Inleiding. 'Investeringen in infrastructuur zijn een bittere economische noodzaak. Na jarenlange verwaarlozing

I

I

~

-

-------

s &..o 11 1997

457 De Minister van Economische Zaken, de Heer Dr G J Wijers is niet beschikbaar voor het lidmaatschap van de Tweede Kamer (onze volksvertegenwoordiging). Aan zijn partij Democraten 66 gafhij op dat 'hij niet houdt van politiek met een kleinep'. Het is een berichtje van enige maanden geleden, maar het blijft door mijn hoofd spoken. Natuurlijk begrijpen wij de overwegingen van de excellentie volledig. Het schijnt daar aan het Binnenhof een heel gedoe te zijn. Men snijdt elkaar daar de keel af voor het woordvoerderschap over de Wet op de Lijkbezorging. Roddel en achterklap bepalen de agenda en kwaliteit wordt systematisch genegeerd. Bovendien hebben de Kamerleden geen benul van de werkelijk grote bestuurlijke vragen waar dit land en zijn overheid voor staan. Zij zijn zo geobsedeerd door de kleinste details dat zij aan politiek met een grote P eenvoudig niet toekomen. De echte bestuurder, maar ook de echte politicus blijft daar verre van. Dit beeld van het Binnenhof, door de Ferry Mingelens van deze wereld dagelijks gevoed, bevat zeker enige juistheid. Maar de excellentie zou moeten weten dat het slechts een deel van de waarheid is. De andere kant is dat de honderdvijftig politici met een kleine p die in de Tweede Kamer zittenjor better orjor worse het volk vertegenwoordigen. Als zij zich met details bezighouden is dat vooral omdat die het volk raken. Juist de details die de Minister en zijn ambtenaren in hun departementale waanwijsheid over het hoofd zien blijken het volk vaak een doorn in het vlees te zijn. De Kamer is er om dat te voorkomen. Als de Tweede Kamer zijn werk niet goed doet moeten we dat met zijn allen zien te verbeteren; ieder volk krijgt de vertegenwoordiging die het verdient. Wat dat betreft is de nieuwe kandidatenlijst van het cD A bemoedigend te noemen. Met Buijs, Van den Akker, De Milliano, Verburg en Van der Knaap blijken mensen die in de samenleving een vooraanstaande bestuurlijke positie hebben bereikt bereid te zijn Kamerlid te wor• den. Zij laten met hun kandidatuur zien dat over de taak het volk te mogen vertegenwoordigen niet te licht moet worden gedacht. Ongetwijfeld zijn er functies waarin het pluche zachter, de dienstauto comfortabeler, de honorering uitbundiger en de dagelijkse publieke waardering hoger is. Maar in een democratie is er geen belangrijker functie dan die van volksvertegenwoordiger. Voor die taak zijn alleen de besten goed genoeg; wie daarvoor geroepen wordt heeft maar te gaan. De opstelling van onze geachte excellentie van Economische Zaken neemt gevaarlijk veel afstand van dit centrale adagium van de parlementaire democratie. Hij deint gedachteloos mee op de modieuze tendens om het lidmaatschap van de Tweede Kamer te beschouwen als een beroep uit vele, en niet bepaald het meest aantrekkelijke. Hij past naadloos in het gebruikelijke dédain van de ambtelijke en bestuurlijke professionals voor het domme gewroet van de volksvertegenwoordiging in hun briljante beleidsontwerpen. Wie zo over de Kamer denkt kan voortaan het 'Democraat' achter zijn naam beter met een kleine d schrijven .

Kleinep

FRANS LEIJNSE

Oud-lid van de Tweede Kamer voor de PvdA en lid van de redactieraad S 8tP

'In, zijn noo waa nigi sta a haal

de I den tee1 HSI

zee: grui

blie bree ge i

mise steu

ren< vest kun Kos Maa

ven de hier zulle het argu

De Dem ndrr

bela in d argu

u,

num

rij. wad te p1 zeke ook is ni1 waa1 WOrl

den, te re

keril daar I

schi~

'

----

-- -

-----------

s &..o 11 1997

459 'Investeringen in infrastructuur zijn een bittere economische noodzaak. Na jarenlange verwaarlozing als gevolg van bezuinigingen is een achterstand ontstaan die moet worden ingehaald.' Onder dat motto worden de komende jaren miljarden guldens in infrastructuur geïnvesteerd: Betuwelijn, Maasvlakte, H s L, Schiphol (in de polder of in zee), Rail 2 1 en nog wat kleiner gruis. Onder het ingevoerde publiek kent deze visie ongetwijfeld brede aanhang. Het merkwaardige is echter dat nuchter economisch onderzoek slechts beperkt steun geeft aan deze visie. Het rendement van de geplande investeringen is volgens ter zake kundige economen dubieus. Kosten-baten analyses van de Maasvlakte en de Betuwelijn geven voer aan deze twijfels. Nu bij de komende kabinetsformatie hier vermoedelijk miljarden voor zullen worden vrijgemaakt, kan het daarom geen kwaad om de argumenten op een rij te zetten. De redactie van Socialisme 8t. Democratie heeft een drietal eco• nomen, die de afgelopen tijd een belangrijke rol hebben gespeeld in dit debat, gevraagd om hun argumenten op een rij te zetten. U vindt hun bijdragen in dit nummer. Caspar van Ewijk opent de rij. Hij constateert dat het verwachte rendement van de meeste projecten negatief is. Dat geldt zeker voor de Maasvlakte, maar ook de uitbreiding van Schiphol is niet de kip met gouden eieren waarvoor zij meestal gezien wordt. Er zal veel gevlogen worden, maar de overheid hoeft niet te rekenen op een extra winstuitkering. De milieu-kosten spelen daarbij overigens een ondergeschikte rol, zeker die voor de

HET RENDEMENT VAN INFRASTRUCTUUR

Inleiding

C N. TEULINGS

redacteur s &..P

geluidshinder. Het is simpel een kwestie van kosten en opbrengsten. Eén van de meest prikkelende stellingen in het artikel van Van Ewijk is dat het argument 'werkgelegenheid' van nul en generlei waarde is. Meer nog dan 'milieu' is 'banen' de totempaal geworden van een verantwoord beleid. Het motto van dit kabinet, 'werk, werk, werk', brengt die preoccupatie tot uitdrukking. Van Ewijk laat de gebreken van dit criterium zien. De nieuwe banen op Schiphol gaan ten koste van banen elders. De investeringen kunnen dan zelfs makkelijk negatief uitpakken, omdat ze ten koste gaan van de mogelijkheid voor lastenverlichting. Het werkgelegenheidsargument is een overblijfsel van misplaatst Keynesianisme. Het enige wat volgens Van Ewijk telt is een simpele financiële rendementsberekening. Door het geld te besteden aan lastenverlichting is waarschijnlijk meer te bereiken. Voor sociaal-democraten (en vele anderen) die de strijd tegen de werkloosheid hoog in hun vaandel hebben staan en de overheid daarin graag het voortouw zien nemen, vergt het enige tijd om te kunnen omschakelen. Waar Van Ewijk zich concentreert op de rendementsanalyses voor de projecten die thans in discussie zijn geven Sturm en De Haan een breder overzicht van studies naar het rendement van infrastructuur. Hun eerste conclusie is dat de omvang van die investeringen zich redelijk laat verklaren door demografische ontwikkelingen en andere factoren die' rechtstreeks de behoefte aan infrastructuur beïnvloeden

s &.o 11 1997

(bijvoorbeeld: minder ambtenaren, minder kantoorgebouwen). De politicologische verklaring dat investeringen in tijden van bezuinigingen als eerste sneuvelen, houdt in het licht van de feiten geen stand. Dat relativeert de tweede zin uit het openingscitaat: er is geen sprake van verwaarlozing als gevolg van de bezuiningen, het is vooral een kwestie van afnemende bevolkingsgroei. De mooiste studie uit het overzicht van Sturm en De Haan is in mijn ogen de historische analyse van de Nederlandse investeringen in de periode 1853-1913, zoals de aanleg van de Nieuwe Waterweg en het NoordzeekanaaL Uit die studie blijkt wel enige positief rendement, maar het houdt niet over. Bovendien: waar de eerste snelweg goed rendeert, ligt het rendement van de volgende snelweg vermoedelijk lager (de wet van de afnemende meeropbrengsten). Algemene uitspraken over het rendement van infrastructuur hebben dus slechts beperkt zin. Er is dus geen alternatief voor serieuze kostenevaluatie per project, precies zoals Van Ewijk voorstelt. Eduard Bomhoff gaat in op de besluitvormingsprocedures. Waarom zou de overheid überhaupt moeten bijdragen in de financiering van dergelijke projecten? Als deze projecten werkelijk zulke renderende investeringen zijn, waarom kunnen de belanghebbenden die projecten dan niet zelf financieren? Deze vraag sluit aan bij het pleidooi van Van Ewijk voor simpele rendementsberekening. Als de direct belanghebbenden de financiering niet rond krijgen, dan rendeert het project blijkbaar niet en is het dus niet de moeite waard. Dat is de essentie van Smith's onzichtbare hand. Bomhoff constateert dat de overheid veel te veel op de stoel van de investeerder is gaan zitten. Daardoor roept ze geldverspilling over zich af. Een voorbeeld is de aanleg van de metrolijnen in Amsterdam en Rotterdam. Door als rijk 90 procent van de kosten voor zijn rekening te nemen, werd een serieuze kosten/

baten afweging voor beide gemeentebesturen zinloos. Bomhoff geeft twee overwegingen waarom de overheid toch bij dit soort projecten betrokken moet zijn. Ten eerste is de overheid als wetgever een onbetrouwbare partner indien zij niet zelf financieel bijdraagt. Een voorbeeld zijn de kostenverhogende extra's voor omwonenden bij de aanleg van de Betuwelijn. Ten tweede zijn er externe effecten, die niet door direct belanghebbende in de beschouwing worden betrokken. Bomhoff besluit zijn artikel met een afweging tussen lastenverlichting en investeringen in infrastructuur. Zijn voorkeur gaat uit naar de laatste. Die voorkeur wordt niet in de laatste plaats gevoed door zijn gebrek aan vertrouwen in de rendementsberekeningen van het CPB. Het beeld dat uit de artikelen naar voren komt is een testimonium paupertatis voor de economische wetenschap. Ofwel de rendementsberekeningen die Van Ewijk besprak zijn juist. In dat geval zou economische Nederland te hoop moeten lopen tegen de grootscheepse geldverspilling. Ofwel die berekeningen zijn fout, en dan moeten economen als de wiedeweerga op zoek naar een bevredigende alternatieve berekeningsmethode. Voor beleidsmakers ligt de situatie echter niet wezenlijk anders. In feite ontbreekt het thans aan een serieuze legitimatie. Waar een dergelijke legitimatie ontbreekt, wordt veelvuldig een beroep gedaan op 'visie' en 'lef'. Dat is echter geen basis voor een serieuze afweging van alternatieve bestedingsmogelijkheden. Zoals het nu gaat ontstaat het beeld van een klein clubje mensen die elkaar kennen van de aanleg van de Oosterscheldedam* en die zonder serieuze analytische basis beslissen over de aanwending van miljarden aan belastinggeld . Maar al deze beschouwingen nemen een voorschot op de analyses van de auteurs . Leest u de artikelen en oordeelt u zelf.

"'Jos van Hezewijk en Marcel Metze, 'De achterkamers van het Schipholdebat', N RC Handelsblad, 12 juni 1997,

p. 2o

-

Ne< bes: een ten kinl bij zo'1 tafe verl ink< exq een·

pul~

Ne<

VOQ

grij: nale aan< stru cru<

VOO.

ject deg l plan 'har

ze~

en 1.: infr< her~

wor M1.n ters·

gen

frasl het den gen deel een slag, verl• goe< is e< proj ten twin het Wat Iers: luch

I t

I

-

Neging nfrastte. Die 1evoed , ments-

:omt is mische ningen 1al zou . lopen vel die nomen igende er niet ms aan : legitiberoep n basis beste:aat het 1r ken' en die over de 1 voor:le arti-

- - - - - - - - - - -- - - - -

S &_0 I I 1997

-

!n zin-om de ·okken :tgever :!t zelf :ostenaanleg x terne einde

---

Nederland staat voor ingrijpende beslissingen. Het kabinet heeft een reeks van ambitieuze projecten op stapel gezet ter versterking van de infrastructuur. Alles bij elkaar opgeteld ligt er voor zo'n 1 oo miljard aan plannen op tafel voor de periode tot 2 o 1 o. In vergelijking met het nationale inkomen komt het neer op een extra investering van zo'n 1 procent per jaar. Dit is een forse impuls. Gezien de uitdagingen waar Nederland in de volgende eeuw voor komt te staan (milieu, vergrijzing, toenemende internationale concurrentie), lijkt extra aandacht voor de economische structuur niet onverstandig. De cruciale vraag is echter of de voorgenomen grootschalige projecten wel het juiste middel is om de groei te stimuleren. Het grootste deel van de plannen heeft betrekking op de 'harde' infrastructuur, dat wil zeggen wegen, railverbindingen en uitbreiding van de luchthaven infrastructuur. De toon bij deze herinrichting van Nederland wordt duidelijk gezet door het • Ministerie van Verkeer en W aterstaat. Het kleine bedrag dat is gereserveerd voor de kennisinfrastuctuur ( 1 à 2 miljard) valt in het niet bij de overdaad aan gelden voor wegen, railverbindingen en vliegvelden. Voor een deel vormen de investeringen een hoogst noodzakelijke inhaalslag, die nodig is om de in het verleden opgelopen achterstand goed te maken. Het meeste geld is echter bestemd voor nieuwe projecten, die de economie moeten voorbereiden op de eenentwintigste eeuw. De plannen van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat berusten op twee pijlers: de Rotterdamse haven en de luchthaven Schiphol. Samen vor-

HET RENDEMENT VAN

INFRASTRUCTUUR

men deze twee mainports het hart van 'Nederland Distributieland'. Hiermee wordt gekozen voor een zeer specifieke en transport-intensieve invulling van de toekomst voor Nederland. lrifrastructuur en economische

Infrastructuur: noodzaak of overmoed?

CASPER VAN EWIJK Universiteit van Amsterdam en Tinbersen Instituut

aroei

De investeringen in infrastructuur zijn in de jaren tachtig aanzienlijk teruggelopen, van gemiddeld 3 procent van het nationaal inkomen in de jaren '7o tot ruim 1 procent rond 1990. Voor een belangrijk deel hangt dit samen met de voltooiing van de Delta-werken en daarna de IJselmeerpolders. Maar ook de investeringen in wegen, railverbindingen en dergelijke zijn in die periode gedaald. Op een aantal punten zijn hierdoor knelpunten ontstaan (zie de files en de problemen bij de Ns), die hoognodig opgelost moeten worden. Het is echter een misverstand om te denken dat alle investeringen in infrastructuur automatisch tot meer economische groei leiden. In de economische theorie is in de afgelopen jaren uitvoerig internationaal onderzoek verricht naar het verband tussen investeringen in infrastructuur en economische groei, en de resultaten hiervan zijn ronduit teleurstellend. I Er blijkt geen significant verband te bestaan tussen investeringen in infrastructuur en economische groei. Ook leveren investeringen in infrastructuur geen extra werkgelegenheid op en trekken zij geen particuliere investeringen aan. Recent onderzoek voor Nederland (onder andere door het Centraal Planbureau) bevestigt deze negatieve conclusies. 2 Ook onderzoek naar het verband tussen infrastructuur en regionale ontwikkeling levert

s&..o 11 1997

weinig op. De onderzoeksresultaten lijken zelfs te wijzen op een 'ontkoppeling' van economische groei en infrastructuur sinds het begin van de jaren tachtig. Voorzover er nog sprake was van een verband tussen infrastructuur en economische groei, is in de loop van de jaren '8o verdwenen. Mogelijk hangt dit samen met de verandering in het beleid, dat nu minder op (regionale) ontwikkeling en meer op het wegnemen van knelpunten is gericht. Investeringen in infrastructuur dragen wel bij aan de efficiëntie van de productie: een goede infrastructuur heeft een gunstig effect op de (transport) kosten van bedrijven. Hierbij geldt echter de wet van de afnemende meeropbrengsten: Investeringen zijn zeer lonend wanneer er een tekort aan infrastructuur bestaat (zich uitend in congestie en files), maar voorbij een zeker punt neemt de effectiviteit sterk af. Extra infrastructuur trekt niet vanzelf economische activiteit aan. De ervaring met de (eerste) Maasvlakte is in dit verband illustratief: twintig jaar na de aanleg in 1968 was nog slechts een kwart van het beschikbare terrein in gebruik. En zo zijn er tal van andere voorbeelden. Grote projecten Infrastructuur is een breed begrip. Het omvat zowel de 'harde' infrastructuur (wegen, spoorlijnen, (lucht)havens) als ook de 'zachte' infrastructuur, zoals de beschikbare technologie, kennis en informatie-voorzieningen. In de publieke discussie wordt het begrip infrastructuur vaak verengd tot de harde infrastructuur. Belangrijke kenmerken van infrastructuur zijn dat het fysiek aan een land gebonden is en dat het door vele bedrijven en personen wordt gebruikt. Infrastructuur dient als een 'input' voor een breed scala van activiteiten . Een goede wegen-infrastructuur vermindert de reistijden voor personen en verlaagt de transportkosten voor bedrijven. Ook goede informatievoorziening en communicatie-mogelijkheden vergroten de efficiëntie van bedrijven. Investeringen in infrastructuur dragen op deze manier over een brede linie bij aan de concurrentiepositie van Nederlandse ondernemingen. Vaak wordt infrastructuur 'gratis' door de overheid aangeboden. Gebruikers hoeven niet te betalen voor het gebruik van de voorzieningen, zoals 1 . Zie ook de bijdrage van J. E. Sturm en J. de Haan in dit nummer. 2. Zie ookj.E. Sturm, Public Capita!

wegen en vaarwegen. De kosten worden betaald uit de algemene middelen (de belastingen). Infrastructuur wordt traditioneel wel tot de taken van de overheid gerekend . Dit hangt samen met het publieke-goed-karakter van infrastructuur: Tot een zekere grens is het gebruik ervan niet rivaliserend; velen kunnen er tegelijk gebruik van maken. Pas bij intensief gebruik ontstaat congestie en wordt het gebruik wel rivaliserend. Daarnaast is het vaaktechnisch gezien - lastig om de kosten direct aan de gebruikers in rekening te brengen. Tolheffing op wegen en vaarwegen is een kostbare aangelegenheid, zeker bij een wijdvertakt stelsel van (vaar) wegen. Dit was een extra reden om infrastructuur als een publiek goed aan te bieden. Deze voorzieningen leveren voor de overheid geen direct rendement in geld op. De investeringen zullen zichzelf daarom nimmer terugverdienen. Dit is geen bezwaar, zolang zij maar voldoen aan het criterium dat de maatschappelijke baten (de lagere transportkosten, kortere reistijden) opwegen tegen de maatschappelijke lasten (de investeringen). Bij de grote infrastructurele projecten zoals die nu op stapel staan, ligt de zaak geheel anders. Het gaat hier niet om zuivere overheidsvoorzieningen, maar om voorzieningen die via de markt worden aangeboden. De gebruikers van de HSL, de Betuwelijn en Schiphol zullen een kaartje moeten kopen voor hun vervoer. De bedrijven die zich op de Maasvlakte I I willen vestigen, betalen voor de grond. De baten komen dus niet terecht bij de gebruikers, maar bij de ondernemingen die de voorzieningen exploiteren, de spoorwegmaatschappijen (Betuwelijn en H s L) en de luchthaven Schiphol (via de landingsrechten en dergelijke) . Investeringen in deze projecten kunnen in beginsel gewoon beoordeeld worden op hun geldelijke rendement. De maatschappelijke waarde ervan kan wordt afgemeten aan de prijs die de gebruikers er voor willen betalen. Subsidiëring van deze projecten is niet nodig; het is zelfs ongewenst omdat het tot een te groot gebruik ervan zal leiden . (Dit staat los van de vraag of de overheid als financier deelneemt in het project). Het is opvallend dat voor elk van de voorgenomen grote projecten in Nederland een fors beroep Spending: Development and Impact, proefschrift, Rijksuniversiteit Groningen, '997·

WOl

lijn bre zier om de ' die I tain KLJ

ster dez· infr nog pub toe1 dag•

infr leriJ eet Via stru tab< wor ver! koz• tor :

Voe wbr

Bet\ gun: voe1 vlie1 gaat havt

VOO I

toch Het I inve verc van niet nis loca 1 een ning

I '

I

-

-----~

- ------

s&..o'''997

ald uit .struc·an de et puJt een ~rend;

Pas bij dt het raakaan de ng op legen(vaar) Ietuur ·orzie·ende.chzelf :n beerium sportmaatals die s. Het in gen, orden Betukopen op de or de bij de lie de ,rmaat:haven lijke). :gïnsel .erenn kan :ers er rojeclat het t staat · deel-

tomen >eroep

wordt gedaan op publieke middelen. De Betuwelijn, de HsL-lijnen, de Maasvlakte 11 en ook de uitbreiding van de luchthaven Schiphol worden voorzien van miljarden-injecties door het Rijk. Het gaat om een ongekende stroom van subsidies, deels in de vorm van geld en deels in natura. De bedrijven die het meest van de plannen profiteren zijn de containeroverslag in Rotterdam en de N v Schiphol, de KLM en andere luchtvaartmaatschappijen in Amsterdam. Het is een misvatting om te denken dat deze projecten een bijdrage leveren aan de publieke infrastructuur. In tegendeel, zij leiden juist tot een nog grotere vraag naar vervoer. De druk op de publieke infrastructuur zal hierdoor nog verder toenemen. De files rond Schiphol zijn hiervan het dagelijkse bewijs. Onder het vaandel van verbetering van de infrastructuur wordt in feite een omvangrijk stimuleringsprogramma ontworpen voor een specifieke sector, namelijk de transport- en distributiesector. Via een achterdeur wordt een vorm van sectorstructuurbeleid ingevoerd, dat sinds de jaren '7o taboe is geweest. De transport- en distributiesector wordt tot speerpunt van de Nederlandse economie verheven. Waarom wordt juist deze sector uitgekozen? En waarom is het noodzakelijk om deze sector zo omvangrijk te subsidiëren? Waarom subsidieert de overheid de Betuwelijn en Schiphol? Voor de steunverlening aan de grote projecten • worden uiteenlopende motieven gegeven. Bij de Betuwelijn en de HsL-lijnen wordt gewezen op de gunstige effecten voor het milieu. Door het railvervoer te subsidiëren kan het weggebruik en het vliegverkeer worden ontlast. Het milieu-argument gaat echter niet op voor de Maasvlakte en de luchthaven Schiphol. Hier ligt een extra heffing meer voor de hand dan subsidiëring . Waarom wordt dan toch een injectie gegeven van overheidsmiddelen? Het ligt niet in de lijn der verwachting dat deze investeringen zich voor de overheid zullen terugverdienen. Voor de Maasvlakte zeker niet, en ook van de N v Luchthaven Schiphol mag de overheid niet rekenen op extra winstuitkeringen van betekenis (zelfs ondanks het feit dat aan Schiphol een locaal monopolie wordt verstrekt). Toch neemt de overheid ook bij deze projecten een belangrijk deel van de kosten voor zijn rekening. Zonder deze bijdrage zouden deze projecten

geen doorgang vinden, althans niet in deze omvang, en zeker niet wanneer de negatieve milieu-effecten ingecalculeerd zouden worden. De centrale vraag is waarom de overheid deze projecten toch financieel en door regelgeving ondersteunt. De economische theorie biedt verscheidene argumenten voor de overheid om bepaalde activiteiten te subsidiëren, ook wanneer deze bedrijfseconomisch gezien niet rendabel zijn, onder andere: positieve externe effecten: Het project kan bijvoorbeeld kennis opleveren die ook nuttig is voor andere bedrijven. Er kunnen zich synergie-effecten voordoen, doordat bedrijven gebruik maken van gemeenschappelijke voorzieningen in de sfeer van scholing en dergelijke. Ook kunnen bedrijven van elkaar profiteren doordat werknemers hun kennis van het ene bedrijfkunnen meenemen naar het andere. schaalvoordelen en/ of 'sunk cost' (eenmalige vaste kosten), waardoor projecten pas bij een bepaalde omvang rendabel worden. vraagexternaliteiten: Wanneer particuliere investeringen door coördinatieproblemen achterblijven, kunnen overheidsinvesteringen een initiërende en leidende rol vervullen. marktverstoringen: Het project kan een gunstig effect hebben op bepaalde inefficiënte markten doordat bijvoorbeeld de internationale concurrentie wordt bevorderd. Dit zijn allemaal factoren waardoor het marktmechanisme tekort schiet en die reden kunnen vormen voor de overheid om activerend en stimulerend op te treden. Helaas wordt de economische argumentatie zelden in deze termen gevoerd. Een economische onderbouwing van de projecten op grond van bovenstaande argumenten ontbreekt geheel. Wie prefiteert van de subsidie? Een goede transportinfrastructuur levert een bijdrage aan de efficiëntie van bedrijven door reductie van de reis- en transportkosten. Gegeven het generieke karakter van transportdiensten zullen vele bedrijven en consumenten hiervan profiteren. In dit opzicht is het effect van verbetering van de infrastructuur vergelijkbaar met een verlaging van de loonkosten van bedrijven door verlaging van de lasten op arbeid. Beide maatregelen hebben echter wel een ander effect op de sectorstructuur. Lasten-

• I I I

S &_0 I I 1997

verlichting op arbeid is vooral gunstig voor arbeidsintensieve bedrijven; een efficiënte transportinfrastructuur levert vooral voordeel op voor bedrijven die veel gebruik maken van (internationale) transporten. Verbetering van de luchthaven-infrastructuur is gunstig voor distributiecentra, congrescentra, de toeristen-sector, en vanzelfsprekend de luchtvaartmaatschappijen (KLM) zelf. Ook consumenten die relatief veel naar het buitenland reizen, profiteren, evenals de vele transito-passagiers uit het buitenland. Van de Betuwelijn en de Maasvlakte II zullen de containeroverslag en vooral de afuemers in het Duitse achterland profiteren. Het gaat dus om een relatieve bevoordeling van de internationaal opererende bedrijven die veel van het Nederlandse transport gebruik maken. Strateeische 1Jecten Vaak wordt gewezen op het strategische belang 1 an de investeringen, vooral ter versterking van de positie van Nederland als distributieland. De randstad als distributie-centrum is één van de pijlers van de internationale concurrentiepositie van Nederland. Deze wordt echter bedreigd door de verschuiving van economische activiteit naar het hart van Europa. Overheidsinterventie is nodig om de mainportfuncties van de randstad te behouden en te versterken, zo luidt de redenering. Vanuit economisch gezichtspunt zou overheidsingrijpen gemotiveerd moeten worden op basis van de eerder genoemde argumenten, zoals schaalvoordelen, externe effecten, en dergelijke. Helaas, worden de (vermeende) strategische effecten vaak vooral in retorische zin gebruikt. Het feit dat de Randstad in het verleden een belangrijke positie als doorvoer-centrum heeft veroverd is op zich geen voldoende reden om in de toekomst ook aan die functie vast te houden. Uit niets is duidelijk dat de transport- en distributiesector bij uitstek geschikt is om als vliegwiel te fungeren voor de Nederlandse economie. De keuze om het beleid juist op deze sector te richten is in ieder geval niet gebaseerd op economische analyse. Technologisch is deze sector tamelijk traditioneel en de productie is eerder laagwaardig dan hoogwaardig. De investeringen in Mainport Rotterdam zijn hoofdzakelijk defensief: behoud van de positie ten opzichte van

meer dynamische en hoogwaardiger havens als Antwerpen en Hamburg. In de luchtvaart zit meer groeiperspectief, maar door de internationale concurrentie en grote overheidsbemoeienis zijn de marges hier uiterst klein. Het gokken opdeK LM als world carrier is als investeringsstrategie riskant. De KLM is te klein om zelfstandig een world carrier te kunnen worden. Een fusie is vroeg oflaat onvermijdelijk. Bovendien is Schiphol te klein om als zelfstandige thuisbasis voor een world carrier te fungeren, zelfs bij 6o miljoen passagiers. Ondanks de recente groei is de positie van Schiphol nog zwak in vergelijking met de gevestigde luchthavens (Parijs, London, Frankfurt). Zo is het Schiphol nog steeds niet gelukt om een tweede main carrier aan te trekken. Schiphol is volledig afhankelijk van de KLM; op termijn vormt dit een wankele basis. Juist in deze internationaal georiënteerde wereld moet men ervoor waken om zich op sleeptouw te laten nemen door gevoelens van nationale trots. Nationale trots is uit economisch oogpunt een slechte raadgever, die zoals bekend duur kan uitpakken. Het doel van de operatie is dat Schiphol mainport wordt. Het is echter niet duidelijk wat dit precies inhoudt. Zelfs het idee van mainport-ontwikkeling als zodanig staat ter discussie. Het is geenszins duidelijk dat het systeem van hub-and-spoke met enkele grote mainports, dat in de afgelopen 1 o jaar in de Verenigde Staten succesvol is geweest, ook het systeem van de toekomst voor Europa is. Deskundigen wijzen op een tegengestelde beweging van homogemsering in de bereikbaarheid via het luchtvaartsysteem in Europa. Dit zou juist leiden tot een fijn net van min of meer gelijkwaardige luchthavens.3 Het mainport-concept voor Schiphol fungeert in Nederland vooral als een politiek concept; het belang ervan in Den Haag lijkt groter dan in het hoofdkantoor van de N v Luchthaven Schiphol. Het is de vraag of de geografische ligging van Nederland nog steeds een comparatief voordeel is ten opzichte van andere landen in Europa. Het centrum van economische activiteit verplaatst zich steeds meer naar het midden en zuiden van Europa. Met aan twee kanten zee ligt de randstad in feite nogal excentrisch. Voor de ene mainport

3. P. Rietveld, Drie mainportsystemen voor de Nederlandse luchtvaart, ESB, 2 juli 1997.

-

(Re and Sch opz we1 de 1 vor ruir Sch ein~

dwi gin! als' zou rich gin~

Zek ger lud: in l'\ creé: ti on nog el de lang I

Bij fj de b van staa1 inde vest evid wor· legg proc In h, werl ople werl kost• land: weh inter prod eure si tie'

I I

t

_

~-------------

s &..o 11 1997

ns als : meer e conijn de LMals 1t. De ·rier te ermijs zelffunge 1ks de wak in Parijs, steeds ! trek. M;op 1 deze : men 1emen e trots gever, mainit pre1twikgeenskemet

o jaar t, ook . Desveging ria het leiden ardige hiphol k coner dan Schip-

1

•g van deel is ~t cen.t zich uropa. n feite in port

(Rotterdam) is de ligging aan zee gunstig, voor de andere (Schiphol) niet. Waaraan kan de luchthaven Schiphol een structureel voordeel ontlenen ten opzichte andere luchthavens in Europa? Dit is de werkelijke strategische vraag voor investeringen in de nationale luchthaven-infrastructuur. Tot nu toe vormde de geringe milieu-belemmeringen en de ruimte voor groei één van de sterke punten van Schiphol.4 Nu de milieugrenzen bereikt zijn en het einde van de groei van de luchthaven in zicht is, verdwijnt dit voordeel. Het enige voordeel dat een ligging aan zee op lange termijn zou kunnen bieden, is als de druk op het vliegverkeer in Europa zo groot zou worden dat een uitweg gezocht moet worden richting zee. In dat geval zou het nadeel van de ligging bij zee toch wel eens een voordeel kunnen zijn . Zeker wanneer de eisen aan de leefomgeving strenger worden en de weerstand tegen de overlast van luchthavens zal groeien . Of het nu al mogelijk is om in Nederland een rendabele luchthaven in zee te creëren, betwijfel ik. Het vliegverkeer is internationaal gezien geen 'cash cow'. De winstmarges zijn nog veel te laag en de expansie-mogelijkheden elders (De Gaulle, Brussel, Berlijn, etcetera) nog lang niet uitgeput. Aantrekken van buitenlandse onderneminaen

Bij de strategische effecten wordt vaak gewezen op de betekenis van de luchthaven voor het aantrekken van buitenlandse ondernemingen. Uit onderzoek staat vast dat de aanwezigheid van een luchthaven • inderdaad de aantrekkelijkheid van een regio als vestigingsplaats verhoogt. Het is echter verre van evident dat hierdoor ook de nationale welvaart wordt vergroot. Ook buitenlandse ondernemingen leggen immers beslag op schaarse binnenlandse productiefactoren, zoals arbeid, ruimte en milieu. In het voorafgaande hebben wij al besproken of de werkgelegenheidseffecten per saldo welvaartswinst opleveren. Indien dat niet het geval is, gaat de extra werkgelegenheid bij de internationale bedrijven ten koste van de werkgelegenheid bij andere (binnenlandse) bedrijven. Om aannemelijk te maken dat de welvaart toeneemt, moet men aantonen dat de internationale ondernemingen per saldo een hogere productiviteit van arbeid kennen (door een superieure technologie), of dat er bijvoorbeeld extra positieve kennis-spillovers mogen worden verwacht.

Werkaeleaenheid een sle~hte maatstif In het publieke debat wordt grote nadruk gelegd op de werkgelegenheidseffecten van de grote projecten. De voorstanders van een project rekenen vaak de prachtigste plaatjes voor over het aantal bknen dat het project zal opleveren. Naast de directe werkgelegenheidseffecten, die aan het project zelf verbonden zijn, wijst men ook graag op de gunstige effecten voor andere sectoren, de extra afzet voor de toeleveranciers (de 'achterwaartse effecten' of 'backward linkages') en de gunstige effecten voor de gebruikers (de 'voorwaartse effecten' of 'forward linkages'). Opgeteld komt men vaak tot enorme aantallen arbeidsplaatsen die aan het project verbonden zijn. Deze benadering gaat uit van een 'multiplicator' mechanisme: de extra productie en werkgelegenheid in de ene sector lokt indirect ook meer werkgelegenheid en productie in andere sectoren uit. De diverse rapporten van onderzoeksbureaus (sEo, N EI, Buck) bieden fraaie illustraties van dergelijke berekeningen. Een dergelijke partiële benadering is hier echter ongeoorloofd. De berekeningen gaan geheel aan voorbij aan het feit dat de projecten beslag leggen op schaarse middelen. De hoeveelheid ruimte, arbeid en milieu in Nederland zijn uiteindelijk beperkt. Dit betekent dat extra middelen voor de ene sector vroeg of laat ten koste moeten gaan van de beschikbaarheid ervan voor andere sectoren . Een frappant voorbeeld biedt het ruimtebeslag door Schiphol: voor de luchthaven moet een aanzienlijk gebied worden gereserveerd waarbinnen extreme geluidshinder optreedt (de 35 Ke contour); dit gebied kan daardoor niet gebruikt worden voor nieuwe woningbouw. Onlangs heeft het CPB becijferd dat hiermee een beslag op ruimte wordt gelegd ter waarde van meer dan 2o miljard gulden. Dit is meer dan alle investeringen op het Schiphol terrein bij elkaar. Behalve op ruimte, leggen de projecten ook beslag op overheidsmiddelen. Meer investeringsultgaven door de overheid, betekent dat minder geld beschikbaar is voor lastenverlichting. Indirect gaan zo de subsidies voor de ene sector ten koste van de groei in andere sectoren. Hetzelfde geldt voor de beschikbaarheid van 'milieu-gebruiksruimte' en werkgelegenheid. Stimulering van de ene sector leidt tot verdringing van activiteiten elders in

4· Zie Inventarisatie Economische Effecten, PMMS·NEl, december '993·

S &_0 I I

de economie. De omvang van de werkgelegenheid op zich is daarom een slechte maatstaf voor de wenselijkheid van projecten. Het aantal arbeidsplaatsen zegt meer over de omvang van een project dan over de wenselijkheid. Het gaat niet om arbeidsplaatsen, maar om rendabele arbeidsplaatsen. Het volgende voorbeeld geeft aan tot welke vreemde conclusies de nadruk op werkgelegenheid kan leiden: voor de keuze van een locatie voor een uitbreiding van Schiphol heeft het ministerie opdracht gegeven om zes locaties te onderzoeken, en daarbij vooral te letten op de werkgelegenheidseffecten. In de analyse komt de locatie in de Peel (Noord Brabant) er qua werkgelegenheid het gunstigst van af. Deze locatie levert de meeste werkgelegenheid op (direct effect). De reden is echter niet dat de economische omstandigheden daar zo bijzonder gunstig zijn. Integendeel: de omvangrijke werkgelegenheid is het gevolg van de ongunstige ligging, waardoor de productiviteit van de luchthaven laag is. Het grote werkgelegenheidseffect duidt hier dus op inefficiëntie en is dus juist een reden om deze locatie niet te kiezen .S Het c PB en werkselesenheid De voorstanders van de grote projecten rekenen liefst alle directe en indirecte werkgelegenheidseffecten volledig mee. Men gaat daarbij geheel voorbij aan knelpunten in het arbeidsaanbod. Tegenover deze partiële benadering, staat de macro-economische benadering, die wel rekening houdt met de gevolgen voor de arbeidsmarkt als geheel. De knelpunten in het arbeidsaanbod zijn belangrijker naarmate de arbeidsmarkt beter werkt en de werkloosheid kleiner is . Bij omvangrijke Keynesiaanse werkloosheid zullen knelpunten zich niet snel voordoen, maar dat ligt anders bij een goed werkende arbeidsmarkt waar vraag en aanbod met elkaar in evenwicht zijn. Om de werkgelegenheidseffecten te kunnen beoordelen moet men dus inzicht hebben in de aard en oorzaken van de werkloosheid. Daarbij gaat het bovendien om de arbeidsmarktsituatie in de toekomst; de meeste projecten worden immers pas over 5 à 1 5 jaar operationeel. Van omvangrijke Keynesiaanse werkloosheid is in Nederland reeds lang geen sprake meer. Meer en meer wordt duidelijk dat de knel-

1997

punten zich in belangrijke mate aan de aanbodzijde voordoen. Met dergelijke verdringingseffecten wordt in de macro-economische berekeningen van het CPB wel rekening gehouden. Maar er zijn aanwijzingen dat ook de CPB berekeningen een overschatting inhouden van de werkgelegenheidseffecten. Het Athenamodel dat ten grondslag ligt aan de berekeningen van het c PB, gaat uit van een in wezen Keynesiaanse arbeidsmarkt. Er wordt veronderstelt dat een vergroting van de vraag naar arbeid (door bijvoorbeeld uitbreiding van Schiphol) zich in eerste instantie volledig vertaalt in extra werkgelegenheid. Het initiële effect wordt extra vergroot door de multiplicator-effecten op andere sectoren. Pas na verloop van tijd vindt een reactie op de arbeidsmarkt plaats in de vorm van loonstijgingen; op den duur vindt hierdoor geleidelijk verdringing plaats van werkgelegenheid elders. Uiteindelijk, na vele jaren zal het initiële effect hierdoor weer teniet worden gedaan. De snelheid waarin deze verdringing plaats vindt, hangt af van de werking van de arbeidsmarkt. Hoe beter de arbeidsmarkt werkt, des te sneller passen de lonen zich aan en des te sterker zal de verdringing van werkgelegenheid elders zijn. Het netto effect op de werkgelegenheid is dan kleiner en kortstondiger . Dit wordt treffend geïllustreerd door de cPB-berekeningen voor Schiphol. In het m eest optimistische scenario (Ba faneed Growth), volgens welk de economie na 2ooo zal worden gekenmerkt door lage werkloosheid en een soepele arbeidsmarkt, blijft van de directe werkgelegenheidsimpuls slechts de helft over. In het pessimistische scenario (Global Sh!ft) met hoge werkloosheid en een starre arbeidsmarkt is het totale werkgelegenheidseffect veel groter . Dankzij de multiplicatoreffecten is het totale effect zelfs 5o procent groter dan het directe effect. In het midden-scenario (European Renaissance) is er een gering positief multiplicator-effect vanzo'n 5 procent. Deze Keynesiaanse modellering van de arbeidsmarkt staat al langere tijd aan kritiek bloot. Niet alleen ontwikkelt de werkgelegenheid zich in Nederland veel gunstiger dan in de prognoses is aangenomen, maar ook raakt men er steeds meer van overtuigd dat de knelpunten op de arbeidsmarkt zich vooral aan de aanbodzijde voordoen.

s. Buck/N Er, Ruimtelijk-economische verkenning van de toekomstige Nederlandse luchthaven infrastructuur; Samenvattend rapport, Nijmegen/ Rotterdam, september 1997.

Het nog Ne< de' niet reet de I ond blijl aan! moe

ben proj trek ma a danl lege heel drin Bala wacl

Mail I I.~

dan waal staf ' heid beo< vraa maa1 geve heid marl en t1 WOrl

R Wer ondt Plan' sche den; van scha1 vatti! wel •

I I

~

t

,dzijde .tin de ?B wel en dat inhouthena:tingen ;iaanse :n verrbeeld stantie let ini.Utiplierloop plaats . vindt erkgezal het ~daan.

vindt, t. Hoe passen :rdrinnetto 1 kortoor de meest olgens .merkt ·beidsidsim1e sce~ n een legenicatorgroter enario fmul·bei ds. Niet ich in )Ses is : meer ·beids·doen.

.

-----------~~ ~

s &.o 11 1997

Het is moeilijk vol te houden dat de werkloosheid nog steeds het gevolg is van starre lonen in Nederland. De snelle groei van het aantal onvervulde vacatures geeft duidelijk aan dat het probleem niet aan de vraagzijde van de arbeidsmarkt ligt. Een recent onderzoek bevestigt dat in de CPB-modellen de flexibiliteit van de arbeidsmarkt ernstig wordt onderschat. 6 Fluctuaties in de werkgelegenheid blijken nauw samen te hangen met fluctuaties in het aanbod; dat is in tegenspraak met de Keynesiaanse modellering door het CPB. Dit onderzoek kan dramatische gevolgen hebben voor de rendementsberekeningen van de grote projecten. Het feit dat de CPB berekeningen betrekkelijk gunstige uitkomsten opleveren voor het maatschappelijke rendement is immers volledig te danken aan de optimistische raming van de werkgelegenheidseffecten. In concreto, wanneer bijvoorbeeld in het Europeon Renaissance scenario de verdringing 5o procent zou bedragen, zoals in het Balanced Growth scenario, dan blijft van het verwachte werkgelegenheidseffect van Schiphol Mainport van 24.ooo arbeidsplaatsen slechts I I .400 arbeidsplaatsen over. De welvaartswinst zal dan navenant lager uitvallen. Dit is nogmaals een waarschuwing dat werkgelegenheid niet een maatstaf mag zijn voor overheidsinvesteringen.7 Overheidsinvesteringen moeten in eerste instantie beoordeeld worden op hun rendement. Op de vraag of een project gewenst is, kan alleen een maatschappelijke kosten-baten analyse antwoord 'geven. Aan berekeningen van de werkgelegenheidseffecten heeft men weinig. Voor het arbeidsmarktbeleid zijn overheidsinvesteringen een te bot en te duur instrument. De grote projecten moeten worden beoordeeld op hun eigen merites. Risico's, rendement en lif

Werd bij de eerste projecten nog gezocht naar een onderbouwing door berekeningen van het Centraal Planbureau, momenteellegt men, nu de economische onderbouwing steeds moeilijker blijkt te zijn, de nadruk op 'visie' en 'lef'. Stilzwijgend lijkt men van het motto uit te gaan: 'Baat het niet, dan schaadt het niet.' Maar dat is een gevaarlijke misvatting. Verspilling van overheidsgelden schaadt wel degelijk: niet alleen gaat het ten koste van de 6 . L. Broersma, J. Koeman en C.N . Teulings, Arbeidsaanbod en Werkgelegenheid, ESB, 5 november

1997 ·

inkomens van de burgers, maar ook de productie in andere sectoren zal eronder lijden. Vaak vergeet men ook dat nieuwe infrastructuur blijvend kosten met zich mee brengt. De initiële investeringen vormen slechts een deel van de totale kosten. Infrastructuur brengt jaarlijks grote onderhoudsen exploitatiekosten met zich mee. Niet voor niets worden wegen, railverbindingen en dergelijke in I o - 2 5 jaar afgeschreven. Een extra risico vloeit voort uit de onomkeerbaarheid van de investeringen. Beslissingen over infrastructuur leggen voor vele decennia, soms eeuwen de ruimtelijke indeling vast. Een foute beslissing heeft daardoor langdurig gevolgen. Bovendien is het politiek en bestuurlijk vaak erg moeilijk om op beslissingen terug te komen, wanneer de projecten in volle gang zijn. De overheid rangeert zichzelf daardoor in een kwetsbare positie. Omdat de kosten al gemaakt zijn, is men vaak wel gedwongen om verder te gaan. Er is sprake van een hold-up probleem. Wanneer de onderliggende infrastructuur er eenmaal ligt, en de kosten door de overheid zijn gemaakt, is de onderhandelingspositie ten opzichte van de exploitanten en gebruikers zwak. De recente discussies rond Schiphol vormen hiervan een treffende illustratie. De overheid wordt onder enorme druk gezet om de milieugrenzen op te rekken . Anders komt het doel van mainport in gevaar en zouden de gebruikers (inclusief KLM) wel eens voor een andere luchthaven kunnen kiezen, zo luidt het dreigement. (Dat de KLM allang op zoek is naar een tweede thuishaven in Europa, wordt hierbij gemakshalve even vergeten.) Wie A zegt moet ook B zeggen, ook als men dat van te voren niet van plan was. Dit maakt uitgaven voor dit soort projecten voor de overheid tot een extra dure en riskante aangelegenheid . Met risico wordt in de huidige berekeningen in het geheel geen rekening gehouden. Als norm voor het rendement wordt een rendementseis van 5 procent gehanteerd . Er wordt geen rekening gehouden met een risico-premie, terwijl een opslag van 5 à I 5 procent op zijn plaats zou zijn . Voorzover ook de overheid bijdraagt in de financiering van het project moet daarenboven ook rekening worden gehouden met nadelige consequenties van de hogere belastingen voor de economie als geheel. 1· Zie ook A.C.P. Verster, Kadernotitie Economisch Evaluatie Onderzoek TN Lt, NEt , augustus 1997 .

s &.o

Milieu en oeloifwaardiaheid

Bij beslissingen over de toekomst van de luchtvaart doen zich spanningen voor tussen milieu en economie. Voor een deel zijn die spanningen onvermijdelijk en kunnen zij sleehts door een politieke keuze worden opgelost. Veel van de milieu-aspecten kunnen echter zonder probleem worden geïntegreerd in een economische benadering. Ook beslissingen aangaande het milieu houden een afweging in tussen kosten en baten . Een probleem is wel dat de meeste milieu-effecten geen marktprijs kennen. Het zijn externe effecten. Er bestaat echter geen principieel bezwaar om er toch een waarde (schaduwprijs) aan toe te kennen. Er bestaan thans goede methoden om de waardering van deze externe effecten te bepalen . In Nederland is hier helaas nog niet veel ervaring mee opgedaan. Ook bij de beslissingen over de omvang en locatie van een luchthaven zijn afwegingen met betrekking tot het milieu onvermijdelijk. Een ·goede besluitvorming is gediend met zorgvuldig objectivering van alle relevante aspecten. Bij de milieueffecten moet onderscheid worden gemaakt tussen de locale effecten en de niet-locale externe effecten. Veel externe effecten zijn niet locatie-gebonden. Bijvoorbeeld de luchtverontreiniging door Schiphol strekt zich veel verder uit dan de Haarlemmermeer. De co 2 uitstoot is een mondiaal probleem. Voor deze algemene effecten is vaak een norm gesteld voor de gebruiksruimte op regionaal, nationaal of zelfs mondiaal niveau. Binnen deze ruimte kan vrij gesubstitueerd worden tussen de uitstoot van de ene sector en de andere sector. Voor de verdeling gelden de economische beginselen van vraag en aanbod. Wanneer bijvoorbeeld in de luchtvaart emissie van bepaalde stoffen onontbeerlijk is terwijl deze in andere sectoren eenvoudig kan worden voorkomen, dan ligt het voor de hand meer ruimte te geven aan de luchtvaart en minder aan deze andere sectoren. De 'prijs' van het recht op emissie hangt in dit geval af van de kosten om elders in de economie de uitstoot te verminderen. Voor dergelijke afwegingen biedt de economie een geschikt instrumentarium. Anders ligt dat bij de locale milieu-effecten en de aantasting van de leefomgeving. Hier is de waardering van de effecten veel moeilijker. De baten en 8. Volgens een ruwe becijfering bedragen de kosten van geluidshin· der bij de uitbreiding van Schiphol minder dan 1 procent van de totale

11

-

1997

lasten zijn immers zeer ongelijk verdeeld. De direct omwonenden worden extreem getroffen. Deze effecten zijn onvermijdelijk; compensatie door op andere terreinen een stringenter beleid te voeren is meestal niet mogelijk. Meer geluidshinder of gezondheidsrisico's door vliegtuigen kan op locaal niveau niet worden gecompenseerd door minder lawaai en schadelijke stoffen uit andere bronnen. Het is daarom onvermijdelijk om een afweging te maken tussen het economisch belang van het project tegenover het individueel belang van omwonenden. Het cruciale probleem betreft hier dus niet zozeer de omvang van de kosten maar vooral de ongelijke verdeling ervan . Bij alle berekeningen voor luchthavens valt op dat de locale effecten (geluidshinder, horizonvervuiling en dergelijke) wanneer zij in geld worden uitgedrukt, betrekkelijk klein zijn 8 ; veel kleiner bijvoorbeeld dan de kosten van de co 2 uitstoot. Dit staat in scherp contrast met de grote gevoeligheid van deze kwesties in de besluitvorming. Niet alleen het verdelingsprobleem is onoplosbaar, maar ook stuit men op vraagstukken van ethische en sociale aard. Bijvoorbeeld, hoe moeten gezondheidsrisico's en ongevallenrisico's worden gewaardeerd? Ook deze risico's kunnen in geld worden uitgedrukt, maar het is de vraag of dit zinvolle maatstaven oplevert. Bestaande berekeningen van de economische kosten van ongevallenrisico's rond luchthavens leveren verwaarloosbaar kleine waarden op. Toch hebben deze risico's een grote maatschappelijke betekenis. Compensatie van verliezen?

Voor deze problemen biedt de economie geen pasklare antwoorden. In de eerste plaats ontbreekt het aan goede criteria om het verlies van de een af te wegen tegen de winst van de ander. Een minimum voorwaarde is dat de som van de welvaartseffecten positief is. In beginsel is het dan mogelijk om iedereen er op vooruit te laten gaan. De winst van de één is dan voldoende groot om de ander voor zijn verlies te compenseren. Dit criterium biedt echter in de praktijk weinig houvast. Het geldt alleen als de verliezers ook daadwerkelijk gecompenseerd worden. Dat is zelden het geval. Uitvoering van een dergelijke compensatieregeling blijkt in de praktijk erg lastig. kosten. Zie C. van Ewijken L.J.R. Scholtens, De rentabiliteit van Mainport Schiphol, ESB, 9 maart '994·

Er dim afw se eT Nm si co and1 hela ren1 war ke grm niet tie. I het J grot el de weg een . maa· gen hese hier ook heef basis besli van op ~ Dit! Dé1 ring Rott van · cont de bt

deze. voor visie niet cont•

hoh

der c geen regel heid vanzt dec< norrr

S &_0

I I

1997

47° lijkheid steeds bij het Rijk te leggen, ook waar het om projecten gaat met een sterk particulier of regionaal karakter. Er worden miljarden aan publieke middelen gestoken in projecten, waarvan de baten toevallen aan specifieke bedrijven en gemeenten. Hiermee wordt de kat op het spek gebonden. Dit werkt lobby-gedrag in de hand. Het is dan niet verwonderlijk dat de container-overslag in Rotterdam zich sterk maakt voor de Betuwelijn en de Maasvlakte 1 1. Amsterdam verheugt zich op de vele miljarden voor de HSL, Schiphol en een nieuwe metrolijn. Of het project ook vanuit het gezichtspunt van de nationale economie rendabel is, is voor de ontvangende partij van weinig belang.

Alleen de baten tellen; de lasten zijn voor de belastingbetaler. Dit heeft geresulteerd in een vraag-cultuur gericht op 'Den Haag', waardoor een objectieve discussie over de kosten en baten haast bij voorbaat uitgesloten is. Dit betekent niet dat al deze projecten bij voorbaat fout zijn. Het betekent wèl dat men extra waakzaam moet zijn dat er voldoende waarborgen zijn voor een zorgvuldige besluitvorming. Adequate en objectiverende economische onderbouwing is hiervoor een eerste vereiste. Daarbij dienen rendement, risico's en een adequate verdeling van verantwoordelijkheden centraal te staan.

·w. zie sch< Ald het

Wal

heeJ mer he ie rijk bijv• sch~

stat• !en elka van lijkt Han

2).

anal Van heid gevr I sche naar ten pub! dus : conc tuwc

Schil wog vraa; vest< voor land gen !end. we te den haalc 'be'v\ tin ge door beelc de V septe Albe publi Ame

I

I

-

--

-

>elas:-cul!Ctie-

toordeze t wèl

•ende tvorische :!iste. ~uate

.al te

S &_DI I I997

471 'We zeggen dat politici veel ruzie maken, maar onder wetenschappers is het niet anders.' Aldus de Secretaris-generaal van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, Van der Plas. Hij heeft het over de visie van economen op de effecten van overheidsinvesteringen. Hoe belangrijk zijn overheidsinvesteringen bijvoorbeeld voor de economische ontwikkeling? 'Je moet constateren dat in een aantal gevallen adviseurs het soms niet met elkaar eens zijn'. En: 'De taak van de wetenschap is om duidelijkheid te scheppen.' (N RC Handelsblad 2 augustus 1997, p. 2). Kunnen wetenschappelijke analyses van economen de door Van der Plas gewenste duidelijkheid verschaffen of is dat te veel gevraagd? In deze bijdrage geven wij een schets van het recente onderzoek naar de groeistimulerende effecten van de investeringen van de publieke sector. Het gaat hierbij dus niet over het rendement van concrete projecten, zoals de Betuwelijn of de uitbreiding van • Schiphol. Wij proberen een afgewogen antwoord te geven op de vraag hoe belangrijk overheidsinvesteringen in het algemeen zijn voor de economische groei in ons land. Hierover lopen de meningen sterk uiteen. En het vervelende is dat er altijd wel een wetenschappelijke studie te vinden is, die kan worden aangehaald om het eigen gelijk te 'bewijzen'. Vaak zijn de opvattingen hierbij sterk gekleurd door het eigen belang. Een voorbeeld. In een recente bijdrage in de Volkskrant (de Volkskrant, 18

september 1997, p. 9) verwees Albert Doe naar een artikel gepubliceerd in een belangrijk Amerikaans wetenschappelijk

HET RENDEMENT VAN INFRASTRUCTUUR

Overheidsinvesteringen: een overzicht van de macroeconomische gevolgen

J.E. STURM*

J.

DE HAAN

de auteurs zijn verbonden aan de Economische Faculteit van de Rijksuniversiteit Groninaen

tijdschrift ter ondersteuning van zijn stelling dat investeringen in de infrastructuur belangrijk zijn ter verbetering van de concurrentiepositie van het gehele bedrijfsleven. (Voor alle duidelijkheid: Albert Doe is werkzaam bij het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam.) Onze conclusie is dat het onderzoek inzake overheidsinvesteringen nog met tal van onzekerheden is omgeven. Het is zeer de vraag in hoeverre de economische wetenschap zekerheid kan geven omtrent de precieze omvang van de effecten van overheidsinvesteringen. Alvorens hier dieper op in te gaan, willen we eerst het beloop van de overheidsinvesteringen in kaart brengen. Decennia lang zijn de overheidsinvesteringen in de meeste oE co landen gedaald (zie figuur 1 ). Over de oorzaken van de geschetste ontwikkeling lopen de meningen uiteen. Vaak wordt beweerd, dat de daling van de investeringen te wijten is aan achtereenvolgende bezuinigingsronden. De gedachtengang hierachter is dat in de overheidsinvesteringen kan worden gesneden, zonder dat dit gepaard gaat met veel maatschappelijk verzet. Ook in ons land zijn de investeringen van de publieke sector uitgedrukt als percentage van het nationaal inkomen gedaald (figuur 2). De cijfers in figuur 2 zijn afkomstig van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Het CBS definieert investeringen als uitgaven aan goederen met als doel deze als kapitaalgoed in het productieproces aan te wenden. In de regel vallen hier goederen onder met een levensduur langer dan één jaar. Het gaat zowel om uitbreidingsinvesteringen als om

S ~D 11 1997

-

472 Figuur r: Beloop overheidsinvesteringen in Bron: OECD 8 -

OECD

landen

1970-1975

ten opzichte van

Toename • Afname D

1987 - 1992

Figut E 8 -

Overheidsin verstering als procent BBP

7 -

7 -

6 -

6 -

s-

s4 -

3 -

3 -

2 -

2 -

1 -

1 -

o -

0 -

NZL

oos

IER

ZW!

JAP

NOR

NED

BEL

DEN

SPA

GRI

vervangingsinvesteringen. Onder overheidsinvesteringen rangschikt het CBS alle uitgaven die door de overheid worden gedaan voor kapitaalgoederen. Door deze definitie van de overheid, worden kapitaaluitgaven van overheidsbedrijven, zoals de Nederlandse Spoorwegen, niet tot de overheidsinvesteringen gerekend. Aangezien investeringen voor militaire doeleinden behoren tot de categorie consumptieve bestedingen, vallen deze evenmin binnen de definitie van het CBS. Hoewel 'land' een noodzakelijke produktiefactor in het produktieproces is en daarom vaak als onderdeel van de kapitaalgoederenvoorraad wordt meegenomen, zijn ook aankopen van grond niet in de cBs-definitie begrepen . De totale overheidsinvesteringen worden onderverdeeld in de volgende drie categorieën: bestedingen voor de bouw, verbouw en verbetering van gebouwen bestemd voor de burgerlijke overheidsdienst; (Gebouwen) bestedingen voor de uitvoering van grond-, weg- en waterbouwkundige werken; (Gww) aanschaffingen voor de inrichting van kantoren en werkplaatsen, technische installaties, vervoermiddelen en andere investeringsgoederen voor de diverse overheidsdiensten. (Outillage)

DUI

AUS ZWE

CAN POR

ITA

UK FRA

FIN

US

Uit figuur 2 blijkt dat met name de uitgaven voor grond-, weg- en waterbouwkundige werken sterk zijn gedaald na de jaren zeventig. In een recent onderzoek naar het beloop van de overheidsinvesteringen hebben wij een aantal mogelijke verklaringen empirisch getoetst (Sturm en De Haan, 1997) . Een belangrijke conclusie uit dit onderzoek is dat het beloop van de private investeringen geen verklaring biedt voor het beloop van de overheidsinvesteringen in Nederland. Dit zelfde geldt voor de productie van de private sector. Demografische factoren lijken eerder een rol te hebben gespeeld bij het verklaren van het beloop van de overheidsinvesteringen. De hypothese dat de afnemende bevolkingsgroei voor een daling in de overheidsinvesteringen heeft gezorgd wordt bijvoorbeeld door de Nederlandse data bevestigd. Evenzo heeft de verwachte groei in het aantal schoolgaande kinderen een positief effect op de overheidsinvesteringen in scholen en beïnvloedt het aantal toekomstige ambtenaren de investeringen in overheidsgebouwen positief. Ten slotte zorgt een stijgend aantal auto's voor een toename in de uitgaven voor grond-, wegen waterbouwkundige werken (en niet andersom). Zoals eerder is opgemerkt, wordt als belangrijke reden voor de dalende overheidsin vesteringen vaak aangedragen dat het gemakkelijker is om op deze

catel over pen ' Bov~

inve! baan budg ni"e• land . stijg! niet studi gebT' over met ' sterk wore voor polit bezu Ir aanta dat p mind besta budg sterk

I

I

-

-

------

-

-

S &_0 I I

e. eO

1997

473 Figuur 2: Beloop overheidsin vesterinoen in Nederland 1948 - 1993 (procent nationaal inkomen) Bron: cas

Totaal Gebouwen GWW

8 -

Als percentage van hetaaP

Outillage

7 6 -

s4 3 -

'' '-

2 -

' "i

.. ..

US

voor ;terk :cent estearin97)·

1

s dat ver:lsin>r de ! facd bij 1ves~vol­

este•r de ver.eren ~n in lmbtwen uto's weg-

)m). :rijke vaak deze

1 -

o -

r·-·-

.... .... ...

-·---

- ·- -·-

'

---

---·-

-··· · · ·· ·· · ···· · · · ··· · - - -- · · ··· ·· · · ·· ····· - · ···· ·· · · ·

1953

categorie uitgaven te korten dan op andere soorten overheidsuitgaven, omdat er geen belangengroepen zijn die hierdoor direct worden getroffen. Bovendien zijn de gevolgen van achterblijvende investeringsuitgaven pas op de lange termijn zichtbaar. Wij vinden echter geen verband tussen de budgettaire problemen van de overheid en het 'niveau van de overheidsinvesteringen in Nederland. Zowel de toegenomen interestlasten als het stijgende tekort hebben de overheidsinvesteringen niet van de begroting verdrongen. In een andere studie (De Haan, Sturm en Sikken, I 995) waarin gebruik is gemaakt van cijfers voor 2 2 oE co landen over de periode I 980-92 vinden we dat in perioden met een restrictief begratingsbeleid wel relatief sterk in het budget voor de overheidsinvesteringen wordt gesneden. Dit resultaat is dus ondersteuning voor de hypothese dat overheidsinvesteringen een politiek gezien eenvoudiger doelwit zijn voor bezuinigingen dan andere overheidsuitgaven. In laatstgenoemde studie hebben we ook een aantal andere hypothesen getoetst. De hypothese dat politiek zwakke regeringen, zoals bijvoorbeeld minderheidsregeringen en/ of coalitieregeringen bestaande uit meer dan drie partijen, eerder in het budget voor overheidsinvesteringen snijden dan sterke regeringen, wordt niet ondersteund door

1

973

----.

- . -.-.-. -

.. .. . .... .

- ··· ··· ·

1993

onze schattingsresultaten. Eveneens blijkt er geen verband te zijn tussen de politieke kleur van de regering en het beloop van de overheidsinvesteringen . Verder is de mate van centralisatie van de overheid niet van invloed op de hoogte van de overheidsinvesteringen. De politieke-conjunctuur hypothese stelt dat overheidsbestedingen, dus ook overheidsinvesteringen, hoger zullen zijn in verkiezingsjaren. Hiervoor vinden we echter evenmin empirisch bewijs. Wel komt uit de data naar voren dat regeringen met een korte beleidshorizon eerder geneigd zijn overheidsinvesteringen uit te stellen dan regeringen met een langere beleidshorizon. Wat zijn nu de gevolgen van de daling van de overheidsinvesteringen? Is de economische groei ernstig afgenomen als gevolg van deze daling? En welke beleidscansequenties dienen te worden getrokken? De afgelopen jaren zijn de overheidsinvesteringen in de economische wetenschap sterk in de belangstelling komen te staan. In een spraakmakend artikel onderzocht David Aschauer (I 9 8 9) of de afnemende economische groei in de Verenigde Staten (vs) in de jaren zeventig zou kunnen zijn veroorzaakt door een gebrek aan publieke infrastructuur. Zijn conclusies kregen veel aandacht. Volgens de schattingen van Aschauer deed een stijging van de

,,,

'

s &.o 11 1997

474 publieke kapitaalgoederenvoorraad met één procent de productie in de v s met o, 3 9 procent toenemen. Aschauer's resultaten waren koren op de molen van Bill Clinton die op zoek was naar een thema voor zijn verkiezingscampagne. Hij maakte extra overheidsinvesteringen tot speerpunt van zijn binnenlands beleid. Ook in Nederland worden de conclusies van soortgelijke studies gehanteerd als argument voor hogere overheidsinvesteringen. Zo werd de studie van Toen-Gout en Jongeling ( 199 3) destijds door minister Andriessen gebruikt als argument in zijn pleidooi voor hogere overheidsinvesteringen. In een overzicht van de tot dusver in de literatuur gebruikte methoden en technieken om deze gevolgen te achterhalen onderscheiden we vijf verschillende manieren om deze effecten op macroeconomisch niveau te schatten (Sturm, Kuper en De Haan, 1997). Elk van deze methoden heeft zo zijn voor- en nadelen. De meest toegepaste methode in de literatuur is die van Aschauer . Hierbij wordt rechtstreeks het effect geschat van de publieke kapitaalvoorraad op de productie. In overeenstemming met zijn resultaten vond men in eerste instantie sterke groei-stimulerende effecten van publiek kapitaal. Ondertussen is men er wel uit dat aan deze benadering de nodige bezwaren kleven. In een eerdere publicatie (Sturm en De Haan, I 995) hebben wij deze benadering toegepast op zowel Amerikaanse als Nederlandse data van na de Tweede Wereldoorlog. Wij vinden dat de oorspronkelijke resultaten van Aschauer (I989) voor de VS onbetrouwbaar zijn. Ook voor Nederland vinden wij bij gebruikmaking van deze methode geen duidelijk bewijs voor de stelling dat het lagere niveau van de overheidsinvesteringen de economische groei heeft vertraagd. Een tweede benadering onderzoekt wat het effect is van overheidsinvesteringen op de kosten of de winst van het bedrijfsleven. Ook het door Doe aangehaalde artikel volgt deze methode. Centraal in deze benadering staat het economisch gedrag van de bedrijven. Hiermee worden in elk geval een aantal van de bezwaren van de benadering van Aschauer vermeden. Echter een aantal problemen blijft ook nu staan. De resultaten van onze toepassing van de gedragsbenadering (Sturm, I 997) voor de Nederlandse economie van na de Tweede Wereldoorlog geven aan dat infrastructuur een significant effect heeft op de productie en de productiekosten van de private economie. Een toena-

me in infrastructuur met I o procent heeft de kosten van de private economie gemiddeld met 3 procent doen dalen. Het blijkt dat er grote verschillen bestaan tussen de open en de afgeschermde sectoren van de Nederlandse economie. De open sector bestaat uit de bedrijfstakken die concurreren op de buitenlandse markt (landbouw, industrie en vervoer), de afgeschermde sector concurreert voornamelijk op de binnenlandse markt (handel, banken en verzekeringswezen en andere tertiaire diensten). In de afgeschermde sector leiden infrastructurele investeringen tot een daling in de productiekosten. In de open sector daarentegen is er geen belangrijk effect. Onze studie waarin een vergelijkbare methode is gevolgd als in het door Doe aangehaalde onderzoek voor de vs, levert dus geen ondersteuning op voor zijn stelling dat infrastructuur belangrijk is voor alle sectoren van het Nederlandse bedrijfsleven. Geen wonder dus dat Doe er niet naar verwijst. Bij een derde manier om na te gaan welke effecten overheidsinvesteringen hebben op de economische groei wordt gebruik gemaakt van een relatief nieuwe schattingsmethode. Het voert te ver om deze uitgebreid te bespreken . De essentie van deze methode is dat het beloop van een bepaalde variabele (bijvoorbeeld de economische groei) wordt verklaard met behulp van zijn eigen verleden en dat van andere variabelen (zoals de overheidsinvesteringen). Ook deze methode is onlangs voor Nederland toegepast, waarbij gebruik is gemaakt van een nieuwe unieke verzameling gegevens, afkomstig uit het onderzoeksproject 'Reconstructie van de Nationale Rekeningen voor Nederland, I8oo-I94o' (Sturm, Groote en Jacobs, I995). Hierbij is een vAR model geschat voor het bruto binnenlands product, investeringen in machines, en investeringen in infrastructuur over de periode I 853 - I 9 I 3. Concreet: het gaat hierbij bijvoorbeeld over de aanleg van een spoorwegennet, waarmee werd begonnen in I 86o en over het graven van kanalen zoals de Nieuwe Waterweg en het NoordzeekanaaL De uitkomsten van het onderzoek laten zien dat verbeteringen in de infrastructuur een positief effect hebben gehad op de productie. Doordat onze gegevens zijn opgebouwd vanaf het microniveau, zijn we in staat deze te splitsen in investeringen in transport en overige infrastructurele investeringen. Beide categorieën hebben een positieve uitwerking op het productieniveau in de vorige eeuw. Het duurt overigens wel enige tijd

VOO!

effec inve infra inve tievt het gedr h nom heid~

met! type: is ge' Dat gebr: nenl baar A conc groei nog : stellt on de nog' extra zoek posit inhe1 gein econ• ge • i: anclei Bijvo snel~

breid VOOr<

naar) toekc word zoals effect beo01 in di ei kritie beleic voor geëve scepsi onder Aangt

I

sten :ent llen ctoctor J de verma.ken ienruc-

:tie~een

lijklge~een

ruc-

het dat elke ~ co­

een ver van al de oei) :den .sin•oor aakt ens, tctie md, 95). ~uto ~ ,en

.ode eeld mee van het :oek :uur :tie. het :~in

ctueen 1 de tijd

'

.

--

-~--

S &_0 I I 1997

475 voordat de verbetering in de infrastructuur leidt tot effectieve capaciteitseffecten. Na opsplitsing van investeringen in transport infrastructuur en overige infrastructurele investeringen blijkt dat met name investeringen in transport infrastructuur een positieve uitwerking op het productieniveau hebben, zij het pas na vijf jaar. Ondernemingen passen hun gedrag blijkbaar niet zo snel aan. In ons eerder aangehaalde overzicht van het economische onderzoek naar de gevolgen van overheicisinvesteringen worden nog twee andere methoden behandeld. Ook de conclusies van deze types van onderzoek zijn niet eenduidig. Bovendien is gebleken dat de resultaten vaak niet robuust zijn. Dat wil zeggen dat kleine veranderingen in de gebruikte modellen de conclusies belangrijk kunnen doen veranderen, zodat deze niet erg betrouwbaar zijn. Al met al komen we slechts tot de bescheiden conclusie dat publiek kapitaal waarschijnlijk wel de groei bevordert, maar dat de omvang van dit effect nog steeds onzeker is. Dit is eigenlijk een teleurstellende conclusie gegeven de grote hoeveelheid onderzoek dat is verricht op dit terrein. Ten slotte nog een laatste waarschuwing ten aanzien van het extrapoleren van de bevindingen van ons onderzoek naar de toekomst. Zelfs indien infrastructuur positiefheeft bijgedragen aan de economische groei in het verleden, houdt dit nog niet in dat toekomstige investeringen evenzo productief zullen zijn. De economische voordelen verbonden aan toekomstige infrastructurele investeringen kunnen heel anders zijn dan die van reeds gedane investeringen. Bijvoorbeeld, het opzetten van een netwerk aan snelwegen kan heel lucratief zijn, terwijl het uitbreiden van hetzelfde netwerk beduidend minder voordeel hoeft op te leveren. Door eenvoudigweg naar het verleden te kijken, kan erg weinig over de toekomstige effecten van overheidsinvesteringen worden gezegd. Extrapolatie van het verleden, zoals bijvoorbeeld Bomhoff ( 19 9 5) doet om de effecten van nieuwe investeringsprojecten te beoordelen, is onverstandig. Dit geldt temeer indien de hierbij gebruikte methode aan de nodige kritiek onderhevig is. Het enthousiasme onder beleidsmakers voor een ophoging van het budget voor infrastructurele uitgaven wordt momenteel geëvenaard (of misschien wel overtroffen) door de scepsis dienaangaande onder vele economen. Ons onderzoek voegt alleen maar toe aan die scepsis. Aangezien nog steeds onduidelijk is in welke mate

additionele overheidsinvesteringen de private economie beïnvloeden, dienen beslissingen aangaande overheidsinvesteringen niet gemotiveerd te worden door hun vermeende groeistimulerende invloed. Dienen de overheidsinvesteringen te worden verhoogd? Het simpele feit dat de overheidsinvesteringen in de meeste OECD landen zijn gedaald, vormt op zichzelf geen bewijs dat momenteel een tekort aan overheidskapitaal bestaat. Niettemin staan additionele uitgaven voor infrastructuur momenteel hoog op de politieke agenda in verschillende OECD landen. Of dit daadwerkelijk tot hogere uitgaven zal leiden, moet nog blijken. Zoals we hebben laten zien, zijn de overheidsinvesteringen een makkelijk slachtoffer tijdens bezuinigingsronden. Omdat veellanden nog steeds hun begroting op orde moeten brengen, dienen de toezeggingen van vele politici dan ook niet al te letterlijk te worden genomen. Lic.eratuur

Aschauer, O.A. (1989), 'lspublicexpenditureproductive?', Joumal
Bomhoff, E.J . ( 1995), 'Met de spade op de schouder', Nyjer, speciale studies nr. 1 • Toen·Gout, M.W. en M.M. jongeling (1993), 'Investeringen in infrastructuur en economische groei', Economisch Statistische Berichten, 78, nr. 3910, 424· 427.

Sturm, J.E. en J. de Haan ( 1997), 'Public capita! spending in the Netherlands: developments and explanations', Applied Economics Letters, (te verschijnen). · Haan, J . de, J.E. Sturm en B.J. Sikken (1996), 'Government capita! formation: explaining the decline', Weltwirtschijtliches Archiv, 1 )2, nr . 1, 55·14· Sturm, J.E., G.H. Kuper en J. de Haan (1996), 'Modelling government in vestmentand economie growth on a macro level: a review', ccso reeks nr. 29, ccso Centrum voor Conjunctuur- en Structuuronderzoek, Groningen, (te ver· schijnen inS. Brakman, H. van Ees en S.K. Kuipers (eds), Market behaviour and macroeconomie mode/lino, MacMillan) . Sturm, J .E. en J. de Haan ( 1995), 'Is public expenditure really productive? New evidence from the USA and the Netherlands', EconomicModellina, 12, nr. 1, 60-72. Sturm, J .E.( 1997), 'The impact of public infrastructure capita! on the private sector of the Netherlands: an application of the symmetrie generalized McFadden cost function', c PB onderzoeksmemorandum nr. 133, Centraal Planbureau, Den Haag. Sturm, J.E., J.P.A.M. Jacobs en P.D. Groote (1995), 'Productivity impacts of infrastructure investments in the Netherlands 18 53-19 13 ', ·soM onderzoeksmemorandum nr. 95DJo, SOM, Groningen. • J. E. Sturm promoveerde onlangs bij J. de Haan op een proefschrift over overheidsinvesteringen. Hiervan verschijnt binnenkort een handelseditie bij uitgeverij Edward Elgar.

111

'

S &_0 I I 1997

Op twee punten zijn er tijdens het kabinet Kok-I fouten gemaakt in de spelregels van de besluitvorming over de infrastructuur. In de eerste plaats is de mogelijke rol van private financiers veel te veel naar de achtergrond verschoven. Daarnaast volgde het Rijk een wel erg naïeve procedure in het omgaan met infrastructurele wensen van gemeenten. In deze bijdrage ga ik op beide punten in. Bedrijfsleven en injrastructu ur

Nederland kent concrete voorbeelden van de financiering van tunnels door de private sector. In andere Europese landen zijn verkeersbruggen of tolwegen met succes gefinancierd zonder dat het nodig was daarvoor een beroep te doen op de belastingbetalers. Waarom kan dan de private sector niet ook bijvoorbeeld de Betuwelijn voor haar rekening nemen of de aanleg van een nieuwe landingsbaan op Schiphol? En waarom kan ook niet een eventuele uitbreiding van de Maasvlakte voor rekening komen van het bedrijfsleven? Is het niet omineus voor de rentabiliteit van zulke projecten dat particuliere beleggers niet in de rij staan om zich aan te bieden als toekomstig eigenaar? Er zijn twee verklaringen: de één lijkt van toepassing op situaties als de Betuwelijn of de uitbreiding van Schiphol, terwijl de tweede analyse van toepassing is op een project als de uitbreiding van de Maasvlakte. Grote infrastructurele projecten zoals de Betuwelijn of de uitbreiding van Schiphol hebben majeure en niet altijd plezierige consequenties voor omwonenden. Veel burgers zullen in beginsel openstaan voor

HET RENDEMENT VAN INFRASTRUCTUUR

Het belang van de infrastructuur *

EDUARD

J.

BOMHOFF

is hoosleraar economie aan Nijenrode en directeur van N Y FE R

het argument dat zulke projecten een bijdrage kunnen leveren aan de versterking van Nederland als vestigingsplaats, maar zien de aanleg toch liever niet te dicht in de buurt, bijvoorbeeld omdat een denderende goederentrein lawaaierig is, en een startend vliegtuig evenzeer. 'Not in my backyard' (NIMBY) is de kernachtige samenvatting van die begrijpelijke opvatting. De politiek kan in zo'n situatie niettemin een consensus bereiken waarbij een voldoende meerderheid van de kiezers besluit tot de aanleg. Maar politici kunnen niet van tevoren beloven om daarna niet opnieuw gevoelig te zijn voor noodkreten van degenen wier achtertuin toch wel erg dicht tegen het project aanligt. Veronderstel daarom dat de aanleg van de Betuwelijn goed vordert, maar dat verontruste Betuwenaren afreizen naar het Binnenhof om te klagen over het nieuws dat de lijn waarschijnlijk zo'n succes wordt dat er iedere twintig minuten een goederentrein zal passeren. Al gauw kunnen politici dan bezwijken voor de verleiding om treinverkeer tussen bijvoorbeeld tien uur 's avonds en zeven uur 's morgens alsnog te verbieden. Maar wanneer de aanleg plaatsvindt voor risico en rekening van private investeerders, kan zo'n hypothetische inperking van hun recht op toekomstige exploitatie een fataal gevolg hebben voor de rentabiliteit van het project. Zo ook in het geval van Schiphol. Stel dat de betonmolens malen en de eerste paar miljard gulden al is gedeponeerd in de Haarlemmermeer. Vervolgens maakt de politiek een vredelievend gebaar naar de omwonenden en onderwerpt het

aan1 plaf din!

ged leg, staa scha Ma a geer ge' ma a aan! ties gev< nels. min waa: hili~

ding tuss• Fran die oud• niet restJ \

vlak1 Ma a. en v. dan i pen dec zich Gerr exte: mak• gehe eenv voor VOOIj

Rott inter ofan land, meer nere1

I

:ten aan lals de 1t in 1dat rein :end my ern-

die

tatie :reinde beitici •ven .dig dewel :~.an­

t de :oed uste het het llijk lere ren:un•oor ceer r 's ,rens ran•oor ! intetit op fanta.kin

dat eer!deeer. een omhet

'

,

- - - - - - -- - -

S&_Dtll997

477 aantal vliegbewegingen aan een nieuw, nog lager plafond. Wég is het rendement van de nieuwe landingsbaan. Gaat het om zuiver commerciële onzekerheden gedurende de exploitatie na voltooiing van de aanleg, dan zouden particuliere beleggers in beginsel in staat moeten zijn om voor een van tevoren in te schatten vergoeding die risico's te accepteren. Maar de twee hypothetische voorbeelden hebben geen betrekking op onzekerheden in de toekomstige vraag naar transport per rail of door de lucht, maar slaan op politieke onzekerheden al tijdens de aanleg en het risico dat de politiek nieuwe restricties aan de exploitatie gaat opleggen met ruïneuze gevolgen voor de toekomstige rentabiliteit. Bij tunnels, bruggen of tolwegen spelen die risico's veel minder. Is de Drechttunnel eenmaal aangelegd, waarom zouden dan niet zoveel mogelijk automobilisten er gebruik van maken om zo andere verbindingen te ontlasten? En is er eenmaal een tolweg tussen Lyon en Nice, dan is het evident dat de Franse autoriteiten zoveel mogelijk verkeer over die nieuwe, veilige weg willen leiden om zo de oude 'routes des morts' te ontlasten . Ze hoeven niet bang te zijn dat politici tijdens de aanleg opeens restricties zullen willen invoeren op het gebruik. Voor een mogelijke uitbreiding van de Maasvlakte gaat dit argument niet op. De beoogde Maasvlakte I I bevindt zich nu nog in de Noordzee en wanneer eenmaal mocht zijn besloten tot aanleg, dan is het niet waarschijnlijk dat alsnog pressiegroe·pen naar het Binnenhof zullen gaan . Hier is echter de complicerende factor dat een aahtal voordelen zich niet zo gemakkelijk laten 'vangen' door het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam . Er zijn externe effecten die het aantrekkelijk kunnen maken vanuit het perspectief van Nederland als geheel om tot aanleg over te gaan, maar die niet eenvoudig kunnen toevallen aan de eigenaar van de voorgestelde landuitbreiding. Zo kan een oplossing voor het thans dreigende ruimtegebrek in de Rotterdamse haven leiden tot meer beslissingen van internationale ondernemingen om distributiecentra of andere logistieke operaties te vestigen in Nederland, maar niet noodzakelijkerwijs binnen de gemeentegrenzen van Rotterdam. Een goed functionerende haven heeft zo tal van gevolgen voor het

'achterland', wat kan leiden tot extra belastingontvangsten voor Nederland als geheel, maar ook dat geld vloeit niet in de kas van het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam. vandaar dat het niet zonder meer geboden is om aan zo'n project de eis te stellen dat de eigenaar van de nieuwe grond in staat moet zijn de landwinning en inrichting te financieren . Daarvoor kunnen de externe effecten te omvangrijk zijn. Nog steeds geldt dan wel de eis dat een meer macro-economische analyse van het project moet wijzen in de richting van baten voor Nederland als geheel die uitgaan boven de kosten, maar zo'n analyse heeft een veel breder bereik dan een afweging van kosten en baten voor uitsluitend het Gemeentelijk Havenbedrijf. Zowel vanwege politieke risico's tijdens de aanlegfase als vanwege moeilijk te 'vangen' externe effecten, kan dus een investering in de infrastructuur aantrekkelijk zijn voor Nederland als geheel, zonder toch in aanmerking te komen voor private financiering. Een macro-analyse moet uitwijzen of aanleg van een nieuwe spoorlijn, uitbreiding van een luchthaven of expansie van een haven aantrekkelijk zijn voor de natie in termen van werkgelegenheid en economische groei. zo'n analyse moet zo goed mogelijk alle externe effecten incorporeren en vooral ook rekening houden met de internationale concurrentiepositie van Nederland: hoe kan ons land aantrekkelijk blijven voor internationale ondernemingen die zoeken naar een vestiging in Noordwest-Europa. Daarna hangt het vooral af van de micro-economische en managementkarakteristieken van het project of financiering ten laste kan komen van de private sector dan wel een beroep moet doen op belastinggelden. Irifrastructuur tussen Rijk en gemeenten In essentie zei het Rijk bijvoorbeeld tegen de Gemeente Amsterdam : ' Denk na over een tweede metrolijn. Is die gewenst, dan betalen wij 90 procent. Dat is een open uitnodiging tot enthousiast lobbywerk omdat een project met slechts 1 o procent van de kosten voor Amsterdam maar wel alle baten, al heel gauw aantrekkelijk wordt. Zo ook met de geplande ondergrondse trambaan in Den Haag en de uitbreiding van de Rotterdamse metro :

* Deze bijdrage is grotendeels gebaseerd op twee NYFER-rapporten, Jaarverslag Nederland, September t 996 en Jaarvisie '98.

S &_0 I I

zodra het Rijk bijna alles betaalt wordt wel haast ieder project aantrekkelijk voor de toekomstige lokale gebruikers. Die zullen besluiten om veel geld en energie te besteden aan pleidooien in de Residentie, met als gevolg dat een verkeerd evenwicht ontstaat waarbij nut en noodzaak van dergelijke projecten verstoord worden voorgesteld. Tegenstanders van een tweede metrolijn voor Amsterdam wijzen op het ontbreken van vervoersprognoses die hard de noodzaak voor zo'n dure ondergrondse kunnen aantonen. Buitenlands onderzoek laat zien dat een metrolijn 'ongeveer Bo.ooo passagiers per dag van en naar hun werk moet brengen om efficiënter te zijn dan tram of bus. Twee metrolijnen in Amsterdam zouden dus het woon-werkverkeer moeten verzorgen voor 16o.ooo mensen. Maar in heel Amsterdam werken ongeveer 3oo.ooo personen inclusief parttimers en het lijkt niet waarschijnlijk dat iedere dag meer dan de helft van hen de metro gaat gebruiken. De tweede metrolijn voor Amsterdam is een luxeproject dat uitsluitend aantrekkelijk is voor de hoofdstad omdat de belastingbetalers buiten Amsterdam er 90 procent van gaan betalen. In dit concrete geval had het Rijk, gezien de ellendige voorgeschiedenis bij het Gemeentelijk Vervoerbedrijf, eisen moeten stellen: een definitieve audit van alles wat daar de laatste jaren is misgegaan, een nieuw managementteam, en wellicht een nieuwe bestuurlijke organisatie. Bovendien zou het helpen wanneer de Gemeente Amsterdam kon aangeven welke gemeentelijke belastingen zij denkt te verhogen om tenminste de exploitatie van een tweede metrolijn te kunnen dekken en liefst ook ten behoeve van een deel van de aanlegkosten. Dan is er eventueel een aanvullende rol voor het Rijk als co-financier van een ander deel van de aanlegkosten. Een aanbod vooraf om 90 procent van de kosten van aanleg te schenken is hoe dan ook absurd. Een derde handicap in het huidiae debat over de irifrastructuur is de opstellino van het Centraal Planbureau

Het Athena-rekenmodel waarmee het Planbureau prognoses maakt voor de grote infrastructurele projecten laat geen ruimte voor duurzame effecten

1997

op de werkgelegenheid. Het rekenmodel is namelijk ten ene male ongeschikt voor een lange termijn analyse van kosten en baten van nieuwe infrastructuur, ten eerste omdat het geen variabelen bevat die de infrastructuur meten, en ten tweede omdat de aanbodzijde van de economie er niet goed in is verwerkt. De aanleg van infrastructuur - aldus het Planbureau - verandert niets aan de aantrekkelijkheid van Nederland als locatie voor ondernemingen. De economische bijdrage van Betuwelijn, H s L, uitbreiding van Schiphol of willekeurig welk ander infrastructureel project is dus niet dat bedrij ven sneller en tegen lagere kosten hun afnemers in binnen- en buitenland kunnen bedienen, maar is in deze visie verschraald tot de toegevoegde waarde in en om het project bij een gelijkblijvende structuur van de Nederlandse economie. Vanzelf is die geleverde toegevoegde waarde dan in eerste instantie gunstig voor de nationale bestedingen en ook voor de werkgelegenheid maar blijft die zonder duurzame effecten op de werkgelegenheid, omdat een en ander leidt tot een hoaer binnenlands prijspeil en dus op termijn tot verlies van marktaandeel aan de omringende landen gegeven de vaste wisselkoers c.q. de gemeenschappelijke munt.

Een den' jare best een ik ' betr tijde gen• I.

2

0

s ~

~

Een meer zinvolle analyse van overheidsinfrastructuur zou erop wijzen dat die wordt aangelegd om laaere kosten te bereiken voor bedrijven, burgers en toeristen, zodat ondernemingen met behulp van betere transportmogelijkheden hun afnemers goedkoper kunnen bedienen. Is de nieuwe infrastructuur héél kostenverlagend, dan kan die er toe bijdragen dat meer buitenlandse ondernemingen kiezen voor Nederland als vestigingsplaats. Al zulke voor de hand liggende effecten op de aanbodzijde van de economie zijn geheel afwezig in het huidige rekenmodel van het Planbureau, dat daarom zonder waarde is voor de macro-economische analyse van additionele infrastructuur. Een recent nummer van Economisch Statistische Berichten (4 juni 1997) 1 gaat nader in op deze problematiek, waarbij de hoofdredacteur van ESB concludeert dat NYFER's kritiek op het Planbureau voor wat betreft dit onderwerp ter zake is en niet door het CPB is weerlegd.

f

g 3·

[

I! z

'g

c t•

1'

s

b h

v l e n

g

C•

h St

g 1. E.J. Bomhoff, 'Het Centraal Planbureau en de infrastructuur', ESB, 4 juni 1997, 82ejaargang, nr. 4109,

pp.449-452.

k

e1

g•

I

I

.

-

-

---

---

S &_0 I I 1997

479 nenijn ·uc:vat tdat nis het ijklin-

ijn, ·elk .rijs in sin e in uur :leltie :>or ·zaen en de •ers

ucom en van educJij :i e-

lke jde i ge )n-

yse

1er

7)' de R's

dit er-

De arote cifweainB Een formule die kan aangeven hoeveel miljard gulden de Nederlandse belastingbetalers de komende jaren opzij moeten zetten voor infrastructuur bestaat natuurlijk niet. Ieder project heeft recht op een beoordeling op eigen merites. Hieronder geef ik een zuiver persoonlijke afweging voor wat betreft de grote projecten die aan de orde kwamen tijdens het Kabinet Kok-I, en één voor de hand liggend project dat nog niet op de rol staat. De Betuwelijn Rotterdam verliest al vele jaren marktaandeel in de containers. Tegelijkertijd willen de Alpenlanden en ook Duitsland meer vrachtvervoer per spoor in plaats van over de weg . Ik zie dan de Betuwelijn hoofdzakelijk als een verzekeringspremie tegen nog verder afglijden van Rotterdam als containerhaven. 2. De H s L-verbindinB Amsterdam-Parijs De Vermeer-tentoonstelling in I 996 is naar schatting bezocht door I 5o .ooo Franse bezoekers . Dat geeft een indicatie van het potentieel voor toerisme vanuit Frankrijk naar ons land . Bovendien kan met een HsL-verbinding het vliegverkeer tussen Amsterdam, Brussel en Parijs vervallen, en dat is weer goed voor de geluidsoverlast bij Schiphol. 3. Uitbreidino van Schiphol op de bestaande locatie De cruciale afweging lijkt mij hier tussen enerzijds de kosten om woningen die lijden onder geluidsoverlast van Schiphol beter te isoleren c.q. de bewoners vervangende woonruimte aan te bieden, versus de gemiste kansen voor Nederland als uitbreiding van de capaciteit van Schiphol wordt beperkt. De winst van Schiphol bestaat natuurlijk niet uit de revenuen van de luchthaven persé want die moet ook in de tarieven concurreren met Parijs, Frankfurt en Londen, maar uit de afgeleide werkgelegenheid en de aantrekkingskracht van de unieke combinatie Schiphol-Rotterdam op locatiebeslissingen van bijvoorbeeld internationale distributiecentra. Nederland is heel succesvol geweest in het aantrekken van Europese distributie- en servicecentra en zou dat moeten blijven. In vergelijking tot wat daar op het spel staat zijn de kosten van het isoleren c.q. verplaatsen van enige tienduizenden woningen van een veel geringere orde van grootte. I.

4· Maasvlakte I I

Succesvolle havensteden in het buitenland geven de havenfunctie vrij baan dichter bij de zee en herontwikkelen de waardevolle terreinen dicht bij het stadscentrum. Zo kan ook in Rotterdam veel waardevolle grond beschikbaar komen wanneer de haven zich verder verplaatst naar het westen. Dát is het belangrijkste gunstige effect van een Tweede Maasvlakte op Rotterdam, niet de werkgelegenheid in en om een mogelijke Nafta-kraker. Omdat grondprijzen voor vrije sector woningbouw in de Rotterdamse regio al zijn gestegen tot J 5oo per vierkante meter en meer, lijkt het mij waarschijnlijk dat er een groot potentieel is om centraal in Rotterdam gelegen gebieden opnieuw te ontwikkelen voor een combinatie van vrije sector . woningbouw en andere grootstedelijke functies. Zo kan Rotterdam ook werken aan het corrigeren van de griezelig verkeerde samenstelling van de woonvoorraad waarin sociale huurwoningen veel sterker domineren dan overal elders in Nederland. Maasvlakte I I is dus niet primair bedoeld voor extra werkgelegenheid in de chemische industrie, maar voor een renaissance van het centrum van Rotterdam. 5. Bovendien zou ik aandacht willen vragen voor nog één gedurfd project, namelijk een hoge snelheidslijn van Amsterdam via Friesland naar Groningen. Op dit moment moeten de I ,6 miljoen inwoners van de drie noordelijke provincies wel meebetalen aan het I I miljard gulden belastinggeld kostende vIN Ex beleid en aan tal van andere dure projecten in de Randstad, terwijl hun eigen noordelijk regio significant achterblijft. Een HsLdie Heerenveen en Groningen op 3 o-45 minuten afstand brengt van Amsterdam zou het noorden veel aantrekkelijker maken voor gezinnen én ondernemingen. De daarvoor vereiste 3,5 miljard gulden (schatting van prof. Gosterhaven uit Groningen) is slechts een deel van de Rijkssubsidie aan het vIN Ex beleid, en kan de gevaarlijke trend keren dat vrije sectorwoningbouw in de Randstad plaatsvindt op al maar kleinere en duurdere kavels. In Friesland nemen woningen op dit moment nog geen 3 procent van de grond in beslag, zodat er ruimte is voor een tweede Wassenaar of Bussum bij Heerenveen. Als managers in New York, Londen ofTokyo

I I I

s&.o 11 1997

3 o minuten kunnen reizen met het openbaar vervoer naar hun werk, zou dat in Nederland ook mogelijk moeten zijn . Op de landkaart ligt Bussum dichter bij Amsterdam dan Heerenveen; met files op de A I en de technische mogelijkheden van een H s L - verbinding kan de feitelijke reistijd weleens in het voordeel van een Friese locatie uitvallen .

Het is economisch zinvoller om het wonen in het noorden goedkoper te maken dan om investeringen in machines te subsidiëren, zoals via onder andere de Noordelijke Ontwikkelings Maatschappij. Subsidies voor machines moedigen ondernemers aan om te kiezen voor steeds verder geautomatiseerde productie en dat is bizar gegeven de hoge werkloosheid als motief voor het instellen van de subsidies. Aantrekkelijke woonlokaties met goede verbindingen verlagen de kosten van het (hoger) personeel en zijn dus een zinvoller recept voor meer werkgelegenheid. De hier besproken vijf infrastructurele projecten kosten tezamen meer dan j 30 miljard die waarschijnlijk voor een heel groot deel moeten worden geleverd door de belastingbetalers. Is dat teveel in relatie tot het eveneens noodzakelijke arbeidsmarktbeleid? Aan het al genoemde argument dat de meeste projecten gewenst zijn als waarborg tegen verlies van marktaandeel van Nederland in WestEuropa valt nog toe te voegen dat veel nuttig arbeidsmarktbeleid in feite netto niet of nauwelijks beslag legt op de collectieve middelen. De door N Y FE R bepleite combinatie van nog lagere werkgeverslasten voor laagbetaalde functies met een substantiële teruggaaf door de belastingdienst aan de werknemers, zal netto nauwelijks geld kosten vanwege uitgespaarde uitkeringen en grotere nationale productie. Ook de Engelse arbeidsmarktspecialist prof. Dennis Snower en de Amerikaan prof.

Edmund Phelps komen tot die conclusie. En beter sanctiebeleid in de Bijstandswet en bij de Uvi's, waar Nederland nu toch werkelijk rijp voor is, kost geen geld, maar levert geld op aan bespaarde uitkeringen en extra productie door meer werkgelegenheid. De twee grote stappen die in Nederland im moeten worden gezet na de introductie van de Melkertbanen tijdens het Kabinet Kok-I leiden niet of nauwelijks tot extra overheidsuitgaven. De echte afweging is dus niet - hoewel dat vaak wordt gesuggereerd - tussen infrastructuur en arbeidsmarktbeleid, maar tussen overheidsinvesteringen en lagere belastingen. Allebei waardevol voor de economische dynamiek, maar dan lijkt mij goed te verdedigen dat de komende tien/vijftien jaar het accent zeker ook moet liggen op verrijking van de infrastructuur. Nederland profiteert naar het zich laat aanzien van een langdurig kostenvoordeel door het bevriezen van de concurrentieverhouding met Duitsland middels de ene munt. Onze bedrijven zijn I o/ I 5 procent goedkoper dan de Duitse concurrentie en dat voordeel blijft langdurig bestaan omdat de wisselkoers niet meer zal veranderen en straks zelfs verdwijnt. Vooral daarom is onze economische groei al enige tijd voortdurend hoger dan in Duitsland en dreigt in Nederland het gevaar van oververhitting en oplopende inflatie. Onder die omstandigheden is uitbreiding van de aanbodstructuur van de economie logischer dan het door middel van lagere belastingen vooral stimuleren van de consumptie- en de vraagzijde. Omdat ik verwacht dat Nederland zich in verhouding tot Duitsland nog lange tijd in deze comfortabele positie zal bevinden, lijkt het mij goed te verdedigen om tijdens de komende kabinetten ruim baan te maken voor zinvolle uitbreiding van de transport-infrastructuur. De Tweede Maasvlakte valt daar niet onder maar lijkt cruciaal om het centrum van Rotterdam een nieuwe kans te geven.

'

-

De ; hog• Ten !ega gesF maa te stre1 VOOJ

hooJ zijn . delli ligt wel ' invl< Ned deze

klim VOOl

en d hetJ de Ove buit< totd zij hJ baar

ving

men I\ over kaan rech• dis ct het g zode aarz( sen< hoge on de prob kers wijsk

s &.o ' ' '997

..

~ter I)

S,


cke-

,rennu de niet :hte mg:be•ere miedi;ent asttanhet met ven :on:aan 1 en :codan van die ·uclid1 de tcht nog Ien, de zinmr . Jaar een )

Zaaien en oogsten in de tuin van Ritzen De amerikanisering van het dat het daarom waarschijnlijk is dat hun nieuwste hoger onderwijs zet door. Tenminste als ik mijn colmaatregelen binnen de G.A. IRWIN kortste tijd zullen moeten lega's mag geloven, want in gesprekken over nieuwe worden opgevolgd door verbonden aan de vakaroep Politieke maatregelen, zoals verkornog nieuwere vondsten . Wetenschappen van de Ru Leiden te 'bachelor's studies', strengere voorwaarden De ideale student voor studiebeurzen en bindende studieadviezen, Voor een deelligt het probleem in het beeld van de hoor ik regelmatig 'Als Amerikaan zul je wel voor ideale student dat schuilt achter vele Nederlandse zijn.' Hun verbazing is groot als ik daar niet onmid- maatregelen. Beleidsmakers, bestuurders en unidellijk mee instem. De reden voor mijn aarzeling versitaire docenten koesteren het beeld van de uniligt meestal niet zozeer in de maatregelen zelf als versitaire student als een gedreven zoeker naar de wel in de context waarin zij worden geacht van waarheid. In hun ogen is een wetenschapper invloed te zijn. Het planten van Amerikaans zaad in iemand die niets liever doet dan 6o uur of meer per Nederlandse bodem biedt geen garantie dat men week op zijn werkkamer of in de bibliotheek doordezelfde mooie bloem zal mogen bewonderen. Het brengen en die volkomen opgaat in zijn vak. De klimaat in die twee landen verschilt. Als men er niet Zoektocht naar de Waarheid is zijn enige of voorvoor zorgt dat het aantal uren zon, de temperatuur naamste drijfveer en de opgedane kennis en wijsen de hoeveelheid neerslag vergelijkbaar zijn, zal heid zijn voldoende beloning. De ideale universitaihet resultaat niet hetzelfde zijn . Zo is het ook met re student willeren om te leren. Misschien bestaat het beest ergens ·of heeft het de beoogde vernieuwingen in het onderwijs. Overname van elementen uit het onderwijs in het ooit bestaan, maar dan hoort het thuis in een die•buitenland, de Verenigde Staten of elders, zal niet rentuin of museum. Dit wil zeker niet zeggen dat tot dezelfde resultaten leiden als het klimaat waarin de zoektocht naar kennis geen drijvende kracht is zij hun effecten moeten produceren niet vergelijkvoor alle wetenschappers . Anders zouden velen baar is. Een veel grotere aandacht voor de omge- niet bereid zijn genoegen te nemen met een lager ving waarin bepaalde maatregelen worden geno- inkomen dan zij buiten de ivoren toren zouden kunmen is géboden. nen verdienen. Die zoektocht is echter zelden de Na vijfentwintig jaar heb ik geleerd in discussies enige motiverende factor. Geld, status en roem zijn over het onderwijs nooit een mening 'als Ameri- voor de meeste wetenschappers ook van groot kaan' te geven. Ervaring leert dat dit meestal ave- belang. Zij reageren ook op externe prikkels; het rechts werkt. Zelfs als de andere deelnemers aan de percentage gepromoveerden en het aantal publicadiscussie over mijn achtergrond beginnen, eindigt ties is aan de Nederlandse universiteiten omhoog het gesprek met een opmerking als 'Ja, o.k., maar gegaan onder invloed van de verschillende reorgazo doen wij het hier niet.' Het is derhalve met enige nisaties en bezuinigingsronden. aarzeling dat ik hier enkele vergelijkingen trek tusWat geldt voor wetenschappers geldt eens te sen de nieuwste maatregelen in het Nederlandse meer voor aankomende wetenschappers (studenhoger onderwijs en lang bestaande situaties in het ten) . Zij willen wel leren, maar zij willen ook een onderwijssysteem van de Verenigde Staten. Ik zal leuke studietijd en na afloop een (goed betalende) proberen aan te tonen dat Nederlandse beleidsma- baan. Een dag heeft slechts 24 uur, dus moeten zij kers onvoldoende rekening houden met het onder- beslissen hoe zij hun tijd indelen. Studenten zijn wijsklimaat in Nederland en de Verenigde Staten en calculerende burgers, maar dan zonder de negatie-

s&_0111997

ve connotaties van dit begrip. Hun gedrag baseren zij op bewuste of onbewuste kosten-baten berekeningen. Zij willen best tijd aan de studie besteden, maar het moet wel rationeel zijn zo te handelen. De universiteit, maar ook de samenleving als geheel, zou zodanig moeten worden ingericht dat het ook uit kosten-baten overwegingen voor de student loont om te studeren en te presteren. Dit is thans volstrekt niet het geval. Laat ik beginnen met de baten. De maatschappij heeft behoefte aan hoog opgeleide mensen die hoge prestaties leveren. Het onderwijs moet er dus op gericht zijn mensen te stimuleren om dergelijke prestaties te leveren. In de calculus van de rationele burger betekent dit dat prestaties moeten worden beloond. In het onderwijs worden (hogere) prestaties beloond met (hogere) cijfers. Maar wordt de student in Nederland nu gestimuleerd om hogere cijfers te halen? Niet of nauwelijks, kunnen we constateren. In de sport worden prestaties beloond met medailles, roem, reisjes, enzovoort. In Nederland klagen sporters vaak genoeg over het gebrek aan waardering, maar deze is uitbundig vergeleken met die voor prestaties op intellectueel gebied. Neem bijvoorbeeld een typische diploma-uitreiking op de middelbare school. De leerling met het hoogste cijfer voor Duits krijgt een boek van de Duitse ambassade en meisjes met hoge cijfers voor natuurkunde krijgen een schouderklopje. Soms heeft de school een cum laude regeling, maar zelfs dan wordt net zo veel aandacht en waardering wordt geschonken aan de zwakke scholier die met volharding en doorzetting eindelijk de eindstreep heeft gehaald. Hoe anders is het voor Amerikaanse scholieren; hoe veel duidelijker is voor hen de relatie tussen prestatie en beloning! De beste van de klas heet de valedictorian, krijgt haar/ zijn foto in het jaarboek en mag vaak een korte toespraak houden tijdens de araduation ceremony. De top vijf procent van de klas wordt in de National Honor Society ingewijd. Naast dergelijke waardering zijn de behaalde cijfers ook van bijzonder groot belang voor de toekomst van de leerlingen, vooral als zij verder willen studeren (wat 5o procent van de scholieren doet). Instellingen van hoger onderwijs selecteren wie zij als student willen toelaten. In dit selectieproces spelen de behaalde cijfers een zeer belangrijke rol. Be-

-

roemde top-universiteiten als Harvarden Yale kiezen alleen de absolute crème de la crème, maar zelfs de state university is kieskeurig en weigert vaak een kwart tot meer dan de helft van hen die zich hadden aangemeld. Met matige cijfers wordt het het Missouri Southern College of het plaatselijke community colleae. Hoge cijfers leveren ook geld op. Voor de beste studenten zijn speciale beurzen beschikbaar en de universiteiten beconcurreren elkaar met beurzen om de beste studenten binnen te halen. Op verschillende manieren worden beloningen aan scholieren in het vooruitzicht gesteld en worden zij direct gestimuleerd om hun best mogelijke prestatie te leveren . In Nederland bestaan dergelijke stimuli om de hoogste cijfers te behalen niet. Er is geen Honor Society en veel belangrijker nog: cijfers hebben vrijwel geen invloed op de toekomst van studenten. Cijfers spelen geen rol bij de toelating tot de universiteiten. De enige uitzondering op de regel dat iedere scholier, met een gemiddelde van 6- tot 9+, vrij kan kiezen voor opleiding en universiteit is de loting voor geneeskunde. Daar hebben scholieren met een hoger gemiddelde een betere kans om te worden ingeloot, maar zelfs dit kan niet echt als stimulus worden gezien, aangezien je ook met een 9,6 twee keer kunt worden uitgeloot. 1 Je hoeft niet eens het juiste pakket van vakken te hebben gevolgd om te kunnen meeloten; als je zonder scheikunde of natuurkunde werd ingeloot word je plaats een jaar vrijgehouden om de mogelijkheid te geven deze deficiënties op te heffen. 2 In de huidige discussie over aanpassing van het lotingsysteem naar aanleiding van het geval Meike Vernooy hebben voorstanders van loting voortdurend betoogd dat hoge prestaties op school niet noodzakelijk tot goede artsen leiden . 'Hoge cijfers maken nog geen goede arts' riep PvdA-woordvoerder Rehwinkel3, een wijdverbreide opvatting verwoordend. Ook als dit . waar zou zijn zouden Amerikanen het rechtvaardiger vinden als diegenen met hogere cijfers de eerste kansen kregen. Zij zouden waarschijnlijk ook van mening zijn dat het eenvoudiger is mensen met hoge cijfers de noodzakelijke sociale en andere vaardigheden bij te brengen dan mensen met sociale begaafdheden tot hogere prestaties te brengen. (Persoonlijk heb ik altijd de

ang: slee I stuà latir wor advi gen• hooi !en I schc de 1 stud sam• wor f

Ned hett geze op d hoo~

schrJ geer den waai MAV

in he tie e1 on de re ja1 meel

men

tiepr ten, toets ten v N niet I versi; stude ren. zeke1 Enge beste tent< enm• 4· Mar

'· 'Meike Vemooy opnieuw uitgeloot' , NRC Handelsblad, 27 juli 1997 . 2. In de nieuwste voorstellen wordt

deze mogelijkheid afgeschaft. Boven een nog vast te stellen eindcijfer zal men ook niet meer hoeven te loten.

3. N RC Handelsblad, 13 april 1997 .

s. ]. D

voortg tig', B, 93 ·

I

I · •

__

__ -

-- . -

s&.o 11 1997

rietaar ·aak dch het ijke op. zen el:1 te linen •ge. de mor 'rij:en. midat

j+, • de ren 1 te sti9,6 niet ·lgd eof jaar leze het ~ike

.d uniet fers >erl er-

den nen .ou:en~lij­

gen re re l' de

-

angst dat ik word behandeld door een arts die slechts met zessen zijn tentamens heeft behaald.) Dezelfde minister van Onderwijs, die wil dat studenten meer en sneller leren, is er tegen dat toelating tot de universiteit als beloning voor prestaties wordt gebruikt. Nadat de commissie-Drenth het advies had gegeven om de helft van de plaatsen bij geneeskunde te reserveren voor scholieren met de hoogste cijfers, heeft de minister de lat op 8 ,o willen leggen om een 'ongebreidelde cijferjacht' onder scholieren tegen te gaan. 4 Vooral je niet uitsloven is de boodschap die aan aankomende universitaire studenten door de minister (die de houding van de samenleving zeer waarschijnlijk weerspiegelt) wordt gegeven . Als het gaat om toelating tot de universiteit in Nederland is het slechts op de basisschool nodig tot het uiterste te presteren. 'Hoog starten in het voorgezet onderwijs is een kwestie van goede prestaties op de basisschool, die verzilverd worden met een hoog advies en het kiezen van de juiste school', schrijft onderwijskundige Dronkers. 5 Als het felbegeerde vwo -advies binnen is, vermindert elk jaar de noodzaak hoge cijfers te behalen . Het is weliswaar mogelijk te worden teruggezet naar HAvo of MAvo, maar '[t]och is het risico van een hoge start in het voortgezet onderwijs niet erg hoog ... Selectie en allocatie in de eerste jaren van het voortgezet onderwijs zijn daardoor belangrijker dan in de latere jaren, ondanks het feit dat het afsluitend examen meestal pas in de hogere leerjaren wordt afgenomen. ' 6 De schokkende conclusie is dat in het selectieproces op weg naar de Nederlandse universiteiten, de prestaties op de basisschool en de CITOtoets op 1 2-jarige leeftijd de belangrijkste momenten vormen. Niet alleen op de middelbare school loont het niet naar hoge cijfers te streven. Eenmaal op de universiteit gekomen is er ook weinig reden voor een student om de hoogst mogelijke prestatie te leveren. De beloning voor hoge cijfers is zeer beperkt, zeker in vergelijking met het Amerikaanse (of Engelse) hoger onderwijs. In Amerika komen de beste studenten op de Deon's list, worden toegelaten tot speciale programma's met kleinere groepen en meer aandacht van docenten en krijgen bepaalde 4· Mare, 15 mei 1997 . 5· ]. Dronkers, 'Loopbanen door het voortgezet onderwijs in de jaren negentig', Beleid &_Maatschappij, 1997/2, p . 93 ·

privileges, bijvoorbeeld in het gebruik van de bibliotheek. Aan het einde van de studie wordt de top in Phi Beta Kappa of een studie-specifieke honor socieo/ geïnstalleerd. Atleten die hoge cijfers combineren met top sport kunnen 'Academie AllAmerican' worden. Het belang van hoge cijfers is nog groter voor de toelating tot de hoogste fase in het onderwijs. Wie wil worden toegelaten tot studies als rechten of geneeskunde, of tot een Graduate School, heeft een strenge selectie voor de boeg. Voor diegenen die niet verder dan een B.A. willen studeren zijn studiecijfers echter ook van belang. Geen curriculum vitae in de Verenigde Staten is compleet zonder vermelding van het 'grade point average'. Werkgevers letten op dit GPA als zij nieuw personeel zoeken. Als 'recruiters' uit het bedrijfsleven naar de campus komen, spreken zij eerst met de studenten met de hoogste cijfers en alleen als er tijd over is met de mindere goden. Dergelijke directe beloningen voor prestaties ontbreken grotendeels in Nederland. Ondanks meer dan veertig jaar discussie over invoering van een baccalaureaatstudie7 of een indeling in twee fasen, is het doctoraal een ongedeelde studie. Ook al krijgen de universiteiten de mogelijkheid om driejarige studies in te stellen, selectie voor verdere studie wordt nadrukkelijk uitgesloten. ('Alle studenten die dat willen, moeten na een driejarige basisopleiding worden toegelaten tot een vervolgopleiding van één jaar om hun doctoraaldiploma te halen' zo meldt het persbericht van het ministerie van Onderwijs over deze kwestie. 8 ) De selectie, zoals net betoogd, heeft op jonge leeftijd plaatsgevonden en daardoor vervalt een reden om je uit te sloven. Pogingen en programma's om de beste studenten te belonen, zoals ~ Utrecht zijn voorgesteld, zijn schaars en komen nauwelijks van de grond. Als je het minimumniveau haalt rol je er gewoon door en studeer je af. Behalve voor aspirant-promovendi (A I o's of bursalen) spelen de behaalde cijfers geen, of een zeer ondergeschikte rol bij het verkrijgen van een baan in Nederland. In de Verenigde Staten is het schrijven van aanbevelingsbrieven voor studenten een tamelijk tijdrovende bezigheid voor hoogleraren. In de vijfentwintig

6. Ibid ., p. 94· 1· Zie bijvoorbeeld, W. Banning, 'Hervorming van het hoger onderwijs', Socialisme &..Democratie, 8, 1951, p. 400 .

8. 'Plannen voor hoger onderwijs uitgewerkt in wetsvoorstel', Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, Persbericht 85, 26 mei 1997 .

I I

s &.o 11 1997

jaar dat ik aan de Leidse universiteit heb gewerkt, ben ik nooit door een potentiële werkgever (buiten de universiteiten) gevraagd naar de intellectuele prestaties van een student. In Nederland spelen sociale vaardigheden een belangrijker rol in het verkrijgen van een baan dan intellectuele verdiensten. De resultaten van een psychologische toets wegen zwaarder dan de cijfers tijdens de studie en de aanbevelingen van hoogleraren. Hoewel 35 jaar oud is het volgende citaat nog steeds actueel: 'Voor de functies in het bedrijfsleven wordt van de academicus niet in de eerste plaats verlangd, dat hij over veel feitenkennis beschikt, doch dat hij zich van de feitenmassa kan distantiëren, de kern van een probleem kan doorzien en het gezonde verstand kan laten prevaleren boven boekenwijsheid. En bovenal dat hij kan organiseren en leiding geven, dat hij zelfstandig kan optreden en met anderen kan samenwerken, dat hij zich behoorlijk mondeling en schriftelijk weet uit te drukken en over een zekere savoir vivre beschikt; dit alles eigenschappen, die te maken hebben met de ontwikkeling en de ontplooiing van de persoonlijkheid en die men zich in de omgang met anderen het best in organisatorische functies tijdens de studententijd kan verwerven' .9 Ook tegenwoordig is 'passen binnen het team' belangrijker dan het bezitten van intellectuele capaciteiten. Ons kent ons. Volgens de traditionele Nederlandse opvattingen worden de nodige 'vaardigheden in woord en geschrift ... "vanzelf' aangeleerd' 10 • De rationale student beseft dat een jaar bestuurservaring op de sociëteit een betere garantie biedt voor het vinden van een baan dan snel afstuderen met hoge cijfers. Kosten

In Nederland zijn de samenleving en het onderwijs veel meer ingericht om slechte prestaties te bestraffen dan om goede prestaties te belonen. Ook dit heeft te maken met het beeld van de student, want naast het beeld van de ideale student die uit zichzelf wil leren en presteren, is er een andere visie die zegt dat studenten niet hard genoeg werken. Om deze luiheid tegen te gaan wordt vaker met de stok gewerkt dan de wortel. Door verhoging van de kosten zullen studenten worden gestimuleerd om harder en sneller te werken. De ver9. Professor Böttcher, geciteerd in: G.C. Heringa, De Student, Groningen, 1964, zoals geciteerd in C.J .M. Schuyt,

•

-

scherping van de regels voor de studiebeurs en het bindend studieadvies in Leiden zijn voorbeelden van dergelijke bestraffende maatregelen. Het zijn ook dit soort van maatregelen die men beschouwt als een vorm van 'amerikanisering' van het onderwijs en waarvan men vermoedt dat ik ze als Amerikaan zal steunen. Men is bekend met het feit dat het in het Amerikaanse systeem vanzelfsprekend is dat een student die onder het minimumniveau zakt wordt bestraft. In het hoger onderwijs wordt een dergelijke student eerst op 'probation' gezet en als zijn cijfers niet verbeteren volgt verwijdering van de universiteit. De rol van dergelijke maatregelen is echter veel geringer dan vele Nederlanders blijkbaar denken. De beloning voor goede prestaties en andere aspecten de organisatie van het onderwijs zijn zodanig dat dergelijke straffen zelden hoeven te worden toegepast. De stok wordt slechts toegepast als de wortel niet heeft gewerkt. Invoering van kosten-verhogende maatregelen in Nederland zou voor mij beter aanvaardbaar zijn als ook aan de baten kant werd gewerkt. De huidige aanpak is te eenzijdig, legt de lasten vrijwel volledig bij de student en houdt te weinig rekening met de kosten-baten berekeningen van studenten. Neem bijvoorbeeld de recente bepalingen met betrekking tot de studiefinanciering. Onder het regime van de Tempobeurs werd de beurs van een student in een lening omgezet als hij in één jaar minder dan 2 1 studiepunten haalde . Het doel was uiteraard studenten te stimuleren beter te presteren . Voor een groot deel werd het doel echter niet bereikt omdat de link tussen zwakke prestaties en de consequenties niet direct genoeg was. De in een lening omgezette beurs hoeft pas na afloop van de studie te worden terugbetaald. Voor het nieuwe studiejaar ontvangt de student gewoon weer een beurs die net zo hoog is als die voor de beste studenten. Voor jonge, optimistische mensen, ligt het moment waarop de 'straf wordt toegepast ver in de toekomst en een · schuld van enkele duizenden guldens weegt nauwelijks op tegen het plezier van het moment. In de Verenigde Staten is de link tussen gedrag en consequenties veel directer. Presteren onder het gestelde niveau leidt tot onmiddellijke intrekking van de beurs.

Op Zoek Naar Het Hart van de Verzorainastaat, Leiden/ Antwerpen: Stenfert Kroese, r98r, blz. JS6 .

I

1 o.

Schuyt, op. cit. , blz. 361.

In kc een · atie ring I zove gene Ier t ning één wo re men in eE studi zet, ' om, gaan' op pa zes j afloo heef1

z begr

studc ben c vier j niet, realil Ie stl dwin wo re pro Cl 'E en w verwI en dl men I vanw en zu trekt ten z: maak de ui dan J blijkf ten 1: gen oe gelijk stude Tijde enkel me eg

t

het :I en nen van :ze het ,remiNijs on' Nijijke 'ele oor atie ijke De eeft

!len zijn lige !dig t de !em

dng de een stutten ·oot link niet ette den mgt oog ptide een · wet de nse-

1

~lde

. de

, .f

----s &.o 11 1997

In kosten-baten termen is de Prestatiebeurs eerder een verslechtering dan een verbetering van de situatie in Nederland. Het lijkt bijna alsof de veranderingen meer zijn aangebracht met de bedoeling zoveel mogelijk geld voor de minister terug te krijgen dan werkelijk de student te stimuleren om sneller te studeren. In plaats van een jaarlijkse afrekening worden het tweede, derde en vierde jaar als één geheel gezien. Het geld voor deze studiejaren wordt in eerste instantie verstrekt als lening. Als men binnen zes jaar afstudeert wordt het omgezet in een gift. Echter slechts vier van de zes officiële studiejaren kunnen op deze manier worden omgezet, zodat de student sterk wordt aangemoedigd om voor het vijfde en zesde jaar een lening aan te gaan. Als hij iets te optimistisch is of niet goed oppast, zal hij uiteindelijk met een schuld voor alle zes jaar zitten. Het percentage studenten dat na afloop van de studie een schuld aan de minister heeft zal aanzienlijk zijn. Zeer opvallend en voor Amerikanen niet goed begrijpelijk is dat de minister ervan uitgaat dat de student als regel meer dan vier jaar nodig zal hebben om een vierjarig programma af te maken. Als vier jaar realistisch is, waarom wordt de 'beurs' dan niet voor vier jaar verstrekt? Als vier jaar studie niet realistisch is ligt het voor de hand ofwel de nominale studieduur te verlengen ofwel universiteiten te dwingen hun programma's aan te passen. Waarom wordt een overschrijding van de studieduur met so procent gewoon gevonden? • Een reden voor de discrepantie tussen nominale en werkelijke studieduur ligt in de kloof tussen de verwachting van docenten in het hoger onderwijs en de prestaties van studenten. In Nederland gaat men (docenten, studenten, samenleving) er niet vanuit dat studenten tentamens in één keer moeten en zullen halen. Bij vele vakken vindt men het volstrekt normaal als so procent of meer van de studenten zakt voor een tentamen. Ik heb weleens meegemaakt dat er met een scheef oog werd gekeken naar de uitslagen van mijn tentamen statistiek als meer dan 70 procent van de deelnemers slaagde; het was blijkbaar niet moeilijk genoeg. Volgens de docenten ligt de schuld bij de studenten, die niet hard genoeg hebben gewerkt. In zekere zin hebben zij gelijk, want uit onderzoekscijfers blijkt meestal dat studenten niet al te veel uren per week studeren. Tijdens elk tentamen loopt een aantal studenten na enkele minuten weg; zij hebben slechts pro forma meegedaan . Hoe de slagingspercentages te verho-

gen is een van de grootste uitdagingen van de universiteit; waarom bestuurders en docenten zo weinig hieraan doen is een van de grootste vragen. Voor een deel ligt het antwoord in de wijze waarop een docent status verwerft binnen zijn eigen gemeenschap. Zoals zojuist gesteld, wordt een hoog slagingspercentage als een teken van zwakte gezien. Zolang men ervan uitgaat dat lage percentages aan de moeilijkheid van het vak en de luiheid van de student liggen en niet aan de tekortkomingen van de docent, is het niet in diens belang het percentage te verhogen. Deze houding is hecht verankerd in opvattingen over de rollen van docent en van student, vooral de ideale student, die al eerder is genoemd. De motivatie om te leren zou vanuit de student komen, niet van de docent. De ideale student motiveert zichzelf en werkt zelfstandig. Als prestaties slecht zijn ligt dat aan de studenten. Recentelijk vroeg ik tijdens het afstuderen aan een student die via een uitwisselingsprogramma in Amerika had gestudeerd wat de voornaamste verschillen in het onderwijs waren. Zijn antwoord betrof de houding van docenten. In Nederland hadden te veel docenten een houding van 'Wat ik hier ga vertellen is heel moeilijk en het is de vraag of jullie dit ooit zullen begrijpen', terwijl in de vs de houding veel vaker een was van 'Ik begrijp dat wat ik vertel niet makkelijk is, maar ik ben hier om jullie te helpen.' De lijfspreuk van menig universitaire medewerker luidt dan ook: 'Het is hier geen school'. Wat men hiermee precies wil aangeven is meestal niet geheel duidelijk. Voor sommigen betekent het blijkbaar dat de student een maximum aan vrijheid moet worden gegund. Dit betekent geen verplichte aanwezigheid op colleges, geen opdrachten of huiswerk, geen deadlines, geen overhoringen of beurten en geen proefwerkweek met meerdere tentamens dicht op elkaar. Voor anderen betekent het dat het niveau van het onderwijs zodanig gekozen moet worden dat met name de goede studenten worden uitgedaagd, in tegenstelling dus tot het basis- en middelbaar onderwijs waar het niveau op het gemiddelde of minimum wordt afgesteld . Afstemming op de zwakke broeders in het universitaire onderwijs door uitbundig gebruik van alle didactische kunstgrepen is de dood in de pot voor goede studenten, is de redenering. Waarom maatregelen om alle studenten te stimuleren hun beste prestaties te leveren niet ook de beste studenten zouden kunnen uitdagen, is mij echter nog niet duidelijk.

I l I

s&.o

Het gekke is dat uiteindelijk vrijwel alle Nederlandse studenten de gevreesde tentamens halen, zij het bij de tweede, derde, (het record voor een van onze eerstejaars vakken is de achtste) kans. De grote boosdoener is wat in eerste instantie een studentvriendelijke maatregellijkt te zijn. Er is geen grotere heilige koe in het Nederlandse hoger onderwijs, en geen grotere valse vriend voor studenten, dan de 'herkansing'. De wet schrijft voor dat in de onderwijs- en examenregeling van een opleiding wordt bepaald 'het aantal malen per studiejaar dat de gelegenheid wordt geboden tot het afleggen van de tentamens' 11 en volgens traditie is dit minimaal twee en vaak drie. Deze schijnbaar eenvoudige regel heeft verstrekkende invloed op zowel de denkbeelden als het gedrag van studenten en docenten. Een voorbeeld van deze invloed wordt duidelijk als men kijkt naar de kosten-baten rekeningen van vooral eerstejaars studenten. Net aangekomen op de universiteit zijn er vele facetten van het nieuwe leven die om de tijd van de student concurreren: vrienden maken, lid worden van een studie- of studentenvereniging, voor jezelf zorgen, enzovoort. Als men dan weet dat de tentamens niet de eerste keer gehaald hoeven te worden is de verleiding tot uitstel zeer groot. Men probeert het eerst met een minimum aan inzet of gooit alles op de tweede kans. Dan is het echter vaak te laat. Zoals een studente mij recentelijk schreef, 'Het afgelopen studiejaar ben ik er niet in geslaagd mijn propedeuse te halen. De vele nieuwe indrukken, die op mij afkwamen in het eerste halfjaar van mijn studie, zijn hier voor een groot deel oorzaak van geweest.' In de Verenigde Staten heeft de student slechts één kans om een tentamen te halen . De consequenties van zakken zijn tamelijk ingrijpend. De kosten zijn betrekkelijk hoog, zelfs letterlijk, aangezien het (hoge) collegegeld weggegooid is en het onderdeel het jaar daarop opnieuw van begin tot eind moet worden gevolgd. Het onderscheid werd mij kristalhelder toen ik een aantal jaren geleden statistiek doceerde aan zowel de Leidse Universiteit als Webster University, een Amerikaanse instelling met een vestiging in Leiden. Het niveau van de cursus was vergelijkbaar en de Webster studenten waren mogelijkerwijs van lager niveau omdat men met HAvo werd toegelaten. Zij betaalden echter een hoog bedrag per cursus en hadden slechts één kans om het tentamen te halen. De slagingspercen-

rr 1997

tages waren veel hoger dan ik ooit in Leiden heb kunnen bereiken. Het opvallende is dat deze heilige koe helemaal geen 'her'kansing is, maar een dubbelkansing. Een 'her' is iets voor middelbare school, waar het regi me veel strenger is dan op de universiteit. Als een scholier het eindexamen niet haalt, mag hij enige vakken herkansen als hierdoor mogelijkerwijs het diploma alsnog kan worden behaald. Men moet eerst een bepaald niveau halen om voor dergelijke herkansingen in aanmerking te komen. Op de universiteit ligt dit anders; men mag alle tentamens twee of drie keer per jaar proberen . Dit heeft uiteraard sterke invloed op de kosten-baten berekeningen van de student. De universitaire herkansingen leiden tot uitstelgedrag en studievertraging; als het moest zouden Nederlandse studenten hun tentamens ook in een keer halen. Nadat het al langer door meerdere HBO-opleidingen wordt toegepast, wordt er nu binnen de universiteiten gedacht aan een bindend studieadvies als middel om de studieduur te verkorten. Leiden zal in 1998 als eerste bindende adviezen om de studie te staken verstrekken aan studenten die in het eerste jaar minder dan 5o procent (in komende jaren JO procent) van de studiepunten halen . Ondanks beloftes om de begeleiding van studenten te verbeteren, is dit een maatregel die duidelijk het accent legt op verhoging van de kosten als een student niet presteert. Vele Nederlanders hebben aan mij gevraagd of Amerikanen de JO procent (en zeker de 5o procent) norm niet aan de lage kant zouden vinden . Dit is juist, en op zich zou er niets op tegen moeten zijn om ervan uit te gaan dat studenten één jaar van het programma in één jaar afmaken . Niets op tegen als aan de benodigde voorwaarden werd voldaan. Het is echter in Nederland nooit zo geweest dat de op papier voorgeschreven cursusduur overeenkwam met de werkelijke duur. Afgezien van de herkansing zijn er nog andere redenen voor de discrepantie tussen voorgeschreven en werkelijke studieduur in Nederland. De overgang van middelbare school naar universiteit is voor Nederlandse studenten veel moeilijker dan voor Amerikaanse. Voor beiden is het vaak voor het eerst dat zij uit huis gaan. De Amerikaanse student komt echter meestal (verplicht) in een dormitory, waar veel voor hem geregeld is . Ook zijn allerlei faciliteiten voor hem op campus beschikbaar en dus

r r. Wet op het hoger onderwijs, Artikel7.•3, lid rf.

,

-

voor land: naar, koke mim meel van I univ• te h• studi steld studt de \ verg• geh~

kunn wo re hetk de to gesn ven. wee~

socië dicht reisj~

de or di tie dan< on de ders · is het len•. I reng

E• lijkh~

den. , ren ~ besta vorm dek< zijn. moet moet vakkt omd~

re ei1 Wat proef event seerd

1

I

f

•

,

-----

_

_

.eb aal en gien :ge 1et >et 1ke

ni!ns erin:en 1et taeide ie~ n.

Jm

:in tde ~ n.

:en 1et tutan :en ant ets tuaar ormd ren

Jr . ere

reDe t is lan het ent liJ', dei

:lus

S &_0 I I

voor de student makkelijker bereikbaar. De Nederlandse student is vaak lang bezig met het zoeken naar een kamer en de inrichting daarvan, met leren koken en voor zichzelf zorgen. Het onderwijs is minder strak geregeld, dus de Nederlander moet meer zijn eigen tijd leren indelen. De verleidingen van buitenaf zijn overal groot, maar Amerikaanse universiteiten doen meer om deze onder controle te houden. Dezelfde Leidse universiteit die haar studieadvies bindend wil maken heeft ook voorgesteld een deel van de contributie te betalen als de student lid wordt van een studentenvereniging. In de Verenigde Staten worden de activiteiten van vergelijkbare verenigingen onder strikte controle gehouden; als zij iets doen dat de studie belemmert kunnen zij hun erkenning verliezen. In Nederland wordt weleens gepraat met de verenigingen, maar het komt nog steeds voor dat de ontgroeningsperiode tot de eerste vorst duurt en dat eerstejaars colleges moeten missen of te moe zijn om wakker te blijven. Amerikaanse studenten werken gedurende de week en feesten in het weekeinde; in Leiden is de sociëteit door de week open en op zaterdagavond dicht. Zelfs studieverenigingen presteren het om reisjes en andere activiteiten te organiseren tijdens de onderwijsperioden. Het is een eeuwenlange traditie dat men eerst aan het studentenleven went en dan aan de studie begint. De verenigingen en het onderwijs zijn hierop ingesteld. Pas als de bestuurders de benodigde voorwaarden hebben geschapen is het eerlijk om hogere eisen aan eerstejaars te stelien. Potentieel succesvolle studenten zullen verloren gaan als Leiden haar plannen doorzet. Een belangrijk aspect van de aanpassingsmoeilijkheden in het eerste jaar moet nog genoemd worden. In Nederland zijn de kosten voor niet presteren in het onderwijs niet hoog. Op deze regel bestaat echter een levensgrote uitzondering in de vorm van het middelbare school eindexamen, waar de kosten voor niet slagen ineens bijzonder hoog zijn. Als een scholier voor het eindexamen zakt moet het gehele laatste jaar worden herhaald en moet het examen worden overgedaan, ook in de vakken die men reeds heeft gehaald. Misschien juist omdat het een uitzondering vormt is het middelbare eindexamen een nationale obsessie geworden. Wat niet meer zou moeten zijn dan een gewone proefwerkweek wordt opgeblazen tot een 'media event'. De vragen worden in de kranten geanalyseerd, de televisie doet verslag, en tegenwoordig t

_

1997

worden Internet pagina's volgeschreven. De 'hype' van school, ouders, media en samenleving wordt zo groot dat sommige volwassenen jarenlang nachtmerries overhouden aan de angstige momenten van het eindexamen. Dit alles voor iets dat nauwelijks een rol speelt in de selectie van studenten voor de universiteit. Dronkers schrijft: 'Het afsluitend examen is, wat de selectie in het voortgezet onderwijs betreft, dus eerder een sluitsteen dan de selectie zelf.' 1 2 Het zou allemaal tot daaraan toe zijn als het niet twee negatieve neveneffecten met zich meebracht. Het eerste is dat tijdens het eindexamenjaar veel kostbare tijd verloren gaat omdat in meerdere vakken vrijwel het hele jaar wordt besteed aan het herhalen van oude stof en voorbereiding op het eindexamen in plaats van het leren van nieuwe stof of oefenen van vaardigheden die men tijdens de studie nodig zal hebben. Het tweede negatieve neveneffect is dat als alles voorbij is, de scholier in een groot gat valt. Door de overdreven en opgeblazen spanning komt er een klap en steeds meer jongeren voelen zich zo uitgeblust dat zij een jaar rust menen nodig te hebhen voordat zij aan een universitaire studie kunnen beginnen. Traditioneel was het eerste jaar op de universiteit bestemd voor rust en aanpassing, maar nu wordt de eerstejaars dat niet gegund, terwijl niets wordt gedaan om het eindexamen minder traumatisch te maken. Studiehuizen

De aansluiting tussen middelbaar en hoger onderwijs brengt ons op maatregelen die niet zo eenvoudig in een rationele kosten-baten benadering gepast kunnen worden. Hieronder valt bijvoorbeeld de nieuwe organisatie van de laatste drie jaren van het middelbaar onderwijs die onder andere bedoeld is om de aansluiting tussen middelbaar en hoger onderwijs beter te laten verlopen. Scholieren moeten de kunst van zelf-studie aanleren; zij moeten hun eigen studieplannen ontwikkelen en opdrachten uitvoeren, alleen of in groepen. Dit moet in een studiehuis gebeuren waar de leraren niet meer les geven maar raad. Hiermee wordt het probleem van de aansluiting aan het verkeerde eind aangepakt. De vernieuwde middelbare school moet meer op een universiteit lijken. De ideale student illusie wordt op nog jongere leeftijd toegepast. Bovendien moet de scholier na de derde klas een 'profiel' kiezen in de hoop dat

2. Dronkers, op. cit., p. 94·

f I I

1 3.

J. B.A. Prins, Studieuitval in het we-

tenschapelijk onderwijs. Studentkenmerken en.opleidingskenmerken als ver-

zoals Amerikaanse scholieren research papers moet schrijven. Ik vraag weleens aan mijn eerstejaars studenten om een voorbeeld van hun schriftelijke werk van middelbare school te mogen inzien. Niet eens alle studenten kunnen een dergelijk voorbeeld produceren. Als zij al iets hebben moeten schrijven, was het soms voor Nederlands, soms voor geschiedenis, en soms voor een ander vak. Uit deze voorbeelden heb ik de conclusie getrokken dat er door het vwo voornamelijk op wordt gelet of er in hoofdstukken wordt ingedeeld en of er een inhoudsopgave bestaat, dingen die voor de student pas van belang zijn bij het schrijven van de scriptie of dissertatie. Zelden hebben scholieren geleerd hoe materiaal wordt verzameld uit bibliotheek, Internet of eigen onderzoek en hoe een wetenschappelijk verslag wordt georganiseerd. Er is hun vrijwel niets verteld over het gebruik van bronnen en voetnoten. Op de universiteit is het niet veel beter. Het Amerikaanse onderwijs heeft een andere benadering en op de universiteit hangt dit samen met een andere visie op onderwijs in de eerste fase. Neem bijvoorbeeld de volgende passage uit de Undergraduate Bulletin van de Universiteit van North Carolina, een van de top public universities in de Verenigde Staten 1 4: TheJaculty cif the General Collese and the Collese cif Arts and Sciences expects students to write if[ectively. Instructors should help students realize that there is a direct relationship between thinkinB clearly and writinB clearly. Faculty in all disciplines and prcifessions should therifore require their students to write well. Students should be expected to besradedon spellinB, srammar, and style, as well as on the content and orsanization cif their Written Work. I 5

De eerste twee jaren van het Amerikaanse hoger onderwijs hebben als expliciet doel wat in North Carolina verwoord wordt als 'write clearly, read critically, speak effectively, comprehend a foreign language, use mathema tics, reason analytically, understand abstract ideas.' Alle studenten worden verplicht een jaar lang het vak Engels te volgen, waar geoefend wordt in het schrijven van allerlei verschillende soorten stukken.

klaring van studieuitval, dissertatie . KUN, 1997·

14. Nummer vier volgens u s News &.

'

-

S &_D I I 1997

de aansluiting beter zal zijn. De heersende mening in Nederland is blijkbaar dat de wereld in alfa's en beta's is verdeeld en hoe sneller ze in hun hokjes worden gestopt, hoe beter. En hoewel het nu al zo is dat jongeren harder moeten werken op de middelbare school dan op de universiteit, worden de eisen op de eerste en niet de laatste opgeschroefd. Meer wiskunde, meer economie, misschien filosofie, enzovoort. In plaats daarvan zou men beter de universiteiten meer als scholen kunnen inrichten. Dit is ook de bedoeling van enkele van de minder bekende onderdelen van het Leidse studiesysteem. Het probleem zit niet in het kennisniveau van aankomende studenten. In een nieuwe studie concludeert Prins dat leerlingen met een vwo-diploma in staat zijn om alfa- en gamma-studies met succes te voltooien; alleen voor beta-studies zou men goede cijfers moeten hebben behaald. 1 3 Wie de aansluiting met de universiteit wil verbeteren moet het niet zoeken in verhoging van kennis of meer zelfstandig leren, maar in verbetering van vaardigheden. Ruwweg kan men zeggen dat Nederlandse eerstejaars meer weten dan Amerikaanse fieshmen, maar dat Amerikaanse studenten meer kunnen. Hun schriftelijke en mondelinge vaardigheden zijn beter en eenmaal op de universiteit wordt nog meer in deze vaardigheden geoefend. Misschien de grootste tekortkoming in het Nederlandse onderwijs op zowel middelbaar als hoger niveau is het gebrek aan training in schriftelijke vaardigheden. Er wordt op de middelbare school veel nadruk op taal en literatuur gelegd, maar niet op schrijven. Nederlandse scholieren moeten veel meer lezen dan Amerikanen, .z owel in hun eigen talen als in andere talen. Zelden wordt hen echter gevraagd een verslag van een boek te schrijven, laat staan een recensie. Een deel van het eindexamen bestaat nog steeds uit het schrijven van een samenvatting. Dit heeft een zeer beperkt nut. Het schrijven van een samenvatting is niet de meest efficiënte manier om de structuur van een schriftelijk stuk te analyseren. Het kan een middel zijn om lange teksten te verwerken als voorbereiding op een universitair tentamen, maar draagt nauwelijks bij tot het leren hoe men zelf wetenschappelijke stukken moet schrijven. Nederlandse scholieren krijgen vrijwel geen oefening in het schrijven van onderzoeksrapporten,

I

World Report, America's Best Colleges 1998, blz. 71

Mee Bent bepa niet ger Am€ kan den te ze end ond( Ame dent Er is hoge weli

A Er is elem Ame nem' zorg• deze feit deze dem, aan c regel met bere; zol'ld wat druk ties!' moel

c

E

maat vrij.,., vroel

WOOI

studi men. afslui het jl plaat

I S . Ib t6. G . 'Hoge Staten

\

r:

A

~

- - - -

S &.0 I I 1997

>et :u-

ke iet ~ld

!n,

ie)rtOT

in in~nt

tie !rd ~k. ~n­

Meer dan dertig jaar geleden schreef G. van Benthem van den Bergh in dit tijdschrift: 'Ik heb bepaald niet de indruk, dat onze studievrijheid om niet te studeren de Nederlandse student zelfstandiger maakt dan de Amerikaanse. Integendeel, de Amerikaanse student weet zijn werk in te delen, kan van een bibliotheek gebruik maken, heeft niet de minste schroom om tijdens een seminar uiteen te zetten waarom hij het niet met de docent eens is en dat doet hij dan nog goed ook. Ons middelbaar onderwijs mag dan op een hoger peil staan dan het Amerikaanse, na vier jaar college is althans de student in Harvard de Nederlandse weer voorbij.'' 6 Er is inmiddels veel verbeterd aan het Nederlandse hoger onderwijs, maar deze woorden hebben nauwelijks aan geldigheid ingeboet.

.un ten

eel ~ re

ten

se. de ran

: in

of

Y·

sa

·itns

g,

ger

rth ~ad

ign lly, len

en, ~lei

Adviezen

Er is hier betoogd dat het vaak niet mogelijk is om elementen uit een systeem, in dit geval het Amerikaanse stelsel van hoger onderwijs, over te nemen in een ander systeem. Men moet ervoor zorgen dat aan alle voorwaarden wordt voldaan om deze elementen tot hun recht te laten komen. Het feit dat men in Nederland bijna een halve eeuw over dezelfde problemen - studieduur verkorting, rendement, begeleiding, enzovoort- spreekt, geeft al aan dat men niet tevreden is met de genomen maatregelen. Ik heb hier geprobeerd aan te geven dat met de nieuwste maatregelen het einde nog niet is bereikt. Het zou echter flauw zijn om te eindigen 'Zonder enkele suggesties te doen die misschien wel wat effect zouden kunnen sorteren. Vanwege de druk op de rijksbegroting worden hier geen suggesties gedaan die tot een verhoging van de kosten zou moeten leiden. Een voor de minister van Onderwijs kosteloze maatregel is de afschaffing van de herkansing. In vrijwel alle opleidingen is men afgestapt van de vroegere jaarexamens. Onderdelen zijn tegenwoordig steeds kleiner, soms niet meer dan twee studiepunten, die worden afgesloten met een tentamen. Mijn voorstel zou inhouden dat als men dit afsluitende tentamen niet haalt, het onderdeel in het jaar daarop opnieuw gevolgd moet worden. In plaats van tentamens twee of drie keer per jaar aan

te bieden zou men een echte herkansing (à la de middelbare school) kunnen invoeren. Naast gevallen van ziekte en andere vormen van overmacht zou deze herkansing alleen open staan voor studenten die, door het ophalen van een 4 of 5 naar een voldoende, de propedeuse zouden kunnen halen of de norm voor de studiebeurs. Daarnaast kunnen enkele eenvoudige veranderingen in de roostering van tentamens worden ingevoerd. Tentamens zouden moeten plaatsvinden binnen enkele dagen nadat het onderwijs in een vak is afgelopen. Alle tentamens voor vakken in een onderwijsperiode zouden redelijk dicht op elkaar ingeroosterd moeten worden . Tijdens het middelbare school eindexamen worden scholieren geacht zowel twee onderdelen op een dag te kunnen afwerken als twee dagen achter elkaar overhoord te kunnen worden. Een jaar later, op de universiteit, wordt dit voor onmogelijk gehouden. Een duidelijker link tussen het betaalde collegegeld en de geleverde prestaties kan ook een stimulus zijn. Bijvoorbeeld, bij betaling van het collegegeld ontvangt men 42 bonnen (voor de 42 studiepunten van het jaar). Bij inschrijving in een cursus levert de student de bonnen in voor het aantal studiepunten. Als het vak wordt afgebroken of niet gehaald gaan de bonnen verloren. t7 Afschaffing van de dubbelkansing, invoering van een ander tentamenrooster en van een strippenkaart voor onderwijs zouden zowel de studenten als de docenten dwingen zich meer verantwoord te gedragen. Voor studenten zal het leiden tot een vermindering van uitstelgedrag; de consequenties van niet werken worden onmiddellijk duidelijk. Zij zullen hun planning en tijdsindeling beter regelen. Voor docenten zal het duidelijk worden dat zij de studenten moeten helpen om tot een goed resultaat te komen. Universiteitsbestuurders zullen dan ook beter beseffen dat zij ervoor moeten zorgen dat studenten niet van hun studie worden afgeleid. Mijn tweede voorstel zou zijn een drastische wijziging van de studiefinanciering. In plaats van studiefinanciering als bestraffingsmaatregel te gebruiken zou het als beloningsstelsel moeten functioneren. Dit zou helaas betekenen dat van het principe van financiële onafhankelijkheid voor alle stu-

•s . Ibid., p. 27. 16. G. van Benthem van den Bergh,

22, nr. 5, maart 1965, p. 247· 17. Met dank aan collega R.B. Andeweg

' Hoger onderwijs in de Verenigde Staten', Socialisme &.Democratie, jaargang

voor deze suggestie. Een bijkomend voordeel van dit voorstel is dat het

een basis kan vormen voor de financiering van de universiteiten vanuit het ministerie en de verdeling van gelden over de faculteiten en opleidingen.

S &_0 I I

1997

490 denten moet worden afgestapt, maar hiervan is in het huidige stelsel toch al weinig over. Het geld dat nu voor studiefinanciering wordt uitgegeven zou anders verdeeld moeten worden. Er zouden volledige beurzen moeten worden toegekend aan scholieren die uitstekend hebben gepresteerd . Beurzen kunnen ook worden gebruikt om meer vrouwen of allochtonen te stimuleren een studie te volgen, of om ·meer studenten naar bepaalde studies te lokken, een en ander ook gerelateerd aan de draagkracht van ouders. Een deel van het geld zou kunnen worden gereserveerd om het aantal studenten-assistenten op de universiteit uit te breiden. Het aantal student-assistenten is de laatste jaren op de universiteit sterk verminderd, terwijl het student-assistentschap juist een voortreffelijk middel was om studenten zowel geld te laten verdienen als zeer belangrijke ervaring in de wetenschap te laten opdoen . Voor de rest zou er een stelsel van leningen moeten komen zodat niemand om financiële redenen van een studie zou hoeven af te zien. Zowel beurzen als leningen moeten echter worden gekoppeld aan de prestaties. Als men niet naar behoren presteert, wordt de beursoflening onmiddellijk stopgezet. Bijna vijftig jaar wordt in Nederland gediscussieerd over invoering van twee fasen in het hoger onderwijs. De Tweede Kamer zal binnenkort ook moeten debatteren over de mogelijke invoering van drie-jarige opleidingen aan de universiteiten . Uit het persbericht van de Ministerie van o c w blijkt echter dat deze studies niet anders moeten of kunnen zijn dan verkorte versies van de huidige opleidingen. Zij hebben ook geen functie als selectiemiddel. Omdat daarmee vaststaat dat Nederland niet wil afstappen van de traditionele opleidingen op universiteiten, doe ik hier een zeer ingrijpend voorstel. Dit voorstel voldoet aan de eisen van budgettaire neutraliteit als de omvangrijke reorganisatiekosten niet worden meegerekend. Mijn voorstel zou zijn om het laatste jaar van het vwo afte schaffen. Het geld dat hiermee bespaard wordt kan worden overgeheveld naar de universiteiten die regionale centra voor universitaire voorbereiding opzetten. De deelnemers aan deze centra zijn scholieren die de vijfde klas vwo hebben afgerond. Zij ontvangen een ov-jaarkaart die hen in staat stelt van hun ouderlijk huis naar een van de centra af te reizen. Het voorbereidingsjaar bestaat uit een aantal verplichte onderdelen en een aantal keuze-onderdelen. Verplicht worden cursussen

schrijfvaardigheid in het Nederlands en het Engels. In deze cursussen leert de aankomende student hoe een wetenschappelijk stuk wordt geschreven, van het verzamelen van informatie tot het eindprodukt. Daarnaast leert de student computers te gebruiken voor tekst- en informatieverwerking. Een inleiding wetenschapstheorie zou ook deel van de verplichte stof kunnen uitmaken, om de student een duidelij ker beeld te geven van wat de doelen van universiteit en wetenschap zijn. Wiskunde wordt verplicht, maar er worden meerdere soorten aangeboden, afhankelijk van de beoogde richting van de student. De keuzeonderdelen bestaan uit universitaire vakken die de scholier overweegt te gaan studeren. De student kiest uit een aantal inleidingen in bijvoorbeeld, natuurkunde, scheikunde, biologie, techniek, psychologie, sociologie, letterkunde, rechten, enzovoort. Deze inleidingen worden verzorgd door universitaire docenten die een beeld kunnen geven van wat hun vak op de universiteit inhoudt. Door meerdere keuzeonderdelen te volgen leert de aankomend student veel beter waarvoor hij wel geschikt is en waarvoor niet, waarvoor hij wel belangstelling heeft en waarvoor niet. Sommigen zullen beslissen dat zij geen universitaire studie willen volgen. Sommigen zullen afzien van een studie waarvoor zij in eerste instantie belangstelling hadden . In alle gevallen wordt de selectie op veel betere en vollediger informatie gebaseerd en zal het aantal studiestakers kleiner worden. Op basis van de prestaties gedurende dit jaar maken de universi teiten een selectie van de studenten die zij in staat achten de studie te kunnen volgen. Deze selectie zal nu gebaseerd zijn op beter inzicht in de capaciteiten van de aankomende student. Er is dan ook meer zekerheid dat een begin is gemaakt met de vaardigheden die de student tijdens de studie nodig zal hebben. Het is daarmee in dit jaar lonend om zo goed mogelijk te presteren. Gedurende de afgelopen 25 jaar is het onderwijs aan de Nederlandse universiteiten aanzienlijk verbeterd; het onderwijs is beter georganiseerd, de didactische vaardigheden van de docenten zijn beter en de studenten werken harder en efficiënter. Dat neemt uiteraard niet weg dat het altijd nog beter kan. De inspiratie voor verdere verbeteringen kan uit de Verenigde Staten of andere landen komen . Bij introductie van Amerikaanse elementen dient ·echter ook de context althans enigszins te worden veramerikaniseerd. Amerikaanse toestanden krijg je niet zomaar.

:Is.

.oe

·an

kt.

:en

ng

1te

lij-

·si-

ht, !n, nt. ik-

De )r-

:h:h·gd ten ren

'hij

vel ren

)

lildie ldtertet 1an ·siaat zal ten eer

.ig-

De infrastructuur van Nederland is sinds kort een politiek thema van de eerste orde. De inrichting van ons dichtbevolkte land roept problemen op die voorste· vige meningsverschillen in maatschappij en politiek zorgen. Het kabinet-Kok heeft bovendien voor de nabije toekomst forse investeringen in de infrastructuur aangekondigd die Nederland moeten voorbereiden op de volgende eeuw . De Nederlandse sociaal-democratie heeft op het terrein van de economische modernisering een traditie die haar wortels vindt in het 'ingenieurssocialisme' uit de jaren tussen de wereldoorlogen. Toen werd zakelijkheid gekoppeld aan idealisme . Is de Partij van de Arbeid in staat opnieuw een dergelijke verbinding te leggen en infrastructurele vernieuwin· gen te combineren met duurzaamheid, democratisering en landschappelijk schoon? Het Achttiende jaarboek voor het demo· erotisch socialisme mengt zich in deze discussie. In een zestal essays komen de volgende thema's aan de orde: de inrichting van Nederland als opgave voor de sociaal-democratie (Willem Salet), de strijd tussen architecten en ingenieurs bij de vormgeving van onze steden (Van Rossem), de besluitvorming over infrastructurele projecten (J ouke de Vries), economische groei.en de rol van overheid en private sector in de infrast· ructuur (Frank Kalshoven en Paul Tang), economische modernisering en ecologie (Wouter van Dieren) en de esthetiek van het gecreëerde landschap (Petran Kockelkoren) . In vijfkorte essays (van Riek Bakker, Jaqueline Cramer, René Cuperus en Menno Hurenkamp, Marcel van Dam en Siegfried Woldhek) worden infrastruc· turele ergernissen, toekomstvoorspellingen en besluitvormingsprocedures nader toegelicht en geanalyseerd.

eb-

>ed vijs er-

de ter )at ter (an en. ent !en ~ijg

De inrichtina van Nederland Het achttiende jaarboek voor het democratisch socialisme Onder redactie van Frans Becker, Wim van Hennekeler , Bart Tromp en Marjet van Zuylen. De Arbeiderspers/Wiardi Beekman Stichting, Amsterdam 1997 . ISBN 90 295 2J2J9, 166 pagina's. Te bestellen overmaken op giro 3479700 ten name van PvdA-brochures, onder vermelding van bestelnummer 744 · Ook te verkrijgen bij de boekhandel.

J 35,-

Lokatie: een museum waar twee personages in ieder geval vertrokken zijn en de toekijkende kinderen nog lang niet; de dichter vraagt zich af, op de wijze van een lioht verse, of volwassenen wel beseffen wat zij doen als zij de kinderen rondleiden door het leven iotterdood. RB Foto: RM o

S &_0 I I 1997

493 HET

PUNT

VAN

VERTREK

Cultuurbeleid I.

Ik train voor opa en herlees Carmiggelt. Was die eerst ook vergeten hoe het was: puik prakje, prachtig poepje, prima plas, en dat somtijds iets van 't servies verdiggelt - geen ramp, ook niet als daar een traantje biggelt, kwijl kronkelt op wat ik nostalgisch las en snottebellen op mijn beste das het steeds nog helpt als opa's duimpje wiggelt? Geboren, en geen proeftijd, of dat hard is! het leven is gegeven maar geen gunst, zwaar werk. Het spel is leren, geen vertier, neen, oefening tot wetenschap en kunst, mens worden, wijzer dan het wilde dier. Waar gaan wij heen, reeds arti, of toch Artis?

2.

Ik prepareer de mummies uit Egypte. Eer hij straks groot zal zijn, leer ik mijn les. Hoeveel jaar is ie dan? toch zeker zes. Ik repeteer het beeldverhaal. De crypte vertelde werkzaam leven en verstripte reis in de dood, zo te zien zonder stress. Ginds, achter glas, rust hol een joch van zes, en desgevraagd weet niemand wie het ripte. Het heeft geen hart meer, dus het zal niet wenen. Hoewel, komt huilen voort uit hartepijn? Leeg maagje, of het uitgedroogde strotje, verworpen fopspeen weer, kwijt slaapkonijn, en spoedig die terreur nog van het potje! Een is ie. Opa moet gevoelig trainen.

KAREL VAN EERD

II

-

S&_0111997

494 BOEKEN

N ieuwzeelandse parallellen Jouke de Vries bespreekt: Jane Kelsey, The New Zealand Experiment. A World Model ojStructural Adjustment?,

Auckland: Auckland University Press, '997·

INHOUD

Neoliberalisme in Nieuw-Zeeland Duurzaamheid en religie

Nieuw-Zeeland is het succesverhaal van het neo-liberale economische beleid. De verzorgingsstaat is gesaneerd in de richting zoals de wachters van de internationale economie - de Wereldbank, de oE co en het 1M F - het aangaven. Het experiment in Nieuw-Zeeland wordt ook wel 'Rogernomics' genoemd, naar Labour premier Roger Douglas, die dezelfde carrière maakt als Wim Kok: van minister van Financiën tot regeringsleider . Dit experiment is van belang omdat het een structurele aanpassing betreft in een democratisch kapitalistisch systeem. Dergelijke radicale wijzigingen zijn lange tijd voor onmogelijk gehouden in complexe politieke en bestuurlijke systemen. Daarnaast is het opvallend dat regeringen van verschillende politieke samenstelling dezelfde economische theorieën toepassen, zonder daarbij veel te letten op de electorale consequenties . Politici die het landsbelang voorop stellen en zich weinig gelegen laten liggen aan de traditionele achterban van hun politieke partij noemt Jane Kelsey 'technopoliticians' of kortweg 'technopols'. Bij het realiseren van grote projecten werken deze 'technopols' samen met technocraten binnen de overheidsbureaucratie. Het suc-

cesverhaal van Nieuw-Zeeland is volgens Kelsey een eenzijdig verhaal. De aanpassingen van de maatschappij hebben ook negatieve effecten. De analyse van Kelsey bestaat uit drie delen. In het eerste deel gaat zij in op de vraag waarom het economisch fundamentalisme aansloeg. In het tweede deel wordt aangeven hoe de nieuwe economische ideeën binnen de overheidsbureaucratie en de maatschappij werden doorgevoerd. In het derde deel staan de schaduwzijden van het experiment centraal. De ideeën van het neo-liberalisme slaan aan omdat er eind jaren zeventig een wereldwijde consensus ontstaat over het te voeren economisch beleid. De Keynesiaanse economische theorieën raken uit de gratie omdat belangrijke problemen zoals de stagflatie met behulp van deze inzichten niet verklaard kunnen worden. Daarnaast worden nationale staten geconfronteerd met een mondialisering van de economie waardoor een structurele aanpassing van de economie nodig is. Het Keynesiaanse economische interventionisme wordt vervangen door een gedereguleerde internationale markt. Het neo-liberale economische programma wordt in eerste instantie door Labour uitgevoerd. Dit beleid staat haaks op de traditionele ideeën van de sociaaldemocratie. Na Labour maakt een conservatieve Nationale regering het karwei af. Dit leidt bij Kelsey dus tot de stelling dat het neo-liberale programma ongeacht de politieke kleur van een regering wordt uitgevoerd mid-

del! co a. noc tici

zid

plaa op 1 pral bij ( de schc wet mar is b een and I

rin~

nop met met bed I doe Nie Kel: De . wor VOO

sere soci oud te me~

peri echt Het soci ond degJ litei een oveJ

voo: deze aanF wor geld

S &_0 I I 1997

495 BOEKEN

is r:le a-

.at :el et

1e :el ve

:le :le e-

:le ·iaJd

:Ie te )e Q-

at :le ze ~n

ti et 0-

le 00-

dt u:Je

n-

d.

litlkt eJij at n~n

d-

dels de hierboven genoemde coalitie van 'technopols' en technocraten. Deze coalities van politici en ambtenaren distantiëren zich van de politieke partijen. Zij plaatsen het 'algemeen belang' op de voorgrond en propageren pragmatische oplossingen, waarbij de politiek in zekere zin terzijde wordt gezet. Deze elites beschouwen politiek als iets ouderwets, het draait allemaal om management. In Nieuw-Zeeland is het ministerie van Financiën een belangrijke motor van de veranderingen. Bij de herstructurering van de staat werken de' technopols' en technocraten samen met actoren uit de private sector: met zakenlieden, lobbies van het bedrijfsleven en consultants. De verhalen die de ronde doen over het experiment in Nieuw-Zeeland zijn volgens Kelsey vooral positief van toon. De aanhangers zijn gelovigen geworden die geen ruimte laten voor twijfel en critici marginali• seren. De opvattingen van linkse sociaal-democraten worden als ouderwets weggezet en verstokte Keynesianen worden niet meer serieus genomen. Het experiment in Nieuw-Zeeland kent echter een groot aantal nadelen. Het neo-liberalisme leidt tot vele sociale problemen: een sociale onderklasse die onder de armoedegrens leeft, stijgende criminaliteit, uiteenvallende families en een toenemende onzekerheid over het bestaan . De analyse van Kelsey is ook voor andere landen die met dezelfde economische ideeën en aanpassingen geconfronteerd worden de moeite waard. Dat geldt ook voorN ederland waar ik

met Kutsal Yesilkagit in het kader van een internationaal vergelij kend onderzoek van de Universiteit van Oxford onderzoek verricht naar privatiseringsprocessen. De aanpassingen hebben in Nederland zowel betrekking op de organisatie van de overheid als de overdrachtsuitgaven. De politieke situatie is in Nederland echter omgekeerd aan die van Nieuw-Zeeland. Hier werden vanaf I 9 8 2 tot I 9 8 9 de grote veranderingen geïnitieerd door een centrum-rechtse coalitie onder leiding van Lubbers. Zijn derde kabinet, ditmaal met de PvdA in plaats van de VVD betekende een terugkeer van de Sociaal-Democraten in het centrum van de regeringsmacht. De PvdA werd nu, ten koste van veel van haar traditionele achterban, mede verantwoordelijk voor de sanering van de verzorgingsstaat waartegen ze zich in de voorgaande jaren nog fel verzette. Neo -liberalisme alom Het dominante denken gaat bij de meeste politieke partijen nog steeds in de richting van het neoliberalisme, al verdwijnen door enkele negatieve ervaringen in de praktijk de scherpe kantjes van de voorstellen. Een pragmatische aanpak blijft in de politiek voorop staan waarbij een goedkeurend stempel van een adviesbureau van groot belang is . Een rapport van McKinsey zet tegenwoordig meer zoden aan de dijk dan een rapport van welk wetenschappelijk bureau van welke politieke partij dan ook. De stelling van Kelsey dat ongeacht de politieke kleur het privatiseringsproces doorgaat geldt

ook voor het Nederlandse systeem. Zowel centrum-rechtse als centrum-linkse coalities en de paarse regering gaan verder met de uitvoering van de neo-liberale agenda. De stelling dat technopolitici vervreemden van de traditionele achterban lijkt voor de korte termijn eveneens op te gaan. Bij de uitvoering van saneringsvoorstellen van de verzorgingsstaat is de PvdA met hevige crisisverschijnselen geconfronteerd. Dat begon al met de ziektewetvoorstellen van Den Uyl en Dales en culmineerde uiteindelijk in de wAo-crisis onder Kok. Het is echter mogelijk dat Kok op de lange termijn met het omarmde neo-liberale beleid een deel van de teleurgestelde kiezers van de PvdA terughaalt en daarnaast steun weet te verkrijgen van delen van het electoraat die nooit eerder op de PvdA hebben gestemd maar Kok als minister-president zullen steunen. Kok is er als technocratische en pragmatische minister-president in geslaagd delen van de bevolking aan zich te binden. Kok bedrijft politiek door vooral geen politiek te bedrijven en schudt de ideologische veren van zich af. Dat past uitstekend bij de huidige tijdgeest en maakt Kok populair bij de middenklasse en de druktemakers van Beursplein vijf. Zelfs Drees, waar Kok mee wordt vergeleken, kende meer ideologische momenten dan de huidige premier. Het is de vraag of de VVD er rouwig om moet zijn als Bolkestein geen premier wordt. Natuurlijk, de fractievoorzitter komt op leeftijd en het lijkt zijn laatste kans . Maar het is de vraag

s &..o

11

-

1997

BOEKEN op Bolkestein als minister-president verstandig is. De sanering van de verzorgingsstaat vindt eenvoudiger plaats onder leiding van een sociaal-democraat en oud-vakbondsleider dan wanneer Bolkestein (vvD) zelfhet heft als minister-president in handen neemt. Dat leidt automatisch tot meer verzet van links en de vakbeweging. Bovendien hoeft de VVD zich, als de analyse van Kelsey juist is, weinig zorgen te maken over de aanpassingen van de economie, omdat het proces van privatisering en meer marktwerking los van de politieke kleur van een kabinet gewoon doorgaat. Wat is het eindoordeel over het boek? De analyse sluit aan bij

een thema dat door Keynes in het verleden en recent door neeinstitutionele economen aan de orde is gesteld: hoe werken economische ideeën door in de organisatie van de staat en het overheidsbeleid. De studie van Kelsey geeft daar een scherp beeld van. Als negatieve punten noem ik de wem1g heldere uiteenzetting over het algemeen belang, het veronderstelde causale verband tussen ideeën en de maatschappelijke problemen waar nauwelijks op wordt ingegaan, de slecht uitgewerkte alternatieve modellen en de overdrijving ten opzichte van de autonome positie van de 'technopols'. Hoewel er een kern van waarheid inzit dat 'technopols' en technocraten zich iso-

leren ten opzichte van de achterbannen van de traditionele partij en is er in werkelijkheid toch meer wisselwerking dan Kelsey veronderstelt. Zowel de 'technopols' van de PvdA en hetcDAzijn door de kiezers gecorrigeerd, waardoor de veranderingen van de verzorgingsstaat toch met kleinere stapjes gaan dan Kelsey aangeeft. Het uiteindelijke oordeel over het boek is echter positief want het biedt een goed tegengif tegen allerlei makelaars van de hedendaagse gecommercialiseerde politiek.

Streven naar duurzaamheid kan zonder religie

van een duurzame samenleving. Het verslag van dit congres met daarin de bijdragen van de verschillende sprekers is recentelijk, ruim een half jaar later, als boek uitgekomen dat na lezing bij mij een onbevredigd gevoel achterlaat. Heel vaak zie je dat religie leidt tot intolerantie en onverdraagzaamheid. Zij bestaat immers bij de gratie van groepsdenken; er zijn toch maar weinig succesvolle religies die het ook echt waarderen wanneer iemand een kritische houding inneemt ten opzichte van het in eigen kring gemanifesteerde groepsdenken. Uiteraard staat er regelmatig iemand op die uitlegt dat de Islam eigenlijk een heel open en tolerante religie is, die nu helaas niet door iedereen goed wordt uitge-

legd . En, God is toch immers liefde en voor hem zijn wij allen gelijk zal een Christen zeggen. Helaas is de praktijk anders. Uit mijn eigen jeugd in het verzuilde Nederland herinner ik mij nog goed hoezeer duidelijk was wie wel en niet deugde (ik heb nog liever dat jullie m et een meisje thuiskomen die niet gelooftdan dat zij katholiek is). Nog dagelijks kunnen wij voorbeelden zien van de uitersten van religieuze intolerantie. Het maakt niet veel uit of het dan NoordIerland, Bosnië, Israël of Rwanda betreft. Overal gaat men naar de kerk om de zegen te krijgen van welk opperwezen dan ook, om het kwaad in andere kring uit te roeien. Toch zijn er wereldwijd zo'n 4,5 miljard mensen religieus

Peter Visser bespreekt : Johan van Workum (red.), Van wie is de wereld?, Kampen: Uitgeverij Kok, 1997.

Op vrijdag 13 december 1996 hield de Nationale Commissie voor internationale samenwerking en Duurzame Ontwikkeling (NCDO) een groot congres met als titel: De wereld is van God, so what? Volgens de uitnodiging was deze dag bedoeld als ontmoetingsplaats om de relatie tussen religie en duurzame ontwikkeling te bespreken. Simpel gezegd, om na te gaan hoe religies een bijdrage leveren aan het bereiken

JOUKE DE VRIES

Universitair Horifddocent Bestuurskunde aan de Rijksuniversiteit Leiden

betr lang naaf ged: mer ven• waa nig . ken lijkt met leve ze \ bed• Reli sod gro< plaa Zarr buit· volv kadt ook zoal: het;

Con

aan kerk •1 met ook Pro< sche duid zich1 wat seero dant kerk bij niet5 Ieen relat on hl in tol sluit• j

S &_0 I I

1997

497 BOEKEN

i:h

:y )-

n

I, n

1-

·s

fn I.

!t

k k k n

g n i:t

1.a e n n

.e n IS

betrokken. Is dat dan een onbelangrijk gegeven bij het streven naar duurzaamheid, hoor ik u in gedachten al vragen . Naar mijn mening wel: er is als richtinggevend motief voor haast universele waarden als duurzaamheid weinig goeds aan religies te ontdekken. Het geeft mensen een mogelijkheid om niet al te zeer alleen met de belangrijke vragen in het leven te worstelen, en het houdt ze van de straat. En dat laatste bedoel ik niet alleen badinerend. Religies geven veel mensen een sociaal kader waarbinnen een groot aantal activiteiten kunnen plaatsvinden. Uit mijn verblijf in Zambia weet ik nog goed hoezeer buiten de steden de kerken voor volwassenen het enige sociale kader bieden dat er is. Wie dan ook de mensen wil bereiken zoals speelde toen ik lid was van het Zambia Elections Monitoring Comrnittee - heeft dan ook veel aan de sociale structuur die de kerken daar bieden . Ten aanzien van het omgaan met duurzaamheid doen kerken ook nog wel hun best. Conciliair Proces met zijn heelheid van de schepping, en Kerk en Milieu zijn duidelijke initiatieven in dat opzicht. Maar dit speelt zich toch wat in de marge van de georganiseerde religies af, en dit betreft dan ook nog alleen de christelijke kerken. Van dergelijk initiatieven bij 'allochtone' geloven is mij niets bekend. Het lijkt mij dan ook dat wie een congres organiseert om de relatie tussen religie en duurzame ontwikkeling te bespreken, de intolerante en noem het maar uitsluitende kant van religies eerst

zal moeten aanroeren . Veel verder dan het proberen om een vertegenwoordiger van het Algerijnse FIS op het congres te krijgen (die ook nog niet eens kwam), is men niet gekomen. Wel zijn enige Nederlandse kritische geesten als Paul Cliteur en Eduard van Hengel (beiden filosoof) aan het woord gelaten en zij doen dat goed . Vooral Van Hengel is voor mij een ontdekking, daarover straks meer. Maar tegelijk blijven zij heel Nederlands netjes, en dan leg je het in de praktijk zo af tegen de groepsgebonden argumenten waarvan religieuzen zich mogen bedienen. Ani] Ramdas levert een interessante bijdrage over de ontwikkeling van de Indiase middenklasse, maar lijkt het verkeerde congres voor ogen te hebben. Naast genoemde Cliteur en Van Hengel leveren nog een drietal auteurs een redelijke bijdrage. Redacteur Johan van Workum doet in dit al een dappere poging om het geheel ook tot één geheel te maken. Maar naar mijn mening is dat te weinig gelukt. Dan nog even over de bijdrage van Van Hengel, want er is toch kans dat u na lezing van deze recensie dit boek niet gaat kopen, en dan geen kennis neemt van zijn verhaal. Allereerst wijst hij er op dat we bij duurzame ontwikkeling niet zozeer de bestaansmogelijkheden van onze kinderen en kleinkinderen voor ogen moeten houden, maar verre, van ons vreemde, generaties die honderden of duizenden jaren na ons leven . Maar die nog steeds de wrange vruchten kunnen plukken van ons ecologisch potverte-

ren. De manier waarop wij nu ingrijpen is bijvoorbeeld door het tempo waarmee planten- en diersoorten uitsterven, vergelijkbaar met ecologische rampen welke de aarde laatstelijk een 6 5 miljoen jaar geleden troffen. Toen heeft het vijf miljoen jaar geduurd voor de aarde daarvan hersteld was, wat aangeeft hoever onze ingrijpen door kan werken. In zijn ogen betreft duurzaamheid een universeel moreel idee (waarde) dat niet voortvloeit uit een of andere groepsgebonden culturele of religieuze inspiratiebron. Duurzaamheid betreft een rechtvaardigheidskwestie die onafhankelijk van zingevingssystemen dient te worden opgelost. Want wie iemand die over Soo jaar leeft wil overtuigen van de rechtvaardigheid van ons duurzaamheidsgedrag, kan daarbij geen beroep doen op onze ideologieën. Daarom is het in Van Hengel's ogen zelfs buitengewoon schadelijk om voor het bereiken van duurzaamheid het idee op enigerlei wijze in verband te brengen met God of religie, omdat dan argumenten aangevoerd worden ontleend aan particuliere levensopvattingen. Interessante gedachtengang, en ik had dat dus hoofdthema van het congres gemaakt. Wellicht was dan het ontmoetingskarakter wat minder sterk uit verf gekomen, maar grote kans dat het een interessanter boek had opgeleverd. PETER VISSER

Ze!fstandiB milieu-adviseur

tI I

-

s &..o 11 1997

HOOFDEN

&

ZINNEN

Rottenbergs Den Uyl-mythe

INHOUD

Den Uyl DewRR

,

Aan de vooravond van de tiende sterfdag van Joop den Uyl houdt Felix Rottenberg op 1 5 december de jaarlijkse Den Uyl-lezing. Het is een misschien toevallige, maar daarom niet minder intrigerende samenloop van omstandigheden. Rottenberg immers, heeft er nooit een geheim van gemaakt dathij Den Uyl beschouwtals zijn 'politieke vader'. Niet eens zozeer om politiek-inhoudelijke redenen, maar meer vanwege Den Uyls manier van politiek bedrijven . Ook Frits Bolkestein wordt om diezelfde reden door Rottenberg bewonderd, zo maakte de voormalige PvdAvoorzitter dit voorjaar duidelijk tijdens een bijeenkomst ter gelegenheid van het verschijnen van Bolkesteins boek Moslim in de polder. Zowel Den Uyl als Bolkestein belichamen voor Rottenberg het ideaaltype van de politicus: '[het zijn] geen allemansvrienden, ze binden mensen niet, ze zaaien onrust, ze worden permanent gedreven door vragen, irritaties en ideeën. Ze zetten de kwesties op scherp, telkens weer'. Die vergelijking tussen Den Uyl en Bolkestein leverde Rottenberg een reprimande op van wijlen Maarten van Traa, die als PvdA-politicus Den Uyl eveneens als zijn politieke vader beschouwde. In de Volkskrant nam Van Traa Den Uyl tegen Bolkestein in bescherming: de vvo-leider zou - helaas voor hemzelf - 'in zijn politieke vezels' wezenlijk van Den Uyl verschillen. De kritiek van Van Traa

had betrekking op Rottenbergs lof voor Bolkestein en niet zozeer op diens schets van Den Uyl. Rottenbergs beeld van Den Uyl als een politicus die 'mensen niet bond' en 'kwesties op scherp stelde' bleef aldus intact. Het is de vraag of dit beeld klopt. Wordt aan de historische werkelijkheid niet veel meer recht gedaan door precies het tegenovergestelde te beweren, en Joop den Uyl te schetsen als een in aanleg gematigde en tot compromissen geneigde politicus, die juist heel ver (te ver) wilde gaan om mensen te binden en steeds (vaak tevergeefs) trachtte te voorkomen dat zaken op de spits werden gedreven? Dit beeld van Den Uyl rijst ook op uit de relevante literatuur van de laatste jaren. Daarin valt te lezen hoe Den Uyl als PvdA-leider in feite een gevangene was van het radicale middenkader van zijn partij. Het idee om zo veel mogelijk 'kwesties op scherp te stellen' kwam doorgaans van hen, niet van Den Uyl. De gang van zaken rond de bekende 'anti-KVP-motie' vormt een eerste verhelderende illustratie van de bij Den Uyl altijd aanwezige combinatie van inhoudelijke gematigdheid en onvermogen om aan radicalere krachten binnen de partij waarvan hij leider was, het hoofd te bieden. In deze motie, aangenomen tijdens het geruchtmakende partijcongres van maart 1969, vonden de door de val van het kabinet-Cals tijdens de 'Nacht van Schmelzer' versterkte afkeer van de KVP, de groeiende populariteit van het polarisatie-denken in de PvdA en de opkomst van het

rad: sen· kinJ parl zori

I me1 wac deli ten Pvd de · loo; poli ge een tier tie .

'

Uyl stra fela. gele dat ' geri Der anti zich tahc Nie einc slee Pvd niet met onhl ties gekJ aan' laag mor tijle h tijle mac maa mat lage

S &_0 I I 1997

499 HOOFDEN ·gs er

yl. [yl iet rp !ld he :er tet :n, als :ot ti!r) en fs) en ok an te eiras an !el te an de mt ~ a-

m-

IetO-

en eien ir-

bi·an ·an riin 1et

radicale 'Nieuw-Links' een passende uitdrukking. Samenwerking met de Katholieke Volkspartij werd tot politieke doodzonde verklaard. De motie had alles te maken met de weinig realistische verwachting dat een politieke tweedeling zou ontstaan die zou resulteren in de hegemonie van de PvdA. De motie manoeuvreerde de partij echter in een vruchteloos isolement. De zo gewenste politieke duidelijkheid die werd gecreëerd, bestond slechts uit een bij voorbaat zekere oppositierol voor de sociaal-democratie. Veellater (in 19 84) moest Den Uyl erkennen dat de polarisatiestrategie had gefaald . Het is twijfelachtig of hij ooit oprecht heeft geloofd in het polarisatiemodel, dat slecht paste bij de consensusgerichte Brede-basis-politicus die Den Uyl in feite was . Tegen de anti-KVP-motie heeft Den Uyl zich in ieder geval met hand en • tand verzet. Door de agitatie van Nieuw-Links, een stroming die einde 1969 op de steun van slechts 2 2, 5 procent van de PvdA-kiezers kon rekenen maar niettemin stormenderhand - en met gebruikmaking van dikwijls onheuse methoden - sleutelposities in de partij in handen had gekregen, werd de motie toch aanvaard: een duidelijke nederlaag voor Den Uyl, die op dat moment toch reeds twee jaar partijleider was . In de eerste jaren van zijn partijleiderschap was Den Uyls macht over de PvdA inderdaad maar beperkt. Hij zag zich regelmatig geconfronteerd met nederlagen, en de radicalinski's van

&

ZINNEN

Nieuw-Links trokken zijn leiderschap structureel in twijfel. Najaar I 969 probeerde Nieuw-Links zelfs Den Uyl als partijleider door NVV-voorzitter Kloos te vervangen. Nadat bleek dat Kloos hier helemaal niets voor voelde, propageerde Nieuw-Links een meervoudig lijsttrekkerschap om op die manier de macht van Den Uyl te neutraliseren. Den Uyl, in I 967 enig lijsttrekker, wist dit idee met moeite te torpederen. Het partijbestuur zadelde hem vervolgens op met een begeleidend team en op de verkiezingsaffiches moest Den Uyl het besnorde hoofd van partijvoorzitter en Nieuw-Linkser André van der Louw (die overigens niet eens op de kandidatenlijst stond) naast zich dulden. Een jaar later, in I97o, deed zich voor de eerste en tot dusverre enige keer in de PvdA-geschiedenis een scheuring voor, die leidde tot de oprichting van os'7o . Hoewel niet Den Uyl maar het optreden van NieuwLinks de oorzaak was van het conflict, werd Den Uyl er in veel opzichten wel het slachtoffer van. Want veel ernstiger nog dan de - tamelijk geringe - electorale schade die de PvdA aanvankelijk opliep door het optreden van os'7o, was het feit dat Den Uyl als partijleider ná I 970 alleen nog maar onder druk stond van (de geestelijke nazaten van) NieuwLinks. Dat heeft vérstrekkende gevolgen gehad, niet in de laatste plaats voor het sociaal-economisch beleid van 'zijn' kabinet. De vraag of Den Uyl destijds niet meer baat zou hebben gehad 'bij de strikte financieringspolitiek

van Drees dan bij de jongelui die vonden dat de overheid het "welzijn" van de mensen diende te financieren' Qohn Jansen van Galen in Het Parool van 1 mei I993) kan, terugkijkend, eigenlijk alleen maar met 'ja' worden beantwoord. In I 9 77 kreeg de PvdA een radicaal nieuw beginselprogramma, waarin onder meer werd gepleit voor gratis openbaar vervoer en nationalisatie van banken, basis-industrieën en de wapenindustrie. Het stuk ademde in alle opzichten de wereldvreemde geest van het radicale PvdA-middenkader: veel vulgair-marxistische retoriek ('Tal van mensen die zelf niet in hun economische positie worden bedreigd kiezen actief partij in de nieuwe klassenstrijd tegen de gevestigde machten'), sociale academie-jargon ('De mogelijkheden om contact te leggen met de medemens moeten verbeterd worden') en, voor wie het ook toen al niet kon volgen , een 'verklarende woordenlijst' achterin ('Proletariaat = arbeidende klasse, de mensen die als enig noemenswaardig bezit hun arbeidskracht hebben en te koop aanbieden') . De intellectuele zwaargewicht Den Uyl had als was-directeur een zeer belangrijke bijdrage geleverd aan het doortimmerde en realistische beginselprogramma van 1959. In '977 had hij, ditmaal als partijleider, opnieuw zitting in de programmacommissie. Dat Den Uyl zich, zelfs in die positie, een programma met dergelijke flauwekul-teksten liet opdringen is ronduit onthutsend - evenals trouwens het feit dat het programma nog steeds niet is

I I I

'

S &._DI I 1997

soo HOOFDEN vervangen of zelfs maar is ingetrokken. Ter aanduiding van het grootste ongeluk dat ontstond uit Den Uyls eeuwige toegeeflijkheid aan het onverantwoordelijke radicalisme van de linkervleugel in de PvdA volstaat het noemen van het jaartal 1 9 7 7. Door de roekeloze overmoed van de radicaal-linkse PvdA'ers en door het onvermogen van Den Uyl om hen in het gareel te dwingen, verspeelde hij het duidelijke vertrouwensvotum dat het Nederlandse electoraat hem met die unieke verkiezingsoverwinrung had verschaft. In wel heel schril contrast met dit algemene vertrouwen bij de kiezer stond het diepe wantrouwen van het radicale middenkader van zijn eigen partij. In de oprechtheid van het formatieduo Van Thijn/Den Uyl werd nauwelijks geloofd. Met het na maanden onderhandelen bereikte eindresultaatvan 7 - 7-2 konhetpartijbestuur slechts ternauwernood en met veel zeurende teleurstelling akkoord gaan. Maar de met 'beslissende bevoegdheid' opgetuigde partijraad wees dit onderhandelingsresultaat - dat werd gediskwalificeerd als 'verraad' en 'puinruimen voor het kapitalisme'- naar de prullenmand: Joops tweede kabinet verpest door de radicalinski 'sin zijn eigen PvdA. In een van zijn laatste interviews erkende Den Uyl dat de partij destijds, indien hij daadwerkelijk met de vuist op tafel zou hebben geslagen, wel degelijk de CDA'ers Kruisinga, Andriessen en Van Agt zou hebben

&

ZINNEN

geaccepteerd als ministers. Maar Den Uyl was bang het radicale partijkader te bruuskeren. Zijn motieven waren wellicht heel eerbaar ('Ik wilde de democratische verworvenheden van onze partij niet op de tocht zetten. Ik wilde de bewustwording van zoveel mensen niet in de knop breken'), maar het trieste resultaat was wel dat de PvdA tot diep in de jaren tachtig vanuit de oppositiebankjes mocht toekijken hoe co A en vvoheel wat wezenlijker verworvenheden op de tocht zetten dan het bewustwordingsproces van het 'spijkerpakkenproletariaat' (Herman Vuijsje). Dat roemruchte PvdA-middenkader uit de jaren zeventig, wat waren dat eigenlijk voor mensen? PvdA-geschiedschrijver Philip van Praag citeert in zijn proefschrift Stratesie en illusie onderzoeken die laten zien dat de actieve leden, respectievelijk het middenkader een uitermate elitaire categorie vormden, niet representatief voor de kiezers van de PvdA, noch voor de leden. De naam van Piet Reekman wil in dit verband nog wel eens genoemd worden. Maar het zou niet eerlijk zijn om de tegenwoordig toch al veelgeplaagde 'vader der actiegroepen' álle 'eer' te geven. Want - en dat is in dit verband toch wel relevant - ook Rottenberg behoorde destijds tot de radicale chic van de PvdA die Den Uyl onder druk zette om 'kwesties op scherp te zetten'. Op de beslissende PvdA-partijraad behoorde de toenmalige F J G-voor-

zitter bijvoorbeeld tot de supporters van Reekmans motie die het onderhandelingsresultaat van de kabinetsformatie arrogant van de hand wees. En als partijbestuurder pleitte Rottenberg eind jaren zeventig, begin jaren tachtig herhaaldelijk voor een 'nog linksere' PvdA, voor 'omverwerping van het kapitalisme', ja zelfs voor toenadering tot de CPN van Marcus Bakker en consorten: de partij die destijds een noodlijdend dagblad uitgaf dat Rottenberg in een advertentiecampagne ter lezing aanbeval. Door zijn onvermogen om in zijn eigen achterban de zaken 'op scherp te stellen' is Den Uyl uiteindelijk een zwak partijleider gebleken, en misschien was hij zelfs wel - zoals J. L. Heldring in mei '9 3 schreef in N R c-Handelsblad - 'meer een geleide dan een leider'. Op belangrijke momenten is Den Uyl - tot schade van de PvdA - geweken voor de irreële eisen van de linkse oligarchen in zijn partij. Ook Rottenberg is daar verantwoordelijk voor. Het zou de voormalige PvdA-voorzitter sieren wanneer hij dat erkende, in plaats van zich te blijven verschuilen achter een pompeus, maar slecht gelijkend standbeeld voor Den Uyl. JAN-JAAP VAN DEN BERG

is politicaloos/historicus en redac-

teur van de Staatscourant ROELOF BOUWMAN

is historicus enfreelance-journalist

D va m Ge Wl

Ra Ee1 op; ho• we inf. on1 ter bei wij te bie ten vra tie'

we kar

thi· de1

on• Zal Ko mil

kei lijk de 1 ker die ana tie het daa my ror all~

gel lijf lijk pla

S~DIII997

501 HOOFDEN

)r-

let

de de rr·en ~r­

re' ·an >e-

:us ]ie .ad en ng in op i tIer hij in dsen :n-

de !Ie in ~r-

de iein Jitar

or

De mission impossible van een gouvernementele denktank Geen kwaad woord over de WRR, de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Een instelling die bij wet de taak opgedragen kreeg om 'ten behoeve van het Regeringsbeleid wetenschappelijk gefundeerde informatie te verschaffen over ontwikkelingen die op langere termijn de samenleving kunnen beïnvloeden en daarbij tijdig te wijzen op tegenstrijdigheden en te verwachten knelpunten, probleemstellingen te formuleren ten aanzien van de grote beleidsvraagstukken, en beleidsalternatieven aan te geven (Instellingswet WRR 1976)'; zo'n instelling kan op mijn onverdeelde sympathie rekenen. Helemaal als we ook nog bedenken dat de w R R rechtstreeks ' onder de Minister van Algemene Zaken ressorteert (zeg: Wim Kok). Kan het mooier: een premier die door een eigen Onafhankelijke Raad van wetenschappelijke adviseurs tegen de waan van de dag wordt beschermd, die telkenmale tegengif krijgt toegediend in de vorm van rationele analyse en inhoudelijke substantie tegen de opportunismen en het muddlina throuah van de alledaagse politiek? Het heeft iets mythisch: Koning Arthur en zijn rondetafelridders die - één voor allen, allen voor één- het eeuwige gekibbel der departementen te lijf gaan, de diverse maatschappelijke sectoren doorsnijden en platte deelbelangen aaneensme-

&

ZINNEN

den tot het algemeen lange termijn-belang. En dit alles op interdisciplinaire, generalistische, ja zelfs samenhangende wijze. Een curieus jubileumboek Deze Raad dus, de WRR, vierde onlangs pijnlijk geruisloos haar 25-jarig jubileum. Hij deed dat met de uitgave van een in twee opzichten uiterst curieus gedenkboek. Om te beginnen is er qua opmaak, lay out en fysieke uitstraling alles fout aan dat boek. Dat de reguliere rapporten, voorstudies en werkdocumenten van de w R R eens flink gerestyled moeten worden, dat zal een ieder met smaak direct beamen. Dat geldt overigens net zo sterk voor de papieren output van het Sociaal en Cultureel Planbureau. De Haagse 'planbureaus' stralen wel erg nadrukkelijk uit dat het ze alleen om de doorwrochte inhoud te doen is en dat de gebruiker daarvan niet het algemene publiek, doch louter de (departementale) beleidselite is. Maar om de WRR-jubileumuitgave nu in alles te laten lijken op het standaard-gedenkboek dat een willekeurige koekjesfabriek laat vervaardigen bij zijn 1 oo-jarig bestaan; dat is doorschieten naar het andere uiterste. Formaat, papiersoort, cover en een heuse fotogalerij met de erven en oude relaties van de fabriek; de gelijkenis met een bedrijfsjubileum is ver doorgevoerd. Zelfs de titel van het WRR-jubileumboek is werkelijkheidsgetrouwer dan elke parodie zou kunnen zijn: Mosterd bij de maaltijd. Je ziet het voor je: we nemen als boektitel de familiespreuk van de stamhouder der Wafelbakkers: ·'als je in ons

bedrijf mee wilt denken, doe dat dan altijd op tijd: kom niet als mosterd na, maar bij de maaltijd'. Bij nadere beschouwing blijkt het hier te gaan om een citaat van GPv-Kamerlid Schutte, dan wel om woorden van premier Kok (zo duidelijk wordt dat eigenlijk niet). De titel heeft in elk geval iets te maken met de functie en timingvan WRR-rapporten. Men onderscheidt rapporten die beogen toekomstig beleid te schragen en rapporten die een ander perspectief en beter zicht willen bieden op de sterkten en zwaktes van huidig beleid. In dat eerste geval dienen rapporten vooraf te gaan aan de formulering van beleid, anders dreigt het gevaar van 'mosterd na de maaltijd'. In het tweede geval hebben we te maken met onderwerpen van aanhoudend belang, zodat rapporten daarover in de woorden van premier Kok 'voor je gevoel altijd iets te laat' · komen. Het gevoel 'dat had ik eerder moeten weten' kan als 'mosterd na de maaltijd' doen smaken wat 'mosterd bij de maaltijd' moet zijn en dit in werkelijkheid ook is, zo luidt de naar de titel verwijzende passage in de Inleiding. Ik sta bij die oubollige metafoor van mosterd (weet de WRR wel waar Abraham de mosterd haalt?) wat langer stil, omdat deze kwestie van 'bij-of-na-de-maaltijd' kenmerkend is voor de inhoudelijke strekking van het boek. In een viertal beschouwingen wordt door raads- en stafleden van de w R Ringegaan op de ambivalente relaties tussen 'regeren en vooruitzien', tussen beleid en wetenschap; al doende schetst men de

s &..o ' ' '997

502 HOOFDEN taak en functie van de WRR. Het boek bevat daarnaast een tiental interviews van Trouw' s Willem Breedveld met de 'buitenwereld' van de WRR, (oud)-politici en wetenschappers. Deze vraaggesprekken over 25 jaar WRR (met iets te uitbundig uitgevoerde paginagrote portretfoto's van een Roei in 't Veld, een Herman Wijffels of een Kees Schuyt) zijn samengebracht onder de programmatische titel: 'Weerwerk tegen de waan'. Het boek sluit af met algemene documentatie over 'think tanks' of 'policy research institutes' waartoe de WRR wordt gerekend. Het tweede opmerkelijke nu aan dit gedenkboek is de toon en strekking van de di verse hesehouwingen over de (eigen) instelling. Geheel in lijn met de conceptueel-beschouwelijke aard en traditie van de w R R waar het gaat om beleidsvraagstukken, wordt ook de instelling zelf aan uitputtende analyse onderworpen. Men zou kunnen stellen dat er sprake is van reflexiviteit in het kwadraat. De 'reflex-sociologen' Ulrich Beek en Anthony Giddens zouden er van opkijken. Maar wat wil je ook wanneer een 'reflectief adviesinstituut' op zichzelf gaat reflecteren. Wat opvalt is dat de WRRauteurs uitmunten in het prachtig formuleren van functie en doelstellingen van de WRR: 'het verkennen van toekomstige ontwikkelingen en het ontwarren van hedendaagse normatieve opvattingen, vooroordelen, feiten en de dwingende werking van paradigma's en concepten, waarin die feiten begrepen zijn'; 'het verruimen van de grenzen van beleid en

&

ZINNEN

het vergroten van het aantal alternatieven'; 'de raad moet aandacht vragen voor de ruimere context waarin beleid is gelokaliseerd'; 'vooralletten op de voorvragen van beleid. Men weet de taak en functie van de WRR fraai te lokaliseren in de niche van intellectuele tekortkomingen van zowel de politieke sfeer, als van de beleids- en universitaire wereld. Een zekere arrogantie klinkt daarbij door. Men is zo hier en daar erg ronkend over de eigen taak en functie, alsof men een beter soort kennis bezit en genereert, waarover de plat-ordinaire politici en beleidsmakers niet zouden beschikken. Als je het moet geloven wordt er op Plein 1 8 1 3 flink met helikopters boven gewone stervelingen gezweefd. Men weet ook goed het spanningsveld van het werk van de WRR onder woorden te brengen en te analyseren. Het gaat dan om de koorddanskunst tussen beleid en wetenschap, tussen de politieke en academische sfeer, tussen korte termijn en lange termijn. Bij al deze analytische vingervlugheid moet men echter steeds voor ogen houden, dat ook voor de w R R 'the proof of the pudding is in the eating'. Al die fraaie doelstellingen - het ontmaskeren van intersectorale beleidsparadigma's - moeten steeds opnieuw waargemaakt worden in concrete rapport-teksten en zich uiteindelijk bewijzen in argumentatiekracht en doorwerking. Wat dat betreft is de uitkomst van de vraaggesprekken met de 'adressanten van w RR-advisering' ontnuchterend te noemen. Breedveld concludeert dat er bij

--1

zijn gesprekspartners sprake is van 'een en al tobberigheid over de mogelijkheden van de wetenschap de politiek op een zinnige wijze van dienst te kunnen zijn'. Men oordeelt over het algemeen welwillend over het werk van de WRR, over 'de goede toon' en balanceerkunst van de raad, maar stelt tegelijkertijd een tragische ontoereikendheid van de missie vast. Het Kamerlid Schutte tekent het duivelse dilemma: ofwel een adviesrapport van de w R R zit te dicht op het overheidsbeleid en is dan overbodig of wordt als omstreden ter zijde geschoven; ofwel het heeft een brede scope en mikt op de langere termijn met als risico dat het totaal buiten de politieke agenda en beleidshoTizon valt. Waardering is er voor de WRR in zijn gedaante van, wat ik zou willen noemen, een 'permanente commissie van wijze mannen'. In zijn 25-jarig-bestaan is het de w R R soms gelukt substantiële doorbraken te forceren in beleidsimpasses (Basisvorming in het onderwijs, 1 986) of om denktaboes te ontregelen (Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie, 1 98o ), maar over het algemeen is het beeld er een van een tobberige relatie tussen Wetenschap en Regeringsbeleid . Wetenschap zou te reductionistisch zijn: men weet veel over weinig en dat is niet genoeg voor de werkelijke politieke toekomstvragen. De wetenschap vertoont te weinig lef en tegendraadsheid of de 'toegepaste beleidswetenschap ' van de WRR zou juist te veel steunen op departementale probleemdefinities. Of zoals de socioloog Schuyt het

ste gei de me da~

var Ut var i de ge< bij me eet de zet de1 go• lin) he1

td

hul bel kei do• bel

Ma we do• me ne1

vis· no• pa1 ti el 'eo me bij: me fui'

du1

lys wa

kar op in

s &..o rr 1997

HOOFDEN

e is Jver tennige ijn'. teen :1 de en Jaar ;che issie te-

wel lUit

den omofe en met 1 de oride lt ik

malann is

tanin gin :nk, en ! int alvan Neeid. nis>ver ·oor 1

coe-

:hap ren'as te ' RR Jaries. het

stelt: 'De WRR is toch gedwongen enigszins met de politiek in de pas te lopen en bezig te zijn met de onderwerpen die men daar belangrijk vindt'. Een opmerkelijk geluid komt van de burgemeester van Utrecht, I. Opstelten - het type van de praktisch ingestelde vvoideoloog. Deze laat in het gedenkboek optekenen, dat het bij de w R R 'best wat steviger zou mogen. Echte wetenschap durft een schot te wagen waarmee zij de samenleving aan het denken zet. Dat hebben we als bestuurders nodig. Anders kan ik net zo goed een paar mensen op de afdeling Algemene Beleidszaken aan het werk zetten'. Opstelten lijkt teleurgesteld te zijn geraakt in de hulp die wetenschap hem als bestuurder kan bieden: 'We hakken aan de lopende band knopen door, want er moeten nu eenmaal beslissingen genomen worden. Maar ik zou toch wel eens willen weten wat we nu precies aan het • doen zijn, zodat we ook de komende generatie in de ogen kunnen kijken'. Vermoedelijk mogen we deze visie van Opstelten representatief noemen voor het verwachtingspatroon van de wereld van politiek en beleid ten aanzien van 'echte' wetenschap in het algemeen en WRR-advisering in het bijzonder: Help ons in godsnaam met onzekerheidsreductie! Dat dat de w R R in een lastige fuikpositie manoeuvreert wordt duidelijk wanneer we de 'zelfanalyse' van de WRR met dit verwachtingspatroon aan de vraagkant confronteren. Ik doel hier op de boeiende openingsbijdrage in het gedenkboek van WRR-lid

&

ZINNEN

H.P.M. Adriaansens, getiteld 'Distantie en nabijheid'. Daarin worden op intellectueel-integere wijze de eigen ambities, strevingen en functie kritisch tegen het licht gehouden: een proeve van 'onzekerheidsexpansie'. De flinke dosis postmodern-relativisme waarmee deze beschouwing wordt aangelengd, maakt dat de denkactiviteiten van de WRR voor 'de Opsteltens' zo goed als onbruikbaar worden. Het 'mission impossible-gehalte' van de WRR-taak kan niet helderder worden geïllustreerd. Adriaansens laat allereerst zien onder welk gesternte de w R R werd opgericht. Hij haalt toenmalig premier Joop den Uyl aan, die de WRR situeert tussen een tweetal 'dienstmaagdmodellen': 'In het technocratische model was de politiek de dienstmaagd van de wetenschap en zou de w R R wel even vaststellen waar het met de samenleving heen moest. Deze technocratische oplossing impliceert dat de politiek haar primaat aan de wetenschap kwijtraakt'. Dit model paste bij de hybris van de (sociale) wetenschap in de jaren vijftig, toen men hartstochtelijk geloofde in 'social engineering' op basis van een dwingende, wetenschappelijke werkelijkheid van feiten en samenhangen. Daartegenover plaatste Den Uyl het model waarin de wetenschap als dienstmaagd fungeert van de politiek. 'Deze instrumentalistische opvatting hanteert', aldus Adriaansens, 'een scherpe cesuur tussen het aandragen van feiten (de geobjectiveerde kennis van de wetenschap) en het autonome keuzeproces (de inpassing door

de politiek in haar ideologische voorkeur)'. Adriaansens betoogt nu dat Den Uyl een te scherpe cesuur aanbrengt tussen de wereld van het Sein en de wereld van het Sollen. 'De interactie van Sein und Sollen, feiten en opvattingen is in zowel de theorie als de praktijk en dus ook in het werk van de w R R complexer dan de twee genoemde modellen suggereren'. Vervolgens relativeert Adriaansens op fraaie wijze de verheven missie van Wetenschap en Regeringsbeleid tegelijk. Hij confronteert de w R R met de metafoor van een stromende rivier, die alles en iedereen met zich meesleept. 'We hebben ergens houvast nodig om dat verhaal te kunnen vertellen. In de wetenschap is dat de functie van concepten, als overhangende takken of meedrijvende boomstammen, maar niet als blijvende uitkijktoren. De geschiedenis kent .immers geen archimedisch punt'. De w R R dient zich, in het besef van de Standortaebundenheit en relatieve objectiviteit van kennis vooral te richten op het belang van samenhangende concepten, 'zonder welke de werkelijkheid van mens, cultuur, maatschappij en beleid een gesloten boek blijft'. Zoveel is zeker: het heeft er, gelet op dit type analyse van Adriaansens, de schijn van dat de WRR per definitie niet of nauwelijks tafelgenoot kan zijn van beleidsmakers en bestuurders. De meta-mosterd van de WRR dient bij een andere maaltijd te worden geserveerd. RENÉ CUPERUS Medewerker w B s, redacteurs 8tP

H kt se

z,

V(

ze

p1 ht kc SC

de

ti•

ec m

p r

g h k

0!

a<

ai

rr

z, ir

sj a

tl

d u

e V