Informatiebijeenkomst Nationaal Meldkamersysteem Project ‘Voorbereidingsfase NMS’ De meldkamerwereld bereidt zich voor op de komst van een nieuw Nationaal Meldkamersysteem (NMS). Nu de voorbereiding voor het aanbestedingsproces is gestart komt het project in een nieuwe fase. Op 24 juni belegde het project ‘Voorbereidingsfase NMS’ een informatiebijeenkomst om de laatste stand van zaken rond het project te delen met meldkamerprofessionals. Over het waarom van NMS, de relatie met de nieuwe meldkamerorganisatie, techniek en functionaliteit en alles wat er verder bij komt kijken om NMS te maken tot een instrument dat centralisten optimaal kan ondersteunen bij hun werk. De aftrap van de informatiebijeenkomst was voor Henri Lenferink, portefeuillehouder informatievoorziening in het Veiligheidsberaad. Hij legde de link met de nieuwe meldkamerorganisatie die de komende jaren gestalte moet krijgen. Één plus één is twee, was de kern van zijn betoog, want die nieuwe landelijke meldkamerorganisatie met tien onderling gekoppelde locaties kán niet gerealiseerd worden zonder nieuw Nationaal Meldkamersysteem. “Een voorwaarde voor de nieuwe meldkamerorganisatie is dat er een nationaal meldkamersysteem is dat de nieuwe organisatievorm en de bijbehorende werkprocessen kan ondersteunen. Dat kan het huidige GMS namelijk niet. De techniek is verouderd en onderhoud is complex en kostbaar. Bovendien zijn de mogelijkheden om binnen GMS nieuwe functionaliteiten te ontwikkelen beperkt. En die zijn nodig om de communicatie tussen centralisten en de ‘moderne burger’ te verbeteren. Zo moet het in de toekomstige meldkamer in mijn ogen mogelijk zijn om meldingen te doen via nieuwe wegen zoals social media. Compleet met foto’s en filmpjes. Dat stelt andere eisen aan de meldkamertechniek.” De realisatie van NMS is volgens Lenferink een uitdaging van formaat met een hoog risicoprofiel. Want nergens anders ter wereld is ooit op zo grote schaal en voor zoveel gebruikers een nieuw meldkamersysteem ontwikkeld. En omdat de overheid geen geweldig ‘track record’ heeft inzake grote ICT-projecten moet worden voorkomen dat het tempo van de realisatie van NMS gaat boven de kwaliteit van het ontwerp- en implementatieproces. Van visie naar NMS Dat de invoering van NMS geen simpel technisch vervangingsproject is, bleek uit een podiumgesprek van dagvoorzitter Frans Schippers, voorzitter stuurgroep Voorbereidingsfase NMS met Han Arends, projectleider. Schippers constateerde dat het eerste besluit om het huidige GMS te vervangen al in 2004 is genomen en dat het proces om een nieuw meldkamersysteem te realiseren dus al bijna tien jaar gaande is. Waarom kost het toch zoveel tijd? Han Arends: “Omdat het een heel complex project is. Bij het samenvoegen van de monodisciplinaire meldkamers tot 25 regionale gecolokeerde meldkamers, bleek dat GMS niet stabiel genoeg was en functionaliteit miste. Dat was de aanleiding om te besluiten om GMS te vernieuwen. In 2005 brachten de koepels van brandweer, politie, en ambulancezorg een gezamenlijk visiedocument uit over de toekomst van de meldkamerfunctie. In 2009 werd een businesscase gemaakt op basis van het visiedocument en de werkprocessen. GMS was inmiddels stabieler gemaakt en functioneel uitgebreid. Er was nog veel onduidelijkheid rond de meldkamers en er werd nog geen besluit genomen. In de jaren daarna werden veel kleine stappen gezet en uiteindelijk kwam onderzoeksbureau Gartner in 2011 met enkele belangrijke aanbevelingen die het project een nieuwe koers gaven. Heel 1
belangrijk was de aanbeveling om eerst de werkprocessen voor alle meldkamerdisciplines te harmoniseren en te standaardiseren. Daarmee zijn we in 2012 aan de slag gegaan, maar bleek een complexe zaak. En omdat processen leidend zijn voor de ondersteunende techniek, moeten we echt de tijd nemen om met alle belanghebbenden consensus te bereiken.” Om te polsen hoe mensen uit de praktijk erover denken betrok Frans schippers ook centralist Jeroen Boertjes bij de discussie. Gevraagd naar zijn ervaringen met GMS en zijn verwachtingen over een nieuw systeem zei Boertjes: “Wat het werken met GMS lastig maakt is dat er nu nog heel veel variëteit in procedures en processen is. Ook heb je als centralist veel schermen voor je neus voor verschillende werkprocessen. In het NMS mogen van mij best wat functies worden geïntegreerd, zodat het woud van beeldschermen minder wordt. En harmonisatie van werkprocessen zal voor de centralisten een zegen zijn.” Stellingen Ook de zaal mocht interactief aan de bak tijdens de bijeenkomst door te stemmen op stellingen. Een prikkelende stelling met verwijzing naar nieuwe vormen van communicatie in de samenleving luidde: ‘Een meldkamer is eigenlijk helemaal niet meer nodig. Burgers kunnen via een app net zo goed rechtstreeks incidentenmelden bij hulpverleningseenheden die bij hen in de buurt zijn’. Neen, reageerde 65 procent van de deelnemers vol overtuiging. Het vakmanschap van de centralist blijft altijd nodig om meldingen goed te interpreteren. Toch was een deel van de mensen het eens met het antwoord dat voor eenvoudige meldingen gebruik van een app best mogelijk is. Standaardisatie van werkprocessen Hoewel de fysieke invoering van NMS in de nieuwe meldkamerorganisatie naar verwachting nog tot 2016 op zich laat wachten is de meldkamerwereld toch al nieuwsgierig. Hoe gaan we werken met het systeem en hoe ziet de indeling van de beeldschermen eruit? Harry Haagen (projectleider standaardisatie werkprocessen) en Ineke Draisma (adviseur werkgroep user-interface), gaven alvast een doorkijkje op hoofdlijnen. Harry Haagen benadrukte dat standaardisatie van werkprocessen cruciaal is voor de realisatie van NMS. Anders gaat het niet werken in de voorziene nieuwe meldkamerarchitectuur, waarin 25 regionale meldkamers fuseren tot één landelijke organisatie met tien locaties. “Die locaties moeten elkaars processen probleemloos kunnen overnemen in situaties met grote belasting of uitval. Dat is mogelijk in een meldkamerorganisatie met centraal beheerde data en techniek en met een gestandaardiseerde werkwijze, gebaseerd op multidisciplinaire aanname en de monodisciplinaire afhandeling. Tenslotte worden met gestandaardiseerde werkprocessen ook de mogelijkheden voor landelijke monitoring van het veiligheidsbeeld verbeterd.” Ineke Draisma schetste de ontwikkelde user-interface van NMS, die is ontwikkeld aan de hand van een achttal ‘use cases’ van verschillende typen incidenten. Welke informatiebehoefte hebben de centralisten in de verschillende stappen van het meldkamerproces? Analyse van de processen gaf zicht op de overeenkomsten en verschillen in het multi-aannameproces en de verlengde monouitvraagprocessen en mede op basis daarvan is een ontwerp voor een interface gemaakt. Helderheid en overzicht zijn de uitgangspunten.
2
De kern van de gebruikersinterface van NMS wordt een zogenaamde ‘strip’, zoals die wordt gebruikt door luchtverkeersleiders in een verkeerstoren. Alle informatie over een vlucht overzichtelijk gegroepeerd op één informatiestrook. Op dezelfde manier krijgen centralisten straks ook een virtuele strip die alle relevante informatie over een incident in één oogopslag toont. Dit bevordert ook de informatieoverdracht tussen alle centralisten die samen aan één incident werken en met de operationele eenheden Daarnaast toont het beeldscherm twee geografische kaarten. Één overzichtskaart en een detailkaart met een helder plot van de situatie rond het incident en de hulpverleningsinzet. Met deze karakteristieken en een vereenvoudiging van de verschillende gebruikte ‘gegevensgroepen’, moet NMS een systeem worden dat centralisten daadwerkelijk betere ondersteuning biedt. Gluren bij de buren De aanbesteding van NMS is een complex proces met tal van potentiële valkuilen. Alles staat of valt met de vraag of leveranciers kunnen leveren wat de gebruikersorganisatie in zijn pakket van eisen vraagt aan functionaliteit. Wat kunnen we op dit gebied leren van andere organisaties die zo’n traject al hebben doorlopen? Om daarachter te komen ging een ‘best practiceteam’ van het project Voorbereiding NMS gluren bij de buren op zoek naar de lessen en ervaringen van vergelijkbare aanbestedingsprojecten. Han Arends, Wouter Pieper en Ruud Rijkse koppelden hun bevindingen terug tijdens de informatiebijeenkomst. Een tour de l’Europe langs meer en minder geslaagde meldkameraanbestedingen. Op zoek naar ‘best practices’ kwam het NMS-projectteam in Europa twintig aanbestedingsprojecten in de afgelopen twee jaar op het spoor. Vijf daarvan werden geselecteerd op basis van kenmerken die ook voor de Nederlandse situatie gelden: recente aanbestedingen voor meldkamertechnologie, bij voorkeur in combinatie met samenvoeging van meldkamers, met gestandaardiseerde werkprocessen en voor een multidisciplinaire werkomgeving. Zürich, Helsinki, Wiltshire, Kopenhagen en Leuven werden met een collegiaal bezoek vereerd. De bevindingen in een notendop. Stadt Zürich bouwt op het vliegveld een nieuwe meldkamer voor brandweer en ambulancezorg met een werkgebied van 1,6 miljoen inwoners. De integratie van radio- en telefoniebediening werd in Zürich gezien als een must voor de centralisten, vanwege de eenvoud van de bediening. Een ervaring die van belang kan zijn bij de afweging wat de Nederlandse overheid precies gaat kopen en welke functionaliteiten men wel geïntegreerd wil zien in het meldkamerpakket en welke niet. In Zürich bleek dat het overbruggen van cultuurverschillen moeilijker was dan de techniek en dat de datamigratie van oud naar nieuw lastig was. Nuttig om te weten. Finland lijkt qua organisatie en aanpak het meest op de Nederlandse situatie. In het bos- en merenrijke land zijn 15 regionale meldkamers voor brandweer, politie en ambulancezorg omgevormd tot één landelijke organisatie met zes locaties. De Finse ervaringen met de aanbesteding kunnen inspiratie opleveren voor de weg die Nederland nog te gaan heeft. Want net als bij ons was het ook in Finland de bedoeling om een standaard pakket op de markt te kopen. Maar met 3000 specs in het eisenpakket kon geen standaard pakket hieraan voldoen. Daarom is uiteindelijk toch voor een maatwerkpakket gekozen. Een belangrijke les ten aanzien van de implementatie: het omprogrammeren van radioapparatuur kostte zestien maanden.
3
De Wiltshire Fire and Rescue Service in Engeland koos wel voor een standaard marktpakket. De werkprocessen in de vier betrokken meldkamers werden probleemloos geharmoniseerd en daarna werd kordaat doorgepakt. Geen discussie over wat wel en niet in het systeem moet, maar een standaardpakket met alles erop en eraan. En dan Denemarken. Hier was de opgave een nieuw landelijk meldkamersysteem voor 15 meldkamers aan te besteden, zonder de meldkamerprocessen te harmoniseren. Met 35 verschillende processen en werkwijzen bleek dat een mission impossible. Het aanbestedingsproject mislukte dan ook. Die les hebben we in Nederland volgens Han Arends al geleerd door vóór de start van de aanbesteding eerst die belangrijke procesharmonisatie door te voeren. In Leuven is gekozen om te werken met een “locman”, een beheerder ter plaatse in de meldkamer. Er wordt gewerkt met een standaardpakket dat is aangevuld met veel maatwerk. Het blijkt nu dat er grenzen zijn aan de beheersbaarheid van het maatwerk in termen van beheer en kosten. Daarom is besloten dat zij teruggaan naar de basis. Wat verder opvallend was in Leuven, was dat de systeemeisen beperkingen met zich meebrengen, bijvoorbeeld voor het genereren van managementinformatie. Deze worden apart opgehaald bij de meldkamers om te kunnen bundelen op een centrale plek. Leerpunten in deze casus dat maatwerk op een standaardpakket effect heeft op het beheer en de werkbaarheid van systeemeisen voor achterliggende processen, zoals het generen van managementinformatie, werkbaar moeten zijn. Marktconsultatie In het middagprogramma nam, Nicoletta Nemeth, strategisch inkoper van het IFV, de deelnemers mee in de wereld van Europese aanbestedingen. Een ingewikkelde wereld met strenge regels over hoe aanbestedende partijen en potentiële leveranciers met elkaar dienen om te gaan. Het Experticecentrum (HEC) adviseerde de projectorganisatie eerder om vóór het officiële aanbestedingstraject een marktconsultatie aan te gaan met marktpartijen. Zo moeten beide kampen een beter zicht krijgen op mogelijkheden voor functionele oplossingen. Kan dat eigenlijk wel, zo’n marktconsultatie vóór de formele route? Ja, dat kan, legde Nicoletta Nemeth uit, mits sprake is van maximale transparantie. Alles wat tijdens zo’n dialoog tussen de vraagorganisatie en potentiële leveranciers wordt besproken moet worden vastgelegd en beschikbaar zijn voor iedereen, zodat geen enkele partij bevoordeeld wordt. Nemeth kondigde aan dat een dag na de informatiebijeenkomst een technische dialoog of ‘marktspiegel’ met marktpartijen stond gepland. Twintig partijen waren daarvoor uitgenodigd om aan de hand van technisch-inhoudelijke vragenlijsten op een gestructureerde manier van gedachten te wisselen. Meldkamertechniek en beheer Een niet onbelangrijk aspect van de aanbesteding is hoe na levering het NMS beheerd gaat worden en wat de rol van de leverancier daarin is. Strakke afspraken tussen de leverancier en de klant over onderhoud en het oplossen van technische storingen moeten problemen achteraf voorkomen. “Ook dit is een aspect waar we tijdens de marktspiegel al naar willen kijken”, vertelt projectmedewerker Wouter Pieper. “Wat we in ieder geval niet willen is dat een helpdeskfunctie wordt belegd bij een groot callcenter waar we een van de vele klanten zijn en waar men geen gevoel heeft bij het meldkamerwerk.” Want, betoogde Pieper, de meldkamersector is niet vergelijkbaar met kantoororganisaties. “Het is een 24/7bedrijf met een vitale functie voor de samenleving waar tijdkritische processen het werk bepalen. Dat heeft consequenties voor de beheerorganisatie. Het beheermodel hangt samen met de principekeuze of we een meldkamersysteem als kant en klaar pakket kopen of dat we een dienst afnemen van een provider, waarbij servers en data op afstand worden beheerd of dat we kiezen voor één van de tussenvarianten hierop. De optie uitbesteden als dienst heeft ook gevolgen voor onze positie als gebruikersorganisatie, want dan moeten we een sterke regierol kunnen spelen om de leverancier te kunnen sturen.”
4
Hoe denken de meldkamerprofessionals over het beheervraagstuk? Een poll tijdens de stellingenronde gaf een indruk. Is de Nederlandse OOV-wereld er klaar voor om NMS vergaand uit te besteden? Deelnemers mochten zichzelf bij deze vraag een cijfer geven en dat resulteerde in een gemiddelde van 4. Conclusie: veel meldkamerprofessionals geloven niet dat vergaande uitbesteding van het beheer van NMS op dit moment een goede zaak is. Van GMS naar NMS En dan de hamvraag: wanneer is het er? Die vraag lag op ieders lippen na de inhoudelijke uiteenzetting van het project Voorbereidingsfase NMS. Leonore Duiker mocht vanuit het project proberen de verwachtingen van de deelnemers aan de informatiedag te managen. ‘Nog even geduld’, is het devies, want er is nog een lang proces te doorlopen. Han Arends werd nog gevraagd om de verdere marsroute van het NMS-project in termen van tijd te schetsen. Na de voorbereidingsfase dit jaar kan de formele aanbesteding begin 2014 van start gaan. Met inachtneming van de gebruikelijke termijnen zou de levering van NMS dan volgend jaar zomer gegund kunnen worden, kan in 2015 een eerste meldkamerpilot van start en is eind 2016 de implementatie in alle meldkamers voltooid. “Maar dan moet wel alles meezitten”, beklemtoonde Arends. En of het meezit is van meer afhankelijk dan techniek alleen. Leonore Duiker wees op de dynamische omgeving waarin het NMS moet worden gerealiseerd. De OOV-wereld is enorm in beweging door onder meer de komst van de Nationale Politie, de ontwikkeling van de landelijke meldkamerorganisatie en maatschappelijke ontwikkelingen zoals het steeds grootschaliger gebruik van social media in de burgercommunicatie. “Die processen en ontwikkelingen beïnvloeden elkaar en kunnen tussentijds leiden tot nieuwe keuzes. Zo moeten we ons bijvoorbeeld afvragen wanneer we NMS gaan invoeren. Doen we dat pas als de nieuwe landelijke meldkamerorganisatie gerealiseerd is, of al in de nu bestaande meldkamerlocaties? De planning van de Landelijke Meldkamerorganisatie lijkt aan te sturen op realisatie in 2018." “Zonde om tot 2018 te wachten met het opbouwen van gebruiksroutine en ervaring”, was een reactie uit de zaal. “Laten we alsjeblieft beginnen met implementatie zodra NMS gereed is, zodat centralisten al kunnen beginnen zich de nieuwe werkprocessen en techniek eigen te maken.” Dat was één mening. Een poll aan de hand van een stelling wees uit dat 75 procent van de aanwezigen een ander idee had. Grootschalige technische investeringen in bestaande meldkamers zijn kapitaalvernietiging als enkele jaren later een groot deel van de locaties wordt afgestoten. En zo blijkt dat de meningen in meldkamerland wisselend zijn. Waar wel grote overeenstemming over is, maakte laatste stemronde duidelijk. Op de vraag wat de grootste meerwaarde van NMS is, scoorden ‘bezuiniging’ en ‘betere ICT-voorziening’ laag, terwijl 64 procent koos voor ‘betere dienstverlening aan de burger’. En daar gaat het uiteindelijk natuurlijk allemaal om.
Verslag Rob Jastrzebski juni 2013
5
