft op personen met een migratie-achtergrond ook geïnstitutionaliseerd in twee samenwerkingsakkoorden: het samenwerkingsakkoord ‘opvolging en begeleiding van werklozen’ van 6 november 2013 en het samenwerkingsakkoord ‘instapstages’ voor laaggeschoolde jongeren van 28 maart 2014. Samenwerkingsakkoorden

zijn de meest formele

mechanismen van intergouvernementele samenwerking in België. Niets kan echter garanderen dat deze niet-specifieke samenwerking, hoewel noodzakelijk voor het tewerkstellingsbeleid in het algemeen, de kloof tussen personen met en zonder migratie-achtergrond op de arbeidsmarkt zal verkleinen. De Europese raad beveelt België trouwens aan om “in een alomvattende strategie te voorzien die specifiek op migranten is toegespitst”56, ervan uitgaande dat maatregelen omtrent laaggeschoolde jongeren deze groep misschien wel ten goede zullen komen, maar dat dit niet voldoende zal zijn om de kloof te dichten tussen laaggeschoolde jongeren met en zonder migratieachtergrond. 56 COM (2013) 351 FINAL, Aanbeveling van de Raad over het Nationale Hervormingsprogramma 2013 van België



54


Op 6 november 2013 werd het samenwerkingsakkoord betreffende de opvolging en begeleiding van werklozen van 30 april 2004 herzien. Hierin wordt onder andere de opvolgingstermijn van werklozen door de Rijksdienst voor Arbeidsvoorzieningen (RVA) verkort. Ook gaan de gewesten in actieve begeleiding voorzien voor meer doelgroepen (o.a.) 55-plussers en halftijdsen. (interview 16) Het akkoord voorziet niet in specifieke samenwerking omtrent personen met een migratie-achtergrond, wel omtrent bepaalde leeftijdscategorieën: schoolverlaters, jonge werklozen, 55-plussers die voortaan sneller zullen worden opgeroepen (Mouton, 2013)57. Het akkoord betreft zowel een uitwisseling van gegevens en een afstemming van de werkwijzen tussen de gewestelijke arbeidsbemiddelingsdiensten onderling en als tussen deze laatsten en de RVA. Een afstemming van de aanpak is nodig aangezien de werkloosheidsuitkering tot voor de implementatie van de staatshervorming federaal geregeld werd en beleidsincoherentie tussen de regio’s weinig legitiem (interview 16). Het samenwerkingsakkoord van 2004 (FOD Waso, 2008)58 was om verschillende redenen aan herziening toe. Deze herziening gebeurde voornamelijk op vraag van de federale overheid. De gewesten zagen minder het nut in een nieuw akkoord, net voor de implementatie van de 6e staatshervorming die de bevoegdheid voor de opvolging van werklozen overdraagt van de federale overheid naar de gewesten overdraagt. Een financiële tegemoetkoming heeft de gewesten over de streep getrokken voor de ondertekening van dit nieuwe akkoord na een lange onderhandelingsfase. De onderhandelingen vonden plaats in talrijke IKW’s en na enkele IMC’s. Tijdens de legislatuur 2010-2014 werd nog een tweede samenwerkingsakkoord gesloten tussen de federale staat en de deelstaten dat (enkel) onrechtstreeks betrekking heeft op personen met een migratieachtergond, het akkoord over instapstages 59. Deze stages worden toegekend aan werkzoekende schoolverlaters die een bedrag ontvangen bovenop hun inschakelingsuitkering. Ook in dit samenwerkingsakkoord worden geen specifieke maatregelen voorzien omtrent personen met een migratie-achtergrond, hoewel dit expliciet door de Europese Raad aan België wordt aanbevolen (cfr. supra).

57 Mouton, Alin (2013), RVA controleert werklozen dubbel zo snel, Trends, 8 november 2013. 58 FOD WASO (2008), Evaluatie van het samenwerkingsakkoord van 30 april 2004 betreffende de opvolging en begeleiding van werklozen. 59 Goedkeuring in de federale ministerraad van 28 maart 2014.



55


3.3.2 Enkele knelpunten door gebrek aan verticale samenwerking van ‘arbeidsmarktactoren’60 Een hervorming van de procedure-slag om als buitenlands arts aan de slag te gaan vereist verticaal overleg Als je in België aan de slag wil als arts met een niet EER61-diploma moet je een heuse procedure-slag doorlopen. Eerst kan je pogen volledige gelijkwaardigheid van je diploma te verkrijgen bij de Vlaamse of Franse Gemeenschap (NARIC Centra). Voor gedeeltelijke gelijkwaardigheid worden er op gemeenschapsniveau interuniversitaire examens georganiseerd. Eens dit is gerealiseerd moet je bij de federale overheid (FOD Volksgezondheid) een professionele erkenning aanvragen. Voor geneesheerspecialisten houdt dat in dat je dossier wordt voorgelegd aan een federale erkenningscommissie die advies geeft aan de minister. Beroep tegen een negatieve beslissing stel je in bij de Hoge Raad voor Geneesheren62. Om deze procedure te vereenvoudigen is het noodzakelijk met alle actoren overleg te plegen, zowel regionaal als federaal, als vertegenwoordigers van andere betrokkenen: artsensyndicaten, ziekenhuiskoepels, buitenlandse artsenverenigingen, ... Vorige legislatuur (20102014) is een dergelijke poging ondernomen maar door gebrek aan medewerking van belangrijke actoren kon dit overleg niet plaatsvinden en blijft de moeilijke erkenningsprocedure een bron van talentverspilling. Een betere samenwerking tussen de federale en regionale sociale inspecties kan de handhaving van het antidiscriminatiebeleid bevorderen Zoals we hierboven al vermeldden is de bevoegdheidsverdeling omtrent antidiscriminatiebeleid, zowel qua regelgeving als qua implementatie, uitermate complex aangezien iedere overheid bevoegd is in zijn eigen bevoegdheidssfeer. Dit heeft ook als gevolg dat de federale en regionale sociale inspecties elk hun bevoegdheidsterrein hebben wat betreft de controle op arbeidsmarktdiscriminatie. Als de regionale sociale inspectie in haar controles op discriminerende praktijken bij uitzendkantoren stoot op vragen tot discriminatie door de klant, dan moet zij die vraag overmaken aan de federale inspectie. Als sociale inspecties vaststellingen doen buiten hun bevoegdheden dan vervalt de bijzondere bewijswaarde. Verticale samenwerking tussen inspectiediensten is dus een noodzakelijke voorwaarde voor de implementatie van het antidiscriminatiebeleid. Uit een Vlaams parlementair debat omtrent discriminatiebestrijding op de Vlaamse arbeidsmarkt blijkt dat een samenwerkingsprotocol tussen de Vlaamse en federale inspectie wordt geopperd als een mogelijke piste voor de verbetering van de 60 De term ‘arbeidsmarkt-actoren’ moet in deze sub-paragraaf héél ruim geïnterpreteerd worden. Het betreft beleids-actoren die rechtstreeks of onrechtstreeks een impact hebben op de arbeidsmarktparticipatie van de doelgroep. 61 Europees Economische Ruimte 62 Vluchtelingenwerk Vlaanderen/Minderhedenforum (2014), Achtergrond-informatie omtrent de erkenning van diploma’s van buitenlandse artsen, Interne nota ,3 december.



56


samenwerking van beide instanties63. Dit zou mogelijks tegemoet komen aan de verzuchtingen van enkele respondenten (interview 17; 19) die de samenwerking tussen de federale en regionale inspecties als één van de knelpunten beschouwen in de handhaving van antidiscriminatiebeleid. Dit samenwerkingsprotocol lijkt voorlopig nog niet bestaande. Wel bestaat er een samenwerkingsakkoord tussen de federale staat en de gemeenschappen en gewesten over de coördinatie van controles, door de federale en regionale sociale inspecties, inzake illegale arbeid en sociale fraude 64. Hoewel dit samenwerkingsakkoord een héél ander doel beoogt dan loutere discriminatiebestrijding toont het aan dat samenwerking mogelijk is als er overeenstemming bestaat over een gezamenlijk beleidsdoel. 3.3.3 Verticale samenwerking van arbeidsmarktactoren op aanzet van Europa Een belangrijk deel van de samenwerking rond werkgelegenheidsbeleid tussen de federale overheid en de deelstaten vindt plaats in het kader van het Europese werkgelegenheidsbeleid. Dit beleid staat prominent op de Europese agenda sinds de economische crisis. Belangrijke Europese beleidsmaatregelen rond tewerkstelling de laatste jaren zijn onder andere de Aanbevelingen van de Raad betreffende de invoering van een Jongerengarantie (Youth Guarantee65) en het Werkgelegenheidsintitatief voor Jongeren (Youth Employment Initiative). In het kader van de Europa 2020 doelstellingen omtrent werkgelegenheid worden de federale staat en de deelstaten ook verwacht minimaal samen te werken om jaarlijks een nationaal hervormingsplan op te stellen. Ook keurde de Europese Raad in 2011 de richtlijn 2011/98/EU omtrent de gecombineerde arbeids-en verblijfsvergunning voor derdelanders goed, die alle lidstaten ertoe verplicht tot een administratieve vereenvoudiging voor de aanvraag van een verblijfsen arbeidsvergunning voor derdelanders. Hierdoor hoeven de migranten in de toekomst deze beide vergunningen niet afzonderlijk aan te vragen. Het omzetten van deze richtlijn in nationale wetgeving en de correcte uitvoering ervan vereist samenwerking, binnen de lidstaten, tussen de autoriteiten die instaan voor de toekenning van de verblijfsvergunning (in België, federaal) en zij die bevoegd zijn voor de toekenning van de arbeidsvergunning (in België, regionaal). Hieronder beschrijven we kort deze Europese beleidsmaatregelen, en ook hoe deze direct of indirect betrekking hebben op de tewerkstelling van personen met een migratie-achtergrond, en hoe verticale samenwerking heeft plaatsgevonden om deze Europese maatregelen te implementeren.

63 Vlaams Parlement nr 107 (2013-2014), Vraag om uitleg van de heer Bart van Malderen tot de Heer Philippe Muyters, Vlaams Minister van .. Werk ... over discriminatiebestrijding op de Vlaamse arbeidsmarkt, Commissie voor Economie ... Werk en Sociale Economie, Vergadering van 24/10/2014. 64 Wet van 1 maart 2013 houdende instemming met het samenwerkingsakkoord van 1 juni 2011 tussen de Federale Staat, en de Gewesten en de Gemeenschappen betreffende de coördinatie van de controles inzake illegale arbeid en sociale fraude, B.S. ,21 maart 2013 65 Council Recommendation 2013/C 120 of 22 April 2013.



57


Nationale hervormingsplannen In de jaarlijkse nationale plannen zetten lidstaten uiteen welke maatregelen ze hebben genomen om de landen-specifieke doelstellingen van Europa 2020 te bereiken en, meer specifiek, welke actie de lidstaat heeft ondernomen om te beantwoorden aan de aanbevelingen van de Raad van de Europese Unie. De Europa 2020 doelstellingen betreffen beleidsdoelstellingen omtrent werkgelegenheid, onderwijs, armoede, klimaatverandering en innovatie. Om de verschillende EU 2020 doelstellingen te behalen raden de Europese instanties België aan om “tot een betere beleidscoördinatie te komen tussen de nationale en regionale regeringen”66. Europa is vaak niet opgezet met het gebrek aan beleidscoherentie dat blijkt uit nationale hervormingsplannen (interview 9; 16) De aanbevelingen aan België omtrent haar nationale hervormingsprogramma’s om de Europa 2020 doelstellingen te bereiken bevatten sinds 2012 specifieke aanbevelingen om de tewerkstellingsgraad van personen met een migratie-achtergrond te verbeteren. In de 2011 aanbeveling van de Raad is de Raad nog niet zo specifiek en vraagt ze “het actieve arbeidsmarktbeleid doeltreffender te maken door specifiek ... op kwetsbare groepen maatregelen te nemen”67. Vanaf 2012 worden personen met een migratie-achtergrond specifiek vermeld als een doelgroep waarvoor specifieke maatregelen worden genomen om de tewerkstellingsgraad te verbeteren. De formuleringen van deze aanbevelingen omtrent deze doelgroep wordt steeds sterker. De 2013 aanbeveling stelt dat ‘maatregelen gericht op jongeren misschien ook migranten ten goede kunnen komen’, maar “dat er nood is aan een alomvattende sociale-inclusie strategie die specifiek gericht is op deze doelgroep”68. De manier waarop de federale en regionale overheden samenwerken om deze hervormingsprogramma’s op te stellen heeft een hele geschiedenis doorlopen. De voorgangers van de Nationale Hervormingsprogramma’s waren de Nationale Actieplannen, opgestart eind jaren ‘90. De eerste Belgische plannen waren “een samenplakken van bijdragen die ieder niveau voor zichzelf had gemaakt en er zat geen coherentie in” (interview 16). Vanaf 2004 werd er een redactiecomité opgesteld waarin de bijdragen van de verschillende overheden werden geïntegreerd in een meer coherent geheel. Deze vorm van samenwerking betreft echter enkel een coherente rapportering naar wat iedere overheid realiseert in haar bevoegdheidsdomein maar stelt geen gemeenschappelijke operationele doelstellingen voorop om op een coherente manier via beleidsmaatregelen te antwoorden op de aanbevelingen van de commissie, noch in het algemeen, noch omtrent de tewerkstelling van personen met een migratie-achtergrond (zie meer in paragraaf omtrent beleidsaanbevelingen). Het Nationale Hervormingsprogramma van België van 2014 voorziet voor het 66 http://ec.europa.eu/europe2020/europe-2020-in-your-country/belgium/index_en.htm, consulted on 27 June 2014. 67 Raad van de Europese Unie, Aanbeveling van de Raad van 12 juli 2011 over het nationale hervormingsprogramma 2011 van België, Publicatieblad van de Europese Unie, 15.7.2011, C 209/4. 68 European Commission, Recommendation for a Council Recommendation on Belgium’s 2013 reform programme ..., COM (2013) 351 final, 29.5.2013.



58


eerst in een uitgebreide paragraaf omtrent de maatregelen die België genomen heeft om de arbeidsmarktparticipatie van personen met een migratie-achtergrond te promoten. Dit kon nog moeilijk vermeden worden na een aangehouden jaarlijkse blaam. De vermelde maatregelen geven echter geenszins blijk van “de alomvattende strategie” gericht op de betere tewerkstelling van deze doelgroep die de Raad aanbeveelt. De vermelde acties die werden ondernomen zijn de vaak al jaren bestaande regionale beleidsinstrumenten zoals inburgeringscursussen (hoewel nieuw in Franstalig België), taalcursussen voor nieuwkomers en diversiteitsplannen, net als het antidiscriminatiebeleid (door te verwijzen naar het al meer dan twintig jaar bestaande Centrum voor gelijke kansen en racismebestrijding). Als federaal ondernomen maatregel wordt enkel en alleen melding gemaakt van de, hoewel zeer lovenswaardige, eerste omvattende statistische monitoring van de situatie van personen met een migratie-achtergrond op de arbeidsmarkt. Behalve dit valt er inderdaad niet veel te melden, er werd sinds de aanbevelingen van de Raad vanaf 2012 geen “alomvattende strategie” opgestart om de arbeidsmarktsituatie van personen met een migratie-achtergrond te verbeteren. Misschien brengt de toekomstige implementatie van het gedecentraliseerde doelgroepenbeleid soelaas om deze ‘alomvattende strategie”, in samenwerking met alle bevoegdheidsniveaus op te starten, evenals de vrijgekomen beleidsruimte op federaal niveau. De jongerengarantie (Youth Guarantee69) Het doel van de aanbeveling omtrent de jeudgarantie is om alle jongeren onder de 25 jaar binnen vier maanden nadat zij het formele onderwijs hebben verlaten of werkloos zijn geworden, een baan, voortgezet onderwijs, een plaats in het leerlingstelsel of een extra opleiding aan te bieden. De Jeugdgarantie is een specifieke tewerkstellingsmaatregel voor jongeren, en niet specifiek voor jongeren met een migratieachtergrond. Wel beveelt de Raad van de Europese Unie aan de lidstaten aan dat ze in hun gerichte acties naar jongeren rekening houden met hun diverse achtergronden, zoals migratieachtergrond70. Deze aanbeveling betreft het arbeidsbemiddelingsbeleid, het opleidingsbeleid en het onderwijsbeleid waarvan het zwaartepunt bij de deelstaten ligt. Enkele respondenten meldden ons dat de samenwerking om tot het Belgische plan ter implementatie te komen lang heeft geduurd en moeilijk is verlopen. De Europese aanbeveling omtrent de jeugdgarantie vraagt dat “als er om grondwettelijke redenen niet één relevante overheid kan aangeduid worden voor het opzetten en het managen van de jeugdgarantie dat een zo klein mogelijk aantal relevante autoriteiten moet worden aangeduid en er één contactpunt moet worden aangeduid om te communiceren met de Commissie over de implementatie van de jeugdgarantie71”. Hoewel snel duidelijk werd dat Synerjob, de vereniging van 69 Council Recommendation 2013/C 120 of 22 April 2013. 70 Council Recommendation 2013/C 120 of 22 April 2013, 8. 71 Council Recommendation 2013/C 120 of 22 April 2013, 2.



59


de regionale publieke arbeidsbemiddelingsbureaus, die rol zou kunnen opnemen heeft het toch lang geduurd om tot een akkoord te komen, tussen voornamelijk de gewesten. Het uiteindelijk ingediende Belgische jeugdgarantieplan wordt door een betrokken respondent beoordeeld als nog een ander voorbeeld van “een samenraapsel” (interview 16) van de verschillende regionale (en in mindere mate federale) acties, dan een coherent geheel72. De Commissie zou zelfs gevraagd hebben het Belgische plan te herschrijven om er meer coherentie in te brengen. De Europese richtlijn aangaande de gecombineerde vergunning van 2011 (“single permit directive”) De Europese richtlijn 2011/98/EU stelt één enkele aanvraagprocedure in voor een gecombineerde arbeids- en verblijfsvergunning voor onderdanen van derdelanden. Ook bepaalt de richtlijn een gemeenschappelijk aantal rechten voor legaal verblijvende werknemers uit derde landen, ongeacht de doeleinden waarvoor zij oorspronkelijk tot een lidstaat van de EU waren toegelaten. De administratieve vereenvoudiging beoogd door de richtlijn heeft voornamelijk betrekking op nieuwe migranten, die nog een verblijfsvergunning moeten aanvragen in de EU, en minder op reeds in een lidstaat verblijvende personen met een migratie-achtergrond. Deze administratieve vereenvoudiging, waarbij verblijfsen arbeidsvergunning in één document wordt uitgereikt, lijkt complexer uit te voeren in (quasi-) federale staten waar de bevoegdheid voor het toekennen van verblijfsen arbeidsvergunningen verspreid ligt over verschillende bevoegdsheidsniveaus, evenals in centrale staten waar de toekenning van beide vergunningen tot voorheen gescheiden werd toegekend door de ministeries van binnenlandse zaken en werk73. Dit is zo in België, waar tot op heden de federale overheid (dienst vreemdelingenzaken) bevoegd is voor de toekenning van de verblijfsvergunningen, en de gewesten voor de toekenning van de arbeidsvergunningen voor nieuwe migranten. Na de implementatie van de 6e staatshervorming zal deze taakverdeling blijven gelden maar zullen de gewesten ook bevoegd worden voor de regelgeving omtrent de arbeidskaarten voor nieuwe migranten, een materie die tot op heden een federale bevoegdheid is 74. Hoewel de ‘enkelvoudige vergunningsrichtlijn’ al moest omgezet worden in nationaal recht voor 25 December 2013 is België daar tot op heden nog niet in geslaagd. De bevoegdheidsverdeling tussen de federale overheid en de gewesten, en de moeilijke besluitvorming over wie nu uiteindelijk zal verantwoordelijk worden voor de toekenning van de enkelvoudige vergunning wordt hier aangehaald als reden voor deze late omzetting (interview 16). De vraag waar al maanden over gestruikeld wordt is “is het een verblijfsdocument dat ook toelaat om te werken (scenario 1), of is het een werkdocument dat automatisch verblijfsrechten creëert (scenario 2)” (interview 16). In 72 Op het moment van het schrijven van deze studie is het Belgische plan nog niet publiek consulteerbaar. 73 European Migration Network, Ad-hoc query regarding transposition of Directive 2011/98/EC on a single application procedure for a single permit, requested by the Slovenian National Contact Point on 7 June 2013. 74 Federale regering (2011), Institutioneel akkoord voor de zesde staatshervorming.



60


scenario 1 ligt een belangrijkere beoordelingsbevoegdheid of meer werklast bij de federale overheid, die dan het advies van de regio’s vraagt, in scenario 2 beoordelen voornamelijk de gewesten op basis van werk-criteria en verifieert de federale overheid quasi pro forma of er zich voor de betrokken aanvragen geen openbare-orde probleem stelt. De overwegingen van federale en regionale ministers die tot de besluitvorming moeten komen betreffen niet enkel de al of niet grotere beoordelingsbevoegdheid maar ook de extra werklast die een scenario met zich meebrengt en de extra budgetten die daar al of niet gepaard mee gaan. De omzetting van deze richtlijn wordt door de respondenten (interview 8, interview 16) als een expliciet voorbeeld beschouwd van hoe de bevoegdheidsverdeling in België het omzetten van Europees beleid bemoeilijkt. De langdurige en late omzetting van het beleid dat met de richtlijn wordt beoogd (administratieve vereenvoudiging voor aanvragen van verblijfsen arbeidsvergunningen voor nieuwe migranten) kan, op zich, echter moeilijk als oorzaak worden beschouwd van de kloof in arbeidsmarktparticipatie tussen personen met en zonder migratieachtergrond. Wel hangt of valt de toekomstige vlotte inschakeling van de nieuwe arbeidsmigranten met een vlekkeloze samenwerking tussen de federale dienst vreemdelingenzaken en de gewestelijke diensten voor arbeidskaarten. 3.3.4 Verticale samenwerking integratie-actoren: het Gelijkekansencentrum als brugfiguur Tot eind 2013 was het Centrum voor gelijke kansen en voor racismebestrijding (het centrum) de enige specifieke federale beleidsactor die specifiek rond de thema’s integratie/antidiscriminatie van personen met een migratie-achtergrond werkt. Het is dan ook de instelling bij uitstek die als federale partner naar voren komt die samenwerkt met allerlei regionale beleidsactoren omtrent integratie. In 2014 werd het voormalig federale centrum omgevormd tot een inter-federaal Gelijkekansencentrum (ook, het centrum). Deze inter-federalisering van het centrum institutionaliseert de verticale samenwerking rond anti-discriminatie-thema’s door de creatie van een gemeenschappelijke instelling van de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten. Deze vorm van samenwerking mag beschouwd worden als de meest intense vorm van interfederale samenwerking en overstijgt de samenwerkingsafspraken die veelal in een samenwerkingsakkoord worden gegoten. Samenwerking voor de inter-federalisering Zowel de regionale kabinetten van de ministers bevoegd voor integratie, de regionale administraties en de integratie-centra meldden regelmatig samen te werken met het centrum, evenals andere beleidsactoren begaan met deze thematiek. Deze samenwerking van het Centrum met regionale actoren gebeurt via allerlei mechanismen en rond allerlei thema’s: in het kader van de secretariaatsfunctie die het Centrum vervult voor het beheer van het Federale Impulsfonds Migrantenbeleid (nu geregionaliseerd door de 6e



61


staatshervorming), via de vertegenwoordiging van het Centrum in adviesraden of organisaties omtrent regionaal integratiebeleid (bijvoorbeeld de adviesraad sociale cohesie van de Franse Gemeenschapscommissie), via samenwerking omtrent vormingen en juridische bijstand die het centrum verleent aan regionale actoren, via samenwerking rond het ontwikkelen van meetinstrumenten van discriminatie en diversiteit, tot samenwerking met de regionale meldpunten discriminatie (die nu geïntegreerd werden in het inter-federale centrum maar voorheen deel uitmaakten van de regionale administraties), tot een samenwerkingsprotocol met de Franse Gemeenschapscommissie om individuele gevallen van discriminatie te behandelen die onder haar bevoegdheidssfeer vallen (ook deze samenwerking is nu geïntegreerd in de werking van het inter-federale centrum). Sommige van deze samenwerkingsvormen worden in een samenwerkingsprotocol of varianten daarop gegoten, anderen zijn minder geformaliseerd. De inter-federalisering van het Centrum voor Gelijke Kansenbestrijding en voor Racismebestrijding Op 10 maart 2014 werd de inter-federalisering van het voormalige federale Centrum voor gelijke kansen en voor racismebestrijding een feit. Het voormalige federale centrum werd opgedeeld in een federaal migratiecentrum, en een inter-federaal Gelijkekansencentrum. Alleen het inter-federale Gelijkekansencentrum geniet de aandacht in deze studie, en wel om twee redenen. Ten eerste, omdat het centrum één van de beleidsinstrumenten is die de integratie van personen met een migratieachtergrond wil promoten door de uitvoering van een antidiscriminatiebeleid; en ten tweede, omdat het inter-federale Gelijkekansencentrum een geïnstitutionaliseerd samenwerkingsverband is, omtrent deze thematiek, tussen de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten. De creatie van één gemeenschappelijk Gelijkekansencentrum biedt duidelijk een antwoord op de complexe bevoegdheidsverdeling van antidiscriminatiebeleid, wat een knelpunt vormt in de uitvoering van dat beleid. De creatie van het inter-federale centrum is echter niet louter gegroeid uit een bezorgdheid van de verschillende overheden omtrent de moeilijke implementatie van het antidiscriminatiebeleid. Het Europese antidiscriminatiebeleid heeft, ook hier, een handje toegestoken om de Belgische federale en regionale overheden aan te zetten tot samenwerking. De Europese rassen anti-discriminatierichtlijn 2000/43 verplicht, in haar artikel 13, aan iedere lidstaat om “een orgaan of organen aan te duiden voor de bevordering van gelijke behandeling van alle personen, zonder discriminatie op grond van ras of etnische afstamming”. Deze organen zijn onder meer bevoegd om “onafhankelijke bijstand te verlenen aan slachtoffers van discriminatie bij de afwikkeling van hun klachten betreffende discriminatie; onafhankelijke onderzoeken over discriminatie te verrichten; onafhankelijke verslagen te publiceren en aanbevelingen te doen over elk onderwerp dat met dergelijke discriminatie verband houdt”. Gezien de bevoegdheidsverdeling omtrent anti-discriminatie in België, houdt een volledige omzetting van art 13 van de richtlijn in dat dit gelijkekansen-orgaan niet alleen bevoegd is voor federale materies maar ook voor gemeenschap - en



62


gewestmateries75, of, dat elke overheid haar eigen orgaan creëert. De Europese Commissie had de Belgische staat al in gebreke gesteld omdat ze de richtlijn niet volledig had omgezet, ons land beschikte namelijk, tot de creatie van het interfederale centrum, niet over een gelijkekansen-orgaan dat bevoegd was voor regionale materies (statutaire ambtenaren, onderwijs, na de staatshervorming private huurwetgeving, private arbeidsbemiddeling). België had dus de keuze om ofwel één centrum te creëren dat bevoegd is voor zowel federale als regionale materies, of om één federaal en verschillende regionale gelijke kansen organen te creëren. Na lang overleg, onder meer opgestart tijdens de lange regeringsvorming van 2010-2011 zijn de federale overheid en de deelstaten tot een samenwerkingsakkoord gekomen dat voor de meest beleidsefficiënte optie heeft gekozen, namelijk één Gelijkekansencentrum in plaats van minimum 4 tot 776 afhankelijk van samenwerkingsverbanden tussen regionale overheden. Art 92 bis van de Bijzonder Wet op de Hervorming der Instellingen van 1980 laat toe dat overheden via samenwerkingsakkoorden onder andere gemeenschappelijke instellingen creëren voor het gezamenlijk uitoefenen van eigen bevoegdheden. Hoe kan een inter-federaal Gelijkekansencentrum een antwoord bieden op de complexe bevoegdheidsverdeling omtrent discriminatiebestrijding? Zoals we voorheen besproken is iedere overheid bevoegd voor discriminatiebestrijding in haar bevoegdheidssfeer. Dit kan aanleiding tot complexe situaties bij de implementatie van discriminatiebestrijding (bijvoorbeeld) op de arbeidsmarkt. We duiden dit nog even. Aangezien de Wet op de Arbeidsovereenkomsten van 1978 een bevoegdheid is van de federale overheid kan iemand die in dat kader gediscrimineerd wordt klacht indienen op basis van een federale antidiscriminatiewet, zich eventueel laten bijstaan door een federaal gelijkekansencentrum, dat zich al of niet burgerlijke partij stelt in een rechtszaak, en bewijzen verzamelen door een onderzoek van de federale sociale inspectie. Aangezien de tewerkstelling van statutaire ambtenaren van de deelstaten en de gemeenten onder de bevoegdheid valt van de betrokken overheidsinstelling waar ze voor werken (regionaal) zal het slachtoffer van discriminatie hier beroep moeten doen op een decreet of ordonnantie om discriminatie aan te klagen, op een regionale instelling om bijstand te verkrijgen en op de regionale sociale inspectie om een onderzoek in te stellen en bewijzen te verzamelen. En wat als een statutaire ambtenaar zijn contractuele collega discrimineert bij promotie? Om het nog even complexer te maken moeten we ook de bevoegdheidsverdeling voor publieke en private arbeidsbemiddeling bekijken. We zagen al dat private arbeidsbemiddeling (uitzendkantoren) een regionale bevoegdheid is. Als een uitzendkantoor een werkzoekende discrimineert bij de inschrijving in het kantoor, zonder dat die werkzoekende al 75 Samenwerkingsakkoord van 12 juni 2013 tussen de federale overheid, de Gewesten en de Gemeenschappen voor de oprichting van het interfederaal Centrum voor gelijke kansen en bestrijding van discriminatie en racisme onder de vorm van een gemeenschappelijke instelling zoals bedoeld in artikel 92bis van de bijzondere wet van 8 augustus 1980, B.S., 5 maart 2014, 2de Editie 76 Dit uiteindelijke aantal zou afhankelijk zijn van samenwerkingsverbanden tussen de Franstalige en Duitstalige regionale overheden, vb. de Federatie Wallonië-Brussel, het Waalse Gewest, de Franse Gemeenschapscommmissie en de Duitstalige Gemeenschap.



63


solliciteert op een concrete vacature, dan is de regionale overheid bevoegd. Maar eens een werkzoekende effectief solliciteert op een concrete vacature bij een uitzendkantoor, dan valt dat onder de bevoegdheidssfeer van de federale overheid, en de wetgeving op de arbeidsovereenkomsten. Aangezien men niet kan verwachten van de burgers dat die allen deze complexe bevoegdheidsverdeling kennen en begrijpen als zij slachtoffer zijn van discriminatie, en zij dan niet weten bij welk regionaal Gelijkekansencentrum zij moeten aankloppen, of bij welke sociale inspectie, is het, omwille van een efficiënte beleidsimplementatie van het antidiscriminatiebeleid wenselijk dat de burger kan geïnformeerd of bijgestaan worden door een ‘one-stop-shop’ Gelijkekansencentrum. Dit centrum kan dan binnenshuis uitmaken welke bevoegde overheid of wetgeving moet worden aangesproken en met welke sociale inspectie kan worden samengewerkt. Andere motivaties voor de creatie van een interfederaal centrum in plaats van één federaal en verschillende regionale centra waren kostenefficiëntie en expertise-efficiëntie. Meer centra kosten meer, net als het creëren van veelvuldige teams van juridische experten die deze complexe regelgeving en rechtspraak op de voet opvolgen. (interview 2; 15) De goede werking van het interfederaal centrum, met hoe kan het anders, een complexe werkingsstructuur om ieders autonomie toch te waarborgen, zal, volgens respondenten, in sterke mate afhangen van de goodwill van de raad van bestuur. De oprichting van een dergelijk interfederaal gelijke kansencentrum kan ons inziens al een goede praktijk worden beschouwd, die de beleidsefficiëntie van het antidiscriminatiebeleid, en zo onrechtstreeks, de participatie van personen met een migratie-achtergrond bewerkstelligt. 3.3.5 Verticale samenwerking integratie-actoren: de Interministeriële Conferentie Maatschappelijke Integratie Tijdens de jaren 1990 was de Interministeriële Conferentie Migrantenbeleid een belangrijk platform voor verticale samenwerking tussen de federale overheid en de deelstaten. Vanaf het aantreden van de paars-groene regering in 1999 werden interministeriële conferenties minder prominent als verticaal samenwerkingsmechanismen en de IMC Migrantenbeleid hield op te bestaan (Adam en Jacobs, 2014). Wel worden sinds dan de thema’s omtrent integratie van personen meteen migratie-achtergrond zeer sporadisch behandeld binnen de Interministeriële Conferentie Maatschappelijke Integratie, en de aanleunende interkabinettenwerkgroep. Deze IMC heeft als hoofdthema samenwerking

omtrent

armoedebestrijding. De regionale ministers bevoegd voor integratie maken deel uit van dit platform, net als het nu interfederale Gelijkekansencentrum. Beide platforms kunnen moeilijk worden vergeleken. Hoewel de IMC Migrantenbeleid geenszins leidde tot regionale beleidsconvergentie werd deze zoveel als mogelijk gestimuleerd door de financiering van federale integratieprojecten (Adam en Jacobs, 2014). De bevraagde respondenten die participeerden in deze IMC zien het niet als een platform dat kruisbestuiving en beleidscoördinatie heeft gestimuleerd omtrent integratie van personen met een migratie-achtergrond. Desondanks blijft het één van de weinige platforms (samen met de IMC werk) waar federale en regionale beleidsactoren elkaar kunnen ontmoeten om gemeenschappelijke initiatieven



64


op te zetten of informatie uit te wisselen ter verbetering van de arbeidsmarktparticipatie van personen met een migratie-achtergrond. 3.3.6 Verticale samenwerking integratie-actoren op aansturen van Europa Net als voor het beleidsdomein werk is Europees integratiebeleid voor migranten een factor die aanzet tot verticale (en horizontale) samenwerking omtrent integratie en antidiscriminatie binnen België. De Europese antidiscriminatie-richtlijn 2000/43 werd al als een voorbeeld gegeven van een Europees beleidsinstrument dat er mee heeft voor gezorgd dat de federale overheid en de deelstaten samenwerken in het kader van hun antidiscriminatiebeleid. Twee andere voorbeelden zijn de Nationale Contactpunten Integratie en het Europese Integratiefonds. De Nationale Contactpunten Integratie, één van de beleidsinstrumenten van het Europese integratiebeleid zijn een mogelijk platform voor verticale samenwerking omtrent integratie in federale staten (Adam & Jacobs, 2014). Deze Nationale Contactpunten inzake Integratie (NCPI’s) werden in juni 2003 opgericht (Thessaloniki Council Conclusions, 2003). De bedoeling was om nationale vertegenwoordigers omtrent integratiebeleid op regelmatige basis samen te brengen om goede praktijken inzake integratie te identificeren en uit te wisselen (Van Puymbroeck, Adam en Goeman, 2010). Ook hier vraagt Europa maar om één nationaal contactpunt integratie, en niet meerdere. Het Belgische Nationaal Contactpunt werd gehuisvest bij het centrum. Voor elke vergadering van het Europese netwerk wordt de agenda aan alle politieke actoren die in België met integratiebeleid bezig zijn meegedeeld met daarbij de uitnodiging om de medewerker van het Belgische NCPI bij het Centrum te vergezellen. In principe wordt er gewerkt met een beurtrol, maar in de praktijk participeert hoofdzakelijk de Vlaamse administratie (Agentschap Binnenlands Bestuur, afdeling Inburgering) tezamen met het CGKR aan de vergaderingen van het netwerk (Van Puymbroeck, Adam en Goeman, 2010; Adam en Jacobs, 2014).. De Waalse en Brusselse administraties worden wel steeds geconsulteerd en geven vaak standpunten of informatie door aan het NCPI als daar vraag naar is (Van Puymbroeck et al 2010). De oprichting van het Belgische NCPI heeft misschien niet geleid tot een zeer intense verticale samenwerking maar biedt wel de mogelijkheid tot informele contacten en uitwisseling van informatie tussen federale en regionale integratie-actoren. Zo zaten de regionale administraties en/of kabinetten bevoegd voor integratie op vraag van het NCPI in 2014 nog samen om een gemeenschappelijke positie te formuleren in het kader van de publieke consultatie van de Commissie omtrent de toekomst van het Europese immigratiebeleid77. Hetzelfde NCPI organiseerde ook 2 grote nationale conferenties omtrent integratiebeleid waarbij ze de verschillende regionale actoren betrok en als expliciet objectief had beleidsuitwisseling te stimuleren. Eén van deze conferenties werd georganiseerd in het kader van het Belgische voorzitterschap van de Europese Unie (Van Puymbroeck et al, 2010; interview 2; 6). 77 Contribution from the Belgian NCPI to the development of a Post-Stockholm agenda on Home affairs (Immigration and immigrant Integration), 2014 http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-is-new/public-consultation/2013/consulting_0027_en.htm



65


Het Europese Integratiefonds, dat nu gefusioneerd wordt in een Europees Fonds voor Migratie, Asiel en Integratie, is nog een Europees beleidsinstrument dat tot een zeer bescheiden verticale samenwerking leidt. Het Fonds werd opgericht door een beslissing van de Europese Raad van 25 juni 2007 en steunt nationale overheden in hun inspanningen met betrekking tot integratie door het financieren van projecten. Ook voor de implementatie van dit beleidsinstrument vroeg Europa één nationaal contactpunt, en niet meerdere, voor communicatie met de Europese commissie. De federale cel EIF van de POD Maatschappelijke Integratie beheert het federale gedeelte van het EIF en coördineert de 3 Belgische gedeelten van het EIF (Federaal, Vlaamse Gewest, Waalse Gewest/ Franse Gemeenschap). Hiervoor coördineert zij meer bepaald de informatie-uitwisseling over de programma’s uitgevoerd in het kader van het Fonds ten aanzien van de Europese Commissie. De prioriteiten die de regionale overheden in aanmerking zullen nemen voor financiering worden echter niet in overleg bepaald. Het overleg van de federale en regionale agentschappen van het Europees sociaal fonds (cel Europees integratiefonds) gaan enkel over technische aspecten omtrent de indiening en de verantwoording van de projecten bij de Europese Commissie (interview 10). Nochtans zou dit bestaande overlegplatform gebruikt kunnen worden voor uitwisseling van praktijken en het stimuleren van inter-federaal leergedrag.



66

HOOFDSTUK 4: ANALYSE VAN DE HORIZONTALE EN VERTICALE SAMENWERKINGS VERBANDEN

In dit hoofdstuk willen we graag een korte vergelijkende analyse bieden van

de

hier boven

be s c hr even

inter depar tement ale

en

intergouvernementele vormen van samenwerking (verticaal en horizontaal) die er rechtstreeks of onrechtstreeks op gericht zijn de arbeidsmarktparticipatie van personen met een migratie-achtergrond te verbeteren.

De

analyse

wil

antwoorden

op

de

volgende

onderzoeksvragen: Waar (in welke beleidsdomeinen, arbeid of integratie, en in welke richtingen, verticaal, horizontaal interdepartementaal of horizontaal intergouvernementeel) vinden we meer samenwerkings mechanismen? Wat zijn factoren die samenwerking stimuleren of belemmeren? Welke opportuniteiten konden we waarnemen om meer of betere samenwerking te stimuleren? Welke knelpunten legde de verkenning van samenwerkings mechanismen bloot? Welke goede praktijken legde de verkenning van samenwerkings mechanismen bloot?

4.1. Onderzoeksvraag 1: Waar meer, waar minder samenwerking? Een verrassende uitkomst van dit onderzoek is dat interdepartementale horizontale samenwerking tussen beleidsdomeinen, de enige van de drie types samenwerkings verbanden hier onderzocht die niet gehinderd wordt door de complexe federale staatsstructuur, niet diegene is die het meest courant is. Dit is verwonderlijk. Men zou verwachten dat samenwerking binnen eenzelfde overheid, in een competitieve federale staat als België, eenvoudiger verloopt dan tussen verschillende overheden. Hoewel horizontale samenwerking binnen dezelfde overheid, als een nodige succesformule wordt beschouwd rond integratie van migranten, en ook expliciet wordt aanbevolen door de



67

Hoofdstuk 4: Analyse van de horizontale en verticale samenwerkingsverbanden

Europese beleidsmakers78 is deze vorm van interdepartementale samenwerking rond integratie toch zo goed als afwezig op alle beleidsniveaus, behalve bij de Vlaamse overheid. De federale overheid, de Federatie

Wallonië-Brussel,

het

Waalse

gewest,

het

Brussels

gewest,

de

Franse

Gemeenschapscommissie geven binnen hun algemene beleidsdomeinen werk (en andere) nauwelijks aandacht aan de impact van algemene beleidsmaatregelen op de hier besproken doelgroep, bekijken niet hoe algemene beleidsmaatregelen, mits mogelijke kleine aanpassingen, ook specifiek de participatie van personen met een migratie-achtergrond kan promoten, voorzien niet in interdepartementaal of interkabinetten-overleg omtrent de participatie van deze doelgroep en ontwikkelen geen interdepartementale actieplannen om de gelijke kansen van personen met een migratie-achtergrond te promoten in alle beleidsdomeinen. Net als in het gelijke kansenbeleid voor vrouwen (Verloo 2001) is het tijd voor een nieuwe aanpak: na gelijke rechten, en een specifiek gelijke kansenbeleid (of integratiebeleid) is het hoog tijd voor het mainstreamen van participatie van deze doelgroep in alle beleidsdomeinen. In Wallonië wordt daar trouwens al jaren voor geijverd door de regionale integratiecentra (Adam, 2013 a & b). De intensiteit van intergouvernementele samenwerking blijkt ook verschillend in de twee bestudeerde beleidsdomeinen. Verticale en horizontale intergouvernementele samenwerking blijkt veel intenser in het tewerkstellingsbeleid dan voor het integratiebeleid. Voor een onderdeel van het integratiebeleid, discriminatiebestrijding, is dat echter niet het geval. Het Gelijkekansencentrum, zeker in haar recente inter-federale vormgeving, doet duidelijk dienst als brugfiguur voor de organisatie van beleidscoördinatie tussen voornamelijk de federale overheid en de regio’s. Als we een onderscheid maken tussen verticale en horizontale intergouvernementele relaties dan zien we ook dat verticale samenwerking frequenter is dan horizontale samenwerking tussen de regio’s alleen. De federale overheid lijkt duidelijk te figureren als een brugfiguur die intergouvernementele samenwerking bevordert. Binnen het arbeidsmarktbeleid is horizontale samenwerking tussen de regio’s zonder de federale staat de laatste jaren wel intenser geworden, vooral sinds de creatie van Synerjob, de federatie van de regionale publieke arbeidsbemiddelings- en opleidingsdiensten : VDAB, Forem, Actiris, Bruxelles Formation en ADG. Deze tendens zal zich hoogstwaarschijnlijk doorzetten na de implementatie van de 6e staatshervorming, waardoor het zwaartepunt van de bevoegdheid van het arbeidsmarktbeleid naar de regio’s is verschoven.

78 Zie de eerder vermelde Europese gemeenschappelijke basisbeginselen voor integratiebeleid en het Europese Handbook voor Integratiebeleid, European Commission, Handbook on Integration for policy-makers and practitioners, 2nd edition (Brussels: Directorate-General for Justice, Freedom, and Security, 2007), http://www.iriv-migrations.net/fichiers/Communication/ handbook_integration%202007%20 (1).pdf.



68


4.2 Onderzoeksvraag 2: Welke zijn de factoren die samenwerking stimuleren of belemmeren? 1) Belgisch lidmaatschap van de Europese Unie en andere Internationale organisaties stimuleert samenwerking De politicologische literatuur omtrent de Europeanisering van de Belgische staatsstructuren toonde het al aan. Het lidmaatschap van België in de EU heeft geleid tot meer coöperatieve politieke praktijken tussen de federale staat en de deelstaten, en tussen de deelstaten onderling (Van Puymbroeck, Adam en Goeman 2010) Adam en Jacobs 2014; Beyers en Bursens 2006, 2013; Van den Brande 2012; Happaerts, Schunz en Bruyninckx 2012). De in de grondwet gedefinieerde duale, competitieve federale staat die ontworpen werd om samenwerking tussen gemeenschappen, gewesten en de centrale staat zoveel als mogelijk te vermijden (Swenden en Jans, 2006) evolueert meer in de richting van een coöperatieve federale staat door haar lidmaatschap van de Europese Unie. Dit is zo omdat de Europese Unie een vereniging is van staten, en niet van regio’s, en langs deze lijnen georganiseerd. Als de Europese Raad beslissingen neemt dan verwacht men één nationaal standpunt, of deze beleidsbeslissing een federale bevoegdheid of een regionale bevoegdheid betreft maakt daarvoor niet uit. Als Europa vraagt om een nationaal actieplan, of een nationaal contactpunt, dan verwacht ze één nationaal actieplan en geen drie of vier en één nationaal contactpunt. Europa veroordeelt België dus, door haar EU lidmaatschap, tot samenwerking en coördinatie tussen de federale staat en de deelstaten, en tussen de deelstaten onderling. Europa is trouwens niet het enige lidmaatschap dat aanzet tot samenwerking, maar ook het Belgisch lidmaatschap in andere internationale samenwerkingsverbanden zoals de Verenigde Naties, de Raad van Europa, de OESO, ... Deze studie toonde duidelijk aan dat een zeer groot deel van de verticale en horizontale intergouvernementele samenwerking een gevolg is van EU beleid. Zonder Europees beleid zouden heel wat formele en informele samenwerkingsplatforms en mechanismen niet bestaan. Dit is in zekere zin opmerkelijk voor arbeidsmarkten nog meer, integratiebeleid omdat het hier om bevoegdheidsdomeinen gaat, waarin, anders dan in de voorgaande wetenschappelijke bijdragen, de EU over een zeer zwakke regelgevende bevoegdheid beschikt. Toch zien we een duidelijk verschil tussen het meer geëuropeaniseerde werkgelegenheidsbeleid en het minder geëuropeaniseerde integratiebeleid. Daar waar Europese beleidsvoering intenser is, is ook de Belgische intergouvernementele samenwerking dat. In onze appreciatie worden de samenwerkingsplatforms die Europese integratie in België creëert echter onderbenut voor het stimuleren van interregionaal leergedrag. Het Belgische Nationaal Contactpunt integratie, de federale coördinatiecel van het Europese Integratiefonds, de samenwerking in het kader van de Nationale Hervormingsplannen, het Jeugdgarantie-initiatief zouden véél meer benut kunnen



69


worden om uitwisseling te stimuleren en gemeenschappelijke beleidsinitiatieven op te zetten. Men doet er het hoognodige, omdat het moet van Europa, maar zou van deze opportuniteit gebruik kunnen maken om de beleidsvorming tot een hoger niveau te tillen, door meer te leren van elkaars ervaringen en gemeenschappelijke doelstellingen voorop te stellen, ook al worden die bereikt via eigen, en mogelijks verschillende regionale beleidsinstrumenten. 2) Partijconvergentie en taalrol stimuleren samenwerking De wetenschappelijke literatuur omtrent (het Belgische) federalisme liet ons al veronderstellen dat partijconvergentie intergouvernementele samenwerking stimuleert, en in het omgekeerde geval, dat als de federale en regionale ministers van een andere politieke kleur zijn dit de samenwerking bemoeilijkt (Happaerts, Schunz en Bruyninckx, 2012; Keating en McEwen, 2006). Dit lijkt evident, maar is het vooral omdat Belgische federalisme executief federalisme is, waar intergouvernementele relaties gedomineerd worden door de uitvoerende macht (Swenden en Jans 2006). De meerderheid van beslissingen worden genomen in interkabinettenwerkgroepen en interministeriële conferenties en het parlement komt daar weinig aan te pas, tenzij om de instemmingswetten van de samenwerkingsakkoorden te stemmen waarrond binnen de regeringen al een akkoord was gevormd. Ook wordt er weinig beslissingsmacht gegeven aan de administraties in het opzetten van intergouvernementele samenwerkingsverbanden. In dit onderzoek werd verschillende malen aangehaald door respondenten dat partijconvergentie de samenwerking vereenvoudigt, en dat verschil in partij samenwerking bemoeilijkt. Ook willen we graag de taalrol van de federale ministers toevoegen aan de factoren die intergouvernementele samenwerking beïnvloeden, weliswaar in combinatie met partijconvergentie. Begin jaren 1990 was een belangrijke factor in de samenwerking van de Vlaamse ministers voor integratie met het Koninklijk Commissariaat voor Migrantenbeleid, dat dit Commissariaat geleid werd door een Nederlandstalige commissaris, en ook van dezelfde partij. Hetzelfde gold voor de samenwerking van de Vlaamse ministers voor integratie binnen de Interministeriële Conferentie Migrantenbeleid, die geleid werden door een eerste minister van dezelfde partij en taalrol. Als tegenvoorbeeld kunnen we de veel minder intense samenwerking van de Vlaamse overheid aanhalen in de federale initiatieven rond integratie geleid door Franstalige ministers, zoals de Interculturele Dialoog en de Ronde Tafels van de Diversiteit die georganiseerd werden in 2004 en 2009. 3) Convergente federale en regionale legislaturen kunnen samenwerking stimuleren Enkele respondenten (o.a. interviews 11; 16) haalden aan dat het gelijk opstarten van de nieuwe federale en regionale legislatuur (ieder voor vijf jaar) samenwerking mogelijks kan stimuleren. Het



70


wordt als een voordeel voor samenwerking beschouwd dat de verschillende regeringen zich in dezelfde tijdsfase bevinden in de legislatuur (opstarten beleidsplannen, uitvoeren, electorale campagne). Deze convergentie van de legislatuur wordt ook als een opportuniteit aangehaald om verticaal overleg te stimuleren omtrent arbeidsmarkparticipatie in een werkgelegenheidsconferentie (zie verder, opportuniteiten). 4) Verschillende politisering van migratie en integratie en de gevolgen daarvan kunnen een hindernis vormen voor samenwerking Sinds de opkomst en het succes van het Vlaams Blok/Belang in de jaren 90 en 2000 is migratie en integratie een erg gepolitiseerd thema geworden in het Vlaamse partijsysteem. Dit was en is veel minder het geval in Franstalig België waar politieke partijen nooit een dergelijke concurrentie ondervonden van een extreem rechtste partij die sterk op migratie inzette (Coffé 2005). De concurrentie met het Vlaams Blok/Belang heeft in Vlaanderen duidelijk aanleiding gegeven tot restrictievere posities van politieke partijen omtrent immigratie, maar heeft ook een aandeel in het verklaren van het veel ruimere en meer geprofessionaliseerd integratiebeleid in Vlaanderen (Adam, 2013 a & b). De verschillende aandacht van politieke partijen voor migratie en integratie in beide landsdelen bemoeilijkt samenwerking. Daar waar Vlaanderen voortdurend op zoek is naar nieuwe initiatieven, is daar in Franstalig België minder behoefte aan. De verschillende politieke aandacht voor migratie en integratie, met als gevolg, een minder of sterkere drang om nieuwe beleidsinitiatieven op te zetten, heeft er ook voor gezorgd dat men zich in zeer verschillende beleidsfasen bevindt en dat de budgetten geïnvesteerd in integratiebeleid van een héél andere orde zijn. Het meest duidelijke voorbeeld hiervan is het inburgeringsbeleid voor nieuwkomers. Franstalig België start nu met een onthaalparcours voor nieuwkomers, Vlaanderen heeft dit opgezet sinds 2003. Vlaanderen ziet minder nut in samenwerken met Franstalig België dan met landen die een even lange ervaring hebben met dit beleid. Franstalig België put in haar opstartfase wel inspiratie uit de Vlaams Brusselse ervaring met onthaaltrajecten. 5) Verschillende integratie-filosofieën De dominante beleidsfilosofieën die het integratiebeleid beïnvloeden in Vlaanderen en Franstalig België zijn deels verschillend (Adam, 2013; Martiniello, 1995; Rea en Jacobs, 2005). Dit verschil in dominante visies op integratiebeleid kan geduid worden door het in het Amerikaanse beleidsdiscours beschreven onderscheid tussen de verdedigers of gelovigen in een colour-blind (letterlijk kleurenblind) en een colour-conscious (letterlijk, kleurenbewust, of race-conscious in de Amerikaanse context) beleid. Het colour-blind beleidsparadigma gaat ervan uit dat alle mensen gelijk zijn en dat geen onderscheid mogen maken tussen etnische of raciale categorieën, ook niet om de facto gelijkheid te promoten. Waarom niet? Omdat het maken van verschillen op basis van etnische afkomst, volgens de verdedigers van deze



71


filosofie, de verschillen alleen maar versterkt. Etnische monitoring, positieve actie, het discursieve onderscheid tussen allochtonen en autochtonen dragen in deze visie dus bij tot het onderhouden van de ongelijkheid. De verdedigers van een ‘race-conscious’ beleidsparadigma daarentegen gaan ervan uit dat de situatie van de facto ongelijkheid (alle gelijk voor de wet, maar niet in realiteit) het noodzakelijk maakt dat er beleid wordt opgezet dat rekening houdt met etnische verschillen juist om gelijkheid na te streven, en zo kleurenblindheid in de praktijk te bereiken. Etnische monitoring, positieve actie en het subsidiëren van belangengroepen op basis van afkomst worden dus als positief beschouwd in het streven naar meer gelijkheid. Beide beleidsvisies streven meer gelijkheid na, alleen hebben ze een verschillende visie en strategie om dat doel te bereiken. Deze verschillende beleidsparadigma’s hebben verschil in sterkte in Franstalig België en Vlaanderen. Hoewel je in beide landsdelen verdedigers van beide beleidsfilosofieën vindt zijn de overtuigden in een colour-blind beleid dominant binnen de Franstalige politieke klasse, administratie, media en in steeds mindere mate, bij professionelen van de integratie-sector. In Vlaanderen is het omgekeerd, de verdedigers van een colour-blind beleid om participatie van personen met een migratie-achtergrond te promoten zijn er zeer weinig talrijk (Adam 2013). 6) Verschillen zijn geen fataliteit: strategieën om samen te werken Verschillen in visie, politisering van migratie, budgetten hoeven echter geen fataliteit te zijn om te kunnen samenwerken. Meerdere respondenten gaven heel wat strategieën aan om de verschillen en gevoeligheden te overbruggen en van samenwerking een win-win situatie te maken. Hier volgt een lijstje: empathie, het proberen begrijpen waarom een andere partij iets niet of wel wil; het op voorhand nadenken over hoe een bepaalde partij een bepaald actiepunt kan verkopen; het rekening houden met elkaars bevoegdheden en de gevoeligheden daaromtrent; iedereen betrekken van bij de start van het initiatief; rekening houden met gevoeligheden omtrent taal; duidelijk objectieven stellen van wat het samenwerkingsinitiatief wil bereiken , van bij de start. Uit onze interviews blijkt dat die organisaties en personen die een lange ervaring hebben met inter-federale samenwerking, de “bruggenbouwers” over een heel deel aan expertise beschikken die samenwerking kan doen werken. Een voorbeeld omtrent hoe het verschil in visie omtrent integratie, colour-blind versus colour-conscious te overstijgen blijkt onder andere uit een samenwerkingsexperiment rond interculturaliteit in de Brusselse kunstensector79. Het elkaar informeren en bewust maken van deze verschillende beleidsfilosofieën kan al een hele stap betekenen in een samenwerkingsproces. Eens de gevoeligheden gekend kan men daarmee rekening houden bij het opzetten van gezamenlijke initiatieven. 79 Brussels Kunstenoverleg/Réseau des Arts à Bruxelles (2013), Actie en reactie rond diversiteit en interculturaliteit in de Brusselse kunstensector. Neerslag van het proces dat de Werkgroep Interculturaliteit van BKO/RAB in het kader van het Cultuurplan voor Brussel heeft afgelegd (2010-2012). Cahier Interact 1.



72


4.3. Onderzoeksvraag 3: Welke opportuniteiten kunnen we waarnemen om meer of betere samenwerking te stimuleren? De definities van het woord “opportuniteit” duiden in de meeste woordenboeken op een geschikte gelegenheid, of een geschikte tijd. De term opportuniteit verwijst in die zin naar een verandering, een veranderde of nieuwe omstandigheid die maakt dat het nu, op dit tijdstip, een geschikt moment is om iets te veranderen, aan te passen of te realiseren. Deze definitie volgend, kon dit onderzoek drie opportuniteiten definiëren die elk verbonden zijn met een specifieke nieuwe situatie. We lijsten ze hieronder kort op. Naar elk van deze opportuniteiten werd al uitvoeriger verwezen in de beschrijving van de samenwerkingsinitiatieven. We vatten ze hier kort samen. 1) De implementatie van de zesde staatshervorming en het proces daarnaar van bij de aanvang van de nieuwe legislatuur 2014-2019 vormt een opportuniteit voor de regio’s om meer en beter samen te werken omtrent de definiëring van een herzien regionaal doelgroepenbeleid. Deze herdefiniëring is een opportuniteit om het doelgroepenbeleid niet alleen te vereenvoudigen maar om te evalueren hoe de verschillende maatregelen de participatie van de doelgroep van personen met een migratie-achtergrond kunnen promoten, of als er niet op gelet wordt, hinderen. Zo is het huidige doelgroepenbeleid vooral gericht op langdurig werklozen en sluit dit nieuwe migranten uit, die nog geen werkloosheidsuitkering genieten, alsook (veelal) vrouwen die nog nooit gewerkt hebben en nu de stap zetten te participeren op de arbeidsmarkt. Samenwerking tussen de regio’s is belangrijk om een vruchteloze concurrentiestrijd door een te verschillend doelgroepenbeleid te vermijden. De federale overheid moet betrokken worden in een overleg dat specifiek de situatie van personen met een migratie-achtergrond beschouwt omdat ze nog over belangrijke hefbomen beschikt (zoals het loonbeleid en het arbeidsrecht) die de arbeidsmarktparticipatie van de doelgroep mee kunnen promoten. Ook heeft de federale overheid nu meer beleidsruimte om hieromtrent initiatieven te nemen, gezien de weggevallen bevoegdheden. Als België niet opnieuw, een mogelijk nog sterkere blaam wil oplopen van Europa omtrent de afwezigheid van specifieke initiatieven en coördinatie omtrent de ondervertegenwoordiging van personen met een migratie-achtergrond dan is de start van de nieuwe legislaturen een opportuniteit die moet gegrepen worden om hieromtrent samen te werken.



73


2) De implementatie van de twee recent gestemde decreten die voorzien in de organisatie van een onthaalparcours voor nieuwe migranten van de Franse gemeenschapscommissie en het Waalse Gewest creëren verscheidene opportuniteiten voor samenwerking: 1. De twee nieuwe onthaaldecreten creëren een opportuniteit voor samenwerking tussen de beleidsdomeinen integratie (of sociale cohesie) en werk: hoewel de samenwerking tussen de toekomstige onthaalbureaus en arbeidsmarkt-actoren (Forem, centres d’insertion profesionnelle, Emploi-Formation-Travail, ...) niet is voorzien in de beide onthaaldecreten, betekent het opzetten van een onthaalparcours voor nieuwe migranten een opportuniteit om de samenwerking tussen beide type actoren te verankeren, om zo de doorstroming van nieuwkomers naar de arbeidsmarkt te optimaliseren. Een loutere verwijzing van de nieuwkomer naar een opleidingsinitiatief of Actiris of Forem zonder uitwisseling van informatie over de nieuwkomer en coördinatie omtrent het gevolgde traject bij verschillende arbeidsmarktactoren zal de efficiëntie van het beleid niet ten goede komen 2. De twee nieuwe onthaaldecreten creëren een opportuniteit voor een betere coördinatie, een harmonisatie van de kwaliteit en het jargon en voor het professionaliseren van het aanbod Frans als vreemde taal in de hele Federatie Wallonië-Brussel 3. De twee nieuwe onthaaldecreten creëren een opportuniteit voor een samenwerking tussen Vlaamse en Franstalige onthaalinitiatieven in Brussel. Besproken of gewenste mogelijkheden van samenwerking betreffen de verwijzingsprocedure door de gemeenten naar onthaal-initiatieven, het gezamenlijk organiseren van de verplichting tot het volgen van een parcours, het creëren van overgangsmodaliteiten tussen het Franstalige en het Nederlandstalige parcours, het samen organiseren van de module Maatschappelijk oriëntatie of burgerschap in de belangrijkste contacttalen van de nieuwe migranten en het creëren van één gezamenlijk georganiseerd onthaaltraject voor nieuwkomers in Brussel. 3) Het Europese werkgelegenheidsbeleid en integratiebeleid voor migranten heeft allerlei nieuwe overlegplatforms gecreëerd waar de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten elkaar ontmoeten in het kader van Europese beleidsvorming of -uitvoering. Deze nieuwe overlegfora zoals onder andere het Belgische Nationaal Contactpunt integratie, de federale coördinatiecel van het Europese Integratiefonds, de samenwerking in het kader van de Nationale Hervormingsplannen, het Jeugdgarantie-initiatief en andere overlegmomenten in het kader van het Europese werkgelegenheidsbeleid moeten meer als een opportuniteit benut worden om uitwisseling te stimuleren en gemeenschappelijke beleidsinitiatieven op te zetten. Men doet het er het hoognodige, omdat het moet van Europa, maar zou van deze opportuniteit gebruik kunnen maken om de beleidsvorming tot een hoger niveau te tillen, door meer te leren van elkaars ervaringen en gemeenschappelijke doelstellingen voorop te stellen, ook al worden die bereikt via eigen, en mogelijks verschillende regionale beleidsinstrumenten.



74


4.4. Onderzoeksvraag 4: Welke knelpunten legt de verkenning van samenwerkingsmechanismen bloot? De beschrijving van de bestaande verticale en horizontale samenwerkingsmechanismen die de participatie van personen met een migratie-achtergrond moet helpen stimuleren legde verschillende knelpunten (moeilijkheden) bloot waar samenwerking ontbreekt of niet specifiek aandacht besteed wordt aan de specifieke hindernissen die personen met een migratie-achtergrond ondervinden in hun tewerkstellingstraject. De belangrijkste drie knelpunten omtrent beleidscoördinatie zijn ons inziens de volgende. We herhalen ze hier zeer kort. 1) Er is geen enkele vorm van horizontale samenwerking rond integratie van personen met een migratie-achtergrond binnen de federale regering of administratie, noch binnen de regering of administratie van de Federatie Wallonië-Brussel, noch binnen het Waalse gewest, noch binnen het Brussels gewest, noch binnen de Franse Gemeenschapscommissie. Nochtans is de bevordering van gelijke kansen voor personen met een migratie-achtergrond, net als voor vrouwen en personen met een handicap (waarvoor deze samenwerking wel bestaat) geen zaak van de integratie-minister of de integratie-administratie alleen. 2) Binnen de toch wel talrijke verticale overlegplatforms en samenwerkingsverbanden omtrent werkgelegenheid tussen de federale overheid en de regio’s wordt er geen specifieke aandacht besteed aan de specifieke arbeidsmarktparticipatie van personen met een migratie-achtergrond. Niets kan echter garanderen dat deze niet-specifieke samenwerking, hoewel noodzakelijk voor het tewerkstellingsbeleid in het algemeen, de kloof tussen personen met en zonder migratie-achtergrond op de arbeidsmarkt zal verkleinen. Bovendien beveelt de Europese Raad België aan80, gezien de te grote kloof in arbeidsmarktparticipatie tussen personen met en zonder een migratieachtergrond, om in een alomvattende sociale-inclusie strategie te voorzien die specifiek gericht is op deze doelgroep”81. 3) Verticale samenwerking rond tewerkstellingsbeleid, onder andere in de interkabinetten werkgroep werk en de gelijknamige Interministeriële Conferentie, werd door betrokken respondenten als te ‘reactief’ beschouwd in plaats van ‘proactief’. Dit lijkt verre van voldoende om met de grote uitdagingen om te gaan waar de Belgische arbeidsmarkt voor staat, onder andere omtrent de arbeidsmarktparticipatie van héél veel migranten en Belgische burgers met een migratie-achtergrond. Een meer proactieve afstemming vereist overleg van de verschillende overheden bij het begin van elke legislatuur om gemeenschappelijke doelstellingen en 80 Deze aanbeveling kadert in de door België te behalen doelstellingen in het kader van de Europa 2020 doelstellingen omtrent werkgelegenheid. 81 European Commission, Recommendation for a Council Recommendation on Belgium’s 2013 reform programme ..., COM (2013) 351 final, 29.5.2013.



75


acties te bepalen omtrent het tewerkstellingsbeleid, onder andere, maar niet alleen voor de doelgroep van dit onderzoek.

4.5. Onderzoeksvraag 5: Welke goede praktijken legt de verkenning van samenwerkingsmechanismen bloot? Deze eerste, maar uitgebreide verkenning van initiatieven van horizontale en verticale beleidscoördinatie legde niet alleen knelpunten bloot maar ook een heel aantal goede praktijken. Het aanduiden van goede praktijken, net als knelpunten houdt altijd een subjectieve dimensie in. Om samenwerkings-initiatieven als goede praktijken te beschouwen hebben we deze samenwerkings-initiatieven beschouwd die door de beleidsactoren zelf als een voorbeeld worden gezien van een samenwerking die (1) een bijdrage leveren aan de participatie van personen met een migratie-achtergrond of, die (2) een efficiënte coördinatie of platform creëren waar afstemmingsnoden kunnen opgelost worden. Al deze “goede praktijken” werden al hierboven al uiteengezet in het beschrijvende hoofdstuk van samenwerkingsinitiatieven maar worden hier kort herhaald en expliciet voorgesteld als “goede praktijk”. 1) Socio-economische monitoring van arbeidsmarktparticipatie personen met een migratieachtergrond De socio-economische monitoring (FOD Werk en CGKR, 2013) gepubliceerd in 2013 is een enorme stap voorwaarts in het beleid dat de arbeidsmarkpositie van personen met een migratie-achtergrond wil verbeteren. Deze monitoring meet de participatie van de gehele bevolking met een migratie-achtergrond, en niet van een representatieve staal. Ook wordt er veel meer gemeten dan de activiteitsgraad alleen (ook type arbeidsovereenkomst, tewerkstelling per sector, inactiviteit, werkloosheid en arbeidsmobiliteit). Dit meetinstrument is een absolute noodzaak in een efficiënt beleid. Als men niet weet of de situatie verbetert of verslechtert kan men de ondernomen beleidsmaatregelen niet evalueren. De totstandkoming van het samenwerkingsproces tussen de verschillende overheden die hierin noodzakelijk moesten betrokken worden was lang maar inclusief. En dit inclusieve proces verhoogt, eens klaar, de draagkracht van het instrument en de bereidheid om ermee te werken. Hoewel in principe alleen een samenwerkingsverband moest opgezet worden tussen de federale overheidsdiensten die de gegevens bezaten en konden verwerken (FOD Werk, Kruispuntbank Sociale Zekerheid en Rijksregister) zijn het Gelijke Kansencentrum, de gemeenschappen en gewesten en de sociale partners betrokken in het proces en werd er gepeild naar hun visie hieromtrent. Uit de conclusies van het rapport (FOD Werk, CGKR 2013: 319) blijkt dat deze de intentie hebben de meting jaarlijks te herhalen. De hoeveelheid aan tijd en energie die in het ontwikkelen van dit meetinstrument is gestopt kan nu renderen. Een duurzame samenwerking tussen deze federale beleidsactoren82 blijft hopelijk nog lang gegarandeerd met het oog op een regelmatige evaluatie van de evaluatie van de arbeidsmarktparticipatie van personen met een migratieachtergrond. 82 Wat betreft het CGKR, deze is ondertussen een interfederale actor die zowel de federale overheid als de Gemeenschappen en Gewesten verenigt en hun betrokkenheid bij dit meetinstrument garandeert.



76


2) De mainstreaming van integratie in het Vlaamse sectorale beleid en de interdepartementale samenwerking hieromtrent De Vlaamse overheid is de enige die effectief werk maakt van horizontale interdepartementale samenwerking om de gelijkheid van personen met een migratie-achtergrond (o.a. op de arbeidsmarkt) te promoten. De meest relevante uitingen daarvan zijn het ‘Geïntegreerd actieplan integratiebeleid’ en de interdepartementale ‘Commissie integratiebeleid’. Geen enkel ander beleidsniveau in België heeft een dergelijke samenwerking opgezet omtrent deze doelgroep en ook in vergelijking met onze buitenlandse cases doet Vlaanderen het niet slecht. Uit de interviews met verschillende betrokken beleidsactoren blijkt een globaal positieve evaluatie van de realisaties van de commissie integratiebeleid (en haar voorgangers) en de actieplannen, evenals de hoger beschreven punten vatbaar voor verbetering. 3) De Stuurgroep Alfabetisering binnen de Federatie Wallonië-Brussel, een voorbeeld om toe te passen op integratiebeleid voor migranten De ‘Stuurgroep Alfabetiseringsbeleid’ binnen de Federatie Wallonië-Brussel kan als een voorbeeld gezien worden voor wat zou kunnen gebeuren omtrent integratiebeleid, met als expliciet voorbeeld de implementatie van het inburgeringsbeleid van het Waalse gewest en de FGC. De samenwerking omtrent alfabetisering tussen actoren van de Federatie Wallonië-Brussel, het Waalse Gewest en de Franse Gemeenschapscommissie werd geofficialiseerd via een samenwerkingsakkoord83, afgesloten tussen deze overheden in 2005. Het samenwerkingsakkoord bepaalt dat er jaarlijks een interministeriële conferentie plaatsvindt omtrent deze beleidsthematiek, dat er een stuurgroep wordt opgericht die een jaarlijkse stand van zaken opmaakt omtrent het aanbod en de lacunes, en die de interministeriële conferentie adviseert omtrent beleidscoördinatie. 4) Administratieve intergouvernementele samenwerking omtrent diversiteitsplannen Eén samenwerkingsverband tussen de gewesten is specifiek gericht omtrent personen met een migratie-achtergrond (en ook andere kansengroepen). Deze samenwerking is gegroeid van onderuit, op administratief niveau, en niet op politiek niveau, in interministeriële conferenties of kabinettenwerkgroepen. Ze kwam er op initiatief van de diversiteitsmedewerkers van de publieke tewerkstellingsdiensten en regionale administraties die geconfronteerd werden met een concreet, praktisch knelpunt van een geregionaliseerd arbeidsmarktbeleid. Regio’s beschikken elk over een gedifferentieerd diversiteitsbeleid dat ondernemingen begeleidt en/of financiert om hun personeelsbestand meer divers te maken of om beter met een divers personeelsbestand om te gaan. Internationale of nationale ondernemingen met personeel verspreid over héél België, en die een 83 Accord de coopération relatif au développement des politiques concertées en matière de l’alphabétisation des adultes, conclu le 2 février 2005.



77


dergelijk diversiteitsplan willen opstellen zouden dan drie verschillende plannen moeten opstellen, met elk hun eigen regels. Een bottom-up samenwerking tussen diversiteitsmedewerkers van de verschillende regionale tewerkstellingsdiensten heeft ervoor gezorgd dat deze worden samengesmolten tot één nationaal Belgisch plan, wat de betrokken werkgevers heel wat tijd en energie bespaart. Pas als het ‘Belgische’ plan inhoudelijk en technisch administratief op punt staat wordt het door de 3 administraties/publieke diensten voorgesteld voor goedkeuring aan het politieke niveau, via een samenwerkingsakkoord. Deze politieke goedkeuring volgde dan steeds zonder discussie. De pragmatische bottom-up aanpak wordt door de betrokkenen unaniem

beschouwd als een

sleutelvoorwaarde voor het succes van deze samenwerking. Als er eerst toestemming of overleg zou gebeuren op het politieke niveau (via de interkabinettenwerkgroepen) zouden, volgens betrokkenen deze akkoorden er niet gekomen zijn. Administratieve intergouvernementele samenwerking is eerder een uitzondering in het Belgische ‘executieve federalisme’ (Swenden en Jans 2006), maar dit voorbeeld toont aan dat de depolitisering van samenwerking tot verdienstelijke resultaten kan leiden. 5) Inter-federale organisaties als de meest ‘diepe’ vorm van intergouvernementele samenwerking Deze studie verkende de intergouvernementele samenwerkingsmechanismen die er rechtstreeks of onrechtstreeks op gericht zijn om de arbeidsmarktparticipatie van personen met een migratieachtergond te verbeteren. In de literatuur omtrent intergouvernementele relaties in federale staten, en specifiek in België worden samenwerkingsakkoorden als de meest diepe en meest geïnstitutionaliseerde vormen van samenwerking beschouwd. Dit onderzoek bracht echter een samenwerkingsvorm aan het licht die nog een stapje verder lijkt te staan op het continuüm van intensiteit en formaliteit van intergouvernementele relaties, namelijk de interfederale organisaties.



78


Figuur 1: Continuüm intergouvernementele samenwerking Informeel niet geïnstitutionaliseeerd Informele contacten Overlegplatform Samenwerkingsakkoord Inter-federale organisatie

Formeel Geïnstitutionaliseerd

Deze organisaties lijken een efficiënt en verder te exploreren platform voor intergouvernementele samenwerking, zowel horizontaal als verticaal, die zeer creatief met complexe bevoegdheidsverdeling lijken om te gaan. We zagen drie voorbeelden, die hoger uitgebreid werden besproken: het BrusselsNederlandstalig Comité voor Tewerkstelling en Opleiding, dat afstemming vooropstelt tussen de bevoegdheden arbeidsbemiddeling (Brussels Gewest) en beroepsopleiding (Gemeenschap, hier Vlaamse); Synerjob, de federatie van publieke tewerkstellings- en opleidingsdiensten (Gemeenschapsen Gewest-instellingen) en het inter-federale gelijke Kansencentrum, een samenwerkingsverband van alle Belgische federale en regionale overheden omtrent discriminatiebestrijding.



79

HOOFDSTUK 5: COMPLEXE BEVOEGDHEIDS VERDELING EN SAMENWERKING IN EEN INTERNATIONAAL PERSPECTIEF

Of de complexiteit van bevoegdheidsverdeling een oorzaak is van de kloof tussen de arbeidsmarktparticipatie van autochtone Belgen en mensen met een migratieachtergrond is de centrale vraag van dit onderzoeksrapport. Om op deze vraag te kunnen antwoorden is een vergelijking met andere gelijkaardige staatsstructuren op zijn plaats. Als van België wordt beweerd dat ze een complexe bevoegdheids verdeling kent tussen de federale staat en de deelstaten dan is dat omwille van haar federale staatsstructuur. Een extra dimensie van de Belgische “complexiteit in bevoegdheidsverdeling” is de mogelijkheid van conflict omwille van het multinationale karakter van België (Keating en McGarry, 2001; Keating, 2001) waar een sub-staatsnatie vragende partij is voor meer autonomie. Deze kenmerken van een complexe staatsstructuur of bevoegdheidsverdeling zijn zeker geen monopolie van België. Federale of gedecentraliseerde staten met een multinationaal karakter zoals Canada, Spanje en het Verenigd Koninkrijk kennen een gelijkaardige bevoegdheidsverdeling tussen de centrale staat (federaal niveau) en het regionale niveau. Ook kunnen deze staten, net zoals België, beschouwd worden als multinationale staten waar de natie gecontesteerd is en één of meerdere regio’s vragende partij zijn voor meer autonomie (Keating 2001). Dit hoofdstuk zal aantonen dat een zogezegde complexe bevoegdheidsverdeling om beleid te maken en uit te voeren dat de arbeidsmarktparticipatie van personen met een migratieachtergrond beïnvloedt lang geen unicum is voor België. Ook in andere federale/gedecentraliseerde multinationale staten zijn bevoegdheidsdomeinen verspreid tussen de centrale en de regionale autoriteiten. Ook in deze landen schuilt een conflict-dimensie in de verhoudingen tussen de centrale staat en de regio door de aanwezigheid van sub-staatsnationalisme (regio’s die zich als natie beschouwen en meer autonomie vragen). Bovendien doen de landen met een gelijkaardige complexe bevoegdheidsverdeling het niet noodzakelijk slecht wat betreft de arbeidsmarktparticipatie van personen met een migratie-achtergrond. Zo kennen Spanje, Canada en het Verenigd Koninkrijk een heel kleine kloof tussen de tewerkstellingsgraad tussen personen met een migratieachtergrond. Daar waar België een arbeidsparticipatiekloof kent



81

Hoofdstuk 5: Complexe bevoegdheidsverdeling en samenwerking in een internationaal perspectief

van 10,8 %, is dit maar 2,1 % in Spanje, 3,8 % in Canada, 4,2 % in het Verenigd Koninkrijk en 8,7 % in Duitsland (OESO, 2012: 108)84. Om te kunnen oordelen of de Belgische bevoegdheidsverdeling meer of minder of even complex is als in andere staten moeten we deze “complexe bevoegdheidsverdeling” definiëren. Complexiteit bestaat in onze conceptualisatie uit een mix van verdeeldheid van bevoegdheden tussen de centrale en regionale overheid (binnen één sub-beleidsdomein en tussen samenhangende sub-beleidsdomeinen), alsook een potentieel voor conflict tussen de verschillende bestuurslagen. Naast België beschouwen we hierbij de situatie in vier andere gedecentraliseerde/federale staten waar de bevoegdheden omtrent immigratie, integratie en arbeidsmarktbeleid, zoals in België, verdeeld worden over (naast Europa en het lokale niveau) de centrale staat en de regionale overheden. We bekijken de bevoegdheidsverdeling voor de gekozen sub-beleidsdomeinen Canada (met Québec), het Verenigd Koninkrijk (met Schotland), Spanje (met Catalonië) en Duitsland (met de Länder). Bovendien maakten we de expliciete keuze voor drie multinationale staten in onze vergelijking, omdat in deze, net als in België, een conflictdimensie schuilt in de verhoudingen tussen de centrale staat en de regio door de aanwezigheid van sub-staatsnationalisme (regio’s die zich als natie beschouwen en meer autonomie vragen). Deze conflict-dimensie bemoeilijkt mogelijk de efficiënte beleidsvorming en beleidsuitvoering als de bevoegdheden verdeeld zijn en nood aan samenwerking met zich meebrengen. Duitsland is hier de vreemde eend in de bijt omdat multinationalisme er zo goed als geen rol speelt en het een coöperatieve federale staat is waar samenwerking tussen de centrale staat en de Länder ingebakken zijn (Börzel, 1999). Hoewel we beseffen dat Duitsland een outsider is in onze vergelijking hebben we Duitsland toch mee opgenomen omwille van de ‘aangepaste’ lessen die we zouden kunnen trekken uit coöperatieve praktijken en de voorbeeldfunctie die ze vervult voor werkgevers omtrent het stimuleren van arbeidsmarktparticipatie. In het vervolg van deze tekst zullen we eerst de bevoegdheidsverdeling beschrijven voor de beleidsdomeinen immigratie, integratie en arbeidsmarktbeleid en meer specifiek de subbeleidsdomeinen die rechtstreeks of onrechtstreeks een invloed hebben op de beleidsparticipatie van personen met een migratie-achtergrond. We duiden deze bevoegdheidsverdeling ook in een overzichtstabel. Op basis van de vergelijking van de bevoegdheidsverdeling in de verschillende landen, en dit aan de hand van een combinatie van twee indicatoren van beleidscomplexiteit, kunnen we tot een conclusie komen over de al of niet meer complexe situatie in België. In een tweede deel van dit hoofdstuk zullen we korte beschouwingen meegeven over de verschillen in horizontale en verticale samenwerking tussen de centrale en regionale overheden in de verschillende landen. Ook geven we enkele good practices mee omtrent samenwerking in deze verschillende landen. De gegevens omtrent de bevoegdheidsverdeling, en omtrent de horizontale en verticale samenwerking werden op twee 84 Deze data dateren van 2009-2010.



82


manieren verzameld. Ten eerste, op basis van de nog zeldzame secundaire literatuur over dit onderwerp (Baglay en Nakache, 2014; Hepburn en Zapata-Barrero, 2013; Thränhardt, 2013; Noël, 2004; Seidle en Joppke, 2012). Aangezien vele vragen die wij in het Belgische onderzoek stellen nog onbeantwoord blijven in de academische literatuur voor onze andere case-studies hebben we de literatuurstudie aangevuld met een experten-vragenlijst via de welke academische specialisten over immigratie/integratie en federalisme/regionalisme uit Duitsland, Canada, Spanje en het Verenigd Koninkrijk ons de nodige informatie verschaften. Elk van hen zijn een autoriteit in dit domein: Nuria Franco-Guillen en Prof. Ricard Zapata-Barrero (Pompeu Fabra Universiteit Barcelona, Spanje); Prof. Dietrich Thränhardt (Universiteit Münster, Duitsland), Prof. Eve Hepburn (Universiteit Edinburgh, Verenigd Koninkrijk) en Prof. Sanjay Jeram (Brock University, Canada)85.

5.1. Wat vergelijken we en hoe? Om na te gaan hoe complex de bevoegdheidsverdeling is voor het beleid dat de arbeidsmarktparticipatie van personen met een migratie-achtergrond kan stimuleren, hebben we de beleidsdomeinen immigratie, integratie en arbeidsmarktbeleid geselecteerd. Meer specifiek kozen we om de bevoegdheidsverdeling te bekijken voor de sub-beleidsdomeinen die rechtstreeks of onrechtstreeks een invloed hebben op de arbeidsparticipatie van personen met een migratieachtergrond. •

selectie en toelating van immigranten;

•

toegang tot de nationaliteit;

•

inburgering/onthaal/burgerschapstrajecten en/of testen;

•

antidiscriminatiebeleid;

•

werkloosheidsuitkeringen;

•

sociale bijstand;

•

toegang tot openbaar onderwijs;

•

gelijke kansenbeleid voor leerlingen met een migratie-achtergrond;

•

arbeidsbemiddeling;

•

beroepsopleiding;

•

loonsubsidies voor ondervertegenwoordigde groepen op de arbeidsmarkt (veelal langdurig werklozen, schoolverlaters, oudere werknemers, ...); en

•

sancties voor niet actieve werkzoekenden.

Dit is uiteraard niet het volledige gamma aan beleidsdomeinen dat invloed heeft op participatie van mensen met een migratie-achtergrond op de arbeidsmarkt. De argumentatie om tot deze specifieke 85 Een korte biografie van deze auteurs vindt u achteraan in het rapport.



83


selectie te komen is de volgende. De keuze om immigratiebeleid mee op te nemen, ligt verscholen in de relatie tussen immigratiebeleid en de werking van de arbeidsmarkt. Immigratiebeleid bepaalt de latere arbeidsmarktparticipatie door selectie van wie de overheid toelaat en door het type verblijfsvergunning dat wordt toegekend. Daarnaast heeft het klassieke integratiebeleid van inburgering, onthaal, burgerschapstrajecten, antidiscriminatiebeleid en toegang tot sociale rechten mogelijk (waaronder werkloosheidsuitkeringen) een indirecte uitwerking op participatie in de samenleving en de arbeidsmarkt in het bijzonder. Daarnaast kozen we voor de beleidsdomeinen van het actieve arbeidsmarktbeleid: namelijk arbeidsbemiddeling, beroepsopleiding, sancties van werkzoekenden voor niet actief zoekgedrag en loonsubsidies voor werkgevers die risicogroepen op de arbeidsmarkt aanwerven. Voor België wordt de situatie voor en na de implementatie van de zesde staatshervorming weergegeven.

5.2. Onze bijdrage aan de wetenschappelijke literatuur omtrent immigratie, integratie en federalisme De tot op heden erg beperkte wetenschappelijke literatuur over immigratie/integratie en federalisme (Baglay en Nakache, 2014; Hepburn en Zapata-Barrero, 2013; Seidle en Joppke, 2012; Spiro, 2001); alsook deze omtrent werkgelegenheidsbeleid en federalisme (Noël, 2004) heeft zich nog niet verdiept in de vraag hoe het type bevoegdheidsverdeling, dan wel de manier waarop verschillende autoriteiten samenwerken, impact heeft op beleidsefficiëntie of beleidsuitkomsten. De meeste van deze studies leveren enkel een beschrijvende analyse van bevoegdheidsverdeling omtrent immigratie en integratie, vaak met verwijzing naar de typologie van Peter Spiro (2001). Met zijn typologie van bevoegdheidsverdeling wat betreft immigratie helpt Spiro (2001) het denken over immigratie en federalisme of decentralisatie een stap vooruit. Spiro identificeert drie types bevoegdheidsverdelingen: een centralistisch, een coöperatief en een regionalistisch model (centralist, coöperatieve en devolutionary). In een coöperatieve bevoegdheidsverdeling behoudt de centrale overheid de controle en supervisie over besluitvorming, maar zijn regionale overheden partners met eigen bewegingsruimte waarbij specifieke noden naar voren kunnen worden gebracht. Centralisme haalt dit element van partnerschap goeddeels weg en regionalisme kent het merendeel van de legislatieve en uitvoerende bevoegdheid toe aan het regionale niveau. Uit onze overzichtstabel van de bevoegdheidsverdeling en de beschrijving ervan zal echter blijken dat integratiebeleid of arbeidsmarktbeleid zelden uitsluitend als centralistisch, coöperatief of regionalistisch kan beschouwd worden maar dat vaak een onderscheid moet gemaakt worden per sub-beleidsdomein.



84


Spiro’s (2001) bijdrage geeft een idee hoe bevoegdheid verdeeld is, maar zegt niets of toch weinig over de invloed van het type bevoegdheidsverdeling op besluitvorming en beleidsuitvoering. Hoe maakt elk model van bevoegdheidsverdeling beleidvorming en uitvoering mogelijk complexer? Beïnvloedt het type bevoegdheidsverdeling de efficiëntie van de besluitvoering en de uitvoering van het beleid? In dit hoofdstuk doen we een poging om juist over complexiteit meer inlichtingen te verschaffen. Deze beleidscomplexiteit proberen we te operationaliseren door het ontwikkelen van twee indicatoren. In een eerste stap geven we in een tabel aan hoe de bevoegdheid voor de gekozen subbeleidsdomeinen verdeeld is tussen het niveau van de federale of centrale overheid (CS) en regio’s (R86). Overheidsbevoegdheid is van legislatieve (L) aard als de betrokken overheid bevoegd is om wetgeving uit te vaardigen of administratieve (A) aard, als ze bevoegd is om beleid uit te voeren. In een tweede stap ontwikkelen we twee indicatoren die samen de “complexiteit van bevoegdheidsverdeling” trachten te meten. Deze indicatoren zijn niet feilloos en vatbaar voor verbetering, maar ze zijn een eerste en enige objectivering van het fenomeen “complexe bevoegdheidsverdeling” dat in deze studie als mogelijke verklaring van de arbeidsparticipatiekloof tussen personen met en zonder migratieachtergrond wordt bestudeerd. Wij gaan ervan uit dat complexiteit om beleid te maken en uit te voeren en potentieel voor conflict en inefficiëntie is te verwachten in situaties waar beide overheidsniveaus bevoegd zijn voor de wetgevende en de administratieve zijde van een beleidsdomein. Dit is het scenario waar we voor de centrale overheid een L+A aanduiden, en ook bij de regionale overheid. Dit kan wijzen op overlappende bevoegdheden, alsook onduidelijkheid daaromtrent, of op een verdeling in ‘sub-sub’ beleidsdomeinen met voor elke overheid (centraal of regionaal) een legislatieve en administratieve bevoegdheid. Bij dit type bevoegdheidsverdeling zien we meer potentieel voor conflict en dus complexiteit in beleidsvorming en beleidsuitvoering in zowel multinationale als in mononationale staten (Duitsland), maar met een groter potentieel voor conflict en dus complexiteit in multinationale dan in mononationale staten. In een situatie waar de legislatieve (L) alsook de administratieve (A) bevoegdheid bij één overheid (centraal of regionaal) ligt is er minder potentieel voor conflict en inefficiëntie door mogelijk moeilijke samenwerking en dus minder complexiteit, aangezien deze samenwerking niet vereist is. Ligt L bij de centrale overheid en A bij de regio (of omgekeerd), dan is er een verdeling van bevoegdheid maar de kans op conflict wordt hier groter beschouwd in een multinationale dan in een mono nationale staat. De indicator veronderstelt minder complexiteit in het maken en uitvoeren van beleid, in een multinationale staat, in een strikt duaal federalisme waarin wetgevende en uitvoerende macht worden toegekend aan één bevoegdheidsniveau, en meer complexiteit bij gedeelde of overlappende bevoegdheden. Deze tabel toont ook aan dat de beleidsontwikkeling en uitvoering van beleid dat er op gericht is de 86 In België zijn dit zowel de Gemeenschappen als de Gewesten.



85


arbeidsparticipatie van personen met een migratieherkomst te stimuleren complexer (of, meer verdeeld) is na de implementatie van de zesde staatshervorming dan erna. Deze beschouwingen geven aanleiding tot een eerste indicator van beleidscomplexiteit. Hoe hoger het cijfer, hoe complexer de bevoegdheidsverdeling. Tabel 1: Eerste indicator van beleidscomplexiteit 87 88 Combinatie

Score

L+A op één bevoegdheidsniveau (CS of R)

0

L op één bevoegdheidsniveau en A op één bevoegdheidsniveau in een mono nationale staat85

1

L op één bevoegdheidsniveau en A op één bevoegdheidsniveau in een multinationale staat86

2

L+A op beide bevoegdheidsniveaus in een mono nationale staat

3

L+A op beide bevoegdheidsniveaus in een multinationale staat

4

Op basis van deze indicator komen we op de volgende eindscores voor complexiteit over het gehele spectrum van beleidsdomeinen gerelateerd aan integratie en participatie op de arbeidsmarkt van personen met een migratie-achtergrond in België, Canada, het Verenigd Koninkrijk, Spanje en Duitsland. Deze scores geven een indicatie van de complexiteit in elk land als functie van verdeeldheid van bevoegdheden in combinatie met het potentieel voor conflict. Hoe hoger de score, hoe complexer. België kent, zoals blijkt op basis van deze vergelijking, niet de meest complexe bevoegdheidsverdeling. Dit zal ook blijken na een beschrijving van de bevoegdheidsverdeling per beleidsdomein hieronder. België voor de zesde staatshervorming

6

België na de zesde staatshervorming

12

Canada

18

Verenigd Koninkrijk

14

Spanje

22

Duitsland

8

87 Ook de “halve overlap” van bevoegdheden in een mononationale staat wordt tot deze categorie beschouwd: L op één bevoegdheidsniveau en L+ A tot een ander, of A tot één bevoegdheidsniveau en L+A tot een ander. 88 Ook de “halve overlap” van bevoegdheden in een multinationale staat wordt tot deze categorie beschouwd: L op één bevoegdheidsniveau en L+ A tot een ander, of A tot één bevoegdheidsniveau en L+A tot een ander.



86


Tabel 2: Bevoegdheidsverdeling Gelijke kansen in onderwijs

L+A

L+A

L+A

L+A

L+A

L+A

A

A

L+A

L+A

A

Toegang tot de nationaliteit

L+A

L+A

Sancties voor niet actieve werk-zoekenden

L+A

L

Loonsubsidies voor ondervertegenwoordigde groepen

L+A

Beroepsopleiding

L+A

L+A

Arbeidsbemiddeling

L+A

L+A

Leerplichtonderwijs

L+A

L+A

Sociale bijstand

L+A

L+A

Werkloosheidsuitkering

L+A

L+A

Antidiscriminatie

L+A

Inburgerings/ burgerschaps traject

L+A

L+A

L+A

Immigratie (selectie en toelating)

L+A

A

L+A

L

A

L+A

L+A

L+A

L+A

L

A

L+A

L

L+A

L+A

L+A

L+A

L+A

L+A

L+A

L+A

L+A

L

L+A

L+A

L+A

L

A

A

L+A

L+A

L

L

A

L+A

L+A

L+A

L+A

L+A

L+A

L+A

L+A

L+A

L+A

L+A

L+A

L+A

L+A

A

L+A

L+A

L

A

L+A

A*

L+A

A

L+A

A

CS

(Schotland)

CS

(Catalonië)

CS

R

A

A

L+A

L+A

L+A

CS

R

CS

R

C

België na 6e SH

L+A

L+A

L

L+A

L+A

Belgie voor 6e SH


L+A

L+A

Canada

L+A

R (Quebec)

Verenigd Koninkrijk

R

Spanje

L+A

R

Duitsland


87


Kritische lezers zullen echter opmerken dat deze eerste indicator geen rekening houdt met de interdependentie (of samenhang) tussen de sub-beleidsdomeinen. Deze samenhang en het toekennen van “niet coherente beleidspakketten” aan de regionale en/of federale overheid is een vaak aangehaald verwijt in het Belgische beleidsdiscours. Ook wetenschappelijke bijdragen wijzen hierop stellende dat in het theoretische opzet van het Belgische federalisme (duaal federalisme) de bevoegdheden zo werden verdeeld om samenwerking zoveel als mogelijk uit te sluiten, maar dat dit theoretisch opzet erg verschilt van de realiteit omdat toekenning van beleidspakketten niet coherent is verlopen, waardoor samenwerking toch vereist is en inefficiëntie en conflict dus steeds om de hoek gluren (Swenden en Jans, 2006). Onze tabel betreffende de bevoegdheidsverdeling voor sub-beleidsdomeinen rond immigratie, integratie en arbeidsmarktbeleid laat ook toe om dit in aanmerking te nemen, door het ontwikkelen van een tweede indicator omtrent “coherentie van beleidspakketten”. Zonder dit in detail uit te werken in dit hoofdstuk kunnen we kort stellen dat deze indicator bekijkt welke sub-beleidsdomeinen sterk samenhangen, en over hoeveel beleidsniveaus deze zijn verdeeld. Hoe meer verdeeld, hoe complexer de bevoegdheidsverdeling. Onze tabel toont snel aan dat, in vergelijkend perspectief, de toekenning van bevoegdheden omtrent bijvoorbeeld arbeidsmarktbeleid niet minder coherent is in de andere federale/gedecentraliseerde staten dan in België. Zo zijn arbeidsbemiddeling en beroepsopleiding, twee nauw verwezen beleidsthema’s, in België beiden toegekend aan het regionale niveau89 terwijl deze in Spanje, Canada en het Verenigd Koningkijk verspreid zijn over het centrale en het regionale niveau. Als we in de tabel de bevoegdheidsverdeling bekijken voor alle subbeleidsdomeinen van het arbeidsmarktbeleid zien we dat, net als in België voor en na de staatshervorming deze ook in de andere federale/gedecentraliseerde staten niet coherent zijn toegekend aan één bevoegdheidsniveau, integendeel. Duitsland is hier weer de vreemde eend in de bijt. In Duitsland is het arbeidsmarktbeleid, mede omwille van efficiëntie-overwegingen, terug gecentraliseerd vanaf 2004 (Experten bevraging Duitsland, Thränhardt, 2014). Voorheen hadden de Länder voor arbeidsmarktbeleid, zoals in het merendeel van de bevoegdheidsdomeinen, enkel een uitvoerende bevoegdheid.

5.3 Beschrijving bevoegdheidsverdeling immigratie, integratie en arbeidsmarktbeleid In de onderstaande beschrijving van de bevoegdheidsverdeling per sub-beleidsdomein zullen we duidelijk merken dat België eerder een vergelijkbaar patroon volgt van toekenning van 89 Weliswaar aan twee verschillende regionale entiteiten: Gemeenschap en Gewest, maar in Vlaanderen is dat, door fusie, één en dezelfde autoriteit, en in Wallonië, wat betreft het arbeidsmarktbeleid is de gemeenschapsbevoegdheid overgedragen aan het gewest. Enkel in Brussel vereist dit centrale deel van het arbeidsmarktbeleid samenwerking tussen het Gewest en twee Gemeenschappen.



88


bevoegdheden voor bepaalde sub-beleidsdomeinen aan het centrale of het regionale bevoegdheidsniveau als in andere multinationale staten dan een uitzondering te zijn. Voor immigratiebeleid is het patroon voor de meerderheid van de cases dat de centrale overheid bevoegd blijft met uitzondering van de uitvoerende bevoegdheid voor arbeidsmigratie, dat is ook zo in België. Voor integratiecursussen is het veelal zo dat dit een regionale bevoegdheid is, tenzij het gaat om verplichte burgerschapstesten voor het verkrijgen van de nationaliteit. Dat is ook in België zo. Antidiscriminatie is in België zoals in alle bestudeerde landen, een complex vraagstuk van gedeelde bevoegdheidsverdeling waar zowel het centrale niveau als het regionale niveau bevoegd zijn voor regelgeving en uitvoering. Ook voor een belangrijk deel van het arbeidsmarktbeleid en onderwijs volgt België het patroon van toekenning van bevoegdheden in de andere gedecentraliseerde staten. We beschrijven dit alles meer in detail hieronder. 5.3.1 Bevoegdheidsverdeling voor immigratie (selectie en toelating) De bevoegdheid voor het bepalen van de criteria voor toegang tot het grondgebied van de staat is in het merendeel van de bestudeerde landen in handen van de centrale overheid. Arbeidsmigratie is daar in bestudeerde federale/gedecentraliseerde staten een uitzondering op. Ook België volgt dit patroon. Dit betekent in praktijk dat de wetgevende bevoegdheid voor het merendeel stevig in handen van die centrale overheid ligt. In Duitsland wordt, volgens de typische taakverdeling van een coöperatieve federale staat, toegang voor immigratie op federaal niveau vastgelegd en op regionaal niveau uitgevoerd (Experten bevraging Duitsland, Thränhardt, 2014). In de bestudeerde multinationale staten is de uitvoerende bevoegdheid van de regio’s omtrent immigratie veelal beperkt tot het toekennen van arbeidsvergunningen of andere manieren om arbeidsmigranten aan te trekken. Binnen de vergelijkende cases zien we dat de wetgevende bevoegdheid omtrent arbeidsmigratie in de meeste landen, behalve Canada en België na de zesde staatshervorming, bij de centrale staat is ondergebracht. Voor Schotland is er het bijzondere feit dat de Schotse overheid uitvoerende competenties omtrent de toekenning van arbeidsvergunningen aan nieuwe migranten bezat voor een korte periode van vier jaar. In Spanje geldt voor Catalonië sinds recente datum ook een meer gedecentraliseerde situatie van het immigratiebeleid. Sinds 2009 is Catalonië bevoegd voor de uitgave van arbeidskaarten. Sinds 2011 geeft de regionale overheid in Barcelona ook een “vreemdelingenrapport” (Informes d’Estrangeria) uit dat rapporteert over de mate van integratie van de individuele immigrant (Artikel 124 Koninklijk Besluit Vreemdelingen 201190). Dit rapport richt zich tot de centrale overheid voor besluitvorming rond familiehereniging en de toekenning van verblijfsvergunningen aan irreguliere migranten (Experten bevraging Spanje, Franco-Guillen en Zapata-Barrero 2014).

90 Real Decreto Por El Que Se Aprueba El Reglamento De La Ley Orgánica 4/2000, Sobre Derechos Y Libertades De Los Extranjeros En España Y Su Integración Social, art 68: voor decentralisering van de toekenning van werkvergunningen; art 124: voor de “vreemdelingenrapporten”.



89


Canada is een uitzondering in deze context. Québec beschikt ook over regelgevende bevoegdheid omtrent arbeidsmigratie. In Canada is echter, anders dan in België, elke wet op het niveau van de provincies ondergeschikt aan de wetgevende bevoegdheid op federaal niveau. Deze clausule in de Grondwet wordt gebruikt door de federale overheid om haar dominante positie in selectie en toelating van migranten te behouden (Banting 2012). Selectie van immigranten is heden ten dagen een gedeelde bevoegdheid, maar aanbevelingen tot toelating op regionaal niveau moeten nog altijd de federale zegel van goedkeuring passeren. Québec heeft eerder en harder dan andere provincies geijverd voor meer eigen controle over selectie en toelating in het kader van arbeidsmigratie, te beginnen bij het 1978 Cullen-Couture Akkoord tussen Canada en Québec. Een volgend akkoord in 1991 gaf Québec bredere bevoegdheden om een eigen systeem te ontwerpen. De regio heeft daarbij gekozen voor een eigen versie van het puntensysteem met een grotere nadruk op kennis van de Franse taal als factor voor het verkrijgen van een arbeidskaart (Banting 2012: 87). Tot vandaag de dag vormt het Akkoord van 1991 de basis van de relatie tussen Québec en de federale overheid. Québec heeft daarbij ondertussen haar eigen instellingen opgericht, zoals het Ministerie Immigratie en Cultuurgemeenschappen (Ministère de l’Immigration et des Communautés Culturelles, DICC). Het is van belang daarbij op te merken dat deze relatie eigenlijk verre van een relatie is. Er bestaan geen formele of informele coördinatiemechanismen tussen het federale ministerie en de MICC (Experten bevraging, Jeram, 2014). De federale overheid is in praktijk niets meer dan de kas van de (arbeids)migratiepolitiek van Québec. De complexiteit ligt er evenwel in besloten dat de staat in theorie de uiteindelijke autoriteit behoudt om de arbeidsmigranten die Québec heeft geselecteerd via het Provincial Nominee Program (PNP) (verschillend per regio), te onderzoeken en op basis daarvan tot een eigen oordeel over toelating te komen. De federale staat maakt in de praktijk geen gebruik van deze bevoegdheid en zet automatisch haar zegel op de dossiers (Experten bevraging Canada, Jeram, 2014). Deze programma’s bieden ook voordelen aan de immigranten omdat de regionale voorwaarden soms flexibeler kunnen zijn dan voor de federale programma’s. Laaggeschoolden hebben minder gemakkelijk toegang gehad via federale programma’s (Baglay en Nakache, 2014: 114) Los van de dagelijkse administratie behoudt de federale overheid daarbij ook het recht om te eisen dat standaarden binnen de PNPs meer convergeren met centraal opgestelde criteria. De huidige regering heeft echter een bij uitstek positieve houding aangenomen ten opzichte van decentrale bevoegdheden op dit terrein (Experten bevraging Canada, Jeram, 2014). In het Verenigd Koninkrijk valt selectie en toelating van immigranten onder de bevoegdheid van de centrale overheid. Schotland heeft hier echter wel een eigen stempel willen drukken door het toepassen van een initiatief om afgestudeerden van het hoger onderwijs in Schotland over te halen in Schotland te blijven werken(het zogenaamde Fresh Talent Working in Scotland Scheme) (Experten bevraging United Kingdom, Hepburn 2014). Het schema stelde internationale studenten in staat om na afstuderen twee jaar aan de slag te gaan op de Schotse arbeidsmarkt, zonder een verblijfsvergunning nodig te hebben,.



90


Een opgevoerde reden voor dit Schotse migratiebeleid was de demografische trend van vergrijzing. Dit deed de Schotse overheid in 2004 beslissen om Schotland op deze manier als aantrekkelijke economische bestemming internationaal op de kaart te zetten. Het initiatief heeft echter slechts vier jaar mogen bestaan en de resultaten zijn dan ook moeilijk echt te overzien. In 2008 ging het op in het gelijkaardig puntensysteem dat de regering in Londen opzette voor het hele grondgebied van het Verenigd Koninkrijk (Experten bevraging United Kingdom, Hepburn, 2014). Schotland verloor daarmee een competitief voordeel om internationale studenten naar haar arbeidsmarkt toe te trekken. 5.3.2 Toegang tot nationaliteit In alle bestudeerde landen, met uitzondering van Duitsland, is de toegang tot nationaliteit een regelgevende en uitvoerende bevoegdheid van de centrale overheid. Lokale overheden (hier niet in beschouwing genomen) spelen ook wel vaker een rol in de administratie van de aanvragen. In Duitsland spelen de Länder wel een uitvoerende rol, bij de uitvoering van het nationaliteitsbeleid van de federale wetgeving. De acceptatiecijfers verschillen duidelijk in de verschillende Länder. De bevoegdheidsverdeling omtrent nationaliteitstoekenning in het Verenigd Koninkrijk verdient een korte opmerking. Sinds 2004 krijgen nieuwe burgers hun toekenning van de nationaliteit niet meer via de post maar zijn ze verplicht deel te nemen aan burgerschapsceremonies waar ze, op het gemeentehuis, een burgerschapseed afleggen en een burgerschapscertificaat overhandigd krijgen in een feestelijke ceremonie. Schotse lokale overheden maakten dankbaar gebruik van deze mogelijkheid om aan de toekenning van het Brits burgerschap een Schots tintje te geven. Het Britse Ministerie van Binnenlandse Zaken liet hierin ruimte bestaan voor de lokale overheden om deze ceremonies met regionale en lokale symbolen in te vullen (Experten bevraging Verenigd Koninkrijk, Hepburn, 2014)91. 5.3.3 Inburgeringstrajecten/Integratietesten/Burgerschapstesten Integratie van immigranten binnen de ontvangende samenleving is een thema dat hoog op de agenda staat in West-Europese landen. Dit valt ook op in onze vergelijkende studie. Alle gekozen landen organiseren integratie-trajecten en/of burgerschapstesten, hoewel in verschillende vormen (verplicht of niet; test of niet; verschillende sanctionering bij niet nakoming van de verplichting). Bevoegdheidsverdeling is verschillend in elk land maar toch valt een duidelijk patroon op. Als het gaat om inburgeringscursussen zijn, in de bestudeerde federale/gedecentraliseerde staten, veelal de regio’s bevoegd. Als het gaat om burgerschapstesten (om de nationaliteit te kunnen verkrijgen) of testen om een verblijfsvergunning te krijgen dan is veelal het federale/centrale niveau bevoegd. Ook België volgt dat patroon. Net als Spanje organiseert het regionale niveau er inburgeringscursussen. Canada en het Verenigd Koninkrijk organiseren zo goed als geen integratiecursussen, maar wel een verplichte burgerschapstest voor het bekomen van de nationaliteit of van een verblijfsvergunning. Deze verplichte burgerschaps- of integratietesten worden door de centrale staat georganiseerd. 91 BBC, 26 Februari 2004, http://www.scotland.gov.uk/Resource/Doc/176977/0050036.pdf



91


Canada kent, op uitzondering van een kleinschalig pre-migratietraject, geen inburgeringstrajecten, enkel een formele test voorafgaande aan het verkrijgen van het Canadese burgerschap. De slaagkans van de test, die eerst en vooral de kennis van de Engelse en/of Franse taal toetst, is zeer hoog. Ook in het Verenigd Koninkrijk bestaat er geen specifiek integratie-programma voor nieuwkomers (Spencer, 2011), wel een integratietest die vereist is voor een langdurige verblijfsvergunning en nationaliteit. Ook taalcursussen worden steeds zeldzamer door besparingen. Schotland is bevoegd voor zijn eigen taalactieplan en wil de taalcursussen, in tegenstelling tot de trend in de rest van het Verenigd Koninkrijk, sterk uitbreiden (Experten bevraging Verenigd Koninkrijk, Hepburn, 2014). Schotland beschikt dus over beperkte uitvoerende bevoegdheid in dit sub-beleidsdomein. In tegenstelling tot Canada is er in het Verenigd Koninkrijk wel ruimte voor regionale identiteit binnen de burgerschapstest. Er is, met andere woorden, ruimte voor ‘Schotsheid’ in de taal- en inburgeringscursussen (Experten bevraging Verenigd Koninkrijk, Hepburn, 2014). Het inpassen van specifieke vragen over Québec ligt politiek zeer gevoelig en zal onder de partijen aan de macht niet snel gebeuren (Experten bevraging Canada, Jeram, 2014). In een mono-nationale staat is te verwachten dat er minder nadruk wordt gelegd op het overdragen van een regionale identiteit. Toch kan ook daar decentralisatie een wezenlijke plek innemen in de ontwikkeling van integratiebeleid. In Duitsland wordt inburgering vormgegeven en uitgevoerd via het federale niveau. Sinds 2005 worden integratiecursussen gefinancierd en ten uitvoer gebracht onder de vleugels van de overheid in Berlijn. Deze centralisatie van integratiebeleid ontstond vanuit de wil van de politieke meerderheidscoalitie van partijen links van het centrum op dat moment. Sinds 2013 zijn er juist weer Länder die hun eigen extra cursussen financieren en beheren. Dit gebeurt om immigranten te ondersteunen die niet binnen het federale systeem passen (oudkomers en asielzoekers in procedure) maar ook omdat de centrumrechtse regeringscoalitie tussen 2009 en 2013 onvoldoende middelen voorzag om het systeem volledig te laten functioneren (Experten bevraging Duitsland, Thränhardt 2014). De Spaanse overheid organiseert verplichte burgerschapstesten (Experten bevraging Spanje, FrancoGuillen en Zapata-Barrero 2014). Daarnaast organiseert Catalonië inburgeringstrajecten. De wet omtrent de ontvangst van immigranten voorziet in beleid dat verscheidene diensten en taalcursussen aanbiedt aan immigranten. Deelname aan deze voorzieningen zijn niet verplicht maar bouwt (via een certificaat) mede aan het vreemdelingerapport dat het niveau van integratie van de immigrant vaststelt en meespeelt bij beslissingen omtrent verblijfsvergunningen van de centrale staat. Catalonië is sinds 2011 bevoegd om deze rapporten op te stellen92.

92 http://www20.gencat.cat/portal/site/bsf/menuitem.c7a2fef9da184241e42a63a7b0c0e1a0/?vgnextoid=b0fcac36b46d0310Vgn VCM2000009b0c1e0aRCRD&vgnextchannel=b0fcac36b46d0310VgnVCM2000009b0c1e0aRCRD&vgnextfmt=default



92


5.3.4 Anti-discriminatie Zoals blijkt uit de bevoegdheidsverdelingstabel is antidiscriminatiebeleid in alle bestudeerde landen, net als in België, een complex vraagstuk van gedeelde bevoegdheidsverdeling waar zowel het centrale niveau als het regionale niveau bevoegd zijn voor regelgeving en uitvoering. België lijkt op basis van de tot op heden verzamelde gegevens het enige land te zijn waar, via een uniek samenwerkingsverband, het Inter-Federale Gelijke Kansencentrum, een intens samenwerkingsverband is opgezet om het federale en regionale beleid beter af te stemmen. In Canada is het Charter of Rights and Freedoms, het belangrijkste instrument waarmee de staat discriminatie tegengaat. Het bevindt zich op landelijk niveau. De provincies maken en beheren programma’s om discriminatie te monitoren en doen het leeuwendeel van het werk om gelijkheid op de werkvloer en op school te bevorderen (Experten bevraging Canada, Jeram, 2014). Het Verenigd Koninkrijk heeft een van de meest ontwikkelde anti-discriminatiewetgevingen ter wereld. De Britse overheid heeft de algehele verantwoordelijkheid voor het ontwikkelen en uitvoeren van dat beleid. De Schotse overheid is daarbij wel bevoegd voor beleid inzake gelijke kansen, traditioneel een belangrijk thema voor het Schotse parlement dat voorbijgaat aan partijpolitieke verschillen (Experten bevraging Verenigd Koninkrijk, Hepburn, 2014). In Spanje bestaat de complexiteit van de bevoegdheidsverdeling voor een belangrijk deel uit het feit dat voor antidiscriminatiebeleid geen bevoegdheidsverdeling is opgenomen in de Grondwet. Dit lever bevoegdheidsconflicten op tussen de centrale staat en de regio’s. Daarenboven is het niet duidelijk voor het individu welke overheid bevoegd is voor een concreet geval van discriminatie. Beide bestuurslagen hebben kanalen om vraagstukken omtrent discriminatie door te spelen naar de Ombudsman (op centraal en regionaal niveau). Ook bestaat er het nationale gelijkheidsinstituut, de Raad voor promotie van Gelijke Behandeling en Niet Discriminatie met bureaus over heel Spanje. (Experten bevraging Spanje, Franco-Guillén en Zapata-Barrero, 2014). Antidiscriminatiemaatregelen bestaan ook op het lokale niveau, bijvoorbeeld het non-discriminatiebureau van de stad Barcelona. In Duitsland bestaat er een federaal centrum, het Antidiskriminierungsstelle des Bundes. Tegelijkertijd zou een Länd ook een eigen bureau kunnen opzetten. In dit geval ligt het in de lijn der verwachting dat er hier geen conflict zou ontstaan, aangezien het federale bureau heel erg beperkt is in omvang en extra regionale beleidsvoering mogelijks verwelkomd wordt (Experten bevraging Duitsland , Thränhardt, 2014). Toekenning van werkloosheidsuitkeringen en sancties voor niet actieve werkzoekenden In alle bestudeerde landen heeft de centrale overheid de regelgevende en uitvoerende bevoegdheid voor de toekenning van werkloosheidsuitkeringen, alsook voor de sanctie van niet actieve werkzoekenden. Canada is deels een uitzondering hierop. Het systeem van federale werkloosheidsuitkeringen is zeer strikt. Enkel 40 % van de werklozen komt hiervoor in aanmerking



93


(Banting, 2012). Het zijn de regio’s die zelf complementaire programma’s creëren voor diegenen die buiten de federale wetgeving vallen (Banting, 2012). Na het in voege treden van de 6e staatshervorming in België zullen de regio’s de uitvoerende bevoegdheid hebben om niet actieve werkzoekenden te controleren en te sanctioneren. Na de implementatie van de zesde staatshervorming wordt België een outsider wat betreft de bevoegdheidsverdeling omtrent werkloosheidsvergoedingen. Deze nieuwe bevoegdheidsverdeling zal een goede afstemming vereisen met de federale overheid die nog bevoegd is voor regelgeving, alsook meer afstemming tussen de regio’s om beleidscoherentie te garanderen. De toekenning van wetgevende én uitvoerende bevoegdheid omtrent werkloosheidsuitkeringen en sanctionering van niet actieve werkzoekenden aan de centrale overheid in Berlijn is op het eerste gezicht atypisch in deze coöperatieve federale staat, waarin uitvoerende beleidsbevoegdheid veelal wordt toegekend aan de regio’s. Zoals hoger vermeld moet dit gekaderd worden in een centralisering van het werkgelegenheidsbeleid in Duitsland sinds 2004. De algemene indruk is dat zulke centralisatie bij heeft kunnen dragen aan het beter functioneren van de arbeidsmarkt door het meer coherent te maken (Experten bevraging Duitsland, Thränhardt, 2014). Deze discussie ontstond rond het jaar 2000 gebaseerd op het gebrek aan samenwerking en soms zelfs tegenwerking tussen de federale overheid en de Länder. Voornamelijk relatief rijkere gemeenten in West-Duitsland (zogenaamde Optionskommunen) hebben daarbij evenwel bedongen dat zij ook onder het nieuwe systeem nog steeds bevoegd zijn voor een deel van de beleidsimplementatie, in samenwerking met de federale overheid, als ook voor breder arbeidsmarktbeleid zoals de uitgifte van arbeidskaarten en loonsubsidies. De discussie omtrent de centralisatie van tien jaar geleden is evenwel nog niet van het toneel verdwenen. Vandaar dat er ook op dit moment nog evaluatie studies plaatsvinden die moeten uitwijzen welk systeem betere resultaten kan boeken nu en in de toekomst (Experten bevraging Duitsland, Thränhardt, 2014). 5.3.5 Sociale bijstand De wetgevende en uitvoerende bevoegdheid voor sociale bijstand is in twee landen in handen van de centrale overheid: het Verenigd Koninkrijk en België voor de implementatie van de 6e staatshervorming. Dit wil niet zeggen dat het beleid omtrent sociale bijstand (OCMW) gecentraliseerd is in België. Lokale overheden (hier echter niet in beschouwing genomen) spelen, samen met de federale overheid, een héél belangrijke rol in de uitvoering van dit beleid. Na de implementatie van de 6e staatshervorming evolueert België richting meer decentralisatie naar de regio’s gezien de gewesten bevoegd worden voor de activering van leefloners. Dit zal meer overleg vereisen tussen drie bevoegdheidslagen: de federale overheid, de gewesten en de lokale overheden. 5.3.6 Arbeidsbemiddeling en beroepsopleiding De bevoegdheidsverdeling voor arbeidsbemiddeling en beroepsopleiding, en de coördinatie tussen deze nauw verweven sub-beleidsdomeinen, lijken het meest eenvoudig in België en Duitsland, omdat in deze



94


landen de beide beleidsdomeinen (elk op zich, en in combinatie) toegekend werden aan één bevoegdheidsniveau. In Duitsland is de wetgevende en uitvoerende bevoegdheid toegekend aan de centrale overheid, in België aan de regionale. Voor België moeten we, zoals reeds hoger vermeld, wel de kanttekening maken dat arbeidsbemiddeling en beroepsopleiding aan verschillende regionale overheden werden toegekend: de Gemeenschappen voor opleiding, de Gewesten voor bemiddeling. De facto worden deze beide beleidsdomeinen door dezelfde regionale overheid uitgevoerd in Vlaanderen en in Wallonië, alleen in Brussel is overleg vereist tussen drie overheden: Het Brusselse Gewest en de beide taalgemeenschappen. In Vlaanderen werden de Gemeenschap en het Gewest gefusioneerd, en in Wallonië bevoegdheid voor beroepsopleiding van de Franse Gemeenschap overgedragen aan het Waalse gewest sinds 1993. In Canada, Spanje en het Verenigd Koninkrijk worden de bevoegdheden omtrent arbeidsbemiddeling en beroepsopleiding gedeeld door de centrale overheid en de regio’s. Beroepsopleiding is vooral geregionaliseerd, arbeidsbemiddeling is enkel in Spanje (Catalonië) louter in handen van de regionale overheid, in het Verenigd Koninkrijk is het een bevoegdheid van Westminister, in Canada een gedeelde bevoegdheid. 5.3.7 Loonsubsidies voor de aanwerving van ondervertegenwoordigde groepen Voor de toekenning van loonsubsidies kende België (tot voor de implementatie van de 6e staatshervorming) een bevoegdheidsverdelingspatroon dat alle initiatief bij de federale overheid legde. Deze situatie wordt met de 6e staatshervorming omgekeerd. In Canada bestaat een systeem dat eerder lijkt op dat van België na de zesde staatshervorming, waarbij wetgevende bevoegdheid bij de provincies ligt en de maatregelen dus van regio tot regio verschillen. De centrale overheid draagt een deel van de financiële last van deze programma’s, maar van de originele afspraak van 50-50 verdeling is men deels afgestapt. Rijkere regio’s, Ontario en British Columbia in het bijzonder, ontvangen vanuit Ottawa nog maar 30% van de kosten die worden gemaakt voor loonsubsidies (Experten bevraging Canada, Jeram, 2014). 5.3.8 Openbaar onderwijs en gelijke kansen voor leerlingen met een migratie-achtergrond Onderwijs kan zonder aarzeling één van de belangrijke hefbomen voor bevordering van arbeidsmarktparticipatie worden genoemd. Voor de hier aangehaalde cases ligt de bevoegdheid voor het organiseren van het openbaar onderwijs veelal exclusief op regionaal niveau (Canada, Duitsland, Verenigd Koninkrijk en België93), enkel in Spanje is deze gedeeld tussen de centrale en regionale overheid. Voor al deze voorbeelden waar onderwijs regionaal georganiseerd wordt is er weinig overleg met de centrale overheid vereist. Wel kan overleg met andere regio’s beleidsconvergentie stimuleren. 93 De federale overheid beschikt evenwel nog over zeer beperkte residuele bevoegdheden (bepaald door art 127 §1, §2, a) en b) van de Grondwet). De belangrijkste hiervan zijn het vaststellen van het begin en einde van de leerplicht en het bepalen van de minimum voorwaarden voor diploma’s. Deze zeer beperkte bevoegdheden vragen slechts een minimum aan overleg met de Gemeenschappen.



95


5.4 Intergouvernementele en interdepartementale samenwerking in vergelijkend perspectief Dit onderdeel wil overzichtelijk maken welke intergouvernementele en interdepartementale samenwerking plaatsvindt op het vlak van arbeids- en integratiebeleid in de 5 landen. De onderstaande tabel 3 geeft een snel inzicht of er ergens wel of geen praktijk van samenwerking bestaat die relateert aan het omgaan met een complexe bevoegdheidsverdeling in de federale of gedecentraliseerde staten. Tabel 4 geeft aan of er interdepartementale samenwerking binnen een bestuurlijk niveau bestaat. Met “nee” duiden we de afwezigheid of het zeer verwaarloosbaar karakter van de samenwerking. Met Ja, de aanwezigheid. Elke respons op de vraag of samenwerking plaatsvindt in een specifiek land, in een specifieke relatie, wordt vervolgens kort geduid met een beschrijving. De beschreven uitleg refereert aan de nummering in de tabel. Al met al zien we vrij verschillende beelden. De meeste van de onderzochte landen kennen verticale samenwerking tussen het centrale (federale) niveau en de regio’s voor integratie en arbeidsmarkbeleid, met uitzondering van Canada/Québec voor beide beleidsdomeinen en van het Verenigd Koninkrijk/ Schotland voor integratie. Horizontale interregionale samenwerking rond integratie bestaat zelden, met uitzondering van Duitsland94. Tabel 3: intergouvernementele samenwerking Samenwerking ja/nee

verticaal integratie

verticaal arbeidsmarkt

horizontaal integratie interregionaal

Score

JA (1)

JA (6)

NEE (11)

2

Canada

NEE (2)

NEE (7)

NEE (12)

0

Verenigd Koninkrijk

NEE (3)

JA (8)

NEE (13)

1

Spanje

JA (4)

JA (9)

NEE (14)

2

Duitsland

JA (5)

JA (10)

JA (15)

3

België

94 Voor arbeidsmarktbeleid hebben we dit niet bevraagd in de expertenbevraging.



96


Tabel 4: intradepartementale samenwerking binnen één bestuursniveau Samenwerking ja/nee

horizontaal integratiearbeidsmarkt centraal

horizontaal integratiearbeidsmarkt regionaal

NEE (16)

JA (21) Vlaanderen NEE voor andere regio’s

1,5

JA (17)

JA (22)

2

NEE (18)

JA(23)

1

Spanje

JA (19)

JA (24)

2

Duitsland

JA (20)

JA (25)

2

België Canada Verenigd Koninkrijk

Score

Voor horizontale interdepartementale samenwerking is het interessant te zien of succes is geboekt met het institutionaliseren van samenwerking om zo mainstreaming van integratievraagstukken te bestendigen. Mainstreaming neemt een relatief sterke positie in Canada, Duitsland, Schotland, Vlaanderen, Spanje en Catalonië; de centrale overheid in het Verenigd Koninkrijk, de Belgische federale overheid en de Franstalige deelstaten zijn de uitzonderingen. 5.4.1 Verticale intergouvernementele samenwerking omtrent integratie (1)95 Samenwerking. Voor België is hier inderdaad sprake van een vrij intense, samenwerking. Deze beperkt zich evenwel tot het terrein van antidiscriminatiebeleid. Het Gelijkekansencentrum, zeker in haar recente inter-federale vormgeving, functioneert als brugfiguur voor de beleidscoördinatie tussen de federale overheid en de regio’s (zie hoofdstuk 2 en hoofdstuk 3). Voor andere beleidsthematieken is samenwerking verwaarloosbaar, tenzij sporadisch op aansturen van het Europese bestuursniveau. (2) Geen samenwerking. Het Canada-Québec Akkoord van 1991 geeft Québec de bevoegdheid en verantwoordelijkheid voor de selectie en toelating van immigranten, alsook over de integratietrajecten. Québec heeft daarmee vandaag de dag een sterke autonomie over het proces van integratie. Ook daar waar geldstromen van federaal naar regionaal niveau zijn gemoeid, bestaat geen samenspraak over hoe dit geld besteed zal worden. Een voorbeeld hiervan is de financiële compensatie die Québec ontvangt voor de integratie van mensen op de arbeidsmarkt in Québec. Ook in dat geval legt de federale overheid niet op hoe de fondsen moeten worden besteed (Germain en Trinh 2011: 258). (3) Geen samenwerking. Tussen het Verenigd Koninkrijk en Schotland bestaat weinig tot geen samenwerking omtrent integratie en wel om drie globale redenen (Experten bevraging Verenigd Koninkrijk, Hepburn 2014). Ten eerste omdat het VK en Schotland normaliter alleen samenwerken op punten die voorbehouden zijn aan de centrale overheid of die gedeeld zijn tussen de twee niveaus en integratiebeleid valt hier niet onder. Gebrek aan samenwerking ligt fundamenteel natuurlijk ook aan het feit dat integratie als zodanig geen erkend beleidsdomein is in het VK. Er is aldus geen basis van waaruit 95 De cijfers in de volgende beschrijving zijn een verwijzing naar het zo genummerde samenwerkingsverband in de tabellen 3 en 4.



97


samen valt te werken. Ten laatste is er nog het informele karakter van intergouvernementele betrekkingen. Deze samenwerking is moeilijker op te sporen. (4) Samenwerking. In Spanje bestaan er daarentegen wel een reeks platforms die samenwerking tussen de centrale overheid en de regio’s vormgeven omtrent integratie. Voor de relatie tussen de centrale en de Catalaanse overheid bestaat er een ‘bilaterale subcommissie voor samenwerking over immigratie,’ een ‘sectorale migratie conferentie,’ een ‘sectorale migratie commissie,’ een ‘forum voor de sociale integratie van immigranten’ en bilaterale (financiële) overeenkomsten (Experten bevraging Zapata-Barrero 2014). (5) Samenwerking. De Duitse Länder hebben een vrij intensieve samenwerking met het centrale bestuursniveau. Omdat de Länder zitting hebben in de Bundesrat, hebben ze hun zeggenschap in wetgeving. Hier vinden we het grootste podium voor samenwerking en conflict. Partijpolitieke verschillen beïnvloeden deze samenwerking. Daarnaast bestaat er een integratieconferentie waarin centrale staat en Länder samenwerken, evenals bijeenkomsten op de ministeries van Binnenlandse Zaken, Sociale Zaken en Werk. Dagelijkse samenwerking gebeurt door directe contacten tussen ambtenaren (Experten bevraging Thänhardt 2014) 5.4.2 Verticale intergouvernementele samenwerking arbeid (6) Samenwerking. In België is de verticale samenwerking op het terrein van arbeid intenser dan voor integratie. Een belangrijk deel van de samenwerking rond werkgelegenheidsbeleid tussen de federale overheid en de deelstaten vindt plaats in het kader van het Europese werkgelegenheidsbeleid, dat stevig op de agenda staat sinds de economische crisis (zie hoofdstuk 2). (7) Geen samenwerking. In Canada hebben verticale relaties omtrent arbeidsmarktbeleid sinds 1995 in het kader gestaan van regionalisering, toen de centrale overheid aanbood om het leeuwendeel van het budget voor actief arbeidsmarktbeleid aan de provincies te laten. Dit was een methode voor de centrale overheid om vijandigheid vanuit de regio’s het hoofd te bieden (Haddow 2004: 255). Een paar jaar later, in 1998, kwamen ministers voor sociale zaken vanuit de centrale overheid en negen provincies bijeen om een samenwerkingsakkoord te sluiten dat onder andere zou inhaken op het vraagstuk van jeugdwerkloosheid. Québec heeft zich toen en later van dit akkoord onthouden, alsmede van andere bilaterale discussies. Er is dus geen sprake van een verticale samenwerking voor arbeidsmarktbeleid tussen Québec en Ottawa, en wel voor de andere provincies (zie Haddow 2004: 257). (8) Samenwerking. In het Verenigd Koninkrijk zijn er vier formele mechanismen waarlangs de Britse en Schotse overheid samenwerken voor arbeidsmarktbeleid. Het betreft gezamenlijke ministeriele comités, concordaten, bilateraal overleg en consultatie.

Deze instrumenten zijn onderdeel van een

overkoepelend memorandum tussen de Britse en Schotse overheid (Experten bevraging Hepburn 2014).



98


(9) Samenwerking. Het belangrijkste samenwerkingsmechanisme tussen de centrale en Catalaanse overheid is de “bilaterale subcommissie voor samenwerking tussen Staat en Generalitat”. Er is echter geen sprake van echte onderlinge afhankelijkheid, behalve voor arbeidskaarten. De Catalaanse overheid heeft uitvoerende bevoegdheid voor arbeidskaarten sinds 2009 in het kader van het Statuut van Catalaanse Autonomie (EAC). De EAC geeft de uitvoerende bevoegdheid aan de regio maar onder voorwaarden van “de benodigde coördinatie met de centrale overheid” (Experten bevraging ZapataBarrero 2014). Samenwerking is in deze opstelling dan ook vereist. Aangezien de wetgevende bevoegdheid bij de centrale overheid ligt en een deel van de uitvoerende bij de regio, is onderlinge afhankelijkheid duidelijk. De niveaus zijn samen verantwoordelijk voor elke individuele aanvraag. (10) Samenwerking. In Duitsland is arbeidsmarktbeleid gecentraliseerd. De Länder hebben nauwelijks bevoegdheden. Toch consulteert het federaal agentschap voor werk het regionale niveau en zijn er vertegenwoordigingen van de Länder op federaal niveau. Het Federaal Agenschap werkt nauw samen met regionale regeringen en ministeries van Werk. 5.4.3 Horizontale intergouvernementele samenwerking omtrent integratie (11) Geen samenwerking. In België is horizontale intergouvernementele samenwerking omtrent integratiebeleid tussen de regio’s zo goed als onbestaande, met uitzondering van sporadische ontmoetingen in het kader van nieuw Europees beleid of internationale verplichtingen. (12) Geen samenwerking. In Canada is er geen enkele vorm van horizontale samenwerking tussen de regio’s voor integratiebeleid(Experten bevraging Jeram 2014). (13) Geen samenwerking. De Joint Ministerial Committees (multilateraal platform tussen het VK, Schotland, Wales en Noord-Ierland) en de British-Irish Council zijn twee platforms voor interregionale relaties in het Verenigd Koninkrijk. Echter, voor zover bekend is integratiebeleid op deze plekken nog nooit besproken, wellicht omdat het al zeer weinig los wordt gezien van algemeen sociaal beleid, hetzij omdat het geen twistpunt is dat tussen de regio’s speelt (zoals gezondheidszorg en onderwijs) (Experten bevraging Hepburn 2014). (14) Geen samenwerking. In Spanje bestaat er een orgaan voor horizontale samenwerking, maar integratie heeft hier nog niet prominent op de agenda gestaan. Het betreft hier de Conferencia de Presidentes Autonómicos (Conferentie van Presidenten van Autonome Regio’s), opgericht in 2008 (Experten bevraging Zapata-Barrero 2014). (15) Samenwerking. In Duitsland bestaat er al negen jaar een jaarlijkse conferentie van integratieministers. Deze conferentie zorgt voor een podium waar integratiebeleid wordt besproken en overeenstemming wordt gezocht. Deze overeenstemming is noodzakelijk aangezien een twee-derde



99


meerderheid nodig is opdat de resoluties worden aangenomen. De resoluties zijn echter niet bindend. De conferentie is een ontmoetingsplek voor de Länder om hun posities richting de centrale overheid af te stemmen. Daarnaast is er in het kader van deze conferentie ook samenwerking tussen de betrokken administraties (Experten bevraging Thränhardt 2014). 5.4.4 Interdepartementale samenwerking integratie-arbeidsmarktbeleid bij de centrale overheid (16) Geen samenwerking. In België is er weinig samenwerking tussen de beleidsdomeinen integratie van personen met een migratie-achtergrond (op het federale niveau enkel belichaamd door het Gelijkekansencentrum) en werk. Een uitzondering hierop is de samenwerking die is ontstaan bij het opzetten en uitvoeren van de socio-economische monitoring tussen FOD WASO en het CGKR en de samenwerking tussen het centrum en de federale sociale inspectie (zie hoofdstuk 3). (17) Samenwerking. In Canada is Citizenship and Immigration Canada (CIC) het departement dat ondersteuning biedt aan en de financiële zorg draagt voor de uitvoerende organisaties die inburgering realiseren in de eerste drie jaar na aankomst van een migrant. CIC draagt ook bij aan initiatieven die de mandaten van andere ministeries behelzen (zie goede paktijken in dit hoofdstuk). (18) Geen samenwerking. De Britse overheid wordt wel vaker genoemd als een verzameling van nietcommunicerende departementen (Jordan en Richardson, 1982). Openbaar bestuur op landelijk niveau komt tot stand per ministerie en ministeries als zodanig vormen veruit het belangrijkste oriëntatiepunt voor het vaststellen van budgeten, verantwoording en carrièremogelijkheden (Experten bevraging Hepburn 2014). Het lijkt duidelijk dat deze omgeving weinig geschikt is voor samenwerking. (19) Samenwerking. In Spanje is transversaal beleid voor integratie ontwikkeld in de vorm van een Strategisch Plan voor Burgerschap en Integratie 2011-2014 (PECI). Met PECI dienen de administraties rond beleidsdomeinen als gezondheidszorg, onderwijs, volkshuisvesting en sociale zaken actief te zijn om immigratie en integratie onderdeel van hun strategische doelstellingen te maken. Het plan omvat een aantal praktische hulpmiddelen om dit te bereiken, zoals het trainen van ambtenaren in migratieen diversiteitsvraagstukken en programma’s om in te springen op specifieke noden - bijvoorbeeld het versterken van taalonderwijs, het bevorderen van politieke participatie en racismebestrijding (Experten bevraging Franco-Guillen en Zapata-Barrero). In het plan worden een aantal speerpunten ontwikkeld die niet duidelijk onder één enkel ministerie vallen: samenleven, gelijke behandeling en antidiscriminatie, Kind-zijn, jeugd en familie, gender, en participatie en burgerschap. (20) Samenwerking. In Duitsland bestond tot voor kort een interdepartementaal comité dat de algemene taak had te coördineren tussen de verschillende ministeries voor het ontwikkelen van nieuwe wetgeving omtrent immigratie en integratie. Hoewel dit comité niet langer zetelt is samenwerking niet



100


verdwenen maar heeft het een andere vorm gekregen die meer is ingesteld op het reageren op opkomende, meer specifieke vraagstukken van immigratie en integratie. Zo bestaat er op dit moment een speciaal interdepartementaal comité rond het vraagstuk van EU migratie (mobiliteit). De Kanselarij en de Staatscommissaris voor integratie heeft de coördinerende rol van het interdepartementaal comité overgenomen. 5.4.5 Interdepartementale samenwerking integratie-arbeidsmarkt binnen de regio’s (21) Samenwerking in Vlaanderen, niet in Brussel en in Franstalige deelentiteiten. In België verschilt interdepartementale samenwerking naargelang de deelstaten. Vlaanderen kent structurele vormen van samenwerking tussen werk en integratie. In Wallonië is er geen specifiek geïnstitutionaliseerd interdepartementaal overleg om de integratie van migranten en hun participatie op de arbeidsmarkt te stimuleren. Een efficiënt interdepartementaal overleg omtrent integratie in Wallonië zou bovendien interinstitutioneel moeten worden georganiseerd tezamen met de Federatie Wallonië-Brussel (zie hoofdstuk 2). (22) Samenwerking. Het Departement Immigratie en Cultuurgemeenschappen (MICC) is in Québec de hoofdverantwoordelijke voor integratiebeleid. Het werk van het departement gaat uit van partnerschappen met andere delen van de regionale overheid. Het houdt daarbij het overzicht op drie hoofdthema’s om de integratie van mensen met een migratieachtergrond te monitoren: 1) vasthouden aan gedeelde waarden, 2) kennis van het Frans en 3) tewerkstellingsgraad (Germain en Trinh 2011, 260). (23) Samenwerking. De Schotse overheid staat erom bekend een sterke nadruk te leggen op zogenaamde ‘joined-up policymaking’ een Britse term voor interdepartementaal overleg De Schotse regering heeft voor dit einddoel al verschillende ministeries gereorganiseerd als erkenning van de noodzaak om te focussen op transversale (cross-cutting) beleidsvraagstukken die zich niet laten beantwoorden binnen een enkel ministerie. De Schotse regering heeft hiermee in de jaren negentig een overheid willen ontwikkelen die precies het tegenovergestelde zou zijn van Westminster in Londen. Mainstreaming is daarmee een integraal onderdeel geworden van de structuur van de gehele Schotse overheid (Experten bevraging Hepburn 2014). (24) Samenwerking. Ook in Catalonië is er vanuit de basisstructuur van de overheid een sterke nadruk op een transversale aanpak. Het wettelijke kader, het Nationale Pact Immigratie, van 2008 en de Burgerschaps- en Immigratieplannen (2005-2008 en 2009-2012) zorgen voor een institutioneel kader waarbinnen beleid actief gecoördineerd wordt. Het directoraat voor immigratie is het orgaan dat samen met elk ministerie kijkt naar het ontwikkelen van beleid (voornamelijk omtrent onderwijs, werkgelegenheid en huisvesting) dat integratie in ogenschouw neemt (Experten bevraging Spanje, Franco-Guillen en Zapata-Barrero).



101


(25) Samenwerking. De meeste Länder hebben interdepartementale comités voor integratie. Er zijn eveneens coalitieakkoorden en algemene regeringsplannen die richting geven aan de ministeries op het vlak van integratiebeleid. Rheinland-Pfalz organiseerde enquêtes om mainstreaming binnen de verschillende departementen te monitoren (Experten bevraging Duitsland, Thränhardt 2014).

5.5 Goede praktijken Zoals we hierboven zagen is een ‘complexe’ bevoegdheidsverdeling omtrent integratie- en arbeidsmarktbeleid zeker geen exclusief Belgische omstandigheid. Zoals we hebben geleerd, bestaat er ook in andere federale/gedecentraliseerde stateneen gelijkaardige bevoegdheidsverdeling voor het organiseren van integratie en participatie op de arbeidsmarkt van personen met een migratieachtergrond. Dit alles maakt het identificeren van goede praktijken voor samenwerking des te meer belangrijk. Hier zullen we de balans opmaken van de belangrijkste lessen die opkomen uit de vier buitenlandse cases. De gegevens hiervoor werden verzameld via onze vier experten-enquêtes (Franco-Guillen en Zapata-Barrero, 2014; Hepburn, 2014; Jeram, 2014), de eerder aangehaalde bestaande secundaire literatuur en onderzoek verricht in een Europees kader naar mainstreaming van integratie (horizontale interdepartementale samenwerking) (zie Collett en Petrovic, 2014; Huddleston et al., 2013).

5.5.1 Canada In Canada kunnen lessen getrokken worden omtrent horizontale interdepartementale samenwerking of mainstreaming van integratie. Canada boekt goede resultaten boekt als het gaat om het integreren van mensen met een migratieachtergrond in de samenleving (Lynch en Simon, 2003). De intensiteit van coördinatie op het federale niveau lijkt een goede praktijk te zijn. Citizenship and Immigration Canada (CIC) is het federale departement dat integratie als een totaalpakket aanstuurt richting uitvoerende organisaties, voornamelijk voor de eerste drie jaar na aankomst (Experten bevraging Jeram 2014). CIC bewaakt duidelijk haar mandaat richting de verschillende federale departementen die delen van haar missie kunnen helpen uitvoeren, zoals vorming in burgerschap (Canadian Heritage), erkenning van diploma’s en sociale woningen (Department of Human Resources and Skills Development) (Biles, 2008). Dit idee van mainstreaming zoals bewaakt door het CIC heeft als toegevoegde waarde dat het duplicatie van inzet weet te verminderen en dat de overheid iedereen in de samenleving bereikt. Belangrijk daarbij is de opmerking dat Canadezen immigranten zien als een wezenlijk deel van de samenleving en migratie als een deel van de identiteit van hun land (Experten bevraging, Jeram, 2014).



102


Voor Québec zien we een nadruk op een specifiek Québecois aanpak van integratiebeleid. Het beleidsterrein wordt vormgegeven door het Ministère de l’Immigration et des Communautés Culturelles (MICC) dat kennis van de Franse taal en gedeelde normen en waarden vooropstelt en inbrengt binnen verschillende beleidsthema’s rond integratie (Conseil des relations interculturelles 2008). Mainstreaming is hier vooral te herkennen in de manier waarop kennis van de Franse taal wordt benadrukt in alle beleid van immigratie en integratie in Québec. Het effectieve leiderschap richting andere departementen dat MICC aan de dag kan leggen wordt voor een belangrijk deel ook verklaard door de stevige fondsen die het departement weet te verkrijgen op het niveau van de centrale staat (Experten bevraging, Jeram, 2014). 5.5.2 Verenigd Koninkrijk Het algemene beeld voor het Verenigd Koninkrijk en Schotland laat zien dat er weinig tot geen coördinatie is omtrent integratie. Er is geen sprake van samenwerking, zowel verticaal, tussen de beide bestuursniveaus als tussen verschillende departementen, simpelweg vanwege het feit dat er weinig tot geen specifiek integratiebeleid is (Experten bevraging Verenigd Koninkrijk, Hepburn, 2014). Schotland is daar gedeeltelijk een uitzondering op. Vanwege een gebrek aan enige vorm van horizontale coördinatie op het niveau van de centrale overheid is het niet mogelijk om goede praktijken aan te wijzen. Ministeries coördineren slecht en beleid wordt vooral vormgegeven in afgezonderde “silo’s”. Het ontbreken van een bestuurlijk raamwerk voor integratie maakt dat de situatie nog verder gefragmenteerd is. Zo wordt beleid omtrent huisvesting, anti-discriminatie of integratie van vluchtelingen compleet los van elkaar ontwikkeld (Experten bevraging, Hepburn, 2014; zie ook Sarah Spencer, 2011a; 2011b; 2011c). Schotland kent haar eigen strategische beleidsplan voor etnische minderheden en arbeidsmarktbeleid. In vergelijking met coördinatie binnen de centrale overheid en tussen de centrale en de regionale overheid heeft Schotland het voordeel dat haar overheid zo gestructureerd is dat samenwerking tussen departementen wordt gestimuleerd (Experten bevraging, Hepburn, 2014). Schotse overheidsdiensten communiceren vaak onderling, er is een focus op overkoepelende beleidsacties en de betrokkenheid van ministers wordt zeker gesteld door brede voorlichting en betrokkenheid bij informatie-uitwisseling. Er is in Schotland een afdeling (Equalities Unit) die de leiding heeft om integratiestrategieën te ontwikkelen en het werk van andere delen van de overheid en externe actoren daarin te betrekken (Experten bevraging, Hepburn, 2014). Verder legt de Schotse overheid de nadruk op consultatie en een partnerschap met de koepel voor lokale overheden (genaamd COSLA). 5.5.3 Spanje In Spanje is ook mainstreaming van integratie een gevorderde praktijk, zowel binnen de centrale als de Catalaanse overheid.



103


Het Spaanse Strategisch Plan voor Burgerschap en Integratie (PECI) is gebaseerd op universaliteit, wat betekent dat de gehele bevolking wordt beschouwd. De vierde doelstelling van dit plan is gewijd aan het transversale karakter van integratievraagstukken over beleidsdomeinen zoals gezondheidszorg, onderwijs, huisvesting en sociale diensten (Experten bevraging Spanje, Franco-Guillen en ZapataBarrero, 2014). Tegenwoordig participeren de verschillende ministeries in het opstellen van immigratieplannen en bestaat er een interministeriële commissie voor buitenlanders om beleidscoördinatie te ondersteunen. PECI zou er niet zijn gekomen zonder samenwerking tussen departementen (Experten bevraging Spanje, Franco-Guillen en Zapata-Barrero, 2014). Dit geeft een contrasterend voorbeeld tegenover de Belgische situatie, waar geen dergelijke horizontale samenwerking bestaat omtrent gelijke kansen voor etnische minderheden op centraal niveau. Voor Catalonië komen we al snel uit bij een ander voorbeeld van mainstreaming, namelijk integratierapport dat de regionale overheid in 2013

96

het

uitbracht. Dit rapport geeft aan hoe de

Interdepartementale Commissie voor Migratie in Catalonië een belangrijke rol speelt in het vaststellen en communiceren van doelstellingen voor integratie binnen de Catalaanse overheid. Het succes van de Commissie kan daarnaast worden toegeschreven aan de juiste mix van politici en beleidsmakers in de raad en de aanwezigheid van voldoende fondsen (Experten bevraging Spanje, Franco-Guillen en Zapata-Barrero, 2014). Deze commissie was eveneens verantwoordelijk voor het opstellen van zogenaamde burgerschaps- en immigratieplannen, geïnspireerd op het Nationale Pact Immigratie (2008). Aan het vaststellen van deze plannen ging een participatief proces vooraf dat het merendeel van de politieke actoren en het maatschappelijk middenveld een stem gaf. Dit alles kan als een goede praktijk worden beschouwd vanuit het gezichtspunt dat het een grotere capaciteit voor participatieve politiek en politieke betrokkenheid laat zien dan in het overgrote deel van de situaties in de overige landencases. 5.5.4 Duitsland Voor Duitsland is het belangrijk te onthouden dat veel van de beleidsdomeinen die betrekking hebben tot integratie en arbeidsmarktparticipatie zich zowel legislatief als administratief op federaal niveau bevinden, maar dat onderwijs een exclusieve bevoegdheid is van de Länder. De federale bevoegdheid voor integratie ligt bij de commissaris voor Immigratie, Vluchtelingen en Integratie en de Kanselarij. De Kanselier organiseert tweejaarlijkse “integratietoppen” (Experten bevraging Thränhardt 2014). De federale overheid en dan met name de Commissaris voor Immigratie, Vluchtelingen en Integratie, monitort de Länder en lokale overheden om te zien waar successen worden geboekt. Een belangrijke nieuwe doelstelling is het terugdringen van schooluitval maar om hierin beleidsveranderingen te bewerkstelligen moet men zich beperken tot overtuiging, daar er geen echte invloed is op andere ministeries - laat staan de Länder. Een goede praktijk is evenwel de vlotte samenwerking tussen het migratieen vluchtelingenorgaan - Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF), de Commissaris en 96 Generalitat de Catalunya (2013) Informe sobre la integració de les persones immigrades a Catalunya



104


verschillende Länder, zeker op het niveau van dagelijks bestuur. De oprichting van het BAMF onder de vleugels van het ministerie van Binnenlandse Zaken heeft een professionalisering op uitvoerend niveau teweeg gebracht maar er blijft ruimte voor verbetering (Experten bevraging Thränhardt 2014). Voor de Länder zelf kan worden gewezen op het inclusieve beleid dat wordt gevoerd. Geen speciale programma’s maar beleidsinitiatieven die de integratie van iedereen in de samenleving bevorderen, waarmee mensen met een immigratieachtergrond worden opgenomen in het geheel. Dit verschilt tussen de Länder (Experten bevraging Thränhardt 2014). Sommigen zetten sterker in op dit type beleid dan anderen. Länder hebben daarbij een vrij informeel systeem van informatie-uitwisselingen waarbij goede praktijken boven komen drijven. België en de andere landen kunnen leren uit de samenwerkingspraktijken van de Länder omtrent integratie. Zoals hierboven beschreven is de interregionale samenwerking omtrent integratie in België onbestaande of erg zwak.

5.6 Samenvattend Uit deze landenvergelijking blijkt duidelijk dat de bevoegdheidsverdeling voor immigratie, integratie en arbeidsmarktbeleid in België niet complexer is dan in de andere federale/gedecentraliseerde (multinationale) staten, integendeel. Ook lijkt de 6e staatshervorming deze bevoegdheidsverdeling eerder complexer (want meer gespreid) te maken voor de bestudeerde beleidsdomeinen dan te vereenvoudigen. Tot deze conclusies kwamen we niet met de natte vinger maar door indicatoren te ontwikkelen om “complexe bevoegdheidsverdeling” te objectiveren en meten. Na dit meten evalueerden we of er al of niet verticale en/of horizontale intergouvernementele samenwerking bestaat om met een complexe bevoegdheidsverdeling om te gaan (zie tabel 3 en 4). Ook wat betreft samenwerking doet België het niet slechter dan de andere bestudeerde landen. Nochtans scoren we veel slechter dan al deze landen voor de arbeidsparticipatiekloof tussen personen met en zonder migratie-achtergrond. Een oorzakelijk verband tussen beide fenomenen lijkt dus weinig overtuigend, complexe bevoegdheidsverdeling en gebrek aan samenwerking gaan niet noodzakelijk samen met een grote arbeidsparticipatiekloof, en minder complexe bevoegdheidsverdeling gaat niet noodzakelijk samen met een kleine kloof. Zo scoort Duitsland ook beter dan Canada, Spanje en het Verenigd Koninkrijk wat betreft bevoegdheidsverdeling (minder complex, en meer samenwerking) maar doen onze oosterburen het een stuk minder goed dan die landen voor de arbeidsparticipatiekloof. Welke lessen konden we putten uit de samenwerkingsverbanden in de andere landen? Vanuit een Belgisch gezichtspunt zijn de algemene lessen uit de experten bevragingen in de eerste plaats dat men het nog niet zo slecht doet. Er zijn in vergelijking met de hier in oogmerk genomen landen veel samenwerkingsinitiatieven (zie hoofdstuk 3 en 4). Deze samenwerking is echter vaak niet transparant en er is geen publiek beschikbare informatie over tenzij men de beleidsactoren zelf gaat bevragen. Dit



105


brengt ons bij een mogelijk vertekend beeld van samenwerking in de buitenlandse cases. Waar de landenexperten aangaven dat er geen (of wel) sprake was van samenwerking, is deze informatie gebaseerd op documenten-analyse. Alleen onze studie van de Belgische situatie is gebouwd op een bevraging van beleidsmakers zelf. Daardoor zijn hier wellicht relatief veel meer samenwerkingsvormen aan het licht gekomen. In andere landen is dergelijk onderzoek nog niet verricht.



106

CONCLUSIES Dit onderzoek wilde nagaan of de complexe bevoegdheidsverdeling van immigratie, integratie en arbeidsmarktbeleid

en het gebrek aan

samenwerking om met die complexiteit om te gaan, één van de mogelijke verklaringen is van

de uitermate grote arbeids

participatiekloof tussen personen met en zonder migratie-achtergrond in België. Naast deze centrale onderzoeksvraag (1) wilden we antwoorden formuleren op deelvragen omtrent het hoe en waarom van samenwerking, knelpunten en goede praktijken (deelvragen 2) en omtrent de opportuniteiten in het kader van de nieuwe bevoegd heidsverdeling voor arbeidsmarktbeleid na de 6e staatshervorming (deelvragen 3).

Het antwoord op de deelvragen werd uitgebreid

weergegeven in hoofdstuk 4 (Analyse van de samenwerking). In deze conclusie geven we enkel een samenvatting weer. De belangrijkste conclusies van dit onderzoek worden hieronder weergegeven per onderzoekvraag. Is de Belgische ‘complexe’ bevoegdheidsverdeling een oorzaak van de te grote arbeidsparticipatiekloof tussen personen met en zonder migratie-achtergrond? Dit onderzoek heeft duidelijk aangetoond dat de ‘complexe’ bevoegdheidsverdeling in België geen hoofdoorzaak is van de slechte Belgische prestaties omtrent de arbeidsparticipatie-kloof tussen personen met en zonder migratie-achtergrond. Wel stellen zich bijzondere uitdagingen omtrent de toekomstige intergouvernementele samenwerking, en wel om twee redenen. Ten eerste maakt de 6e staatshervorming de bevoegdheidsverdeling nog complexer (of verdeelder), en vereist ze meer samenwerking dan voorheen, als men efficiënt beleid wil voeren. Ten tweede kunnen mogelijke asymmetrische coalities op federaal en regionaal niveau een hindernis vormen voor beleidscoördinatie. Ook blijkt uit dit onderzoek dat veel samenwerkingsvormen intenser en beter georganiseerd kunnen worden om tot een efficiënter en meer kwalitatief beleid te komen.



107

Conclusies

De belangrijkste argumenten voor de conclusie dat complexe bevoegdheidsverdeling geen hoofdoorzaak is voor de al te grote kloof in arbeidsmarktparticipatie in België zijn de volgende. Ten eerste, de bevoegdheidsverdeling in de andere bestudeerde federale/gedecentraliseerde (multinationale) staten is zo mogelijk nog complexer, en de nodige samenwerking niet intenser dan in België. Toch doen deze landen het veel beter dan België voor arbeidsparticipatie van migranten. De zoektocht naar de oorzaken van hun betere prestaties dan België kan nu opstarten maar lijken eerder te liggen in de structurele kenmerken van de arbeidsmarkt (Spanje, Duitsland) en de grotere openheid ten aanzien van migranten, of in combinatie ervan (Canada, Verenigd Koninkrijk), dan in de graad van institutionele complexiteit. Ten tweede, regionale en federale overheden hebben heel wat hefbomen in handen om de arbeidsparticipatie van personen met een migratie-achtergrond te stimuleren zonder dat ze daarbij hoeven samen te werken. Zo blijkt uit ons Belgisch onderzoeksluik dat samenwerking tussen de beleidsdomeinen arbeid en integratie binnen dezelfde overheid, of mainstreaming van integratie binnen alle beleidsdomeinen, niet noodzakelijk beter verloopt dan intergouvernementele samenwerking. Nochtans is deze eerste vorm van samenwerking niet gehinderd door een complexe bevoegdheidsverdeling. Dit moet dus een allereerste prioriteit zijn voor beleidsmakers: intensifieer, binnen hetzelfde bevoegdheidsniveau de samenwerking tussen integratie-ministers, ministers van werk en onderwijs en andere. Want participatie van personen met een migratie-achtergrond is niet een zaak van integratie-ministers en -departementen alleen, maar deze hebben wel de expertise om anderen te wijzen op de specifieke hindernissen voor participatie van deze doelgroep. Ten derde beschouwde geen enkele van de bevraagde respondenten de complexe bevoegdheidsverdeling als een belangrijke oorzaak van de te grote arbeidsparticipatie-kloof in België. De respondenten in dit onderzoek zijn nochtans sleutelfiguren in het ontwikkelen en uitvoeren van het integratie-en arbeidsmarktbeleid op het federale niveau, bij de gemeenschappen en gewesten. Velen erkennen wel dat de bevoegdheidsverdeling soms de beleidsvoering vertraagt, en dat samenwerkingsmechanismen zoals inter-kabinettenwerkgroepen soms zeer log functioneren. Ook erkennen de beleidsmakers die in het kader van hun functie samenwerken met de Europese Commissie, dat deze complexe bevoegdheidsverdeling en het gebrek aan verticale en horizontale coördinatie een sterke bekommernis is van de Commissie, maar dan zeker niet alleen specifiek voor wat betreft de arbeidsintegratie van personen met een migratie-achtergrond. De volgende drie citaten uit de interviews met beleidsactoren vatten de beschouwingen van de bevraagde beleidsmakers goed samen: “Met die complexe staatsstructuur. het zal er niet eenvoudiger op zijn, dat zal wel, dat zal ik niet ontkennen. Maar een belangrijke oorzaak? Ik geloof dat niet. Ik zie dat niet? Je mag niet vergeten dat eigenlijk de Gewesten en Gemeenschappen al over heel wat hefbomen beschikten en beschikken om



108

Conclusies

een aantal dingen te gaan doen. Want je hebt niet altijd vele andere partners nodig om een aantal zaken recht te trekken. ... En na de 6e staatshervorming gaan we nog minder redenen hebben om het daarop af te schuiven”. (int 17) “Persoonlijk zie ik niet meteen de link waarom de staatstructuren en de verschillende onderdelen in de staatstructuur, die specifiek bezig zijn met arbeidsmarktbeleid ten aanzien van integratie van migranten op de arbeidsmarkt, een verklaring zou kunnen zijn [voor de grote arbeidsparticipatiekloof tussen personen met en zonder migratie-achtergrond] ? Als je naar het buitenland kijkt zijn daar ook altijd verschillende niveaus bezig met arbeidsmarktbeleid. Los daarvan, en dan vooral in de Belgische context, is er de [6e] staatshervorming die van arbeidsmarktbeleid een meer homogeen pakket maakt. Sanctionering, opvolging, het gaat allemaal naar de regio’s en we verwachten daar toch een verbetering van. Ik zie niet meteen waarom er een grotere impact zou zijn van de complexe bevoegdheidsverdeling of de staatshervorming op de arbeidsparticipatie van migranten dan op de groep jongeren, ouderen en noem maar op”. (int 9, respondent 1) “Het is zo dat de reactie van de Europese Commissie, op gelijk welk rapport dat België indient, is, dat ze een beetje coördinatie missen. Dat is omdat er voor veel bevoegdheidspakketten een consultatie moet zijn tussen de federale overheid, de Gemeenschappen en de Gewesten. Het is dan heel moeilijk om daar één tekst van te maken. Dat is een terugkerend effect, en dan wil ik niet zeggen dat het een soort van verdedigingsmiddel is, maar een voorafgaande opmerking. Als er dan een opmerking komt dat er te weinig coördinatie is in een bepaald beleidsdomein dan heeft het te maken met het feit dat we zo’n complexe structuur hebben en dat het op zo’n korte termijn niet gemakkelijk is om te overleggen. Dat is iets dat leeft en dan niet specifiek ten aanzien van de integratie van migranten”. (int 9, respondent 2) Waar is er meer, en waar minder samenwerking? Een verrassende uitkomst van dit onderzoek is dat horizontale samenwerking tussen beleidsdomeinen binnen dezelfde overheid (interdepartementaal), de enige van de drie types samenwerkingsverbanden die hier werden onderzocht die niet gehinderd wordt door de complexe federale staatsstructuur, niet noodzakelijk vlotter verloopt dan intergouvernementele samenwerking (tussen verschillende overheden). Als we een onderscheid maken tussen verticale en horizontale intergouvernementele relaties dan zien we ook dat verticale samenwerking frequenter is dan horizontale samenwerking tussen de regio’s alleen. De federale overheid lijkt duidelijk te figureren als een brugfiguur die intergouvernementele samenwerking bevordert. Ook stelden we vast dat verticale en horizontale intergouvernementele samenwerking veel frequenter en intenser is in het beleidsdomein werk dan voor integratie. We gaven verschillende mogelijke



109

Conclusies

verklaringen hiervoor in hoofdstuk 4. Maar we veronderstellen dat het feit dat de rol van de federale overheid als brugfiguur hierin belangrijk is. Door de expliciete benoeming van de bevoegdheid voor integratie als een bevoegdheid van de Gemeenschappen in de wet van 1980 tot hervorming der instellingen, geniet de federale overheid niet meer de legitimiteit om die rol van bruggenbouwer te spelen. Nochtans kan integratie, of beter het stimuleren van participatie en gelijke kansen van personen met een migratie-achtergrond, net als gender gelijkheid, niet alleen door de deelstaten worden bewerkstelligd. Zoals gesteld in de Europese basisprincipes voor integratiebeleid van migranten (CBP 10)97, draagt elke overheid, in het merendeel van de beleidsdomeinen, hiervoor verantwoordelijkheid. Welke factoren stimuleren of belemmeren samenwerking? De analyse van de bestaande verticale samenwerkingsvormen binnen het beleidsdomein integratie, en vooral arbeidsmarktbeleid alsook van de horizontale intergouvernementele samenwerking, toont duidelijk aan dat het Belgische

lidmaatschap van de Europese Unie en andere internationale

organisaties aanzet tot samenwerking. Zonder de aanzet van Europa daartoe zou er heel wat minder samenwerkingsverbanden bestaan. We zagen eveneens dat partijconvergentie van ministers, of symmetrische regeringen, samenwerking stimuleert. Deze beide resultaten (de rol van Europa en partijconvergentie) stemmen overeen met eerder verricht onderzoek omtrent intergouvernementele samenwerking in België en elders (Van Puymbroeck, Adam en Goeman 2010) Adam en Jacobs 2014; Beyers en Bursens 2006, 2013; Van den Brande 2012; Happaerts, Schunz en Bruyninckx 2012; Keating en McEwen 2006). We bemerkten eveneens specifieke hindernissen voor samenwerking omtrent integratiebeleid, namelijk de verschillende politisering van migratie en integratie aan beide zijden van de taalgrens, evenals de verschillende dominante beleidsfilosofieën hieromtrent (zie ook Adam, 2013). Deze verschillen lijken echter beter gekend bij beleidsactoren dan een decennium terug en dat laat diegenen die tot samenwerking willen overgaan toe om daar strategisch mee om te gaan. Welke opportuniteiten konden we waarnemen om meer of betere samenwerking te stimuleren? Een opportuniteit verwijst steeds naar een nieuwe of veranderde omstandigheid die maakt dat het nu, op dit tijdstip, een geschikt moment is om iets te veranderen, aan te passen of te realiseren. In dit onderzoek bemerkten we vier veranderde omstandigheden die mogelijkheden creëren voor een betere intergouvernementele en/of horizontale afstemming om de arbeidsparticipatie van personen met een migratie-achtergrond te verbeteren. 1) de implementatie van de zesde staatshervorming 2) de implementatie van de twee recent gestemde decreten die voorzien in de organisatie van een onthaalparcours voor nieuwe migranten van de Franse gemeenschapscommissie en het Waalse Gewest 97 Council of the EU, Justice and Home Affairs Council, 2618th Meeting, 14615/04. Brussels, 19 November 2004.



110

Conclusies

3) de creatie, door het Europese werkgelegenheidsbeleid en integratiebeleid voor migranten, van allerlei nieuwe overlegplatforms waar de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten elkaar ontmoeten in het kader van Europese beleidsvorming of –uitvoering 4) gelijklopende legislaturen federaal en regionaal De implementatie van de zesde staatshervorming, en het opstarten van gelijklopende legislaturen van de federale en regionale regeringen vormt een opportuniteit voor de federale staat en regio’s om meer en beter samen te werken omtrent tewerkstellingsdoelstellingen, onder andere omtrent de participatie van ondervertegenwoordigde doelgroepen op de arbeidsmarkt. De regio’s ontvangen hiervoor nieuwe bevoegdheden, waaronder het doelgroepenbeleid, maar de betrokkenheid van de federale overheid in dit overleg mag niet over het hoofd worden gezien. De federale overheid kan met haar bevoegdheden omtrent sociale zekerheid, sociaal overleg, loonbeleid en arbeidsrecht nog arbeidsstimulerende maatregelen nemen die o.a. de arbeidsparticipatie van personen met een migratieachtergrond ten goede komt. Het herzien van het doelgroepenbeleid in het kader van de implementatie van de zesde staatshervorming (loonsubsidies) creëert bovendien een opportuniteit om te evalueren wat de specifieke bijdrage kan zijn van deze beleidsinstrumenten om de arbeidsparticipatie-kloof tussen personen met en zonder migratie-achtergrond te verkleinen. Zo zijn deze maatregelen vaak afgestemd op langdurig werklozen, een categorie waar nieuwe migranten niet toe kunnen behoren. De implementatie van de twee recent gestemde decreten die voorzien in de organisatie van een onthaalparcours voor nieuwe migranten van de Franse gemeenschapscommissie en het Waalse Gewest creëert een opportuniteit voor de nog te vaak ontbrekende samenwerking tussen de beleidsdomeinen integratie (onthaalbureau) en werk (onder andere FOREM, Actiris; maar ook administraties en kabinetten), voor een betere coördinatie van initiatieven die cursussen Frans als tweede taal aanbieden, voor samenwerking omtrent onthaaltrajecten tussen de Franse Gemeenschapscommissie en de Vlaamse Gemeenschap in Brussel. Het bestaan van allerlei overlegfora en momenten in het kader van het Europese werkgelegenheidsbeleid en integratiebeleid creëert een opportuniteit voor meer informatie-uitwisseling. Deze momenten en fora kunnen ook benut worden voor samenwerking, coördinatie en uitwisseling die niet louter vereist zijn in het kader van de Europese integratie. Welke knelpunten legde de verkenning van samenwerkingsmechanismen bloot? Hoewel alle beleidsactoren

erkennen dat mainstreaming van integratie in alle relevante

beleidsdomeinen belangrijk is, en dat arbeidsparticipatie van personen met een migratie-achtergrond niet kan opgelost worden door projecten van integratie-actoren alleen, is er nog te weinig aandacht



111

Conclusies

voor de specificiteit van deze doelgroep in het arbeidsmarktbeleid en te weinig of geen samenwerking tussen de beide beleidsdomeinen. Binnen de federale overheid, de Federatie Wallonië-Brussel, noch binnen het Waalse gewest, noch binnen het Brussels gewest, noch binnen de Franse Gemeenschapscommissie is er horizontale samenwerking rond integratie van personen met een migratie-achtergrond. In Vlaanderen is die samenwerking er wel, maar is ze vatbaar voor verbetering. Ook in de verticale samenwerkingsplatforms tussen de federale overheid en de deelstaten omtrent werkgelegenheidsbeleid is er geen aandacht voor de specificiteit van de arbeidsmarktparticipatie van personen met een migratie-achtergrond. Beleidsactoren in het beleidsdomein integratie hebben een professionele kennis van de specifieke kenmerken van de doelgroep en de reactie van de samenleving daarop; beleidsactoren in het arbeidsmarktbeleid hebben een kennis omtrent de mechanismen van de arbeidsmarkt die integratiespecialisten minder beheersen. Het bundelen van krachten kan leiden tot een meer professionele benadering van de arbeidsparticipatie van personen met een migratieachtergrond. Welke goede praktijken legde de verkenning van samenwerkingsmechanismen bloot? 1) De socio-economische monitoring (FOD WASO/CGKR, 2013) kwam tot stand door een intense samenwerking van verschillende federale instellingen, waaronder de centrale actoren: de federale overheidsdienst werkgelegenheid, arbeidsmarkt en sociaal overleg (FOD WASO) en het toen nog federale (nu inter-federale) Gelijkekansencentrum. Deze socio-economische monitoring is het eerste Belgische meetinstrument dat een gedetailleerd overzicht geeft van de arbeidsintegratie van personen met en zonder migratie-achtergrond, en per origine. Het laat, voor de eerste maal toe de arbeidsparticipatie-kloof in al zijn aspecten te meten. Bovendien is het een uniek voorbeeld van horizontale samenwerking op federaal niveau tussen beleidsactoren arbeidsmarkt en integratie. 2) De mainstreaming van integratie in het Vlaamse sectorale beleid en de interdepartementale samenwerking hieromtrent is duidelijk een goede praktijk. In tegenstelling tot alle andere overheden in België, en ook in vergelijking met vele buitenlandse case-studies heeft Vlaanderen een geprofessionaliseerd interdepartementaal overleg opgezet en is mainstreaming van integratie al redelijk gevorderd in de centrale beleidsdomeinen. 3) De Stuurgroep Alfabetisering binnen de Federatie Wallonië-Brussel, hoewel niet specifiek voor personen met een migratie-achtergrond, is een mooi voorbeeld van horizontale interdepartementale beleidscoördinatie die zou kunnen toegepast worden op integratiebeleid voor migranten of, meer specifiek, voor de coördinatie van het nieuwe onthaalbeleid voor nieuwkomers. 4) De bottom-up administratieve samenwerking tussen de drie Belgische Gewesten omtrent diversiteitsplannen is een eerder uitzonderlijk voorbeeld in het ‘executief federalisme’ dat België



112

Conclusies

kenmerkt (Swenden en Jans, 2006). In dit executief federalisme gaan intergouvernementele betrekkingen voornamelijk via regeringen (executives) en minder via de administraties. Nochtans heeft het voorbeeld van de administratieve samenwerking rond diversiteitsplannen aangetoond dat samenwerking op dit niveau depolitiseert en intense afstemming mogelijk maakt die op regeringsniveau (concreet via interkabinettenwerkgroepen) niet haalbaar is. 5) Dit onderzoek bracht verschillende vormen van intergouvernementele samenwerking aan het licht in de bestudeerde beleidsdomeinen, elke met een verschillende graad van intensiteit en institutionalisering. In de literatuur omtrent intergouvernementele relaties in federale staten, en specifiek in België worden samenwerkingsakkoorden als de meest intense en meest geïnstitutionaliseerde vorm van samenwerking beschouwd, na de ad hoc of regelmatige informatieuitwisseling en overlegfora. Dit onderzoek bracht echter een samenwerkingsvorm aan het licht die nog een stapje verder lijkt te staan op het continuüm van intensiteit en formaliteit van inter gouvernementele relaties, namelijk de interfederale organisaties. We zagen drie voorbeelden: het Brussels-Nederlandstalig Comité voor Tewerkstelling en Opleiding, Synerjob en het interfederale Gelijke Kansencentrum, een samenwerkingsverband van alle Belgische federale en regionale overheden omtrent discriminatiebestrijding. In andere beleidsdomeinen kunnen we nog wijzen op het Interfederale corps voor de inspectie van financiën (een voorbeeld voor de arbeidsinspectie?), het Interfederale Instituut voor Statistiek en het Belgisch Olympisch en Interfederale Comité. Deze organisaties lijken een verder te exploreren platform voor intergouvernementele samenwerking, zowel horizontaal als verticaal, die zeer creatief met complexe bevoegdheidsverdeling lijken om te gaan.



113

AANBEVELINGEN

Beleidsaanbevelingen De aandachtige lezer heeft doorheen heel dit rapport al impliciete of meer expliciete aanbevelingen ontdekt. Niet in het minst vindt men deze terug in de in de conclusies beschreven knelpunten, goede praktijken en opportuniteiten omtrent intergouvernementele en interdepartementale samenwerking. Voortbouwen op goede praktijken, het benutten van opportuniteiten en het verhelpen van de knelpunten kan het beleid ter verbetering van de arbeidsparticipatie van personen met een migratie-achtergrond al een heel stuk verder helpen. Hieronder vatten we de volgens onze mening drie meest centrale aanbevelingen samen omtrent intergouvernementele en interdepartementale samenwerking ter promotie van de arbeidsparticipatie van personen met een migratie-achtergrond.

1. Interdepartementale samenwerking en mainstreaming van integratie ontbreekt en is nodig Interdepartementale samenwerking (in Franstalig België benoemt men dit als transversaal beleid, in Vlaanderen inclusief beleid) moet worden opgestart rond participatie van personen met een migratie-achtergrond binnen de federale overheid, de Federatie Wallonië-Brussel, de Franse Gemeenschapscommissie, het Waalse en het Brusselse Gewest. In Vlaanderen kan de al bestaande interdepartementale samenwerking verbeterd worden. Het mainstreamen van integratie binnen de beleidsdomeinen arbeid (federaal en gewesten) en onderwijs (gemeenschappen) en de samenwerking met de integratie-departementen of beleidsactoren (Gelijke Kansen centrum, Integratie-centra, onthaalbureaus) is essentieel voor betere participatie. Hierbij kan geleerd worden van het beleid omtrent gender mainstreaming en handistreaming dat wél wordt gevoerd binnen de federale overheid en in de Franse Gemeenschap. Zoals aanbevolen in de Europese gemeenschappelijke basisbeginselen voor de integratie van migranten is integratie van migranten niet alleen



115

Aanbevelingen

een zaak van integratie-ministers en departementen maar van alle beleidsdepartementen en alle bevoegdheidsniveaus (CBP 10)98. Waalse integratie-centra vragen al meer dan een decennium om (wat in Wallonië heet) een transversaal integratiebeleid. Alles wat de integratie van migranten betreft in Wallonië in Brussel

wordt

doorverwezen naar de “integratie-minister” (ministre de l’action sociale). Nochtans kan integratiebeleid niet beperkt blijven tot het subsidiëren van integratiecentra, onthaalcursussen en zeer beperkt gefinancierde lokale integratieprojecten die uitgevoerd wordt door verenigingen. Het onderwijs- en arbeidsmarktbeleid moet rekening houden met de specifieke hindernissen waarmee personen met een migratie-achtergrond worden geconfronteerd (directe en indirecte discriminatie, taal, diplomaerkenning, het ontbreken van de juiste netwerken). Binnen de Vlaamse overheid bestaat er wel een geïnstitutionaliseerde algemene vorm van interdepartementale samenwerking om de gelijkheid van personen met een migratie-achtergrond (o.a. op de arbeidsmarkt) te promoten. De meest relevante uitingen daarvan zijn het ‘Geïntegreerd actieplan integratiebeleid’ en de interdepartementale ‘Commissie integratiebeleid’. Uit de interviews met verschillende betrokken beleidsactoren blijkt een globaal positieve evaluatie van de realisaties van de commissie integratiebeleid (en haar voorgangers) en de actieplannen, evenals punten vatbaar voor verbetering. De onduidelijkheid van de rol van de commissie en het mandaat van zijn leden werden meermaals in de verf gezet als knelpunten. De rol van de Commissie integratiebeleid moet scherp gesteld worden door de Vlaamse Regering. Deze moet een onafhankelijk ambtelijk advies kunnen formuleren zonder dat de betrokken ambtenaren bij hun respectievelijke politieke verantwoordelijken moeten toetsen naar de politieke wenselijkheid of haalbaarheid van de voorstellen. De politieke haalbaarheid van de voorstellen moet achteraf beoordeeld kunnen worden in een interkabinettenwerkgroep. Ook is het belangrijk dat de leden van de interdepartementale Commissie integratiebeleid leidende ambtenaren zijn die met een duidelijk mandaat komen om voorstellen te formuleren. Naast leiderschap in een ambtelijke interdepartementale commissie is ook politiek leiderschap belangrijk voor mainstreaming van integratie (Europese Commissie 2007: 13 e.v.). De politieke coördinatie-bevoegdheid

kan

toegekend worden aan de integratie-minister, maar ze zou meer autoriteit genieten als dit valt onder het mandaat van de minister-president. Ook de informatie-uitwisseling omtrent inburgering tussen onthaalbureaus en de VDAB kan verbeterd worden.

98 Council of the European Union, Press release of the 2618th meeting in The Hague, 19 November 2004.



116

Aanbevelingen

2. Versterk de intergouvernementele samenwerking omtrent de participatie van ondervertegenwoordigde doelgroepen op de arbeidsmarkt Om de arbeidsparticipatiekloof te verminderen, evenals een nieuwe blaam van Europa hieromtrent te vermijden (zie hoofdstuk 3) moet de specifieke arbeidssituatie van personen met een migratieachtergrond deel uitmaken van het verticaal en interregionaal overleg. Dit kan onder andere op de volgende manier. Organiseer bij het begin van iedere legislatuur een werkgelegenheidsconferentie met werkgevers, vakbonden, vertegenwoordigers van ondervertegenwoordigde doelgroepen op de arbeidsmarkt en alle overheden bevoegd voor werkgelegenheidsbeleid (federaal, gemeenschappen en gewesten). Deze conferentie stelt de gemeenschappelijke objectieven van het werkgelegenheidsbeleid voorop en voorziet daarin expliciet aandacht aan de verbetering van de arbeidsmarktpar ticipatie van ondervertegenwoordigde doelgroepen op de arbeidsmarkt, waaronder personen met een migratieachtergrond. In het vooropstellen van deze objectieven wordt de gender dimensie in aanmerking genomen, door het vooropstellen van specifieke objectieven voor de tewerkstelling van vrouwen en mannen met een migratie-achtergrond. Ook wordt in de objectieven specifiek aandacht besteedt aan etnostratificatie (de oververtegenwoordiging van personen met een migratieachtergrond in bepaalde sectoren) en aan overkwalificatie. Voor deze (en andere) doelgroepen detailleert elke overheid in het kader van haar bevoegdheden hoe zij deze objectieven zal realiseren, alleen of waar nodig in samenwerking met anderen. De manieren waarop zal samengewerkt worden met andere overheden worden ook uitgewerkt in deze conferentie. Deze conferentie wordt voorbereid door werkgroepen op hoog niveau die de besluiten die door de werkgelegenheidsconferentie worden genomen voorbereiden. De opvolging van deze conferentie gebeurt door regelmatig overleg waarin vooruitgang wordt besproken. De resultaten van deze conferentie kunnen dan teruggekoppeld worden naar de Nationale Hervormingsplannen die België moet indienen bij de Europese Commissie. Door deze gemeenschappelijke oefening kan de kwaliteit van het nationale hervormingsplan (luik tewerkstelling) verbeterd worden en kan men ingaan op de kritiek van de Europese Commissie dat het Belgische Nationaal hervormingsplan eerder een samenraapsel is van regionale plannen zonder enige vorm van samenhang. Indien voldoende maatregelen worden voorop gesteld om de situatie van personen met een migratieachtergrond te verbeteren kan dit mogelijks een nieuwe blaam van de Raad van de Europese Unie vermijden aan België omtrent de arbeidsmarktparticipatie van (onder andere) personen met een migratie-achtergrond.



117

Aanbevelingen

De regionalisering van verschillende bevoegdheden omtrent tewerkstellingsbeleid in het kader van de 6e staatshervorming

maakt dit samenwerkingsinitiatief des te meer noodzakelijk. Of, zoals een

directeur van een publiek arbeidsbemiddelingsbureau het formuleert, “[d]e verregaande regionalisering van het tewerkstellingsbeleid onderstreept de noodzaak van meer interregionale samenwerking al opgestart via Synerjob. Dit samenwerkingskader zal moeten uitgebreid worden om te vermijden dat er conflicterende regelingen of hiaten ontstaan door niet-afgestemde regionale maatregelen. ... Meer regionalisering gaat dus onlosmakelijk samen met meer interregionaal overleg”.

3. Zorg ervoor dat het nieuwe doelgroepenbeleid mee kan helpen om de participatiekloof te verkleinen Evalueer bij de herziening van het voormalig federale doelgroepenbeleid (in het kader van de implementatie van de zesde staatshervorming) wat de specifieke bijdrage was en kan zijn van deze beleidsinstrumenten om de arbeidsparticipatie-kloof tussen personen met en zonder migratieachtergrond te verkleinen. Zo zijn deze maatregelen vaak afgestemd op langdurig werklozen, een categorie waar nieuwe migranten of jonge vrouwen met een migratie-achtergrond vaak niet toe behoren (FOD WASO/CGKR, 2013). Het feit dat nieuwe migranten geen beroep kunnen doen op deze belangrijke tewerkstellingsmaatregel komt niet ten goede aan het verkleinen van de arbeidsparticipatiekloof.



118

REFERENTIES Adam Ilke. 2013a. “Immigrant Integration Policies of the Belgian Regions. Substate Nationalism and Policy Divergence after Devolution.” Regional and Federal Studies, 23 (5): 547-569. Adam, Ilke. 2013b. Les entités fédérées belges et l’intégration des immigrés: Politiques publiques comparées. Presses Universitaires de Bruxelles. Adam, Ilke en Jacobs, Dirk. 2014. “Divided on Immigration, Two Models for Integration. The Multilevel Governance of Immigration and Integration in Belgium.” In Hepburn, Eve en Zapata-Barrero, Ricard (eds.) The Politics of Immigration in Multi-Level States. Palgrave Macmillan. Agranoff 1992 intergovernmental collaboration Agranoff 2007 Bache, Ian en Flinders, Matthew. 2004. Multi-level governance. Oxford University Press. Baglay, Sasha en Nakache, Delphine (eds.). 2014. Immigration Regulation in Federal States. Springer Banting, K. 2012. ‘Canada’ in C. Joppke and F.L. Seidle (eds.), Immigrant Integration in Federal Countries (Montreal: McGillQueen’s University Press), pp. 79-112. Beyers, Jan en Bursens Peter. 2013. “How Europe Shapes the Nature of the Belgian Federation: Differentiated EU Impact Triggers Both Co-operation and Decentralization.” Regional & Federal Studies 23(3): 271–291. Beyers, Jan en Bursens, Peter. 2006. “The European rescue of the federal state: How Europeanisation shapes the Belgian state.” West European Politics 29(5): 1057. Börzel, Tanja A. 1999. “Towards Convergence in Europe? Institutional Adaptation to Europeanization in Germany and Spain.” JCMS: Journal of Common Market Studies 37(4): 573–96.



119

Referenties

Collett, Elizabeth en Petrovic, Milica. 2014. The Future of Immigrant Integration in Europe Mainstreaming Approaches for Inclusion. Migration Policy Institute Europe Deschouwer, Kris. 2012. The Politics of Belgium: Governing a Divided Society. Palgrave Macmillan. DG Home Affairs. 2013. Using EU

Indicators of Immigrant Integration Final Report for Directorate-

General for Home Affairs. European Commission

DG Home Affairs 2007. Handbook on Integration for policy-makers and practitioners Second Edition. European Commission Dupont, Claire en Oberthür, Sebastian. 2012. “Insufficient climate policy integration in EU energy policy: the importance of the long-term perspective.” Journal of Contemporary European Research 8(2). Durkheim, Emile en Berthelot, Jean-Michel. 1999. Les Règles de la méthode sociologique. Flammarion. Favell, Adrian. 2001. “Integration policy and integration research in Europe: a review and critique.” Citizenship today: global perspectives and practices: 349–399. Federale Overheidsdienst Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg (FOD WASO) en Centrum voor Gelijke Kansen en voor Racismebestrijding (CGKR). 2013. Socio-economische monitoring, Brussel. Germain, Annick en Trinh, Tam. 2011. “Immigration in Québec: Profile and Players.” In J. Biles et al. (eds.), Integration and the Inclusion of Newcomers and Minorities across Canada. McGill-Queen’s University Press: 247-276. Haddow, Rodney. 2004. “Canadian Labour Market Policy.” In Noël (ed.) Federalism and Labour Market Policy: Comparing Different Governance and Employment Strategies McGill-Queen’s University Press: 235 Happaerts, Sander, Schunz, Simon en Bruyninckx, Hans. 2012. “Federalism and Intergovernmental Relations: The Multi-Level Politics of Climate Change Policy in Belgium.” Journal of Contemporary European Studies 20(4): 441–458. Hepburn, Eve, en Zapata-Barrero, Ricard. 2014. The Politics of Immigration in Multi-Level States: Governance and Political Parties. Palgrave Macmillan.



120

Referenties

Hooghe, Liesbeth en Marks, Gary. 2001. Multi-level governance and European integration. Rowman & Littlefield Pub Inc. Hooghe, Liesbet, and Gary Marks. 2001. “Types of Multi-Level Governance.” European Integration online Papers (EIoP) 5(11) Hsieh, Hsiu-Fang en Shannon, Sarah E.. 2005. “Three approaches to qualitative content analysis.” Qualitative health research 15(9): 1277–1288. Joppke, Christian en Seidle, Leslie F. (eds.) 2012. Immigrant Integration in Federal Countries. McGillQueen’s University Press Jordan, Grant en Richardson, Jeremy 1982. “The British Policy Style or the Logic of Negotiation?” in Richardson, Jeremy (ed.) Policy Styles in Western Europe, George, Allen and Unwin. Keating, M. (2012) The Government of Scotland: Public Policy Making after Devolution, 2nd edition, Edinburgh University Press. Keating, M. 2001. “Nations Without States: The Accommodation of Nationalism in the New State Order.” Minority nationalism and the changing international order, Eds. Michael Keating en Jon McGarry. Oxford University Press. Keating, Michael en McGarry, John. 2001. Minority nationalism and the changing international order. Oxford University Press. Keating, Michael. 2001. Nations Against the State: The New Politics of Nationalism in Quebec, Catalonia and Scotland. Palgrave Macmillan. Lynch, James and Simon, Rita. 2003. Immigration the Word Over: Statutes, Policies and Practices. Rowman and Littlefield Publishers. Martiniello, Marco. 2012. “Belgium” in C. Joppke and F.L. Seidle (eds.), Immigrant Integration in Federal Countries McGill-Queen’s University Press: 79-112. Noël, Alain (ed.) 2004. Federalism and Labour Market Policy Comparing Different Governance and Employment Strategies McGill-Queen’s University Press



121

Referenties

OECD. 2012. Settling In OECD Indicators of Immigrant Integration. Organisation for Economic Co-operation and Development. OECD. 2011. Naturalisation: A Passport for the Better Integration of Immigrants? Organisation for Economic Co-operation and Development. Ongaro, Edoardo, Massey, Andrew, Holzer, Marc & Wyenberg, Ellen. 2011. Policy, Performance and Management in Governance and Intergovernmental Relations: Transatlantic Perspectives. Edgar Elgar Publishers. Peters, B. Guy. 2006. “Concepts and theories of horizontal policy management.” Handbook of public policy, Eds. Guy Peters and Jon Pierre. Sage Publications. Pitkin, Hannah (1967), The Concept of Representation, University of California Press. Schreier, Margrit. 2012. Qualitative Content Analysis in Practice. Sage Publications. Schreier, Margrit. 2012. Qualitative Content Analysis in Practice. SAGE. Sottiaux, Stefan en Vrielink, Jochum. 2012. De “institutionalisering”van gelijkheid en mensenrechten. Gelijkheidsorganen en mensenrechteninstellingen in Vlaanderen en België. Intersentia. Spencer, Sarah. 2011a. Policy Primer : Integration, Oxford: Migration Observatory at the University of Oxford. Spencer, Sarah. 2011b The Migration Debate. Policy Press Spencer, Sarah. 2011c. Integration in the UK: Why the silence’ Open Democracy. Spiro, Peter J. 2001. “Federalism and Immigration: Models and Trends.” International Social Science Journal, 53(167) : 67-73. Stubbs, Paul. 2005. “Stretching concepts too far? Multi-level governance, policy transfer and the politics of scale in South East Europe.” Southeast European Politics 6(2): 66–87. Swenden, Wilfried. 2006. Federalism and regionalism in Western Europe: A comparative and thematic analysis. Palgrave Macmillan.



122

Referenties

Swenden, Wilfried en Jans, Maarten Theo. 2006. “‘Will it stay or will it go?’ Federalism and the sustainability of Belgium.” West European Politics 29(5): 877–894. Thränhardt, Dietrich (Ed.) 2013. Immigration and Federalism in Europe, IMIS-Beiträge 43. Van den Brande, Karoline 2011. “Intergovernmental Cooperation in Belgium The Case of International Sustainable Development Policy.” Leuven: Institute for International and European Policy (K.U.Leuven) working paper 24, June. Van Puymbroeck, Nicolas, Adam, Ilke & Goeman, Hannelore. 2010. De Europeanisering van het ‘Belgische’ integratiebeleid: zachte Europese instrumenten en hun impact. In Dierickx, Danielle, Van Herck, Nicolas & Vranken, Jan (eds.). Armoede in België, Acco, p. 211-232 Weber, Robert Philip. 1990. Basic content analysis. Sage Publications. Wood, Donna. 2008. The Workability of Intergovernmental Administrative Relations: A Comparison of Labour Market Policy in Post-Devolution Canada and the United Kingdom. University of Edinburgh (unpublished PhD).



123

ANNEX 1: LIJST VAN RESPONDENTEN (INTERVIEWS BELGIË)

In deze annex vermelden wij de interviews die voor dit onderzoek in België zijn afgenomen. Deze interviews vonden voor het overgrote deel plaats in februari 2014, met een enkel interview in de daaropvolgende maanden. De naam van de persoon wordt niet gegeven. Iedere respondent is geïnterviewd uit naam van zijn of haar functie. Daarom noteren wij deze alsook de naam van de organisatie. Nota bene: de nummering hieronder kent geen relatie tot de (geanonimiseerde) genummerde verwijzingen naar interviews voor de bronvermelding binnen de tekst van het onderzoek. 1. Raadgever - Diensthoofd van de Franse Gemeenschapscommissie Sociale Zaken - Sociale Cohesie 2. Voorzitster binnen het Waals Gewest van het Dispositif de concertation et d’appui aux Centres Régionaux d’ Intégration (DISCRI) 3. Raadgever werk binnen de Vlaamse Gemeenschap voor het kabinet van de Minister van Financiën, Begroting, Werk, Ruimtelijke Ordening en Sport 4. Coördinator van het team Diversiteit en Duurzaam Organisatiebeleid binnen de Vlaamse Gemeenschap voor het Departement Werk en Sociale Economie 5. Adjunct-kabinetschef Inburgering en Integratie binnen de Vlaamse Gemeenschap voor het kabinet van de Minister van Binnenlandse Aangelegenheden, Ambtenarenzaken en Sport 6. Jurist bij de dienst arbeidsmarkdiscriminatie van het Centrum voor Gelijke Kansen en Racismebestrijding 7. Directeur van het Centrum voor Gelijke Kansen en Racisme bestrijding



125

Annex 1: Lijst van respondenten

8. Voormalig coördinator van et Brussels Nederlandstalig Committee Tewerkstelling Opleiding (BNCTO) en RESOC te Halle-Vilvoorde 9. Directeur Generaal van de Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding (VDAB) 10. Raadgever binnen de cel Sociale Cohesie voor de afdeling Gelijke Kansen van de Franse Gemeenschapscommissie 11. Coördinator van de cel Diversiteit bij Actiris te Brussel 12. Attaché werk binnen het Brusselse Gewest voor het kabinet van de Minister van Tewerkstelling en Economie 13. Medewerker van de cel Europees Integratiefonds voor de Federale Overheidsdienst Maatschappelijke Integratie 14. Kabinetschef werk binnen het kabinet van de Federale Minister van Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg 15. Raadgever Werk binnen het kabinet van de Federale Minister van Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg 16. Directeur Generaal van de Algemene Directie Werkgelegenheid en Arbeidsmarkt binnen de Federale Overheidsdienst Werkgelegenheid Arbeidsmarkt en Sociaal Overleg 17. Beleidsmedewerker Tewerkstelling bij het Minderhedenforum 18. Medewerker Inburgering binnen de Vlaamse Gemeenschap voor het Agentschap Binnenlands Bestuur 19. Attaché Werk binnen het Waals Gewest voor het kabinet van de Minister van Tewerkstelling 20. Directeur van FOREM binnen het Waals Gewest 21. Directeur van de Directie Integratie van Personen met een Migratie-achtergrond en Gelijke Kansen, Sociale Zaken en Immigratie, Département de l’Action Sociale binnen het Waals Gewest



126

Annex 1: Lijst van respondenten

22. Diensthoofd van de Dienst Arbeidsmigratie en Uitzendkantoren van het Vlaams Subsidieagentschap voor Werk en Sociale Economie 23. Attaché bij de Directie Werk en Arbeidskaarten binnen de Algemene Directie Economie, Werkgelegenheid en Onderzoek van het Waals Gewest. 24. Coördinator arbeidskaarten van de Gewestelijke Overheidsdienst Brussel, Economie en Werkgelegenheid



127

ANNEX 2: BIOGRAFIEËN VAN DE BEVRAAGDE BUITENLANDSE EXPERTEN (IN ALFABETISCHE VOLGORDE)

Nuria Franco-Guillen (Pompeu Fabra Universiteit Barcelona, Spanje) Núria Franco-Guillen is doctoraatsstudent en onderzoeker aan de afdeling Politieke en Sociale Wetenschappen/ Gritim van de Pompeu Fabra Universiteit (UPF)te Barcelona, Spanje. Haar onderzoeks interesses omvatten immigratie en integratie, regionalisme en nationale identiteit (in het kader van zogenaamde minority nations), multilevel governance en regionalistische politieke partijen. Naast haar doctoraatsonderzoek coördineerde en participeerde ze in onder meer de volgende onderzoeksprojecten: Fronteras, Diversidad - Municipalities and Immigration: Interculturality and Gobernability Index, Intercultural Cities (Raad van Europa). Voor haar doctoraat onderzoekt zij het discours van regionalistische politieke partijen in relatie tot immigratie. Prof. Dr.

Eve Hepburn (Universiteit Edinburgh, Verenigd

Koninkrijk) Professor Eve Hepburn is Senior Lecturer in Politics, mede-oprichter en vice-directeur van de Academy of Government aan de Universiteit Van Edinburgh. Professor Hepburn is een gevestigde auteur op thema’s van federalisme en regionalisme, Schotse aangelegenheden, multilevel governance en dit in combinatie met het beleidsthema migratie. Haar interesses omvatten vergelijkende politieke wetenschappen met een nadruk op territoriale politiek (regionalisme, federalisme en nationalisme), immigratie- en burgerschapsbeleid in multinationale staten,

multilevel governance en regionale politiek richting het

Europese beleidsniveau. Prof. Dr. Sanjay Jeram (Brock University, Canada) Sanjay Jeram is Assistant Professor aan Brock University Canada. Hij is gespecialiseerd in vergelijkende politiek met een nadruk op identitaire politiek en integratiebeleid in regio’s met sterke (sub-staats) nationalistische bewegingen. Zijn werk heeft zich daarbij vooral toegelegd op Spanje, en meer concreet het immigratie en integratiedebat in Catalonië en Baskenland. Hierrond verdedigde hij ook zijn doctoraatsproefschrift aan de Universiteit van Toronto (2012). Aan de hand van de vergelijkende politieke wetenschap richt professor Sanjay



129

Annex 2: Biografieën van de bevraagde buitenlandse experten

Jeram zijn aandacht op de overeenkomsten en verschillen van sub-statelijk nationalisme en regionalistische partijen in verschillende landen, waaronder zijn thuisland Canada.

Prof. Dr. Dietrich Thränhardt (Universiteit Münster, Duitsland) Dietrich Thränhardt is emeritus professor in vergelijkende politiek en migratiestudies aan de Universiteit van Münster. Zijn onderzoeksinteresses betreffen de fundamentele ontwikkeling van migratiestudies en federalisme en immigratiebeleid in Europa. Professor Thränhardt is lid van het onderzoeksnetwerk van het Instituut voor Migratieonderzoek en Interculturele Studies (IMIS) en van de adviesraad van het regionale migratiecentrum Nordrhein-Westfalen. Prof. Dr. Ricard Zapata-Barrero (Pompeu Fabra Universiteit Barcelona, Spanje); Ricard Zapata-Barrero is professor in toegepaste politieke theorie en kwalitatieve onderzoeksmethoden aan de afdeling Politieke en Sociale Wetenschappen van de Pompeu Fabra Universiteit (UPF). Professor Zapata-Barrero is daarnaast directeur van het interdisciplinaire onderzoeksinstituut voor migratie, GRITIM-UPF. Naast verscheidene andere onderzoeksinteresses focust hij in zijn onderzoek op vraagstukken van diversiteit en democratie, en de relatie tussen democratie, burgerschap en immigratie in het bijzonder. Hij bestudeert de politiek van diversiteit via de link met immigratie, cultuurbeleid en multi-level governance met een nadruk op lokale politiek. Professor Zapata-Barrero is partner binnen verscheidene Europese projecten: ACCEPT (tolerantie, pluralisme en sociale cohesie in 18 Europese landen), INTERACT en DIVPOL. Op dit moment is hij directeur van het project Diversidad Municipalities and Immigration: Interculturality and Gobernability Index omtrent lokale politiek en immigratie.



130

Annex 2: Biografieën van de bevraagde buitenlandse experten

ANNEX 3: DE AUTEURS llke Adam is onderzoeksprofessor aan het Institute for European Studies van de Vrije Universiteit Brussel en half-tijds docent aan de Université Libre de Bruxelles. Zij is licenciate in de rechten (Katholieke Universiteit Leuven), behaalde een Diplôme d’Etudes Approfoncies (DEA) in de vergelijkende politieke wetenschappen aan het Institut d’Etudes Politiques van Aix-en-Provence (Université Aix-Marseille III) en is doctor in de sociale en politieke wetenschappen (Université Libre de Bruxelles). Ze coördineert de onderzoeksgroep ‘Migratie en diversiteit’ aan het Institute for European Studies van de Vrije Universiteit Brussel. Ilke

Adam

publiceerde

veelvuldig

omtrent

integratie-

en

immigratiebeleid in België waaronder Adam, Ilke (2013), Les entités fédérées belges et l’intégration des immigrés, Brussel: Presses Universitaires de Bruxelles; en Adam, Ilke (2013) «Immigrant Integration Policies of the Belgian Regions: Sub-state Nationalism and Policy Divergence after Devolution», Regional and Federal Studies, Vol. 23, No 5, p. 547-569 Mathijs van Dijk is onderzoeker aan het Institute for European Studies van de Vrije Universiteit Brussel. Hij behaalde zijn Masters in Politieke Wetenschappen aan de Universiteit van Amsterdam en deed ervaring op binnen de Verenigde Naties (UNDP) op het terrein van migratie en ontwikkelingssamenwerking. Mathijs van Dijk bereidt op dit moment een doctoraat voor in de politieke wetenschappen op het thema van politieke participatie van EU migranten in Brussel.



131

www.kbs-frb.be

De Koning Boudewijnstichting is een onafhankelijke en pluralistische stichting die actief is op zowel lokaal, regionaal, federaal, Europees als internationaal niveau. We willen de maatschappij ten goede veranderen en investeren daarom in inspirerende projecten of individuen. In 2014 gaven de Koning Boudewijnstichting en de Fondsen die ze beheert 30 Meer info over onze projecten,

miljoen euro steun aan 270 individuen en 1.712 organisaties voor

evenementen en publicaties vindt u

projecten rond armoede, gezondheid, ontwikkeling, maatschappelijk

op www.kbs-frb.be.

engagement, erfgoed,…

Een e-news houdt u op de hoogte.

Verder organiseert de Stichting ook studiedagen, rondetafels en

Met vragen kunt u terecht op

tentoonstellingen, deelt ervaringen en onderzoeksresultaten via (gratis)

[email protected] of 02-500 45 55.

publicaties, gaat partnerschappen aan en stimuleert filantropie ‘via’ en niet ‘voor’ de Koning Boudewijnstichting.

Koning Boudewijnstichting,

2.122 personen in onze stuurgroepen, begeleidingscomités,

Brederodestraat 21, B-1000 Brussel

bestuurscomités en onafhankelijke jury’s, stellen hun expertise ter

02-511 18 40,

beschikking. Hun vrijwillige inzet zorgt voor kwalitatieve keuzes,

fax 02-511 52 21 Giften op onze rekening IBAN: BE10 0000 0000 0404

onafhankelijkheid en pluralisme. De Stichting werd opgericht in 1976, toen Koning Boudewijn 25 jaar koning was.

BIC: BPOTBEB1 zijn fiscaal aftrekbaar vanaf 40 euro.

Dank aan de Nationale Loterij en aan alle schenkers voor hun gewaardeerde steun.

Volg ons op:

pub n° 3303

Institutionele samenwerking ter bevordering van de arbeidsparticipatie van personen met een migratieachtergrond

Volg ons op:

www.kbs-frb.be

Institutionele samenwerking ter bevordering van de arbeidsparticipatie. met een migratieachtergrond

Recommend Documents