Informele aanpak Wob?! Instituut Maatschappelijke Innovatie Verslag Wob - 25 september Den Haag, Lustrum Conferentie: Prettig contact met de overheid. Uit internationaal vergelijkend onderzoek blijkt dat de afhandeling van Wob verzoeken in Nederland veel meer kost dan in bijvoorbeeld Engeland. Waar in Engeland de afhandeling per verzoek 700 euro bedraagt, kost dat in Nederland 4000 euro (Colquhoun, A. (2010). The Cost of Freedom of Information, Constitution Unit, University College London.). Dit hangt deels samen met fragmentarisch archiefbeheer, onder anderen veroorzaakt door fusiegemeenten, maar is ook een resultaat van sterk uiteenlopende procedures en onduidelijkheden over afhandelingswijzen. De standaard termijnen van informatieverstrekking worden in ongeveer de helft van de Wob verzoeken in Nederland overschrijden. Ook het oprekken van deze termijnen heeft niet geholpen en bij bezwaren wordt er weinig heroverwogen. Met andere woorden, een nieuwe kijk op de praktijk Wob vergt aandacht. Zou de informele aanpak bij Wob verzoeken, vanuit de informatieverstrekker, voor een betere, snellere en bevredigende afhandeling kunnen dienen? Zo ja hoe, welke kansen zien we en welke beren op de weg zullen we moeten pareren? De Wob bij gemeenten, hoe staat het nu? Wob verzoeken gaan met enige regelmaat om gevoelige informatie die niet zomaar uit de losse pols kan worden toegekend of afgewezen, althans dat is de dominante opvatting. In een korte workshop met 17 deelnemers, afkomstig uit gemeenten, provincie, rijk en onafhankelijke juridische bureaus, wordt afgetast of en hoe de informele aanpak bruikbaar zou kunnen zijn bij Wob verzoeken. Het merendeel van de aanwezigen geeft aan een goed idee te hebben bij hoeveel Wob verzoeken er jaarlijks binnen zijn of haar instantie worden verwerkt. Een derde geeft aan een centraal verzamelpunt te hebben waarin de verzoeken worden gemeld en vastgelegd. Voor de helft geldt dat er een vaste procedure wordt gehandhaafd als er een Wob verzoek binnenkomt. Om een kort beeld te schetsen hoe er vanuit de informatievrager met Wob verzoeken wordt omgegaan is het belangrijk te erkennen dat er een grote discrepantie bestaat tussen hoe gemeenten met informatievragen omgaan. Om te kijken hoe er vanuit de informatieverstrekker met Wob verzoeken wordt omgegaan en om te peilen of de informele aanpak als kansrijk wordt gezien, is er door IMI een kort kwalitatief onderzoek gedaan. Uit dit onderzoek, geïnformeerd door 15 gemeenten, experts en journalisten zijn de volgende resultaten gebleken: 1. Elke gemeente kent zijn eigen aanpak en coördinatie ziet er overal anders uit. Uit een enquête onder ambtenaren blijkt dat veel gemeenten de binnengekomen Wob verzoeken slecht registreren. Dit wordt in de interviews deels bevestigd. 2. Hiermee samen hangt de vraag: ‘wanneer is iets een Wob verzoek?’ Veel gemeenten vinden het lastig aan te geven wanneer het bij een informatievraag 1
3.
4.
5.
6.
gaat om een Wob verzoek. Dit maakt de archivering lastig. Ook gaven gemeenten aan dat ze wel een versnelling van de afhandeling zouden willen, maar dat de archivering niet volledig op orde is waardoor dit wordt afgehouden. Wob verzoeken komen bij een vak afdeling binnen, die vervolgens door de medewerkers zelf worden afgehandeld. Sommige gemeenten hanteren afwijzing als eerste strategie, waarnaar ze wachten op een bezwaarschift, die vervolgens vaak wordt afgehandeld door een extern juridisch bureau. De gemeente heeft verschillende beelden bij de verschillende partijen die informatie bij hen aanvragen. Burgers, media en commerciële bureaus worden anders door gemeenten gezien, wat geregeld ook leidt tot een andere afhandeling. Het vrijelijk verstrekken van informatie zowel via informele als formele wegen wordt ingewikkeld als het gaat om een loyaliteitsvraagstuk. De vraag: ‘dien ik mijn bestuurder of de wet’ gaat dan spelen. Er ontstaat snel kramp, afwering en uitstel. Dit is een onderwerp waarbij verder onderzoek en uitwisseling met betreffende partijen zinnig zou zijn. Tijdens het onderzoek was het opmerkelijk dat geen van de gemeenten het interview, dat soms wel anderhalf uur duurde, hebben gezien als Wob verzoek.
Oneigenlijk gebruik, misbruik en stomme vragen “Daar heb je alweer pietje, heeft hij niets anders te doen?” De onderzoeksresultaten werden in grote lijnen herkend door de aanwezigen. Gemeenten gaan anders met Wob verzoeken om en de systematische procedure en afhandelingswijzen verschillen sterk per gemeente. “Ik vraag me vaak af, gaat dit om een Wob verzoek of is het gewoon een vraag om informatie? Ik wilde dan mensen bellen om te checken, maar dat mag niet”. Het verkennen van de mogelijkheden die een informele aanpak biedt omtrent de Wob kan niet zonder ook stil te staan bij de onmogelijkheden, het veeltallig misbruik van de wet. Kan een informele aanpak hiervoor ook uitkomst bieden? In de media is er de laatste tijd geregeld aandacht geweest voor misbruik van de Wob wat deels ook de oorzaak is waarom er plotseling veel meer misbruik plaatvind. Breed wordt herkend dat onafhankelijke commerciële bureaus die Wob verzoeken indienen worden ervaren als een groot probleem. Alleen al in de gemeente Ermelo zijn het aantal verzoeken in het afgelopen half jaar vertienvoudigd. De verzoeken waren voornamelijk afkomstig van commerciële bureaus. Het ging om veel oneigenlijk gebruik van de wet; om dwangsommen of om proceskosten veroordelingen binnen te halen. Hierop reageerden gemeenten wisselend. Sommigen gingen bij de bureaus langs om mensen te kunnen spreken. Dat bleek echter vaak lastig omdat de bureaus moeilijk te pakken te krijgen zijn of geen bereidheid tonen om te praten. Vervolgens ontstond de list om deze bureaus te blokkeren en misbruik te voorkomen door geen papieren meer op te sturen maar ze enkel ter inzage beschikbaar te stellen. Wat te doen met herhaaldelijk stomme vragen, was nog een vraag die sterk leefde. “Ik heb een keer een verzoek gehad waarin RTL 4 vroeg om bonnetjes, in de zeven jaar dat ik bij de gemeente werkte was dat het enige verzoek waarvan ik dacht, dat gaat tenminste
2
ergens over.” “Vaak gaan vragen over ‘welk lettertype gebruikt u?’ ‘hoeveel mensen met de Engelse nationaliteit staan hier ingeschreven?’ – stomme vragen dus, moeten we daarop antwoorden?” Uit de praktijk blijkt dat veel gemeenten vrijelijk omgaan met het wel of niet beantwoorden aan Wob verzoeken, met regelmaat afhankelijk van de validiteit van de vraag. “Soms leggen we verzoeken naast ons neer, als ze te absurd zijn”,“Of als er een typefout in een verzoek zit, dan hoeft het niet” . Ook worden verzoeken vanuit media met argwaan benadert. “Als er een verzoek komt vanuit de media, denk ik, oh ze willen weer een roddelverhaal, doe dan maar niet dan.” Verzoeken stuiten echter niet alleen op weerstand. “Wob verzoeken zijn ook leuk, je komt nog eens ergens en loopt het hele gemeentehuis door”. Waar liggen de kansen voor een informele aanpak? 1. Kramp voorkomen Journalist en Wob veteraan Brenno de Winter gaf in een voorgesprek aan dat hoe formeler een gemeente zich gedraagt, hoe meer hij weet dat hij beet heeft. “Als ik gewoon voor een gesprek was uitgenodigd, dan was het geen nieuws item geworden. ¾ van een verhaal is hoe er aan die informatie gekomen is”. Kramp ontstaat uit angst voor negatieve berichtgeving, dat werkt in de praktijk averechts. 2. Relatie aangaan met de informatievrager De gemeente Zaanstad gaf aan direct contact op te nemen met de informatievrager om de vraag te verduidelijken en als kans om een relatie aan te gaan met de vrager. Hier werd doorgaans positief op gereageerd. Veel Wob verzoeken werden na een mondeling overleg overbodig of mensen trokken de procedure in. 3. Actieve openbaarmaking Veel gemeenten pleiten voor actieve openbaarmaking. “Door jaarlijkse vergunningen, vergoedingen, kosten te publiceren en te openbaren, ben je al van veel problemen af. Actieve openbaarmaking scheelt zoveel geld en tijd”. “Wij maken alle informatie rondom publieke projecten actief openbaar zodat mensen het kunnen inzien, zoals de bouw van een zwembad. Dat werkt heel goed”. Kort gezegd, kramp kan worden tegengegaan door de procedure te versnellen, openheid van zaken te geven door actieve openbaarmaking en het Wob verzoek te zien als een kans om een relatie aan te gaan met de informatievrager. Beren op de weg: waarom werkt een informele aanpak niet? De media geven in voorgesprekken aan, moeite te hebben met de gedachte van een informele aanpak bij Wob verzoeken. Bij hen bestaat de angst dat publieke instanties manipulatief worden als het geven van informatie zijn juridische formaliteit verliest. Zij duiden op het risico van schijnbare openbaarheid. Media zien zichzelf immers als de controlerende macht van de democratie. Het gaat publieke instanties daarom niet aan
3
waarom zij informatie opvragen of waarvoor zij het willen gebruiken. Dit probleem zal niet worden opgelost door een informele aanpak. Daarbij komt kijken dat er tussen media en publieke instanties een wederzijds wantrouwen bestaat. Wie beschermt immers welke belangen en met welk doel? Dit speelt des te meer op als er een loyaliteitsconflict plaats vindt, juist omdat dit is wat media willen weten en ambtenaren niet willen geven. Dit wantrouwen uit zich ook in de beeldvorming tussen overheid en informatievrager. Het beeld van een starre overheid die liever op haar informatie blijft zitten dan dat ze het vrijgeeft, is lastig te breken. Zelfs een toegevende overheid heeft een keerzijde. Mensen gaan er al vanuit dat de overheid niets wil geven. Daar tegenover staat het idee dat de kosten-baten van verzoeken soms wat uit de hand lopen bij de overheid. Doorgaans wordt er intern negatief over de Wob gedacht. Het is zeer de vraag of een informele aanpak deze beeldvorming zou kunnen keren. Informele aanpak vergt wederkerigheid “We zouden niet alleen de burger moeten beschermen tegen een starre overheid maar ook de overheid tegen starre burgers” (Scheltema). Hoe informeler de informatie-uitwisseling, hoe meer een wederkerigheidsrelatie een rol speelt. Het is daarom interessant om in contact te komen met wat de vrager beweegt; wat de daadwerkelijke vraag is. Tegelijkertijd zou in het bestuursrecht ook mogen doorklinken dat als het om dwangsommen gaat er een wederkerige relatie bestaat waarin de burger zich tot bepaalde behoorlijkheidscriteria verplicht. De rechter zou misbruik van het recht door de informatievrager moeten mogen beoordelen. Momenteel is het bestuursrecht echter nog te formalistisch. De gemeente zou misbruik ook moeten mogen melden aan de rechter. Een werkend voorbeeld hiervan is van de man die zijn eigen brief wobde. Hierna gaf de rechter aan ‘dat er een wederkerige behoorlijkheidsnorm bestaat’. Een wederzijdse behoorlijkheidsnorm zou ook commerciële bureaus belemmeren. “We sturen nu altijd een brief om erachter te komen wat ze daadwerkelijk willen. We kunnen ze niet eens bellen. We sturen dan een brief en als daar niet op gereageerd wordt sturen wij een brief waarin we zeggen dat het verzoek vervalt. Dat is een juridisch haalbare wijze om het bureaus moeilijk te maken en onder Wob verzoeken uit te komen.” Particulieren melden nu zelfs met enige regelmaat bij het sturen van lijvige Wob verzoeken, de mededeling dat als de gemeente het verzoek wil afkopen, dat mogelijk is. Een gedeelde opvatting is dat oprechte informatievragen afkomstig zijn van redelijke mensen. “In onze ervaring blijkt uit het nabellen van de informatievrager al of het om een oprechte vraag gaat, want deze is meestal al met een telefoontje opgelost.”
4
Kennis delen Wat is herkenbaar?: - de irritaties van mensen die 10 tot 15 Wob verzoeken per dag sturen; - vaak zit er iets anders achter het verzoek van wobbende burgers, zoals buren ruzies; - bestuurlijk-politieke gevoeligheid of loyaliteitsvraagstukken; - wat is het eigenlijk? Een Wob verzoek of een informatievraag? Wat is niet herkenbaar? - dat overheden niet antwoorden omdat ze het archief niet op orde hebben. Als men iets niet heeft kan het immers ook niet gegeven worden. - Is de Wob procedure aanpassen zaligmakend? Men moet immers beiden een redelijke partij zijn anders komt men toch niet nader tot elkaar. Wat mist er? - Het belang van wederkerigheid! Er is aandacht nodig voor hoe de wederkerigheidsrelatie tussen burger en overheid te versterken valt. - De vraag stellen: wat heb je nodig? De eerste stap om door te vragen is heel logisch maar er bestaat een verschil tussen logisch en de praktijk. Ook de vraag of het juridisch mogelijk is moet gesteld worden. - In het kader van de Wob spelen belangen vaak een rol. Informatie kan passender beter worden verstrekt als de belangen op tafel liggen. Of deze achterhaald kunnen worden hangt echter af van de persoon en de belangen van de informatievrager. Addie Stehouwer (secretaris ombudsman) – alles draait om vertrouwen Wat kunnen de klachten die we bij de Nationale Ombudsman krijgen ons leren over wat essentieel is in de relatie tussen burger en overheid? Ten eerste is de realisatie belangrijk dat het wantrouwen toeneemt bij weigering van openbaar maken. Onder druk maken gemeenten stukje bij beetje documenten openbaar, dat heeft de relaties dan echter al dusdanig geschaad dat de hele beeldvorming is vastgelegd en het vertrouwen is verdwenen. Dit proces kan escaleren als deze vertrouwensband ontbreekt Ten tweede, als er geen vertrouwensbang bestaat de kans dat zelfs bij volledige openbaarmaking het gevoel achterblijft dat er toch iets wordt achtergehouden. Ten derde, een goed gesprek geeft inzicht in wat de aanvrager nodig heeft en geeft het nodige vertrouwen.
5
Ervaringen informele aanpak in quotes: -
-
-
“Ik bel altijd eerst na of kijk op LinkedIn bij Wob groepen. Als mogelijk, neem ik contact op met mensen en spreek ze aan”. “Als er verzoeken komen waarin uitzonderingsgronden van toepassingen zijn, dan check ik met de gemeenten waarin de namen of afdelingen staan en meestal is er geen probleem om gewoon openbaar te maken” “Na een Wob verzoek waar niet goed op gereageerd is, komt er een bezwaarschift. Bij bezwaarschiften en klachten passen we altijd de informele aanpak toe, waarom dan niet bij Wob verzoeken? “ “Ik bel ook vaak, mij is opgevallen dat als mensen echt graag informatie willen hebben ze dan ook aardig en redelijk zijn. Als dat niet zo is dan willen ze het eigenlijk niet graag hebben of gaat het om iets anders. Bij ons wordt bijna altijd alles openbaar gemaakt.” “Een man wilde van alles weten over de bewegwijzering. Dat hebben we opgezocht en naar hem gestuurd. Eén van zijn vragen is over het hoofd gezien. Hierop volgden meteen bezwaarschriften. Er is persoonlijk contact met hem opgenomen. Daarna kregen wij weer een mail waaruit bleek dat hij ‘toch zijn laatste punt wilde hebben’. Als je via de informele aanpak een mediator zou inzetten komt er meestal iets anders uit. Maar is dat de taak van de gemeente?” “In een documentaire die ik heb gezien over professionele klagers, die de hele dag de tijd hebben om te klagen bleek dat wij geen instrumentarium hebben om daarmee om te gaan. Van de mogelijkheden die wij hebben is stoppen geen optie. Maar dat zou wel moeten. Iedere snipper papier die wordt verzonden is weer een aanleiding tot reactie. Hoe korter de brieven, hoe langer het duurt voordat de veel klager weer reageert omdat ze minder hebben om op te reageren?”
En nu? Hoe vorm te geven aan het verder denken over de informele aanpak rondom de Wob? Ruim de helft van de deelnemers heeft interesse in deelname aan een vervolg van de bijeenkomst. Er wordt gepleit meer gebruik te maken van het juristen Wob platform op Pleio om verzoeken te delen die bij meerdere gemeenten worden ingediend. Een mogelijkheid is om een community of practice te starten. En om af te tasten wat daarin aanbod zou kunnen komen, is er een korte brainstorm in drie groepen gehouden, waarin al wat grote lijnen te zien zijn. Groep 1: Er is belangstelling voor verder fysiek overleg over inzichten en dilemma’s rondom de informele aanpak. Thema’s die aanbod zouden moeten komen zijn: 1. Wat is de formele aanpak bij de Wob? 2. Procedure regels aan informeel handelingskader koppelen 3. Aandacht voor gespreksvaardigheden 4. Het leren van mediation technieken 5. Leren om oplossingsgericht te werken 6. Kennis en vaardigheden delen 7. Het effect meten van formeel handelen en vastleggen wat dat is. Valt er verschil te meten? 8. Leidt informele afhandeling van de Wob ook tot een besluit of niet?
6
9. Leg vast welke vragen, van welke partijen in aanmerking komen voor een informele afhandeling en welke niet. Groep 2: wit papier is een metafoor voor het handelen en de bevoegdheden rondom de Wob. Er werd erkend dat de weigeringsgronden en procedures complexer of eenvoudiger zijn, dat de kennisniveaus en expertise sterk uiteen lopen tussen instanties en mensen vanuit verschillende organisaties. Hoe kan men uit deze brei iets zinnigs ventileren? Is er een bron waaruit iedereen tapt? Gemeenten dachten dat dit de VNG zou zijn maar dat is voor dit thema wat formeel. Is er een landelijke club die een lijdraad heeft voor zowel een formeel en een informeel deel zodat we niet allemaal het wiel aan het uitvinden zijn? Kan daar een lijn uit gedestilleerd worden? Zou een interdepartementaal Wob overleg behulpzaal zijn? Groep 3: Wat is nu precies een informele aanpak binnen het juridische kader van de Wob? Er is een minimale speelruimte waarin de verzoeken aan de juiste partner worden toegedragen. Er is ook een informele aanpak als tweede optie. De informele aanpak komt echter eerder neer op het achterhalen van motieven, meer niet. De schoen wring tussen de formele en informele kant, want is met nabellen een Wob verzoek ook daadwerkelijk afgedaan? Is daar een officieel document voor nodig? Hoe ga je in een informele aanpak om met het anonimiseren van mogelijk gevoelige informatie? Hoe gaan we om met gegevens over en van derde partijen? Behoorlijkheid in de wederkerigheid, kunnen we dat informeel voor elkaar krijgen? Zijn daar handigere en informele vormen in? Kortom, een informele aanpak Wob roep veel vragen op en een community of practice zou zeker uitkomst kunnen bieden. Want een belangrijke voorwaarde voor een informele aanpak is dat er bij iedere medewerker minimale kennis en bewustzijn aanwezig moet zijn over wat die aanpak inhoudt.
7
